Estado patrimonial y clientelismo

Milda Rivarola

Río de Janeiro, abril de 2007

Un recurso de los latinoamericanos para definir a sus propios países es el de

presentarlos como únicos. Diferentes por alguna causa particular, la que sea: su patria
no puede ser comparada a las demás naciones. Los paraguayos contamos con buenas
excusas para adoptar esta visión: en el siglo XIX sobrevivimos a una cruenta guerra
contra tres naciones vecinas, sufrimos la dictadura militar más prolongada del sigo XX,
y para culminar, en el inicio de un milenio definido por tan acelerados cambios, somos
el único país que acumula seis décadas de gobierno del mismo partido, en una transición
democrática sin alternancia.

Para no mencionar otros curiosos fenómenos como el de haber candidatado

recientemente a un ex-general golpista y hoy a un ex-obispo como presidente de la
república. Esta sumatoria de unicidades, sumada al uso generalizado de la lengua
guaraní, ratifican -ante la diplomacia y los mass media internacionales- la imagen de un
pays exotique e impredecible. ¿Qué repetía un cónsul francés en su correspondencia
desde Asunción?: “Este es el país donde lo increíble del ayer es la certeza del mañana”.

No tengo la intención de proseguir con esos lugares comunes. Prefiero trabajar con
ustedes un elemento propio del sistema político paraguayo que está resurgiendo en otras
naciones latinoamericanas, debido a las crecientes desigualdades que las escinden y a
las tradiciones políticas que le son propias. Presentarles no el país excepcional, sino
aquel que comparte procesos con la región. Como el clientelismo político paraguayo
cobró formas y extensiones paradigmáticas durante la transición, su estudio puede
ilustrar un fenómeno que amenaza el orden democrático latinoamericano.

Una revisión rápida en Internet permite encontrar estudios sobre el clientelismo

contemporáneo en México, en países centroamericanos (Nicaragua, Guatemala, Costa
Rica), en muchas naciones andinas (Venezuela, Colombia, Ecuador, Chile) y en los del
Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay). Naciones bien insospechadas en una lista
semejante, como España y Estados Unidos, también observan el resurgir esas relaciones
en su quehacer político.

Weber en Paraguay

No cualquier aparato de Estado puede entablar relaciones de patrón-clientela con los

ciudadanos. De hecho, en los Estados de Bienestar, el ejercicio activo de la ciudadanía
torna imposible distribuir, en calidad de favores, los derechos reconocidos y
garantizados por estos sistemas. Y mucho menos exigir, en compensación, lealtades
partidarias o electorales. Pero subsiste un Estado al que esta tentación le es permitida.

Max Weber funda el concepto de Estado patrimonialista:

 “Hablamos de una organización estatal-patrimonial cuando el
soberano organiza en forma análoga a su poder doméstico el poder
político (...). El cargo patrimonial carece ante todo de la distinción
burocrática entre la esfera ‘privada’ y la ‘oficial’ pues la misma
administración política es considerada como una cuestión
puramente personal del soberano (...) y por lo tanto, la forma de
ejercer el poder depende enteramente de su libre albedrío, siempre
que la eficaz santidad de la tradición no le imponga, como suele
suceder, límites…”1

Historiadores especializados en el Paraguay decimonónico2 definen como patrimonial

al Estado de Francia y de los López, en el que la estructura colonial persistió con
mínimas innovaciones republicanas, y en donde la legalidad del imperio español fue
sustituida por el arbitro ‘revolucionario’ de un poder personal, sin Constitución,
instancias parlamentarias ni magistratura.. La posesión de las tierras e industrias del
país, el cuasi monopolio de su comercio y la potestad de extraer trabajo servil de la
población daban carácter literal a esta definición de Estado patrón, arbitrario, dueño y
señor de vidas y haciendas.

El orden liberal, vigente desde la posguerra de la Triple Alianza (1870) hasta la del
Chaco (1936), levantó severas limitaciones al patrimonialismo del Estado paraguayo,
con un marco constitucional, la formación de una magistratura independiente, el
desarrollo parlamentario, y el reconocimiento de cierta autonomía de la sociedad frente
al Estado. Pero desde la década del ’40, con el estatismo y personalismo de los
regimenes nacionalistas (militares y/o colorados), éste resurgió bajo nuevas formas,
llegando a su máxima expresión durante el tercio de siglo stronista.

“Bajo el control de Stroessner, el Estado operaba de manera

patrimonialista -desdibujando la frontera entre la propiedad pública
y la privada, presentando patrones de autoridad discrecional,
sirviendo como el principal camino hacia la riqueza y como una
fuente vital de clientelismo para el Partido Colorado, que se
comportaba como ‘dueño’ del Estado. Entonces tanto como hoy,
las designaciones y ascensos en la función pública se basaban
esencialmente en la lealtad política y las relaciones personales, más
que en el mérito”. 3

Las chances del clientelismo crecen allí donde los gobernantes tienen un control
efectivo de recursos deseados y no están constreñidos por normas burocráticas para
hacer uso personalista de ellos, y cuando desean fraccionar (desarticular socialmente) a
los electores. 4 En Paraguay, como en el resto de América Latina, el Estados propietario
de empresas, alto nivel de corrupción y escasa institucionalidad, facilitó la expansión

1
Max Weber, Economía y Sociedad, México: Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 759 y 774.
2
La obra de Thomas Whigham, Jerry Cooney, Barbara Potthast-Jutkeit, etc.
3
BANCO MUNDIAL, Paraguay, Temas de Desarrollo Social para el alivio de la pobreza, Análisis
Social del País, Gacitúa Marió, E., Silva-Leander, A. y Carter, M., Enero de 2004. El subrayado es
nuestro.
4
Clapham, Christopher (ed.): Private Patronage and Public Power: Political Clientelism in the
Modern State. St. Martin’s Press, New York, 1982.
del clientelismo, con la distribución de empleos públicos en una burocracia estatal de
baja capacitación y salarios.

Varios procesos ocurridos durante la transición democrática -iniciada con el

derrocamiento de Stroessner, en 1989- permitieron la supervivencia de este sistema. En
primer lugar, la reforma del Estado fue mínima y las privatizaciones afectaron a escasas
empresas públicas: compañías aéreas, una corporación de alcoholes y una siderurgia. El
empleo público tuvo en los últimos diecisiete años un sostenido incremento. Durante
una prolongada crisis económica (entre 1995 y 2002, el PIB decayó a un promedio de
-2,3 anual) y pese al déficit fiscal, el Estado paraguayo continuó detentando su carácter
patrimonial y patronal.

Como sostiene un informe realizado para el Banco Mundial

“la transición paraguaya enfrentaba dos desafíos básicos. Por un lado

(…) democratizar el régimen creando las condiciones para asegurar
una adecuada contienda política y participación ciudadana en la
elección de las principales autoridades gubernamentales. Por otro,
debido a su fuerte legado patrimonialista y a la apropiación
partidista del Estado, era necesario modernizar el Estado y
promulgar significativas reformas en el sector público. En términos
generales, Paraguay ha tenido un modesto éxito en la
democratización de su régimen, pero los intentos de innovación a
nivel estatal han sido relativamente ineficaces.” 5

Evolución del empleo público, 1989/2005

200000

150000

100000

50000

0
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

ADMINISTRACIONCENTRAL ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

Fuente: ODH-PNUD, Paraguay, en base a datos del Ministerio de Hacienda, 2006.

Por otra parte, el partido colorado -el mismo que reestructuró el patrimonialismo y
estableció lazos clientelares con la población desde mediados del siglo XX- continuó
gobernando durante toda la transición, sin presiones internas que lo impulsaran a
transformar en lo fundamental su praxis política.. Paralelamente, la creciente pobreza
(de 1,5 millones de pobres en 1998 se pasó a 2,2 millones en el 2005, el 38,2% de la

5
Ibidem. El subrayado es nuestro
población total) favoreció el crecimiento de una masa clientelar, dispuesta a identificar
el proceso electoral con oportunidades de obtener una parte de los ingresos económicos
y servicios básicos que precisaba con urgencia.

Tasas de crecimiento del PIB per capita (en %)

1980/90 1990/2000 2000/05
Paraguay
-1.7 0.0 -0.5
Región (Brasil, Argentina,
-1.2 1.1 0.6
Bolivia, Chile, Py, Uruguay)

Fuentes: Fernández y Monge Economic Growth in Paraguay, BID, Economic and Social
Study Series, Mayo 2004, y Anuarios Estadísticos de la CEPAL para el 2000/5.

Algunos antropólogos explican esta relación de los paraguayos -hombres y mujeres- con
el poder político. Bartomeu Meliá señala como uno de los núcleos de la identidad del
Paraguay al “ore mboriahú” (somos pobres): la paraguaya sería una comunidad que se
reconoce a sí misma en la exigencia de una distribución equitativa de los recursos. Pero,
lo que en cambio se dio fue una distribución particularista y discriminatoria (clientelar y
partidaria) de los recursos, extrayéndolos en parte del propio aparato del Estado.
“¿qué ha sido y es, sino una práctica histórica de caza y
recolección la que se ha aplicado sistemáticamente en el Paraguay
desde hace siglos y con mayor intensidad en los últimos años? (…)
Todo el Paraguay se convirtió en un terreno de caza y recolección,
siendo el Estado la mayor reserva y el más fácil coto de caza, hacia
donde el ciudadano es obligado a arrear sus recursos y no
precisamente los sobrantes, sino los más necesarios.”6
Los gobiernos (y por extensión, el partido de gobierno) no se legitiman entonces por su
origen democrático o por su eficiencia administrativa, sino por su predisposición a
distribuir “ayudo” a los pobres, cargos públicos a los desempleados, tierra a los
campesinos, subvenciones a los industriales, etc. Para Manuela Schmundt, los
campesinos se relacionan hoy con el Estado, los partidos, e incluso con las ONG’s, bajo
esa lógica de “caza-recolección”.
El aparato de Estado es el campo mayor de colecta de bienes y servicios, y los
proyectos de desarrollo y los procesos electorales son vistos como presas de cacería. 7
Se caza los animales de una manada, sabiendo que en el futuro, cíclica y naturalmente,
aparecerá otra en el mismo lugar. Cacería y recolección sobreviven entonces como
lógicas políticas en el siglo XXI, con rasgos claramente depredadores. Según el mismo
Meliá:
“El Paraguay en mucho de su imaginario ha pasado a ser cazador-
recolector (...) ha dejado de ser industrioso y está dejando de ser
agricultor (…) ni siquiera estamos en la fase más civilizada del
salvajismo, sino en la fase previa de la caza- recolección,
precisamente la de los stickters. Son depredadores terribles (...)
destruyen todo, ni siquiera se comen todo lo que han cazado (…)
6
Melia, B., El Paraguay inventado, Cepag, Asunción, 1997
7
Fuente oral, M. Schmundt, Institut für Etnologie der Universität Bern, 1995 La presa es fácilmente
identificable, ya que llega a la comunidad en un “todo terreno” con logo.
 esta actitud ha pasado <de la política> a la sociedad (...) somos
cazadores y recolectores sin rituales ni reglas.”8
¿Respondían mejor las dictaduras militares a este imaginario “redistribuidor”?. El
intervencionismo económico, el acelerado crecimiento estatal y el auge económico de
la década del 1970 parecen haberse adecuado mejor a la función “ayudadora” del
Estado que los gobiernos de la transición, a juzgar por la alta evaluación que la
dictadura continúa recibiendo de la opinión pública.
Calificación de gobiernos, en porcentaje de población
Wasmos Cubas González Duarte
Calificación
Stroessner Rodríguez y Grau Macchi Frutos
Pésimo o malo 14 22 73 64 71 40
Regular 18 27 13 13 8 24
Bueno/ excelente 64 39 10 11 5 34
Fuente: A. Vial, Encuesta de Opinión política y participación ciudadana, CIRD-USAID, 2005

Algunas fallas en el funcionamiento del Estado señaladas por organismos locales e

internacionales -ausencia del imperio de la ley, ineficiencia del servicio civil,
corrupción sistémica, etc.- dibujan los rasgos del patrimonialismo. De hecho, la
corrupción no es sino la manifestación práctica de los elementos señalados por Weber:
la indistinción entre lo público y lo privado, y la discrecionalidad en el manejo del
poder. Términos institucionales que expresan la puesta en marcha de la lógica
cazadora- depredadora mencionada por los antropólogos.
Valoración de la lucha de su gobierno contra la corrupción,
en porcentaje de población
Muy eficaz o Ineficaz o no Fomenta la
Valoración
eficaz lucha contra ella corrupción
Argentina 21 60 14
Bolivia 40 46 7
Chile 20 68 8
Paraguay 4 56 40
Fuente: Transparencia Internacional, Barómetro Global de la corrupción, 2006

Do ut des
El Estado patrimonialista mantiene relaciones clientelares, que le funcionan como
legitimadoras ante la sociedad. El clientelismo –inicialmente estudiado en su forma
contemporánea en el sur de Italia, en sociedades asiáticas y centroamericanas- se define
como una relación de intercambio social, de carácter instrumental, en la que

“un individuo de status socioeconómico más elevado (patrón) usa

su propia influencia y recursos para proveer de protección o
beneficios, o ambos, a una persona de status menor (cliente), quien

8
Meliá, Conferencia ante el colectivo Visión Paraguay, Proyecto PNUD-Fundación en Alianza, San
Bernardino, setiembre de 2001.
 por su parte obra recíprocamente, ofreciendo apoyo general, y
asistencia, incluyendo servicios personales, a su patrón”.9

Trasladado desde el viejo mundo de terratenientes y arrendatarios hasta la política

contemporánea, el clientelismo se articula sobre diferencias jerárquicas de los actores
involucrados, sobre el particularismo, la débil legalidad y la inestabilidad institucional.
Las lealtades no nacen del respeto a las cualidades de quien ostenta el poder, ni de la
confianza en su capacidad de hacer buen gobierno, sino de los incentivos materiales. El
flujo de intercambio obedece al principio de reciprocidad entre desiguales: los
“patrones” (caudillos políticos) entregan bienes y servicios, exigiendo en contrapartida
el voto y la lealtad de su clientela.

Se trata de una relación entre individuos (ocurre entre dos personas, o pocas más), bien
distinta a la que mantiene la burocracia de Estado con la colectividad, o con grupos
sociales. Desarticula así los intereses colectivos y las reivindicaciones ciudadanas por
derechos (de carácter general, legal y estable), ya que es esa miríada de relaciones
diádicas la que proporciona empleo, dinero o servicios sociales, informalmente, en
carácter de favores.

El clientelismo se alimenta “desde arriba” con la corrupción, ya que los fondos, bienes y
servicios repartidos durante las campañas electorales son financiados por empresarios
privados (privilegiados luego con licitaciones, exenciones impositivas, etc. por “sus”
políticos así electos), con la caja negra partidaria (tráfico de influencia, recaudación
ilegal de funcionarios de ministerios y entes mixtos) o con cargos prebendarios en el
aparato del Estado.

Estas prácticas, excepcionales en sistemas democráticos, abarcan hoy a una proporción

tan alta como las tres quintas partes del electorado pobre del Paraguay (campesino o de
periferia urbana), o una tercera parte del electorado total. En un sondeo realizado entre
usuarios de servicios públicos, un 27% de personas manifestó haber recibido incentivos
materiales a cambio de su voto10, y según otro estudio de caso, un 32,5% del electorado
había sido llevado a votar por operadores políticos en las municipales de 2001.11

Fuentes comparativas regionales coinciden en esta proporción de votos no autónomos o

libres.12 El traslado por operadores es el acto final de una larga cadena clientelar; y
Pedro Velazco, cura párroco de un populoso barrio capitalino, se preguntaba en las
elecciones nacionales de 1998:

“¿Cómo se puede llamar participación a unos comicios donde van

votantes que son arreados, después haber sido acreedores de
chapas para sus viviendas, comida o atención médica, o promesa
de puestos de trabajo?” (...) “es triste ver ese espectáculo de taxis o
9
J. Scott, “Patron-Client politics and political change in Southeast Asia”, citado por J. Auyero, La doble
vida del clientelismo político, en Sociedad Nº 8, Bs. As, abril de 1996.
10
Citada por el PNUD-IIG, Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay, Asunción, PNUD-
IIG, 2002, p. 86.
11
Roberto L Céspedes R., Capacidades y libertades, Participación en las elecciones municipales de 2001
en Paraguay, en Revista Latinoamericana de Desarrollo Humano No. 22 y 23, junio/julio de 2006.
12
Un 31% de los paraguayos contestó afirmativamente a la pregunta: ¿Ha sabido de alguien que en las
últimas elecciones presidenciales fuera presionado o recibiera algo a cambio de votar de cierta manera?,
Paraguay sólo era superado en este ranking por Rca. Dominicana, con un 51%. Ver Latinobarómetro
2005-6, en www.latinobarometro.org.
 vehículos de todo tipo que van a buscar a la gente a su casa, a
pesar que el lugar de votación no queda más que a cuatro
cuadras”.13

Una primera consecuencia del clientelismo, bien perjudicial a la democracia, es

entonces el retorno a una suerte de sistema electoral censitario. A través de estas
relaciones, se retira en la práctica a las poblaciones pobres -que coinciden con las de
menos nivel educativo y las guaraní parlantes- el derecho electoral tanto pasivo (no
pueden postularse a cargos electivos, al carecer del importante capital necesario para la
campaña) como activo (pierden libertad y autonomía electoral).

En el otro extremo, se refuerza un reducido grupo de “grandes electores”, los

financistas privados de las campañas (empresarios contratistas del Estado o
beneficiarios de licencias y exenciones impositivas), y las autoridades públicas,
dirigentes políticos o congresistas cuya posición dentro del aparato del Estado les
permite “apadrinar” candidaturas, proporcionando bienes, servicios o empleos públicos.

Traslado al lugar de votación

según ingreso, 2001
88%

72%
61% 64%
54%
46%
39% 36%
28%

12%

20% más 20% previo 20% 20% previo 20% más rico
pobre más pobre intermedio más rico
Iniciat propia Operad político

Fuente: Céspedes, R., Capacidades y libertades, en Revista Latinoamericana de Desarrollo

Humano No. 22 y 23, junio/julio de 2006.

Los altos montos invertidos en las elecciones -sobre los que apenas existe fiscalización-
tornan verosímil la magnitud de esta clientela.14 En las internas coloradas de 1992, cada
pre-candidato presidencial gastó unos 5 millones de US$, y en las internas coloradas de
2002, uno de ellos manifestó haber invertido 7 millones. En el interior del país, cada
candidato a intendente debe gastar -de fondos propios o recaudados de amigos o
padrinos- unos 30.000 U$S, y en ciudades mayores la inversión total de una lista
partidaria (intendente más concejales) alcanza los 100.000 U$S. En las campañas por la
intendencia de Asunción, esos montos alcanzan niveles muy superiores.

13
En entrevista a ABC Color, Asunción, 24.V.1998, citado por M. Lacchi en Recolección de fondos y
gastos electorales en las elecciones municipales, Informe de Investigación, Transparencia Paraguay-
Alter Vida-Desarrollo En Alianza-USAID. Asunción, Octubre de 2005.
14
Ver M. Lacchi, op.cit. La prensa escrita y radial se hace eco de estos datos, con naturalidad, durante las
campañas electorales. El salario mínimo legal era, en esos años, inferior a 200 U$S mensuales.
No extraña entonces que sólo un 20% de la población paraguaya perciba las elecciones
como limpias, en la proporción más baja de América Latina. Mientras un 83% de los
uruguayos; 69% de los chilenos y 47% de los argentinos confía en la limpieza de sus
comicios15, cuatro de cada cinco paraguayos sospecha que están afectados por fraudes.
Las exageradas inversiones en campañas electorales -tanto en términos regionales
como respecto al tamaño de la economía paraguaya- contrastan con el bajo nivel de
Gasto Público Social paraguayo: el año pasado alcanzaba un 9,3% del PIB, menos de
la mitad de la tasa vigente en otros países del MERCOSUR. Esto supone US$ 142
anuales per cápita, cinco veces inferior al gasto social promedio de América Latina, de
696 US$. 16
La “privatización” o partidización de la asistencia social, de los servicios públicos de
salud, de la promoción del empleo y de la provisión de servicios básicos es otra
consecuencia de este sistema, construido sobre la insuficiencia y fallas del aparato de
Estado. Lejos de asegurar –vía competencia electoral- una mayor cobertura y calidad
de los servicios públicos, las prácticas clientelares refuerzan sus carencias como
condición de su persistencia y desarrollo.

Comparación de indicadores sociales de la región

Indicadores Argentina Brasil Chile Uruguay Paraguay

% analfabetos, 15 y 2,8 11,1 3,5 2,0 5,6

mas años (2005)
% partos 00 88 100 100 71
institucionales(2003)
% hogares con agua 98,6 82,4 92 98,8 52,4
por tubería (2004)

Fuente: Procesamiento propio con datos de CEPAL: Anuario Estadístico de A. Latina y el

Caribe, Estadísticas Sociales en www.cepal.org

Historia y Cultura
Pero el clientelismo no puede verse sólo en términos contractuales, como un
intercambio informal de bienes y servicios por lealtades políticas. Su fuerza y amplitud
serían inexplicables fuera del contexto histórico o cultural paraguayo. Los orígenes de
su forma actual datan de la dictadura del Gral. Alfredo Stroessner (1954-1989), en la
que el partido colorado, en alianza con las Fuerzas Armadas, funcionó como “partido
único” o “partido-Estado”, apelando a una lógica totalitaria.
En su pretensión de controlar a toda la sociedad paraguaya, la dictadura reprimió las
organizaciones sociales preexistentes. Desde mediados de la década del ’50, las
centrales sindicales, corporaciones empresariales, estudiantiles o profesionales

15
Ver Informe Latinobarómetro 2006, en www.latinobarometro.org
16
Flora Rojas, Los gastos de cohesión social en el Paraguay, ponencia en el Seminario Internacional
Las Legitimidades del Gasto Público de Cohesión Social, CEPAL-Santiago de Chile, 2007. Este
porcentaje cayó ligeramente en los últimos años, era de 9,6% en el 2002.
debieron reorganizarse bajo la tutela del partido colorado, y fueron cooptadas por el
aparato del Estado.
Esta desarticulación de la sociedad civil fue paralela a la partidización completa de la
burocracia del Estado (incluyendo las fuerzas de seguridad, Ejercito y Policía) por
parte de la Asociación Nacional Republicana, lo que dejó fuertes y negativos legados a
la transición democrática.
Desde la presidencia de Juan Carlos Wasmosy (1993-1998) los pactos de
gobernabilidad permitieron desafiliar a las Fuerzas Armadas, pero dieron lugar a una
pluri-partidización (a través de cuotas políticas) de parte del aparato de Estado: Poder
Judicial, Tribunal Electoral, Relaciones Exteriores, etc.
En las sucesivas elecciones, los partidos opositores ganaron algunos poderes
regionales (Gobernaciones e intendencias), y bajo el Gobierno de Unidad Nacional de
González Macchi (1999-2003), integraron incluso el gabinete del Ejecutivo. Además,
la ausencia o inestabilidad de mayoría parlamentaria propia llevó al partido de
gobierno a asegurar lealtades de bancadas opositoras a través de “cuotas” de empleo
público para sus afiliados.
Si la dictadura había impuesto el modelo de partido-estado, en la transición
democrática se generalizó el spoils system (sistema que premia los servicios partidarios
con empleos públicos) en todo el espectro partidario. Esto contaminó las competencias
electorales, asignándoles un carácter de lucha por la obtención o manutención de
empleos públicos y contratos con el Estado. Y contribuyó a alimentar en varios
sentidos el clientelismo político. Ya sostenía en la segunda década del siglo XX el
pensador liberal Eligio Ayala, que en el Paraguay:
“El fin de la política, de los partidos […] es llegar a (los altos
cargos públicos). El Poder Ejecutivo es el poder distribuidor de los
puestos públicos, el asegura su obtención y conservación. Y por esa
razón ese poder es el fin de la actividad política. Los partidos
políticos pues, luchan en el Paraguay por adquirir y conservar el
poder del Estado, el motor efectivo de ese poder, el Poder
Ejecutivo, como fin, como fuente de distinción, de prestigio social,
y como fuente de ganancias y recursos.”17

Las prácticas clientelares fueron y son aceptadas como naturales por casi todos los
partidos parlamentarios18, y sólo algunas organizaciones religiosas y de la sociedad civil
cuestionan el derecho de los partidos a retribuir con empleo público la lealtad electoral
de sus miembros, o el de los pobres de entregar sus votos a cambio de bienes materiales
o servicios sociales durante las campañas electorales. Esta compleja conjunción de
intercambio de favores, sanción de jerarquías de poder y corrupción permanece
entonces estable e impune.

La otra fortaleza del clientelismo paraguayo es su profundo arraigo cultural. De acuerdo

al sociólogo José N. Morínigo19, este sistema se basa en valores y pautas de conducta
17
Eligio Ayala, Migraciones, Santiago de Chile, 1941. Eligio Ayala, que redactó esta obra en 1915, fue
presidente del Paraguay entre 1924 y 1928, y es recordado como uno de sus mejores estadistas.
18
Exceptuando quizá los recién formados, que tras unos años de praxis político-parlamentaria aceptan
jugar con la misma lógica.
19
Morínigo, José Nicolás, Clientelismo y Padrinazgo en la práctica patrimonialista del gobierno en el
Paraguay, USAID, Asunción, 2004.
propias de la sociedad tradicional paraguaya. La estructura social campesina estuvo
históricamente “centrada en el sistema de relaciones oré, en una visión comunitaria
solidaria restringida a la familia, a las amistades y a los vecinos, fundada en el
parentesco y en el trato cotidiano”. 20

Esta estructura de pertenencia se trasladó al plano de poder político como prácticas del
oré clientelar y del orekueté, sistema de relaciones más cerrado y excluyente, donde el
clientelismo ofrece ventajas, privilegios e inmunidades a los integrantes del grupo, en
un marco de obligaciones recíprocas.

Los candidatos usan las redes de relaciones preexistentes en los barrios urbanos o
compañías rurales para establecer su comunidad de lealtades oré, que en la campaña
electoral lo llevará a un cargo público. Para ello apelan a los brokers o mediadores: el
operador político (referente o puntero, de acuerdo a la importancia de votos que
asegura), que actúa en nombre del candidato mediante una red de promesas, ayudas y
favores, satisfaciendo las necesidades del electorado más pobre. La clientela así
construida integra a través del operador una red de obligaciones recíprocas, con la carga
solidaria -e incluso moral- propia del oré.

Brokers versus seccionaleros

La legislación electoral de la transición democrática instaló el voto directo obligatorio
para todas las organizaciones (políticas o no) en 1990, lo que tuvo rango constitucional
en 1992. Este sistema, que obliga a llenar cargos y candidaturas con el voto de todos los
miembros de la organización, lejos de “democratizar” las anquilosadas dirigencias de
los partidos, alimentó exponencialmente el clientelismo electoral21, generando además
mayor indisciplina y transfugismo parlamentario.

El poder de las autoridades partidarias, los caudillos regionales y los presidentes de

seccionales fue paulatinamente sustituido por el de estos operadores políticos, que
deciden el resultado de las campañas y tratan sólo con el candidato para el cual trabajan,
sin mayores lealtades con la estructura partidaria.22 En consecuencia, está
desapareciendo ese “sentimiento de pertenencia partidaria que siempre ha sido
tradicional en Paraguay…”.23

La profesionalización condujo a varios operadores a trabajar indistintamente para

candidatos de uno u otro partido, del mismo modo que una porción no despreciable del
padrón electoral está afiliado a dos o más partidos políticos y participa simultáneamente
en varias internas. Estos refuerzan las promesas electorales de su candidato con
acciones concretas e inmediatas que benefician a sus electores, llegando incluso a hacer
de codeudor para la obtención de prestamos de urgencia.

20
Ibid. El guaraní tiene dos o tres formas de la primera persona del plural: ñandé es un nosotros que
incluye al destinatario, mientras oré lo excluye. Este ultimo ‘nosotros sin vosotros que escuchais’ se
acentúa con el énfasis ‘orekueté’, que implica un ‘sólo y exclusivamente nosotros’.
21
USAID-Alter Vida-Desarrollo En Alianza, Clientelismo y Padrinazgo en la práctica patrimonialista del
gobierno en el Paraguay, paper, 2007.
22
Ibid.
23
M. Lacchi, op.cit.
Se trata de caudillos locales o líderes barriales reconocidos en su comunidad, dueños de
un “capital social” en la acepción de P. Bordieu (con redes de relaciones, amigos,
conocidos, padrinos, etc.) a quienes se acude en casos de necesidad, y no sólo durante la
campaña. Los operadores, ayudando cotidianamente a sus vecinos o compueblanos,
pueden trasladar su propia credibilidad a los candidatos para quienes trabajan.

Según explica la operadora de un partido opositor:

“...como en nuestro país la política es asistencia social y no
política, o sea, debido a la falencia que tiene el Estado, cumplimos
un poco el papel de la parte social (...) tenemos que hacer como
asistente social en todo sentido, la parte social económica, la parte
social de salud, la parte social de educación y asistencia digamos a
problemas judiciales de toda índole, verdad, penal, civil, de la
niñez y mayormente el problema económico y de salud”. 24
El clientelismo implica diversos niveles y tipos de intercambio y retribución. En el
punto más alto de la cadena (el orekueté), los padrinos políticos del candidato
(parlamentarios, ministros o jefes de reparticiones de Estado) ofrecen paquetes de
cargos públicos, bienes y servicios del Estado y con menos frecuencia, dinero, a los
candidatos. Estos, una vez electos, retribuyen con el apoyo de su comunidad (oré)
electoral a las futuras postulaciones (o reelecciones) de sus padrinos.

Los padrinos empresariales aportan al candidato dinero en efectivo, eventualmente

insumos (chapas y materiales de construcción), y flota de vehículos para el traslado de
electores, asegurándose en contrapartida privilegios en licitaciones o adquisiciones
públicas futuras, reducción de impuestos y tasas, e incluso protección (impunidad) en
caso de delitos menores e irregularidades fiscales.25

Por su parte, el candidato retribuye el trabajo de sus operadores con promesas de

cargos públicos (o con nombramientos efectivos, del paquete ya asignado por sus
padrinos políticos), o garantías de mantener el cargo público que ya ocupan. Si es un
candidato de oposición el que se postula y gana, parte de los funcionarios existentes
serán despedidos, para dar su lugar a estos operadores.26

En el último eslabón de la cadena, el operador se encarga de hacer vistas “casa por

casa” a los eventuales electores, y atiende sus necesidades más urgentes, pagando
facturas atrasadas de servicios básicos, consiguiendo atención médica y remedios o
ataúdes para los muertos, ayudándolos en gestiones ante la burocracia estatal, etc.
Paralelamente les trasmite las promesas y ofertas de sus candidatos, compromete su
voto, y se encarga de efectivizarlo (asegurando su traslado y control ante las mesas
electorales) el día de los comicios.27

Esta compleja red de intercambios precisa de la confusión entre lo privado y lo público

que es característica del Estado patrimonial. Pero al mismo tiempo, las relaciones
clientelares -ancladas en la historia y en la cultura paraguayas y fuertemente expandidas
24
Citada en Ibidem
25
En caso de incertidumbre sobre los resultados, estos padrinos financian varias candidaturas (rivales
entre sí), asegurando el reconocimiento posterior de la autoridad electa, sea quien fuere.
26
La intendencia de Asunción, cuya dirección cambió ya en cuatro ocasiones de signo político, agrega en
cada período de 1000 a 2000 nuevos funcionarios o contratados.
27
M. Lacchi, Op. Cit.
en los últimos años- provocan un generalizado rechazo de la política, de los partidos y
del sistema democrático en sus protagonistas.

Afiliados y desconfiados
¿Como se entiende y vive la política en el Paraguay actual? Formalmente, su población
es una de las más politizadas o “partidizadas” del mundo, con cuatro quintas partes del
Padrón electoral afiliado a algún partido político.28 Tras la dictadura, los partidos se
encargaron de empadronar a sus adherentes (muchos de los cuales carecían incluso de
Cédula de identidad), función que hoy es potenciada por las internas partidarias: cada
fracción muestra su poderío aportando miles de afiliados/as nuevos.
Esta nueva masa electoral proviene de los sectores más pobres y vulnerables, no
participa de la vida partidaria, desconoce sus principios doctrinarios, y naturalmente no
aporta cuotas para el mantenimiento de la organización. Conoce al operador que lo
“enganchó”, y en cada campaña al candidato para el cual éste trabaja, pero sabe poco o
nada del resto de la lista parlamentaria elegida con su voto.29
Si el ejercicio universal de los derechos políticos es nuclear al sistema democrático, la
tendencia al abstencionismo electoral expresa en el Paraguay las fallas generadas por
esta conjunción de Estado patrimonial y clientelismo. Desde el año 1993, cuando
fueron saneados los padrones electorales y hubo estadísticas más confiables, la
participación creció hasta las elecciones nacionales de 1998, año en que ya abarcó las
cuatro quintas partes de la población empadronada.

Tipo de elección Abstención

1991, Municipal 27 %

1993, General 31 %

1996, Municipal 17 %

1998, General 20 %

2001, Municipal 45 %

2003, General 36 %
Fuente: Datos del Superior Tribunal de Justicia Electoral, 2003; y Flecha, V.J. y Martini, C.,
Historia de la Transición, Asunción, UUHH, 1994.

Sin embargo, esta tendencia se invirtió posteriormente. La participación cayó

radicalmente en las municipales del 2001, manteniéndose baja en las nacionales del
2003, cuando sólo votó el 54% del electorado colorado empadronado, y el 47% del
liberal, que tradicionalmente se comportaba en forma más disciplinada. Si se adiciona

28
Ver la distribución por partidos de 2.405.101 personas empadronadas, en Ultima Hora, Asunción,
19/20 de abril de 2003, p. 4.
29
Un estudio realizado luego de los comicios nacionales de 2003 mostró que el 81,5% de los electores
desconocía el número e identidad de los parlamentarios votados por ellos, ver GEO, Estudio sobre
Abstencionismo Electoral, encuesta realizada para el STJE, Asunción, 2004.
a estas cifras el abstencionismo oculto (jóvenes que no se empadronan y carecen, por
lo tanto, del derecho a votar), el ausentismo electoral resulta todavía más alto.
Diversas fuentes detectan otras formas de rechazo a la política, y sobre todo, a la
actividad partidaria. Esta actitud tiene raíces históricas: a fines de la dictadura de
Stroessner la actividad política era la que menos interesaba a la población (sólo a un
3,4% de encuestados, frente al 30% de quienes se interesaban más en el trabajo, 25%
en la familia, etc.), que la consideraba peligrosa y ajena a las necesidades de la
población.30
Sondeos actuales de opinión registran apenas una décima parte de la población a la que
la política “interesa mucho”, contrastando con más de la mitad de encuestados a
quienes ella no interesa en absoluto. Este rechazo es explicado por razones de
ineficiencia e inmoralidad: la política sería incapaz de resolver problemas personales,
comunitarios o nacionales, o funcionaría de manera “sucia”.

Diría usted que la 2001 2002 2003 2004 2005

política le interesa:

Nada 54,1 50,9 38,5 46,8 55,3

Poco 33,7 33,3 44,4 41,1 33,6
Mucho 12,2 15,4 17,2 11,9 10,9
Fuente: A. Vial, Encuesta de Opinión política y participación ciudadana, CIRD-USAID, 2005

Como es de esperar, los partidos políticos paraguayos reciben sistemáticamente la peor

calificación en términos de confianza, aunque esta es una percepción que hoy
caracteriza a otras sociedades latinoamericanas. En el 2005, un porcentaje tan alto
como el 73,4% de paraguayos calificaba a los partidos como la organización menos
confiable, seguida de lejos por otro órgano político, la “Seccional Colorada” (filiales
locales del partido), con un 4,3%.31
Ciertos fenómenos políticos de la transición se entroncan con esta percepción. Los
nuevos partidos y movimientos adoptan un discurso anti-partidario (al menos, en sus
orígenes), logrando con ello bastante aceptación. Esto se repite a lo ancho del espectro
ideológico, desde la izquierda (Asunción para Todos, 1990, y Tekojojá, 2007, que hoy
apoya a Fenando Lugo) y el centro (Encuentro Nacional, 1992, Patria Querida, 2001)
hasta los de derecha (Unace, 1996).
El sistema paraguayo se acerca entonces a lo que A. O’Donnell llama Democracias
Delegativas, donde los votantes son “movilizados por vínculos clientelistas, populistas,
personalistas (más que programáticos); y en el cual los partidos y los grupos de interés
-es decir, la sociedad civil organizada- “son débiles y fragmentados”. 32

30
Morínigo, J.N.; Silvero, I. & Villagra, S., Coyuntura electoral y liderazgos políticos en el Paraguay,
Asunción, UCA-Histórica-F.Naumann, 1988.
31
A. Vial, Encuesta sobre Cultura política y gobernabilidad democrática 2005, Asunción, CIRD, 2005.
32
Trascripto por el Diagnóstico del PNUD-IIG, Op. Cit.
Este paulatino divorcio entre partidos y ciudadanía fue señalado por diagnósticos
institucionales como un serio obstáculo a la gobernabilidad. Desde la transición a la
democracia se desarrolló un Paraguay donde:

“la esfera partidaria y la social están cada vez más separadas, las instituciones
cada vez más lejos de la gente, con la consecuente falta de legitimidad y
fragmentación respecto de la política y dentro de la misma sociedad para ser
gestores de su propio desarrollo”.33

Democracia, para qué?

Esta conjunción de indicadores -dudas sobre la limpieza del juego electoral, rechazo al
sistema de partidos, débil participación política- fue dando cuerpo a en una actitud
mucho más peligrosa: el rechazo a la democracia como sistema de gobierno y forma de
convivencia política. Apenas un tercio de la población la prefiere a los regímenes
autoritarios, y una proporción similar se declara indiferente.
Opciones 2001 2005
La democracia es preferible a cualquier otra
forma de gobierno 33 32
En algunas circunstancias, un gobierno
autoritario puede ser preferible 43 33
A la gente como nosotros, nos da los mismo
un gobierno democrático o no 19 31
Fuente, Alejandro Vial (Coord.), Cultura Política y Gobernabilidad democrática, Asunción,
CIRD, 2006, p. 35-37.
Este dato exige lecturas más complejas. Ante la pregunta de cuán democrático es su
país, los paraguayos le otorgan la peor calificación en el contexto latinoamericano (3,9,
en una escala donde 1 implica No es democrático, y 10, Es completamente
democrático). Esta calificación oscila entre 5,9 (Brasil) y 7,2 (Uruguay) en los demás
países del MERCOSUR.34

Más que rechazo, estaríamos entonces frente a una creciente insatisfacción respecto a un
sistema que instaló en la transición algunos de sus elementos formales, sin llegar a
estructurar el poder ni las prácticas políticas realmente existentes. Si la tendencia a
valorar el funcionamiento de la democracia es creciente en la región (con una ruptura en
el 2000-2001), Paraguay se sitúa una vez más a contramano del proceso.

Satisfacción con el funcionamiento de la democracia,

en porcentaje de población (1996-2006)

Países 1996 2006

Uruguay 51 66
Argentina 34 50
Brasil 20 36
Chile 28 42
Bolivia 25 39
33
Ibidem
34
Informe Latinobarómetro 2006.
 Paraguay 21 12
Fuente: Elaboración propia, con datos del Informe Latinobarómetro 2006

¿Cómo se percibe a los gobiernos instalados en procesos electorales periódicos, con un

cuerpo jurídico y constitucional democrático, y una relativa división de poderes? Qué
rostro presenta hoy el Estado paraguayo ante la sociedad? La primera percepción es la
de completa ajeneidad, la de un Estado que se gobierna para beneficio propio (del
presidente y su entorno, de los ministros y parlamentarios, de los ricos y poderosos), sin
pertenecer a la colectividad, ni representar los intereses de toda la nación.

Porcentaje de población que cree se está

gobernando para el bien de todo el pueblo
País Porcentaje
Uruguay 43
Bolivia 38
Brasil 36
Chile 27
Argentina 22
Paraguay 16

Fuente: Elaboración propia, con datos del Informe Latinobarómetro 2006

El Estado aparece como gestor de intereses de minorías, y lo que es más grave, como
crecientemente sometido al poder de grupos delictivos. Recientes sondeos ubicaron a la
“mafia” como la organización de mayor poderío en el país, superando al gobierno, a los
partidos políticos y al parlamento. Tres cuartas partes de personas encuestadas
entienden que esta hegemonía se fortaleció en los últimos años.35

La relación de los órganos de gobierno con la delincuencia se hace posible a través del
sistema clientelar. La restricción progresiva del derecho electoral pasivo, generada por
la inversión que demanda posicionarse en listas electivas, termina abriendo los cargos
públicos a la delincuencia. Como sostiene un operador del partido colorado:

“Ellos van a ocupar los mejores lugares. Hay una pirámide (...) el
que puso el millón de dólares, tiene un cargo más alto, el que puso
300 mil dólares más bajo, el que puso 100 mil dólares más bajo”.

Esta opinión es corroborada por un ex parlamentario de la oposición: “Hoy en día es

impensable lanzarse a una interna para la elección de diputado si uno no cuenta con 250
o 300 mil dólares para gastar...”.36
Si -en el mejor de los casos- esta inversión proviene del capital propio del candidato (o
de préstamos realizados al efecto) queda el problema de su restitución o reposición
durante el ejercicio del cargo para el cual fue electo. Y aquí entra a jugar la lógica
depredadora:
“el empleo público es una fuente importante de un sistema de
patronazgo que ayuda a la clase política, electoralmente (…). Los
nombramientos (…) son a menudo percibidos como posiciones

35
Un 73% de personas cree que su poder está aumentando en el Paraguay, ver A. Vial, op.cit, 2005.
36
Ambos discursos en Grupos Focales, citados por M. Lacchi, op.cit.
 para vender o comprar el acceso o la influencia, antes que como
vocaciones de carreras profesionales…”37
Para el politólogo Alejandro Vial, “el metarrelato de los universales de la democracia,
cuando el pago dinerario o de favores es decisivo en la ubicación del número a ocupar
en las listas para cargos electivos”, encuentra obstáculos para normar la cultura política
paraguaya.38 Algunos autores apelan ya al concepto de “Estado depredador”, una
variante del patrimonialismo en la cual el Estado hace de agencia a un grupo para
sustraer ingresos públicos en beneficio propio.
“Los estados depredadores tienden a crear sistemas de gobierno
que funcionan mal -sistemas que no proveen incentivos para las
actividades productivas. (…) la depredación se basa en interferir
con los mecanismos de mercado en vez de incrementar su
eficiencia. Los derechos de propiedad no están usualmente bien
definidos y decisiones políticas con frecuencia ocupan el lugar de
las de un mercado descentralizado. (…) El resultado es, por una
parte, una ineficiente asignación de recursos y bajas (o negativas)
tasas de crecimiento y por el otro una redistribución del ingreso a
favor del grupo dominante <y> en detrimento de la mayoría de la
población.”39

Una variable de gobernabilidad trabajada para el Banco Mundial 40 recubre parcialmente

este concepto: el “control de corrupción”, definido como la medida en que el poder
público se ejerce para lograr ganancias privadas, incluyendo pequeñas y grandes formas
de corrupción, y en que el Estado es ‘capturado’ por elites e intereses privados. La
ubicación de Paraguay, en perspectiva regional, resulta elocuente.

Control de Corrupción, Comparación entre países seleccionados (2005)

País Rango Número de registros/

(de 0 a 100) sondeos
Argentina 41.9 12
Brasil 48.3 11
Chile 89.7 12
Paraguay 7.4 10
Uruguay 74.4 10
Fuente: Kaufmann D., A. Kraay, and M. Mastruzzi 2006: Governance Matters V: Governance
Indicators for 1996-2005.

Los caminos del futuro

37
Richards, Donald. ¿Es posible un Estado para el Desarrollo en el Paraguay” en Abente, D. & Masi, F.
(Eds.), Estado, Economía y Sociedad. Una mirada internacional a la Democracia paraguaya, CADEP,
Asunción, 2005.
38
Alejandro Vial, “La crisis de confianza en las instituciones democráticas” en CIRD-USAID,
Transición en Paraguay, Cultura Política y Valores democráticos, Asunción, 1998, p. 124/5.
39
Mat Lundahl, Inside the Predatory State: The rationale, methods, and economic consequences of
kleptocratic regimes, en Nordic Journal of Political Economy, 1997, 24, citado por Diego Abente en
Estatalidad, Burocracias e Identidad, consultoría para el PNUD-IDH Paraguay 2007.
40
En http://info.worldbank.org/governance/kkz2005/mc_chart.asp
Algunos autores 41 sostienen que el clientelismo supone cierto desarrollo político, allí
donde la participación directa está limitada, ya que permite acercar “centro” y
“periferia”, élites y masas excluidas, incrementando la conciencia y participación
política de los actores involucrados. El clientelismo sería una fase en la transición de
sociedades premodernas, sometidas al control patriarcal y con severas exclusiones,
hacia regímenes democráticos, es decir, sería funcional en ese carácter.

En esa perspectiva, Gino Germani pensaba que entre el Estado oligárquico (o

patrimonialista) y el Estado moderno (democrático y social de derecho), habría una
etapa intermedia en el cual la población excluida se integraba a la demanda política a
través de mecanismos particularistas (o clientelistas, que él llamó ‘populismo’). Sólo
después de un aprendizaje democrático, este “populismo” del reclamo (particularista y
arbitrario) se tornaría más político y cívico: la exigencia de derechos sustituiría a la
demanda clientelar de favores.

Sea como fuere, el fin del patrimonialismo y la sustitución de las prácticas clientelares
enfrentan desafíos complejos en el Paraguay. Es precisamente el Estado -que detenta la
fuerza legal e institucional necesaria para dar este combate- el que hace de sujeto y
agente de estos fenómenos. La impunidad que poseen estas prácticas, su “dispersión” al
espectro político partidario y el arraigo que mantienen en las mentalidades colectivas,
tornan más ardua esta tarea.

Pero si el Paraguay pasó de un gobierno basado en la fuerza política a otros basados

parcialmente en el intercambio de lealtades por bienes, es esperable que -mientras no se
restablezca la fuerza- la sociedad aprenderá de su experiencia a hacer uso de esas
libertades para construir formas de autodeterminación, en lo personal y en lo colectivo.
Entre el optimismo utópico y el pesimismo cínico, existe una diversidad de senderos
democráticos posibles.

41
Boissevain, Powell, Weingrod, Silverman, citados por Auyero, Javier, Op.cit.