Suprema Corte de Justicia: Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario, Regularmente Constituida

REPÚBLICA DOMINICANA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Recurrente: Nalda Lizardo Zorrilla
Recurrido: Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG)
Materia: Contencioso administrativo
Decisión: Casa
SCJ-TS-22-0896
César José García Lucas, Secretario General de la Suprema Corte de Justicia,
CERTIFICO que en los archivos a mi cargo hay un expediente que contiene
una sentencia de fecha ** de *** de 2022, que dice así:
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, actuando como corte
de casación, competente para conocer las materias de tierras, laboral,
contencioso administrativo y contencioso tributario, regularmente constituida
por los magistrados Manuel Alexis Read Ortiz, presidente, Manuel R.
Herrera Carbuccia, Moisés A. Ferrer Landrón, Anselmo Alejandro Bello F. y
Rafael Vásquez Goico, jueces miembros, asistidos por la secretaria de la Sala,
en la sede de la Suprema Corte de Justicia, ubicada en Santo Domingo de
Guzmán, Distrito Nacional, en fecha 31 de agosto de 2022, año 179° de la
Independencia y año 160° de la Restauración, dicta en audiencia pública, la
siguiente sentencia:
Apoderada del recurso de casación interpuesto por Nalda Lizardo

Zorrilla, contra la sentencia núm. 0030-1642-2021-SSEN-00189, de fecha 4 de
junio de 2021, dictada por la Cuarta Sala Liquidadora del Tribunal Superior
Administrativo, cuyo dispositivo figura copiado más adelante.
1
Av. Enrique Jiménez Moya esq. Juan de Dios Ventura Simó, Centro de los Héroes de Constanza, Maimón y Estero Hondo, Santo Domingo,
R. D. • Tel.: 809-533-3191 • www.poderjudicial.gob.do • E-mail: [email protected]
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
I. Trámites del recurso
1. El recurso de casación fue interpuesto mediante memorial depositado en
fecha 30 de agosto de 2021, en el Centro de Servicio Presencial de la
Suprema Corte de Justicia y del Consejo del Poder Judicial, suscrito por los
Lcdos. Ariel Lockward Céspedes y Félix Rosario Labrada, dominicanos,
portadores de las cédulas de identidad y electoral núms. 001-1272478-6 y
001-0141284-9, con estudio profesional abierto en común en la avenida
Gustavo Mejía Ricart, esq. calle Alberto Larancuent, edif. Boyero III, quinto
piso, apto. 501, Santo Domingo, Distrito Nacional, actuando como abogados
constituidos de Nalda Lizardo Zorrilla, dominicana, provista de la cédula de
identidad y electoral núm. 023-0130002-2, domiciliada y residente en el
sector Villa Olímpica, municipio y provincia San Pedro de Macorís.
2. La defensa al recurso de casación fue presentada mediante memorial

depositado en fecha 11 de octubre de 2021, en el Centro de Servicio
Presencial de la Suprema Corte de Justicia y del Consejo del Poder Judicial,
suscrito por la Dra. Rosa Elba Cordero Espaillat, dominicana, tenedora de la
cédula de identidad y electoral núm. 001-0082800-3, con estudio profesional
abierto en la consultoría jurídica de su representada, la Dirección General de
Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG), órgano adscrito al Ministerio
de la Presidencia (Minpre), creada en virtud del decreto núm. 486-12, de
fecha 21 de agosto de 2012, RNC 4-30- 03206-9, con su sede central y oficinas
2
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
principales ubicadas en la intersección formada por las avenidas México y
Leopoldo Navarro, oficinas gubernamentales Juan Pablo Duarte, piso 12,
sector Gascue, Santo Domingo, Distrito Nacional, representada por su
directora general Milagros Ortiz Bosch, dominicana, poseedora de la cédula
de identidad y electoral núm. 001-0059673-3, del mismo domicilio de su
representada.
3. Mediante dictamen de fecha 22 de marzo de 2022, suscrito por el Lcdo.

Edwin Acosta Suárez, la Procuraduría General de la República estableció
que procede rechazar el presente recurso de casación.
4. La audiencia fue celebrada por esta Tercera Sala, en atribuciones

contencioso administrativas, en fecha 20 de abril de 2022, integrada por los
magistrados Manuel Alexis Read Ortiz, presidente, Moisés A. Ferrer
Landrón y Rafael Vásquez Goico, jueces miembros, asistidos por la
secretaria y el alguacil de estrado.
II. Antecedentes
5. En fecha 24 de agosto de 2020, la Dirección General de Ética e Integridad
Gubernamental (DIGEIG), mediante acción de personal, solicitó al Ministerio
de Administración Pública (MAP), la aprobación para que la servidora de
carrera, Nalda Lizardo Zorrilla, sea reintegrada al cargo de analista en el
departamento de recursos humanos, siendo aprobada por el indicado
ministerio en fecha 14 de septiembre de 2020, mediante oficio núm. 0009917;
3
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
6. que, inconforme, la señora Nalda Lizardo Zorrilla solicitó la
reconsideración en fecha 9 de septiembre de 2020, emitiéndose la resolución
administrativa núm. 05/2020, del 2 de octubre de 2020, modificándose el
salario a devengar, en cuanto a que se le establezca el salario máximo dentro
de la escala salarial del grupo ocupacional IV en la carrera administrativa;
que, en desacuerdo con lo anterior, interpuso recurso contencioso
administrativo, dictando la Cuarta Sala Liquidadora del Tribunal Superior
Administrativo, la sentencia núm. 0030-1642-2021-SSEN-00189, de fecha 4 de
junio de 2021, objeto del presente recurso de casación y que textualmente
dispone lo siguiente:
PRIMERO: Acoge la excepción de nulidad planteada por la parte recurrida del

recurso contencioso administrativo interpuesto por la señora NALDA LIZARDO
ZORRILLA, contra de la acción de personal de fecha veinticuatro (24) de agosto del
2020, y Resolución Administrativa DIGEIG No. 05-2020 de fecha dos (2) de octubre
del 2020, por los motivos plasmados en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENA que la presente sentencia sea comunicada por secretaría a
las partes envueltas señora NALDA LIZARDO ZORRILLA, así como a la emitidos
por la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG), y al
PROCURADURÍA GENERAL ADMINISTRATIVA. TERCERO: DECLARA
compensadas las costas del presente proceso. CUARTO: ORDENA que la presente
sentencia sea publicada en el Boletín del Tribunal Superior Administrativo (sic).
III. Medio de casación
7. La parte recurrente invoca en sustento de su recurso de casación el

siguiente medio: “Único medio: Falsa interpretación de la ley, de los hechos
4
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
y los documentos de la causa. Errónea valoración e interpretación de la ley y
las pruebas” (sic).
IV. Considerandos de la Tercera Sala, después de deliberar

Juez ponente: Rafael Vásquez Goico
8. De conformidad con lo que establece la Constitución de la República, el

artículo 9 de la Ley núm. 156-97, de fecha 10 de julio de 1997, que modificó
la Ley núm. 25-91, de fecha 15 de octubre de 1991, Orgánica de la Suprema
Corte de Justicia y el artículo 1° de la Ley núm. 3726-53, del 29 de diciembre
de 1953, sobre Procedimiento de Casación, modificada por la Ley núm. 491-
08, del 19 de diciembre de 2008, esta Tercera Sala es competente para
conocer del presente recurso de casación.
9. Para sustentar su único medio de casación, la parte recurrente alega, en

esencia, que el tribunal a quo incurrió en falsa interpretación de la ley, al
acoger la excepción de nulidad por falta de personería jurídica planteada
por la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG),
puesto que si bien es cierto que el artículo 3 del decreto núm. 486-12, de
fecha 31 de agosto de 2012, que lo crea, establece su dependencia jerárquica
del Ministerio de la Presidencia, en materia de función pública, la hoy
recurrida funciona con toda autonomía e independencia, por lo que si los
jueces del fondo hubieran verificado la vinculación directa que existe entre
el derecho vulnerado y reclamado, con el resultado de este, confirmarían la
5
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
legitimidad que recae sobre la Dirección General de Ética e Integridad
Gubernamental (DIGEIG) para ser demandada, máxime cuando este asume
responsabilidades laborales, operativas y financieras, lo cual ha sido
reconocido en otras jurisprudencias del Tribunal Superior Administrativo.
10. Para fundamentar su decisión, el tribunal a quo expuso los motivos que
se transcriben a continuación:
“… 4. En esa tesitura la DIRECCION GENERAL DE ETICA E INTEGRIDAD

GUBERNAMENTAL (DIGEIG), solicitó en sus conclusiones que fuese
declarado inadmisible el recurso que nos ocupa, por falta de capacidad de la
Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG) por estar
desprovista de personalidad jurídica por ser un órgano y no un ente, de
conformidad con la Ley 247-12, Orgánica de Administración Pública y en
virtud de las disposiciones contenidas en la ley 834 del año 1978… 15. Los
artículos 6 y 7, de la ley Orgánica de la Administración Pública, núm. 247-12,
del 14 de agosto de 2012, establecen que: “Entes y órganos administrativos.
La Administración Pública está conformada por entes y órganos
administrativos. Constituyen entes públicos, el Estado, el Distrito Nacional,
los municipios, los distritos municipales y los organismos autónomos y
descentralizados provistos de personalidad jurídica de derecho público,
titulares de competencias y prerrogativas públicas. Los órganos son las
unidades administrativas habilitadas a ejercer en nombre de los entes
públicos las competencias que se les atribuyen. Requisitos para la creación
de entes y órganos. La creación de entes y órganos administrativos se
sujetará a los requisitos siguientes: 1. Indicación de su misión y delimitación
de sus competencias o atribuciones, y motivación de su creación en base a
sus fines, objeto, régimen jurídico y medidas de resultado y estudio previo
del impacto de su creación en la racionalidad, eficacia y eficiencia
administrativa en el sector; 2. Determinación de su forma organizativa, su
6
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
ubicación en la estructura de la Administración Pública y su adscripción
funcional y administrativa; 3. Previsión de las partidas y créditos
presupuestarios necesarios para su funcionamiento; 4. Determinación de los
cargos de máxima jerarquía, su integración y designación”. 16. El artículo 1
del Decreto 486-12 de fecha 21 de agosto del 2012, que crea la Dirección
General de Ética e Integridad Gubernamental, de fecha 21 de agosto de 2012,
establece que: “Se crea la Dirección General de Ética e Integridad
Gubernamental (DIGEIG), como órgano rector en materia de ética,
transparencia, gobierno abierto, lucha contra la corrupción, conflicto de
interés y libre acceso a la información, en el ámbito administrativo
gubernamental”. 17. Del estudio del referido Decreto se establece en su
artículo 3 que la Dirección General de Ética Gubernamental se encuentra
bajo la dependencia jerárquica del Ministerio de la Presidencia, es decir, del
Poder Ejecutivo. No teniendo entre las atribuciones que se le otorgan alguna
que la faculte ni para accionar en justicia, como se requeriría en este caso, ni
para responder en justicia ante el accionar de alguna persona, pública o
privada, toda vez que, como señala su dicho artículo, se trata de una
dependencia con atribuciones específicas dentro de la esfera del Poder
Ejecutivo. 18. Que de todo lo anterior se desprende que la parte accionante,
la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental, es un órgano no
provisto de personalidad jurídica de derecho público, por lo que, no ostenta
la capacidad para accionar en justicia, conforme a la norma que la creó,
razón por la cual este Tribunal procede acoger la excepción de nulidad
planteada por la parte recurrida y declarar la nulidad del presente recurso
contencioso administrativo interpuesto por la señora NALDA LIZARDO
ZORRILLA, contra de la acción de personal de fecha veinticuatro (24) de
agosto del 2020, y Resolución Administrativa DIGEIG No. 05-2020 de fecha
dos (2) de octubre del 2020, emitidos por la Dirección General de Ética e
Integridad Gubernamental (DIGEIG), por la parte recurrente carecer de
capacidad procesal para accionar en justicia, pues no se trata de una entidad
dotada de personería jurídica, sino de una oficina técnica creada como una
dependencia del Poder Ejecutivo…” (sic).
7
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
11. La sentencia hoy impugnada en casación declaró nulo el recurso
contencioso administrativo incoado por la hoy recurrente sobre la base de
que en el mismo figuró como parte demandada la Dirección General de
Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG), el cual es un “órgano” de la
Administración Pública carente de personería jurídica.
12. Según los jueces del fondo, esa falta de personería jurídica del órgano
demandado genera una nulidad del recurso contencioso que nos ocupa al
tenor del artículo 39 de la ley 834 del 1978. En definitiva, dichos
magistrados aducen la falta de capacidad procesal de la Dirección General
de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG) para figurar como parte
demandada en un proceso contencioso administrativo, situación que, según
la parte recurrente en casación, constituye una aplicación errónea del
ordenamiento jurídico.
13. Sobre este tema, esta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia debe
realizar algunas puntualizaciones generales previas que deberán servir
como presupuesto de lo que más abajo se dirá.
14. En relación con la capacidad procesal en general, es decir, a la capacidad

para ser parte en un juicio, la doctrina procesal tradicional dominicana la
concibe en base a dos presupuestos: a) la capacidad de goce, que no es más
que la facultad material de tener derechos y obligaciones; y b) la capacidad
de ejercicio para el reclamo de esos mismos derechos de manera judicial.
8
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
Habría que terminar esta nota histórica diciendo que, en línea de principio,
la capacidad para figurar en un proceso ha estado históricamente vinculada
a la noción de personalidad jurídica, implicando que la existencia de esta
última configura la referida capacidad procesal.
15. Sin embargo, pronto se advirtió, en el derecho comparado y en el

nuestro, que en el caso de las personas morales el sistema formal de la
personalidad jurídica resultaba deficiente para dar cuenta de ciertas
entidades sin personalidad jurídica que necesitan capacidad para estar en
juicio con la finalidad de que estas puedan solicitar la tutela de sus derechos
e intereses, así como que los terceros que interactúan con estas realidades
puedan salvaguardar sus derechos e intereses mediante la vía judicial.
16. Esto último, es decir, la facultad que tienen los administrados para
controlar jurisdiccionalmente todo tipo de actividad administrativa como
exigencia primordial del Estado de Derecho, es lo que justifica que ciertos
órganos de la administración pública que no han sido personificados de
manera específica queden englobados o comprendidos dentro de la
personalidad jurídica del estado o del ente del cual dependen, para que de
ese modo los ciudadanos puedan ejercer el derecho a la tutela judicial
efectiva en relación con la actividad administrativa realizada por dichos
órganos contra sus derechos e intereses legítimos.
9
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
17. Podría considerarse que lo dicho hasta aquí es una derivación de lo
establecido por la parte final del artículo 6 de la ley 247-12, cuando ese texto
de ley expresa que los entes públicos, entre los que incluye al Estado, tienen
personería jurídica, mientras que los órganos son las unidades
administrativas habilitadas a ejercer en nombre de los entes públicos las
competencias que se les atribuyan. Es decir, estos órganos ejercen, en
nombre del Estado, competencias atribuidas por la ley, lo que provoca que
queden comprendidos en la personalidad jurídica de este para poder
cumplir con sus cometidos o mandatos legales, para lo cual tienen
necesariamente que tener la capacidad de defender en juicio la actividad
administrativa que realicen o desarrollen. Ayuda igualmente a esta
comprensión el hecho de que la administración pública, personificada o no
personificada formalmente de manera especial, esté permanentemente
representada por el Procurador Administrativo ante la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa.
18. Aquí deben desarrollarse dos advertencias. La primera se relaciona con

que la construcción doctrinaria anterior no tiene nada que ver con el
desarrollo, en la materia de amparo, de la capacidad procesal pasiva (para
figurar en juicio como demandado) de la administración no personificada, la
cual ha sido una progresión del derecho constitucional comparado y
nacional. En efecto, en amparo esta capacidad procesal de todo tipo de
10
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
administración no personificada está desligada de la personalidad jurídica
del Estado, lo que sí ocurre en lo dicho más arriba para el caso de la justicia
administrativa ordinaria, que es la cuestión que nos ocupa en esta sentencia
en casación.
19. La segunda advertencia guarda relación con la razón para el

otorgamiento de esta capacidad para estar en juicio de la administración no
personificada de manera especial, ya que esta concesión se relaciona
principalmente con la posibilidad del control judicial de la actividad
administrativa. Debe apuntase aquí que, la incapacidad para estar en juicio
de órganos con función administrativa que pueda afectar derechos e
intereses de las personas, complicaría de manera no proporcional su control,
ya que habría que involucrar al ente del cual estos dependen, el cual no tiene
conocimiento de los actos que han originado la controversia.
20. Por ese motivo, dicha capacidad para estar en juicio debe quedar
limitada a su dimensión pasiva (para figurar en juicio como demandado),
que es la que posibilita la defensa la actividad administrativa que ha
realizado como cumplimiento de sus competencias legales, no pudiéndose
extender a actos materiales (sustantivos) o procesales que impliquen
disposición de bienes o puedan implicar la responsabilidad de los entes de
los cuales los órganos en cuestión dependan.
11
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
21. En vista de que los jueces del fondo han declarado la nulidad del recurso
contencioso que nos ocupa sobre la base de la falta de capacidad para estar
en juicio del órgano originalmente demandado, han interpretado
erróneamente el derecho de los ciudadanos de proceder al control de los
actos de la administración contenido en el artículo 139 de la Constitución, así
como el artículo 6 de la ley 247-12, orgánica de la administración pública,
razón por la que procede la casación del fallo impugnado.
22. Dada la naturaleza de la decisión asumida por esta Tercera Sala, no

procede ponderar los demás medios de casación planteados por la parte
recurrente, en vista de que el Tribunal Superior Administrativo procederá a
conocer nuevamente, por un asunto de naturaleza lógica, todos los aspectos
de fondo presentados por las partes.
23. De conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley núm. 3726-53,

del 29 de diciembre de 1953, sobre Procedimiento de Casación, siempre que la
Suprema Corte de Justicia casare una sentencia enviará el asunto ante otro tribunal
de la misma categoría del que procede la sentencia que ha sido objeto de casación.
24. La Ley núm. 1494-47 que Instituye la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, dispone en su artículo 60, párrafo III, aún vigente en este
aspecto, en caso de casación con envío, el tribunal estará obligado, al fallar
nuevamente el caso, a atenerse a las disposiciones de la Suprema Corte de Justicia en
los puntos de derecho que hubiesen sido objeto de casación; artículo que además en
12
Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966
Decisión: Casa
el párrafo V indica que en el recurso de casación en materia contenciosa
administrativa no hay condenación en costas, lo que aplica en la especie.
V. Decisión
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, de conformidad con la
Constitución de la República, la norma legal aplicada al caso y sobre la base
de los motivos expuestos, dicta por autoridad y mandato de la ley la
siguiente decisión:
FALLA
ÚNICO: CASA la sentencia núm. 0030-1642-2021-SSEN-00189, de fecha 4 de
junio de 2021, dictada por la Cuarta Sala Liquidadora del Tribunal Superior
Administrativo, cuyo dispositivo ha sido copiado en parte anterior del
presente fallo y envía el asunto ante la Tercera Sala del Tribunal Superior
Administrativo.
Manuel Alexis Read Ortiz
Manuel R. Herrera Carbuccia Moisés A. Ferrer Landrón
Anselmo Alejandro Bello F. Rafael Vásquez Goico
César José García Lucas, secretario general de la Suprema Corte de Justicia,

CERTIFICO que la sentencia que antecede ha sido dada y firmada por los
jueces que figuran en ella y fue leída en la audiencia pública en la fecha en
ella indicada.
César José García Lucas
13

Suprema Corte de Justicia: Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario, Regularmente Constituida

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Suprema Corte de Justicia: Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario, Regularmente Constituida

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Suprema Corte de Justicia: Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario, Regularmente Constituida

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

REPÚBLICA DOMINICANA

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

Apoderada del recurso de casación interpuesto por Nalda Lizardo

2. La defensa al recurso de casación fue presentada mediante memorial

3. Mediante dictamen de fecha 22 de marzo de 2022, suscrito por el Lcdo.

4. La audiencia fue celebrada por esta Tercera Sala, en atribuciones

PRIMERO: Acoge la excepción de nulidad planteada por la parte recurrida del

7. La parte recurrente invoca en sustento de su recurso de casación el

IV. Considerandos de la Tercera Sala, después de deliberar

8. De conformidad con lo que establece la Constitución de la República, el

9. Para sustentar su único medio de casación, la parte recurrente alega, en

“… 4. En esa tesitura la DIRECCION GENERAL DE ETICA E INTEGRIDAD

14. En relación con la capacidad procesal en general, es decir, a la capacidad

15. Sin embargo, pronto se advirtió, en el derecho comparado y en el

18. Aquí deben desarrollarse dos advertencias. La primera se relaciona con

19. La segunda advertencia guarda relación con la razón para el

22. Dada la naturaleza de la decisión asumida por esta Tercera Sala, no

23. De conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley núm. 3726-53,

24. La Ley núm. 1494-47 que Instituye la Jurisdicción Contencioso

Manuel R. Herrera Carbuccia Moisés A. Ferrer Landrón

Anselmo Alejandro Bello F. Rafael Vásquez Goico

César José García Lucas, secretario general de la Suprema Corte de Justicia,

También podría gustarte