Encuentro 
 
“América Latina: entre la convergencia o 
 
la fragmentación”
 
 
   

DOCUMENTO DE TRABAJO 

Felix Peña 

Septiembre 2014 

 
 
      

El mapa institucional de la región 
   
En  algo  más  de  cincuenta  años,  América  Latina  ha  acumulado  un  significativo 
acervo  de  instituciones  orientadas  a  promover  distintas  modalidades  de  articulación 
entre países de la región, incluyendo las que han tenido como objetivo avanzar hacia 
grados profundos de integración económica con un alcance multidimensional. 
   
Se  traduce  ello  en  el  mapa  institucional  que  hoy  existe.  Las  principales 
instituciones generadas en este amplio período tienen una membrecía variada.  
 
Algunas  son  de  alcance    latinoamericano  ‐tal  los  casos  por  ejemplo,  de  la 
Asociación Latinoamericana de Integración ‐ ALADI ‐ (www.aladi.org), resultante de la 
transformación  de  la  Asociación  Latinoamericana  de  Libre  Comercio  –  ALALC  ‐;  del 
Sistema Económico Latinoamericano ‐ SELA ‐ (www.sela.org) y, más recientemente, de 
la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños ‐ CELAC ‐ (www.celac.org) ‐.  
 
Otras  tienen  un  alcance  sudamericano,  ‐tal  el  caso  de  la  Unión  de  Naciones 
Suramericanas ‐ UNASUR ‐(www.unasursg.org) ‐. 
 
Y otras son de alcance subregional –tal los casos del Mercado Común del Sur – 
Mercosur ‐ (www.mercosur.int); del Mercado Común Centroamericano, hoy Secretaría 
de  Integración  Centroamericana  –SICA  ‐  (www.sica.int/sgsica)  y  www.sieca.int);  de  la 
Comunidad  Andina  de  Naciones  –  CAN‐  (www.comunidadandina.org),  antes  Grupo 
Andino;  de  la  Comunidad  del  Caribe  ‐  CARICOM  ‐  (www.caricom.org);      de  la  Alianza 
Bolivariana  para  los  Pueblos  de  Nuestra  América  ‐  ALBA  (http://alba‐tcp.org)  y  más 
recientemente de la Alianza del Pacífico (http://alianzapacifico.net).   
 
Este  mapa  institucional  desarrollado  a  través  de  los  años  es,  por  momentos, 
variado, complejo y heterogéneo. Incluye acuerdos institucionales con distintos grado 
de  evolución  relativa,  de  cobertura  geográfica,  de  relevancia  y  de  eficacia  y  que, 
incluso, suelen presentar una al menos aparente y a veces real, superposición en sus 
objetivos, agendas e instrumentos.  
 
Pero  cada  una  de  estas  instituciones  refleja  diferentes  momentos  de  la 
concreta evolución histórica de la idea de concertar distintas modalidades de acciones 
conjuntas  entre  países  de  la  región.  Además,  son  parte  de  la  realidad  actual,  por  lo 
menos  en  el  plano  formal.  Por  momentos,  sin  embargo,  parecerían  no  estar 
plenamente utilizadas por los propios países que las han creado. O al menos esa suele 
ser la imagen que se disemina a veces en la opinión pública. 
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Intentar  un  rediseño  completo  de  este  mapa  institucional  no  parece  algo 
recomendable  ni  realista,  al  menos  como  una  prioridad  actual.  Sería  costoso  en 
recursos, en tiempo y en energías políticas. Los resultados, además, no serían fáciles 
de anticipar como positivos. Parece más conveniente, entonces, orientar la acción de 
los  países  de  la  región  hacia  el  objetivo  de  lograr  un  mayor  aprovechamiento  de  la 
capacidad institucional existente. 
 
 
La rica diversidad latinoamericana 
 
Por  lo  demás,  tal  como  está,  este  mapa  institucional  refleja  la  rica  diversidad 
que  ha  caracterizado  siempre  a  la  región  y  que,  muy  probablemente  la  seguirá 
caracterizando en el futuro. Es una  diversidad que en mucho resulta de la historia y, 
sobre  todo,  de  la  propia  geografía  de  la  región  ‐  caracterizada  por  significativas 
distancias físicas que han dificultado la comunicación entre los países y, especialmente 
entre sus principales centros urbanos ‐, como así también por marcadas disparidades y 
asimetrías  de  poder  relativo  y  de  dimensión  económica.  Resulta,  asimismo,  de  los 
naturales  cambios  en  prioridades  y  preferencias  que  suelen  resultar  de  la  propia 
evolución política y económica de los distintos países de la región y de las diferentes 
subregiones. 
 
Pero en contraste con otras regiones del mundo, no es una diversidad que haya 
resultado  de  fracturas  y  confrontaciones  que  a  veces  predominan  –en  el  pasado  y 
también en la actualidad‐ en las relaciones entre países vecinos con conflictos difíciles 
de administrar, tales como los que reflejan diferencias profundas especialmente en el 
plano cultural, étnico o religioso e, incluso en el ideológico. 
 
En  tales  casos,  una  resultante  de  la  diversidad  puede  ser  la  fragmentación  y 
ésta puede incluso adquirir connotaciones violentas dando lugar a conflictos armados. 
La historia larga de muchas regiones así lo demuestra. Pero también es posible ilustrar 
tal riesgo con lo que ocurre actualmente en determinadas regiones del mundo. No es, 
ni  necesariamente  ha  sido,  el  caso  de  América  Latina  ni  del  espacio  sudamericano 
donde  muchas  veces  los  principales  conflictos  inter‐estatales  se  han  originado  en 
percepciones  y  en  cuestionamientos  relacionados  con  la  definición  de  los  límites 
territoriales, hoy en su mayor parte superados o en proceso de superación a través del 
diálogo y la acción diplomática. 
 

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La  diversidad  existente,  sin  embargo,  puede  dificultar  la  acción  conjunta  de 
países  que  pertenecen  a  una  misma  región.  Ocurre  ello,  por  ejemplo,  cuando  se 
plantean  los  posibles  esquemas  de  cooperación  e  integración  como  eventualmente 
contrapuestos, por responder por ejemplo, a diferentes concepciones y visiones sobre 
cómo encarar el desarrollo económico y la inserción en la economía mundial. Este tipo 
de  planteamiento  puede  conducir  a  confrontaciones  de  signo  predominantemente 
ideológico  y,  eventualmente,  pueden  generar  dificultades  en  la  gobernanza  de  la 
región,  precisamente  por  no  contemplar  en  todos  sus  alcances  la  importancia  de  la 
dimensión  política  en  las  relaciones  entre  los  países  latinoamericanos.  En  cierta 
medida  es  lo  que  han  alertado  en  los  últimos  tiempos,  personalidades  como  los  ex 
Presidentes  Ricardo  Lagos  y  Lula  da  Silva,  al  referirse  a  las  inconveniencias  de  una 
visión antagónica de los procesos de integración a través del Mercosur y de la Alianza 
del Pacíficoi. 
 
Un mejor aprovechamiento de las instituciones existentes en la región 
 
Si  se  excluye  la  conveniencia  de  encarar  un  rediseño  amplio  del  mapa 
institucional  de  la  región,  cobra  validez  entonces  la  idea  de  concertar  acciones 
conjuntas  que  permitan  un  mejor  aprovechamiento  de  las  instituciones  existentes 
por  parte  de  los  propios  países  miembros  a  través,  cuando  fuere  necesario,  de  sus 
adaptaciones  a  las  nuevas  realidades  regionales  y  de  los  respectivos  países.  Es  un 
proceso que probablemente será gradual y que difícilmente será la resultante de una 
hoja  de  ruta  predeterminada.  Por  el  contrario  debería  reflejar  la  idea,  basada  en 
muchas  experiencias,  en  el  sentido  que  la  construcción  voluntaria  de  espacios  de 
cooperación e integración entre naciones soberanas, se suele lograr a través de pasos 
sucesivos,  muchas  erráticos  y  no  lineales,  y  no  necesariamente  basados  en  el  diseño 
trazado en los momentos fundacionales. 
 
En  tal  perspectiva  surge  una  primera  pregunta  que  cabría  formular  y  debatir. 
Tal pregunta se puede plantear en los siguientes términos: 
 
¿No sería conveniente, más allá de las apreciaciones que se puedan efectuar 
sobre la calidad y la eficacia de las instituciones existentes, concertar esfuerzos para 
su mayor aprovechamiento posible, en función de los desafíos y necesidades que en 
la actualidad y hacia adelante confrontarán los países de la región especialmente en 
el  plano  global  e  interregional,  y  de  sus  notorias  ventajas  competitivas  originadas, 
por ejemplo, en sus recursos naturales (energía, alimentos, minerales, agua potable, 
tierras cultivables) y humanos (fuerte creatividad resultante, entre otros factores, del 
mestizaje cultural y étnico? 
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Si la respuesta fuere positiva, al menos tres posibles líneas de acción parecen 
al respecto recomendables. Ninguna de ellas requeriría modificaciones sustanciales en 
los acuerdos existentes, aunque sí en la forma con que ellos son desarrollados por sus 
órganos y por los respectivos países miembros. 
 
La  primera  línea  de  acción  conjunta  implicaría  profundizar  los  vasos 
comunicantes  y  la  coordinación  entre  los  distintos  esquemas  institucionales 
existentes.  
 
Ello  sería  facilitado  por  una  mayor  transparencia  sobre  sus  actividades, 
agendas y costos, lo que hoy es más fácil de obtener a través de mejoras sustanciales 
en  la  calidad  de  sus  respectivas  páginas  Web.  A  tal  efecto,  deberían  ser  concebidas 
como forma de reflejar los principales datos que permitan a la ciudadanía apreciar sus 
activos, sus actividades, sus aportes concretos a los problemas de la gente. Asimismo, 
ellas deberían estar permanentemente actualizadas. No siempre ocurre hoy así.  
 
Además, en una época en la que se observa el fenómeno del empoderamiento 
de  las  ciudadanías,  están  tornándose  más  evidente  los  cuestionamientos  sobre  los 
costos de las instituciones de gobernanza internacional en las que cada país participa, 
incluyendo las regionales o subregionales.  
 
Se  ha  puesto  ello  en  evidencia  en  los  últimos  tiempos,  por  ejemplo,  en  las 
percepciones, decepciones y actitudes de las ciudadanías europeas con respecto a la 
eficacia  de  las  instituciones  comunitarias,  especialmente  tras  la  crisis  financiera 
exteriorizada a partir del año 2008.  
 
De  allí  que  un  aspecto  central  de  una  política  de  transparencia  en  la  región 
latinoamericana, debería referirse al presupuesto y a la estructura de gastos de cada 
una de sus instituciones y, en especial, sobre cuánto le cuesta a cada país miembro, ya 
sea  en  forma  directa  e  indirecta.  Al  respecto  convendría  prever  que,  en  adelante,  la 
ciudadanía  formulará  cada  vez  más  la  pregunta  sobre  “cuánto  me  cuesta  cada 
institución concreta en la que participa mi país y qué aporta al desarrollo de mi país”. 
 
La segunda línea de acción a encarar, en parte como resultante de la anterior, 
implicaría  la  efectiva  participación  de  las  respectivas  sociedades  civiles,  con  un 
empleo más eficaz de las instituciones parlamentarias en el caso en que ellas existan, 
como  es  el  caso  del  Mercosur.  Lo  importante  es  colocar  a  la  ciudadanía  y  a  sus 

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instituciones  representativas  como  destinatarios  principales  y  privilegiados  de  las 

actividades de cada institución.  
 
Incluso podría contribuir a la imagen de la respectiva institución el establecer la 
figura de la defensoría del pueblo (ombudsperson), a la cual se pueda acudir en forma 
fácil  y  directa,  a  fin  de  procurar  una  mejor  atención  a  los  intereses  legítimos  de  las 
respectivas  ciudadanías.  Existen  varios  precedentes  al  respecto  en  diferentes 
organizaciones internacionales, tanto en el plano multilateral como en el regional. 
 
Y  la  tercera  y  más  importante  línea  de  acción,  implicaría  el  que  cada  país 
coloque  al  conjunto  de  instituciones  a  las  que  pertenece  –y  a  las  que  contribuye  a 
financiar‐  en  la  óptica  de  su  respectiva  estrategia  nacional  de  inserción  tanto  en  el 
escenario global, como en el regional y en el subregional.  
 
Ello  implicaría  responder  en  forma  dinámica  a  la  pregunta  de  para  qué  sirve 
cada  institución  y  espacio  de  concertación  regional,  en  función  de  los  respectivos 
intereses  nacionales  en  un  mundo  que  se  puede  caracterizar  como  multiplex  –
utilizando  la  imaginativa  expresión  del  profesor  Amitav  Acharyaii  ‐  y  en  constante 
proceso de cambio.  
 
Un  mundo  así  denominado  se  caracteriza  por  brindar  múltiples  opciones  de 
inserción  internacional  para  cada  uno  de  los  países  protagonistas  –grandes  o 
pequeños, desarrollados o emergentes‐ a condición que ellos tengan una idea clara de 
qué es lo que necesitan y qué es lo que pueden obtener de los demás, es decir, que 
tengan su propia estrategia de vinculación dinámica con el mundo y con su respectiva 
región. 
 
 
Convergencia en la diversidad 
 
La  idea  de  convergencia  en  la  diversidadiii  ha  estado  presente  desde  el 
comienzo  del  proceso  contemporáneo  de  desarrollo  de  instituciones  orientadas  al 
trabajo  conjunto  entre  países  de  la  región.  Se  manifiesta  así  en  los  instrumentos 
jurídicos de esquemas existentes, tal por ejemplo, el caso de la ALADI y, en especial, de 
su  mecanismo  de  acuerdos  de  alcance  parcial.  Ha  adquirido  mayor  actualidad  en  los 
últimos tiempos en función de las iniciativas que conduzcan a articular los esfuerzos de 
los países del Mercosur y los de la Alianza del Pacíficoiv. 
 

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Ella  conduce  entonces  a  formular  una  segunda  pregunta  relevante,  en 

particular  teniendo  en  cuenta  lo  antes  señalado  sobre  la  diversidad  dentro  de  la 
región,  que  por  sus  alcances  no  necesariamente  conduce  a  la  fragmentación  y  a  la 
confrontación.  
 
Tal pregunta se refiere a: 
 
¿Qué  debe  entenderse  por  convergencia  entre  las  múltiples  modalidades 
existentes  de  acuerdos  de  acción  conjunta  entre  países  o  grupos  de  países  de  la 
región? 
 
Para responder tal pregunta, convendría tener presente que por convergencia 
no  necesariamente  se  está  planteando  la  idea  de  lograr  que  de  múltiples  partes  y 
líneas de acción, surja un nuevo todo único y armónico.  
 
En  el  sentido  más  concreto  del  uso  de  la  expresión  en  el  Tratado  de 
Montevideo de 1980v que creó la ALADI, la idea es que en lo que tenga un alcance sólo 
parcial  –esto  es,  que  sean  compromisos  limitados  a  sólo  algunos  de  los  países 
miembros – se prevea su extensión hasta abarcar a todos los países miembros ‐. Es en 
el  contexto  de  las  disposiciones  del  Tratado  que  puede  considerarse  que  tal  idea  es 
más  la  señalización  de  un  objetivo  que  la  prescripción  de  cómo  y  en  qué  plazos 
lograrlo.  
 
En  el  plano  estratégico  en  el  que  la  expresión  se  utiliza  en  la  actualidadvi,  es 
factible entender que un conjunto de acciones autónomas está orientado a objetivos 
que procuren ser compatibles entre sí. Es más la idea de señalizar la dirección de líneas 
de acción estratégica lo que puede considerarse que refleja, en este caso, el concepto 
de  convergencia.  Se  inserta  en  la  idea,  antes  mencionada,  en  el  sentido  que  la 
construcción  de  un  espacio  regional  de  cooperación  e  integración  lleva  tiempo  y 
resulta de una sucesión de pasos, y no de un solo acto fundacional y del diseño que en 
él se incluya. 
 
Si  ello  pudiere  entenderse  así,  surge  entonces  la  tercera  pregunta  a  intentar 
responder. Y ella es quizás la más relevante y práctica.  
 
Tal pregunta puede ser formulada en los siguientes términos: 
 
¿Cuáles  pueden  ser,  tomando  en  cuenta  el  actual  mapa  institucional  de  la 
región y el alcance mencionado de la idea de convergencia, los principales campos de 
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acciones  a  desarrollar  y  de  pasos  a  dar,  a  fin  de  potenciar  la  diversidad  regional 
como un activo a la hora de intentar aprovechar desafíos y oportunidades que surgen 
tanto en el plano global, como en el regional y el interno de cada uno de los países? 
 
Un  supuesto  para  abordar  la  respuesta  a  esta  pregunta  sería  el  diagnóstico 
sobre las riquezas de opciones que resultan precisamente de la diversidad de recursos 
y  de  situaciones,  de  ideas  y  de  valores,  de  experiencias  y  motivaciones,  que  se 
observan en América Latina en su conjunto y, más en particular, en América del Survii.  
 
Es  ese  un  diagnóstico  que  en  el  mundo  actual  requiere  de  una  constante 
actualización.  Deberá  contemplar,  entre  otros  factores,  los  potenciales  efectos  sobre 
los  países  de  la  región  de  la  futura  evolución  del  sistema  multilateral  del  comercio 
internacional,  a  la  luz  de  lo  que  finalmente  ocurra  con  la  Rueda  Doha  y  con  los 
resultados obtenidos formalmente, pero aún inciertos en sus efectos concretos, en la 
Conferencia Ministerial de la OMC en Balí. También deberá contemplar lo que resulte 
de las actuales negociaciones orientadas a concretar grandes acuerdos preferenciales 
inter‐regionales,  especialmente  el  Trans‐Pacific  Partnership  (TPP)  y  el  Trans‐Atlantic 
Trade  and  Investment  Partnership  (TTIP),  si  es  que  ellas  pueden  concluirse  en  los 
plazos imaginados o al menos en plazos razonables. En ninguno de esos casos pueden 
plantearse aún escenarios ciertos. 
 
 
Algunos campos prioritarios de acción conjunta futura 
 
Una  forma  recomendable  de  abordar  los  campos  de  acción  conjunta  futura 
entre  países  de  la  región  sería  privilegiar  por  lo  menos  tres  que,  siendo  relevantes, 
permitirían señalizar, por efecto de demostración, caminos y metodologías a emplear 
en  relación  a  otros  también  importantes.  Sin  embargo  la  agenda  puede  ser  mucho 
más  amplia,  tal  como  lo  ha  señalado  recientemente,  entre  otros,  Sergio  Bitar  y  Luis 
Mairaviii, como también Alejandro Foxleyix. 
 
Tanto la UNASUR como la CELAC pueden cumplir, junto con otras instituciones 
regionales y subregionales conforme sean sus competencias, un papel relevante en la 
formulación de los campos de acción conjunta que se estimen prioritarios y luego en el 
impulso de su desarrollo. 
   
Se sugiere comenzar en lo más inmediato por estos tres campos prioritarios de 
acción conjunta: 
 
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• Desarrollo de redes regionales de análisis prospectivo y de inteligencia 
competitiva.  
Su  objetivo  sería  facilitar  el  acceso  a  diagnósticos  actualizados  sobre  aquellas 
tendencias  y  hechos  portadores  de  futuro  que  más  incidencia  puedan  tener  en  las 
estrategias  de  inserción  de  países  de  la  región  en  la  competencia  económica  y  en  la 
gobernanza global, como también en las de articulación en el plano regional y en las de 
desarrollo en el plano nacional.  
 
A  tal  efecto  parece  recomendable  impulsar  acciones  sistémicas  orientadas  a 
facilitar  la  conexión  de  los  esfuerzos  nacionales  actualmente  existentes  en  algunos 
países  de  la  región  –  no  se  observa  ello  en  todos  ‐,  tanto  en  materia  de  análisis 
prospectivos como de inteligencia competitivax.  
 
El  articular  los  esfuerzos  existentes  en  el  marco  de  redes  multinacionales 
conjuntas, que aspiren a incorporar otras instituciones que puedan desarrollarse en el 
futuro  en  países  de  la  región,  significaría  un  notorio  progreso  en  la  capacidad  de 
entender  lo  que  está  ocurriendo  en  la  competencia  económica  global  y  sobre  sus 
eventuales  incidencias  en  las  estrategias  nacionales  y  regionales  de  inserción 
internacional.  A  ello  debe  sumarse  lo  que  ya  existe  en  la  materia  en  instituciones 
regionales,  especialmente  en  el  ámbito  de  la  CEPAL  y  también,  en  algunos  aspectos, 
del SELA. 
 
• Desarrollo  de  redes  regionales  de  producción  y  de  cadenas  de 
abastecimientos.  
Su objetivo sería facilitar la articulación productiva entre empresas de países de 
la región y el mejor aprovechamiento de la creciente demanda de bienes y de servicios 
diferenciados,  originada  en  consumidores  urbanos  de  ingreso  económico  de  clase 
media,  sea  en  la  propia  región  o  en  otras  regiones,  especialmente  en  Asia,  África  y 
Medio Oriente. 
 
La ALADI brinda al respecto instrumentos sumamente valiosos en la actualidad, 
a fin de impulsar y de formalizar acuerdos sectoriales de articulación productiva entre 
sus  países  miembros,  sin  que  sea  necesario  que  abarquen  a  todos,  al  menos  en  un 
primer  momento.  Son  instrumentos  que  reconocen  precedentes  en  la  ALALC, 
especialmente  en  la  figura  de  los  acuerdos  de  complementación  por  sectores 
industrialesxi. Es importante señalar que pueden ser impulsados en forma compatible 
con  la  normativa  actualmente  vigente  en  la  OMC,  especialmente  por  efecto  de  la 
aplicación de la Cláusula de Habilitación del GATT. 

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Otros  elementos  importantes  en  función  de  una  estrategia  de  articulación 
productiva a nivel sectorial, son los que se refieren a los regímenes de origen, normas 
técnicas y otros marcos regulatorios. También ellos pueden ser abordados dentro del 
marco institucional y normativo de la ALADI. 
 
Quizás lo antes señalado constituye uno de los mejores ejemplos de cómo los 
países de la región pueden, si así lo necesitan en función de sus respectivas estrategias 
nacionales,  sacar  un  mayor  provecho  de  las  instituciones  actualmente  existentes,  sin 
siquiera tener que modificar sus instrumentos jurídicos fundacionales. 
 
• Desarrollo de redes de innovación y creatividad.  
Su objetivo sería estimular que se compartan esfuerzos nacionales orientados a 
potenciar capacidades existentes en sectores que son claves para estrategias eficaces 
de inserción internacional y de desarrollo económico y social de cada país. No parece 
que  sea  necesario  que  en  tales  redes  se  espere  que  tengan  interés  en  participar 
activamente todos los países de la región o de algunas de sus subregiones. 
 

Pero los tres campos de acción sugeridos, requerirán por lo demás, un esfuerzo 
sostenido  y  eficaz  para  mejorar  sustancialmente  la  conectividad  entre  los  distintos 
espacios  nacionales,  lo  que  implicará  encarar  más  inversiones  significativas  para  el 
desarrollo  de  la  infraestructura  física  e  impulsar,  en  lo  necesario,  medidas  de 
facilitación del comercio recíproco. 

Son, por lo demás, campos de acción que permiten utilizar criterios flexibles de 
geometrías  variables  y  de  múltiples  velocidadesxii,  a  fin  de  posibilitar  la  activa 
participación de los países más interesados, pero abiertos a la participación posterior 
de cualquiera de los demás países.  

Como  ha  señalado  recientemente  la  CEPALxiii,  no  existe  al  respecto  ningún 
modelo pre‐establecido sobre cómo llevar adelante el trabajo conjunto, en función de 
beneficios mutuos, entre países que comparten un mismo espacio geográfico regional 
o subregional.  

Bien  interpretadas,  las  reglas  jurídicas  internacionales  multilaterales  (GATT‐

OMC), suelen brindar mucho espacio a la creatividad con respecto a los mecanismos 
de  acción  conjunta  que  utilicen  países  miembros  en  el  ámbito  de  sus  respectivas 
regiones, especialmente si son países en desarrollo. Lo importante es no interpretarlas 
sólo  con  criterios  dogmáticos  originados  en  planteamientos  teóricos,  sean  ellos 
económicos o jurídicos. Requiere, eso sí, que quienes las interpreten conozcan a fondo 
las  reglas  y  sus  matices  y,  sobre  todo,  sus  orígenes  en  los  respectivos  momentos 
10 

 
      

fundacionales.  Ello  permitiría  evitar  los  costos  económicos  y  políticos,  de  recurrir 
eventualmente  al  empleo  de  acuerdos,  reglas  y  mecanismos,  que  puedan  ser 
fácilmente  considerados  como  que  vulneran  los  compromisos  internacionales 
asumidos por los países que los impulsan. 

Los métodos a emplear –a veces especie de “trajes a medida”‐ resultarán de la 
concertación  de  intereses  nacionales  bien  definidos  por  cada  uno  de  los  respectivos 
países, y de lo que enseñan sus propias experiencias previas, como también de otros 
países  y  regiones.  Por  cierto  que  en  su  definición  se  deberán  tomar  en  cuenta  los 
compromisos  ya  asumidos  y  las  reglas  de  juego  pactadas  –  interpretadas 
correctamente  y  con  sentido  práctico  ‐  en  acuerdos  internacionales  en  los  que  los 
países  miembros  participan,  tales  en  particular,  como  las  del  sistema  comercial 
multilateral institucionalizado en la Organización Mundial del Comercio (OMC). 

Un  papel  más  relevante  en  la  construcción  de  un  espacio  regional  de 
integración  y  cooperación  regional  –  en  el  sentido  de  acciones  concertadas  entre  un 
grupo de países que conduzcan a una mayor conectividad y articulación en todos los 
planos, pero en particular en el económico, y sin que ellas impliquen que ninguno de 
los  respectivos  países  pierda  su  identidad  e  individualidad  como  nación  soberana  – 
puede ser desempeñado por los países de mayor dimensión y poder relativos. Brasil y 
México  parecerían, en tal  sentido, los  más  en condiciones  de  impulsar,  incluso  en  su 
propio plano interno, medidas que contribuyan a una efectiva articulación productiva 
en la región, por ejemplo, dando plenas garantías en el acceso sin restricciones a sus 
respectivos  mercados  nacionales,  al  menos  en  el  caso  de  productos  que  se 
comercialicen en el ámbito de cadenas de valor de alcance regional. 

Sin  embargo,  ello  no  impide  que  países  contiguos  y  de  menor  dimensión 
económica  relativa  puedan  avanzar  articulándose  en  función  de  sus  respectivos 
intereses, en particular si son contiguos y tienen estrategias globales o regionales bien 
definidas.  En  su  momento  lo  puso  en  evidencia  el  Grupo  Andino  y,  por  cierto,  el 
Benelux en Europa. En todo caso, no existen condiciones en la región latinoamericana, 
para que un país pueda aspirar a desempeñar el papel de Prusia en la construcción del 
Zollverein  alemán  que,  por  lo  demás,  demandó  varias  décadas  para  su  pleno 
desarrollo. 

En  el  mapa  institucional  regional  actual,  otras  instituciones  como  la  CELAC,  la 
UNASUR  y  la  ALADI,  cada  una  en  el  marco  de  sus  competencias,  pueden  cumplir  un 
papel  central  colaborando  en  la  definición,  concreción  e  impulso  de  esos  campos  de 
acción prioritarios, y en su actualización permanente.  

11 

 
      

Todo  ello,  sin  perjuicio  del  papel  relevante  que  también  puedan  desempeñar 
otras  instituciones  existentes  en  la  región,  como  son  la  Comisión  Económica  para 
América  Latina  y  el  Caribe  de  las  Naciones  Unidas  ‐  CEPAL  ‐(www.cepal.org);  la  CAF‐
Banco  de  Desarrollo  latinoamericano  (www.caf.com)  y,  eventualmente,  el  Banco  del 
Sur cuando finalmente su funcionamiento sea efectivo. 

                                                            
i
  Luiz  Inacio  Lula  da  Silva  y  Ricardo  Lagos,  “América  Latina:  dos  océanos  y  una  voz”, 
diario  El  País,  Madrid,  19  de  junio  2014,  en: 
http://elpais.com/elpais/2014/06/11/opinion/1402515021_275792.html.  
ii
  Ver  Amitav,  Acharya,  “The  End  of  American  World  Order”,  Polity  Press,  Cambridge‐
Malden 2014. 
iii
  Ver  Heraldo  Muñoz,  "Convergencia  en  la  diversidad:  La  nueva  política 
latinoamericana  de  Chile",  nota  publicada  en  el  diario  El  País,  Madrid,  jueves  13  de 
marzo de 2014, en: http://elpais.com/. 
iv
  Ver  al  respecto,  entre  otros,  Félix  Peña,  “Mercosur  y  Alianza  del  Pacífico  en  la 
integración regional: Primera aproximación a la pregunta ¿se contraponen o se pueden 
complementar?”,  en  su  Newsletter  mensual  de  Junio  2013,  en 
http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/
2013‐06‐mercosur‐alianza‐del‐pacifico‐integracion‐regional,  y  “Convergencia  y 
articulación productiva a nivel regional: Una iniciativa oportuna surgida de la reciente 
Cumbre  de  la  Alianza  del  Pacífico”,  en  su  Newsletter  mensual  de  Julio  2014,  en: 
http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/
2014‐07‐convergencia‐articulacion‐productiva‐nivel‐regional. Ver asimismo, Félix Peña, 
“Mercosur  y  Alianza  del  Pacífico.  Tareas  pendientes”,   en  Alejandro  Foxley  y  Patricio 
Meller (editors) en “Alianza del Pacífico: en el proceso de integración latinoamericana”, 
CIEPLAN,  Santiago  de  Chile  2014,  ps.  95‐103  (para  la  versión  digital  del  libro  ver 
www.cieplan.org).  
v
  El  artículo  3°  b)  del  Tratado  establece  que  convergencia    “se  traduce  en  la 
multilateralización  progresiva  de  los  acuerdos  de  alcance  parcial,  mediante 
negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del 
mercado común latinoamericano”.  
vi
  Es  el  alcance  que  puede  atribuirse  a  la  palabra  convergencia  en  el  planteamiento 
efectuado por el Canciller Heraldo Muñoz en su artículo citado más arriba. 

12 

 
      

                                                                                                                                                                              
vii
    Ver  la  presentación  de  Luis  Maira,  “América  del  Sur  y  las  perspectivas  de  la 
integración en la posguerra fría”,  en la publicación del CEPES, “Mercosur. Prospectiva 
20 años”, Montevideo 2012, ps.29‐35. 
viii
  Ver el artículo de Luis Maira citado en la nota anterior y el de Sergio Bitar en la nota 
sub‐siguiente. 
ix
 Ver el capítulo de Alejandro Foxley, “Nuevo desafío para América Latina: Integración 
productiva”, en Alejandro Foxley y Patricio Meller (editors) en “Alianza del Pacífico: en 
el proceso de integración latinoamericana”, CIEPLAN, Santiago de Chile 2014, ps. 13‐26 
(para la versión digital del libro ver www.cieplan.org).  
x
 Ver la presentación de Gerardo Caetano, “El futuro de la integración regional: entre la 
administración de conflictos y la necesidad de pensamiento estratégico”, en la 
publicación del CEPES, “Mercosur. Prospectiva 20 años”, Montevideo 2012, ps.29‐35, y 
la de Sergio Bitar, “Las tendencias mundiales y el futuro de América Latina”,  Serie 
Gestión Pública n° 78, CEPAL – Inter‐American Dialogue, CEPAL, Santiago de Chile 
2014. 
xi
 Los acuerdos de complementación están originalmente previstos en los artículos 16 y 
17 del Tratado de Montevideo de 1960. Están en el origen de lo que luego serían los 
acuerdos  de  alcance  parcial  de  complementación  económica  en  la  etapa  ALADI.  Tal 
figura  es  la  que  quizás  mejor  expresa  la  concepción  original  que  impulsó  a  la 
negociación de lo que sería la ALALC. Fue la presión externa la que obligó a insertar ese 
primer acuerdo regional en el marco de la figura de zona de libre comercio prevista en 
el  artículo  XXIV  del  GATT,  alterando  las  ideas  originales  en  particular  de  Argentina  y 
Brasil. Ello está en la base del posterior fracaso de la ALALC y de su transformación en 
la  ALADI.  Sobre  el  alcance  original  de  la  ALALC  y  en  particular  de  los  acuerdos  de 
complementación  conviene  leer  las  respuestas  que  los  países  miembros  dieron  al 
cuestionario que en su momento formulara el GATT a los que eran Partes Contratantes 
y, a la vez miembros de la ALALC. Ya en el Tratado de Montevideo de 1980, ocupa un 
lugar central la figura de los acuerdos de alcance parcial definidos y regulados en sus 
distintas  variantes  por  la  Sección  Tercera  del  Capítulo  II  del  Tratado  y,  en  lo  que  se 
refiere  a  los  acuerdos  de  complementación  económica,  por  el  artículo  11.  A  fin  de 
compatibilizar el enfoque del nuevo Tratado con las normas del GATT y, en especial su 
artículo XXIV, los países de la región miembros del GATT tuvieron un papel protagónico 
en  impulsar  la  aprobación  en  la  Rueda  Tokio  (1979)  de  la  denominada  “Cláusula  de 
Habilitación”.  En  los  planteamientos  actuales  de  “convergencia  en  la  diversidad”, 
especialmente  entre  los  países  del  Mercosur  y  de  la  Alianza  del  Pacífico,  lo  antes 
señalado puede tener mucha importancia práctica. 
13 

 
      

                                                                                                                                                                              
xii
  Ver  al  respecto  y  entre  otros,  los  planteamientos  de  Alexander  Stubb,  en 
“Negotiating  Flexibility  in  the  European  Union.  Amsterdam,  Nice  and  Beyond”, 
Palgrave,  Hampshire  –  New  York  2002  (el  autor  es  un  experto  en  estos  temas,  pero 
además ha sido Ministro de Relaciones Exteriores y es actualmente Primer Ministro de 
Finlandia). 

xiii
  CEPAL, "Integración Regional. Hacia una estrategia de cadenas de valor inclusivas", 
CEPAL ‐ Naciones Unidas, Santiago de Chile, Mayo 2014, en: http://www.eclac.cl/.  

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