Procedimiento disciplinario contenido en la Ley Orgánica de Educación Intercultural

Las nomas que recogen el procedimiento sancionador y disciplinario contemplado en la

Ley Orgánica de Educación Intercultural (en adelante LOEI) comienza a partir del art. 129.
Dicho artículo recoge el ámbito de acción de dicha Ley en los términos de que el Ministro
de Educación debe controlar a todas las instituciones de educación, independientemente
que sean públicas o privadas. El art. 130 contiene lo tipología de control que existe para
mejorar el sistema de educación. Los tipos de control son los siguientes: control interno,
control institucional y control externo. El primero corresponde a una autoevaluación interna
en aras de verificar la eficiencia interno del centro de educación; en el segundo aparece un
interventor designado por el Ministro de Educación para evaluar la calidad y los niveles de
logro alcanzado por las instituciones en relación con los estándares de calidad educativa.
Por último, el control externo significa que ciertos ciudadanos o la comunidad puede
ejercer dicho control.

El art. 131 describe de forma general la naturaleza de las infracciones administrativas y

plantea que se tratan de acciones, omisiones o prohibiciones tipificadas en la ley analizada.
Estas pueden dividirse en faltas leves, graves y muy graves. El art. 132 recoge las
infracciones leves, el art 132.1 las infracciones graves y el art. 132.2 las infracciones muy
graves. En cuanto a las consecuencias de las infracciones, el art. 133 describe los tipos de
sanciones que pueden ser impuestas a representantes legales, directivos y docentes del
Sistema Nacional de Educación Pública previo sumario administrativo y dichas sanciones
pueden ir desde una multa para las infracciones leves, suspensión sin sueldo para las
infracciones graves y la destitución para las infracciones muy graves.

La LOEI también recoge un régimen disciplinario para los estudiantes. El art. 134 dice que
la Junta Distrital de Resolución de Conflictos es la encarga de llevar a cabo el
procedimiento de sanción a las y los estudiantes y en el mismo artículo se describen los
tipos de faltas genéricas en las que podrían incurrir los estudiantes; de la misma forma, el
art. 134. 1 describe los tipos de sanciones. El art. 135 describe un tipo de responsabilidad
solidaria, es decir, conjunta, a las instituciones educativas particulares cuando la conducta o
conductas de los representantes legales, directivos y docentes de establecimientos
educativos particulares se subsuman a las infracciones de las que se ha hablado en párrafos
precedentes.

El art. 135. 1 se menciona la no caducidad de las acciones disciplinarias cuando existe

violencia sexual por parte de autoridades, directivos, docentes, personal administrativo y
trabajadores vinculados al Sistema Educativo Nacional en contra de las o los estudiantes. El
art. 135. 2 regula un procedimiento “especialísimo” en el que debe seguir el procedimiento
previsto en una ordenanza para llevar a cabo el procedimiento disciplinario por parte del
Gobierno Autónomo Descentralizado en contra de los personal directivo, docente,
administrativo de los establecimientos educativos municipales que hayan actuado bajo una
de las infracciones ya mencionadas del art. 132 en adelante. Por último, el art. 135. 3
contiene una obligación de hacer por parte de las autoridades de los establecimientos
educativos, esta obligación es la de denunciar la concurrencia de alguna conducta
administrativa típica o de algún caso de violencia sexual.

Existen una serie de principios y garantías que tienen por objeto enmarcar, de manera
genérica, el procedimiento disciplinario; siempre con la observancia de las garantías del
debido proceso; por ejemplo, se menciona que en caso de que concurra algún tipo de
indefensión, el procedimiento puede caer en nulidad. El art. 137 es una analogía al clásico
adagio jurídico que reza (más o menos) de la siguiente manera: “el desconocimiento de la
Ley no te exime de ella”.

El art. 140 recoge una forma básica de garantizar el debido procedimiento como es la
notificación en caso de una que un profesional de la carrera docente pública incurriere en
causal de destitución o suspensión de remuneraciones, funciones o cargos; en ese supuesto,
la autoridad desconcentrada competente que conociere del hecho, una vez sustanciado el
sumario administrativo, deberá notificar al profesional. El art. 141 dice que para efectuar el
ejercicio de los derechos a demandar o para llevar a cabo las acciones contempladas en esta
Ley, se tendrá en cuenta los términos señalados en la Ley Orgánica de Servicio Público.
Por último, el art. 142 dice que se pueden presentar los recursos contemplados en el Código
Orgánico Administrativo y luego ya no cabrán más recursos en sede administrativa, sino,
únicamente, los que pueden ser impugnados en sede contenciosa administrativa.

Reglamento a la Ley Orgánica de Educación Intercultural

Existe un reglamento a la LOEI que termina de desarrollar ciertos aspectos que no se
contemplaban en el cuerpo legal. Desde el art. 316 se menciona que, además de los tipos de
control expresados en la LOEI, la Dirección Nacional de Regulación de la Educación
ejercerá un control y regulación sobre los centros de educación, con el fin de verificar que
se estén cumpliendo con las políticas públicas de educación. En este reglamento se hace
una diferencia entre auditoría (art. 319) y regulación (Art. 320). Por un lado, dice que la
auditoría consiste en la verificación de estándares de educación de los establecimientos
educativos. Por otro lado, la regulación tiene como objeto principal implementar, mediante
la creación de instructivos específicos, las políticas educativas que el Estado tiene para con
la educación.

El art. 330 del reglamento describe una serie de faltas que se complementan con las
recogidas en el art. 134 de la LOEI. Ahora, teniendo en cuenta que son varias las faltas en
las que podría incurrir un estudiante, no se hará un análisis exhaustivo de las mismas, pero
sí que es importante hacer un comentario con respecto a la norma que recoge la
competencia y la manera en la que debe llevarse a cabo la imposición de una sanción.

El art. 331 menciona que las faltas leves y las faltas graves deben ser tramitadas dentro de
la misma institución educativa mediante el mecanismo previsto en su normativa interna, sin
olvidar que siempre se le debe garantizar el debido procedimiento al representante legal del
estudiante. El proceso disciplinario de las faltas muy graves debe ser sustanciado al interior
del establecimiento educativo, pero la sanción debe ser aplicada por la Junta Distrital de
Resolución de Conflictos. Es importante recordar que este último órgano debe emitir la
resolución en un plazo no mayor a 15 días desde la recepción del expediente y el
incumplimiento de este plazo constituye causal de sumario administrativo para los
miembros de la Junta Distrital de Resolución de Conflictos.

El art. 332 y 333 recoge tanto lo concerniente a la competencia tanto del conocimiento del
caso como de la imposición de una sanción a los directivos de un establecimiento de
educación, en caso de que ésta sea procedente. La máxima autoridad zonal (por lo general,
los coordinadores zonales) es la encargada de imponer las sanciones a los directivos en los
términos del art. 133 de la LOEI. Para poder imponer las sanciones contempladas en la Ley,
se deberá seguir con un sumario administrativo previos que debe estar a cargo de Junta
Distrital de Resolución de Conflictos, y solo en caso de que concurran elementos de juicio
suficientes, se enviará el expediente a la autoridad zonal para que imponga la sanción.

Cuando a las faltas en las que pueden incurrir los docentes se refiere, hay una serie de
aspectos particulares que deben ser tomados en cuenta. Primero, la competencia para la
potestad sancionadora que, en casos de amonestación verbal, escrita o sanción pecuniaria
de hasta el diez por ciento del sueldo, recae en la máxima autoridad del establecimiento
educativo (por lo general, el rector). Pero si la sanción correspondería a una suspensión
temporal no remunerada o una destitución, la competencia recaerá en la Junta Distrital de
Resolución de Conflictos, previa notificación de la máxima autoridad del centro de
educación.

El derecho a la defensa es la esencia del art. 335, pues refiere que cabe la imposición de una
sanción a un docente, siempre y cuando se le haya permitido defenderse, esto es, presentar
pruebas o justificativos. Además, se debe dejar constancia de todo lo actuado. El art. 336
permite la apelación de las sanciones de amonestación escrita o multa y la autoridad que
conocerá la apelación será la Junta Distrital de Resolución de Conflictos, de cuya
resolución no cabrá otro recurso en vía administrativa. El art. 337 hace referencia a una
suerte de nueva falta disciplinaria por parte de los directivos o los docentes como es la
inasistencia o abandono injustificado del cargo, lo cual llama la atención porque lo más
idóneo sería que este tipo de actuaciones estén contempladas en las clases de infracciones
contenidas en la LOEI.

El reglamento, en su art. 344 acoge lo que debe entenderse por “debido proceso”, sin tener
en cuenta que, como el procedimiento disciplinario se lleva a cabo en la vía administrativa,
en realidad se debería hablar de “procedimiento administrativo”. Dicho precepto manifiesta
que, si por alguna razón se ha dejado en indefensión a la persona investigada, todo lo
actuado deberá ser nulo.

Procedimiento para sancionar docentes y directivos

El art. 345 desarrolla de manera mucho más concreta el procedimiento para sancionar a
docentes en el supuesto de la concurrencia de faltas. En ese sentido, la Junta Distrital de
Resolución de Conflictos o el Director Distrital tiene 90 días término para el inicio y la
sustanciación del respectivo sumario administrativo y para imponer la sanción
correspondiente a través de la expedición de la respectiva resolución.

No se puede pasar por alto el hecho de que antes de comenzar con el sumario
administrativo, se debe cumplir con acciones previas (art. 346) tendentes a poner en
conocimiento de la Unidad Administrativa de Talento Humano los hechos que se le
imputan al docente. La Unidad Administrativa de Talento Humano, en el término de 3 días,
deberá pronunciarse (mediante informe) sobre la procedencia o improcedencia del sumario;
no obstante, dicho pronunciamiento no es vinculante. Luego de todo aquello, una vez que la
Junta Distrital de Resolución de Conflictos ha recibido y analizado el informe, debe poner
de manifiesto la competencia de la Unidad Administrativa del Talento Humano para que en
el término de 5 días inicie la sustanciación del sumario administrativo.

Según el art. 347 es al titular de la Unidad Administrativa del Talento Humano la persona
encargada de emitir, en el término de 3 días, el auto de llamamiento a sumario
administrativo. Hay que tener en cuenta que el auto de llamamiento a sumario
administrativo debe cumplir con una serie de requisitos como son los siguientes: 1) la
enunciación de los hechos materia del sumario administrativo y los fundamentos de la
providencia expedida por la Junta Distrital de Resolución de Conflictos; 2) la disposición
de incorporación de los documentos que sustentan el sumario; 3) el señalamiento de tres
días para que el docente dé contestación a los hechos planteados que sustentan el sumario;
4) el señalamiento de la obligación que tiene el docente de comparecer con un abogado y
señalar casillero judicial para futuras notificaciones a fin de ejercer su derecho de defensa;
y, 5) la designación de Secretario ad hoc, quien debe posesionarse en un término máximo
de dos días a partir de la fecha de su designación. De la misma forma, el secretario ad hoc
(en los términos del COGEP) debe notificar al docente o directivo con la providencia de
inicio sumario para que pueda ejercer su derecho a la defensa.

Para “garantizar” el derecho a la defensa del docente o directivo, se he determinado el

termino de 3 días (art. 348) para que conteste todo lo planteado en el sumario mediante las
pruebas de descargo que considere pertinentes. El art. 349 prevé la apertura de la etapa de
prueba por 5 días término. En esta etapa, tanto el sumariado como la administración puede
pedir que se practiquen las pruebas que consideren pertinentes para el efecto. Una vez que
se ha concluido con la etapa de prueba, se debe señalar la fecha para que se lleve a cabo la
audiencia que debe ser convocada con al menos 24 horas de anticipación.

Una vez que se ha llevado a cabo todo lo narrado en párrafos anteriores hasta la audiencia,
el titular de la Unidad Administrativa del Talento Humano, en el término máximo de 10
días, debe remitir a la Junta Distrital de Resolución de Conflictos el expediente del sumario
administrativo y un informe con las conclusiones y recomendaciones a las que hubiere
lugar, e incluso la sanción que en principio considere procedente. Sin embargo, este
informe no es vinculante.

En cuanto a la resolución (art. 352) que contendrá la correspondiente sanción o, de ser el

caso, el archivo del caso (siempre con motivación), se debe mencionar que es la propia
Junta Distrital de Resolución de Conflictos quien cumple con la aplicación de la misma. En
cuanto a la posibilidad de apelar, se lo podrá hacer, pero con efecto devolutivo ante la
máxima autoridad del Nivel de Gestión Zonal correspondiente. La sanción le debe ser
notificada al docente o directivo sumariado. En caso de oscuridad con respecto a este
reglamento, se deberá tomar en cuenta, de manera subsidiaria, lo plasmado en la LOSEP y
su respectivo reglamento.

Desde el art. 354 hasta el 358 se desarrolla un acápite singular con respecto a infracciones
de connotación sexual. Primero se trata de definir lo que debe entenderse por connotación
sexual. Luego, se pone de manifiesto la obligación que tienen los directivos y docentes de
denunciar actos de carácter sexual hacia una estudiante o un estudiante. El proceso
investigativo debe ser confidencial, tanto desde el momento de la denuncia hasta el último
paso, es decir, la resolución. Es importante mencionar que existe la posibilidad de que la
Junta Distrital de Resolución de Conflictos, en aplicación de la Disposición General
Décima Segunda de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, pueda interponer medidas
de protección o cautelares en contra del denunciado hasta cuando exista una resolución.

Procedimiento sancionatorio de instituciones educativas particulares y fiscomisionales

El art. 359 recoge lo atinente a la competencia; en ese sentido, la Junta Distrital de

Resolución de Conflictos es la competente para conocer el proceso sancionatorio en contra
de instituciones educativas particulares o fiscomisionales, así como de sus representantes
legales. El art. 360 le reconoce derechos al presunto responsable, por ejemplo: a) ser
notificados sobre los hechos que se le imputan y sobre la posible sanción por esos hechos;
b) presentar o formular alegaciones u otro tipo de medios de defensa.

Existen acciones previas (art. 361) que son de observancia obligatoria por parte de la
autoridad sustanciadora. Entre esas encontramos las siguientes: 1) Cuando la máxima
autoridad de la zona conoce de la denuncia en contra de una institución de educación, debe
remitirla a la Dirección de Asesoría Jurídica de la zona para que haga un análisis de los
hechos. 2) Luego, en el término de 3 días, el Director de Asesoría Jurídica, mediante un
informe que no es vinculante, debe informar a la máxima autoridad de la zona sobre la
procedencia o no de iniciar el proceso administrativo. 3) Por último, a partir del informe del
Director, la máxima autoridad de la zona debe, de ser el caso, disponerle a la disponerle a la
Junta Distrital de Resolución de Conflictos que inicie el proceso sancionatorio.

En el término de 3 días, la Junta Distrital de Resolución de Conflicto debe levantar el auto

inicial del proceso sancionatorio, el cual debe contener la enunciación de los hechos;
incorporación de documentos que sustentan el proceso; el derecho de defensa del plantel
educativo, para lo cual tendrá 3 días; permitir a la institución la posibilidad de señalar
defensor y casilla judicial; la designación de Secretario ad hoc, quien debe posesionarse en
un término máximo de 3 días. Por último, la notificación de la providencia debe ser
entregada a los representantes legales, promotores o autoridades de la institución educativa
particular o fiscomisional en el término de 2 días, mediante una boleta entregada en la
dirección de la institución educativa, a la que se debe adjuntar toda la documentación que
consta en el expediente.

Desde el art. 363 hasta el 365 se contemplan ciertas etapas del procedimiento como la
contestación, la etapa de prueba y la audiencia. Entonces, la institución educativa debe
contestar en 3 días al planteamiento del proceso sancionatorio, adjuntando las pruebas de
descargo que considere pertinentes. Luego, la Junta Distrital de Resolución de Conflictos
debe proceder a la apertura de la etapa de prueba por el término de cuatro (4) días, periodo
en el cual la institución educativa, a través de sus representantes, podrá solicitar la práctica
de las pruebas que estimare pertinentes. Por último, debe señalarse día y hora para la
audiencia oral y debe convocársela hasta con 24 horas de anticipación. Si la institución
educativa no presente ningún tipo de defensa, la Junta Distrital de Resolución de Conflictos
podrá dictar la resolución correspondiente y dicho resolución pone fin a la vía
administrativa. Concluida la audiencia, la Junta Distrital de Resolución de Conflictos debe
otorgar el término de 2 días para que las partes presenten sus alegatos.

En cuanto a la resolución (art. 367), la Junta Distrital de Resolución de Conflictos, en el

término máximo de 10 días, una vez realizado el análisis de los hechos y de las bases
legales y reglamentarias, mediante providencia, debe disponer, de ser el caso y de manera
motivada, la aplicación de la sanción correspondiente, providencia que pone fin a la vía
administrativa; de la misma forma, la resolución debe contener la debida motivación y debe
resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente.

¿Se justifica el ejercicio de la potestad sancionadora en el régimen disciplinario

contenido en Ley Orgánica de Educación Intercultural y su reglamento?

Siempre va a ser necesario que los directivos, docentes y las mismas instituciones de
educación como personas jurídicas tengan un cuerpo normativo (legal e infralegal) que los
regule, pero que, además, en caso del presunto cometimiento de infracciones, les garantice
una defensa que esté acorde a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución del Ecuador.
Llama la atención que los docentes y directivos no estén regidos por la Ley Orgánica de
Servicio Público, pero si se entiende la naturaleza de un docente o de un directivo, sí se
justifica la permanencia de un cuerpo normativo específico para los prenombrados. Esa
naturaleza va desde las funciones que desempeñan, como de los sujetos de derechos que
tienen a su cargo y cuidado: los niños y adolescentes de las instituciones de educación,
independientemente de que ésta sea privada o fiscomisional.

El Reglamento a Ley Orgánica de Educación Intercultural menciona en su art. 348 que el

docente o directivo que haya sido notificado con un auto de inicio sumario, tendrá el
término de 3 días para poder contestar y poder presentar sus pruebas de descargo. Aquello
me parece que no complemente de forma satisfactoria el alcance del derecho a la defensa
por cuanto 3 días no son suficientes para tratar de recabar información que sirve como
prueba de descargo. De la misma manera, el art. 349 dice que la audiencia se llevará a cabo
dentro de 24 horas una vez concluidos los 3 días que se le brindó al docente o directivo para
contestar el inicio sumario, lo cual, también afecta el derecho a la defensa porque en 24
horas no es posible tener una defensa completa e incluso muchas veces es complicado
encontrar un abogado en tan corto lapso.

Tanto para la aplicación de una sanción a directivos y docentes como a las instituciones
educativas, existe un órgano que conoce de los hechos mucho antes de que el órgano que
impone la sanción. Por ejemplo, cuando existen indicios que un docente ha incurrido en
alguna de las faltas contenidas en la Ley o el Reglamento, primero la Junta Distrital de
Resolución de Conflictos debe remitir los hechos a la Unidad de Administración de Talento
Humano para que analice el caso y, mediante informe, señale si es procedente la imposición
o no imposición de una sanción, pero la particularidad consiste en que dicho informe no es
vinculante, lo cual, genera la siguiente pregunta: si dicho informe no es vinculante ¿Por qué
es necesario que una unidad que no tiene idea de derecho disciplinario conozca de manera
previa un caso de posible cometimiento de faltas administrativas?

La respuesta a la anterior interrogante podría tornarse difusa e incluso daría paso a que se
piensa que dentro de la elaboración de este reglamento existieron intereses políticos-
burocráticos. Piénsese en el siguiente caso hipotético: la Unidad de Administración de
Talento Humano emite un informe en el que el docente X es inocente de cometer la
infracción Y, pero como consecuencia que el director de la Junta Distrital de Resolución de
Conflictos es una persona a la cual X no le cae para nada bien, decide no observar el
informe y seguir con el sumario e imponerle una sanción administrativa. El punto es que no
se puede tener un órgano que de manera previa conozca sobre un caso pero que sus
decisiones no sean vinculantes. No estamos ante un proceso de contratación pública en el
que una comisión evalúa a los mejores postores y recomiendan a la administración pública
cual es el más conveniente, estamos frente al ejercicio de una potestad disciplinaria, cuya
naturaleza no es la misma que la de una contratación pública.