“El proceso contencioso administrativo en la Provincia de Santa Fe”, en coautoría

con Rubén Luis Weder, en “El Contencioso Administrativo en la Argentina (Análisis el sistema
federal, de las veintitrés provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires)”, A.A.V.V, Director
Fernando García Pullés, Tomo I, Abeledo Perrot, págs. 119/173, Buenos Aires, 2012.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

EN LA
PROVINCIA DE SANTA FE
por Rubén Luis Weder y Federico José Lisa

Sumario: INTRODUCCIÓN: la jurisdicción múltiple como sistema de control judicial. I. EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (ley 11.330). 1. Ámbito general de referencia. 2. Los sujetos del proceso
contencioso administrativo. a. Los órganos jurisdiccionales. a.1. La Corte Suprema de Justicia. a.1.1. Competencia
originaria. a.1.2. Competencia derivada ordinaria. a.1.3. Competencia derivada extraordinaria. a.2. Las Cámaras de lo
Contencioso Administrativo. a.3. Cuestiones de competencia. b. El recurrente. c. El resistente. d. El tercero
coadyuvante. 3. El objeto del recurso contencioso administrativo. a. El objeto del recurso y el objeto de la
impugnación. b. El acto administrativo objeto de impugnación. b.1. Debe tratarse de un “acto administrativo”. b.2.
Debe emanar de un órgano de administración activa. b.3. Debe estar regido por el ordenamiento jurídico
administrativo. b.4. Debe decirse lesivo (directa y actualmente) de un derecho subjetivo o interés legítimo. b.5. Debe
ser definitivo (o de trámite pero equiparable) y causar estado. b.6. Debe ser dictado en ejercicio de función y por
determinados órganos administrativos. El caso de los poderes legislativo y judicial. b.7. Los actos de carácter
reglamentario. b.8. Las ordenanzas municipales. b.9. Los actos que ordenan el ingreso de un tributo. b.10. Actos
excluidos. c. La naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso administrativa. d. Las acciones “mere
declarativas”. 4. El desarrollo del proceso. a. La admisibilidad del recurso. b. La contestación del recurso y las
defensas previas. c. La prueba. 5. La tutela cautelar. a. Los avances normativos en la materia. b. Los tipos de medidas
cautelares. b.1. Medidas urgentes. b.2. Mandamientos. b.3. Provisiones justas. b.4. Medidas cautelares del Código
Procesal Civil y Comercial. b. 5. La suspensión de la ejecución de los efectos del acto administrativo. c. El fumus
boni iuris. d. El periculum in mora. e. La debida ponderación de los intereses en juego. f. La contracautela. g. El cese
de la medida cautelar. 6. La terminación del proceso. a. Sentencia. b. Allanamiento al recurso. c. Desistimiento. d.
Transacción. e. Satisfacción extraprocesal de la pretensión. f. Caducidad de instancia. 7. Los recursos contra la
sentencia. a. Aclaratoria. b. Nulidad. c. Revisión. d. Los recursos extraordinarios. 8. El cumplimiento de la sentencia.
II. EL RECURSO DE AMPARO (ley 10.456). III. EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SUMARIO (ley 10.000)

INTRODUCCIÓN: la jurisdicción múltiple como sistema de control

judicial

El control judicial del Estado en la Provincia de Santa Fe se lleva a cabo a través

de distintas técnicas, las cuales se hacen valer ante también distintos tribunales y
mediante diversos procedimientos.
Es por ello que se afirma que el sistema santafesino de control judicial a la
Administración Pública es de “jurisdicción múltiple”.
Y bien: a los fines de determinar cuál es el mecanismo adecuado puede ser de
utilidad analizar, en primer lugar, si el Estado ha provocado una lesión lícita (esto es,
permitida por el ordenamiento jurídico) o si la lesión es antijurídica.
En el primer caso -lesiones lícitas-, y salvando los supuestos vinculados a
contratos administrativos, señalamos que las causas que se suscitan en este ámbito no se
ventilan a través del proceso contencioso administrativo: por ende, tanto la materia
expropiatoria como la llamada “responsabilidad del Estado por actividad lícita” están
excluidas del proceso contencioso administrativo.
En el segundo caso -actividad antijurídica del Estado-, a los fines de establecer si
el asunto suscita un caso contencioso administrativo debe previamente analizarse si tal
antijuridicidad proviene de una “ilicitud” o de una “ilegitimidad”: 1 mientras los
supuestos de “ilicitud” tampoco suscitan causa contencioso administrativo (en tanto no
dependan de una pretensión anulatoria), sí, en cambio, las hipótesis de “ilegitimidad” en
el ejercicio de la función administrativa.
Como se observa, en la Provincia de Santa Fe la distinción entre actividad
“ilícita” e “ilegítima” es importante en términos substanciales y procedimentales,
porque de ella depende, no sólo el derecho substancial aplicable, sino el mecanismo de
reacción administrativo y judicial: ante la justicia ordinaria -previo reclamo
administrativo- por los daños causados por la actividad ilícita a través de una acción por
daños y perjuicios, y ante la justicia contencioso administrativa -previo agotamiento de
la vía- a través del recurso contencioso administrativo, por las lesiones causadas como
consecuencia de un acto administrativo que se dice ilegítimo y cuya anulación debe
decidirse como presupuesto de procedencia de las medidas tendentes al restablecimiento
de la esfera jurídica lesionada.
De ello se sigue, como nota típica, que lo que comúnmente se conoce como
“responsabilidad extracontractual del Estado” no suscita contencioso administrativo en
la Provincia de Santa Fe.
Es más, tampoco corresponden a la competencia contencioso administrativa el
conocimiento y decisión de las consecuencias dañosas de un acto ilegítimo cuando son
pretendidas al margen o con prescindencia de la anulación de ese acto. Así lo han
declarado tanto la Corte Suprema de Justicia2 como la Cámara de lo Contencioso
Administrativo Nº 1 de Santa Fe.3
Tal como se adelantó, y ahora se verifica, en la Provincia de Santa Fe el sistema
para juzgar a las Administraciones Públicas es el de la pluralidad de jurisdicciones,
sistema que parte de la afirmación de que “si la razón de ser de una jurisdicción especial

1
Se trata de una distinción de clara impronta italiana. En efecto, ALESSI distingue, dentro del género
antijuridicidad (o “estado patológico” del acto), los conceptos de ilicitud e ilegalidad, explicando que la
ilicitud, a diferencia de la ilegalidad, no afecta al modo de ejercerse la actividad administrativa en sí
misma, sino a la relación exterior entre dicha actividad y las esferas jurídicas ajenas; la antijuridicidad del
acto ilícito -agrega- “no está representada por una condición intrínseca del mismo acto, sino por el hecho
de la lesión por parte de la actividad administrativa considerada como comportamiento (es decir, por el
hecho de la emanación de un acto que tiene aquel determinado contenido) de una esfera jurídica
correspondiente a un sujeto distinto, lo que explica el que mientras la sanción establecida para la
ilegalidad […] es la anulación del acto inválido ilegal, la sanción establecida para el acto ilícito es el
resarcimiento de la esfera jurídica violada” (ALESSI, Renato. “Instituciones de Derecho
Administrativo”, Tomo I, 3ª edición italiana, p. 341, Bosch, Barcelona, 1970). Mientras el concepto de
ilicitud se basa en la eliminación de una utilidad sustancial garantizada a un individuo por el Derecho
objetivo, el concepto de mera ilegalidad, en cambio, se refiere a una falta de conformidad del
comportamiento administrativo con el Derecho objetivo que regula tal comportamiento (ALESSI, Renato.
Op. cit., Tomo II, p. 586). En similar sentido, Gianfranco BRONZETTI considera que es posible inferir
que “ilegitimidad” e “ilicitud” son conceptos completamente diversos: en efecto, mientras la primera
atiende a la conformidad o no del acto administrativo a la ley, en correlación a los conocidos vicios de
legitimidad (incompetencia, exceso de poder, violación de ley), la segunda se refiere al eventual
comportamiento culposo de la Administración Pública, con respecto al fundamental precepto del
neminem leadere (BRONZETTI, Gianfranco. “La responsabilitá nella pubblica amministrazione”,
CEDAM, ps. 35 y 36, Verona, 1992. Textualmente el autor escribe: “[...] è possibile inferire che
illegittimità e illiceità sono concetti completamente diversi, ‘neppure necessariamente implicantisi’:
infatti, mentre la prima attiene alla conformità o meno dell’atto amministrativo alla legge, in
correlazione ai noti vizi di legittimità (incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge), la seconda
si riferisce all’eventuale comportamento colposo della P.A., con richiamo al fondamentale precetto del
neminem leadere”).
2
CSJP: “Santa Lucía”, A. y S. T. 131, p. 386.
3
CCA1: “Suchodolski”, A. T. 1, p. 35 (Presidencia); y A. T. 1, p. 164 (Cámara).
administrativa o de un orden jurisdiccional administrativo dentro de la común
organización judicial es la necesidad o conveniencia de que los litigios administrativos
sean conocidos y resueltos por jueces preparados, especializados, la materia que ha de
atribuirse a la decisión de estos jueces debe ser, lógicamente, aquella que venga
regulada por aquella normativa diferenciada del resto del ordenamiento, que ofrece
acusadas especialidades. Pero no tendrá razón de ser atribuirles el conocimiento de los
que, aun cuando se planteen frente a una Administración Pública, estén regulados por
normas del mismo derecho que regula las relaciones entre particulares”.4
Desde luego, cuando el Estado actúa con su capacidad de derecho privado el
caso se rige por las reglas procesales comunes, aunque debiéndose interponer el reclamo
administrativo previo de la ley 7234.

I. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (ley 11.330)

1. Ámbito general de referencia

El proceso contencioso administrativo “básico” en la Provincia de Santa Fe está

previsto en la Constitución provincial al regularse las competencias judiciales de la
Corte Suprema de Justicia de la Provincia (art. 93, inciso 2); precisamente, la ley 11.330
establece en su artículo 1 que “El recurso contencioso administrativo previsto en el
artículo 93, inciso 2), de la Constitución de la Provincia se ejerce de conformidad con
las disposiciones de esta ley […]”.5
Este proceso, al igual que el recurso de amparo (ley 10.456) y el recurso
contencioso administrativo sumario para la tutela de los intereses difusos (ley 10.000),
también es una consecuencia directa del precepto constitucional que establece que “las
personas pueden siempre defender sus derechos e intereses legítimos, de cualquier
naturaleza, ante los poderes públicos de acuerdo con las leyes respectivas” (art. 7, 3er.
Párrafo C.P.), consagrando de esa manera el correcto derecho de defensa e
implícitamente el derecho a la jurisdicción.
Pues bien, un interesante modo de introducimos al tema del proceso contencioso
administrativo regulado por la ley 11.330 es preguntándonos a qué refiere esa ley.
De una manera muy genérica comenzamos diciendo que la ley 11.330 refiere a
uno de los modos de reaccionar ante el Poder Judicial contra el ejercicio lesivo de una
función administrativa.
De esta primera aproximación, podemos extraer ya dos exclusiones:
a. Al decir función administrativa desplazamos a la función de gobierno; y,
b. Al decir que se trata de un modo de reacción ante el Poder Judicial, estamos
excluyendo a los modos de reaccionar contra el ejercicio lesivo de una función
administrativa, que deben hacerse valer ante la propia Administración. Por ende, la ley
11.330 no refiere, no reglamenta, el sistema de los reclamos y recursos administrativos
(sólo alude a ellos en cuanto interesan para el agotamiento de la vía administrativa
previa).
Pero evidentemente hacen falta más precisiones, porque por el ejercicio lesivo
de una función administrativa hay muchos modos de reaccionar ante el Poder Judicial.
4
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. “El contencioso administrativo y la responsabilidad del Estado”,
Abeledo-Perrot, conferencias pronunciadas en el Primer Encuentro Hispano – Argentino de Derecho
Administrativo organizado por la A.A.D.A. en Buenos Aires, mayo de 1986, ps. 34 y 35.
5
En igual sentido, ya en el primer párrafo de la Exposición de Motivos se expresa que “En nuestra
provincia, un código o ley de lo Contencioso-Administrativo, no es sino una ley reglamentaria del recurso
contencioso administrativo instituido como atribución de la Corte Suprema de Justicia, en el artículo 93,
inciso 2, de la Constitución local” (B.O. 29/01/96).
 Tales precisiones pueden surgir, como ya hemos adelantado, de la naturaleza de
la lesión susceptible de ser tutelada por la ley 11.330. En este sentido, reiteramos que la
ley refiere a las lesiones producidas por el ejercicio antijurídico de la función
administrativa.
Este dato ya nos permite excluir de la ley en comentario a las lesiones que la
Administración, en el ámbito extracontractual, puede producir por el ejercicio lícito de
la función administrativa. Por lo tanto, cuando nos encontramos frente a daños
derivados del ejercicio lícito de la función administrativa no debe buscarse la reparación
de los mismos a través de la ley 11.330.
Nos quedamos entonces con las lesiones producidas por el ejercicio antijurídico
de la función administrativa, y aunque cada vez nos aproximamos más a lo que refiere
la ley 11.330, ese dato, sin embargo, aún no es suficiente, por cuanto -como vimos- es
antijurídico tanto lo “ilegítimo” como lo “ilícito”.
Por eso, avanzamos un poco más y decimos que la ley 11.330 refiere al modo de
reaccionar ante el Poder Judicial contra las lesiones que se derivan del ejercicio
ilegítimo de una función administrativa, no contemplando, por lo tanto, las reacciones
por los daños que se siguen de la actividad ilícita del Estado. En estos casos, la
respuesta no está en la ley 11.330: es el gran tema, ya mencionado, de la
responsabilidad del Estado, en el cual, incluso en la esfera del Derecho Público,
tenernos que proceder según el Código Procesal Civil y Comercial y actuar el Código
Civil (esto último de conformidad al artículo 18 de la Constitución de la Provincia, y
con el alcance allí establecido) y ante órganos no especializados en la materia
administrativa.
En síntesis, la ley 11.330 regula el modo básico6 de reacción ante los órganos
jurisdiccionales especiales (de lo contencioso administrativo) por las lesiones a un
derecho subjetivo de carácter administrativo o interés legítimo producidas por el
ejercicio ilegítimo de una función administrativa.

2. Los sujetos del proceso contencioso administrativo

a. Los órganos jurisdiccionales

a.1. La Corte Suprema de Justicia

a.1.1. Competencia originaria

La ley 11.330 le atribuye competencia a la Corte Suprema de Justicia para

entender, en forma exclusiva e improrrogable, en los casos en que Municipios y
Comunas impugnen actos del Poder Ejecutivo de la Provincia que invadan ilegalmente
la esfera de atribuciones de éstos o desconozcan sus potestades o vulneren los derechos
o intereses legítimos que el ordenamiento jurídico les reconoce (art. 35).
La norma citada prevé para estos casos, como requisito para la interposición del
recurso contencioso administrativo, una reclamación que se hará ante el Poder
Ejecutivo, quien deberá resolverla dentro de los treinta días previo dictamen del Fiscal
de Estado.
Asimismo, por la vía de la avocación prevista en el artículo 2°, la Corte entiende
en las cuestiones de competencia que se susciten en los supuestos a que alude esa

6
Su carácter de “régimen básico” se deriva del hecho de que esta ley rige siempre, salvo que no exista un
régimen especial (tal el caso del amparo; el del recurso contencioso administrativo sumario para la tutela
de los intereses difusos; el de los recursos contra las sanciones administrativas municipales de faltas; etc.).
norma.

a.l.2. Competencia derivada ordinaria.

La Corte es tribunal de alzada de las decisiones que adopten las Cámaras

respecto del cese o no de las medidas cautelares (art. 15, párr. 5° y 6°).
A su vez, le corresponde resolver, pero no tramitar, los recursos contencioso-
administrativos en los casos en que alguna de las partes haya invocado, y el Alto
Tribunal verificado, la concurrencia de un supuesto de interés institucional suficiente o
trascendente (art. 36).
En este supuesto se deberá fundar la pretensión ante la Cámara que entiende en
el asunto acompañándose las copias que considere relevantes para acreditar el interés
institucional suficiente o trascendente.
Esta novedosa figura del “interés institucional suficiente o trascendente”, resulta
de las discusiones de la Comisión creada por Resolución N° 356/89 del Ministerio de
Gobierno, Justicia y Culto. Se trata de un instituto cuyo alcance irá precisando la
jurisprudencia de la Corte, tal como lo hizo la nacional, por ejemplo, con el concepto de
“arbitrariedad” como vicio descalificante de las sentencias en el plano constitucional.
A nuestro modo de ver, constituye una de las piedras fundamentales sobre la que
se asienta la constitucionalidad de la ley 11.330, y, a los fines de su alcance, una pauta
podría darla la doctrina de la “gravedad institucional” también delineada por la Corte
nacional a través de su constante jurisprudencia.
En este sentido, parece claro que si un caso es susceptible de ser encuadrado en
esa doctrina, podría ser también subsumido en el artículo 36 de la ley 11.330, lo que,
desde luego, no significa que sólo lo que es de “gravedad institucional” para sortear
requisitos de admisibilidad en el ámbito del recurso extraordinario, sea de interés
institucional suficiente o trascendente a los fines de la avocación del artículo 36.

a.l.3. Competencia derivada extraordinaria

Obviamente, la Corte santafesina también ejerce un control extraordinario, pues

entiende en los recursos de inconstitucionalidad y casación que se interpongan contra
las resoluciones definitivas que dicten las Cámaras de lo contencioso administrativo
(art. 37).

a.2. Las Cámaras de lo Contencioso Administrativo

La ley 11.329 modificó a la ley 10.160 (Orgánica del Poder Judicial) creando dos
Cámaras de lo Contencioso Administrativo: la número uno, con sede en la ciudad de
Santa Fe, y la número dos, con sede en la de Rosario.
En cuanto a su competencia, es la misma ley la que la determina, teniendo en
cuenta para ello el sujeto público demandado.
Cuando se demanda a un Municipio o a una Comuna, es la ubicación de estos
entes territoriales menores dentro de las Circunscripciones judiciales establecidas en la
ley 10.160, la que va a determinar ante qué Cámara se debe recurrir. De ese modo, a la
que tiene sede en la ciudad de Santa Fe le corresponde entender en todas las demandas
interpuestas contra las municipalidades y comunas que están comprendidas en las
Circunscripciones N° 1, 4 y 5. En cambio, cuando el Municipio o la Comuna
demandada está ubicada dentro de las Circunscripciones N° 2 y 3, es la Cámara con
asiento en la ciudad de Rosario la competente para tramitar y resolver el recurso
contencioso administrativo.
Distinta es la distribución de competencia de las Cámaras de lo contencioso
administrativo cuando la demandada es la Provincia. En efecto, en estos supuestos para
saber qué Cámara es competente, se debe tener en cuenta, en primer lugar, la materia
del litigio y, en segundo término, el domicilio del recurrente.
De este modo, si la materia en debate está relacionada con el empleo público
(sanciones disciplinarias, diferencia de haberes, procedimiento de selección del
personal, etc.), la previsión social (jubilaciones, pensiones, diferencias de haberes
previsionales, etc.), o con sanciones administrativas aplicadas por la Provincia en
ejercicio de la potestad provincial de policía de la Provincia (multas, etc.), entiende la
Cámara con competencia territorial en el domicilio del recurrente. Es decir que, en
todos estos casos, el domicilio del recurrente determina qué Cámara ha de intervenir.
Ahora bien, si la materia en debate no es una de las mencionadas en el párrafo
anterior (empleo público, previsión social o sanciones administrativas aplicadas en
ejercicio de la potestad de policía) entiende en todos los casos -sin considerar el
domicilio del recurrente-, la Cámara N° 1, con sede en Santa Fe.
En definitiva, se puede afirmar que -cuando la demandada es la Provincia- tiene
competencia originaria e improrrogable la Cámara con asiento en la ciudad de Santa Fe,
en los asuntos que versen sobre contrataciones (concesiones de servicios públicos, obras
públicas, etc.), en materia impositiva, etc. En las demás materias, es competente una u
otra Cámara según el domicilio del recurrente.
En caso de que el actor tenga domicilio fuera de la Provincia, y en virtud de lo
dispuesto en el artículo 1 de la ley 11.330, se debe aplicar el Código Procesal Civil y
Comercial, que cuyo artículo 4 se extrae que el actor puede, a elección, interponer el
recurso ante la Cámara que corresponda según el lugar en que el acto debe cumplir sus
efectos, el lugar en que el mismo se dictó, o en el domicilio de la Provincia, que es la
ciudad de Santa Fe.

a.3. Cuestiones de competencia

Como adelantamos, de conformidad al artículo 2 de la ley 11.330 le corresponde

a la Corte Suprema de Justicia resolver con carácter definitivo las cuestiones de
competencia que se susciten entre ella y las Cámaras o los Tribunales ordinarios, entre
las Cámaras, y entre éstas y los Tribunales ordinarios, de oficio o a petición de parte.
La ley también establece que cuando se trate de una causa regida por ella y que
se tramita ante un tribunal distinto al competente, cualquiera de las partes puede requerir
la inmediata avocación de la Corte; es decir que prevé la posibilidad de que ese Tribunal
dirima una cuestión de competencia cuando una de las partes se lo solicite, sin
necesidad de que se suscite un conflicto de competencia entre jueces o tribunales
inferiores. La Corte, en casos tales, podrá disponer las medidas que estime necesarias
para resolver la cuestión.
Esta facultad, la de una inmediata avocación, excede la genérica competencia
que le atribuye el art. 93, inciso 5 de la Constitución provincial, que encomienda, a la
Corte, conocer y resolver las contiendas de competencias que se susciten entre
tribunales o jueces de la Provincia que no tengan un superior común.
El sentido de la norma es claro: evitar desplazamientos de competencia por la
sola voluntad de las partes en cuestiones “impregnadas de 'interés público'” -según los
términos de la Exposición de Motivos-; y evitar un desgaste jurisdiccional innecesario,
ya que lo actuado ante el juez incompetente puede ser anulado por el máximo Tribunal
provincial, el que puede declarar la incompetencia, aun “de oficio”, cuando los autos
lleguen a su sede (por ejemplo, mediante el recurso de inconstitucionalidad); es decir,
que aun faltando agravio concreto de la recurrente, si el Tribunal considera que la causa
es contencioso administrativa así debe declararlo, para lo cual no importaría que las
partes hayan consentido la competencia del trámite.
Si bien, en principio, no habría límites temporales para las partes a los fines de
realizar esta solicitud de inmediata avocación ante la Corte, entendemos que con la cosa
juzgada se termina toda posibilidad de efectuar el requerimiento previsto en el artículo 2
de la ley 11.330.
Con la “avocación inmediata” legislada en la ley 11.330 se otorga al máximo
Tribunal de la Provincia la facultad de decidir, en un trámite sencillo, expeditivo y en
forma definitiva, cuál es el órgano judicial competente para entender en causas donde
estaría en juego la competencia contencioso administrativa; y de considerar que
corresponde a la competencia contencioso administrativo ordenará -si lo estima posible-
adecuar la demanda al recurso previsto en la ley 11.330.
Se trata de una potestad dirimente que reside exclusivamente en el Alto Tribunal,
no en los restantes tribunales inferiores.7

b. El recurrente

El recurrente es el sujeto pasivo de la función administrativa desarrollada a

través del acto a impugnar; puede tratarse de una persona física o jurídica privada titular
de un derecho subjetivo o un interés legítimo vulnerado, y también entes territoriales
menores (Municipios y Comunas) en los casos que establece la ley (art. 35).
En el recurso contencioso administrativo previsto por la ley 11.330 se puede dar
la intervención de más de un recurrente, configurándose lo que en doctrina se denomina
“litisconsorcio activo”. Como presupuesto de un recurso con más de un recurrente, éstos
deben impugnar un mismo acto o actos idénticos, por los mismos motivos (art. 11,
tercer párrafo), es decir, por los mismos vicios.
Como lo adelantamos, pueden asumir en el proceso contencioso administrativo
el carácter de recurrente un Municipio o una Comuna.
En efecto, cuando actos del Poder Ejecutivo invadan ilegalmente la esfera de sus
atribuciones, o desconozcan sus potestades, o vulneren los derechos o intereses
legítimos que el ordenamiento jurídico les reconoce, estos entes pueden interponer el
recurso previsto en la ley 11.330, con la única exigencia de la reclamación
administrativa previa efectuada ante el Poder ejecutivo, quien la debe resolver previo
dictamen del Fiscal de Estado, dentro de los treinta días de presentada. Vencido dicho
plazo, los entes territoriales podrán recurrir directamente ante la Corte Suprema de
Justicia si no se hubiese resuelto (art. 35, ley 11.330).
Para estos casos, la ley preservó la competencia del órgano jurisdiccional de
mayor jerarquía dentro de la organización judicial santafesina. En la exposición de
motivos el legislador justifica la competencia de este órgano al señalar que “[…] La
jerarquía de los Municipios y Comunas y el acto que es recurrible en cuanto emerja del
Gobernador constituyen el fundamento para que la Corte Suprema de Justicia sea la
competente para entender en este recurso por el cual cumpliría una verdadera función de
arbitraje”.
A excepción de los Municipios y Comunas, y, en principio, sólo en el supuesto
expresamente previsto en el artículo 35,8 la Administración Pública, sea centralizada o

7
CCA1: “Hilgert”, A. y S. T. 2, p. 113, del 7.6.2005 (de Presidencia); “Altamirano”, A. y S. T. 6, p. 138,
del 15.3.2004 (de Cámara).
8
En materia de conflictos entre municipios o comunas entre sí, o entre órganos de ellas, puede verse la
descentralizada, no puede asumir el carácter de recurrente en el recurso contencioso
administrativo local.
Tampoco lo puede ser en el proceso llamado por alguna legislación y doctrina
como “de lesividad”. En efecto, a diferencia de otras leyes provinciales (por ejemplo:
Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Formosa, Córdoba, entre otras) y de la Ley de
Procedimientos Administrativos Nacional, el legislador santafesino ha optado por no
consagrar el proceso de lesividad en nuestro ordenamiento, y así lo señala la exposición
de motivos de la ley 11.330, donde se puede leer que “no se acoge el proceso de
lesividad promovido por acción de la Administración Pública para obtener la anulación
de actos declarados previamente lesivos de los intereses públicos, por entender que no
se acomoda al sistema de recursos que la Constitución de la Provincia ha articulado para
la protección de los administrados contra los actos ilegales de la Administración
Pública, en el orden administrativo y jurisdiccional (artículos 72, inciso 18, y 93, inciso
2, de la Constitución Provincial), sistema que limita a ese género de recursos la
competencia de los tribunales correspondientes, los que, por tanto, no podrán conocer
de acciones de ‘lesividad’ y otras similares”.

c. El resistente

Tres pueden ser los resistentes en el proceso contencioso administrativo regulado

por la ley 11.330, a saber: la Provincia de Santa Fe, los Municipios y las Comunas.
Ello es así, ya que -como vamos a ver más adelante- siendo el objeto de
impugnación en el recurso contencioso administrativo el acto emanado de órganos
activos de la Administración Pública, es a la persona jurídica pública a la cual pertenece
ese órgano activo a la que se debe demandar, y, por ende, es a ella a la que le
corresponde resistir la impugnación.
Lo dicho determina que cuando el acto impugnado es dictado por el Gobernador
de la Provincia, el Poder Legislativo, Intendentes, Concejos municipales y Comisiones
comunales, es a la persona jurídica pública a la que pertenecen los mencionados órganos
a la que se debe demandar.
Clara es la situación cuando el acto es dictado por el Gobernador de la Provincia,
los Intendentes municipales o las Comisiones comunales, ya que en estos casos se
identifica al órgano que dictó el acto con el que tiene a su cargo la representación de la
persona jurídica a la que pertenece.
No sucede lo mismo cuando el acto atacado es dictado por el Poder Legislativo o
el Concejo municipal, supuestos en los cuales el recurso contencioso administrativo,
aunque dirigido a la anulación de un acto administrativo dictado por el Poder
Legislativo provincial o por un Concejo municipal, debe ser interpuesto contra la
Provincia de Santa Fe o la municipalidad a la cual pertenece el Concejo municipal, por
lo que comparecerá el Gobernador de la Provincia a través del Fiscal de Estado o el
Intendente municipal por medio de su representante.
Es que en el ámbito provincial, tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo y el
Judicial son órganos de una persona jurídica única que es la Provincia de Santa Fe, y,
como tales, carecen de personalidad jurídica. Por lo tanto, no son susceptibles de ser
demandados por la vía de la ley 11.330.
Situación similar se da en el ámbito de las municipalidades ya que de acuerdo a
la Constitución provincial los municipios son organizados por la ley sobre la base de un
gobierno constituido por un Intendente municipal y un Concejo municipal (art. 107,
Constitución provincial); y la Ley Orgánica de Municipalidades (2756) establece que

causa “Municipalidad de Gálvez” de la CCA1 (A. y S. T. 19, p. 444; del 25.2.2010).

cada municipalidad se compondrá de un Concejo municipal y de un Departamento
Ejecutivo, éste a cargo de un funcionario con el título de Intendente municipal. Tanto el
Concejo como el Departamento Ejecutivo y el Intendente son órganos del municipio,
por lo que ni el Concejo municipal ni los restantes órganos son personas jurídicas,
siendo sus actos imputables al sujeto público Municipalidad, y sólo éste puede ser
demandado, debiendo serlo en cabeza de su Intendente, único órgano con facultad para
representarlo en su relaciones oficiales (art. 41, inciso 1, ley 2756).
Como se observa, el proceso contencioso administrativo provincial se articula
sobre la base de una noción subjetiva de Administración Pública, no pudiendo ser
demandados los particulares en ejercicio de funciones o servicios públicos.9

d. El tercero coadyuvante

Como bien lo señala FALCON, “en su esquema básico, en el proceso

administrativo se enfrentan un sujeto recurrente y una Administración Pública
resistente. Pero es obvio que en el juicio pueden estar interesados otros sujetos que
resulten perjudicados también por el acto (como el recurrente), o al contrario,
beneficiados (y que por ello tienen un interés paralelo al de la administración autora del
acto)”.10
El primer supuesto es el contemplado por el tercer párrafo del artículo 11 de la
ley 11.330, y al que ya hemos hecho referencia cuando tratamos al recurrente; el
segundo supuesto, que está previsto en el artículo 17 de la ley citada, es el que ahora
vamos a analizar.
Se trata de la figura del “tercero coadyuvante”, a cuyo respecto también se
impone instituir el contradictorio por cuanto el acogimiento del recurso podría incidir
negativamente en su esfera jurídica.
Por lo tanto, es quien tiene interés en la conservación del acto.
El ordenamiento jurídico considera como tercero coadyuvante de la autoridad
administrativa, precisamente, “a la persona que tenga interés directo en el
mantenimiento del acto objeto del recurso”. Está, pues, legitimado para ser coadyuvante
de la Administración el sujeto a quien el acto objeto de impugnación le reconozca un
derecho subjetivo o un interés legítimo; es decir, a quien se le haya ampliado, en virtud
del acto impugnado, su esfera jurídica. Así, por ejemplo (entre muchos otros), el
contratista de concesión de servicio público al cual se le ha adjudicado la concesión
tiene interés en que se mantenga ese acto si el mismo es impugnado por otro oferente;
quien ha ganado un concurso para ocupar un cargo en la Administración Pública, tiene
interés a que ese acto se mantenga, si es impugnado por otro de los concursantes; a la
esposa legítima a la cual se le ha otorgado la pensión del causante, le interesa el
mantenimiento de ese acto si es recurrido por la concubina; etc.
Se trata de colocar en un pie de igualdad con el recurrente, a quienes están
interesados, como dice la norma, en el mantenimiento del acto, permitiéndosele ejercer
su derecho a ser oído, y como consecuencia evitar, en su caso, que se lesione un derecho
inaudita parte.
La ley establece que la persona en condiciones de coadyuvar, “salvo
presentación espontánea, será citada a estar a derecho dentro del plazo que
9
Aclaramos, por un lado, que en el recurso de amparo y en el sumario de la ley 10.000, sí es posible que
particulares tales sean demandados; y, por el otro, que incluimos en la noción de “particulares en ejercicio
de funciones públicas” a -entre otros entes- los colegios profesionales, por algunos categorizados como
personas públicas no estatales.
10
FALCON, Giandomenico. “La justicia administrativa en el derecho comparado”, obra colectiva
coordinada por Javier Barnes Vázquez, Editorial Civitas S.A., p. 230, España.
prudencialmente fije el Tribunal” (art. 17); también dispone el ordenamiento que “si
fueran individualizables terceros, con nombre y domicilio conocidos, que pudieran tener
interés directo en la conservación del acto impugnado, la Administración Pública deberá
denunciarlos al contestar el recurso, a fin de hacerles llegar noticia de la promoción de
éste” (art. 18, último párrafo).
La ley no ha puesto como carga al recurrente la de denunciar a la persona que
tenga interés en el mantenimiento del acto, sin embargo, esto no obsta a que lo haga en
virtud de la buena fe procesal y colaboración que debe primar en todo proceso judicial.
Sin perjuicio de las demás intervenciones que le corresponden al tercero
coadyuvante, la ley expresamente le atribuye la de: contestar el traslado del recurso; y
alegar los motivos que obsten a la admisibilidad del recurso como defensa previa (art,
19).
La actitud en el proceso del coadyuvante no puede ser otra que la de pedir la
confirmación del o de los actos administrativos recurridos, pero no puede pretender la
anulación o modificación de los mismos ya que si esa hubiera sido su pretensión debió
recurrir el acto que ahora es impugnado por otro.
Es más, su intervención como tercero coadyuvante cesa en caso, por ejemplo, de
satisfacción extraprocesal de la pretensión.11
Ahora bien, esto no significa que el coadyuvante no pueda sostener la
improcedencia del recurso con distintos fundamentos o alegaciones que los dados por la
Administración. Como sostiene Diez, “no debe confundirse las pretensiones con las
alegaciones que son los datos que introducen las partes en el proceso para convencer al
juez de la conformidad de su pretensión con el ordenamiento jurídico”.12

3. El objeto del recurso contencioso administrativo

a. El objeto del recurso y el objeto de la impugnación

En primer lugar, debemos distinguir el “objeto del recurso” de los actos que
pueden ser “objeto de impugnación”.
En efecto, el acto impugnado -a pesar de lo que dice el artículo 17 de la ley
11.330- no constituye el objeto del recurso contencioso administrativo, el cual, en todo
caso, está constituido por la pretensión procesal administrativa, la cual comprende
inexorablemente a la anulación (o al menos la declaración de ilegitimidad) del acto
impugnado y, en su caso, las consecuencias que esta decisión apareja (es decir, las
“medidas pertinentes para la reintegración del recurrente en la situación jurídica
vulnerada” -art. 4, in fine, ley 11.330-: reincorporación, salarios caídos, reajuste de
haberes, etc.).
En este sentido, el Tribunal al dictar sentencia se pronunciará, entre otras
cuestiones, sobre la procedencia o no del recurso, anulando -en su caso- total o
parcialmente, el acto impugnado y, previo reconocimiento de la situación jurídica
individualizada, adoptará las medidas conducentes al pleno restablecimiento de la
misma (art. 23).

b. El acto administrativo objeto de impugnación

b.1. Debe tratarse de un “acto administrativo”

11
CCA1: “Moreyra”, A. T. 5, p. 424, del 18.12.2003.
12
DIEZ, Manuel María. “Derecho Procesal Administrativo”, texto ampliado, corregido y actualizado a
1996, Editorial Plus Ultra, p. 81, Buenos Aires.
 A través del recurso contencioso administrativo regulado por la ley 11.330 se
controlan únicamente actos administrativos, es decir, declaraciones sometidas al
Derecho Público y emanadas de un sujeto activo de la Administración Pública en el
ejercicio de una potestad administrativa.
Es decir, que de la clásica distinción entre “actos”, “operaciones” y
“comportamientos” de la Administración Pública, sólo los primeros son susceptibles de
ser controlados por la vía del contencioso administrativo, excluyéndose tanto las
operaciones como los comportamientos; estos últimos, en todo caso, podrían ser
indirectamente considerados por el Tribunal a través del análisis del acto administrativo
impugnado.

b.2. Debe emanar de un órgano de administración activa

El acto administrativo con posibilidad de ser impugnado ante la justicia

contencioso administrativa, debe emanar de órganos activos de la Administración
Pública, no siendo recurrible, al menos directamente, los actos producidos por los
órganos de la administración consultiva.

b.3. Debe estar regido por el ordenamiento jurídico administrativo

Además, el acto debe estar regido por el ordenamiento jurídico administrativo, es

decir, por aquel conjunto de normas jurídicas que regulan el ejercicio de la función
administrativa de la Administración Pública.

b.4. Debe decirse lesivo (directa y actualmente) de un derecho subjetivo o

interés legítimo

Por otro lado, tiene que ser lesivo, entendiéndose esto en el sentido de que debe
incidir desfavorablemente en la esfera jurídica del sujeto recurrente; y tal incidencia,
desde luego, debe postularse ilegítima, esto es, contraria al ordenamiento jurídico
administrativo. También esta lesión, además de ilegítima, debe ser “directa y actual”.
El carácter “directo” de la lesión presenta dos aspectos: por un lado, el referido a
la relación existente entre el acto y la lesión (aquél debe ser la causa, ésta su directa e
inmediata consecuencia); en este orden, se dice también que la lesión debe ser
producida de un modo “inmediato”. Por otro lado, el vinculado a la necesidad de que la
lesión recaiga en un interés de pertenencia del propio recurrente, no en el interés general
e impersonal de los demás ciudadanos; por esta razón la lesión debe ser producida de un
modo “personal”. Lo directo, pues, comprende tanto a lo “inmediato” como a lo
“personal”.
Además, la lesión debe ser “actual”, en contraposición a hipotética, futura o
eventual.
En cuanto a las situaciones jurídicas subjetivas que deben sostenerse lesionadas,
recordamos que la ley 11.330 otorga protección al “derecho subjetivo” y al “interés
legítimo”, no así al “interés difuso”, cuya tutela está regulada -como se dijo y luego se
analizará- por la ley 10.000.

b.5. Debe ser de definitivo (o de trámite pero equiparable) y causar estado

Otro de los requisitos del acto administrativo para ser impugnable es que debe
ser definitivo, o de trámite siempre y cuando decida directa o indirectamente el fondo
del asunto poniéndole término o impidiendo su continuación (art. 3).
La ley contempla la distinción entre los actos de trámite y los actos definitivos,
clasificación esta que alude a la idea de que la Administración no actúa normalmente a
través de actos aislados, sino mediante series de actos. Se considera definitivo el acto
que resuelve el fondo del asunto. Como tales, constituyen el acto final del respectivo
procedimiento administrativo. De trámite son los restantes actos que componen dicho
procedimiento, y salvo que, como dice la ley, decidan, directa o indirectamente el fondo
del asunto poniéndole término o impidiendo su continuación (supuestos estos en los que
la ley los equipara a definitivos), 13 no son impugnables, pues sólo constituyen
presupuesto de la decisión que emana de la autoridad administrativa llamada a resolver
en última instancia. Estos actos constituyen una garantía de acierto en la decisión final y
preparan la resolución administrativa. De allí que no revisten el carácter de definitivo,
ya que, o son preparatorios de la resolución final, o deciden alguna incidencia sin
impedir la llegada de la decisión destinada a poner término a la reclamación. Si el acto
de trámite tuviera vicios de ilegitimidad que pudiesen traducirse en la ilegitimidad del
acto final, tales vicios podrían hacerse valer a través de la impugnación a dicho acto
final, con base en que constituye el resultado de un procedimiento administrativo
viciado.
Sin embargo, a los fines de la impugnabilidad ante el tribunal de lo contencioso
administrativo, no basta que el acto resuelva el fondo del asunto o sea de trámite
equiparable a definitivo, sino que debe también emanar de la más alta autoridad
administrativa con competencia para resolver, y no estar previsto en el ordenamiento
aplicable recurso administrativo alguno contra el acto a impugnar. Por esta razón se dice
(aunque la ley 11.330 no lo hace) que el acto debe “causar estado”.

b.6. Debe ser dictado en ejercicio de función administrativa y por

determinados órganos administrativos. El caso de los poderes legislativo y judicial

Por otra parte, es preciso determinar el alcance de la expresión “actos de la

Administración Pública” que contiene el artículo 5 de la ley 11.330, lo que puede
hacerse a través de las exigencias objetivas (o materiales) y subjetivas. Las primeras, se
resumen en la necesidad de que el acto haya sido dictado en ejercicio de una “función
administrativa”; y, las segundas, aluden a las autoridades de las que debe emanar ese
acto. En este sentido, y como lo adelantamos, el criterio subjetivo es estricto, pues no
comprende a los actos dictados por los particulares en ejercicio de funciones públicas.
Los actos dictados por los particulares en ejercicio de funciones tales, son, en el mejor
de los casos, actos administrativos sólo desde el punto de vista material, mas no desde el
punto de vista subjetivo, ya que dichos sujetos -aun cuando ejercen funciones
administrativas no pierden su carácter de personas jurídicas privadas, ni integran, por
tanto, a la “Administración Pública”, constituida, como es sabido, por el conjunto de
órganos estatales y entes públicos a los que se atribuye la función administrativa como
competencia característica y normal.
Por esto último, la norma excluye, como principio, a los actos dictados por los
órganos de los otros poderes del Estado aunque lo hayan hecho en el ejercicio de
funciones administrativas internas. La exclusión, según la norma, es absoluta para los
13
Los ejemplos más típicos de actos de trámite equiparables a definitivos son la caducidad del
procedimiento administrativo, la deserción del recurso, y, en general, los actos administrativos que
rechazan la pretensión por razones formales. Estos actos, si son dictados por la máxima autoridad
administrativa, pueden ser impugnados directamente ante el tribunal de lo contencioso administrativo,
debiendo introducirse tanto la cuestión de forma como la de fondo.
actos administrativos dictados por el Poder Judicial; en cambio, los emanados del Poder
Legislativo son impugnables únicamente en los supuestos en que una ley especial así lo
disponga.
En cuanto a qué se debe entender por “función administrativa” a los fines de la
impugnabilidad del acto por medio del recurso contencioso administrativo previsto por
la ley 11.330, es común admitir que esta función, en sentido material u objetivo, es la
actividad del Estado por la que se persigue el bien común del modo más directo,
inmediato, concreto, práctico, permanente y normalmente espontáneo. 14 A través de la
función administrativa, en efecto, se tiende a satisfacer las necesidades más elementales,
inminentes y cambiantes de la sociedad.15
Pues bien, son impugnables mediante el recurso contencioso administrativo
previsto por la ley 11.330 los actos dictados en el ejercicio de esta función por el
Gobernador de la Provincia, los Intendentes y Concejos Municipales, las Comisiones
Comunales, y por el Poder Legislativo en los casos expresamente habilitados por la ley.

b.7. Los actos de carácter reglamentario

En relación a los actos de carácter reglamentario, el principio es que no son

impugnables directamente, excepto que por sí mismos y sin necesidad de aplicación
individual produzca sus efectos en relación al recurrente.
En este sentido la ley 11.330 adopta la distinción entre actos individuales,
generales (no normativos) y reglamentarios (o generales normativos). Los actos
individuales y generales tienen en común el contenido del acto (un supuesto de hecho
concreto), y se distinguen por los destinatarios (que es especial, en el caso del acto
individual, y general, en el caso del acto general). Por su parte, el reglamento (acto
general normativo) se distingue de los anteriores por el contenido, que, en este caso,
comprende un supuesto de hecho abstracto, repetible indefinidamente, y que lo hace
norma jurídica. Como tal, innova el ordenamiento jurídico sin agotarse a través de su
aplicación; y por ser norma, no puede derogarse por acto individual.

b.8. Las ordenanzas municipales

En cuanto a las ordenanzas municipales, reiteradamente la Corte y las Cámaras

de lo Contencioso Administrativo han ejercido jurisdicción contencioso-administrativa
respecto de este tipo de actos, con lo que -al menos cuando suponen el ejercicio de
funciones administrativas- debe entenderse que la ley 11.330 constituye una vía apta

14
MARIENHOFF define a la Administración Pública como “la actividad permanente, concreta y práctica,
del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos
que lo integran” (MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, 5ª. Edición
actualizada, Abeledo-Perrot, p. 66, Buenos Aires, 2000).
15
Puede afirmarse que mientras el juez medita sus sentencias y el legislador debate acerca de la
conformación del ordenamiento jurídico, la Administración Pública enseña (en todos los niveles); cura
(vacuna, opera, hospitaliza, etc.); paga subsidios, sueldos y haberes previsionales; hace obras (desde el
doméstico “bacheo” hasta monumentales obras públicas); presta servicios (desde el transporte aeronáutico
al riego de caminos de tierra); nombra, remueve, traslada y sanciona al personal; adquiere bienes (cobra
impuestos, expropia, etc.); etc. De allí que se diga, con razón, que mientras la función judicial es
“pensamiento” o “reflexión”, la función administrativa es fundamentalmente “acción” (BARNES
VÁZQUEZ, Javier. “La tutela judicial efectiva en la Grundgesetz (Art. 19.IV)”, en “La justicia
administrativa …”, op. cit., p. 197). Tal criterio fue seguido por la Corte Suprema de Justicia de la
Provincia de Santa Fe a los fines de establecer el distinto alcance de la exigencia de la motivación en los
actos administrativos respecto de los judiciales (“Torres del Sel”, A. y S. T.171, p. 489; en igual sentido
CCA1: “Palacio”, S. T. 1, p. 249; “Aguas Provinciales”, A. y S. T. 19, p. 143).
para su impugnación.
Desde luego, no es dudosa la posibilidad de que las ordenanzas sean impugnadas
indirectamente, esto es, a través de los actos individuales de aplicación.
En cuanto a su impugnabilidad directa, consideramos que ella no puede
entenderse extraña al régimen de la ley 11.330; máxime, cuando su artículo 5, tercer
párrafo, no refiere específicamente a “reglamentos”, sino a “actos de carácter
reglamentario”, lo que en principio permitiría incluir a las ordenanzas.
Sobre el tema se han pronunciado la Corte y las Cámaras de lo Contencioso
Administrativo en reiteradas oportunidades.16

b.9. Los actos que ordenan el ingreso de un tributo

De conformidad al artículo 8 de la ley 11.330, “cuando la resolución

administrativa que origine el recurso ordenase el pago de contribuciones fiscales, no
puede promoverse aquél sin satisfacerla previamente, recaudo que no rige respecto a
sumas accesoriamente debidas por recargos, multas o intereses. Si durante la
sustanciación del recurso vencieren plazos de un convenio de pago de la obligación
tributaria, el recurrente deberá acreditar su cumplimiento dentro de los diez días de los
vencimientos respectivos, so pena de tenerlo por desistido del recurso”.
Se trata de la conocida exigencia del solve et repete cuya constitucionalidad ha
sido mantenida tanto por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia como por las
Cámaras de lo Contencioso Administrativo.
La ley precisa los conceptos excluidos y admite, como novedad respecto del
régimen de la ley 4106, la posibilidad de celebrar convenios de pago.
En cuanto a este requisito –su naturaleza, alcance, constitucionalidad,
excepciones, etc.- puede verse el criterio desarrollado por la CCA1 en autos “Club
Atlético San Jorge”,17 oportunidad en la que admitió el ingreso del tributo en forma
periódica durante la tramitación del juicio bajo apercibimiento de tener por desistido al
recurrente.
Asimismo, señalamos que el tributario no es un ámbito extraño a la tutela
cautelar, aunque los pedidos en ese ámbito deban examinarse con “especial estrictez”.18

b.10. Actos excluidos

16
CSJP: “Sanitek”, A. y S. T. 183, p. 189, del 29.10.2002; “Cotal”, A. y S. T. 191, p 290, del 10.9.2003;
CCA1: “Credife S.A.”, A. y S. T.12, p. 328; CCA2: “Servi Sur”, del 14.3.2002; “Sistema Regional de
Televisión”, A. y S. T. 8, p. 31, del 26.12.2006.
17
A. T. 6, p. 356, del 9.6.2004.
18
CCA1: “Turismo Stoisa” (A. y S. T. 18, p. 122, del 15.10.2009). Recordó el Tribunal el mencionado
criterio de la “especial estrictez”, con cita de los precedentes de la CSJN (“Firestone”, Fallos 313:1420;
criterio reiterado el 25 de junio de 1996 en autos “Pérez Cuesta S.A. c. Estado nacional”, L.L. T. 1996-D-
689; y, más recientemente, el 11.10.2005, en autos “Compañía de Circuitos Cerrados S.A.”), de la CSJP
(“Di Vito”, A. y S. T. 144, p. 129; “Cooperativa de Vivienda”, A. y S. T. 146, p. 278; “Espadín”, A. y S.
T. 154, p. 280; “Village Cinemas”, A. y S. T. 158, p. 486; “Litoral Gas”, A. y S. T. 160, p. 93; etc.), y de
la CCA1 (“Galli Pujato”, A. T. 1, p. 491; “Asociación”, A. y S. T. 2, p. 250; “Forlín”, A. y s. T. 4, p. 374;
“Credifé”, A. y S. T. 7, p. 202; “C.T.I. S.A.”, A. y S. T. 9, p. 159). Explicó la Cámara que “aunque la ley
11.330 no mantuvo la prohibición expresa que establecía la ley 4106 al respecto (artículo 31, inciso a),
ello no autoriza a prescindir sin más de las razones que justifican el ejercicio de la potestad tributaria del
Estado (suficientemente delineadas por el Alto Tribunal local in re ‘Primer Centro’ -A. y S. T. 96, p.
268-, entre muchos otros; y por esta Cámara en ‘Club Atlético San Jorge’, A. T. 6, p. 356), ni las
consecuencias de su paralización, todo lo cual naturalmente incide en la severidad con que deben
analizarse los requisitos de procedencia de las cautelares dirigidas -en definitiva- a interferir en el
ejercicio de tal potestad”.
 Por otra parte, la ley 11.330 establece una serie de actos que están excluidos del
conocimiento y decisión de la “jurisdicción” de las Cámaras de lo Contencioso
Administrativo y de la “jurisdicción” contencioso administrativa de la Corte Suprema
de Justicia. Así debe afirmarse, sin perjuicio de que algunos de los supuestos excluidos
no pueden en principio someterse a jurisdicción alguna.
En efecto, el artículo 6 excluye a los actos del poder público que por razones
vinculadas al principio de división de poderes no son, en principio, susceptibles de ser
revisados por órgano jurisdiccional alguno (inciso “a” -actos que comporten el ejercicio
del poder político del Estado- e inciso “c” -actos discrecionales en cuanto deban
reputarse tales-); también comprende a los actos que son irrevisables por las Cámaras de
lo Contencioso Administrativo y por la Corte, pero revisables por otro órgano
jurisdiccional (inciso “b” -actos que se relacionen con derechos o intereses que tutela el
derecho privado, atribuidos a la jurisdicción ordinaria- e inciso “d” -actos que resuelven
sobre reclamos de agentes estatales, en materia de accidentes de trabajo-); por último,
excluye a los actos irrevisables por razones vinculadas con la seguridad jurídica (inciso
“e” -actos que sean reproducción, confirmación o ejecución de otros anteriores ya
consentidos por el interesado-).
Respecto a los actos que se relacionen con derechos o intereses que tutela el
derecho privado, atribuidos a la jurisdicción ordinaria, que también excluye la ley del
control de los tribunales de lo contencioso administrativo, evidentemente la ley se ha
inclinado por mantener el criterio tradicional de la pluralidad de jurisdicciones para
juzgar a la Administración Pública, configurándose la contencioso administrativa como
una jurisdicción judicial especial, ya sea por la jerarquía del tribunal que juzga este tipo
de litigios, o por la especialización de sus jueces, lo que justifica que sólo refiera a
aquellos asuntos en los que debe aplicarse una normativa diferenciada del resto del
ordenamiento jurídico, y que no comprenda a los supuestos en que, aun cuando refieran
a la actividad de la Administración, estén regulados por normas del mismo derecho que
el que regula las relaciones entre particulares. La norma refiere, básicamente, a los
supuestos en que el Estado actúa con su capacidad de derecho privado.
Cuando la Administración dicta actos actuando en ese campo del derecho, la
competencia, la forma, la voluntad y el fin del acto siguen sin embargo regidos por el
derecho administrativo, y solamente el contenido es regulado por el derecho privado;
ello, es suficiente para sustraer la contienda suscitada por ese acto de la competencia de
los jueces de lo contencioso administrativo.
Otra categoría de actos que está excluida es la de los discrecionales, en cuanto
deban reputarse tales. Esta exclusión remite a la clásica diferenciación entre actividad
reglada y actividad discrecional: mientras que los actos en que se concreta aquélla son
sin duda controlables por el Poder Judicial, el principio de división de poderes impone
la regla de la exclusión del control respecto de las actividades discrecionales. La razón
de esta exclusión la encontramos en el control que realiza sobre el acto el tribunal
contencioso administrativo. En efecto, a éste únicamente le compete realizar el control
de legitimidad, estando inhabilitado para efectuar cualquier control sobre el mérito u
oportunidad del mismo. Si se admitiese la revisión de actos de esta naturaleza, el órgano
judicial vendría a sustituir a la Administración en la apreciación de la conveniencia u
oportunidad de la medida, apreciación que la ley, justamente, entendió dejar, con
exclusividad, a la autoridad administrativa. Sin embargo, se debe dejar aclarado que los
actos discrecionales no lo son totalmente, por lo que no escapan al control de legalidad
los elementos reglados, como ser: competencia, formas sustanciales del acto y móvil o
finalidad del mismo.
 Novedosa es la exclusión de los actos que resuelven sobre reclamos de agentes
estatales en materia de accidentes de trabajo. Norma que ha sido interpretada por el
máximo tribunal local, que ha incluido dentro de esta exclusión a las indemnizaciones
que estrictamente no son consecuencia de accidentes de trabajo sino en virtud de
cesantías por incapacidad inculposa previstas en distintos estatutos (v.gr. art. 23, inciso
g, de la ley 9286; art. 33 de la ley 8525; arto 31, ley 10.023).
Ahora bien, si la pretensión no es sólo la indemnización por accidente de trabajo
sino está acumulada a otra pretensión referida a un aspecto distinto de la relación de
empleo público (v.gr, mayor porcentaje de incapacidad, jubilación, salarios caídos),
aspectos estos donde subsiste materia contencioso administrativa atribuida a la Corte o a
las Cámaras, se debe mantener el fuero contencioso administrativo por elementales
principios vinculados a un adecuado servicio de justicia.
Por último, debemos mencionar como actos excluidos del recurso contencioso
administrativo a aquellos que son reproducción, confirmación o ejecución de otros
anteriores ya consentidos por el interesado. Razones de buena fe y de seguridad jurídica,
impuestas por el carácter preclusivo de los plazos para recurrir, así lo imponen.

c. La naturaleza revisora de la jurisdicción contencioso administrativa

Relacionado al objeto del recurso previsto en la ley 11.330, debemos resaltar el

carácter revisor que se le adjudica a la jurisdicción contencioso administrativa, lo que,
por lo demás, está estrechamente vinculado con el agotamiento de la vía administrativa
previa a la instancia judicial.
En este orden, se señala que la jurisdicción contencioso administrativa es,
sustancialmente, de crítica y revisión, lo que significa que su misión se reduce a
examinar las decisiones de la Administración para mantenerlas o anularlas total o
parcialmente. Este carácter requiere la existencia previa de un acto de la Administración
(aunque se trate de denegación “presunta”), pero sin que ello signifique que sea
impertinente la prueba, ni que sea inadmisible aducir en vía contenciosa todo
fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la Administración.
Así entendido el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa,
podemos afirmar que lo incluido en el citado carácter está constituido sólo por las
“pretensiones” propuestas y resueltas expresa o presuntamente en la reclamación
administrativa; encontrándose, en cambio, excluido de este aspecto la introducción de
nuevos argumentos, la actualización por depreciación monetaria, la petición de que se
liquiden intereses, la declaración de inconstitucionalidad de la norma aplicable, la
prescripción y la tutela cautelar.

d. Las acciones “mere declarativas”

Conforme se extrae de lo hasta ahora considerado, parece claro que los rasgos
que tipifican al proceso contencioso administrativo en la Provincia de Santa Fe
(decisión previa; agotamiento de vía; instancia revisora; etc.) tornan de difícil admisión
a las llamadas acciones meramente declarativas, las cuales, ni suponen agotamiento de
vía ni actualidad en la lesión.
En efecto, estas acciones, en cuanto se conforman con la actualidad en el interés,
son técnicas de justicia preventiva; no así, en cambio, el recurso contencioso
administrativo previsto en la ley 11.330.
De conformidad a lo resuelto por la Corte local y las Cámaras de lo Contencioso
Administrativo, las acciones mere declarativas sí son admisibles en excepcionales
circunstancias.
En punto a ello puede verse el criterio desarrollado por la CCA1 en autos
“Granrío”,19 precedente este en el cual se describen los rasgos típicos del recurso
contencioso administrativo al que estamos refiriendo.

4. El desarrollo del proceso

a. La admisibilidad del recurso

El Presidente de la Corte Suprema de Justicia o el de la Cámara dispone -oyendo

previamente al Procurador General o al Fiscal de Cámara- la admisibilidad del recurso.
Este control preliminar que realiza el magistrado que tiene a cargo el trámite del
recurso, encuentra su fundamento, entre otros, en el principio de saneamiento, pues
tiende a eliminar in limine los recursos de patente improcedencia formal, con ventajas
para el recurrente y para la Administración que se verían perjudicados si al término de
un largo y costoso juicio, se concluyera en la inadmisibilidad del recurso.
De acuerdo al artículo 12 de la ley 11.330 los aspectos susceptibles de ser
controlados en esta etapa procesal son: a) si el recurso ha sido deducido en término; b)
si corresponde a la competencia del Tribunal; e) si se ajusta a las formas legales; y, d) si
concurren las demás condiciones de admisibilidad prescriptas por la ley, incluyéndose
aquí el correcto agotamiento de la vía administrativa previa, la cuestión atinente a la
naturaleza revisora de la instancia, el pago de contribuciones fiscales en caso que la
resolución administrativa que origine el recurso así lo ordenase, etc.
Este examen de admisibilidad es provisorio, y como tal, puede ser revisado por
el Tribunal. Ello queda evidenciado, tanto por la posibilidad que tiene la recurrida y el o
los coadyuvantes de alegar los motivos que obstan a la admisibilidad del recurso, ya sea
como defensa previa o al contestar el recurso (art. 19), o por el deber que tiene el
Tribunal de pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso al dictar la sentencia (art.
23, tercer párrafo).
Como se observa, no tiene cabida en Santa Fe el debate acerca de si la
“habilitación de la instancia” opera o no como un presupuesto procesal, siendo
indudable que se trata de presupuesto de proponibilidad, y que, por lo tanto, debe ser
controlada de oficio por el Tribunal.
Es, a nuestro juicio, una de las facetas del proceso administrativo que expresa la
dinámica misma del principio de división de poderes en la Provincia de Santa Fe.

b. La contestación del recurso y las defensas previas

La contestación del recurso está a cargo de la recurrida y de los coadyuvantes

que hubieran comparecido espontáneamente o a instancia del Tribunal, los que, sin
embargo, cuentan con un término distinto, que es de cinco días, frente a los veinte días
que tiene la recurrida (art.18, primer párrafo).
Dentro de los cinco primeros días del traslado para contestar el recurso, pueden
alegar los motivos que obstan a su admisibilidad, sin perjuicio de que tales motivos
puedan ser alegados en la contestación de aquél. Pueden alegarse, pues, la
extemporaneidad del recurso, la incompetencia del Tribunal, si se ajusta el recurso a las

19
CCA1: A. T. 2, p. 414, del 10.7.2002; criterio reiterado en “Bonetto”, A. y S. T. 2, p. 322, del
28.7.2005; “Contini”, A. y S. T. 3, p. 105, del 21.9.2005; entre otras. La CCA2 de Rosario, por su parte,
ha seguido un criterio similar.
formas legales, como así también el incumplimiento de todas las demás condiciones de
admisibilidad prescriptas por la ley.
La cuestión de la oportunidad para oponer estas defensas, y los efectos de su
extemporaneidad, ha motivado interesantes pronunciamientos judiciales.20

c. La prueba

Un solo artículo trata el tema de la prueba en el recurso contencioso

administrativo, no haciéndose mención a los medios de prueba que las partes pueden
utilizar.
En tales condiciones, son aplicables las normas dispuestas en el Libro II, Título
1, del Código Procesal Civil y Comercial, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1 de
la ley 11.330; aunque debe recordarse que esta aplicación es supletoria y en cuanto las
normas fueren aplicables en la materia.
La ley habilita a que por acuerdo de partes se deje sin efecto la providencia que
abre la causa a prueba, lo que se dará cuando la cuestión sea de puro derecho. Sin
perjuicio de ello, el Tribunal, para mejor proveer, puede disponer la práctica de cuanta
diligencia probatoria considere necesaria, y la ampliación de la producida por las partes.
En general, el régimen de pruebas en el recurso contencioso administrativo es
prácticamente similar al establecido por el derecho procesal civil y comercial. Sin
embargo, se le otorga una importancia relevante al expediente administrativo.
En este sentido, Villar Palasí y Villar Ezcurra han señalado que “la fase de
prueba en el recurso contencioso-administrativo ha sido tradicionalmente minusvalorada
como consecuencia del excesivo alcance que se otorgaba al carácter revisor de esta
jurisdicción, haciendo así que los hechos que figuraban en el expediente no pudiesen ser
ya debatidos entre las partes”.21
En cuanto a los medios de prueba, ningún obstáculo existe para que se utilicen
todos los medios probatorios previstos en el Código Procesal Civil y Comercial de la
Provincia, a saber: prueba confesional, documental, pericial, testimonial, inspección
judicial e informativa.
La prueba documental es la más importante en este proceso, ya que la actuación
de la Administración es normalmente documentada, según reiteradamente lo ha
destacado la jurisprudencia de la Corte santafesina y de las Cámaras, a efectos de referir
-precisamente- a cómo opera la carga de la prueba,22 entre otros aspectos especialmente
vinculados a la relación de empleo público.23

5. La tutela cautelar

a. Los avances normativos en la materia

La ley 11.330 regula la tutela cautelar en los artículos 14 y 15, estableciendo un

régimen que, con relación al de la ley 4106, significó un importante avance desde, por
lo menos, dos puntos de vista.
En primer lugar, es evidente que ha ampliado los poderes cautelares del juez de
lo contencioso administrativo, al incorporar expresamente medidas cautelares distintas a
la clásica suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado. En segundo
20
CCA1: “Vázquez”, A. T. 4, p. 140, del 14.4.2003; “Simón”, A. y S. T. 4, p. 304, del 1.8.2006.
21
VILLAR PALASÍ, José Luis y VILLAR EZCURRA, José Luis. “Principios de Derecho
Administrativo", T. II, 2da. edición, p. 269, Madrid, 1987.
22
CSJP: ver “Torres”, A. y S. T. 96, p. 10, del 8.9.1992;
23
CCA1: “Bascelli”, A. y S. T. 7, p. 400, del 27.2.2007.
lugar, otra novedad que incorpora la ley 11.330 en esta materia, es consecuencia de la
instauración de un único recurso para la protección de las dos situaciones jurídicas
subjetivas susceptibles de ser tuteladas por este recurso contencioso administrativo
(derecho subjetivo e interés legítimo); efectivamente, en el actual sistema, es posible
solicitar dicha tutela aun cuando lo que se invoque como sustento de la pretensión
anulatoria sea una situación de interés legítimo, posibilidad esta en principio vedada en
el régimen de la ley 4106.

b. Los tipos de medidas cautelares

Las medidas cautelares previstas por la ley 11.330 son las siguientes: a. medidas
urgentes; b. mandamientos; c. provisiones; d. medidas cautelares del Código Procesal
Civil y Comercial, conducentes y pertinentes a criterio del Tribunal; y, e. suspensión de
la ejecución del acto administrativo.

b.1. Medidas urgentes

Las medidas urgentes están previstas en la primera parte del primer párrafo del
artículo 14; y, a nuestro modo de ver, constituyen lo que generalmente se denomina
“medidas innominadas” o “cautelares genéricas”, por lo que se estaría otorgando a los
jueces un poder cautelar general, ejercible en los supuestos en que no procede alguna de
las medidas nominadas por la ley (suspensión, provisión, mandamiento, etc.).

b.2. Mandamientos

En cuanto a los mandamientos, previstos en la segunda parte del primer párrafo

del artículo 14, podemos señalar que su particularidad está dada por dos elementos: uno,
refiere a la finalidad de la medida, la que debe tender, “entre otros fines”, a conservar o
restablecer una situación determinada; el otro, se vincula a las exigencias materiales de
procedencia, para lo cual debe demostrarse la posibilidad de que se produzca un “daño
inminente” o un “trastorno manifiestamente ilegal”.

b.3. Provisiones justas

El primer párrafo del mencionado artículo 14 finaliza instaurando las provisiones

justas y razonables.
Consideramos que medidas tales sólo pueden ser solicitadas por quienes son
portadores de un derecho subjetivo de carácter administrativo, y no por los que se
encuentran en una situación jurídica subjetiva de interés legítimo.
Así permiten afirmarlo las exigencias específicas de esta particular tutela
anticipatoria, la que está prevista en favor del “titular de un derecho”, y,
correlativamente, ante la presencia de una “obligación pública”, expresiones éstas que,
por su contenido claramente contraprestacional, avalan la interpretación que
postulamos.
Recordamos que la existencia misma de esta obligación pública, no debe ser
“seriamente cuestionable”, por lo que sería un obstáculo al otorgamiento de una
provisión justa, v.gr., los argumentos de la demandada que “no sean desechables
liminarmente” (como suelen decir nuestros tribunales), o una “contestación seria”
(según el modelo francés).24

b.4. Medidas cautelares del Código Procesal Civil y Comercial

El segundo párrafo del artículo 14 refiere las medidas cautelares del Código
Procesal Civil y Comercial, conducentes y pertinentes a criterio del Tribunal.
La exigencia de que sean “conducentes” parece aludir a que sean idóneas en
orden a cumplir los objetivos que justifican el particular régimen cautelar contencioso
administrativo; y la exigencia de que sean “pertinentes”, por su parte, referiría al
principio sentado en el artículo 1 de la ley 11.330, en cuanto admite la supletoria
aplicación de las normas de aquel digesto mas “en cuanto fueren aplicables en la
materia”.
La Corte Suprema de Justicia de la Provincia, según lo revela su reiterada
jurisprudencia, demostró cierta renuencia a “salir” del régimen específico del
contencioso administrativo; lo cual podría tener -al menos en parte- su explicación en la
amplitud con que ese Tribunal interpretó y aplicó el régimen de la ley 4106.
Sin perjuicio de ello, puede hoy admitirse la posibilidad de que se solicite una
medida preparatoria o de aseguramiento de pruebas, aunque en tanto se satisfagan
algunas exigencias que se derivan de la naturaleza misma del proceso contencioso
administrativo.25
En ese sentido, ha señalado la Cámara de lo Contencioso Administrativo de
Santa Fe en la citada causa “Pogliese”, que “no es soslayable que, de conformidad al
propio artículo 1 de la ley 11.330, el concurso a aquellas normas procesales es admisible
sólo ‘en cuanto fueren aplicables en la materia’, de lo que se sigue que el mencionado
reenvío no puede entenderse automático, ni, mucho menos efectuarse ‘en bloque’”.
En efecto -agregó- “previamente corresponderá -de ser necesario- adaptarlas a
las peculiaridades -normalmente no absorbidas por el rito ordinario- que se derivan de la
intervención de la Administración Pública, la que -es sabido- se estructura sobre la base
de una compleja organización (criterio de ‘Morello’, S. T. 3, pág. 15), y a la que se le
confía la tutela de intereses que, además, son substancialmente distintos a los que en
general persiguen los particulares; correspondiendo, de no ser posible tal adaptación por
resultar derechamente incompatibles con tales peculiaridades, desechar su aplicación en
los casos concretos”.
Por último, recordó que “el proceso contencioso administrativo contiene notas
que lo distingue y particulariza del proceso civil; asentándose sobre la base de
principios conformadores -en lo que ahora interesa y entre otros-: los de la decisión
previa, instancia revisora, y agotamiento de la vía administrativa, los que han sido
preservados de un modo expreso por el ordenamiento jurídico (especialmente por el
artículo 7)”.

b. 5. La suspensión de la ejecución de los efectos del acto administrativo

Por último, el tercer párrafo del artículo 14 regula la medida cautelar contencioso
24
A nuestro modo de ver, la seriedad de un planteo contrario al derecho invocado por el recurrente no
puede medirse en términos de mera “opinabilidad”, por cuanto sabido es que, en Derecho, llevar las
cuestiones al terreno de lo opinable es tarea demasiado fácil como para hacer depender de ello la
procedencia o improcedencia de una medida cautelar como la que ahora analizamos, la que, como
contrapartida, exige un mayor esfuerzo -por parte de quien pretende la tutela- en la demostración, al
menos liminar, de que en verdad es titular del derecho que postula.
25
CCA1: “Barbona”, A. T. 7, p. 214; del 27 de octubre de 2004; “Transporte 9 de Julio”, A. T. 3, p. 143;
“Pogliese”, A. y S. T. 2, p. 428; etc.
administrativa más clásica, la que, como tal, ha alcanzado el mayor desarrollo
legislativo y, por ende, jurisprudencial. El régimen de la ley 11.330 no ha importado -en
materia de suspensión de ejecución de medida- cambios estructurales respecto de la ley
4106.
Así puede afirmarse, a pesar de que los dos supuestos de procedencia aparecen
unidos por la conjunción “o”, lo cual, sumado a lo que dice la exposición de motivos,
parecería que operan autónomamente. La norma, en efecto, sugiere que basta con la
concurrencia de uno de los dos supuestos de procedencia para obtener la suspensión de
la ejecución de la medida administrativa impugnada.
Si bien ello podría postularse respecto de la verosimilitud en la ilegitimidad de la
medida (así se formula el fumus boni iuris en esta disposición), no podría serlo, en
cambio, respecto del periculum in mora, expresado en esta disposición a través de los
perjuicios graves o de reparación difícil o imposible si llegase a prosperar el recurso,
que hubiese de ocasionar el cumplimiento del acto.
Así lo ha señalado la jurisprudencia,26 razón por la cual puede concluirse en que
no basta con demostrar que el cumplimiento de la medida puede ocasionar perjuicios
graves o de reparación difícil o imposible si llegase a prosperar el recurso, sin un
mínimo de fumus de actuación administrativa ilegítima.

c. El fumus boni iuris

Dada la presunción de legitimidad propia de los actos administrativos, el humo

de buen derecho es la exigencia más importante en el régimen contencioso
administrativo, de la que no puede prescindirse ni siquiera tratándose de suspensión de
la ejecución de la medida impugnada cuando ésta es solicitada con base en la última
parte del tercer párrafo del artículo 14, según el anteriormente mencionado criterio
jurisprudencial sentado in re “Lazzarini”.
Tanto en la ley 11.330 como en la jurisprudencia del Alto Tribunal provincial y
de las Cámaras, el fumus boni iuris tiene diversas formulaciones. En efecto, la contienen
las siguientes expresiones: a) que “el recurso aparezca fundado de tal modo que en
principio pueda considerarse como jurídicamente aceptable la posición sustancial del
recurrente”; b) que el trastorno sea “manifiestamente ilegal”; c) que la existencia de la
obligación pública “no resultare seriamente cuestionable”; y c) que prima facie aparezca
“verosímil la ilegitimidad de la resolución cuestionada”.
De por sí no es fácil -la jurisprudencia de la Corte y las Cámara así lo demuestra-
definir los precisos alcances de la exigencia; pero, como se observa, tales dificultades se
agravan en la ley 11.330, en la que, se reitera, aparece formulada de muy distintas
maneras, como ocurre en algunos ordenamientos jurídicos extranjeros.
Con todo, compartimos la opinión de Carmen Chinchilla Marín en cuanto a que,
en el proceso contencioso administrativo, el fumus boni iuris tiene dos componentes
igualmente importantes; uno, se proyecta desde la particular situación del actor, el otro,
se instala en el acto impugnado, razón por la cual el juez deberá hacer una doble
comprobación: que verosímilmente el recurrente tenga derecho y que verosímilmente el
acto administrativo sea ilegítimo.27

d. El periculum in mora

26
CSJP: por todos, “Lazzarini”, A. y S. T. 127, p. 233; CCA1: “Línea 18”, A. T. 1, p. 400; “Energy”, A. y
S. T. 12, p. 209; etc.
27
CHINCHILLA MARÍN, Carmen. “La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa”, Civitas, p.
46, Madrid, 1991.
 El peligro en la demora del proceso contencioso administrativo exige siempre
valorar los intereses que el acto administrativo pone en juego. De tal modo, los
perjuicios que la medida puede ocasionar al recurrente, han de ser comparados y
ponderados con el perjuicio que para el interés público puede acarrear el otorgamiento
de una medida cautelar. Es por ello, entendemos, que la ley 11.330 expresamente exige
que el juez contencioso administrativo pondere “debidamente los intereses en juego”,
tarea esta tan propia del ejercicio de la jurisdicción cautelar contencioso administrativa
que la Corte la ha llevado a cabo aun bajo el imperio de la ley 4106.
En otro orden de ideas, consideramos también, junto a destacada doctrina, que
mientras la cognición del juez sobre el derecho no exige certeza (sino sólo probabilidad
y verosimilitud), la cognición cautelar del daño debe, en cambio, alcanzar la certeza. Se
exige, pues, la cabal demostración -y no sólo la mera afirmación- de que existe peligro
por la demora del proceso, o, en su caso, que los perjuicios que ocasiona la ejecución de
la medida son graves o de reparación difícil o imposible si llegare a prosperar el recurso.
Tales perjuicios deben ser reales y efectivos, lo que no significa que deban ser actuales:
basta, en efecto, la posibilidad de daño irreparable; pero tal posibilidad sí debe ser
actual.
Asimismo, suele señalarse que el daño debe ser irreversible, lo cual no es lo
mismo que irresarcible; tal como lo han expresado la Corte local y las Cámaras en
numerosos precedentes. Este criterio tiene dos proyecciones importantes: por un lado,
no basta con que el perjuicio sea indudablemente resarcible para denegar una cautelar;
por el otro, debe en definitiva analizarse, como se dijo, cuál es el bien jurídico
comprometido.
En la ley 11.330 el periculum in mora aparece genéricamente expresado a través
de la fórmula siguiente: de modo justificado y razonable debe poder considerarse que
exista peligro por la demora del proceso.
A los fines de los mandamientos, el legislador ha optado por exigir que aquéllos
tiendan a prevenir un “daño inminente”; a los efectos de la suspensión de la ejecución
de la medida, exige que su cumplimiento pueda ocasionar perjuicios graves o de
reparación difícil o imposible si llegare a prosperar el recurso.
Según hemos adelantado, este criterio material de decisión, en principio, no
opera autónomamente, ya que no basta su sola concurrencia para despachar
favorablemente un pedido cautelar, sino que debe existir siempre una cierta
verosimilitud en el derecho del actor o en la ilegitimidad del acto, aunque tal
ilegitimidad sea menor que la exigible para otros supuestos.
Por lo tanto, puede afirmarse que una ilegitimidad “intensa” (no sólo por su
grado de evidencia sino también por la gravedad del vicio), podría justificar por sí sola
el otorgamiento de tutela cautelar; lo cual no puede predicarse del periculum in mora.

e. La debida ponderación de los intereses en juego

La debida ponderación de los intereses en juego, anteriormente mencionada, no

es, propiamente, un requisito para decretar una medida cautelar sino una pauta de
interpretación para la eventual admisión o rechazo de las mismas.28
Dicha ponderación debe inexorablemente contemplar: el interés del particular
afectado, el interés de los terceros, y el interés público.
Todos estos intereses, creemos, operan como verdaderos moduladores de los
28
MARTÍNEZ, Hernán J. “El recurso contencioso administrativo en la Provincia de Santa Fe. Ley
11.330”, Zeus, p. 184, Rosario, 1999.
presupuestos de procedencia. De allí que no son, reiteramos, presupuestos propiamente
dichos, sino que están por encima de ellos, definiendo o, si se quiere, dosificando la
intensidad con que deben concurrir.

f. La contracautela

La ley expresamente habilita al Tribunal a exigir se preste “caución bastante para

responder por los daños y perjuicios que pudieren resultar a los intereses públicos o de
tercero”. Están eximidos de prestar caución los funcionarios, empleados, jubilados y
pensionados en las causas vinculadas con sus derechos como tales.
A nuestro modo de ver, esta norma guarda una estrecha vinculación con el
artículo 24, cuarto párrafo, de la ley 11.330, el cual, a su vez, se relaciona con el artículo
20, sexta cláusula, de la Constitución provincial, según la cual “la ley concede el
beneficio de gratuidad a las actuaciones administrativas y judiciales de los trabajadores
y de sus organizaciones”.
La ley no distingue entre funcionarios, empleados, jubilados y pensionados
provinciales, municipales y comunales, por lo que no puede sino entenderse que
comprende a todos, aun a los que integran los Poderes Judicial y Legislativo; y también
a los que integraron esos Poderes, en cuanto hagan valer sus derechos como jubilados o
pensionados.

g. El cese de la medida cautelar

Este tema se relaciona con el carácter esencialmente provisional de las medidas

cautelares; y también con la importancia que, de conformidad al artículo 14 de la ley,
tiene la adecuada ponderación de los intereses en juego en materia de tutela cautelar. En
este “juego” necesariamente deberá ceder el interés privado si de ello depende la
adecuada satisfacción del interés público, que justifica la especial jurisdicción de los
jueces de lo contencioso administrativo y caracteriza al derecho que se actúa ante ellos.
El cuarto párrafo del artículo 15 establece que “en cualquier estado del proceso,
si la autoridad administrativa estimase que la medida cautelar produce grave daño para
el interés público o que es urgente el cumplimiento de la decisión, podrá solicitar al
Tribunal que la deje sin efecto, ofreciendo responder por los daños y perjuicios que
causare la ejecución en el supuesto de prosperar el recurso. El Tribunal, previo traslado
por cinco días al recurrente, dispondrá el cese, salvo que los motivos aducidos fueren
irrazonables”.
En cuanto a la oportunidad en que puede efectuarse el pedido de cese, éste puede
solicitarse “en cualquier estado del proceso”.
Relacionado a los presupuestos materiales que habilitan el pedido, señalamos
que se requiere un grave daño para el interés público y que sea urgente el cumplimiento
de la decisión administrativa.
Desde luego, no es la Administración la que decide sobre el cese de la medida
cautelar, sino el Tribunal, ya que no se trata de dejar sin efecto un acto administrativo
(para lo cual la Administración, si no hay norma prohibitiva expresa, y el interés público
lo admite, cuenta con cierta discrecionalidad), sino de dejar sin efecto una decisión
judicial, lo que de ningún modo podría -sin agravio al principio constitucional de la
división de poderes- quedar librado al arbitrio de la Administración Pública.
Por último, señalamos que, en su quinto párrafo, el artículo 15 dispone que
contra el pronunciamiento que resuelva sobre dicho cese “las partes podrán apelar ante
la Corte Suprema” en un plazo que, en ausencia de previsión expresa, es el de cinco días
desde la notificación (art. 352, Cód. Procesal Civil y Comercial). Según lo hemos
sostenido al comenzar estas líneas, esta norma preserva la preferente posición que la
CSJSF tiene en materia contencioso administrativa, pues le otorga a ese Alto Tribunal-
en alzada, pero en instancia ordinaria-la última palabra en un ámbito muy especial,
como lo es el del cese de las medidas cautelares, donde se visualiza aun más el conflicto
entre la tutela judicial efectiva y la adecuada satisfacción de los intereses públicos.

6. La terminación del proceso

El proceso contencioso administrativo, como todo proceso, puede terminar de un

modo normal o anormal.
El “supuesto normal” de finalización -con el alcance que más adelante se
precisará- es la sentencia (art. 23, ley 11.330). Es un supuesto único, pero su contenido
y efectos pueden variar caso por caso según -básicamente- la pretensión contencioso
administrativa ejercida; puede, incluso, no alcanzar a pronunciarse sobre el mérito, esto
es, sobre la conformidad o no del acto recurrido con el ordenamiento jurídico que se
postula vulnerado.
Entre los “supuestos anormales”, es decir, entre los modos de finalización
distintos a la sentencia, pueden incluirse: el allanamiento al recurso (art. 26); el
desistimiento (art. 27); la transacción (art. 28); la satisfacción extraprocesal de las
pretensiones (art. 29); y la caducidad de instancia (art. 30).
De estos seis supuestos nos vamos a ocupar a continuación.

a. Sentencia

Con la sentencia, ya sea dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia

(en los casos de los artículos 35 y 36), o por las Cámaras de lo Contencioso
Administrativo (en los restantes casos), se pone fin -de un modo normal- a la contienda
contencioso administrativa, lo que no significa que con el dictado del fallo cese la
competencia del tribunal de lo contencioso administrativa, el que -por el contrario-
mantiene su imperio para hacerlo cumplir, según se extrae de la ley y de numerosas
resoluciones de la Corte y de las Cámaras.
El régimen jurídico de la sentencia en el proceso contencioso administrativo no
se agota en el artículo 23, sino que está también configurado por los artículos 25
(efectos); 31, 32 y 37 (recursos); y 33 y 34 (ejecución, y suspensión, sustitución e
inejecución, respectivamente) de la ley 11.330; por las disposiciones pertinentes de la
ley 10.160 (v.gr., las referidas al quórum y resoluciones de la Corte Suprema de Justicia
de la Provincia -art. 14- y de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo -art. 26-); y
las del Código Procesal Civil y Comercial “en cuanto fueren aplicables en la materia”
(art. 1, ley 11.330).
Desde luego, como cualquier otra, la sentencia dictada por el juez de lo
contencioso administrativo, al igual que los autos interlocutorios, está sometida al
artículo 95 de la Constitución de la Provincia.
Un aspecto importante de la sentencia es el referido a su contenido, el cual,
según hemos adelantado, puede ser variado. En efecto, de acuerdo al artículo 23 de la
ley 11.330, tres son las cuestiones sobre las que se debe expedir el Tribunal al dictar la
sentencia, a saber: la admisibilidad o no del recurso, la procedencia o no de éste, y las
costas.
En lo que respecta al análisis de la admisibilidad del recurso en este estado
procesal, se debe recordar la naturaleza provisoria con que se ha calificado al auto de
admisibilidad que dicta el Presidente del Tribunal de acuerdo al artículo 12 de la ley
citada. Este nuevo control de admisibilidad se debe realizar en todos los casos, aun en
aquellos en que el Tribunal entendió en la cuestión, ya sea a través de la revocatoria
prevista en el artículo 12 o de las defensas previas reguladas en el artículo 19.
En efecto, la cosa juzgada que hace la resolución dictada por el Tribunal
revocando el auto del Presidente que declaró la inadmisibilidad del recurso (art. 12), o la
que rechaza la excepción como defensa previa interpuesta por la resistente o el tercero
coadyuvante (art. 19), recae únicamente sobre los requisitos de admisibilidad que se
cuestionaron en esa oportunidad, y no sobre la totalidad de los mismos. La disposición
contenida en el artículo 23 le impone al Tribunal volver sobre la admisibilidad, y, en
caso de constatar la falta de alguno de esos requisitos, el Tribunal podrá disponer la
inadmisibilidad del recurso.
Superado el control de admisibilidad, el Tribunal se deberá pronunciar sobre la
procedencia o no del recurso. Como consecuencia de ello, y en caso de estimarlo
procedente, anulará total o parcialmente el acto impugnado, y deberá reconocer la
situación jurídica del recurrente, a los efectos de adoptar las medidas conducentes al
pleno restablecimiento de la situación jurídica reconocida.
La otra cuestión que tiene que considerar el Tribunal al dictar la sentencia, es,
según el artículo 23, la relacionada a las costas.
El artículo 24 establece el régimen general en la materia, disponiendo, como
principio, que la parte vencida será “siempre” condenada en costas “aunque no lo
pidieran las partes”. La norma, pues, consagra para el recurso contencioso
administrativo la regla del vencimiento objetivo, con las excepciones del allanamiento
oportuno de la Administración Pública, o cuando, a juicio del Tribunal, haya habido
razón bastante para litigar, supuestos en los cuales se impondrán por su orden.
Por su parte, tanto la plus petición, como el éxito parcial, se rigen por las normas
del Código Procesal Civil y Comercial (arts. 253 y 252, respectivamente).
Para que el allanamiento de la Administración sea idóneo a los efectos de
eximirla de costas, es necesario no sólo que dicho allanamiento sea oportuno, sino
además que el recurso no reproduzca en substancia “lo pedido” en la reclamación
administrativa denegada y que esta denegación funde el recurso.
El sentido de la norma es claro en cuanto a que si los términos en que se recurrió
judicialmente son reiteración de los expresados en sede administrativa, no sería justo
dispensar a la Administración de las costas del proceso, ya que con su conducta dio
lugar al recurso; situación ésta que con el agotamiento de la vía administrativa previa
como requisito de admisibilidad del recurso contencioso administrativo se quiere evitar.
En cuanto a la razón bastante para litigar, su concurrencia dependerá de la
situación particular del caso que, al resolver, el Tribunal valorará. A pesar de este
casuismo es posible mencionar algunas hipótesis en las que con claridad aparece la
razón bastante para litigar: cuando la cuestión a resolver es compleja y novedosa;
cuando se da el supuesto de un recurso interpuesto bajo la vigencia de un criterio
jurisprudencial abandonado con posterioridad; cuando a la fecha de la interposición del
recurso la Administración, en iguales circunstancias que las del recurrente, reconoció a
otros el derecho sustentado por aquél; etc.

b. Allanamiento al recurso

El artículo 26 de la ley 11.330 establece que la Administración Pública puede

allanarse al recurso, y que el Tribunal, sin más trámite, dictará sentencia de conformidad
a las pretensiones del recurrente, salvo si con ello se lesionare el orden público, en cuyo
caso ordenará tramitar la causa y dictará la sentencia que estime arreglada a Derecho.
El allanamiento es la declaración de voluntad de la recurrida por la que abandona
su posición frente al recurrente, manifestando su conformidad con la petición de éste,
constituyéndose así un acto procesal con efectos inmediatos en el derecho material.
Al representante de la Administración Pública la norma le exige contar con la
autorización especial de ella para realizar el allanamiento. Esta “especial autorización”
debe emanar de la autoridad que dictó el acto impugnado (Gobernado, Poder
Legislativo, Intendente municipal, Concejo municipal o Comisión comunal), la que,
después de considerar los términos de la demanda y sus pretensiones decide finalizar el
proceso aceptado los fundamentos de la recurrente.
Tal autorización, además, debe revestir las formalidades propias de los actos
administrativos, por lo que no se substituye por el comparendo que la autoridad pueda
hacer en el juicio.
El allanamiento es un acto unilateral ya que no necesita la conformidad de la
recurrente; de ahí que la norma ordena que el Tribunal “sin más trámite” dicte la
sentencia de conformidad a las pretensiones de aquél. Sin embargo, el allanamiento de
la Administración no acarrea -automáticamente- la decisión del Tribunal aceptando las
pretensiones del recurrente.
En efecto, el órgano jurisdiccional previamente debe verificar que ello no
suponga lesión del orden público, caso en el cual desestimará el allanamiento y
continuará con la tramitación de la causa dictando la sentencia que estime arreglada a
derecho.
La oportunidad del allanamiento no es requisito exigido para que opere este
instituto, sino que únicamente tiene incidencia en el régimen de las costas.

c. Desistimiento

El desistimiento del recurso es un acto voluntario que implica una renuncia a la

pretensión jurídica considerada materia del recurso; es el modo anormal de conclusión
del proceso por virtud del cual el recurrente se aparta de él en forma voluntaria y
expresa.
El artículo 27 de la ley 11.330 establece que puede desistirse del recurso
“cualquier estado de la causa, anterior a la sentencia”.
El Tribunal no puede tener por producido el desistimiento del recurso, sin
previamente correr vista a la contraria. Debe ser expreso, no se presume, y no debe estar
sujeto a condición alguna, de lo contrario, podría estarse ante la presencia de otros
institutos, tales la caducidad (desinterés en la causa) o de la transacción (que exige
concesiones recíprocas).
Por otra parte, puede ser total o parcial; el parcial, a su vez, puede ser objetivo o
subjetivo. Es desistimiento parcial objetivo cuando, mediando acumulación de
pretensiones (art. 11, primer párrafo) o ampliación del recurso a un acto posterior a la
iniciación del mismo (art.11, segundo párrafo), se desiste de una o más pretensiones
quedando subsistente el recurso en relación a la o las otras; o se desiste del recurso en
relación a un acto administrativo manteniendo interés en la impugnación del otro u
otros. En cambio, estamos en presencia de un desistimiento parcial subjetivo, cuando
existiendo litisconsorcio activo (art. 11, tercer párrafo), uno o varios de los recurrentes
desisten de su recurso, continuando el trámite para el o los restantes.
Si bien la ley regula el desistimiento del recurso para el recurrente y el de las
excepciones para la Administración, consideramos que nada obsta a que ambas partes
puedan desistir de los incidentes que se produzcan durante el trámite del proceso. En
efecto, no sería razonable permitirles a las partes desistir del recurso y de las
excepciones, y prohibirles que lo hagan en cuestiones de menor trascendencia.
Las costas se imponen a la parte que desista; sin embargo, el recurrente puede
solicitar, fundando en la existencia de razón bastante para litigar o para continuar el
litigio, que las costas se impongan en el orden causado.29

d. Transacción

La ley 11.330 establece en el artículo 28 que “las partes pueden transigir el

juicio, conforme a derecho”.
Para que las partes en juicio puedan valerse de este modo anormal de finalizar el
proceso, y, como consecuencia, obtener la aprobación del acuerdo por parte del
Tribunal, el que dará por terminado el proceso y dispondrá el archivo de las actuaciones
y la devolución, en su caso, del expediente administrativo, deben realizarse concesiones
recíprocas, sacrificando cada una de ellas parte de sus pretensiones con el fin de
extinguir obligaciones litigiosas o dudosas.
En el caso de la Administración, el apoderado de ésta debe contar con especial
autorización por parte de la autoridad que dictó el acto administrativo recurrido;
autorización esta que -como se dijo respecto al allanamiento- debe revestir las
formalidades propias de los actos administrativos.
En este sentido, la CCA1 ha considerado que la autorización para transar no
puede entenderse substituida por convenios transaccionales que no revisten las
formalidades propias de los actos administrativos y que no han sido suscriptos por la
Comisión comunal, modo en el que corresponde exteriorizar la voluntad administrativa
del ente.30
Ahora bien, el Tribunal podrá rechazar la solicitud si se afecta el interés público.
A los fines de la transacción, se ha estimado insuficiente convenir -como única
concesión recíproca- un particular régimen de costas.

e. Satisfacción extraprocesal de la pretensión

Se trata de un modo anormal de terminación típico del proceso contencioso

administrativo, susceptible de ser iniciado por denegación presunta.
Se trata del supuesto en que la Administración, en sede administrativa, reconoce
totalmente las pretensiones del recurrente.
En primer término, para que exista propiamente satisfacción extraprocesal de
pretensiones ineludiblemente debe haber un recurso contencioso administrativo; de lo
contrario, estaríamos en presencia de un “reconocimiento administrativo”, el cual
comúnmente se da mediante la anulación de un acto administrativo por vía de recurso, o
por el reconocimiento del derecho postulado a través de un reclamo.
En segundo término, se requiere que el reconocimiento por parte de la
Administración Pública sea “total”, es decir, de cada una de las pretensiones que el
recurrente ha introducido en el recurso contencioso administrativo, en especial, la
vinculada a la ilegitimidad del acto.
Si el reconocimiento sólo es parcial, no se daría el supuesto previsto por la
norma, y el tribunal deberá continuar con el proceso hasta su finalización, en donde se
deberá expedir, claro está, únicamente sobre las pretensiones no reconocidas, ya que
sobre las que sí lo fueron, en principio se produciría sustracción de la materia.
29
Ley 12.303, B.O. 23.9.2004, según decretos 1333 y 1738/2004
30
CCA1: criterio de “Humbertmann”, A. T. 6, p. 7; “Rodrigo”, A. y S. T. 20, p. 46.
 En tercer término, la norma requiere que el reconocimiento sea realizado en sede
administrativa, es decir, no en el proceso judicial, ya que si así fuera, estaríamos en
presencia de otro de los modos anormales de finalización del proceso: el allanamiento.
En cuarto término, la admisión total de las pretensiones del recurrente debe serlo
a través de un acto administrativo que -como se adelantó- reconozca la ilegitimidad del
acto impugnado, ya que si así no sucede, el Tribunal podrá -en todo caso- declarar
abstracta la cuestión, pero no la satisfacción extraprocesal. En efecto, no estaríamos en
presencia del supuesto analizado si la Administración retira el acto impugnado no
teniendo en miras satisfacer las pretensiones del recurrente, sino respondiendo a
intereses de jerarquía superior, como, por ejemplo, la adecuada y mejor prestación de un
servicio público.31
Podemos aclarar lo dicho citando el supuesto en que se recurre un acto
administrativo por el cual se dispuso el traslado de un agente público, y con
posterioridad a la iniciación del recurso contencioso administrativo se deja sin efecto
ese traslado, invocándose para ello la desaparición de las razones de mejor servicio que
habían motivado el acto anterior, por lo que la Administración al dejar sin efecto el
traslado pero sin reconocer su ilegitimidad no satisface las pretensiones del recurrente,
pero sí, le esta sustrayendo la materia al recurso contencioso administrativo.
Distinguir cuándo se está en presencia de la satisfacción extraprocesal a que
alude la norma, de cuándo se está ante una mera sustracción de materia, adquiere
importancia al momento de decidir sobre la imposición de las costas del recurso. En
efecto, la última parte del artículo 29 establece que en el caso de satisfacción
extraprocesal de pretensiones “las costas serán a cargo de la recurrida”, es decir de la
Administración, a diferencia de lo que, en principio, sucedería cuando se trata de una
sustracción de la materia del recurso, ya que aquí las costas van a ser soportadas por su
orden, en función de que la Administración no reconoció la ilegitimidad de su acto, sino
que, en tutela de superiores intereses, indirectamente satisfizo las pretensiones del
recurrente.
En cuanto a cuál es el órgano de la Administración Pública con competencia para
reconocer las pretensiones del recurrente, entendemos que es el que dictó el acto
administrativo que causó estado o el que debió dictarlo si la denegación fue presunta, y
como consecuencia de ello, recurrido judicialmente.
Respecto del trámite, la ley habilita a cualquiera de las partes para que pongan en
conocimiento del Tribunal que se ha reconocido totalmente en sede administrativa el
objeto del recurso, debiendo aquél comprobar dicho reconocimiento; para ello solicitará
a la Administración las actuaciones en las que se dictó el acto que se pretende idóneo
para culminar con el proceso. Recibido los expedientes, y previo traslado a la otra parte,
el Tribunal comprobará si existió el reconocimiento total de las pretensiones invocado,
y de ser así declarará terminado el proceso ordenando el archivo del recurso y la
devolución del expediente administrativo; caso contrario, ordenará la prosecución de la
causa según el estado procesal en que se encuentre.

f. Caducidad de instancia

La ley 11.330 establece un término para que se opere la caducidad de instancia

cuyo fundamento, en el proceso contencioso administrativo en particular, puede también
encontrarse en el propósito de dar estabilidad a los actos administrativos a fin de que no
queden sujetos a su posible anulación por tiempo indeterminado.
31
En términos generales, tales requisitos son exigidos por la CCA1 desde el dictado del precedente
“Ulmanski” (A. T. 2, p. 189, del 26.4.2002).
 En efecto, en la caducidad del proceso contencioso administrativo, no sólo juega
el genérico interés público que contempla este instituto, sino uno específico, vinculado a
la naturaleza del control de legitimidad de los actos administrativos que en ellos se
ejerce, y la consiguiente necesidad de que cese cuanto antes la inquietud o situación de
interinidad que en la marcha y desenvolvimiento de la actividad administrativa implica
toda impugnación a su gestión.
La caducidad de instancia se puede producir desde que se interpone el recurso
hasta que se dicte la sentencia, debiendo existir en el proceso una inactividad procesal
por parte de quien tiene interés en que esa instancia se mantenga.
Esta inactividad procesal consiste en la ausencia de actos de impulso del proceso
hacia su meta final, es decir, la sentencia.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no cualquier acto efectuado en el
proceso es eficaz a los efectos de interrumpir la caducidad de instancia, sino que se
requiere una actividad idónea para impulsar el juicio hacia su modo normal de extinción
que es la sentencia, y ello se logra con la realización de actos que tiendan a activar y
hacer progresar el curso de la instancia, de tal forma que quede en situación distinta.
En cuanto al cómputo del plazo de caducidad, éste es de meses, por lo que son
días corridos, no deduciéndose los días inhábiles. El mero transcurso del plazo legal no
trae aparejada sin más la caducidad de la instancia, ya que existen una serie de causas
que impiden que este instituto se configure. Una de ellas es la fuerza mayor, y ello
encuentra su fundamento en que la caducidad de instancia funciona en base a la carga
que pesa sobre el recurrente de activar el desarrollo del proceso, de modo tal que no
podrían recaer sobre él las consecuencias perjudiciales de su incumplimiento cuando
exista imposibilidad de actuar.
Por otro lado, la actividad impulsora del proceso realizada con posterioridad a
que haya transcurrido el plazo de caducidad no debe ser consentida por la recurrida, de
lo contrario quedaría purgada; debe, pues, alegarse la caducidad antes de que quede
firme el acto impulsor.
La última parte de la norma establece que “las costas serán a cargo de la
recurrente”, lo que no se altera por el allanamiento del recurrente al pedido de
caducidad, ya que por las consecuencias mismas de la caducidad de instancia -firmeza
del acto impugnado- el único que tiene interés en mantener abierta la instancia es el
actor; tampoco se altera por la invocación de la última parte del primer párrafo del
artículo 24 (razón bastante para litigar), ya que este supuesto contempla el dictado de la
sentencia, y no el desinterés en el proceso.
Dos son las formas en que se puede declarar la caducidad de instancia. Una es de
oficio, es decir, por el Tribunal sin pedido de parte, y con una única vista previa al
Procurador General (si la causa está radicada en la Corte Suprema), o al Fiscal de
Cámara (si lo está ante una de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo). En estos
casos, la resolución que se dicte admite el recurso de reposición, y ello se debe a que
ninguna de las partes, con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal, ejerció su
derecho de defensa sobre la cuestión.
La otra forma es mediante alegación por la recurrida. Ello se puede producir por
vía de excepción, aduciéndola cuando la parte recurrente insta el proceso, es decir, sin
consentir el trámite; o también alegándola cuando haya pasado el plazo previsto en la
ley. En estos casos se correrá vista al recurrente, y la resolución que se dicte no admitirá
el recurso de revocatoria sino -en todo caso- el recurso extraordinario federal o el de
inconstitucionalidad local, según el órgano que haya dictado la caducidad. Ello es así,
ya que en este supuesto las dos partes han tenido la oportunidad de debatir sobre la
cuestión: uno al excepcionar o alegar la caducidad y el otro al contestar la vista.
 Por último, y en cuanto a los criterios de interpretación que rigen en esta materia,
recordamos que son restrictivos, por lo que, en caso de duda sobre la idoneidad de
ciertos actos para interrumpir la caducidad se debe estar a favor de éstos y, en
consecuencia, mantenerse el proceso.

7. Los recursos contra la sentencia

Los recursos contra la sentencia pueden dividirse, según el órgano que los
decide, en dos clases: los resueltos por el mismo tribunal y los resueltos por un tribunal
distinto al que dictó la sentencia.
Los primeros son: el de aclaratoria (más allá de carece de contenido
impugnativo), el de nulidad y el de revisión. Los segundos son el de casación y el de
inconstitucionalidad.
Este esquema es totalmente aplicable a las sentencias dictadas por las Cámaras
de lo Contencioso Administrativo, pero no a las resoluciones dictadas por la Corte
Suprema de Justicia. En efecto, sea en virtud de su competencia originaria (art. 35) o
por la avocación por interés institucional suficiente o trascendente (art. 36), ni el recurso
de casación ni el de inconstitucionalidad están previstos para atacar esa sentencia; ello
se debe, naturalmente a la ubicación en que se encuentra el máximo tribunal dentro de la
jerarquía judicial provincial. En casos tales, el perdidoso tendrá la posibilidad de
plantear el recurso extraordinario previsto en el artículo 14 de la ley 48 para ante la
Corte Suprema de Justicia de la Nación; ello, sin perjuicio de la aclaratoria y de los
recursos ordinarios de nulidad y revisión ante el Alto Tribunal local.

a. Aclaratoria

El último párrafo del artículo 23 de la ley 11.330 establece en su primer párrafo

que “las partes podrán solicitar la aclaración del fallo según lo previsto en el Código
Procesal Civil y Comercial”.
Como adelantamos, según el criterio legal la aclaratoria no parece tener
naturaleza típicamente impugnativa; no se trataría, en efecto, de un recurso, sino de una
solicitud.
En materia de aclaratoria de sentencia existe remisión expresa del legislador al
Código Procesal Civil y Comercial, por lo que las partes pueden solicitarla: 1) para
“corregir cualquier error material”, como ser nombres, fechas, etc. El error puramente
numérico no perjudica, pudiendo ser corregido por el juez en cualquier tiempo; 2) para
“aclarar algún concepto oscuro”; o 3) para “suplir cualquier omisión” en que haya
incurrido el tribunal al resolver, como ser imposición de costas, condena sobre intereses,
etc., siempre que se relacione con alguna de las pretensiones reclamadas en sede
administrativa, mantenidas en el recurso y debatidas en el proceso.
La norma da expresa solución al problema de los efectos de la interposición de la
aclaratoria con relación a los demás recursos.
En efecto, dispone que “la solicitud suspende el plazo para deducir recursos
contra la sentencia”, por lo que, al no condicionarse la suspensión a la admisibilidad o
no de la aclaratoria -como sí lo hace la ley 7055, que regula el recurso de
inconstitucionalidad local- no será necesario recurrir, en caso de disconformidad, los
puntos de la sentencia que no son objeto de aquélla, sino que podrá esperarse hasta tanto
se resuelva.

b. Nulidad
 El primer párrafo del artículo 31 de la ley 11.330 dispone que contra la sentencia
definitiva procede el recurso de nulidad.
Aquí aparece una primera exigencia: que la sentencia sea definitiva, no siendo
admisible -en principio- contra autos interlocutorios, a excepción que sean equiparables
a sentencia definitiva, es decir, que pongan fin al proceso contencioso administrativo o
impidan su continuación.
La norma, en dos incisos, desarrolla las diferentes hipótesis ante las que procede
el recurso de nulidad. Para esta división, tuvo en cuenta si el vicio que causa la nulidad
se encuentra en el proceso o surge directamente de la sentencia.
Para la primera hipótesis -vicios en el procedimiento-, prevé, a su vez, dos
supuestos: cuando se hubieren omitido trámites sustanciales, susceptibles de influir
sobre el resultado del fallo; o cuando se hubiera incurrido en defectos de los que por
expresa disposición de Derecho anulan las actuaciones.
Este inciso viene a complementar la función saneadora del artículo 22, que
autoriza precisamente al Tribunal a subsanar de oficio “los vicios de procedimiento que
advirtiere y que por su naturaleza pudieren determinar la nulidad de la sentencia”. Es
que si el Tribunal no advierte antes de dictar la sentencia un vicio que por su
calificación trae aparejada la nulidad de la misma, no hay, en principio, otro medio de
regularizar el procedimiento viciado sino a través de este recurso ante el mismo órgano
jurisdiccional que dicto el fallo.
El efecto de la resolución que declara la nulidad de la sentencia por estas
circunstancias, es la reposición de los autos en el estado en que se encontraban al
producirse el vicio que aparejó la nulidad.
El otro supuesto consagrado por la ley -vicio que surge de la sentencia misma-
prevé diferentes situaciones. Efectivamente, la norma enumera como vicios que
permiten la procedencia del planteo de nulidad de la sentencia, los siguientes: 1) que la
sentencia ofrezca defectos de formas esenciales; 2) que no decida sobre cuestiones
oportunamente planteadas; 3) que resuelva sobre cuestiones que no fueron propuestas;
4) que se contradiga la sentencia en su parte dispositiva; y, 5) que exista contradicción
entre la parte dispositiva del fallo y sus fundamentos.
La norma también regula los efectos de la resolución anulatoria de la sentencia
en este supuesto, ordenando al Tribunal a dictar un nuevo fallo dentro de los diez días
siguientes.
De conformidad a la jurisprudencia de la Corte, si el vicio es susceptible de
acarrear la descalificación constitucional de fallo por arbitrariedad debe interponerse el
recurso de nulidad antes del recurso de inconstitucionalidad, con lo que la sentencia
“definitiva” no es tal a los fines del recurso de inconstitucionalidad si lo que se le
atribuye es su arbitrariedad.32

c. Revisión

En su artículo 32 la ley 11.330 regula el recurso de revisión, el cual procede

contra la sentencia definitiva, es decir, contra la dictada por el Tribunal de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 23; no procede, pues, contra autos interlocutorios, salvo -como
en el de nulidad- que pongan término al pleito o hagan imposible su continuación.
Este recurso no constituye un medio amplio de impugnación de las sentencias
dictadas en juicio contencioso administrativo, pues está condicionado a la concurrencia
de las causales expresa y taxativamente previstas por la ley, que son: 1) cuando se
32
“Casati”, A. y S. T. 221, p. 489.
dictasen sentencias contrarias entre sí, respecto a los mismos litigantes, u otros distintos
en igual situación, acerca del mismo objeto y en virtud de idénticos fundamentos; 2)
cuando después de pronunciada la sentencia se recobraren o descubrieren documentos
decisivos que la parte ignoraba que existiesen, o que no pudo presentarlos por fuerza
mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado el fallo; 3) cuando
hubiese recaído la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquélla
ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se
reconociere o declarase después; 4) cuando habiéndose dictado la sentencia sólo en
virtud de prueba testimonial, fueren los testigos condenados por falso testimonio dado
en las declaraciones constitutivas de aquéllas; y, 5) cuando la sentencia se hubiese
dictado mediante cohecho, prevaricato o violencia u otra maquinación fraudulenta.

d. Los recursos extraordinarios

El artículo 37 de la ley 11.330 regula lo concerniente a los recursos de

inconstitucionalidad y de casación.
Objeto de impugnación de estos recursos sólo pueden serlo las decisiones de las
Cámaras, no, naturalmente, las de la Corte, para ante quien deben interponerse.
Las condiciones de admisibilidad y procedencia del recurso de
inconstitucionalidad, son las establecidas en la ley reglamentaria del mismo (nº 7055),
aunque ha importado una modificación a ese régimen la norma del artículo 23, in fine,
de la ley 11.330, que le otorga al pedido de aclaratoria efecto suspensivo del plazo para
recurrir la sentencia.
La interposición, tramitación y decisión del recurso de casación, por su parte,
también se rige, aunque “en lo pertinente”, 33 por esa ley reglamentaria; no así los
supuestos en que procede, los que están taxativamente establecidos en el mencionado
artículo 37 de la ley 11.330. Ellos son: a) inobservancia o grave error en la aplicación de
las normas de Derecho o de la doctrina legal; y b) sentencias contradictorias de las
Cámaras.
Cuando la Corte estimare que la sentencia recurrida ha incurrido en
inobservancia o grave error en la aplicación de las normas de Derecho o de la doctrina
legal, el pronunciamiento deberá comprender: 1) declaración de la inobservancia o del
grave error; 2) declaración de las normas o doctrina aplicable al caso; y 3) resolución de
éste con arreglo a las normas o doctrina cuya aplicación se declara.
La casación por sentencias contradictorias entre las Cámaras tiene por finalidad
mantener una razonable uniformidad en la interpretación y aplicación de las normas que
integran el ordenamiento jurídico administrativo. Razones de alto interés público así lo
requieren, de modo tal que tiende, en definitiva, a que la Corte Suprema, desde su
posición institucional indique o señale mediante su intervención útiles directivas y
comportamientos claros que deberá respetar la Administración Pública. Se eliminan así
incongruencias y contradicciones que no sólo atentarían contra el principio de legalidad
-el cual debe ser observado indefectiblemente por la Administración-, sino también
contra la eficacia de su misma actuación y, en especial, contra el principio de igualdad.
Los recursos mencionados no son excluyentes; en su caso, se tramitarán y
decidirán conjuntamente. La decisión que en ellos se dicte agota las instancias
jurisdiccionales en el ámbito provincial.
Conforme lo ha indicado la Corte y la CCA1, el plazo para interponer estos

33
Así, por ejemplo, en la casación por sentencias contradictorias de las Cámaras no rige la exigencia del
planteo oportuno, flexibilizándose substancialmente la exigencia de la definitividad de la sentencia.
recursos se duplica.34
Reiteramos que contra las sentencias de la Corte dictadas tanto en ejercicio de su
competencia originaria (artículo 35) como por la avocación del artículo 36, el único
recurso extraordinario que procede es el federal regulado por el artículo 14 de la ley 48.

8. El cumplimiento de la sentencia

En cuanto a este tema la ley 11.330 establece -al igual que la derogada ley 4106
y siguiendo a la legislación española, más precisamente a la Ley de Santamaría de
Paredes- que la autoridad administrativa, dentro de los diez días de serle notificada una
sentencia condenatoria, podrá solicitar al Tribunal la suspensión temporaria de su
ejecución, o la sustitución de la forma o modo de su cumplimiento o la dispensa
absoluta de su ejecución por grave motivo de interés u orden público, ofreciendo
satisfacer la indemnización de los daños y perjuicios que ocasionare (art. 34).
La misma norma establece, en una enumeración no taxativa, los motivos para el
ejercicio de esa facultad. En efecto, indica que la suspensión, sustitución o inejecución
puede disponerse cuando la condena: a) crease un peligro de transtorno grave del orden
público; b) determinase la supresión o suspensión de un servicio público; c) causare la
privación del uso colectivo de un bien afectado a ese uso; d) trabase la percepción de
contribuciones fiscales; y, e) por la magnitud del monto de la condena provocase grave
detrimento al tesoro público.
Cuando la sentencia condena a la Administración a pagar sumas de dinero, el
legislador provincial optó por el principio de la “legalidad presupuestaria”, es decir, que
estableció un sistema donde dichas decisiones se harán efectivas con partidas
presupuestarias especialmente destinadas en la Ley de Presupuesto a esos fines.
En efecto, el trámite de ejecución de sentencias consagrado en la ley 12.036
consiste en que las sentencias que condenan a pagar sumas de dinero se ejecutan con
partida presupuestaria, y que en consecuencia y a esos fines, se establece la
inembargabilidad de fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la
ejecución del presupuesto del sector público.35
La ley en cuestión dispone además el procedimiento que corresponde observar a
la Administración para lograr la satisfacción de los créditos provenientes de
pronunciamientos judiciales, describiendo los diferentes pasos a seguir para su inclusión
dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el Presupuesto General
de Gastos y Cálculos de Recursos de la Administración condenada, como así también la
posibilidad que se le otorga al acreedor para ejecutar su crédito en caso de
incumplimiento por parte de la Administración del procedimiento ahí establecido.
En este aspecto, surge de las disposiciones de la ley la presencia de dos extremos
que la Administración debe acreditar a los fines de la satisfacción de las condenas en los
términos de la ley, a saber: a) que, ante la eventualidad de que no haya crédito suficiente
para satisfacer la condena cuando la sentencia quedó firme, se hayan efectuado las
previsiones necesarias para su inclusión en el “ejercicio siguiente”; y b) que en la
hipótesis de que dicho ejercicio también carezca de crédito o resulten insuficientes las
partidas asignadas o se hayan agotado los recursos, se haya comunicado y acreditado
dicha circunstancia a fin de su inclusión en el “ejercicio fiscal subsiguiente”. En este
último supuesto, las circunstancias por las cuales las partidas asignadas para el pago de
la sentencia carecen de crédito o resultan insuficientes, deben estar debidamente

34
CSJP: “Calatayud”, A. y S. T. 221, p. 379; “Mandorlini”, A. y S. T. 222, p. 483; de la CCA1: “Segal”,
A. y S. T. 7, p. 236; “Torrealday”, A. y S. T. 8, p. 142.
35
CSJP: “Lugli”, sentencia del 13.12.2006.
probadas y justificadas y no surgir de expresiones genéricas de la Administración
condenada.36
Si bien ese régimen de ejecución de sentencia contra el Estado nació al amparo
de normas de emergencia, en la actualidad presenta un carácter permanente al estar
incorporado a la ley 7234 de defensa en juicio del Estado; 37 aun así, se trata de un
régimen de excepción respecto al régimen general de ejecución de sentencias, por ello la
interpretación que del mismo corresponde realizar debe ser restrictiva tratándose de que
la postergación de los derechos adquiridos no caigan en una conculcación o
derogación.38

II. EL RECURSO DE AMPARO (ley 10.456)

El recurso de amparo esta previsto en el artículo 17 de la Constitución provincial

del año 1962, donde se regula un recurso jurisdiccional de trámite sumario, que puede
deducirse contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad administrativa
provincial, municipal o comunal, o de entidades o personas privadas en ejercicio de
funciones públicas, que amenazare, restringiere o impidiere, de manera manifiestamente
ilegítima, el ejercicio de un derecho de libertad directamente reconocido a las personas
en la Constitución de la Nación o de la Provincia, siempre que no pudieren utilizarse los
remedios ordinarios sin daño grave e irreparable y no existieren recursos específicos de
análoga naturaleza acordados por leyes o reglamentos.
La ley 10.456 -reglamentaria de la norma constitucional- establece un trámite
sumario para la acción de amparo (art. 1), la que será admisible siempre que no puedan
utilizarse otras vías judiciales o administrativas, eficaces para idéntico fin (art. 2).
Teniendo en cuenta los valores que tutela, es un proceso de trámite breve, rápido
y expeditivo, y por el riesgo de error que implica lo sumario del trámite, es un recurso
excepcional, y, a la vez, subsidiario, puesto que resulta excluido si pudiesen utilizarse
los remedios ordinarios sin daño grave irreparable derivado de la dilación del trámite, o
si existiesen recursos específicos de análoga naturaleza. En efecto, no se justificaría esta
vía excepcional si la dilación impuesta por los trámites ordinarios no es susceptible de
causar un daño grave e irreparable, en virtud de que el recurso de amparo, precisamente,
fue creado para evitar un daño de esa naturaleza.
La existencia o no de vías aptas en remplazo del amparo, no es una cuestión que
pueda establecerse en abstracto, es decir al margen de la situación concreta del caso.
Ello impone que el recurrente deberá demostrar por qué excepcional razón, en las
circunstancias del caso, el tránsito por la vía administrativa previa y el posterior acceso
a la jurisdicción, pueden acarrearle un perjuicio irreparable. Tal demostración es
necesaria, salvo que se piense -sin dudas con error- que siempre y en todos los casos la
afectación de un derecho subjetivo o de un interés legitimo de carácter administrativo
produce un perjuicio de esa naturaleza y habilita la vía de amparo; así sostenerlo
implicaría excluir apriorísticamente de la justicia administrativa y contencioso
administrativa, el control de actos administrativos, sin norma alguna que lo disponga.39
Más aún si se tiene en cuenta el desarrollo jurisprudencial que ha alcanzado la
posibilidad de articular pedidos cautelares autónomos ante las Cámaras de lo
Contencioso Administrativo, lo que no puede ser marginado a la hora de analizar la
existencia de otra vía judicial más idónea.

36
CSJP: “Malvicino S.A.”, sentencia del 4.5.2010.
37
CSJP: “Peralta”, sentencia del 20.10.2009.
38
CSJP: “Malvicino S.A.” cit.
39
CSJP: “Club Personal MOSP”, sentencia del 18.5.2005.
 Toda persona física o jurídica que viera amenazado, restringido o impedido del
ejercicio de un derecho de libertad por decisiones, actos u omisiones de la
Administración, está legitimada para que dentro de un plazo de caducidad de la acción
-quince días hábiles a partir de la fecha en que el afectado tuvo conocimiento fehaciente
de la lesión- articule la misma ante el juez de Primera Instancia de Distrito del lugar en
que el acto lesivo, tenga, pueda o deba, tener efecto, a opción del actor, respetándose en
lo pertinente las normas de competencia. Cuando un mismo acto lesivo afecte a varias
personas, entenderá en todos los casos el juzgado en que radique el expediente más
antiguo, disponiéndose la acumulación de los autos (art. 4).
Como se advierte la ley le atribuye a los Jueces de Primera Instancia el
conocimiento y resolución de los recursos de amparo, desplazando a las Cámaras de lo
Contencioso Administrativo. Ello es así por entender el legislador de que entre los
principios rectores de la distribución de competencia: diversificación y
descentralización, en materia de amparo sigue resultando preponderante el segundo, que
tiende a lograr un mayor acceso a la jurisdicción, en relación al primero, que apunta a la
mayor especialización de los jueces por medio, entre otras, de lo que se conoce como
división material de la competencia.
El argumento de la irrazonabilidad de que cuestiones contencioso administrativas
sean tratadas por jueces especializados en los casos comunes, y por quienes no lo son en
el supuesto en que el acto cuestionado fuese manifiestamente arbitrario o ilegítimo y el
tránsito por la vía contenciosa administrativa generase un perjuicio irreparable al
afectado, resulta más aparente que real.
En efecto, en el supuesto en que corresponde la vía de amparo -según la
selección inteligente que se encuentra a cargo de los jueces-, el acto cuestionado
presenta vicios de arbitrariedad o ilegitimidad de una manera palmaria, patente,
ostensible, que permiten, justamente, que lo pueda advertir aun un juez no especializado
en la materia. Ello por cuanto si se requiriese un órgano jurisdiccional especializado
para advertir lo que por definición resulta “...un juicio que corresponde a todos sin
distinción ni dudas”,40 correspondería en verdad poner en tela de juicio la propia vía del
amparo que, conviene recordarlo, exige la presencia de un vicio cualificado por su
carácter manifiesto.41
Sin embargo, esta situación del desplazamiento de cuestiones contencioso
administrativas del tribunal especializado ha generado no pocas conflictos en el ámbito
provincial y ha sido la jurisprudencia, principalmente de la Corte Suprema, la que tuvo
que compatibilizar la vigencia de este recurso de amparo, que es tramitado y resuelto
por Jueces de Primera Instancia de Distrito y el recurso contencioso administrativo
regulado por la ley 11.330, cuya competencia para entender en el mismo está atribuida a
las Cámaras de lo Contencioso Administrativo.
En ese aspecto se sostuvo que cuando la materia que se pretende debatir
mediante el recurso de amparo es contencioso administrativa su dilucidación
corresponde por naturaleza a la justicia administrativa, es decir, a las Cámaras de lo
Contencioso Administrativo; por tanto, en esos casos, es desde la perspectiva de que se
está detrayendo competencia a los tribunales que constitucional y legalmente cuentan
con atribuciones para controlar a otro poder del Estado, que los magistrados -y los
justiciables- deben analizar si concurren los requisitos del amparo.
En el ordenamiento santafesino el amparo no solamente constituye un remedio
excepcional por su propia naturaleza, sino también, por el particular diseño institucional

40
FIORINI, Bartolomé, citado por Augusto M. MORELLO y Carlos A. VALLEFÍN en “El Amparo.
Régimen Procesal”, Ed. Platense, La Plata, 1998, p. 28.
41
CSJP: “Domínguez”, sentencia del 25.9.2002.
que constitucional y legalmente se ha establecido para la revisión de la legitimidad de
los actos administrativos, de lo que se deriva que se torna especialmente estricto el
criterio con que debe apreciarse en cada caso la concurrencia de los presupuestos para la
viabilidad del amparo, definiendo cuidadosamente en qué caso una cuestión contencioso
administrativa podrá ser materia de amparo.42
Interpuesto el recurso, el juez deberá analizar in limine la admisibilidad del
mismo, declarando su inadmisibilidad si la demanda manifiestamente los es. Admitida
la demanda correrá traslado a la accionada, por un plazo que fije prudencialmente que
no podrá exceder de los cinco días (art. 7); también si resultan hechos controvertido, o
de demostración necesaria, señalará un plazo de diez días para que se produzca la
prueba pertinente (art. 8).
No proceden en el juicio de amparo el emplazamiento previo, el arraigo, las
excepciones como artículos de previo y especial pronunciamiento, la declaración de
rebeldía, la presentación del rebelde, el recurso de rescisión, la recusación sin causa, ni
el llamamiento de autos. Las providencias decretos y resoluciones se notifican
automáticamente el día hábil posterior a su dictado, a excepción de la demanda, la
sentencia definitiva y los autos que dispongan medidas cautelares, que se notifican por
cédula (art. 14).
El juez dictará sentencia valorando si se está en presencia de un acto
administrativo manifiestamente ilegítimo, de ser así lo declarará anulando parcial o
totalmente el acto impugnado. Para ello la privación, restricción o amenaza del ejercicio
del derecho tiene que aparecer de “manera manifiestamente ilegítima”, ya que es éste un
punto clave del recurso de amparo, puesto que descansa, como fundamental condición
de procedencia, en la absoluta necesidad de que la ilegitimidad del comportamiento
administrativo aparezca de modo manifiesto, ostensible, palmario, patente. Ello, es una
exigencia lógica por ser un procedimiento sumario, que no se justificaría si la
ilegitimidad de la conducta administrativa no apareciese “manifiesta”, ya que, de otro
modo, en aras de la rapidez se correría el riesgo de condenar esa conducta cuando la
complejidad del caso o de sus motivaciones exigiría, en realidad, un debate judicial de
mayor amplitud, en virtud de que la pretensión de amparo no es viable cuando la
situación fáctica que le sirve de sustento aparece opinable o discutible y, por ende,
requiere de un mayor debate y prueba, cuestión que se entronca con el requisito de la
inexistencia de un medio judicial más idóneo.
De no ser así, desestimará por inadmisible la acción de amparo, situación que no
impide que el recurrente vuelva a la carga con su pretensión si bien no mediante un
proceso de excepción sino a través de uno con mayor amplitud de debate y prueba, y en
ese proceso debe intervenir por la materia involucrada la Cámara de lo Contencioso
Administrativo.43
Las costas del proceso se imponen al vencido, y de haber vencimiento recíproco,
según el éxito obtenido, pudiendo eximirse de ellas a quien hubiere tenido razón
plausible para litigar. Por otro lado, los honorarios se regulan como una causa no
susceptible de apreciación pecuniaria, prescindiéndose del monto económico
involucrado (art. 17).
Contra la sentencia definitiva, el auto que rechaza el recurso por ser
manifiestamente inadmisible, o el que declara la incompetencia del juez, y las
decisiones que se dicten con motivo de medidas cautelares, serán susceptibles de ser
recurridos mediante los recursos de apelación y nulidad; los que serán denegados o
concedidos en el término de un día, en este caso con efecto devolutivo, cuando se
42
CSJP: “Bacchetta”, A. y S. T. 132, p. 67; del 19.11.1996.
43
CSJP: “Club Atlético Aprendices Casildense”, sentencia del 23.12.2008.
hiciere lugar al amparo o dispusiere una medida cautelar (art. 10).

III. EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SUMARIO (ley

10.000)

El recurso contencioso administrativo sumario -a diferencia del regulado por la

ley 11.330, predispuesto para la tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos de
naturaleza administrativa-, está previsto para los supuestos en que decisiones, actos u
omisiones de una autoridad administrativa provincial, municipal o comunal o de
entidades o personas privadas en ejercicio de funciones públicas lesionen intereses
simples o difusos (art. 1), entendiéndose por éstos a los intereses de todos los sujetos
que forman parte de la colectividad o de una amplia parte de ella, cuyo objeto está
constituido por bienes de importancia general que no son susceptibles de apropiación
exclusiva, respecto de los cuales el goce de los individuos o por los grupos no esta
limitado por el goce concurrente de los demás miembros de la colectividad.44
La ley enumera en el artículo primero los intereses simples o difusos de los
habitantes de la Provincia, todos ellos captados por la Constitución, pues, en efecto
menciona la tutela de la salud pública (art. 19); la conservación de la fauna, de la flora
y del paisaje (art. 28, 7ma. y 8va partes); la protección del medio ambiente (que se
vincula indudablemente con el artículo 19 ya citado); la preservación del patrimonio
histórico, cultural y artístico (vinculado al art. 11 en cuanto que “el cultivo de la ciencia
y el arte es libre”, y al 24); la correcta comercialización de mercaderías a la población
(que se relaciona incuestionablemente con las disposiciones de los artículos 15, 3ra.
parte, y 16).
Esta enumeración, sin embargo, no es taxativa porque la disposición aludida
agrega, al final, la siguiente cláusula: “y, en general, la defensa de valores similares de
la comunidad”. Puede afirmarse que esta última parte consagra la fórmula general de
modo tal que ningún interés considerado simple o difuso puede quedar sin tutela en
nuestro ordenamiento.45
No es admisible este proceso sumario para obtener el pago de prestaciones
económicas de cualquier naturaleza, se encuentren o no reconocidas por disposiciones
administrativas de orden local o nacional (art. 1, agregado por la ley 12.015).
En efecto, las pretensiones de neto contenido económico no son posibles hacerlas
valer a través del recurso administrativo sumario regulado en la ley 10.000, ya que este
recurso nunca fue pensado para viabilizar un reclamo con contenido económico en tanto
la ley se fijó como objetivo darle la posibilidad a los titulares de un interés difuso
lesionado de obtener de la justicia la corrección hacia el futuro de una decisión, acto u
omisión de la autoridad administrativa que viole disposiciones de orden administrativo
local; diseño que no admite la hipótesis de ejecución de sumas de dinero de acuerdo a lo
dispuesto por el artículo 11 -segunda parte- que advierte como contenido de la sentencia
de mérito el de “indicar concretamente la conducta que observará la autoridad y el plazo
dentro del cual deberá hacerlo”, estableciendo la manera y modo en que debe cumplirse
el mandato siendo ello incompatible con cualquier intento de trasladar a este
procedimiento el régimen de ejecución de sentencias contemplado por el Código
Procesal Civil y Comercial.46
44
CSJP: “Federación de Cooperadoras Escolares Departamento Rosario”, sentencia del 19.9.1991.
45
CSJP: “Federación de Cooperadoras Escolares Departamento Rosario”, citada. De conformidad a este
precedente, dentro de los “valores similares” a los enumerados en el artículo primero se incluyó la
protección de la “educación” consagrada en el artículo 11 de la Constitución provincial como “el derecho
a enseñar y aprender”.
46
CSJP: “Federación de Cooperadoras Escolares y otros”, sentencia del 27.2.2008.
 Se trata de un recurso subsidiario respecto de otros, ya que no se admitirá si se
hubieren dejado de usarse oportunamente vías de impugnación especiales acordadas por
leyes o reglamentos, salvo que por tales vías no se pudiera obtener una rápida
reparación de la lesión (art. 2).
El recurso contencioso administrativo sumario no supone el agotamiento de una
instancia administrativa previa; lo contrario importaría desvirtuar el instituto en su
finalidad esencial, o sea, acordar una reparación en forma rápida y expeditiva,
condiciones tenidas en cuenta para definir al recurso como vía judicial sumaria.47
La interposición del recurso tiene un plazo de caducidad de quince días contados
a partir de la fecha en que la decisión o acto fue ejecutado o debió producirse, o de la
fecha en que se conocieren aquéllos o se manifestara sus consecuencias (art. 3).
A la legitimación activa la tienen las personas físicas o jurídicas interesadas,
incluyendo las asociaciones específicamente constituidas con la finalidad de defensa del
interés respectivo (art. 5), por lo que el ordenamiento santafesino establece una
legitimación amplia, no pudiendo buscarse subterfugios de ninguna clase destinados a
impedir el acceso a la sede judicial de los que se consideren lesionados por
comportamientos de las administraciones públicas lesivos de los intereses por él
tutelados.
En cuanto a la competencia para entender en este tipo de proceso la tiene
cualquier juez de primera instancia con competencia territorial en el lugar donde ha
producido o debido producir sus efectos la actividad administrativa, o en el domicilio de
ésta, a elección del recurrente. Cuando una misma decisión, acto u omisión afectara el
derecho de varias personas, conocerá de todos los recursos que se deduzcan el juez que
hubiera prevenido, quien dispondrá la acumulación de todos (art. 4). Como se advierte,
se detrae la competencia para la tutela de intereses difusos a los jueces especializados en
lo contencioso administrativo.
La intervención del ente público o de los sujetos privados en ejercicio de
funciones públicas no se otorga a través de un “traslado” sino que, interpuesto el
recurso, se le requiere -por un plazo prudencial que fijará el juez- un “informe
circunstanciado” sobre los hechos que motivan el recurso y las razones que fundan su
actitud, pudiendo ofrecer en la contestación del informe la prueba que estime pertinente
(art. 7).
Evacuado el pedido de informes por parte del recurrido o vencido el término de
pruebas -que el juez abrirá por el término de cinco días si resultaren controvertidos
hechos fundamentales- se dictará sentencia dentro de los tres días siguientes. Si el
recurso resulta favorable -supuesto que se da únicamente en el caso de que el juez
compruebe la violación de una norma mediante un acto, decisión u omisión, ya que el
control es solamente de legitimidad- deberá indicar concretamente la conducta que
observará la autoridad y el plazo dentro del cual deberá hacerlo (art. 11).
Los mandatos judiciales expedidos en el recurso contencioso administrativo
sumario serán cumplidos por los funcionarios y empleados públicos requeridos al efecto
del modo y en el plazo que se establezcan, sin que se pueda oponer la excusa de
obediencia debida, ni otra alguna. El incumplimiento acarrea las responsabilidades
correspondientes a la violación de los deberes del cargo, sean estas administrativas o
penales (art. 15), pudiéndose también proceder a la aplicación de astreintes a los efectos
de la ejecución de la sentencia (art. 16).
El proceso en comentario tiene un régimen muy especial de tutela cautelar.
En efecto, teniendo en cuenta los intereses comprometidos, el ordenamiento
47
CSJP: “Federación de Cooperadoras Escolares Departamento Rosario”, sentencia del 19.9.1991.
jurídico no requiere que la medida cautelar sea solicitada por el peticionario sino que
opera de manera automática o ministerio legis, ya que recibido el pedido de “informe
circunstanciado” la autoridad administrativa mantendrá la situación existente en ese
momento o, en su caso, suspenderá los efectos del acto impugnado, salvo que la
suspensión provoque un daño sustancial a un cometido público o sea susceptible de
generar un perjuicio mayor que el derivado de la no suspensión lo que comunicará al
Juez de la causa (art. 8).
Se trata de una suerte de medida cautelar “extraprocesal” o “legal”, vale decir,
dispuesta directamente por el legislador, consistente en el mantenimiento de la situación
existente o suspensión de los efectos del acto impugnado -según sea el caso-, desde el
momento de la notificación a la demandada del pedido de evacuación del informe
circunstanciado.48
La valoración del impacto de esta medida cautelar automática del daño
sustancial a un cometido público que posibilitaría solicitar la dispensa o relevo de la
misma corresponde a la Administración.
Sin embargo, ello no significa que una vez comunicada la decisión de no
suspender el acto el juez de la causa no debe tomar ninguna decisión al respecto.
Por el contrario, será en definitiva el criterio judicial el que a la postre determine
la operatividad o no de la cautela, debiendo efectuar una cuidadosa tarea de ponderación
de los intereses públicos en juego, los que, apreciados en concreto por la
Administración actuante, justificarían -a su juicio- la dispensa o no de la medida,
sabiendo mantenerse -en dicha ponderación- dentro de su órbita a los efectos de no
invadir funciones que constitucional y legalmente le competen primariamente a otro
órgano del Estado.49
En cuanto al régimen de costas, en caso de ser procedente el recurso se aplica el
principio del vencimiento, estando a cargo de la Administración recurrida el pago de las
mismas; principio este que no se aplica cuando el recurso es desestimado, porque el
ordenamiento jurídico en ese supuesto establece que las costas serán por el orden
causado, salvo propósito manifiestamente malicioso del vencido (art. 11).
Este régimen liberal de costas en favor del actor, buscó instaurar una vía procesal
cómoda y poco costosa para él, con el fin de no desalentar a los ciudadanos a interponer
este tipo de recurso que tiende a proteger intereses generales no susceptibles de
apropiación exclusiva. También las costas se interpondrán por su orden en el supuesto
que al contestar el “informe circunstanciado” la autoridad administrativa se allanara a
las pretensiones del recurrente (art. 7).
Por último, en cuanto al régimen de impugnación de las resoluciones dictadas en
el recurso contencioso administrativo sumario, señalamos que son inapelables con
excepción de la sentencia que acoge o desestima el recurso, o de la dictada ante la
solicitud de la Administración del cese de la suspensión del acto impugnado por la
afectación sustancial a un cometido público o por generar un perjuicio mayor que el
derivado de la no suspensión. En estos casos la apelación debe ser interpuesta dentro de
los tres días, y es facultad del apelante fundar el recurso (art. 12), el que será resuelto
por el superior sin sustanciación alguna, a excepción de las diligencias que para mejor
proveer -por estimarse necesarias- se dispongan (art. 13).

48
ULLA, Decio Carlos Francisco. “La tutela de los intereses difusos en la Provincia de Santa Fe. El
recurso contenciosoadministrativo sumario”, en Revista de Derecho Administrativo”, Ed. Depalma,
Bs.As., 1992, Año 4, nro. 9/10, p. 115.
49
CSJP: “Visnovsky”, sentencia del 9.9.2009.