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ARLETTE PICHARDO MUÑIZ

PLANIFICACIÓN
Y PROGRAMACIÓN
SOCIAL

Editorial LUMENAHVMANITAS
Viamonte 1674
1055 Buenos Aires
=• 373-1414 (líneas rotaHvas) Fax (54-1) 375-0453
E-maü: [email protected]
República Argentina
 PLANIFICACIÓN v PROGRAMACIÓN SOCIAL

La idea de escribir este libro surge en los primeros

años de la década de 1980, en razón de la imperiosa
necesidad de contar con un texto base, para algunos de
los cursos de Planificación impartidos en la Universidad
de Costa Rica. Su primera edición, de la Editorial de la
Universidad de Costa Rica data de 1985, con reimpre-
siones en 1986 y 1991, respectivamente.
Hoy, una década después y a las puertas de una se-
gunda edición, la primera interrogante que surge es:
¿Ante los nuevos sucesos históricos que han ocurrido en
el mundo, en general, y en América Latina, en particular,
seguirán vigentes las sugerencias que se plantean en este
libro?
Una primera respuesta a esa interrogante pareciera
conducir a una afirrnación, pues como ha señalado Leo-
nardo Garnier
(1992: 1):

"La política social está nuevamente de moda. Hace unos

años, eran la estabilización y el ajuste los temas que do-
minaban la literatura, los debates y hasta las conversacio-
nes de los economistas. Hoy, es cada vez más frecuente la
referencia a la pobreza, el costo social del ajuste, el rostro
humano de la política económica, el gasto social la salud,
la educación, en fin, todos aquellos temas relativos a la
calidad de vida y el desarrollo humano. A diferencia del
pasado, sin embargo, este redescubrimiento de los objeti-
vos sociales del desarroüo no olvida, sino que parte preci-
samente del reconocimiento de las limitaciones materiales
y financieras que enfrentan las sociedades menos desarro-
lladas. La discusión actual busca redefinir el sentido de la

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 ARI.ETTE PICIIARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

política social en Los tiempos del ajuste o, si se quiere, Los años siguientes se caracterizan por una idea gene-
redefinir los procesos de ajuste a la luz de su verdadero ralizada de "crisis" de la Planificación que se evidencia,
objetivo: el desan-ollo social". entre otras cuestiones, en la desvinculación de los planes
con respecto a la realidad, en la falta total o parcial de
En este contexto y, a la luz de los sucesos económicos, ejecución de las propuestas, en la ausencia de evaluacio-
políticos, sociales, culturales, religiosos, etc., de la última nes sistemáticas y de introducción de ajustes en la Plani-
década, que se condensan en tendencias regresivas ob- ficación y en la inercia en que se desenvuelven la mayo-
servadas en la condición y calidad de vida de amplios ría de los organismos encargados de la Planificación Na-
sectores de la población, es cada vez mayor el imperativo cional. Paralelamente, se va produciendo un divorcio en-
de aunar esfuerzos para identificar y poner en práctica tre los técnicos y los políticos. La frustración de los pri-
opciones de intervención viables, como respuesta a las meros y la insatisfacción de los segundos conlleva a que,
necesidades de los grupos sociales más vulnerables. en muchos casos, la Planificación se aisle de las esferas
Empero, al igual que cuando escribí el prefacio para la de decisión de más alto nivel y se asuma una actitud
primera edición de este libro, creo que sólo las páginas incrédula respecto de la utilidad de la misma.
que en el futuro se escriban, podrán dar respuestas pre- Sin embargo, como a toda época de criticismo exacer-
cisas a la interrogante anteriormente planteada. Mientras bado, de interpelación de paradigmas, en fin, de cuestio-
tanto, es válido procurar tales respuestas, pues el futuro namiento, sigue una época de exploración de nuevas op-
se forja de las ideas de las mujeres y los hombres, que ciones, se inician varios intentos que, desde diversas
lucharon por hacerlas realidad sin perder la esperanza de perspectivas, pretenden revitalizar la Planificación y mos-
un mañana mejor. trar su capacidad para aportar elementos en la tarea de
Las primeras experiencias de Planificación en América construir una sociedad más justa,, más democrática, más
Latina tienen lugar en la década de 1940 con el impulso solidaria y más humana.
de la CEPAL. La preocupación central de este organismo En tal sentido, la década de 1980 se inicia con la
era el estudio de las condiciones del subdesarrollo. Para celebración del XIII Congreso Interamencano de Planifica-
lo cual formulan la tesis del deterioro de los términos del ción, foro de discusión que giró en torno a la Planifica-
intercambio y proponen el desarrollo industrial medíante ción posible en la prospectiva sociopolítica latinoamerica-
una política de sustitución de importaciones, como estra- na. En esa oportunidad, tuvieron relevancia las diserta-
tegia para superar el subdesarrollo. Así, la Planificación ciones de Raúl Prebisch y José Luis Coraggio, así como
aparece ; como el instrumento idóneo que tiene como fin los trabajos presentados por los equipos de investigación
coadyuvar en el logro de tal propósito. del CENDES y del ILPES.
A partir de 1961, se inician nuevas experiencias de Este libro se inscribe en esa línea de pensamiento.
Planificación en el continente. Esta vez, la fuerza motora Plantea la tesis de que no es la Planificación la que está
la constituye la "Alianza para el Progreso" que, en su en crisis, sino una forma particular de concebirla y prac-
declaración de principios, condiciona la concesión de ticarla. La cual tiene pretensiones de neutralidad técnica,
préstamos y donaciones a la existencia de programas na- se encierra en el ámbito de lo económico y relega la
cionales amplios y debidamente estudiados. . cuestión política a un plano secundario.

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 ARLETTE PICUARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

Además, centra su mayor esfuerzo en la definición de pectivas para la Planificación, ya sea desde el Estado o
una norma, entendida como el "deber ser" y como el desde otras instancias surgidas de la sociedad civil.
punto de partida para establecer un curso de acción que La tarea es, entonces, construir un método de Planifi-
permita alcanzar objetivos fijados "a priori". El producto cación que incorpore los aciertos de las experiencias lati-
más relevante de esa práctica es un plan desvinculado de noamericanas y supere las deficiencias. Sin lugar a du-
la realidad social que pretende disciplinar e incluso, en das, este es un trabajo arduo y difícil al que este libro, de
ocasiones, disociado del proyecto político que lo origina y dimensiones modestas, sólo aspira a contribuir,
sustenta. Esto ha cercenado las posibilidades de la Plani- Para ello se adentra en la búsqueda de un enfoque
ficación y alimentado la incredulidad sobre su eficacia. alternativo a la Planificación normativa. Su premisa fun-
Sin embargo, a pesar de que en el terreno de la práctica damental descansa en ia necesidad de identificar y per-
hay evidencias que permiten poner en duda la eficacia de feccionar procedimientos, técnicas e instrumentos que per-
la Planificación, ésta sigue y seguirá teniendo vigencia. mitan vincular el análisis de la realidad con la intervención,
Toda vez que, como proceso de análisis y cálculo, pueda para ubicar y utilizar espacios estratégicos donde actuar.
ser útil para orientar la toma de decisiones que antecede a Como una guía para orientar esa búsqueda se escoge a
la acción. Así, mientras el ser humano tenga capacidad la totalidad social, comprensiva de lo político y lo econó-
para actuar, es posible planificar. A menos que los defec- mico, como el concepto que permite captar la especifici-
tos de la improvisación, el activismo, el espontaneísmo, el dad y particularidad de los hechos sociales producidos
anarquismo y otros vicios derivados de formas artesanales por los actores; así como relacionarlos y vincularlos con
de trabajo, se eleven a la categoría de virtudes. el contexto global. Y, como la realidad social se caracteri-
Por otra parte, la experiencia histórica reciente mues- za por la presencia de actores que luchan por imponer
tra que, en el marco de las políticas de estabilización y sus intereses estratégicos y/o contingentes, es difícil que
los programas de ajuste estructural, que le adjudican al existan situaciones de consenso. Por el contrario, el con-
mercado un papel preponderante en la asignación de re- flicto, la lucha (abierta o solapada), las "situaciones de
cursos y subestiman la importancia de la Planificación, poder compartido", son parte integrante del proceso. De
se han producido tendencias regresivas en materia de ahí que el segundo elemento que se incorpora es la viabi-
empleo, ingresos y satisfacción de necesidades de am- lidad, entendida como la posibilidad de ejecución de las
plios sectores de la población. acciones que se propongan.
Las tendencias mostradas por la desocupación abierta y Lo anterior lleva, en primer lugar, a asignarle a la
los niveles de subocupación, el crecimiento del sector in- estrategia un papel central dentro del proceso de Planifi-
formal, los cambios observados en el perfil de los desocu- cación. En segundo, a reconocer que la práctica planifi-
pados y subocupados, el aumento de los niveles de pobre- cadora no es solamente definir una norma, fijar objetivos
za, entre otros factores, demandan una nueva modalidad y señalar los recursos necesarios para lograrlos. Es algo
de intervención estatal. Asimismo, la recomposición de los más. Supone la transformación progresiva de la situación
sujetos políticos protagónicos del devenir histórico, la vuel- inicial para ir creando condiciones que favorezcan la eje-
ta a la democracia en algunos países y la necesidad de cución de proyectos capaces de conducir hacia la ima-
profundizarla en otros, abren nuevas e interesantes pers- gen-objetivo.

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 ARLETTE PICHARDO MUNIZ
PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL
Para el desarrollo de los planteamientos anteriores, el obstáculos que se presentan a la hora de intrumentalizar
libro está dividido en cuatro partes. La primera, tiene
las decisiones. En otras palabras, se trata de buscar una
como objetivo introducir al lector en el contexto de la Plani-
combinación adecuada entre lo político como factor deci-
ficación Nacional. Para lograrlo se conceptualiza a la Pla-
sivo de la viabilidad, y lo técnico como elemento funda-
nificación en su sentido más amplio, se explican las
mental para la operatividad de la práctica planificadora.
etapas y alcances de la misma y se incluye la distinción
Nuevamente, este libro está pensado como materia
entre plan, programa y proyecto.
auxiliar para estudiantes de cursos de Planificación en
En la segunda se examina el contenido de la Planifica-
Ciencias Sociales, Economía y otras carreras. Aunque,
ción como categoría histórica y se destaca el papel que
también puede ser una guía útil para otras personas que
ésta cumple en las distintas sociedades en que se practi-
sean responsables de traducir las políticas en acciones
ca. Luego, se hace un recuento de los problemas, de
específicas y deseen recurrir a un escrito, sencillo y ele-
diversa índole, con que se enfrenta la práctica planifica-
mental, que les permita adentrarse en este difícil campo.
dora en América Latina; además, se señala que esto ha
Finalmente, es muy larga la lista de instituciones y
llevado a que se extienda y generalice una idea de "crisis"
personas a las que debo agradecer su apoyo y estímulo.
de la Planificación. Desemboca planteando la necesidad
Sin embargo, no puedo dejar de mencionar, en especial,
de revitalizarla e identificando los supuestos básicos en
a Rodolfo Vargas Vásquez, Violeta Correa y Vinicio Gonzá-
que debe fundamentarse tal esfuerzo.
lez, con quienes contraje una infinita deuda de gratitud
La tercera se dedica a presentar las bases para una
al escribir la primera edición de este libro.
metodología que peimita enfrentar la difícil tarea de elabo- A la Maestría en Política Económica para Centroamérica
rar diagnósticos útiles para la toma de decisiones. Para
y el Caribe de la Universidad Nacional, al Centro de Estu-
hacer referencia a ese tipo de diagnóstico se utiliza el
dios en Planificación (CEPLA) y a la Editorial Humanitas
término "situacional". En tal sentido, se discuten los pro-
que, por diversas vías, contribuyeron a que esta nueva
blemas más relevantes con que tropieza esa actividad y se
edición se hiciera realidad. A Maña de los Angeles Piedra,
sugiere una estrategia de captación metodológica, que per-
encargada de las labores de transcripción del mismo.
mita orientar su realización, de modo tal que sus resulta-
Empero, quiero subrayar mi mayor reconocimiento a
dos sean capaces de reflejar la naturaleza y magnitud de
quienes han asistido a los cursos y conferencias que he
los problemas que se desean atender y ubicar espacios
impartido en diversas universidades, instituciones públi-
estratégicos para actuar. Sin lugar a dudas, este es el
cas, organismos no gubernamentales y organizaciones
capítulo del libro que más requirió una ardua elaboración.
populares en Centroamérica, Ecuador y República Domi-
La última parte contiene los aspectos referidos al dise-
nicana. Una vez más, la mejor forma de expresarles mi
ño de programas. Se entiende tal diseño como una elabo-
gratitud es poniendo este libro a su disposición, que es-
ración creativa tendiente, por una parte, a introducir la
pero les sea de utilidad.
viabilidad (técnica, jurídica, financiera, socio-cultural,
institucional y política) como uno de los aspectos centra-
les del proceso y, por la otra, a incorporar una serie de
criterios técnicos que permitan enfrentar algunos de los Arlette Pichardo Muñiz

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21
íii'l

CAPITULO II

DESARROLLO HISTÓRICO
DE LA PLANIFICACIÓN

1. La Planificación Societaria: Forma particular de llevar

a la práctica un proyecto político.
 PI.ANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

1. LA PLANIFICACIÓN SOCIETARIA: FORMA

PARTICULAR DE LLEVAR A LA PRÁCTICA UN
PROYECTO POLÍTICO.

Como se señaló en el Capítulo anterior, a la Planifica-

ción se le asignan funciones distintas dependiendo de las
características específicas de la sociedad en que se prac-
tica, en especial lo que se refiere a:

a) La dinámica que asuman las leyes básicas que

rigen el funcionamiento dé la sociedad.
b) La actuación de las fuerzas sociales presentes en
la misma.
c) La inserción y posición del país en el contexto
internacional.
ch) El papel del Estado, especialmente en lo concer-
niente al nivel y características de su interven-
ción y a factores de orden institucional (').

Así entonces, la Planificación societaria aparece como

una forma particular de llevar a la práctica un determina-
do proyecto político. Aunque la existencia de este último
no implica; necesariamente, la presencia.de la primera. De
hecho en una sociedad siempre existe un proyecto político,
por más inestructurados y difusos que estén sus propósi-
tos. Por proyecto político se entiende un conjunto de fi-
nes que -no necesariamente aparecen explícitos-(2}, so-
bre el tipo de sociedad que se desea lograr o mantener
y es sustentado por una fuerza social o coalisión de
fuerzas. Así, todas las fuerzas sociales inscritas en la es-
cena política pueden tener un proyecto político. Sin em-

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 ARLETTE PICIIARDO MIÍNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

bargo, en el terreno de la práctica aquella fuerza que asu- 1.1 LA PLANIFICACIÓN EN ECONOMÍAS SOCIALISTAS:
me carácter hegemónico y se convierte en conductora de MECANISMO SOCIAL SUSTITUTIVO DEL MERCADO141.
los procesos políticos, es la que logra un mayor peso en el
proceso de toma de decisiones. Desde el punto de vista histórico la Planificación socie-
Los elementos centrales del proyecto político o modelo taria surge en la URSS, en 1917, con el triunfo de la
nacional de desarrollo, como también se le denomina, revolución bolchevique. En ese contexto, se concibe como
definen los objetivos que debe perseguir la Planificación; un mecanismo para racionalizar la toma de decisiones
es decir, la razón para la que se planifica. Además, cómo ante la dificultad para lograr una adecuación entre los
se planifica, o sea, el contenido de la concepción y la recursos disponibles (que eran escasos) y las necesidades
práctica de la Planificación ( a ). de la población (que eran numerosas).
En ese contexto, la Planificación es adoptada como
método de gobierno y considerada como el sustituto del
GRÁFICO No. II - 1 mercado, en circunstancias en que la importancia de este
DINÁMICA DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN último se reducía al mínimo. Además, se practica en el
marco de un Estado que asume la propiedad de los me-
dios de producción y centraliza las decisiones más impor-
tantes en materia de precios, salarios, etc.
-—: \s )
En las condiciones arriba señaladas, Rusia deja de ser
DE LA
el país más subdesarrollado de Europa y se convierte en
'«nido PLANIFICACIÓN
*p una de las potencias mundiales. La Planificación fue el
" 1 instrumento para orientar los procesos de producción,
Planei Programas Proyectos
comercialización e intercambio que permitieron alcanzar
ese desarrollo.

En ese contexto el Estado aparece como la voluntad

política que le confiere o -niega legitimidad al proceso de 1.2 LA PLANIFICACIÓN EN ECONOMÍAS CAPITALISTAS
Planificación y como el actor privilegiado dentro de ese AVANZADAS: TÉCNICA CORRECTIVA DE LAS FALLAS
proceso. DEL MERCADO.
En virtud de todo lo anteriormente apuntado es posible
distinguir, al menos, tres tipos de funciones que asume Por otra parte, en occidente tienen lugar una serie de
la Planificación, de acuerdo con las características de la sucesos históricos que ponen en cuestionamiento la esta-
organización social en que se practica. Esas funciones se bilidad económica de los países capitalistas avanzados.
comentan brevemente a continuación. Entre tales sucesos se destaca la depresión de 1929 que
marca la ruptura del liberalismo económico y el paso al
intervencionismo estatal. Al compás de las políticas

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 ARLETTE PICHARDO Muwiz PLANIFICACIÓN Y PROGKAMACIÓN SOCIAL

keynesianas, los estados capitalistas desarrollados co- del país en el contexto del orden económico inter-
mienzan a participar de manera creciente en el desarrollo nacional (7).
económico y social (5).
Corresponde también a este período, la consolidación
de un nuevo orden económico internacional, caracteriza- 1.3 LA PLANIFICACIÓN EN AMERICA LATINA:
do por el hecho que Estados Unidos de América se con- INSTRUMENTO PARA ALCANZAR EL DESARROLLO.
vierte en el centro hegemónico del mundo capitalista (°), e
impulsa el Plan Marshall. Este consistía en un conjunto 1.3.1 Primeras experiencias de planificación: La
de medidas económicas que pretendían contribuir a la influencia de la CEPAL.
reconstrucción de las economías europeas, como una for-
ma de contrarrestar las posibles influencias de la revolu- En América Latina, hacia el segundo quinquenio de
ción bolchevique. 1940, comienza a actuar la Comisión Económica para
Lo anterior coincide con la acogida de la Planificación América Latina (CEPAL), bajo la dirección del economista
en los países capitalistas avanzados, en los cuales ésta Raúl Prebisch. La preocupación central de este organis-
aparece como una técnica de Programación económica mo es el estudio de las condiciones del subdesarrollo
con énfasis en el corto plazo. Su intención es ordenar los latinoamericano.
procesos de producción y corregir los problemas deriva- Para esta época, los economistas liberales ortodoxos,
dos de la coyuntura; sin pretender alterar la lógica del partiendo del esquema clásico de la división internacional
sistema capitalista, a saber: del trabajo( s ), defendían la teoría de las ventajas compa-
rativas del mercado, formulada por David Ricardo(9).
a) La existencia de la propiedad privada sobre los Dicha teoría plantea que el intercambio comercial lleva
medios de producción. a especializar la producción por países y, por lo tanto, a
b) La presencia del mercado como mecanismo reducir los costos de los productos. De ahí que, tanto los
asignador de recursos. países centrales como los países periféricos, obtienen ga-
nancias al realizar dicho intercambio.
En estos países la Planificación se constituye en un La CEPAL se opone a esa teoría y elabora la tesis del
complemento para la economía de mercado y no en su "deterioro de los términos del intercambio''!10). En ésta úl-
sustituto. De ahí que, las funciones que asume son las tima, sostienen que los agentes de los países industriali-
siguientes: zados, con el progreso técnico, reducen los costos de
producción; y, en lugar de que ello sea motivo para dis-
a) Detectar las irregularidades en el funcionamiento minuir los precios de sus productos, lo que hacen es
del mercado. aumentar sus ingresos y ganancias. Demuestran que los
b) Proponer medidas correctivas para regular y refor- precios de los bienes agrícolas tienden a aumentar en
zar el mercado cuando las contradicciones del capi- una proporción relativamente menor que los precios de
talismo provocan una crisis. los bienes industriales y que la demanda de productos
c) Contribuir a asegurar la permanencia y posición primarios, tiende a crecer con relativa lentitud e irregula-

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 ARLETTE PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

ridad en comparación con el crecimiento industrial ocu- en evidencia la capacidad real de las medidas asistencía-
rrido en los países centrales. Señalan, además, que las les para responder a las reacciones populares. En esta
relaciones comerciales sostenidas entre países centrales y época cobran auge los movimientos populares, cuya ma-
periféricos son desventajosas para los segundos y que ese nifestación más significativa la constituye el triunfo de la
intercambio desigual es la causa fundamental del subde- revolución cubana.
sarrollo latinoamericano. Ante el avance del proceso de acumulación, la concen-
Para superar el estado de subdesarrollo proponen sus- tración y centralización de capital, la exportación de capi-
tituir las importaciones por producción nacional, con el tales y su posterior trans-nacionalización, la creciente
propósito de dar inicio a un proceso de desarrollo "hacia proletarización de campesinos y productores artesanales,
adentro"; con miras a re-distribuir el ingreso y mejorar los lazos financieros establecidos a través de inversiones
los niveles de vida de la mayoría de la población. En ese y préstamos y el intercambio comercial realizado en tér-
contexto la Planificación se concibe como el instrumento minos desfavorables para los países periféricos, entre
capaz de disciplinar el desarrollo industrial. otros factores, se profundizan las desigualdades socioeco-
Así, con la influencia de las ideas de CEPAL, se desa- nómicas. Esto se evidencia, fundamentalmente, en un
rrollan las primeras experiencias de Planificación en te- creciente deterioro del nivel y calidad de vida de gran
rritorio latinoamericano, las cuales se caracterizan por parte de la población. Para dar una respuesta a esta
enfatizar en la velocidad del crecimiento de la producción situación el Estado, mediante la Planificación de políticas
y concentrarse en la elaboración de diagnósticos y pro- sociales y la creación de instituciones para ejecutarlas,
yecciones para el mediano y largo plazo. comienza a participar en forma más orgánica en el Desa-
Esas experiencias se inician en Chile (1939), Paraguay rrollo Social.
(1948), Colombia (1951), Solivia (1953), Ecuador (1954),
Brasil (1956), Venezuela (1958). México (1958) y Uruguay
(1960). En muchos casos esos esfuerzos se realizaron en 1.3.2 Nuevas experiencias de planificación:
el marco de gobiernos con ideología "reformista-desarro- El impulso dado por la alianza para el progreso.
llista". Para los cuales planificar aparecía como una ne-
cesidad, en la medida que permitía afrontar de manera De 1961 en adelante, se inician nuevas experiencias de
más racional la intervención del Estado en la economía, Planificación en el continente. Las cuales se caracterizan
con el fin de orientar el modelo de desarrollo industrial e por:
imprimirle estabilidad al pacto social en que este se sus-
tentaba ("). a) Predominio de los aspectos operativos de la Pla-
Sin embargo, en la medida en que los procesos de nificación, al centrarse en la formulación de pro-
producción y reproducción de capitales se tornaron más gramas y proyectos para el corto plazo.
complejos y de acuerdo con la particular evolución histó- b) Interés por la dirección del crecimiento y no tan-
rica de los países, se va conformando con mayor nitidez to por la velocidad, pero sin haber logrado un
la diferenciación entre clases y afloran contradicciones acuerdo respecto de cuál debe ser esa dirección.
que hacen entrar en crisis al modelo industrial y ponen c) Énfasis en los "aspectos sociales" del desarrollo.

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 ARLETTE PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

Esta vez la fuerza motora que impulsa la idea de la NOTAS

Planificación es la Alianza para el Progreso. En su decla-
ración de principios, condiciona la concesión de présta-
mos y donaciones provenientes de organismos internacio- (1) Estos factores se refieren a la burocracia y "tecnocracia"
nales a la existencia de programas nacionales amplios y estatal, ya que la estructuración y nivel de consolidación de las
debidamente estudiados, que fortalecieran la democracia, mismas, puede favorecer las posibilidades de desarrollo de la
salvaguardaran la libre empresa e identificaran las refor- práctica planificadora. Sobre el particular, cfr. Matus, Carlos;
Estrategia y Plan, México, siglo XXI editores, 1978, pp.38-49.
mas necesarias para lograr un mejoramiento en las con-
(2) Los rasgos generales que caracterizan a un determinado
diciones de vida de la población (")• proyecto o modelo de desarrollo pueden inferirse de las expre-
En ambas épocas, la Planificación en América Latina siones ideológicas de los grupos sociales que impulsan el mode-
se practica para cumplir con las funciones siguientes: lo.
(3) El Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y
a) Identificar los obstáculos que se oponen al desa- Social (ILPES) ha desarrollado una caracterización de los dife-
rrollo. rentes estilos de desarrollo vigentes en la región latinoamerica-
b) Proponer medidas para contrarrestar tales obstá- na, Cfr. "El Estado de la Planificación en América Latina y el
culos. Caribe". Ponencia presentada al XIII Congreso de Planificación
en América Latina y el Caribe: La Planificación posible en la
Empero, cumplir con esas funciones significa competir prospectiva sociopolítica latinoamericana, Caracas, Venezuela,
1980.
con el mecanismo del mercado que se pretende alterar, lo
(4) Se refiere a la concepción histórica de la planificación en
que enfrenta a la Planificación del Desarrollo con una el socialismo, lo que es sabido que se encuentra en proceso de
gran contradicción: dado que el mercado responde a inte- redefinición.
reses socio-económicos, alterar su libre juego supone (5) En el campo de lo económico el carácter interventor del
modificar las estructuras de poder que lo respaldan. Ello Estado se manifiesta, entre otras cuestiones, en la regulación
ha condicionado los resultados obtenidos y explica la de precios, fijación de salarios, cobros de tasas impositivas, etc.
complejidad de la tarea de la Planificación, lo difícil de En algunos casos, también incursiona en la producción, invir-
entender su significado y la diversidad de obstáculos con tiendo en aquellas ramas qLie no resultan rentables para el
que se enfrenta su práctica. Eso es lo que se analiza en capital privado, que la inversión es de más alto riesgo y más
el capítulo que sigue.' lenta su recuperación. En lo social, se encarga de prestar deter-
minados servicios que adquieren importancia y complejidad en
países como los Estados Unidos de América, bajo la forma del
"Welfare State". Sobre esto último, Francés Fox Piven y Richard
Cloward plantean que las medidas sociales siempre han sido
implementadas con el objetivo de reducir la intranquilidad entre
los pobres y muestran que las funciones sociales del Estado
dependen directamente, tanto en su existencia como en su rit-
mo y modalidades, de la intensidad de la movilización popular:
ya sea como efecto de las luchas, ya sea como tentativas del

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 ARLETTE PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

Estado para desarmarlas por anticipado. Regulating qf poor: the BIBLIOGRAFÍA BÁSICA RECOMENDADA
Junctions of public welfare, New York, Vintage book, 1971.
(6) Sobre el particular, cfr. Poutlanzas, Nikos; Ciases sociales
y poder político en el Estado capitalista, México, siglo XXI edito- DOBB, Maurice: El desarrollo de la economía soviética
res, 1969 y Silva Michelena, José Agustín: Políticas y bloques de
desde 1917, Madrid, Editorial Tecnos S.A., 1972.
poder: crisis en el sistema capitalista, México, siglo XXI editores,
1976. CARDOSO, Fernando Henrique: "La originalidad de la
(7) Las experiencias más difundidas de planificación en el copia: la CEPAL y la idea del desarrollo", en Revista
capitalismo desarrollado se han realizado en los países de Eu- CEPAL, Santiago (Chile), segundo semestre 1977, pp.7-
ropa Occidental. En particular el modelo francés es conocido 40.
como el intento más eficaz de programación económica "indica- COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMERICA LATINA Y EL
tiva" o "concertada". CARIBE: Eí pensamiento de la CEPAL, Santiago (Chile),
(8) Según la cual a los países periféricos les corresponde el Editora Universitaria, 1969.
papel de proveedores de materias primas y bienes alimenticios, INSTITUTO LATINOAMERICANO DE PLANIFICACIÓN
y a los países centrales, el de productores de bienes industría- ECONÓMICA Y SOCIAL: "El Estado de la Planificación en
les.
América Latina y el Caribe" op.cit.
(9) Sobre el particular, cfr. especialmente: Ricardo, David: Prin-
cipios de Economía Política, México, Fondo de Cultura Económica,
LEW1S. W. Arthur: Teoría de la Planificación Económi-
1959: Ohlin, Bertil; Iniernational Trade, Cambridge, Harvard Uni- ca, México, Fondo de Cultura Económica, 1966.
versíty Press, 1933; Heckscher, Eli: "The Effect of Foreign Trade MATUS, Carlos: Estrategia y Plan, México, Siglo XXI
on the Distribution of Income", en American Economic Associa- editores, 1972.
tion, Reading in the theonj of intemational trade, Filadelfia, 1949 y PEKARSKI, Leonid: La Planificación, ley y estímulo de
Samuelson, Paul: "International Trade, and the Equalizaüon of la economía, Moscú, Editorial de la Prensa Nonosti, 1979.
Factor Pnces", en Economic Jounial, 1948. PREBISCH, Raúl: Hacia una dinámica del desarrollo
(10) Los fundamentos de esa tesis pueden encontrarse, prin- latínoamerícano, México, Fondo de Cultura Económica,
cipalmente, en CEPAL, Estudio Económico de América Latina, 1963.
Naciones Unidas, 1951 y Prebish, Raúl; "El desarrollo económi- PICHARDO MUÑIZ, Arlette y VARGAS VASQUEZ, Ro-
co y algunos de sus principales problemas" en Boletín Económi-
dolfo: Resumen de los planes formulados en la década del
co de América Latina, vol: VII No. 1, Santiago (Chile), febrero
1962 (la primera edición es de 1950). 70 en América Latina, San José, mimeo, 1982.
(11) Para conocer en detalle el contenido del modelo naciona- - PIVEN.'.Francés Fox y CLOWARD, Richard: Regulating
lista-clesarrollista-populista, cfr. principalmente: Germaní, Gino of poor: thefunciions of public welfare, New York, Vintage
et al; Populismo y contradicciones de clase en América Lfitina, book, 1971.
México, Ediciones Era, 1974. lanni. Octavio; La formación del RODRÍGUEZ, Octavio: Teoría del subdesairollo de la
Estado populista en América Latina, México, Ediciones Era, CEPAL, México, Siglo XXI Editores, 1980.
1975. SUNKEL, Oswaldo y PAZ, Pedro: El subdesairollo lati-
(12) Cfr. Congreso Interamericano Económico y Social. Decla- noamericano y la teoría del desarrollo, México, siglo XXI
ración a los pueblos de América: Carta de Punta del Este, Uru- editores, 1978.
guay, 1961.

54 55
 CAPITULO III

PLANIFICACIÓN EN
AMÉRICA LATINA:
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS

1. Hacia la identificación dé los obstáculos con que se

enfrenta su práctica.

2. ¿La "crisis" de la Planificación? o... ¿Una Planificación

en "crisis"?

3. Las posibilidades de la Planificación.

 ARLETTB PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

Estado para desarmarlas por anticipado. Regulating qf poor: the BIBLIOGRAFÍA BÁSICA RECOMENDADA
Junctions of public welfare, New York, Vintage book, 1971.
(6) Sobre el particular, cfr. Poutlanzas, Nikos; Ciases sociales
y poder político en. el Estado capitalista, México, siglo XXI edito- DOBB, Maurice: Eí desarrollo de la economía soviética
res, 1969 y Silva Michelena, José Agustín: Políticas y bloques de
desde 1917, Madrid, Editorial Tecnos S.A., 1972.
poder: crisis en el sistema capitalista, México, siglo XXI editores,
1976. CARDOSO, Fernando Henrique: "La originalidad de la
(7) Las experiencias más difundidas de planificación en el copia: la CEPAL y la idea del desarrollo", en Revista
capitalismo desarrollado se han realizado en los países de Eu- CEPAL, Santiago (Chile), segundo semestre 1977, pp.7-
ropa Occidental. En particular el modelo francés es conocido 40.
como el intento más eficaz de programación económica "indica- COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMERICA LATINA Y EL
tiva" o "concertada". CARIBE: Eí pensamiento de la CEPAL, Santiago (Chile),
(8) Según la cual a los países periféricos les corresponde el Editora Universitaria, 1969.
papel de proveedores de materias primas y bienes alimenticios, INSTITUTO LATINOAMERICANO DE PLANIFICACIÓN
y a los paises centrales, el de productores de bienes industria- ECONÓMICA Y SOCIAL: "El Estado de la Planificación en
les. América Latina y el Caribe" op.cit.
(9) Sobre el particular, cfr. especialmente: Ricardo, David; Piin-
LEWIS, W. Arthur: Teoría de la Planificación Económi-
cipios de Economía Política, México, Fondo de Cultura Económica,
1959; Ohlin, Bertil; International Trade, Cambridge, Harvard Uni- ca, México, Fondo de Cultura Económica, 1966.
versíty Press, 1933; Heckscher, Eli: "The Effect of Foreign Trade MATUS, Carlos: Estrategia y Plan, México, Siglo XXI
on the Distribution of Income", en American Economic Associa- editores, 1972.
tion, Reading in the theory of intemational trade. Filadelfia, 1949 y PEKARSKI, Leonid: La Planificación, ley y estímulo de
Samuelson, Paul; "International Trade, and the Equalizaüon of la economía, Moscú, Editorial de la Prensa Nonosti, 1979.
Factor Pnces", en Economic Jonmal, 1948. PREBISCH, Raúl: Hacia una dinámica del desarrollo
(10) Los fundamentos de esa tesis pueden encontrarse, prin- latinoamericano, México, Fondo de Cultura Económica,
cipalmente, en CEPAL, Estudio Económico de América Latina, 1963.
Naciones Unidas, 1951 y Prebish, Raúl; "El desarrollo económi- PICHARDO MUÑIZ, Arlette y VARGAS VASQUEZ, Ro-
co y algunos de sus principales problemas" en Boletín Económi-
dolfo: Resumen de los planes formulados en la década del
co de América Latina, vol: VII No. 1, Santiago (Chile), febrero
70 en América Latina, San José, mimeo, 1982.
1962 (la primera edición es de 1950).
(11) Para conocer en detalle el contenido del modelo naciona- PIVEN. .Francés Fox y CLOWARD, Richard: Regulating
lista-desarrollista-populista, cfr. principalmente: Germani, Gino of poor: the Junctions of public welfare, New York, Vintage
et al; Populismo y contradicciones de clase en América Latina, book, 1971.
México, Ediciones Era, 1974. lanni. Octavio: La formación del RODRÍGUEZ, Octavio: Teoría del subdesanollo de la
Estado populista en América Latina, México, Ediciones Era, CEPAL, México, Siglo XXI Editores, 1980.
1975. SUNKEL, Oswaldo y PAZ, Pedro: Eí subdescurollo lati-
(12) Cfr. Congreso Interamericano Económico y Social. Decla- noamericano y la teoría del desarrollo, México, siglo XXI
ración a los pueblos de América: Carta de Punta del Este, Uru- editores, 1978.
guay, 1961.

54 55
( -X7 /
 PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

1. HACIA LA IDENTIFICACIÓN DE LOS

PROBLEMAS CON QUE SE ENFRENTA
SU PRÁCTICA.

Es lugar común aseverar que en sus inicios la Planifi-

cación latinoamericana despierta grandes expectativas,
especialmente en los círculos intelectuales, que cifran en
ella sus mejores ambiciones, ideales y esperanzas. Sin
embargo, con el tiempo esto se va desvaneciendo y a una
época en que la Planificación muestra eficacia relativa
para afrontar los problemas derivados del crecimiento
económico, sigue un período de incertidumbre, apatía e
incredulidad acerca de la eficacia de la misma.
Sobre ese particular, conviene señalar que no se trata
de un análisis exhaustivo que dé tratamiento particular
al desarrollo de la Planificación en cada país. Sin despre-
ciar que existen particularidades importantes en cada
uno de ellos, se trata de destacar aquellas generalidades
útiles para entender la situación mencionada en el párra-
fo anterior y realizar un esfuerzo por desentrañar las
posibilidades y perspectivas de la Planificación latinoame-
ricana (').
Para tal efecto, es necesario, en primer lugar, hacer
referencia al hecho de que, en general, las experiencias
de Planificación Nacional han estado signadas por una
serie de diversas limitaciones, dificultades y obstáculos
que pueden clasificarse de la forma siguiente:

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 ARLETTE PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

CUADRO No. III - 1 A continuación, algunos elementos que dan cuenta de

HACIA LA IDENTIFICACIÓN DE LOS PROBLEMAS los problemas citados en el cuadro anterior.
CON QUE SE ENCUENTRA LA PLANIFICACIÓN

1.1 DE LA PLANIFICACIÓN EN GENERAL! EL ORDEN

1. De la Planificación 1.1 Derivados del orden ad- ADMINISTRATIVO, LA FORMACIÓN PROFESIONAL
en general. ministrativo vigente y de DE LOS ENCARGADOS DE LA PLANIFICACIÓN
las estructuras que le Y EL PROCEDIMIENTO METODOLÓGICO.
dan soporte.
1.2 Vinculados con la forma- a) Los problemas derivados del orden administrativo
ción profesional de los y de las estructuras que le dan soporte.
encargados de la Planifi-
cación. Las estructuras administrativas, sobre las que se
1.3 Relacionados con el pro- cimentan las instituciones del sector público responsa-
cedimiento metodológico bles de la Planificación Nacional, adolecen de una serie
utilizado en la formula- de limitaciones, entre las cuales se destaca un denomi-
ción de planes. nador común: la rigidez administrativa, que dificulta la
operatividad de los Sistemas Nacionales de Planificación
2. De la planificación 2.1 Condicionados por las y no permite lograr la adecuada división y especialización
...¿Social? concepciones vigentes de del trabajo que dicho sistema requiere.
Planificación Social y su En tal sentido, se puede señalar como una de las con-
desarticulación con la secuencias más importantes, la duplicidad de funciones
Planificación Económica. observada a partir de instituciones con objetivos super-
2.2 Con respecto al nivel de puestos y de estudios sobre una misma problemática,
desarrollo de las Ciencias realizados por varias instituciones sin el menor intento
Sociales. de coordinación. Además, en años recientes, se nota una
tendencia a crear organismos centralizados que se con-
3. Los problemas 3.1 Las características del vierten en una especie de "monstruos" incapaces de im-
esenciales. modelo de desarrollo primirle racionalidad al funcionamiento institucional. To-
3.2 La inexistencia de una dos estos elementos provocan desperdicio y subutili-
voluntad política firme y zación de recursos, tanto materiales y financieros como
decidida para respaldar a humanos. A lo anterior, se le suma ineficiencia en la
los procesos de Planifica- coordinación, escaso poder de control y evaluación, y di-
ción. ficultad para recoger, sistematizar y analizar informa-
ción en el momento en que la necesidad de la acción lo
señale oportuno. Esto último, en ocasiones, se trata de

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 ARLCTTB PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

suplir con el uso de informaciones inexactas y/o desac- Desde esta perspectiva, la práctica planificadora se
tualizadas. realiza bajo los siguientes principios:

a) Es nacional y gubernamental, por lo tanto, la in-

b) Los problemas derivados de las carencias profe- tervención planificada se identifica exclusivamente con
sionales. las decisiones del Estado.
b) Reconoce que el Estado es la autoridad política,
Asimismo, la carencia de personal especializado en Pla- en tanto que interviene en la economía y le imprime el
nificación y con capacidad para entender la complejidad funcionamiento del sistema un "ordenamiento racional";
de los procesos sociales, se ha traducido en serias limita- no obstante, el mecanismo asignador de los recursos, por
ciones para adentrarse en el conocimiento de la realidad excelencia, sigue siendo el mercado.
nacional con el fin de desentrañar las necesidades reales y c) Se circunscribe el ámbito de "lo económico" y
sentidas por la población. La práctica planificadora, en pone énfasis en las esferas de la producción y distribu-
muchos casos, se ha reducido a un empirismo con escasa ción de bienes y servicios, asignándole gran importancia
consideración de los factores conyunturales y de los efec- a las variables financieras.
tos no previstos. Por lo tanto, no ha sido capaz de propo-
ner en el momento preciso, opciones de intervención que
se constituyan en la base del proceso para explorar y En esas circunstancias, el papel de la Planificación se
seleccionar las medidas más convenientes, oportunas y reduce a:
viables para orientar la toma de decisiones.
a) Elaborar, de acuerdo con la definición de priori-
dades establecidas por las autoridades políticas, los obje-
c) Los problemas derivados del procedimiento meto- tivos perseguidos en la producción de bienes y servicios
dológico utilizado en la formulación de los planes. para la satisfacción de necesidades individuales y colecti-
vas.
Las experiencias históricas de Planificación en América b) Diseñar el esquema de asignación de recursos
Latina, se han basado en el procedimiento metodológico para el logro de los objetivos propuestos, lo que implica
cuyos fundamentos forman parte del enfoque normativo. definir la estructura de la oferta para satisfacer la de-
Los lincamientos de tal enfoque, pueden resumirse de la manda interna, las necesidades de importación y las po-
forma siguiente: sibilidades de exportación. Para tal diseño, se toma como
La norma, entendida como el "debe ser", es el elemen- base el modelo de gestión económica, el cual es determi-
to central del enfoque y el punto de partida para la defi- nado por el proyecto de desarrollo y a su vez, condiciona
nición de un curso de acción que permita alcanzar objeti- los mecanismos de generación y distribución de ingresos.
vos definidos "a priori". En esta forma de proceder,
subyace la intención de imponer a la realidad, ideas pre- Esta concepción de Planificación tiene pretensiones de
concebidas. neutralidad técnica, se encierra en el ámbito de lo econó-

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 ARLETTE PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

1 mico y relega la cuestión política a un plano secunda- en el estado actual de su desarrollo, no han asumido el
desafío que significa elaborar técnicas e instrumentos
rio. Su función se limita a imprimirle racionalidad al pro-
cedimiento para seleccionar medios y fines en virtud de adecuados para las particularidades histórico-estructura-
una norma preestablecida. El producto más relevante de les de estos países que permitan enfrentar con eficacia la
esa práctica es un plan desvinculado de la realidad social intervención social.
que pretende disciplinar e incluso, en ocasiones, disocia- Las carencias fundamentales se observan en los cam-
do del proyecto -político que lo origina y sustenta. Más pos siguientes:
aún, en muchos casos, expresa la visión del grupo de
técnicos que lo formula, para los cuales la mayor preocu- a) Los procesos por construir, verificar y validar indi-
pación suele ser la estructura semántica del mismo ( 2 ). cadores socio-económicos que den cuenta de los aspectos
relevantes de la realidad social (4).
b) Las estrategias para definir opciones de interven-
1.2 DE LA PLANIFICACIÓN ... ¿SOCIAL?: SU CONTENIDO Y ción que permitan atender los problemas sociales y res-
EL NIVEL DE DESARROLLO DE LAS CIENCIAS SOCIALES. pondan a los intereses y expectativas de los sectores po-
blacionales a los cuales van dirigidas, mediante la parti-
a) Los problemas derivados de las concepciones vi- cipación efectiva de los mismos en las diferentes fases del
gentes de Planificación y su desarticulación con proceso de Planificación (5).
las políticas económicas. c) La definición de formulaciones metodológicas que
permitan traducir las políticas sociales en programas y
Un problema central con el que se encuentra la Plani- proyectos técnicamente estructurados y políticamente
ficación Social, es qué puede entenderse como tal. La viables (6).
experiencia en Latinoamérica muestra que en los círculos
profesionales, se discuten y aceptan diversas definiciones En el mismo sentido, el ILPES ha señalado una serie
(3); mientras que en la práctica institucional, se le asigna de factores que afectan negativamente el impacto efectivo
el papel de planificar políticas sociales consideradas de de la acción gubernamental sobre los procesos de desa-
manera residual, aisladas del contexto global de la Plani- rrollo social. Ellos son:
ficación y formuladas a partir de un proceso de
parcelación de la realidad, que define en forma desvincu- a) Condiciones de incertidumbre: todos los países de la
lada,.1 políticas económicas y políticas sociales sin dete- región tienen una escasa dotación de recursos (de organi-
nerse, ni siquiera, a analizar los efectos cruzados de las zación, infraestructura, logísticos, personal calificado, ru-
mismas. tinas de recolección de datos, etc.) para producir infor-
maciones sobre variables e indicadores.
b) Los problemas vinculados con el nivel de desa- b) Debilidad teórica: que es un reflejo del estado de
rrollo de las Ciencias Sociales. desarrollo característico de las Ciencias Sociales; y tiene
las siguientes consecuencias:
Por otra parte, las Ciencias Sociales en América Latina

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 PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL
ARLETTE PICHAKDO MUNIZ

Afecta negativamente los procesos para construir debido a la falta de homogeneidad de la informa-
y elaborar indicadores sociales, puesto que todo ción utilizada, homologación artificial, relativo a
indicador descansa sobre una base teórica, que la posibilidad de manipular la información para
determina su grado de utilidad y eficiencia, volver comparable aquello que no lo es; y
falseamiento de los datos.
ü) Dificulta la identificación de los instrumentos
para poner en práctica las políticas. ii) Por la otra, a las experiencias de análisis y eva-
luación de Planificación Social (7).
c) Determinación de objetivos específicos, los cuales
plantean dos órdenes de problemas: De la misma manera, el ILPES señala que la Planifica-
ción Social es utilizada como factor de legitimación políti-
i) En primer lugar, deberían derivarse y ser cohe- co-social. En tal sentido, en muchos casos, se formulan
rentes con los objetivos globales. Sin embargo, objetivos y metas difíciles de llevar a la práctica o bien
muchas veces se definen de un modo relativa- enunciados en términos absolutos (por ejemplo, erradicar
mente autónomo lo que no garantiza que Tos la pobreza). Asimismo,
programas y proyectos que se lleven a la práctica
impliquen, necesariamente, el logro de los objeti- "existe la posibilidad de que se postulen metas que go-
vos globales. Incluso, puede ocurrir que provo- zan de gran popularidad, a sabiendas de que su cumpli-
quen efectos no buscados y hasta contradictorios miento es relativamente incompatible con el plan, no exis-
con aquellos. ten recursos suficientes o no hay intención de llevarlas a
ií) En segundo lugar, es frecuente que no se alcan- la práctica" fí.
ce el nivel operativo requerido para un objetivo
específico. En otras palabras, que se proceda a
1.3 LOS PROBLEMAS ESENCIALES: LA FALTA DE DEFINICIÓN
la ejecución con objetivos mal definidos e impre-
CLARA DE LOS MODELOS DE DESARROLLO Y LA INEXISTENCIA
cisos. En ese caso, no sólo se hace imposible
DE UNA VOLUNTAD POLÍTICA.
determinar si un programa o proyecto en cues-
tión es coherente con los objetivos globales, sino
que ello toma a la vez ilusorio todo intento de Los factores antes mencionados, que obstaculizan el
evaluación, tanto ex-ante como ex-post. desarrollo de la Planificación en la región latinoamerica-
na, son manifestaciones fenoménicas de dos problemas
fundamentales:
d) Problemas metodológicos, que afectan:
1) La falta de definición de modelos societarios que
i) Por una parte, la medición de los fenómenos so- apunten a la consecución de objetivos de desa-
ciales relevantes, es decir, la construcción y fide- rrollo claramente establecidos; y
lidad de los indicadores sociales. A esto último 2) La inexistencia de una voluntad política.
se asocian los problemas de estandarización,

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 AKLETTE PICHARDO MUNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

Ante la crisis del modelo de sustitución de importacio- vorcio entre los técnicos y los políticos. La frustración de
nes, ha surgido la imprecisión e imprevisión en materia los primeros y la insatisfacción de los segundos, conlleva
de políticas estatales. a que, en muchos casos, la Planificación se aisle de las
Al Estado-previsor sucedió el Estado-imprevisor, con esferas de decisión de más alto nivel. Esto ha cercenado
una actuación ambivalente, sin una dirección precisa, sus posibilidades de acción y alimentado la incredulidad
ofreciendo en el mejor de los casos respuestas parciales a sobre su eficacia.
los problemas nacionales; pero sin trazarle a la planifica- Lo anterior ha ido configurando un cuadro de "crisis"
ción el camino que debe seguir, ni indicarle los objetivos de la Planificación. Sin embargo, en este libro se suscribe
que debe procurar. la tesis de que no es la Planificación la que está en crisis,
A lo anterior, se suma la inexistencia de una voluntad sino una forma particular de entenderla y practicarla,
firme para formular, ejecutar, evaluar y ajustar planes, cual es la concepción normativa.
que considere a la Planificación como un instrumento La Planificación sigue y seguirá teniendo vigencia;
racionalizador y útil, en aras de lograr los objetivos na- puesto que es un proceso de análisis y cálculo, útil para
cionales de desarrollo. Además, que asuma el liderazgo orientar la toma de decisiones que antecede a la acción.
en la movilización de las fuerzas sociales llamadas a im- Así, mientras el ser humano tenga capacidad para ac-
pulsar el proceso de planificación. tuar, es posible planificar. A menos que, los defectos de
la improvisación, el activismo, el espontaneismo, el anar-
quismo y otros vicios de formas artesanales de trabajo,
2. ¿LA "CRISIS" DE LA PLANIFICACIÓN? O ... se eleven a la categoría de virtudes (10).
¿UNA PLANIFICACIÓN EN "CRISIS'"? Por otra parte, la experiencia histórica reciente ha
puesto en evidencia que planificar es una necesidad. Las
Los factores anteriormente considerados han llevado a experiencias de políticas económicas, inspiradas en los
que, en muchos países, los planes se formularan y no se esquemas neoliberales, que le adjudican al mercado un
ejecutaran o su ejecución se hiciera parcialmente. Por papel preponderante en la asignación de recursos y sub-
supuesto, que las evaluaciones sistemáticas y la intro- estiman la importancia de la Planificación, han producido
ducción de ajustes prácticamente carecían de sentido. tendencias regresivas en materia de empleo, ingresos y
Mientras tanto, los organismos encargados de la Planifi- satisfacción de necesidades básicas.
cación Nacional se constituyeron, en el mejor de los ca- América Latina vive un período en que la "crisis" eco-
sos,; en institutos de investigación, donde todo es objeto nómica azota sin misericordia a sus países. El aumento
de estudio, nada se termina de estudiar y la intervención de la desocupación abierta y los niveles de subocupación,
brilla por su ausencia. O bien, en agencias promotoras el crecimiento del sector informal, los cambios observa-
del desarrollo dedicadas a formular proyectos, enmarca- dos en el perfil de los desocupados y subocupados, el
dos en criterios rígidos de oferta y demanda, que la pro- aumento de los. niveles de pobreza"" entre otros factores,
pia estructura de mercado; sometida a los vaivenes de demandan una nueva modalidad de intervención estatal.
los sucesos políticos, se encarga de desbordar (9). Asimismo, la recomposición de los sujetos políticos prota-
En esas circunstancias, se ha ido produciendo un di- gonices del devenir histórico, la vuelta a la democracia

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 ARLETTE PICIIARDO MUNIZ PIJVNIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

en algunos países y la necesidad de profundizarla en las limitaciones y posibilidades de la práctica planificado-

otros, abren nuevas e interesantes perspectivas para la ra no están dadas, más aún, no son transparentes para
Planificación, ya sea desde el Estado o desde las instan- encontrarlas, hay que hurgar en el carácter asumido por
cias surgidas de la sociedad civil. las luchas sociales e involucrar en ello, los sectores po-
pulares como la única opción para apuntar hacia el res-
cate de los intereses de dichos sectores.
3. LAS POSIBILIDADES DE LA PLANIFICACIÓN. Es por eso que. la factibilidad de aplicar los plantea-
mientos que aquí se presentan, está en estrecha relación
Empero, que la Planificación se convierta en práctica con las características peculiares de la sociedad en que el
eficaz depende, en primer lugar, de que pueda elaborar Ibrmulador de políticas o el programador se encuentren
procedimientos metodológicos que permitan vincular el insertos, del momento histórico en que desarrollen su
análisis de la realidad con la intervención social, para trabajo y el lugar y ubicación que definan como su radio
identificar y utilizar espacios estratégicos dónde actuar. de acción.
En segundo lugar, desarrollar capacidad para persuadir,
negociar y crear conciencia sobre la necesidad de intro-
ducir nuevas ideas, prever situaciones probables, advertir NOTAS
riesgos. En fin, ya no se trata tan sólo de creer que la
Planificación es posible, sino de plantear bajo qué condi- (1) En el examen de dichas experiencias, se excluye el caso
ciones existen posibilidades para ella. Esto, que a simple cubano, por considerar que presenta características peculiares
vista parece un simple juego de palabras traspuestas, es que difieren del resto de los países latinoamericanos.
la esencia misma de la práctica planificadora. (2) Una críü'ca a la Planificación normativa puede encontrar-
Sin embargo, no se trata de definir por anticipado cuál se en: Ozbekhan. Hassan; Toward a General Theory ofPlanning.
OECD, Paris, 1969. Matus, Carlos; Estrategia y Plan, op. cit; y
será la situación socio-política de los países latinoameri- Testa, Mario; Memorándum Técnico No. 32 Proyecto
canos en los próximos años para determinar si será posi- FORMEPLAN. Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad
ble o no, planificar en ellos. Tampoco, se trata de enten- Central de Venezuela, Caracas, 1980.
der la Planificación como una técnica' que imprime racio- (3) Entre las concepciones más difundidas, se encuentra la
nalidad a la tarea de escoger medios para el logro de que define la Planificación Social como un Upo específico de
fines preestablecidos, donde la sofisticación de los instru- actividad estatal orientada a:
mentos utilizados condicionaría y ampliaría los márgenes
de acción de la práctica planificadora. 1) reducir las desigualdades sociales;
Las posibilidades de la Planificación sólo pueden defi- 2} promover y preservar la legitimidad del orden social
nirse en función de la naturaleza que asuma la pugna vigente;
3) erradicar la pobreza extrema y
entre las diferentes fuerzas sociales presentes en la esce-
4) orientar la satisfacción de las necesidades básicas.
na política, que luchan por imponer sus intereses estra-
tégicos y/o contingentes en el marco de una relación
Sobre el particular, cfr: Franco Rolando y Eduardo Palma;
existente entre el Estado y la sociedad. Por consiguiente,

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 ARLETTE PICHARDO MLTNIZ PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN SOCIAL

"Política social y pobreza: Lecciones de la experiencia", en Pía- poco más del 8% de la población mundial, de los cuales 47%
nt/ícación'Sociaí en América Latina y el Caribe, Santiago (Chile), están bajo la línea de la pobreza"
Calderón y Cía, 1981, pp. 193-238. Demo, Pedro; Desenvolvi-
miento a Política Social do Brasil, Brasilia, Biblioteca Tempo Desarrollo sin pobreza, PNUD, Quito, 1990, pág. 21
Universitario, 1978. Molina, S. y S. Pinera; La pobreza en
América Latina: Situación, evolución y orientación de políticas.
CEPAL, Santiago (Chile) 1970. Graciarena, Jorge; "Estrategia
de las necesidades básicas", en Revista Cepal, Santiago, Chile.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA RECOMENDADA
(4) En tal sentido, la práctica generalizada ha sido utilizar
listados de indicadores formulados por agencias internacionales
u oficinas nacionales. En la última década, se han hecho FRANCO, Rolando (Editor): Planificación Social en Amé-
algunos esfuerzos para superar esa situación, entre los cuales rica Launa y el Caribe, Santiago (Chile), Calderón y Cía
se inscribe el Seminario sobre uso de indicadores socio-econó- 1981.
micos en Centroamérica, Facultad Latinoamericana de Ciencias GARCÍA D' ACUÑA, Eduardo: "Crisis y vigencia de la
Sociales (FLACSO) y la Organización de las Naciones Unidas Planificación", ICI - CEPAL, Pensamiento Iberoamericano
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Costa No.2, julio-diciembre 1982.
Rica, octubre 1982. INSTITUTO LATINOAMERICANO DE PLANIFICACIÓN
(5) Es preciso insistir sobre la necesidad de que el proceso ECONÓMICA Y SOCIAL: "El estado de la Planificación en
de Planificación tome en cuenta los grupos sociales a los cuales América Latina y el Caribe" Ponencia presentada al XIII
va dirigida su atención. Es frecuente que los trabajos se reali-
cen desde los escritorios de los técnicos, sin contar una partici- Congreso Interamericano de Planificación, Caracas, 1980.
pación efectiva de la población. MATTOS, Carlos de: "Planes versus planificación en la
(6) Un esfuerzo en esa linea, lo constituye la Cuarta Parte de experiencia latinoamericana". En Revista de la CEPAL,
este libro. Santiago (Chile), número 8, agosto de 1979.
(7) "El Estado de la Planificación en América Latina y el MATUS, Carlos: Estrategia y Plan, México, siglo XXI
Caribe", op. cit, .pp. 228-29, 30-31, 38-43. editores, 1978.
(8) Ibidem, pp. 222-23 MATUS, Carlos: Planificación de Situaciones, Caracas,
(9) El ILPES se:ala que en la mayoría de los países del Libros Alfar, 1977.
Caribe, la Planificación se limita casi exclusivamente a la for- OZBEKHAN, Hassan: Toward a General Theory
mulación de proyectos y programas. Ibidem, p.20. Planning, París, OECD, 1969.
(10) Sobre las características de estos vicios, cfr. Sobrado, PNUD: Desairollo sin pobreza. I Conferencia Regional
Miguel; Apogeo y decadencia de los artesanos, (El laboratorio
experimental y la capacitación de masas), Publicaciones Univer-
sobre la pobreza en América Latina y el Caribe, Quito,
sidad Nacional, Heredia (Costa Rica), 1981.
1990.
(11) En el Informe de la I Conferencia Regional sobre la SEERS, Dudley: The crisis in planning, Sussex Univer-
pobreza en América Latina y el Caribe, se se:ala que: sity Press, 1972.
SIERRA, Enrique: Ensayos sobre Planificación, Instituto
"En América Latina y el Caribe (ALC) vive actualmente un Latinoamericano de Planificación Económica y Social,
Santiago (Chile), 1978.

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