Diplomado, Presupuesto Basado en Resultados.

Marco teórico de la intervención del Estado de la economía, esto para más adelante entender por qué
existen los Programas presupuestarios. Una vez que tenemos claras las razones por las que el Estado debe
intervenir, en la Lección 2 estudiaremos los conceptos fundamentales de finanzas públicas, que en resumidas
cuentas es la forma como el Gobierno obtiene ingresos y cómo lo distribuye de acuerdo con las prioridades
nacionales.
Estas prioridades nacionales se establecen en el documento de planeación más importante de nuestro país
que es el Plan Nacional de Desarrollo, en este se plasman las aspiraciones de la administración en curso por
medio de objetivos. En las Lecciones 3 y 4 estudiaremos la planeación estratégica y el Sistema Nacional de
Planeación Democrática. En la Lección 5 se enmarca la planeación nacional en un contexto internacional, por
eso estudiaremos la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones
Unidas. Una vez que revisemos estos temas, estaremos en condiciones de iniciar el estudio del Presupuesto
basado en Resultados.

Modulo 1: Finanzas Públicas y Planeación Nacional.

existencia de
diversos
modelos
economicos

Existe un
distinto nivel Teoria Evolución
de Economica
intervención.

Intervencion
del Estado es
deseable.

México adopta un enfoque económico neoliberal (1980). Provocando una limitación del estado en la
regulación de los mercados. El equilibrio que genera la intervención del Estado es fundamental para poder
aspirar a una economía productiva, pero que se encuentre bajo un marco normativo y regulatorio adecuado,
donde el Estado vigile y sea impulsor del desarrollo, la justicia y el bienestar, ya que no podemos confiar en
que los mercados son capaces de resolver y corregir las distorsiones, desequilibrios.

La Planeación genera eficiencia y eficacia. Se vuelve fundamental para la implementación correcta del gasto
público. Esta se realiza mediante un apolítica o un programa presupuestario.

En nuestro país se tiene el Plan Nacional de Desarrollo (PND), mismo que se considera como la herramienta
o instrumento superior de planeación.

La no intervención y la total intervención son extremos a los cuales unca se llega. Los Estados que funcionan
actualmente o que han funcionado históricamente fluctúan en una escala de grises entre estos dos
extremos.

Enfoques sobre el papel del Estado en la economía.

Se entiende como Estado, a la forma que toma la sociedad asentada en un territorio definido, en donde se
organiza y a través de un gobierno y un orden jurídico ejerce su soberanía. Identificándose por la relación
que ha existido con la economía desde su creación.
Por otro lado, se entiende como economía “la ciencia que estudia la forma en que las sociedades, con sus
recursos escasos y limitados, deciden qué se produce, cómo y para quién” (Astudillo 2012).

Históricamente, la relación entre Estado y economía fluctúa entre la intervención y la no intervención. En el

primer enfoque, conocido como Keynesiano en honor a John Maynard Keynes, el Estado toma decisiones
coyunturales para definir qué se produce, cómo y para quién, es decir, interviene directamente en el
mercado. Por otro lado, se encuentra el enfoque clásico, que son un conjunto de “generalizaciones
macroeconómicas aceptadas por diversos economistas antes de 1930, que llegaban a la conclusión que la
economía capitalista era autorregulable y en consecuencia que emplearía plenamente sus recursos”
(Astudillo 2012). En otras palabras, el enfoque clásico considera que el mercado tiene la capacidad de
regularse a sí mismo sin necesidad de que el Estado intervenga.

Para las escuelas de pensamiento de enfoque liberal propuesto por Adam Smith y David Ricardo, los agentes
económicos, al buscar su máximo bienestar individual como consumidores o los mayores beneficios en la
utilización de sus activos como oferentes, no sólo están llevando a cabo la asignación más eficiente de los
recursos sino también generan bienestar social. Así, toda intervención externa al libre mercado, como los
impuestos o la fijación oficial de precios, puede llegar a distorsionar la eficiencia económica, la cual sólo se
logra a través de la libre competencia, es decir, por medio de una economía plenamente orientada por el
mercado. Desde esta perspectiva, las desigualdades sociales no son un tema de la economía y su atención
por parte del Estado no debe realizarse atentando contra el libre mercado.
El Estado presenta una importancia. Según Paul Samuelson, la Economía se trata del estudio de cómo las
sociedades utilizan recursos escasos para producir bienes valiosos y distribuirlos.

Derivado de esta definición se tiene que enfocar en dos elementos claves: la Escases y la Eficiencia.

Otro termino importante para poder adentrarnos es el Mercado, que se entenderá como el “escenario
abstracto donde llevamos a cabo transacciones de grandes bienes, servicios o elementos financieros entre
particulares y a los cuales se les asigna un precio determinado”.

Es importante mencionar que en ocasiones es mercado no siempre es justo y transparente entre

compradores y vendedores provocando un comportamiento indeseable que provocan fallas en el mercado,
como:

Ausencia de Competencia

Monopolios

Asimetrias de Información

Con estas fallas el Estado puede participar a la economía, a fin de establecer reglas y condiciones que
promuevan que estas injusticias no sucedan.

Finanzas Públicas.

Son las encargadas de estudiar la hacienda pública, es decir, se trata de captar, administrar y aplicar los
recursos financieros del Estado.

El gobierno cuenta con dos grandes instrumentos para influir en la economía:

Politica Política
Fiscal Monetaria

Por un lado, la política fiscal se encarga del adecuado manejo de los ingreso y egresos del Estado, mientras
que la política monetaria son medidas que implementa el Banxico para determinar la cantidad de dinero que
hay en circulación y el manejo de la inflación. Ambas son importantes dada la interacción que presentan en
la modificación de la economía.

Enfoques del Estado en la Economía.

Estado minimo, reducción al maximo de su intervencción en la economía.

Liberales

Incapacidad de la economía orientada sólo por el mercado

Necesidad de Programas que se encarguen de temas de seguridad, vivienda y
Bienestar desempleo.

El Estado interviene de manera directa en los procesos de producción,

disttibución, circulación y consumo a través de empresas de su propiedad.
Historicos (monopolios).
En la escuela del bienestar se destaco que “los mercados presentaban fallos o disfuncionalidades” por lo cual
se propone que el Estado solo debe concentrarse en corregir las fallas del mercado. Estas fallas presentan
imperfecciones que impiden la asignación eficiente de los recursos y por ende generan desigualdades
sociales.

Por lo que se vuelve esencial la participación del Estado, buscando que la regulación sirva para corregir la
fallas y evitar la construcción de monopolios.

Para poder entender las fallas, estas son consideradas como “una situación que se produce cuando el
mercado no es capaz de asignar los recursos de manera o forma eficiente”.

Una falla muy conocida son los mercados incompletos, estos suceden cuando el mercado participa de
manera insuficiente en un sector, lo que provoca que los bienes no estén disponibles, generando fallas en las
cadenas de producción. (Litio)

Información asimétrica, es cuando el comprador o vendedor posee información privilegiada que le da

beneficio ante la otra parte. (Seguro medico o venta de una empresa).

También existen las externalidades alternativas son los impactos negativos por las actividades negativas
para obtener bienes o servicios, cuyos costos recaen en terceros. (contaminación del agua).

Cuando el Estado interviene en la economía se generan una serie de reglas formales o informales que
estructuran la interacción social, los incentivos y las restricciones que dan forma a la interacción humana. A
estas reglas se les conoce como instituciones (North, 1990 citado por Prats, 2007). Los arreglos
institucionales a su vez son instrumentos de intervención del Estado en la economía, los cuales buscan el
adecuado funcionamiento de los mercados. Entre ellos destacan:

Derechos de Propiedad
Es una herramienta jurídica que ofrece protección contra imitación y abusos en la generación de bienes y
servicios, constituyendo así un incentivo para el desarrollo de tecnologias y conocimiento.

Seguridad
Implica el establecimiento de condiciones adecuadas para que los diferentes actores económicos lleven a cabo
sus actividades

Rendición de Cuentas
Es la condició por la que los diferentes actores públicos y/o privados informan, justifican y se hacen
responsbales de sus actividades.

Transparencia
Busca terminar con la opacidad en la ámbitos legal, judicial, económico, político, que entre otros aspectos,
limiten el desarrollo económico.

Gobernanza
Estilo de gobierno dnde se asocia la participacion entre organismos gubernamentales, organizaciones privadas
y sociales.

Podría pensarse que el hecho de que el Estado participe en la economía es razón suficiente para generar un
ambiente de estabilidad. Sin embargo, esto no siempre sucede así, debido a que, en ocasiones, dicha
participación puede generar consecuencias negativas. La Escuela de la Elección Pública, con posterioridad a
Pigou y Keynes, enriqueció la teoría de las disfuncionalidades económicas al analizar los fallos de gobierno,
reivindicando así al liberalismo tradicional (Jeannot, 2000: 5).

Información Limitada.
FALLAS DE
ESTADO O Limitaciones inherentes a la burocracia.
GOBIERNO Limitaciones derivadas de los procesos politicos.
Limitado control de las empresas privadas.

Lo que en la realidad sucede es que los Estados optan por intervenir más o menos de acuerdo con la
corriente de pensamiento económico que adopten. Estas pueden ir desde la participación estatal directa en
la producción de bienes y servicios, hasta la intervención indirecta a través de esquemas de regulación. En
otras palabras, todos los Estados intervienen en cierto gradiente, pero también, permiten que más o menos
ámbitos del mercado se autorregulen.

Sin importar el nivel de intervención que cada Estado tiene, todos inciden en el comportamiento
macroeconómico por medio de dos instrumentos conocidos como la política fiscal y la política monetaria.
Mientras que la política fiscal regula el ingreso y gasto del Estado, la política monetaria regula la
disponibilidad y el costo del dinero en la economía. Ambas políticas son indispensables para garantizar
crecimiento económico y desarrollo social ya que gracias a ellas se establece la organización y prioridades de
las finanzas públicas.

Concretamente en temas de desarrollo social, la intervención del Estado es indispensable ya que el mercado
no garantiza condiciones de equidad en la distribución de la riqueza ni en el reparto de los beneficios
económicos que erradiquen la pobreza. Por esta razón, las políticas gubernamentales de intervención son
fundamentales para evitar el hambre y combatir la pobreza, sin dejar a un lado el crecimiento económico a
través del incremento de la productividad de los factores de producción y de la regulación de la
competitividad.

A la luz de la crisis global de 2008 se hizo obligada la revisión del papel del Estado y del diseño de las políticas
económicas, lo cual derivó en la confirmación de la importancia de la intervención estatal en el mercado, por
lo que se hizo necesario un replanteamiento del enfoque y proceso de las reformas para así alcanzar un
equilibrio. La falta de una adecuada regulación de los mercados generó escenarios con estructuras
monopólicas y burbujas especulativas que llevaron a una crisis financiera que terminó minando el
crecimiento y la estabilidad de las economías. En los propios términos del mercado el resultado fue la
ineficiencia y el desempleo de los recursos productivos, en especial del trabajo.

La intervención pública, a través de políticas macroeconómicas, sectoriales, fiscales y monetarias, así como la
regulación de los mercados, se convirtieron en instrumentos necesarios para promover la eficiencia y la
equidad frente a las fallas del mercado, así como las tendencias hacia la concentración del poder económico
y del ingreso. Desde esta perspectiva, las políticas económicas deben propiciar las condiciones para el
desarrollo económico, mediante la promoción de las inversiones y el impulso a la productividad, pero
también para orientar la inversión pública y privada con una visión de desarrollo nacional, crecimiento
equilibrado entre las regiones y socialmente equitativo e incluyente.

Una visión integrada del desarrollo económico y social requiere del adecuado balance entre el
funcionamiento del mercado y la intervención del Estado para impedir que se concentre la riqueza en unas
cuantas manos, mientras que se oprimen a sectores poblacionales y grupos vulnerables históricamente
rezagados. A su vez, el Estado debe intervenir para promover y atender los derechos sociales universales y la
equidad. De este modo, la participación del Estado en la economía se justifica por su responsabilidad de
intervenir en la orientación del desarrollo.

El Estado tiene una función sustantiva en la promoción del crecimiento económico y del desarrollo social.
Adicionalmente cabe destacar que su intervención debe ser eficaz, es decir, que la acción gubernamental no
se debe limitar a contener fallas de mercado o situaciones de inequidad, sino que se debe garantizar que las
políticas públicas cumplan los objetivos para las que son diseñadas y que la población reciba realmente en
forma equitativa los beneficios de la acción del Estado. Así, hoy en día se reformula la visión del papel del
Estado, con acento especial en la relevancia de su eficacia en hacer valer los derechos sociales, promover el
desarrollo del país y buscar el bienestar para toda la población. En este tenor, los principales objetivos de la
acción del Estado.

La necesidad de definir hasta dónde debe llegar la intervención del Estado en la economía de un país. Si bien
en el modelo neoliberal que precedió a la actual gestión se inclinaba más a la no intervención o a la
intervención por medio de medidas regulatorias, el Gobierno de México busca que las instituciones públicas
consoliden su papel como rectoras e impulsoras del desarrollo, la justicia y el bienestar con el fin de corregir
distorsiones, desequilibrios, injusticias y que sumen a eliminar las brechas de desigualdad histórica entre
poblaciones y territorios, especialmente contribuyendo al desarrollo y bienestar de la población más
vulnerable.

Bienes Públicos.

Una intervención característica del estado contemporáneo es la provisión de bienes públicos y servicios a la
sociedad para atender sus necesidades y demandas. Este tipo de bienes y servicios son distintos de los
privados, los cuales son objeto de transacción económica (compraventa), y su función en el mercado es
satisfacer necesidades y gustos de los consumidores. Adicionalmente, desde la perspectiva de los
productores de dichos bienes y servicios, éstos deben generar un ingreso o renta por su usufructo o
enajenación. Cabe aclarar que el usufructo es el derecho a disfrutar bienes ajenos, en este caso los públicos,
con la obligación de conservarlos; y la enajenación es la venta, donación o cesión del derecho o el dominio
que se tiene sobre un bien o una propiedad.

Los bienes públicos se caracterizan por ser accesibles para cualquier persona sin restricción por lo que es el
Estado el encargarlo de proveerlos.

Los bienes públicos presentan 3 características fundamentales:

Son consumidos de forma colectiva.

No se puede excluir a un individuo o sector de la población para

su consumo y no existe rivalidad de consumo.

No existe rivalidad en su consumo.

Los bienes públicos que cumplen con estas tres características son conocidos como bienes públicos puros.
Por otro encontramos los bienes públicos impuros cumplen las dos primeras condiciones, pero no la tercera,
es decir, existe cierta rivalidad, ya que el consumo de un nuevo individuo disminuye la disponibilidad para el
resto.

De acuerdo con Stiglitz (2000: 151), se pueden identificar dos tipos de fallas asociadas a los bienes públicos:
el subconsumo y el suministro insuficiente. El primero se refiere a la ineficiencia económica ocasionada por
el cobro de un bien no rival y que no genera aumento considerable de costos al hacerlo llegar a más
personas. Ejemplo de ello son las autopistas ya que el hecho de que un individuo la utilice no reduce la
posibilidad de que otro también pueda acceder a ella. Por su parte, el suministro insuficiente se origina por
la falta de incentivos para que los productores o vendedores generen un bien que no es rival, dado que no
podrían cobrar por él o si lo hicieran, no sería redituable.

Es importante mencionar que muchos de los bienes y servicios necesarios para que las personas puedan
llevar a cabo sus actividades diarias, poseen precisamente características como la no rivalidad y la no
exclusión por lo que, en la mayoría de los casos, el mercado carece de interés en producirlos. A esto se suma
el llamado problema del freerider o polizón, que se origina cuando usuarios potenciales de un bien o servicio
esperan a que éstos sean provistos para poder consumirlos sin incurrir en algún tipo de pago (UNIDO, 2008:
7).

Con base en estos elementos, surge la necesidad de la intervención del Estado no sólo a través de la
recaudación de impuestos sino también, en la producción y provisión directa de bienes y servicios.
La intervención del Estado también puede obedecer a la intención de corregir la inequidad en la distribución
del ingreso que se generaría si la provisión de bienes y servicios se dejara en manos de particulares. Esto
dado que la competencia no garantiza que el ingreso generado se distribuya equitativamente, por lo que es
importante establecer acciones que contribuyan a aminorar la pobreza o reducir la desigualdad.

Una herramienta fundamental para la provisión de bienes públicos es la empresa pública. El fin primordial de
la empresa pública es garantizar la oferta de un bien o servicio estratégico, básico o fundamental para el
desarrollo y bienestar de la sociedad y no necesariamente para obtener un beneficio económico. En otros
casos, el Estado debe invertir en la creación de empresas productoras de bienes básicos para atender a toda
la población, sin distinguir por ninguna condición.

Si bien estos bienes también podrían ser producidos por empresas privadas, el precio de dichos bienes los
pone fuera del alcance de la población con menores ingresos, haciendo que las brechas de desigualdad se
intensifiquen. La atención a la pobreza es una de las prioridades de todo buen gobierno, ya que una sociedad
que se desentiende de sus miembros más débiles y desvalidos rompe el principio de empatía que es factor
indispensable de cohesión, instaura la ley del más fuerte y acaba en un total envilecimiento.

Así, el bien público se puede ofrecer a la población de escasos recursos con precios subsidiados. En virtud de
las limitaciones de recursos del sector público, también se pueden constituir empresas a través de alianzas
público-privadas para satisfacer necesidades sociales y demandas de bienes y servicios públicos. Estas
alianzas pueden comprender proyectos de producción de bienes o generación de servicios o simplemente
para la administración de estos.

Otra razón para la creación de empresas públicas es la producción de bienes y servicios que por su
naturaleza se definen como monopolios naturales. Un monopolio natural surge cuando «…las economías de
escala hacen que los productores más grandes tengan costos totales medios inferiores» (Krugman, 2008,
p.287), es decir, que a los pequeños productores les sea imposible competir por la misma naturaleza del bien
o servicio.

Así pues, la demanda de los bienes públicos tiene su fundamento en los derechos que consagra el marco
jurídico (los derechos humanos reconocidos y la igualdad en el acceso a los bienes públicos). No todos los
bienes públicos deben ser gratuitos, su costo en el mercado depende de decisiones de política, como es el
caso de los bienes subsidiados para favorecer a determinados grupos sociales o para proteger la economía
de las familias.

Para corregir estas fallas de mercado, el Estado establece los compromisos gubernamentales para atender
las necesidades de la población, a través del ejercicio de planeación nacional que se ve reflejado para el caso
de México en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).

Marco Constitucional para la Actuación del Estado Mexicano.

La forma como el Estado mexicano interviene en la economía nacional está asentada en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), la cual es el instrumento jurídico/normativo de mayor
jerarquía en el cual se establecen las reglas de comportamiento y organización de nuestra nación.

Según la CPEUM presentan 4 formas:

GOBIERNO
ESTADO Estabelece las ADMINISTRATIVA NORMATIVA
En esta se normas que Establece la forma Define los
establece la forma regulan las como se organiza procedimientos
como se ejerce el relaciones entre el los poderes de la por los que se
poder Estado y los Unión. crean las leyes.
ciudadanos
A partir de la CPEUM deriva el entramado normativo que regula con mayor detalle la planeación nacional y
las políticas fiscal y monetaria. Antes de entrar en detalle en estos temas, vale la pena mencionar el tipo de
Constitución que nuestra Carta Magna es y cuáles son sus principales funciones. La CPEUM es del tipo rígido,
ya que a diferencia de las Constituciones flexibles que pueden ser modificadas por la vía legislativa ordinaria,
la nuestra se elabora y reforma a través de actos normativos especiales señalados en el mismo texto
fundamental. Por ende, es más difícil cambiar una Constitución rígida que una flexible. Por su parte, las
principales funciones de nuestra Carta Magna.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 49 de la CPEUM, la estructura del Estado mexicano está
caracterizada por su división en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Poder Legislativo federal se
integra por el Congreso de la Unión, que a su vez se divide en Cámara de Diputados y Cámara de Senadores.
Su tarea es la elaboración, modificación o eliminación de las leyes que rigen al país. Por su parte, el Poder
Judicial federal se deposita en la Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales
Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito, quienes deben de garantizar y procurar la
impartición de justicia y el respeto a las leyes. En Poder Ejecutivo es representado por el Presidente de
México, quien se encuentra a cargo de la Administración Pública Federal (APF).

La APF es un conjunto de organizaciones que se encargan de distribuir los recursos a lo largo de cada uno de
los sectores como salud, educación, vivienda o seguridad ya que es importante que se utilicen de manera
eficiente para que se puedan cubrir cada una de las necesidades presentes en estos sectores. La APF se
organiza conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en 1976,
y reformada el 21 de enero de 2021.

Para tener una mejor idea sobre cómo se distribuyen las obligaciones y responsabilidades del Estado, es útil
conocer cómo se divide conceptualmente la Constitución

En la parte programática o capítulo económico de la CPEUM, que entre otros comprende los artículos 25, 26,
27, 28 y 73, quedan sustentadas las facultades del Estado para planear el desarrollo y ejercer los recursos
públicos. Los artículos citados configuran las relaciones entre el Estado y la sociedad para alcanzar el
bienestar y la igualdad que la propia Constitución proclama, concentrando en su contenido los siguientes
aspectos prioritarios para el Estado:

 Su responsabilidad en la teoría del desarrollo nacional.

 Su propiedad original de las tierras y aguas que constituyen el territorio nacional.
  Su reserva respecto al aprovechamiento de ciertas áreas y actividades consideradas como
estratégicas o prioritarias para el desarrollo nacional.
 Su responsabilidad en la dirección de la planeación de un desarrollo nacional democrático e
integral.

La CPEUM dota al Estado de recursos suficientes para contar con una administración pública eficaz y con las
herramientas necesarias para la formulación y administración de las políticas públicas. Las políticas públicas
las vemos materializadas a través de la Administración Pública, que finalmente es quien las ejecuta,
ayudando, con esto, al desarrollo de una sana convivencia social, política y económica de los individuos que
le dan vida al Estado. Su propósito es resolver los problemas más delicados para una sociedad, como pueden
ser el hambre, la pobreza, la alimentación, el empleo, la salud, la vivienda digna, entre otros.

Específicamente, el artículo 26, apartado A, de la CPEUM, establece que habrá un PND al que se sujetarán
obligatoriamente los programas de la APF, y además faculta al Ejecutivo para que establezca los
procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los
criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan y los Programas derivados del
mismo.

Por su parte, en el artículo 134 de la CPEUM se establecen las bases jurídicas para orientar y normar el
ejercicio de asignación de recursos presupuestales con el objetivo de promover el desarrollo.

En materia macroeconómica, corresponde al Ejecutivo, en sus funciones de gobierno, la recaudación de

impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, así como la programación y presupuestación del gasto
público. Estas funciones tienen su soporte en el marco constitucional, en leyes y normas que regulan la
recaudación fiscal y el ejercicio de los recursos públicos, lo cual ha dado lugar a los arreglos institucionales a
través de los cuales la APF, así como las administraciones públicas estatales y municipales deben rendir
cuentas a la sociedad.

Política macroeconómica.

La macroeconomía es la rama de la economía que se encarga de estudiar los sistemas económicos de una
región o un país como un conjunto. Se ocupa del estudio del comportamiento de los grandes agregados
económicos: la producción, el empleo, el consumo y la inversión.

Además del análisis teórico y empírico del comportamiento y tendencias futuras de las variables
mencionadas, la macroeconomía también se encarga del análisis y diseño de medidas de política que buscan
influir en las tendencias de los agregados económicos, por ejemplo, la inflación. De este modo, se puede
hablar de políticas macroeconómicas favorables al crecimiento del ingreso y la generación de empleos, para
mantener controlado el nivel de precios, evitar desequilibrio en las finanzas públicas o para orientar las
relaciones económicas con el exterior.

Por ello, la política macroeconómica es la política económica de un país; sin embargo, no debe ser entendida
solamente como un conjunto de propuestas o instrumentos orientados hacia el manejo de las variables
económicas. Lo sustantivo de la política económica es el ejercicio de la política, entendida como la acción de
diálogo, entre diferentes grupos de la sociedad. Su principal objetivo es establecer, una orientación para la
acción de las instituciones y del Estado en su conjunto. De ahí la razón de que existan diversos enfoques de
política económica.

Tal como se revisó previamente, los instrumentos de política económica relativos al comportamiento global
de la economía se establecen por medio de la política fiscal (el manejo de los ingresos y el gasto
gubernamental) y la política monetaria (la regulación y control del dinero en circulación). Se suma a ellos la
política cambiaria y, con objetivos más específicos y destinados solo a ciertos sectores, se encuentran la
política industrial, la agropecuaria, entre otras.

Las políticas de impacto global, es decir, que afectan el comportamiento general de las variables
macroeconómicas (por ejemplo, la inversión o el consumo) son las que se abordan desde la perspectiva
macroeconómica. En esta consideración entran las finanzas públicas pues su manejo, sea por el lado de los
ingresos (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos) o del gasto (inversión y gasto públicos),
afecta el comportamiento de la economía en su conjunto. El sentido de las políticas o el tipo de instrumentos
a utilizar depende de la manera como se quieran alcanzar los objetivos macroeconómicos.

Cuando se habla de equilibrio fiscal se hace referencia a la relación entre ingresos y gastos del gobierno. Por
su parte, el equilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos es la relación entre las transacciones de
intercambio comercial y financiero con el exterior.

Política Expansionista.

 Desaceleración: sucede cuando nos enfrentamos con una reducción transitoria del ritmo de
crecimiento. No es un fenómeno poco común. Es un tema de alerta.
 Estancamiento: Sucede cuando no existe crecimiento del PIB, es decir, estamos muy cerca del 0%
del crecimiento.
 Recesión: es la reducción del PIB, es decir, que nuestro crecimiento es negativo. No se entra a
recesión hasta que hayan pasado 2 periodos con crecimiento negativo.
 Crisis Económica: es la mas grave de estas situaciones, se observa un crecimiento negativo del mas
del 10% durante un año. Esta situación tiene grandes consecuencias pues significa una importante
disminución en la producción de forma sostenida y este a su vez afecta al resto de las variables
económicas.

La política fiscal o hacendaria hace referencia al manejo de los ingresos y egresos del Estado. Esta política
impacta en los niveles de ingreso de la población, así como en la oferta y demanda agregadas. Cabe
mencionar que en términos sencillos la oferta es el conjunto de bienes y servicios que los productores ponen
a disposición de los compradores en el mercado. Por su parte, la demanda es la cantidad de bienes o
servicios que los consumidores desean comprar en el mercado.

A su vez, la política monetaria se refiere a las medidas implementadas por el Banco de México que
determinan la cantidad de dinero en circulación. Dichas medidas, relativas a la magnitud de dinero en
circulación, están directamente relacionadas con los objetivos de control de la inflación o del nivel de la tasa
de interés, que le permite cumplir con el mandato constitucional de preservar el poder adquisitivo de la
moneda. El Banco de México también puede controlar el circulante monetario imponiendo reglas de
reservas a la banca comercial.

Las políticas, fiscal y monetaria, interactúan para modificar la tendencia de la economía. A continuación, se
explican de una forma sencilla. En una situación de desaceleración, estancamiento o crisis, la combinación
de una política fiscal favorable a la expansión del gasto y/o reducción de impuestos combinada con tasas de
interés a la baja estimulan la demanda y con ello, la recuperación económica. A este tipo de medidas se les
llama políticas expansionistas. Las políticas de expansión deben tener en consideración sus efectos en la
inflación o en el desequilibrio externo; es decir, evaluar cuando un impulso a la demanda agregada que no es
acompañado de un incremento de la oferta interna se traduce en un incremento de precios o mayores
importaciones, lo cual implica aumentos en el tipo de cambio y un deterioro en el poder adquisitivo de los
perceptores de ingresos fijos.

El conjunto de la producción nacional interna de bienes y servicios listos para el consumo final es el Producto
Interno Bruto (PIB), y si a ello se suma la cantidad de bienes y servicios importados, se obtiene la oferta
agregada.

Ahora bien, en el proceso de producción de dichos bienes y servicios se pagan sueldos, salarios, intereses,
rentas y los beneficios para los dueños del capital, lo que en su conjunto representa el nivel de ingreso de la
economía. Este ingreso (descontando los impuestos y agregando el impacto de los subsidios) se destina a la
compra de los mismos bienes y servicios que se produjeron, así como de aquellos que se adquieren en el
exterior. Si se consideran las compras que los nacionales hacen de los bienes y servicios de demanda final
producidos internamente, así como las ventas de este tipo de bienes que se hacen al exterior se obtiene la
demanda agregada.

La política fiscal y la monetaria influyen en el nivel de la demanda y de la oferta; ambas pueden estimular o
desincentivar la economía ampliando o contrayendo la capacidad de gasto de la economía y su capacidad
productiva. Por ejemplo, en una fase recesiva de la economía el gobierno puede aumentar el gasto, reducir
los impuestos o ampliar la disponibilidad de dinero en la economía para aumentar la demanda agregada,
hacer más atractiva la inversión y estimular la recuperación económica. Por el contrario, cuando la economía
crece aceleradamente, más allá de su capacidad real y genera presiones y desequilibrios en algunos sectores
o bien una inflación acelerada, el gobierno puede optar por contener el gasto público, reducir su inversión,
elevar impuestos y/o incrementar las tasas de interés para frenar la expansión de la demanda y de la
economía.
En este contexto, en términos de los ingresos y gastos gubernamentales, un aspecto que vigila el gobierno es
la relación entre sus ingresos y gastos, dado que uno de los objetivos centrales de la política económica es
mantener esta relación en equilibrio; es decir, que no haya déficit público. En otras palabras, el déficit
público se da cuando son mayores los gastos del gobierno de lo que recibe por concepto de impuestos
(Astudillo, 2012:14). Con respecto a los gastos gubernamentales, el artículo 17 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), señala en su tercer párrafo que:

Por su parte, la política monetaria tiene como objetivo controlar la inflación. A partir de esta premisa, la
política monetaria puede orientarse a estimular la economía si se aumenta la cantidad de dinero en
circulación, por ejemplo, con una reducción de las tasas de interés, o bien a contener una expansión
económica acelerada restringiendo el dinero en circulación, por ejemplo, encareciendo el dinero al aumentar
la tasa de interés.

El reto para las autoridades es combinar y hacer congruentes la política fiscal y monetaria para estimular el
crecimiento de la economía en etapas recesivas, o bien para contener un excesivo crecimiento de la
demanda que derive en problemas de inflación en las fases de crecimiento acelerado del empleo y con una
producción por arriba de la capacidad real de la base económica productiva.

Así, es posible que un crecimiento de la producción pueda ir acompañado de un incremento en los precios.
Si este último es inferior al ritmo de crecimiento de la economía, no se convertiría en un problema grave. No
obstante, si la demanda crece y la oferta no responde, entonces se generará un problema de inflación y de
desequilibrio externo, lo cual implica un aumento generalizado de precios. En un marco de crecimiento
generalizado de precios, uno de los efectos más negativos de la inflación es que no todos los precios se
incrementan en la misma proporción, es decir, unos crecen más que otros y, en particular, es común que los
incrementos de los salarios monetarios sean inferiores al crecimiento promedio de los precios, originando
una redistribución regresiva del ingreso1. El ejemplo más claro del impacto negativo de la inflación es cuando
el aumento de precios de artículos de la canasta alimentaria 2 es mayor al incremento del salario. La política
económica es un reflejo de la política gubernamental, y no existe una visión única o universalmente aceptada
de qué instrumentos aplicar en las diferentes fases del ciclo económico.

Impuestos progresivos y regresivos

La recaudación es un tema fundamental en las finanzas públicas, nos sirve para entender el origen de los
ingresos del Estado. El cobro de impuestos es la noción más generalizada de la nación, de los cuales destacan
dos tipos de impuestos:

Los impuestos progresivos, son aquellos que a mayor capacidad económica del contribuyente mayor va a
pagar y a menor ingreso, menor será el pago de impuestos. Los impuestos progresivos se consideran
convenientes en términos de equidad ya que le cobran más impuestos a quienes más tienen.

1
La distribución regresiva de los ingresos sucede cuando los precios suben sin que los salarios se incrementen en la misma proporción,
haciendo que las personas tengan menor poder adquisitivo. Este fenómeno es regresivo porque incrementa la desigualdad de la
población, ya que las principales afectaciones las resienten los sectores menos favorecidos.

2
De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) la canasta alimentaria es el conjunto
de alimentos cuyo valor sirve para construir la línea de bienestar mínimo. Éstos se determinan de acuerdo con el patrón de consumo de
un grupo de personas que satisfacen con ellos sus requerimientos de energía y nutrientes. CONEVAL (s.f.)
Y los impuestos regresivos, haciendo referencia a que el monto que se aporta por parte de los
contribuyentes es igual para todos, sin importar el ingreso que ellos tengan. En términos de equidad, este
tipo de impuestos afectan mucho más a los sectores con menor nivel de ingresos, a consecuencia de que el
pago del impuesto representa una mayor proporción de su ingreso.

El efecto real de la tributación es su impacto sobre el ingreso disponible de las empresas y las familias,
quienes en función de ello toman decisiones de mayor o menor inversión o consumo. Este es un mecanismo
para estimular o contraer la demanda y con ello incidir en el nivel de empleo, pero también tiene efectos en
la distribución de ingreso.

Impuestos especiales y verdes.

Los impuestos especiales, nos apoyan aplicándose productos y servicios específicos (IEPS). Estos impuestos
tienen como objetivo identificar a todos los bienes y servicios que nos son indispensables para una vida
digna y se les asigna una tasa impositiva alta (automóviles, tabaco, apuestas, etc.)

Por otro lado, los impuestos verdes son impuesto que más que recaudar, buscan subir los costos de
determinadas acciones. Se diseñan para desalentar actividades o el consumo de productos que causan un
daño al medio ambiente.

Gasto público y demanda agregada.

Para que el Estado pueda proveer bienes y servicios, llevar a cabo acciones de política pública y disminuir los
efectos de las fallas del mercado, es evidente que necesita recursos. Al valor total de las compras de bienes y
servicios realizados por el sector gubernamental durante un periodo productivo se le conoce como gasto
público (Ayala, 1992, p. 141). Es parte de la demanda agregada y comprende todas las erogaciones que
realizan los Poderes de la Unión, es decir, el Ejecutivo, Legislativo y Judicial en los tres órdenes de gobierno:
Federal, Estatal y Municipal. Igualmente, incluye las erogaciones del sector paraestatal como los organismos
descentralizados y las empresas productivas del Estado.

De acuerdo con Ayala (1992, p. 141), el gasto público es el instrumento más poderoso a disposición del
Estado para influir en la asignación y distribución de los ingresos, y en la estabilización o desestabilización de
la economía. Agrupa al consumo de bienes y servicios y a la inversión gubernamental. La parte del gasto en
bienes y servicios para la realización de actividades cotidianas gubernamentales se clasifica como Gasto
Corriente y tiene un efecto en la demanda de la economía. Comprende rubros como los sueldos, salarios,
prestaciones, viáticos y gastos de operación. De esta manera, incluye los sueldos de maestros, médicos y
enfermeras, empleados de los tribunales, bomberos, policías, pensiones, subsidios, etc., así como todas las
compras de bienes y servicios necesarios para la realización de sus funciones.

Por otra parte, el Gasto de Capital, además de contribuir al desarrollo de la infraestructura y al incremento
en la producción de bienes y servicios públicos, estimula la demanda, con lo que se contribuye al incremento
del ingreso y la generación de empleos.
En tanto que el gasto público considera la utilización de recursos que permiten el funcionamiento del
gobierno, además de la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la sociedad, éste
se consolida como un instrumento esencial generador de cambios estructurales. Por tal motivo, es muy
importante que la sociedad lo conozca, se involucre, dé seguimiento y evalúe el desempeño de sus gobiernos
con la finalidad de fomentar una utilización eficiente y eficaz de los recursos públicos.

Considerando la relevancia del gasto público, es indispensable que su erogación se haga bajo el más estricto
sentido de la austeridad y evitando a toda costa los actos de corrupción ya que este fenómeno ha sido el
principal inhibidor del crecimiento económico.

Políticas pro y anticíclicas.

Con los instrumentos gubernamentales de la política fiscal y de la política monetaria se pueden tomar
decisiones para estimular o contraer la economía. Dependiendo del enfoque que siga cada gobierno, la
intervención puede darse siguiendo la tendencia del ciclo económico, o bien, en sentido contrario a ella. Si
se adoptan medidas que acentúen la tendencia observada se estará adoptando una política procíclica. Si se
toman decisiones que van contra la tendencia mostrada, se estará en presencia de una política anticíclica.

De este modo los gobiernos pueden incidir en el ciclo económico conteniendo, moderando, o impulsando su
tendencia. A continuación, se explican las características, ventajas y desventajas de cada una de estas
políticas.

POLÍTICA PROCÍCLICA.

Por ejemplo, si una economía pierde dinamismo e inicia una fase de desaceleración, o ya está en crisis, una
política procíclica sería aquella que usa la política fiscal elevando impuestos y reduciendo el gasto, a la vez
que la política monetaria eleva las tasas de interés y reduce la cantidad de dinero en circulación.

POLÍTICA ANTICÍCLICA.

En sentido contrario, si una economía pierde dinamismo, inicia una fase de desaceleración o ya está en crisis,
una política anticíclica sería aquella que utiliza la política fiscal reduciendo impuestos y elevando el gasto, a la
vez que la política monetaria reduce las tasas de interés y amplía la oferta de dinero.

¿CUÁNDO Y QUÉ TIPO DE DECISIÓN TOMAR?

No existe una respuesta única, la determinación de la política fiscal y monetaria de un gobierno dependerá
de diversos factores, entre los que destaca el enfoque de política económica asumido por el gobierno y el
contexto macroeconómico nacional e internacional.
En algunos casos, en momentos de recesión y crisis, se ha optado por seguir el ciclo económico con el fin de
reducir, vía políticas fiscales y monetarias restrictivas, desequilibrios financieros aún a costa del impacto en la
producción, el empleo y el nivel de ingreso. Esta opción asume que una vez corregidos determinados
desequilibrios económicos darán inicio una etapa de crecimiento que llevará a la recuperación del nivel de
empleo.

Otras experiencias han tratado de contener la fase recesiva adoptando políticas (expansionistas) que
estimulen la inversión y la demanda vía el aumento del gasto público, especialmente en inversión, así como
tratando de reducir la tasa de interés, a fin de estimular el consumo y la inversión y revertir la tendencia del
ciclo recesivo. Un ejemplo de este último caso lo da la experiencia estadounidense, cuando a partir de la
crisis de 2008, el gobierno intervino “rescatando” bancos y algunas industrias, así como realizando
transferencias monetarias a las familias y llevando a la baja la tasa de interés. En 2015, los países de la
eurozona adoptaron una política similar.

Resumen.

En relación con el papel del Estado en la economía, es importante recordar que el Estado, entendido desde
un punto de vista contemporáneo, es la forma como una sociedad asentada en un territorio definido se
organiza y a través de un gobierno y un orden jurídico ejerce su soberanía.

En este contexto se retoma el enfoque de la Economía del Bienestar planteada por Arthur Pigou en el cual se
reconoce que se requieren programas gubernamentales que atiendan temas como la seguridad social, la
vivienda y seguros contra el desempleo.

La intervención pública, a través de políticas macroeconómicas, sectoriales, fiscales y monetarias, así como la
regulación de los mercados, son instrumentos necesarios para promover la eficiencia y la equidad frente a
las fallas del mercado, así como las tendencias hacia la concentración del poder económico y del ingreso.
Desde esta perspectiva, las políticas económicas deben propiciar las condiciones para el desarrollo
económico, mediante la promoción de las inversiones y la democratización de la productividad, pero
también para orientar la inversión pública y privada con una visión de desarrollo nacional, crecimiento
equilibrado entre las regiones y socialmente equitativo e incluyente.

Una intervención característica del estado contemporáneo es la provisión de bienes públicos y servicios a la
sociedad para atender sus necesidades y demandas. Este tipo de bienes se distinguen de los privados, los
cuales son objeto de transacción económica (compraventa), y su función en el mercado es satisfacer
necesidades y gustos de los consumidores. Adicionalmente, desde la perspectiva de los productores de
dichos bienes y servicios, éstos deben generar un ingreso o renta por su usufructo o enajenación. Cabe
aclarar que el usufructo es el derecho a disfrutar bienes ajenos, en este caso los públicos, con la obligación
de conservarlos; y la enajenación es la venta, donación o cesión del derecho o el dominio que se tiene sobre
un bien o una propiedad.

Es importante mencionar que muchos de los bienes y servicios necesarios para que las personas puedan
llevar a cabo sus actividades diarias, poseen precisamente características como la no rivalidad y la no
exclusión por lo que, en la mayoría de los casos, el mercado carece de interés en producirlos.

Una herramienta fundamental para la provisión de bienes públicos es la empresa pública cuyo fin primordial
es garantizar la oferta de un bien o servicio estratégico, básico o fundamental para el desarrollo y bienestar
de la sociedad y no necesariamente para obtener un beneficio económico.

El marco jurídico que define la forma como el Estado mexicano interviene en la economía nacional está
asentado en la CPEUM, para tener una mejor idea sobre cómo se distribuyen las obligaciones y
responsabilidades del Estado, es útil conocer cómo se divide conceptualmente la Constitución. La parte
programática o capítulo económico de la CPEUM, que entre otros comprende los artículos 25, 26, 27, 28 y
73, quedan sustentadas las facultades del Estado para planear el desarrollo y ejercer los recursos públicos.

La CPEUM dota al Estado de recursos suficientes para contar con una administración pública eficaz y con las
herramientas necesarias para la formulación y administración de las políticas públicas. Las políticas públicas
las vemos materializadas a través de la Administración Pública, que finalmente es quien las ejecuta,
ayudando, con esto, al desarrollo de una sana convivencia social, política y económica de los individuos que
le dan vida al Estado. Su propósito es resolver los problemas más delicados para una sociedad, como pueden
ser el hambre, la pobreza, la alimentación, el empleo, la salud, la vivienda digna, entre otros.

En materia macroeconómica, corresponde al Ejecutivo, en sus funciones de gobierno, la recaudación de

impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, así como la programación y presupuestación del gasto
público. Estas funciones tienen su soporte en el marco constitucional, en leyes y normas que regulan la
recaudación fiscal y el ejercicio de los recursos públicos, lo cual ha dado lugar a los arreglos institucionales a
través de los cuales la APF, así como las administraciones públicas estatales y municipales deben rendir
cuentas a la sociedad.

La política fiscal o hacendaria hace referencia al manejo de los ingresos y egresos del Estado. Por su parte, la
política monetaria tiene como objetivo controlar la inflación. A partir de esta premisa la política monetaria
puede orientarse a estimular la economía si se aumenta la cantidad de dinero en circulación, por ejemplo,
con una reducción de las tasas de interés, o bien a contener una expansión económica acelerada
restringiendo el dinero en circulación, por ejemplo, encareciendo el dinero al aumentar la tasa de interés.

Para que el Estado pueda proveer bienes y servicios, llevar a cabo acciones de política pública y disminuir los
efectos de las fallas del mercado, es evidente que necesita recursos. El gasto público es el instrumento más
poderoso a disposición del Estado para influir en la asignación y distribución de los ingresos, y en la
estabilización o desestabilización de la economía. En tanto que el gasto público considera la utilización de
recursos que permiten el funcionamiento del gobierno además de la producción de bienes y servicios que
satisfagan las necesidades de la sociedad, éste se consolida como un instrumento esencial generador de
cambios estructurales.

Con los instrumentos gubernamentales de la política fiscal y de la política monetaria se pueden tomar
decisiones para estimular o contraer la economía. Dependiendo del enfoque que siga cada gobierno, la
intervención puede darse siguiendo la tendencia del ciclo económico, o bien, en sentido contrario a ella. Si
se adoptan medidas que acentúen la tendencia observada se estará adoptando una política procíclica. Si se
toman decisiones que van contra la tendencia mostrada, se estará en presencia de una política anticíclica.

No existe una respuesta única a qué tipo de decisión tomar, la determinación de la política fiscal y monetaria
de un gobierno dependerá de diversos factores, entre los que destaca el enfoque de política económica
asumido por el gobierno y el contexto macroeconómico nacional e internacional.

En algunos casos, en momentos de recesión y crisis, se ha optado por seguir el ciclo económico con el fin de
reducir -vía políticas fiscales y monetarias restrictivas- desequilibrios financieros aún a costa del impacto en
la producción, el empleo y el nivel de ingreso. Esta opción asume que una vez corregidos determinados
desequilibrios económicos darán inicio una etapa de crecimiento que llevará a la recuperación del nivel de
empleo.
Lección 2. Conceptos Fundamentales de Finanzas Públicas.

Ingresos Públicos

Los ingresos públicos se definen como todas aquellas entradas de dinero que recibe el Estado con las cuales
financia la satisfacción de necesidades colectivas. En otras palabras, con estos recursos financia el gasto
público y cumple su función dentro de la sociedad. Desde otra perspectiva, el ingreso público se refiere a la
capacidad del Estado para recibir recursos para el desarrollo de sus actividades económicas, políticas y
sociales. Los ingresos pueden ser de diferente naturaleza con base en la fuente de donde provienen.

Es importante recordar que el IVA es un impuesto regresivo; es decir, grava el consumo por igual,
independientemente del nivel de ingreso y capacidad de compra del consumidor. Por su parte, el ISR grava al
ingreso y en función de éste se impone una tasa que regularmente tiende a ser mayor en la medida que el
nivel de ingreso aumenta, es decir es progresivo (más adelante tenemos un video en el que definimos estos
tipos de impuestos).

En el caso de México, los ingresos que puede percibir el Estado se encuentran definidos en el Código Fiscal
de la Federación (CFF) el cual es un ordenamiento jurídico que define los conceptos fiscales fundamentales,
fija los procedimientos para obtener los ingresos fiscales y establece la forma como se ejecutan las
resoluciones de esa misma materia (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2005).

En el artículo 2 del CFF se establece que las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de
seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.
Los aprovechamientos quedan definidos en el artículo 3 como “…los ingresos que percibe el Estado por
funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y
de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. Los recargos,
las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21
de este Código, que se apliquen en relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de
su naturaleza” (CFF, 2019).

Considerando lo establecido en el CFF es importante identificar una forma tradicional de clasificar los
ingresos en tributarios y no tributarios. El sentido de esta clasificación es identificar la fuente de los ingresos
públicos entre los que son estrictamente tributarios y los que provienen, principalmente, de la actuación del
Estado como sujeto de derecho privado (Velásquez, 2010, p. 28).

Así pues, esta clasificación permite identificar el origen económico de la recaudación de los ingresos,
separando los ingresos derivados de la aplicación de impuestos de los provenientes de otras fuentes. Los
ingresos tributarios, tienen como característica básica la obligatoriedad para los contribuyentes y están
representados por todos los impuestos. Por su parte, los ingresos no tributarios son aquellos ingresos que
capta el Gobierno Federal por concepto de derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de
mejoras, así como los recursos que obtienen los organismos y empresas bajo control directo presupuestario.

Los impuestos verdes se diseñan con el objetivo de desalentar actividades que dañan el medio ambiente y
buscan castigar a las empresas o los productos que lo hacen. El aumento del impuesto encarece su precio
final y por lo tanto se desalienta su consumo; o bien, se le obliga a pagar a quien contamina, y esos recursos
se pueden destinar a la remediación ambiental o para cubrir los gastos generados por la contaminación. Por
su parte, los impuestos especiales se aplican a determinados productos y servicios, por ejemplo, el Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que grava el alcohol y el tabaco, por tratarse de productos que
dañan la salud.
Estos dos últimos tipos de impuestos no tienen necesariamente fines recaudatorios. Su finalidad es corregir
externalidades negativas o modular conductas que afectan la salud pública. Un ejemplo de externalidad
negativa es cuando se favorece la producción y consumo de determinado tipo de automóviles con lo que se
genera empleo y mejora el ingreso de los trabajadores y de las empresas involucradas; pero si esto causa una
gran contaminación, se genera un efecto negativo sobre la población. Para aminorar este efecto se puede
imponer un impuesto especial a la compra de los automóviles más contaminantes.

En México, a través de la coordinación fiscal entre los tres los órdenes de gobierno, se pretende que el
Sistema Tributario sea solidario y equitativo, es decir, que las Entidades Federativas que mayores ingresos
generan acepten una participación solidaria con aquellas entidades de mayor atraso económico, para que la
Federación pueda transferir mayores recursos financieros de los que se recaudan por impuestos. Asimismo,
el sistema es subsidiario, esto es, que la autoridad central puede intervenir o apoyar los sistemas locales de
recaudación.

Así pues, la tributación es un mecanismo para estimular o contraer la demanda y con ello incidir en el nivel
de empleo, pero también tiene efectos en la distribución del ingreso. Por esta razón, el Estado deberá
establecer las tasas impositivas de acuerdo con las necesidades a atender en un momento determinado.

Un segundo instrumento jurídico que norma la forma como el Estado mexicano obtiene recursos es la Ley de
Ingresos de la Federación (LIF). Esta Ley es un ordenamiento jurídico propuesto por el Ejecutivo Federal y
aprobado por el Legislativo y contiene los conceptos bajo los cuales se podrán captar los recursos financieros
que permiten cubrir los gastos de la federación durante un ejercicio fiscal. A diferencia de otras leyes, una
característica especial de la LIF es que tiene vigencia a partir del primero de enero hasta el 31 de diciembre
del año fiscal en curso y debe presentarse ante el Congreso de la Unión a más tardar el 8 de septiembre de
cada año anterior a su vigencia (SIL, s.f.) formando parte del paquete presupuestario. Más adelante se
estudiará con mayor detalle los distintos elementos que conforman el paquete presupuestario.

La Ley de Ingresos es una estimación de los ingresos para el año que se presupuesta en la que también se
debe considerar la política de ingresos del Ejecutivo Federal, los montos de ingresos en los últimos cinco
ejercicios fiscales, las metas objetivo de los siguientes cinco ejercicios fiscales, entre otros.
A manera de conclusión, es importante recordar que el Estado tiene que realizar una larga serie de gastos
para poder subsistir y cumplir todos aquellos fines que el ordenamiento jurídico le obliga. Así, para poder
ofrecer los bienes y servicios públicos que la población demanda (escuelas, carreteras, hospitales, seguridad
pública, impartición de justicia, transferencias y apoyos a los grupos vulnerables, entre otros), el Estado debe
resolver el problema fundamental de cómo allegarse los ingresos necesarios, mediante impuestos o la venta
de bienes o servicios, para después decidir la manera más eficiente de ejercer su gasto.

Integración de los ingresos y el gasto: Paquete económico en México

La cuestión más importante al momento de definir el gasto público es el determinar la distribución correcta
de los recursos disponibles, entre necesidades privadas y necesidades sociales, determinando el grado de
redistribución de la riqueza. Debido a que los recursos con los que cuenta el gobierno para cubrir
necesidades son limitados, es menester asignar prioridades y magnitudes de ingresos y egresos. Para ello, el
Estado debe recordar sus deberes para con la población, particularmente con los más desposeídos.

El monto total del presupuesto que la federación ejerce recibe el nombre de Gasto Neto Total y se establece
en un documento jurídico de gran trascendencia: el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). En él, se
encuentran las erogaciones que realizará el Gobierno Federal entre el 1° de enero y el 31° de diciembre de
cada año. Tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo participan en la elaboración de este documento.
Mientras que el primero se encarga de su elaboración, el segundo, por medio de la Cámara de Diputados se
encarga de su revisión y aprobación. Así, el Estado prevé los gastos en el periodo en cuestión de acuerdo con
la estimación de ingresos calculada y expresada en la LIF. La presupuestación constituye un instrumento
básico que expresa las decisiones en materia de política económica y planeación.

Orientar la
actividad
económica
nacional

Otorgar
Satisfacer las
necesidades Objetivos crédito
interno a
través de la
del PEF
comunes de la
sociedad banca de
desarrollo

Emitir gastos de
transferencia.

El objetivo general del PEF es que los ejecutores del gasto reciban las asignaciones presupuestarias sujetas a
los criterios de eficiencia y orientación a resultados, para el cumplimiento de los objetivos del desarrollo
nacional, en el marco de los recursos públicos disponibles.
En México el Decreto de PEF es el documento jurídico, financiero y de política económica y social, aprobado
por la Cámara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo Federal. Comprende las previsiones que, por concepto
de gasto corriente, de capital y del servicio de la deuda pública, deberá realizar el Gobierno Federal para
ejercer los programas y proyectos de producción de bienes y prestación de servicios; así como de fomento a
la actividad económica y para el bienestar social, que habrán de realizar las Secretarías de Estado, los
organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y los fondos y fideicomisos públicos
(Ayala, 1997).

El presupuesto constituye un medio para canalizar los recursos federales de una manera congruente de
acuerdo con los objetivos planteados en la planeación nacional, misma que se abordará más adelante en
este mismo Módulo. La presupuestación en México se integra considerando sobre todo de dos disposiciones
normativas.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se decretó con la finalidad de

reglamentar la elaboración del PEF y a los ejecutores de este. En su artículo 1 se establece que esta
disposición norma la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los
ingresos y egresos públicos federales. Dentro del extenso contenido de la LFPRH, destaca la
institucionalización del presupuesto programático, puesto que la LIF y el PEF se elaboran con base en
objetivos cuantificables acompañados de indicadores de desempeño que guardan congruencia con la
planeación nacional.

Determinación del Gasto Público.

Para que el proceso de presupuestación se pueda llevar a cabo se debe partir de los siguientes elementos:

 Un diagnóstico de la situación económica del país.

 Los retos y formulación de estrategias definidas en el PND.
 Los objetivos, estrategias y acciones de las políticas sectoriales establecidas en los programas
sectoriales, institucionales y regionales.

Para que la presupuestación sea oficial es necesario que se haga la entrega del paquete económico. Este es
el “…conjunto de proyectos legislativos que presenta el Ejecutivo federal al Poder Legislativo, cada año fiscal,
para su análisis y aprobación, en materia de Política Hacendaria, Ingresos y Egresos; y que sirven para el
funcionamiento y operación de la gestión gubernamental (SIL, s.f.)
De acuerdo con el artículo 16 de la LFPRH, los criterios generales de política económica tienen la función de
explicar las medidas de política fiscal que se utilizarán para el logro de los objetivos, las estrategias y metas,
así como las acciones que correspondan a otras políticas que impacten directamente en el desempeño de la
economía. Adicionalmente exponen los costos fiscales futuros de las iniciativas de ley o decreto relacionadas
con las líneas generales de política a que se refiere este artículo, acompañados de propuestas para
enfrentarlos. Finalmente, también se exponen los riesgos más relevantes que enfrentan las finanzas públicas
en el corto plazo, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos.

Es importante recalcar que el paquete económico incluye la Iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación y
el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF), que son los documentos preliminares que
presenta el ejecutivo y que una vez que son aprobados por el Congreso se convierten en la LIF y el PEF
definitivos. Por ende, a pesar de que se sigue una misma línea, se puede esperar que existan algunas
diferencias entre lo presupuestado en el PPEF y en el PEF.

Para la aprobación del PEF se necesita la existencia de una condición necesaria y una suficiente. Es condición
necesaria que exista quorum y esto implica que en la Cámara de Diputados deban estar en el salón de
sesiones al menos 251 legisladores (es decir 50% + 1). La condición suficiente se relaciona con la votación,
que se verifica por mayoría absoluta, salvo los casos en que la Constitución y el Reglamento Interior del
Congreso exigen las dos terceras partes de los votos, como es el caso del veto presidencial a un proyecto de
ley o decreto.

Una vez concluido el proceso de revisión y aprobación del paquete económico, se les otorga autoridad a los
órganos administrativos para el uso de los recursos, vigilando que se cumplan las obligaciones aceptadas y
que los gastos realizados no sobrepasen los montos aprobados, y éstos se ejerzan de acuerdo con los
lineamentos establecidos en el presupuesto. Finalmente, el presupuesto se somete a una revisión en la cual
se evalúa si los objetivos fueron alcanzados. La ejecución y la revisión constituyen el aspecto administrativo
del proceso presupuestal, debido a que en ellas las decisiones de gastar son realizadas administrativamente;
es decir, los gastos son controlados por medio de técnicas contables.

Clasificación del Gasto Público

Los recursos sirven para atender las necesidades de la población, para ello es necesario llevar un control,
para poder saber en que se esta gastando, es decir, saber a donde a parar.

El gobierno se debe preguntar 3 cosas:

 ¿Quién lo está gastando?

 ¿Qué función cumple con la sociedad?
 ¿En qué se está gastando ese dinero?

Por lo que se clasifica en:

Ramos Presupuestales
Administrativa Unidades Responsables

Funcional y Naturaleza de los servicios

Programatica Gasto en Modalidades

Gasto Corriente
Econmica Gasto de Inversión

Convirtiéndose en necesarias para la comprender el destino de los ingresos que recauda el gobierno.

Gasto Público

El Gasto Neto Total, que como se mencionó en el tema anterior, es el monto total del presupuesto
que la federación ejerce se divide en dos grandes rubros: gasto programable y gasto no
programable. El Gasto programable es el conjunto de recursos o pagos que se destinan a cada una
de las instituciones que conforman los Poderes de la Unión, es decir, el Poder Ejecutivo (entidades,
dependencias y organismos constitucionales autónomos), Legislativo (Cámara de Diputados y
Senadores) y Judicial (Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunal Electoral, etc.). También
incluye las aportaciones federales, aquellos recursos transferidos a las entidades federativas,
municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México para que cumplan funciones ya
determinadas por la Ley de Coordinación Fiscal. En general, son los recursos destinados a la
producción de bienes y servicios estratégicos o esenciales para la población y que se pueden
atribuir a los programas que el gobierno lleva a cabo, satisfaciendo así, necesidades y demandas
sociales.
El Gasto no programable corresponde a los recursos o pagos que no financian la operación de las
instituciones del Gobierno Federal. Este tipo de gasto incluye la deuda pública, los estímulos
fiscales y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), esto es, los compromisos
pendientes de pago al 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior al que se está presupuestando.
Por ejemplo, cuando el gobierno solicita una compra en 2018, pero recibe el bien o servicio al año
siguiente (2019), los recursos se extraen de 2019, cuando se ejecuta el pago, no cuando se solicitó
la compra. Asimismo, incluye las participaciones a entidades federativas, municipios y
demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, que son aquellas transferencias que se
realizan en el marco de la coordinación fiscal, para que los ejerzan libremente de acuerdo con sus
necesidades, por ejemplo, para sostener su administración pública estatal.
Con la finalidad de dar un seguimiento más puntual e implementar mecanismos de evaluación que
impulsen el ejercicio del gasto público siguiendo los principios de eficiencia, eficacia, transparencia
y rendición de cuentas es necesario que sea clasificado desde un inicio. Por ello, cada peso que se
ejerce del presupuesto se identifica con claves que permiten conocer y clasificar los recursos
tomando en consideración: ¿Quién los gasta? ¿Para qué se gastan? y ¿En qué se gastan? Con base
en lo anterior, se puede lograr una mayor transparencia y facilitar el seguimiento de los recursos
públicos ejercidos.
Una vez identificadas las prioridades nacionales, se conforma y organiza el gasto público en
distintas clasificaciones: administrativa; funcional y programática; económica; y geográfica. De
éstas, el presente Diplomado se enfocará en el estudio de las tres primeras. El conocer estas
clasificaciones es muy importante porque a partir de ellas se identifican las prioridades del
gobierno, el destino de los recursos públicos, así como los responsables directos de ejercerlos. Las
clasificaciones del gasto público y su respectivo análisis son importantes desde el punto de vista
social dado que gracias a ellas se puede conocer y verificar la forma como se ejerce el gasto,
situación que a su vez potencia la posibilidad de pedir cuentas a los ejecutores del gasto (Guerrero
y López, 1997).
I. Clasificación Administrativa

Esta clasificación responde a la pregunta: ¿Quién gasta los recursos públicos? A partir de esta clasificación se
conoce a los responsables directos de ejercer el gasto. La clasificación administrativa vigente fue creada en
diciembre de 2008 y se norma por medio del "Acuerdo por el que se emite la clasificación administrativa"
emitida por el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC). De acuerdo con él, la clasificación
administrativa tiene los propósitos básicos.
Para lograr estos objetivos, la clasificación administrativa organiza a las dependencias y entidades públicas en
ramos presupuestales.

Es importante considerar que los tomos del Presupuesto de Egresos de la Federación se organizan
precisamente con base en estos ramos presupuestales tal como:

Con la finalidad de simplificar y designar a un responsable directo de la ejecución de los recursos en cada
Ramo, se cuenta con la Unidad Responsable (UR). Conceptualmente, una UR es la unidad mínima a la que se
dota de asignación presupuestaria. Usualmente corresponde a las unidades administrativas de las
dependencias, a las entidades paraestatales, o bien a las unidades administrativas responsables de los ramos
generales.

Los Ramos y UR, reciben una clave de identificación, la cual es asignada por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), de manera que esta clave sea homogénea y facilite la trazabilidad de la información
entre dependencias. Así, a cada Ramo se le asignan dos dígitos y a las UR una clave alfanumérica de tres
caracteres. Con la finalidad de proporcionar mayor claridad en la explicación; a continuación, se muestra un
fragmento extraído del presupuesto aprobado para el Ramo de Educación Pública durante 2022 (Cuadro
2.1). A través de él, se puede observar la Clave de Identificación del Ramo, nombre de Ramo, la Clave de
Identificación de la UR, el nombre de la UR y el monto aprobado 2022. Considera que el monto aprobado
que se presenta es la suma de todas las partidas específicas asignadas a dicha Unidad Responsables.
ID_RAMO significa “número de identificación del Ramo”. De acuerdo con la clasificación Administrativa, el
número 11 está asignado al Ramo “Educación Pública”. En la base de datos del PEF 2022, este número se
encuentra en la columna “B”.

DESC_RAMO significa “descripción del Ramo”, lo cual es otra forma de decir que es el nombre de Ramo. En
este caso es “Educación Pública”. Nótese que la descripción del Ramo no incluye la palabra Secretaría. Esto
se debe a que dentro de cada Ramo puede haber otras entidades. En el caso de este Cuadro, las últimas
cuatro filas corresponden a entidades de control indirecto. Por su parte, las dos primeras son parte de la
Secretaría de Educación Pública. A las Secretarías se les conoce también como “cabeza de sector” y
presupuestalmente tienen la función de distribuir los recursos entre sus Direcciones Generales, Unidades y
Entidades (por ejemplo, las universidades). En la base de datos del PEF 2022, este número se encuentra en la
columna “C”.

ID_UR es la clave alfanumérica asignada a las “Unidades Responsables”. Generalmente los números de tres
dígitos que terminan en dos ceros corresponden a subsecretarías, y las Direcciones Generales,
Coordinaciones o Unidades que dependen de ellas e inician con el mismo dígito, pero varían en los dos
últimos. Por ejemplo, la Unidad de Educación Media Superior Tecnológica Industrial de Servicios (611) que
está en el renglón 2 es parte de la Subsecretaría de Educación Media Superior (600). En este mismo cuadro
también podrás observar que los centros de estudios universitarios tienen un ID con una conformación
distinta. Esto se debe a que al tener autonomía no dependen directamente de una subsecretaría. En la base
de datos del PEF 2022, este número se encuentra en la columna “D”.

DESC_UR significa descripción de la Unidad Responsable. Lo cual es otra forma de decir que es el nombre de
cada Unidad Responsable. En este caso es “Educación Pública”. En la base de datos del PEF 2022, esta
descripción se encuentra en la columna “E”. Esta información es relevante especialmente cuando no se
conocen los ID de las Unidades Responsables, pero se sabe cómo se llaman.

En la columna de MONTO_APROBADO se presenta el presupuesto que cada UR tiene asignado para 2022.
Este total se obtiene de la suma de todas las partidas específicas asignadas. El monto aprobado es la
asignación presupuestal anual que se refleja en el PEF y constituye el primero de los momentos contables del
gasto público.

II. Clasificación Funcional y Programática

La presente clasificación tiene como finalidad responder a la pregunta: ¿Para qué gasta? Contribuye a
identificar las prioridades del gobierno y corroborar si corresponden con las necesidades y demandas de la
sociedad a través del conocimiento de la forma en cómo se asignan los recursos a determinadas funciones o
actividades específicas.

Con base en el artículo 6° de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG, 2018), es tarea del
Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), emitir normas de contabilidad y lineamientos que
permitan la generación de información financiera homogénea. De esta manera, es responsable de emitir la
estructura de la Clasificación funcional del gasto, la cual, a grandes rasgos, consta de tres dígitos que se
asignan de acuerdo con tres niveles de desagregación: Finalidad, Función y Subfunción.
En cuanto a las finalidades del gasto público, éstas permiten identificar la naturaleza de los bienes y servicios
gubernamentales. Las cuatro finalidades son: Gobierno, Desarrollo Social, Desarrollo Económico y Otras no
clasificadas en funciones anteriores.

Después de identificar la finalidad, se deben mencionar las acciones que realizan las unidades responsables
para cumplir con las tareas que asignan los ordenamientos legales a través de la función. Posteriormente, y
de manera más específica, se debe establecer la subfunción. Vale la pena aclarar que en cuanto a estructura
y la forma como se visualiza esta clasificación en las bases de datos, las 4 finalidades pueden ser identificadas
mediante el primer dígito de la clasificación, las 28 funciones se identifican por el segundo dígito y las 111
subfunciones corresponden al tercero (CONAC, 2010).

GPO_FUNCIONAL significa “grupo funcional” y también se le conoce como “finalidad”. En México tenemos 4
grupos funcionales o finalidades: gobierno, desarrollo social, desarrollo económico y otras no clasificadas en
las funciones anteriores. En ese orden, cada uno de estos grupos funcionales o finalidades tiene asignado un
número. En el caso del presupuesto de la UNAM, tiene asignados los números 2 y 3. El número de grupo
funcional o finalidad se encuentra en la columna “F” del PEF 2022.

DESC_GPO_FUNCIONAL significa “descripción del grupo funcional”, es decir, los nombres de cada uno de los
grupos funcionales o finalidades, los cuales se presentaron en el párrafo anterior. En el caso del presupuesto
de la UNAM, tiene asignado presupuesto a las finalidades de desarrollo social y desarrollo económico. Esta
información se encuentra en la columna “G” del PEF 2022.

ID_FUNCION es el número de identificación de las funciones. Cada uno de los grupos funcionales, tiene
diversas funciones. Por ejemplo, “desarrollo social” tiene las funciones de protección ambiental, vivienda,
servicios a la comunidad, salud, recreación, cultura y otras manifestaciones sociales, educación, protección y
otros asuntos sociales. De la misma forma, los otros tres grupos funcionales tienen sus propias funciones las
cuales, naturalmente, son distintas a las de “desarrollo social”. En el ejemplo del presupuesto de la UNAM,
son diversas las funciones a las cuales contribuye, siendo de recreación, cultura y otras manifestaciones
sociales, educación (en donde se concentra la mayor parte del presupuesto) e investigación científica. Nótese
que esta última función es parte del grupo funcional “desarrollo económico. Esta información se encuentra
en la columna “H” del PEF 2022.
DESC_FUNCION significa “descripción de la función” que es el nombre que tiene cada una de las funciones
de los cuatro grupos funcionales. Esta descripción corresponde al ID de las funciones y en la base del PEF
2022 se puede encontrar en la columna “I”.

ID_SUBFUNCION es el número de identificación de las subfunciones. Cada una de las funciones tiene
diversas subfunciones. Por ejemplo, la función “Educación” tiene seis subfunciones: educación básica,
educación media superior, educación superior, posgrado, educación para adultos y otros servicios educativos
y actividades inherentes. En el caso de la UNAM, sus subfunciones dentro de esta función son de educación
media superior, educación superior y posgrado. Esta información se encuentra en la columna “J”.

De forma análoga, DESC_SUBFUNCION significa “descripción de la subfunción”, que es el nombre que tienen
cada una de las subfunciones de esta clasificación. A parte de la función “educación”, en el ejemplo tenemos
la subfunción “cultura” para la función “recreación, cultura y otras manifestaciones sociales e “investigación
científica” para la función “ciencia, tecnología e innovación”. Esta información se encuentra en la columna “J”
en la base de datos del PEF 2022.

En las columnas “L” y “M” se presentan el ID_AI y la DESC_AI las cuales corresponden al número de
identificación y el nombre de las actividades institucionales. Estas son acciones sustantivas o de apoyo que
realizan los ejecutores del gasto con el fin de dar cumplimiento a los objetivos y metas contenidos en los
programas, de conformidad con las atribuciones que les señala su respectiva ley orgánica o el ordenamiento
jurídico que les es aplicable. La clave está conformada por 3 dígitos.

Por su parte, la clasificación programática, hace referencia a los Programas presupuestarios (Pp), es decir
aquellos que establecen las dependencias y entidades para el cumplimiento de objetivos institucionales. Con
base en la normativa vigente, la categoría programática permite organizar, en forma representativa y
homogénea, las asignaciones de recursos de los programas federales y del gasto federalizado (a entidades
federativas y municipios) a cargo de los ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento de sus
objetivos y metas, así como del gasto no programable (SHCP, 2022).

Algunos Pp prioritarios de esta administración son el Programa para el Bienestar de las Personas Adultas
Mayores, el Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez, el Programa Jóvenes Construyendo
el Futuro y el Programa Sembrando Vida, entre otros. Así, los Pp fungirán como la unidad básica para
vincular el presupuesto público con la información del desempeño de las acciones del gobierno, como lo son
los indicadores del desempeño, evaluaciones, beneficiarios, entre otros conceptos que veremos más
adelante. Los Pp se identifican a través de su modalidad la cual refleja el tipo de actividades que realiza el
programa y la clave asignada, un número consecutivo que permite completar la identificación.

Una manera sencilla de entender la clasificación programática es dividiéndola en tres grandes partes. Los
programas “P” (planeación, seguimiento y evaluación de políticas) se conocen como programas rectores
porque en ellos se establecen los objetivos de la intervención pública que se hace en determinado sector.
Los programas “O” y “M” se consideran como programas administrativos ya que su principal objetivo es que
las instituciones o dependencias de donde salen los demás programas funcionen adecuadamente y tengan
todos los elementos necesarios para la realización de las actividades sustantivas. El resto de los programas
son implementadores ya que son los que cumplen con los objetivos, estrategias y acciones puntuales.
Es importante mencionar que la distribución de los Programas en esta clasificación no es homogénea. Como
se puede observar la mayoría de los Pp son de prestación de servicios (E) y planeación, seguimiento y
evaluación de políticas públicas (P).

“ID_MODALIDAD y DESC_MODALIDAD” hacen referencia a la letra de identificación y descripción de las

distintas modalidades de Programas presupuestarios. En el caso del ejemplo de la UNAM, tenemos dos tipos
de Programas: “E” correspondiente a “Prestación de servicios” y “S” que es un Programa “sujeto a reglas de
operación”. Esta información se encuentra en las columnas “N” y “O” respectivamente en la base de datos
del PEF 2022.

Por su parte ID_PP y DESC_PP hacen referencia al número del Programa presupuestario y a la descripción de
este, que como ya vimos previamente, es el nombre del Programa. En el ejemplo, es importante hacer
énfasis que el programa E010 “Servicios de Educación Superior y Posgrado” está divido en dos debido a que
el presupuesto se ejerce en una subfunción distinta. Es decir, $21,335,674,074 pesos del Programa E010 se
ejercen en educación superior, mientras que $1,726,549,848 se ejercen en posgrado. Entonces, el Programa
E010 tiene un total de $23,062,223,922 pesos dividido en dos subfunciones. Esta información se encuentra
en las columnas “P” y “Q” respectivamente en la base de datos del PEF 2022.
Con respecto a este tipo de Programas, es importante hacer una precisión. Si realizas una búsqueda en la
base de datos del PEF filtrando la Modalidad “E” (columna N) y la clave “010” (columna P), vas a encontrar
que hay muchos Programas con esa clave presupuestaria. De hecho, vas a encontrar filas de diversos ramos
(columnas B y C), por ejemplo, de Gobernación, Cultura, Salud, entre otros. Estos Programas son todos
diferentes, por ejemplo, el Pp E010 del Ramo 4 Gobernación es “Impartición de justicia laboral para los
trabajadores al servicio del Estado”. Sin embargo, si seleccionas solo los del Ramo 11 Educación Pública, te
vas a dar cuenta que todos son el mismo Programa “Servicios de Educación Superior y Posgrado”, pero que
no todo el presupuesto de ese Programa es asignado a la UNAM. También tienen presupuesto asignado otras
instituciones de enseñanza superior como la UAM, el IPN, El Colegio de México, entre otros. Entonces, puede
existir un solo Pp cuyo presupuesto sea ejercido por dos o más Unidades Responsables [1]. Esto es mucho
más funcional administrativamente, que tener 13 Programas separados persiguiendo un solo objetivo.

Otra cosa que se debe observar es que la clave alfanumérica de un Programa presupuestario se obtiene
juntando el “ID_MODALIDAD” con el “ID_PP”. El número debe considerarse a tres cifras, por lo que si el
ID_PP solo tiene una o dos cifras, se deberán agregar al lado izquierdo dos ceros. Así, los programas del
ejemplo de la UNAM quedarían como “E007” (se agregaron dos ceros), “E010” (que es el que está dividido
en dos subfunciones y a su vez se le agregó un cero) y “S243” (que, al ser de tres cifras, no se requiere
agregarle ceros).

III. Clasificación Económica

Esta clasificación responde a la pregunta: ¿En qué gasta? Primero que nada, identifica cuáles asignaciones de
presupuesto son gasto corriente y gasto de capital conforme a su naturaleza. Esto lo estudiamos al inicio de
esta Lección (Figura 2.1). Adicionalmente, agrupa las asignaciones o previsiones del gasto de acuerdo con el
objeto de que tienen, y para ello existe un Clasificador por Objeto del Gasto (COG). Esto proporciona un
panorama general acerca de los insumos que el gobierno adquiere para su funcionamiento y atiende las
necesidades sociales a partir de la provisión de bienes y servicios. Es útil porque ofrece una perspectiva
macroeconómica, midiendo la influencia que ejerce el gasto público sobre la Economía. También aporta
información sobre el impacto e influencia que el sector gubernamental tiene en el desarrollo económico de
un país y permite saber en qué sectores se contribuye y en qué medida se hace.

El COG es un catálogo que agrupa en forma homogénea los diversos insumos por concepto de recursos
humanos, materiales y financieros (bienes y servicios) que utilizan las dependencias y entidades para llevar a
cabo sus operaciones regulares, así como los recursos que el Gobierno Federal transfiere. El COG incluye
también las erogaciones que se realizan para cubrir el pago de compromisos derivados de obligaciones
contraídas en el pasado (deuda pública) que sirvieron en su momento para hacer frente al pago de bienes y
servicios (SHCP, 2015a).
Las fuentes de financiamiento también son otra categoría perteneciente a la clasificación económica la cual
permite la identificación del gasto público de acuerdo con el origen de los recursos públicos que son
empleados, es decir, la fuente que financia los egresos. Existen cuatro posibles fuentes de financiamiento las
cuales son:

Con la clasificación funcional programática llegamos hasta la columna “Q” de la base de datos del PEF 2022.
A partir de la columna “R”, se presentan los primeros elementos de la clasificación económica. Se continúa
con el ejemplo del presupuesto de la UNAM para 2022. Con el objetivo de simplificar la presentación de la
información, solo estudiaremos el capítulo 1000 “servicios personales” para el Pp E007 “Servicios de
Educación Media Superior”, el cual pertenece a la subfunción “Educación Media Superior”, de la función
“Educación” del grupo funcional “Desarrollo Social”. Si no te queda claro de dónde proceden todos estos
elementos, te recomendamos repasar los apartados de las clasificaciones administrativa y funcional
programática.
Las columnas ID_CAPITULO y DESC_CAPITULO hacen referencia al número de identificación y al nombre de
los capítulos del gasto, mismos que se presentan anteriormente. Esta información se encuentra en las
columnas “R” y “S” respectivamente, en la base de datos del PEF 2022.

Las columnas ID_CONCEPTO y DESC_CONCEPTO hacen referencia al número de identificación y al nombre de

los conceptos. Esta información se encuentra en las columnas “T” y “U” respectivamente. Como se puede
observar existe correspondencia entre los capítulos y sus conceptos. Esto implica que los ID de todos los
conceptos de “servicios personales” comienzan con el número 1000, justamente con el objetivo de poderlos
vincular con su respectivo capítulo. Esta lógica se repite en las partidas genéricas (columnas “V” y “W”) y
específicas (columnas “X” e “Y”). Por el nivel de desagregación de estas últimas, en el ejemplo llegamos
hasta el concepto.

Clasificación Geográfica.

La presente clasificación hace referencia a la regionalización del gasto público. La Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establece que, en todos los proyectos de
inversión, se debe señalar el destino geográfico correspondiente, es decir, la entidad federativa, y
en su caso, la región o municipio, en donde se realizará el ejercicio de los recursos o en donde se
ubicará la infraestructura creada a partir de un determinado proyecto. La información
correspondiente a la clasificación geográfica del gasto se encuentra en la columna "AE" de la base
de datos del PEF 2022.
Respecto a esta clasificación, se deben tener algunas consideraciones. Usualmente se suele asignar
una importante cantidad de gasto a la Ciudad de México. Sin embargo, también hay que tener en
cuenta que dicha entidad es la sede de los Poderes de la Unión. Asimismo, se toma en cuenta una
clave específica para aquel gasto que no es distribuible geográficamente. El uso de esta
clasificación conlleva sus propias reservas debido a que no facilita por completo la localización
precisa del gasto público lo cual puede llevar a ciertas confusiones. Debido a ello, se sugiere la
utilización de las demás clasificaciones, que son más exactas.
Ahora ya tienes todos los elementos para entender la base de datos del PEF, pero, sobre todo, la
forma como se clasifica el gasto público para las asignaciones presupuestarias. Vamos a retomar el
ejemplo de la UNAM en donde estudiaremos la fila 31445. Las letras entre paréntesis
corresponden a la columna donde se encuentra la información.

El presupuesto es correspondiente al ciclo presupuestario 2022 (A), y es correspondiente al Ramo

11 (B) “Educación Pública” (C). La Unidad Responsable es la Universidad Nacional Autónoma de
México (E) la cual tiene la clave A3Q (D). Esta parte del presupuesto pertenece al grupo funcional 2
(F), “Desarrollo Social” (G), a la función 5 (H), “educación” (I) y a la subfunción 2 (J) “educación
media superior” (K). Su actividad institucional es la 4 (L), “educación media superior de calidad”
(M).
El programa es el E007(N y P) “Servicios de Educación Media Superior” (Q), el cual pertenece a la
modalidad “Prestación de Servicios Públicos” (O). De acuerdo con el clasificador por objeto del
gasto (clasificación económica), esta partida es del capítulo 1000 (R) “servicios personales” (S). El
concepto es el 1400 (T) “seguridad social”, la partida genérica es la 144 (V) “aportaciones para
seguros”, y finalmente, la partida específica es la 14403 (X) “Cuotas para el seguro de gastos
médicos del personal civil” (Y). Así, como conclusión podemos saber que la UNAM recibe
$48,426,881 para pagar el seguro de gastos médicos de los profesores del nivel educación media
superior. Así de detallado es la asignación presupuestaria que se hace en el PEF. Hay mucha
información por interpretar, solo falta hacer las preguntas correctas. Y éste, es un buen inicio.
Resumen

Existe una importante discusión para determinar qué tanto el Estado debe intervenir en el mercado, y de
hacerlo, en qué medida y con qué herramientas debe hacerlo.

Primeramente, es importante identificar qué son los ingresos públicos, se definen como todas aquellas
entradas de dinero que recibe el Estado; con estos recursos financia el gasto público y cumple su función
dentro de la sociedad. Los ingresos se pueden clasificar en tributarios y no tributarios con el propósito de
localizar el origen económico de la recaudación de los ingresos, separando los ingresos derivados de la
aplicación de impuestos de los ingresos provenientes de otras fuentes.

En nuestro país, a través de la coordinación fiscal entre los tres órdenes de gobierno, se pretende que el
Sistema Tributario sea solidario y equitativo, es decir, que las Entidades Federativas que mayores ingresos
generan acepten una participación solidaria con aquellas entidades de mayor atraso económico. Un segundo
instrumento jurídico que norma la forma como el Estado mexicano obtiene recursos es la Ley de Ingresos de
la Federación (LIF) se trata de un ordenamiento jurídico propuesto por el Ejecutivo Federal y aprobado por el
Legislativo y contiene los conceptos bajo los cuales se podrán captar los recursos financieros que permiten
cubrir los gastos de la federación durante un ejercicio fiscal.

Conforman el ingreso público, entre otros, las Contribuciones a Mejoras, Participaciones, Aportaciones,
Convenios, Incentivos Derivados de la Colaboración Fiscal y Fondos Distintos de Aportaciones.

El tipo de impuesto que recauda un mayor monto es el que se les aplica a los ingresos de los contribuyentes,
es decir el ISR, el cual grava todo tipo de ingreso que las personas físicas y morales que residen en México
perciben. Éste, por ejemplo, representó el 30% del ingreso total estimado para el ejercicio fiscal 2019. Por
otro lado, el IVA representa el 30% de los impuestos por recaudar y el 17% del ingreso total estimado para el
mismo ejercicio fiscal 2019.

Con el fin de hacer más progresivos los impuestos sobre la producción, el consumo y las transacciones,
también se tienen considerados impuestos especiales sobre la producción y servicios (IEPS) que grava
distintos productos que no son indispensables para el desarrollo de una vida digna, generando con este
rubro el 13.2% de los impuestos por recaudar y el 7.5% del ingreso total estimado para el ejercicio fiscal
2019. Es importante recordar que el Estado tiene que realizar una larga serie de gastos para poder subsistir y
cumplir todos aquellos fines que el ordenamiento jurídico le obliga. Así, para poder ofrecer los bienes y
servicios públicos que la población demanda (escuelas, carreteras, hospitales, seguridad pública, impartición
de justicia, transferencias y apoyos a los grupos vulnerables, entre otros), el Estado debe resolver el
problema fundamental de cómo allegarse los ingresos necesarios, mediante impuestos o la venta de bienes
o servicios, para después decidir la manera más eficiente de ejercer su gasto.

La determinación del gasto público es el establecer la distribución correcta de los recursos disponibles, entre
necesidades privadas y necesidades sociales, definiendo el grado de redistribución de la riqueza. Debido a
que los recursos con los que cuenta el gobierno para cubrir necesidades son limitados, es menester asignar
prioridades y magnitudes de ingresos y egresos.
Como se revisó el monto total del presupuesto que la federación ejerce recibe el nombre de Gasto Neto
Total y se establece en un documento jurídico de gran trascendencia: el Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF), en él se encuentran las erogaciones que realizará el Gobierno Federal entre el 1° de enero
y el 31° de diciembre de cada año. Tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo participan en la elaboración
de este documento. El presupuesto constituye un medio para canalizar los recursos federales de una manera
congruente de acuerdo con los objetivos planteados en la planeación nacional.

Para que el proceso de presupuestación se pueda llevar a cabo se debe partir de los siguientes elementos:

 Un diagnóstico de la situación económica del país.

 Los retos y formulación de estrategias definidas en el PND.
 Los objetivos, estrategias y acciones de las políticas sectoriales establecidas en los programas
sectoriales, institucionales y regionales.

Para la Clasificación del Gasto Público es importante recordar que el Gasto Neto Total, es el monto del
presupuesto que la federación ejerce dividido en dos grandes rubros: Gasto programable que es el conjunto
de recursos o pagos que se destinan a cada una de las instituciones que conforman los Poderes de la Unión,
y el Gasto no programable que corresponde a los recursos o pagos que no financian la operación de las
instituciones del Gobierno Federal.

La organización del gasto público se clasifica en: administrativo; funcional y programático; y, económico,
(éstas son las clasificaciones revisadas). Conocerlas es muy importante porque a partir de ellas se identifican
las prioridades del gobierno, el destino de los recursos públicos, así como los responsables directos de
ejercerlos.

 Clasificación Administrativa, responde a la pregunta: ¿Quién gasta los recursos públicos? A partir de
esta clasificación se conoce a los responsables directos de ejercer el gasto. Para ello se organiza en
ramos presupuestales.
 Clasificación Funcional y Programática, responde a la pregunta: ¿Para qué gasta? Contribuye a
identificar las prioridades del gobierno y corroborar si corresponden con las necesidades y
demandas de la sociedad.
 Clasificación Económica, responde a la pregunta: ¿En qué gasta? Identifica las asignaciones del gasto
público conforme a su naturaleza, ya sea de gasto corriente o de capital.
Lección 3. El Proceso de Planeación.

La Planeación.

Ante la decisión de promover acciones de mejora o desarrollo en una comunidad, municipio o ciudad, y así
atender necesidades particulares de diverso orden, por ejemplo de educación, de salud, de alimentación, de
convivencia, de producción y generación de bienes y servicios, o de seguridad; tanto las autoridades como
los diversos grupos de interés que conforman la sociedad organizada, se enfrentan a la tarea de articular,
realizar y coordinar una serie de acciones que una vez estructuradas y puestas en marcha, facilitan la
obtención de resultados específicos.

Esta tarea de reflexión previa (anticipación de las situaciones), el aprovechamiento de la experiencia

acumulada y la elaboración de propuestas de actividades particulares para el logro de resultados,
constituyen la materia de trabajo de esta Lección. Bajo esta perspectiva, se le denomina proceso de
planeación al diseño, elaboración y articulación de las acciones y recursos necesarios para la operación de
planes y propuestas de trabajo específicas que conduzcan a la obtención de resultados particulares en un
periodo de tiempo determinado.

Una comprensión ampliada de la planeación, fundamentada académica y empíricamente (Whittington,

2002; De la Rosa y Lozano, 2010), extiende su concepción y alcance; siendo concebida como un conjunto
integrado de tareas que permiten esclarecer el proceso mismo de la gestión y conducción de las
organizaciones al dar cuenta de la razón de ser de la institución, su quehacer presente y futuro, el
diagnóstico de su situación actual, los desafíos a los que se enfrenta, y las acciones estratégicas que se
emprenderán para darles solución con resultados concretos.

Este conjunto de tareas de gestión, en el ámbito de las organizaciones públicas, es desarrollado en el marco
de las demandas y necesidades sociales, así como del compromiso que establecen las propias entidades para
darles atención de manera oportuna, considerando criterios de eficacia, eficiencia y calidad. Asimismo, la
puesta en marcha de un proceso de planeación proporciona elementos para orientar y fundamentar la toma
de decisiones institucionales en el marco de la ejecución y seguimiento de los programas y proyectos de la
organización.

Es importante resaltar que el conjunto de acciones emprendidas en el marco de la planeación, debe ser
validado y actualizado periódicamente por los propios actores organizacionales con un doble propósito: por
un lado, socializar el quehacer de la organización y sus propósitos institucionales tanto hacia el interior como
hacia el exterior; y, por el otro, dar seguimiento y evaluar tanto los resultados como los efectos de las
acciones emprendidas, con el objeto de proponer tareas para su mejora o fortalecimiento.

La planeación, constituye una herramienta imprescindible para que, por un lado, una institución tenga
rumbo y claridad en su propósito; y por el otro, que las acciones emprendidas la conduzcan a la generación y
logro de resultados. En ese sentido, es importante identificar el propósito y contenido de las etapas y
componentes de un proceso genérico de planeación.

Son diversos los ámbitos del quehacer humano en los que se ha utilizado la planeación: el militar, el
geopolítico, el de las relaciones internacionales, así como el que atañe a las decisiones organizacionales y/o
gubernamentales que afectan a un conjunto de personas o grupos humanos. Estas decisiones están
relacionadas con la producción de bienes y prestación de servicios, la elección de alternativas y la
conducción de organizaciones. La puesta en marcha del proceso de planeación implica prestar atención a
más de un aspecto o faceta de la realidad sobre la que se actúa; en este sentido se le reconocen tres
dimensiones: temporal, competitiva y de cooperación y coordinación. En la Figura 3.1 se explican las
dimensiones del proceso de planeación de acuerdo con Rotondo, F. y Flores, R. (2006).

Con respecto a la dimensión del proceso de planeación, la cooperación se manifiesta en la disposición para
atender y cumplir con las funciones encomendadas y la realización de las tareas por parte de los integrantes;
mientras que la coordinación hace referencia a la concertación de medios y esfuerzos para el logro de
objetivos y resultados en común interrelacionando diversas áreas de trabajo con el propósito de cumplir con
la misión de la organización.

Por su parte, en la literatura especializada se distinguen diferentes niveles del proceso de planeación al
interior de las organizaciones comprendiendo desde lo más global y general hasta lo más local y específico.
Para su definición es necesario considerar la estructura organizativa como un continuo de niveles
estrechamente coordinados. Así, se distinguen tres niveles de planeación: el estratégico, el táctico y el
operativo; al conjunto de estos niveles se le ha denominado planeación en cascada, ya que en ésta pueden
ubicarse los objetivos de cada nivel de manera ordenada en función de su importancia; desde los
estratégicos situados en los niveles superiores hasta los de naturaleza más operativa que se ubican en los
inferiores (Ronda, 2004).

El nivel estratégico de la planeación centra su atención en la razón de ser de la organización. Responde a la

pregunta ¿qué hacer?, y ¿por qué hacer? La planeación que corresponde a este nivel es encabezada por el
cuerpo directivo de la organización quien establece las directrices, objetivos y estrategias de carácter general
de la misma. Igualmente, establece una dimensión temporal a largo plazo para la consecución de estos
objetivos.

La planeación táctica también es denominada estructural o control de gestión. Toma como punto de partida
las directrices ya delimitadas en el nivel estratégico y prevé la forma de manejar los medios y utilizar los
recursos para concretarla. Implica la búsqueda de la mejor manera para articular los esfuerzos humanos y los
recursos disponibles; aprovechándolos al máximo para obtener los resultados esperados. Esta tarea implica
la estructuración de labores como pueden ser la asignación de responsabilidades y el diseño de mejores
flujos y modalidades de trabajo, para instrumentar la estrategia planteada en la planeación del nivel
antecedente (estratégico). En este nivel de planeación se plantean las acciones de seguimiento y control que
se emplearán para atender la operación del plan estratégico, de ahí que también sea denominado control de
gestión. Establece una dimensión temporal a mediano plazo.
A la planeación operativa también se le denomina planeación de tareas o control operativo y centra su
atención en los aspectos más específicos -locales e inmediatos- de la marcha o proceder de una
organización. Si la planeación de orden estratégico contempla factores externos de la organización como la
influencia del entorno, así como su relación y vinculación con otras organizaciones; la planeación operativa
atiende prioritariamente aspectos internos en un horizonte temporal de corto plazo. Sus productos pueden
ser programas de trabajo con una vigencia anual o plurianual. La planeación operativa conlleva a la previsión
de las maneras en que se utilizarán los recursos y cómo se coordinarán los esfuerzos humanos de la entidad
en el corto plazo.

Planeación Tradicional vs. Planeación Estratégica.

Proceso fundamental que nos define donde esta, qué es lo que quiere lograr y cómo lo quiere lograr. La
planeación estratégica, a diferencia no cuenta con la información correspondiente o completa, mencionando
que existen actores internos o externos que pueden jugar a favor o en contra de los objetivos.

Esta planeación nos permite tener alternativas para hacer frente a las distintas dificultades que se puedan
presentar.

Etapas del Proceso de Planeación.

La planeación debe visualizarse como un proceso. Esto implica una serie de acciones o tareas específicas que
van sucediendo o aconteciendo en el tiempo, que no cesan del todo y que el cumplimiento de alguna de sus
etapas o del proceso mismo, remite a una revaloración de las acciones realizadas y de los resultados
obtenidos, así como al planteamiento de nuevos desafíos y demandas que la organización busca atender. En
ese sentido, la puesta en marcha de un proceso de planeación requiere una constante retroalimentación
acerca de cómo están funcionando las estrategias planteadas, basada fundamentalmente en los resultados
que se obtienen mediante las acciones instrumentadas.

El proceso de planeación se puede llevar a cabo de diferentes formas, sin embargo, de acuerdo con Robbins
y Coulter (2010) de forma general se pueden identificar cinco etapas centrales.
1. Declaración de la misión y la visión

La misión de las instituciones constituye uno de los elementos más importantes del proceso de planeación y
de la gestión. El término misión describe sintéticamente su identidad al hacer explícita su razón de ser y dar
cuenta de su quehacer institucional, los bienes y servicios que se generan, las principales funciones que la
distinguen y la justificación social de su existencia. Los aspectos que necesariamente debe contener la
redacción de la misión.

Cuando la elaboración de la misión corresponda a una unidad organizativa particular (dirección, programa,
unidad, departamento o área), debe considerarse siempre la misión o propósito general del nivel
organizacional más alto en el que esté inmersa tal unidad (secretaría, coordinación, comisión, entre otras); es
decir, las tareas, las funciones, así como los bienes y servicios (productos) generados, deben estar alineados
con el nivel inmediato superior. De esta forma, se garantizará la vinculación entre los niveles de planeación
estratégico, táctica y operativa.

La elaboración de la misión se delimita en el marco del propósito central de la organización y en un nivel alto
de responsabilidad, debido a que es justo ahí en donde se establecen los resultados previstos en términos de
los bienes y servicios generados, y por los cuales se debe responder a los usuarios, beneficiarios y/o a la
ciudadanía misma. Cabe aclarar que en su definición y revisión deben participar la comunidad interna y los
diferentes niveles de mando de la organización; quienes, mediante procesos consultivos emprendidos desde
la dirección, expresen sus propuestas, opiniones y puntos de vista.

Su importancia radica en servir como guía interna para los encargados de tomar decisiones en la institución;
es decir, para que los programas, proyectos y actividades desarrolladas converjan en los hechos con el
pronunciamiento de la misión. La formulación y difusión de la misión a nivel interno, permite la unidad de
pensamiento y acciones consecuentes enfocadas al logro del propósito. En el contexto externo, la misión es
una plataforma de comunicación de la organización hacia la comunidad en general y hacia los grupos o
sectores con los que interactúa, promoviendo así, relaciones de cooperación con las diversas audiencias y
grupos de interés relacionados.

Por su parte, la declaración de la visión de una entidad organizativa proporciona una descripción o imagen
de la situación futura que se quiere alcanzar en un plazo de tiempo determinado. Regularmente se
consideran plazos largos: a quince, veinte o incluso más años. Además, refleja los valores en los que se
fundamentará la acción de la organización. Usualmente a esta declaración de futuro se le denomina visión;
sin embargo, también es común encontrarla bajo la denominación de imagen-objetivo en tanto remite a un
escenario deseable tanto de la organización, como de su quehacer en el porvenir.
De este modo, la visión o imagen-objetivo dará cuenta del cómo quiere ser vista o percibida la organización
en el futuro, y particularmente de los cambios que pretende lograr en la población objetivo con sus acciones
o el tipo de bienes y servicios que generará. Existe consenso en la literatura especializada (Ackoff, 2004;
Arellano, Gil, Ramírez y Rojano, 2000; y Cámara, 2005) sobre las preguntas que deben atenderse para
configurar la visión.

La respuesta a cada una de las preguntas debe conducir a que el equipo directivo y todos sus integrantes
esclarezcan y reafirmen qué imagen y posición se requiere y cuáles tareas y proyectos se emprenderán. La
primera de ellas refiere a la situación futura deseada para los beneficiarios o usuarios de las acciones
institucionales; la segunda implica establecer cuál será la posición de la organización y qué lugar ocupará en
el escenario institucional; y la última sirve para definir las contribuciones distintivas que realizará la
organización en el futuro y los proyectos o actividades que se quiere desarrollar .

2. Elaboración de un Diagnóstico.

Con la definición de la misión y la configuración de la visión, se esclarece el rumbo de la entidad organizativa.

La siguiente etapa del proceso de planeación remite al análisis o diagnóstico de la situación actual. La
elaboración del diagnóstico implica por un lado verificar si el propósito institucional (misión), y la imagen
objetivo-trazada (visión), atienden y satisfacen adecuadamente las necesidades e intereses de los usuarios o
beneficiarios de los bienes y servicios generados. Por otro lado, contribuye a clarificar la situación
problemática del sector o área que se aborda, así como a ubicar a los actores relevantes para la atención del
tema. Para lograrlo, se describen orientaciones generales acerca de la elaboración de un diagnóstico, el cual
se puede hacer mediante la técnica FODA (Fortalezas y Oportunidades, Debilidades y Amenazas).

Una de las ventajas del análisis FODA es que permite identificar tanto los elementos favorables para la
organización (fortalezas y oportunidades) como los desfavorables (debilidades y amenazas). A su vez, esta
información se cruza con los elementos internos a la organización (fortalezas y debilidades) como los
elementos externos (oportunidades y amenazas). A partir del reconocimiento y exploración de estos cuatro,
se sienta la base analítica del proceso de planeación, derivado de cruces y ponderaciones; es decir, se busca
utilizar las fortalezas para aprovechar las oportunidades y/o hacer frente a las amenazas, o posiblemente
mitigar las debilidades para enfrentar las amenazas; a partir de este análisis se generan los elementos para
delinear las estrategias y acciones específicas que se emprenderán.

3. Formulación de Objetivos Estratégicos.

Una vez definida la misión y visión, realizado el diagnóstico en términos del análisis de los problemas que
plantea la realidad objeto de acción de la entidad, y considerados los grupos de interés que inciden directa e
indirectamente en la naturaleza de la problemática o situación a resolver, es conveniente proceder con la
formulación de objetivos estratégicos. Estos objetivos dan respuesta institucional a lo detectado en el
diagnóstico.

En ese sentido, el diagnóstico plantea una situación particular que constituye los desafíos o retos que
deberán afrontarse mediante la formulación de los objetivos estratégicos, y específicamente con las
estrategias y líneas de acción que se traducirán operativamente en los programas de trabajo de la
institución. El objetivo estratégico de una organización expresa el estado o situación deseable que se espera
lograr en un plazo determinado para cumplir con la tarea encomendada y asumida en su declaración de
misión.

Los objetivos, establecen aquello que la entidad u organismo quiere lograr y que dará pauta a determinar
posteriormente las estrategias o medios para su realización. Recordemos que un proceso de planeación
remite a varios niveles: estratégico, táctico y operativo.

Existe la denominada planeación en cascada, en donde se aprecia en un primer nivel los objetivos
estratégicos, vinculados directamente a la misión y visión. Los objetivos que están en los niveles inferiores
indicarán cómo lograr lo que propone alcanzar el objetivo situado en el nivel inmediato superior. De este
modo tenemos que cada objetivo constituye en sí mismo un fin, pero a la vez constituye un medio para el
logro de los objetivos de nivel superior. Conviene aclarar que por definición cualquier objetivo expresa qué
es lo que se quiere lograr.

Los objetivos estratégicos, además de caracterizarse por los aspectos arriba mencionados, se identifican por
estar expresados genéricamente, destacando más la parte cualitativa del cambio que se quiere provocar o
lograr. Las características de los objetivos estratégicos se presentan son:
Algunos ejemplos de este tipo de objetivos pueden ser “mejorar las capacidades técnicas de los docentes del
sistema educativo nacional”, “incrementar la productividad del sector agrícola a nivel nacional” o “fortalecer
la competitividad nacional”. Como se puede observar, la característica en común que tienen es que son muy
generales, por lo que requerirán diferentes esfuerzos para lograrlos. Estos objetivos además de ser
enunciados de forma más agregada, es decir, acotados a ciertas regiones del país, o bien por niveles o
modalidades educativas, están planteando qué quiere lograrse o alcanzarse, más no el cómo se logrará.

Bajo un esquema de planeación en cascada, se destaca que conforme bajen de nivel los objetivos, se
describirá ese cómo (detallado por el objetivo de nivel inferior). De este modo, a pesar de que en el nivel
estratégico los objetivos están expresados en términos cualitativos o genéricos, son susceptibles de medición
a través de indicadores objetivamente verificables. Esta desagregación y capacidad para que los objetivos
denoten indicadores numéricos se obtiene de la segmentación de los objetivos estratégicos que
corresponderán a la globalidad, en objetivos específicos, los cuales expresan una desagregación y
particularización de los elementos que constituyen los de naturaleza estratégica o global.

Para que los objetivos de nivel superior o globales puedan ser considerados como estratégicos, necesitan
expresar claramente la acción que se quiere lograr como producto de la instrumentación de las políticas de
desarrollo a cargo de la institución; responder a un problema o aspecto específico expresado en la misión de
la organización; y destacar, tanto el beneficio esperado, como la población objetivo o usuarios beneficiados a
los que van dirigidas las políticas y programas de la institución.

Momentos de la Planeación Estratégica.

En las organizaciones públicas, es una fase de un ciclo. Considerándose como la fase la que podemos
involucrar todo el conocimiento, la experiencia, la información respecto del desempeño, la operación de las
políticas programas para mejorar el diseño, de la política en general o incluso de alguna de las fases
específicas, como puede ser la operación.

Es una fase fundamental, donde se aplicarán las mejoras en políticas y programas. Esta entra en la
programación del PEF y en el desarrollo del PND.

4. Establecimiento de Estrategias y Líneas de Acción.

Las estrategias son las acciones globales, de carácter tanto temporal como permanente, que se desarrollan
para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo; es decir, son los caminos, vías o enfoques posibles para
el logro de los objetivos. En ese sentido, la estrategia comprende el conjunto integrado de decisiones sobre
las acciones a emprender y recursos a movilizar que se realizan para dar respuesta a una problemática
planteada; asimismo, las estrategias buscan producir cambios deliberados en la realidad para alcanzar los
objetivos de la entidad organizativa. Las estrategias como conjunto de acciones articuladas o directrices para
la acción movilizan recursos humanos, materiales y económicos e igualmente ponen en juego diversos
medios para cumplir con el logro de los objetivos estratégicos de los cuales se derivan.

Por su parte, las líneas de acción ayudan a elegir las actividades concretas que propone la entidad
organizativa para atender y satisfacer la demanda planteada en los objetivos estratégicos. Se conocen como
líneas o planes de acción al conjunto de acciones que se contempla realizar, los recursos susceptibles de
movilizar (capacidad operativa de la entidad), las metas que se proponen obtener, los indicadores que
cuantificarán el desempeño y determinarán el grado de avance y cumplimiento de las tareas, así como la
definición de los responsables de su puesta en marcha.
Por ejemplo, considerando un objetivo estratégico que apunte a simplificar trámites para la entrega de
pensiones, la estrategia propuesta es impulsar el cambio tecnológico y ofrecer capacitación a nivel nacional
para el personal que atiende el proceso de otorgamiento. Para su concreción, se requieren varias tareas:
plantear el desempeño esperado (metas), proponer cómo se medirán los resultados (indicadores), la
descripción y organización de un conjunto de acciones específicas para alcanzar los resultados esperados, así
como los mecanismos de seguimiento y evaluación propuestos.

Las líneas o planes de acción permiten cerrar la brecha entre lo que se propone alcanzar y la situación actual.
Las líneas de acción son de carácter operativo y se desarrollan a nivel de las unidades, áreas o
departamentos que tienen a su cargo la generación de servicios y productos finales orientados a suplir,
atender y/o satisfacer las demandas planteadas, contribuyendo así a cumplir su propósito u objetivo
institucional.

Para ejemplificar la construcción de los distintos niveles de objetivos que se deben de considerar al
momento de hacer una planeación, se presenta un ejemplo relacionado con la deserción escolar en el nivel
medio superior. Es importante considerar que se toma como ejemplo el estado de Chiapas, sin embargo,
tanto los objetivos como las circunstancias son enteramente ficticias. Por ende, se pueden presentar
importantes diferencias entre lo que se encuentra descrito en el estudio de caso y lo que sucede en realidad
en el estado antes mencionado.

ESTUDIO DE CASO (PARTE 1) DESERCIÓN ESCOLAR EN EL NIVEL MEDIO SUPERIOR

Los directivos de los planteles de educación media superior del Estado de Chiapas reportaron un importante
aumento en la deserción escolar en el ciclo 2021 – 2022. Considerando que la misión del sector educativo en
Chiapas en el nivel medio superior es “que los jóvenes egresados de la educación media superior tengan las
herramientas suficientes para ingresar al mercado laboral o al siguiente nivel educativo” se decide hacer un
diagnóstico para entender qué es lo que está sucediendo.

En este diagnóstico encuentran que las principales razones por las cuales los estudiantes están abandonado
sus estudios se dividen en dos: económicas y familiares. Entre las cuestiones económicas destaca que los
estudiantes tienen dificultades para asistir a la escuela por los costos que esto implica. Un escenario
frecuente en el que convergen razones económicas y familiares es que la situación en su hogar los obliga a
que abandonen sus estudios para incorporarse al mercado laboral y así contribuir al ingreso del hogar.
Finalmente, se encuentra que muchas mujeres abandonan sus estudios por embarazos adolescentes no
planeados o el desarrollo de actividades no remuneradas en los hogares, tales como cuidados de niños y
adultos mayores.

Considerando esta situación, se procede inicialmente a la elaboración del objetivo estratégico o de primer
nivel para posteriormente hacer los objetivos inferiores, las actividades y tareas a realizar para finalmente
identificar los recursos necesarios para implementar la planeación.

En el nivel superior se definió qué es lo que la organización gubernamental busca lograr. Primeramente, la
misión institucional es “hacer que los jóvenes tengan herramientas para ingresar al mercado laboral o al
siguiente nivel educativo”. Con respecto al servicio que se genera, claramente son “las herramientas” que los
jóvenes adquirirán. Los destinatarios o usuarios del servicio están perfectamente definidos como “jóvenes
egresados de la educación media superior”. El resultado final es que los destinatarios “ingresen al mercado
laboral o al siguiente nivel educativo”.

Con respecto al objetivo de primer nivel o también conocido como estratégico, general o global vemos que
su construcción es la siguiente:

Para lograr los objetivos planteados en los niveles superiores, se plantó la entrega de tres productos que a su
vez constituyen los objetivos inferiores. En el siguiente nivel se presentaron las diferentes actividades y
tareas a desarrollar para lograr la entrega de los tres productos. Con el fin de que los estudiantes lleguen a
tiempo a la escuela y se queden durante toda la jornada, los centros de estudios implementarán un
programa de comedor escolar. Para lograrlo se ofertarán desayunos y comidas a un costo moderado
financiado en parte por un subsidio. Este programa también tiene como objetivo disminuir los gastos de los
estudiantes e incentivarlos a asistir.

El segundo, es un programa de prevención y atención a la maternidad adolescente. Como se puede observar,

éste tiene un componente preventivo y otro de atención. En la parte preventiva se encuentran las pláticas
sobre las consecuencias del embarazo adolescente y la campaña informativa sobre métodos anticonceptivos.
En la parte de atención se considera apoyar a las jóvenes embarazadas o madres adolescentes generando
convenios con guarderías gratuitas que coincidan con sus horarios escolares. Dentro de este programa es
importante que en las pláticas preventivas se advierta que la maternidad es una dificultad para el desarrollo
de las jóvenes, pero también se debe sensibilizar a la comunidad estudiantil para que no se estigmatice a las
madres adolescentes para evitar a toda costa el acoso escolar (bullyng).

Finalmente, el programa “Becarios en tu plantel” se genera con el fin de contrarrestar las dificultades
económicas que hacen que los jóvenes abandonen la escuela. El programa consiste en proporcionarles
jornadas laborales de 4 horas dentro de las mismas instalaciones educativas, trabajo por el cual recibirán una
paga proporcional al tiempo laborado. Para lograrlo, es necesario hacer un estudio previo sobre el tipo de
actividades que los jóvenes podrían realizar pudiendo ser estas administrativas u operativas. Aquellas
personas que dominen alguna lengua o actividad extracadémica también podrán impartir talleres de estas
disciplinas. Una vez hecho el diagnóstico, se deberán diseñar las jornadas laborales y someter a concurso las
plazas que formarán parte del programa.

En el último nivel se encuentran los recursos disponibles, que en todo caso son humanos, materiales y
financieros. Aquí se revisará cuánto personal y con qué competencias cuenta para implementar los
programas, los recursos materiales muebles e inmuebles con los cuales se dispone para la realización de las
actividades y finalmente el dinero con el cual se cuenta para poder pagar cada una de las actividades que a
su vez generarán los productos que llevarán al cumplimiento del objetivo estratégico.

5. Seguimiento y Evaluación.

El proceso de planeación incorpora tareas continuas de control y seguimiento de la ejecución de los

proyectos contenidos en el plan institucional o programa, con el fin de detectar desviaciones en relación con
lo planeado y realizar consecuentemente las modificaciones y correcciones oportunas. A partir de la
evaluación del logro de resultados y de los objetivos propuestos, es factible obtener conclusiones y
recomendaciones que se incorporan al nuevo ciclo de planeación en un enfoque de mejora continua del
proceso mismo.

Los conceptos de seguimiento (o monitoreo) y evaluación comparten una función de verificación del
cumplimiento de las metas y objetivos establecidos. La diferencia fundamental radica en que el seguimiento
enfoca su atención a los aspectos más operativos (actividades, recursos, plazos, costos, y los resultados más
inmediatos en forma de productos o servicios), mientras que la evaluación se ocupa preferentemente de la
esfera de los objetivos más amplios y de carácter estratégico, es decir, de los resultados. Las características
específicas de seguimiento y evaluación.
Un plan estratégico debe incorporar en su diseño cómo se prevé desarrollar el seguimiento y evaluar los
resultados que se obtienen mediante la ejecución de los programas y proyectos que lo integran. Para ello, la
planeación estratégica necesita contar con un sistema de información apropiado y con un conjunto de
indicadores básicos. Dicho sistema está constituido por un conjunto de medios o fuentes de verificación que,
en forma de registros, memorias, directorios, bases de datos o mediciones directas con la población objetivo
(encuestas, entrevistas), valide tanto la realización de las acciones como el avance en el cumplimiento de los
objetivos trazados y el logro de las metas propuestas.

En cuanto a los indicadores, conviene recordar que los objetivos son formulaciones cualitativas de lo que se
quiere lograr en un determinado ámbito, por ejemplo: la disminución de la deserción escolar. En ese
contexto, los indicadores son las variables que se utilizan para medir el logro hacia esos objetivos y van a
traducir los objetivos y resultados del plan a términos medibles; expresando el nivel de logro en su
consecución e intentando responder a la pregunta de si se está produciendo un avance y en qué medida,
comparando los resultados reales con los previstos y proporcionando así, una base para la toma de
decisiones.

Considerando el ejemplo de disminución de la deserción escolar, el avance en su mitigación podría medirse a

través del indicador Tasa de egreso de estudiantes del nivel medio superior. En este caso, el aumento de la
tasa como producto de la intervención indicaría precisamente la consecución del objetivo. En ese orden de
ideas, los indicadores son unidades de medida que permiten el seguimiento y la evaluación periódica de las
variables clave de un proceso de planeación, son medidas que describen cuán bien se están desarrollando
los objetivos de un programa, un proyecto y/o la gestión de una institución.

A manera de resumen, al momento de planear es muy importante considerar los cinco pasos descritos a lo
largo de esta Lección. Para que los objetivos de los niveles inferiores sean adecuados es indispensable que se
tenga claro desde el establecimiento de la misión y visión de la organización qué resultado se busca obtener
de determinada intervención gubernamental.

También es importante que en el diagnóstico de la situación a atender se consideren a los grupos en

situación de vulnerabilidad como pueden ser mujeres; niñas, niños y adolescentes; personas pertenecientes
a grupos originarios; personas en situación de pobreza; personas con discapacidad; o integrantes de la
comunidad LGTB+. La razón por la cual los programas deben tener esta visión incluyente es porque
precisamente su situación de vulnerabilidad hace que los problemas que aquejan a una población en general
se acentúen más en ellos.

Como última consecuencia, el no atender las necesidades de los grupos en situación de vulnerabilidad
conlleva al incremento de la desigualdad y de las brechas de desarrollo. Por eso es importante que en la
planeación se respeten a los pueblos originarios, sus usos y costumbres y su derecho a la autodeterminación
y a la preservación de sus territorios; que se respete la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la
dignidad de los adultos mayores y el derecho de los jóvenes a tener un lugar en el mundo.

Una vez concluido el estudio del proceso de planeación, en la siguiente Lección se estudiará la forma como
se lleva a cabo la planeación en México, cómo se conforma el Sistema Nacional de Planeación Democrática y
el máximo instrumento de planeación con el cual cuenta nuestra nación, el Plan Nacional de Desarrollo 2019
- 2024.

Resumen.

En esta Lección es importante recordar que la planeación ayuda a articular, realizar y coordinar una serie de
acciones que una vez estructuradas y puestas en marcha, facilitan la obtención de resultados específicos.
Debemos tener en cuenta que implica un proceso, es decir, debe pasar por una etapa de diseño, elaboración
y articulación de las acciones y recursos necesarios para la operación de planes y propuestas de trabajo
específicas. Son diversos los ámbitos en los que se ha utilizado, por ejemplo: el militar, el geopolítico, el de
las relaciones internacionales, así como el que atañe a las decisiones organizacionales y/o gubernamentales
que afectan a un conjunto de personas o grupos humanos.

A nivel estratégico, la planeación centra su atención en la razón de ser de la organización, responde a la

pregunta ¿qué hacer?, y ¿por qué hacer? Se establecen las directrices, objetivos y estrategias de carácter
general de la misma. Igualmente, establece una dimensión temporal a largo plazo para la consecución de
estos objetivos. La planeación táctica es denominada estructural o control de gestión, parte las directrices ya
delimitadas en el nivel estratégico y prevé la forma de manejar los medios y utilizar los recursos. En este
nivel, se plantean las acciones de seguimiento y control que se emplearán para atender la operación del plan
estratégico, de ahí que también sea denominado control de gestión.

Como se mencionó, la planeación debe visualizarse como un proceso que requiere una constante
retroalimentación acerca de cómo están funcionando las estrategias planteadas. Se pueden identificar cinco
etapas centrales:

1. Declaración de la misión y visión

Declaración de la misión de las instituciones constituye uno de los elementos más importantes del proceso.
Describe sintéticamente su identidad al hacer explícita su razón de ser y dar cuenta de su quehacer
institucional, los bienes y servicios que genera, las principales funciones que la distinguen y la justificación
social de su existencia. Por su parte, la visión proporciona una descripción o imagen de la situación futura
que se quiere alcanzar en un plazo de tiempo determinado. Regularmente se consideran plazos largos: a
quince, veinte o incluso más años.

2. Elaboración de un diagnóstico

El diagnóstico implica por un lado verificar si el propósito institucional (misión), y la imagen objetivo-trazada
(visión), atienden y satisfacen adecuadamente las necesidades e intereses de los usuarios o beneficiarios de
los bienes y servicios. Asimismo, contribuye a clarificar la situación problemática del sector o área que se
aborda, así como a ubicar a los actores relevantes para la atención del tema. Para lograrlo, se describen
orientaciones generales acerca de la elaboración de un diagnóstico, el cual se puede hacer mediante la
técnica FODA (Fortalezas y Oportunidades, Debilidades y Amenazas).

3. Formulación de objetivos estratégicos

Una vez definida la misión y visión, realizado el diagnóstico en términos del análisis, es conveniente proceder
con la formulación de objetivos estratégicos que darán respuesta a lo detectado en el diagnóstico. Es decir,
plantea una situación particular que constituye los desafíos o retos que deberán afrontarse, y
específicamente con las estrategias y líneas de acción que se traducirán operativamente en los diversos
programas sectoriales y especiales de la APF.

Algunos ejemplos de este tipo de objetivos pueden ser “mejorar las capacidades técnicas de los docentes del
sistema educativo nacional”, “incrementar la productividad del sector agrícola a nivel nacional” o “fortalecer
la competitividad nacional”.

4. Establecimiento de estrategias y líneas de acción

Las estrategias son los caminos, vías o enfoques posibles para el logro de los objetivos, buscan producir
cambios deliberados en la realidad para alcanzar los objetivos de la entidad organizativa. Las estrategias
como conjunto de acciones articuladas o directrices para la acción movilizan recursos humanos, materiales y
económicos e igualmente ponen en juego diversos medios para cumplir con el logro de los objetivos
estratégicos de los cuales se derivan.

Las líneas de acción definen las actividades concretas que propone la entidad organizativa para atender y
satisfacer la demanda planteada en los objetivos estratégicos. Son el conjunto de acciones que se contempla
realizar, los recursos susceptibles de movilizar (capacidad operativa de la entidad), las metas que se
proponen obtener, los indicadores que cuantificarán el desempeño y determinarán el grado de avance y
cumplimiento de las tareas, así como la definición de los responsables de su puesta en marcha.

5. Seguimiento y evaluación

Los conceptos de seguimiento y evaluación comparten una función de control. La diferencia fundamental
radica en que el seguimiento enfoca su atención a los aspectos más operativos (actividades, recursos, plazos,
costos, y los resultados más inmediatos en forma de productos o servicios), mientras que la evaluación se
ocupa preferentemente de la esfera de los objetivos más amplios y de carácter estratégico, es decir, de los
resultados.
Lección 4. Sistema Nacional de Planeación Democrática.

Características de la Planeación Nacional.

Se elabora entre la administración la vigente y la nueva (PEF). Con la reforma se establece que el Ejecutivo
tienen que entregar el Plan Nacional en abril, a la cámara de Diputados, quienes tendrán 2 meses para
aprobar.

Este debe quedar terminado en el primer semestre de la nueva administración.

Inercialidad: consecuencia del calendario administrativo que presenta México.

En lo ideal debería contarse con el Plan Nacional de Desarrollo antes que la elaboración del Presupuesto de
Egresos de la Federación, en lo ideal. Sin embargo, pues como se ha planteado esto implica un reto.

Planeación Nacional en México.

Desde sus orígenes, el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) se define como el conjunto de
relaciones que vinculan a las dependencias y entidades de la APF, los estados y los municipios, y a los
organismos e integrantes de los sectores social y privado (Montemayor, 1983). Con su conformación se
identifican responsabilidades en la toma de decisiones y se formalizan los procedimientos para la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas y proyectos vinculados a éste,
consolidándose así los mecanismos de coordinación con los gobiernos estatales y municipales y
fortaleciéndose las relaciones internas en la APF. Es importante enfatizar que el PND es el instrumento de
planeación estratégica superior en México y es a través de él que se implementa el SNPD.

La planeación estratégica es aquella “herramienta administrativa que contribuye a que una organización
mejore su desempeño al asegurar que sus miembros compartan los mismos objetivos y al ajustar
continuamente la dirección de la organización, ante los cambios contextuales con base en los resultados
obtenidos” (UNESCO, 2010). Por su parte, la planeación nacional se define como un proceso que implica la
articulación de las acciones y recursos necesarios para la operación de planes y propuestas de trabajo
específicas que conducen a la obtención de resultados particulares, concretamente en la transformación de
la realidad del país.

De acuerdo con el mecanismo de funcionamiento establecido para el SNPD, la coordinación de las

actividades para la conformación PND es atribución de la persona titular de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. Por su parte, las dependencias y entidades de la APF formarán parte del SNPD, a través de
las unidades administrativas que tienen asignadas las funciones de planeación dentro de las propias
dependencias y entidades, como lo señala el artículo 12 de la Ley de Planeación.

El SNPD tiene como principal objetivo el imprimir solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y
equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural
del país. Es por ello por lo que resulta fundamental la articulación de las acciones y los recursos necesarios
para la puesta en marcha de planes y propuestas de trabajo que conduzcan a la obtención de resultados
particulares, para lograr la “Transformación de la realidad del país”, tal como lo establece la Ley. También es
importante enfatizar que la planeación democrática es una herramienta para socializar el poder político e
involucrar a la sociedad en las grandes decisiones nacionales.

La elaboración y publicación del PND se concibe como un ejercicio participativo entre sociedad y gobierno,
en el cual se plantea un conjunto de propuestas y líneas de acción para poner en marcha el modelo de
desarrollo perseguido.

PND constituye el marco de referencia para dar sustento a las acciones del gobierno. No sólo describe las
estrategias que se instrumentarán, sino que hace referencia a la situación o punto de partida de las
decisiones que se adoptarán para la conducción del país. Así, el Plan debe apreciarse como el documento
que sirve de guía para la acción gubernamental, ya que proporciona la hoja de ruta o mapa que permitirá
intervenir sobre la realidad. En ese sentido, constituye el parámetro o punto de referencia para dar
seguimiento, contrastar, y en todo caso, evaluar las acciones realizadas con respecto a lo planeado
inicialmente; de ahí que esta propuesta de mapa u hoja de ruta que se plantea seguir constituye a la vez un
referente para medir el desempeño y resultado de las acciones instrumentadas.

Reconociendo la importancia del PND en la vida política, social y económica del país, el 10 de febrero de
2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) una reforma constitucional en la que se otorgó
por primera vez la atribución a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de aprobar el PND. A su
vez, el 16 de febrero de 2018 se reformó la Ley de Planeación previendo en su artículo 21 que el Presidente
de México lo enviará a la Cámara de Diputados, a más tardar el último día de febrero del año siguiente a su
toma de posesión [1], para que ésta lo apruebe dentro del plazo de dos meses, contando a partir de su
recepción.

La aprobación del Plan por parte de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión consiste en verificar
que dicho instrumento incluya los fines del proyecto nacional contenidos en la CPEUM. En caso de que el
PND no los incluya, la Cámara de Diputados devolverá el mismo al Presidente de México, a efecto de que
dicho instrumento sea adecuado y remitido nuevamente a aquélla para su aprobación en un plazo máximo
de treinta días naturales.

El PND se basa en un esquema de planeación nacional que se conforma de tres grandes niveles:

En el nivel superior se ubica el Proyecto de Nación en el cual se encuentra la imagen objetivo del proyecto de
país, la cual expresa las aspiraciones nacionales, es decir ¿qué se quiere ser? y ¿a dónde se quiere llegar?
Estas aspiraciones quedan plasmadas específicamente en el PND. En el segundo nivel se encuentran los
objetivos sectoriales, institucionales, especiales y regionales, los cuales corresponden a los Programas
Derivados del PND. En este nivel se establecen objetivos más específicos, sin embargo, siguen siendo de alto
nivel. El cumplimiento de estos permitirá alcanzar los objetivos planteados en el Plan. Finalmente, en el
último nivel se encuentra la organización de asignaciones de recursos en la cual por medio de Programas
presupuestarios (Pp) se reflejan las acciones para el cumplimiento de los objetivos establecidos en los
programas derivados del PND. La relación entre estos elementos es la siguiente:
Programas Derivados del Plan Nacional de Desarrollo.

La arquitectura institucional actual en México se constituye como resultado de la implementación de

instrumentos en materia de planeación estratégica, monitoreo, evaluación y presupuesto desde un enfoque
de Gestión para Resultados. Los principales elementos para ello son la Planeación Nacional, la Estructura
Programática con base en Pp y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SHCP, 2017).

Los diferentes niveles de la planeación nacional se deben conducir de forma programada con base en las
políticas, que, para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, establezca
el Ejecutivo Federal. De este modo, las dependencias y entidades paraestatales de la APF deberán garantizar
que su participación en la elaboración del PND se realice en congruencia con la posterior formulación de los
programas derivados del mismo. Lo anterior permitirá estructurar y articular los objetivos específicos,
estrategias para ejecución de acciones, indicadores de desempeño y metas, para el logro de objetivos
definidos en el PND.

Las principales características de los programas son:

Las características en cuanto al alcance de los programas sectoriales se estipulan en el artículo 23 de la LP. El
artículo 29 de la misma Ley, señala que deben someterse a la aprobación del Presidente de México por la
dependencia coordinadora de sector correspondiente, previo dictamen de la SHCP.

Por su parte, de acuerdo con el artículo 17 de la LP, las entidades paraestatales deberán elaborar sus
respectivos Programas Institucionales, en los términos que esta Ley y la Ley Federal de Entidades
Paraestatales (LFEP) disponen; o en su caso, de acuerdo con las disposiciones que regulen su organización y
funcionamiento, atendiendo el programa sectorial correspondiente y observando en lo conducente las
variables ambientales, económicas, sociales y culturales respectivas. Así, estas entidades podrán estar
alineadas a programas sectoriales e institucionales. El artículo 24 indica que estos últimos se sujetarán a las
previsiones contenidas en el Plan y en el programa sectorial correspondiente. La misma Ley establece que los
programas institucionales deberán ser sometidos por el órgano de gobierno y administración de la entidad
paraestatal correspondiente, a la aprobación del titular de la dependencia coordinadora del sector.

De acuerdo con el artículo 29 de la LP, los Programas Regionales son sometidos por la SHCP a la
consideración y aprobación del Presidente de México. Adicionalmente, el Ejecutivo Federal señalará la
dependencia responsable de coordinar la elaboración y ejecución de cada uno de éstos. Finalmente, al igual
que los Programas Regionales, los Programas Especiales son sometidos por la SHCP, a la consideración y
aprobación del Presidente de México, de conformidad con el artículo 29 de la LP.

Para el periodo de 2019-2024 existen 254 programas derivados del PND, cuya distribución se da de la
siguiente manera:

De acuerdo con lo establecido en los Criterios para elaborar, dictaminar, aprobar y dar seguimiento a los
programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, los programas contemplan tres niveles de
elementos de planeación, los cuales varían en relevancia, especificidad y número.

Los programas derivados del PND pueden tener hasta 6 objetivos prioritarios, 7 estrategias prioritarias por
objetivo y 10 acciones puntuales por estrategia. Se muestra la estructura de dichos elementos y su conexión.
Adicionalmente, los objetivos cuentan con 3 indicadores del desempeño: uno denominado Meta para el
bienestar, que cuenta con metas numéricas, y dos denominados Parámetros que sirven como referencia de
la tendencia en el cumplimiento de los objetivos planteados.
Dada su estructura, se observa que los Programas presupuestarios pueden contribuir simultáneamente con
lo establecido en varios de los Programas derivados del PND y a los distintos elementos que los conforman.
Por ejemplo, en el marco de la integración del PPEF 2022 las dependencias y entidades se vincularán a los
Programas derivados del PND haciendo visible de forma el múltiple número de alineaciones posible
priorizando aquellas que guarden una mayor contribución y cuidando la parsimonia de dicha regla.

Para ello, los Programas establecen su primera alineación a un objetivo del programa sectorial y hasta tres
estrategias de ese objetivo. Posteriormente, podrán establecer una segunda alineación con un objetivo y
hasta tres estrategias de los programas especiales y regionales en que participe su dependencia o entidad y
que estén disponibles al momento de la vinculación [2].

Los programas derivados del PND representan una secuencia de intervenciones de diferente alcance que se
contienen unas a otras, manteniendo así una coherencia entre los objetivos de los distintos niveles, aunque
con otro grado de agregación. Esto permite estructurar y articular los objetivos y la consecución de los
resultados bajo el esquema que deberá considerarse en el PND: un diagnóstico general, ejes generales de
temas prioritarios, objetivos específicos, estrategias para la ejecución de acciones, además de indicadores de
desempeño y sus metas para dar seguimiento al logro de objetivos definidos en dicho Plan. Asimismo, los
diversos programas que derivan del PND identifican sus metas y acciones en distintos niveles jerárquicos de
objetivos, estrategias y líneas de acción que van de lo general a lo particular.

Finalmente, para la consecución de los objetivos de los programas derivados del PND se establecen
programas presupuestarios que engloban las acciones, bienes y servicios que entregará el gobierno. En este
sentido, se busca que exista una congruencia y vinculación entre los objetivos estratégicos del PND; los
programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales, y los programas presupuestarios como se
observa.

Planeación en México y en el contexto Internacional.

En principio, la planeación nacional considera la Agenda 2030, en la reforma a la Ley de Planeación de

febrero de 2018, se incorporó un artículo transitorio respecto de que en el plan y en los Programas que de
éste deriven se deberán considerar los foros internacionales en los que México forme parte, específicamente
estamos hablando de la Agenda 2030.

Un diagnóstico bien hecho es más de la mitad de una política pública, porque te dice dónde estás, qué
capacidades tienes, qué actores están involucrados, cómo tienes que atender la interacción con estos
actores y define el alcance que puede alcanzar una organización pública de los objetivos y metas, que sí
puede alcanzar; en ese sentido, un buen diagnóstico te permite trazar una hoja de ruta más completa y
apegada a la realidad, y por tanto algo más cercano de conseguir.

Algo fundamental en un diagnóstico es involucrar información estadística, histórica sobre las variables
relevantes que estamos analizando y que queremos impactar. Por ejemplo, si una organización plantea una
meta en términos de, por ejemplo, matrícula escolar, mortalidad infantil, inversión extranjera. Es
indispensable saber cuál ha sido la tendencia de esas variables durante los años, de forma que
establezcamos metas en efecto que sean retadoras, que no sean laxas, pero que sean conseguibles.

Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.

El PND 2019-2024 se publicó el 12 de julio de 2019 en el Diario Oficial de la Federación (DOF). El 27 de junio
fue aprobado con 305 votos a favor, 139 en contra y 3 abstenciones. Su objetivo es construir un modelo
viable de desarrollo económico, de ordenamiento político y de convivencia entre los sectores sociales, para
lograr el progreso con justicia y el crecimiento con bienestar.

ESTRUCTURA DEL PND 2019-2024.

El PND 2019-2024 está conformado por 12 principios rectores y 3 Ejes a partir de los cuales se esboza un
nuevo modelo viable de desarrollo económico, ordenamiento político y convivencia entre los sectores
sociales. Se busca demostrar que es posible imprimir un nuevo rumbo nacional, donde la modernidad puede
ser forjada desde abajo y sin excluir a nadie, y que el desarrollo no tiene por qué ser contrario a la justicia
social.

Los 12 principios rectores buscan guiar el quehacer público encaminándolo a corregir los errores del pasado
para llevar a México a ser un país incluyente en el que todos tengamos la posibilidad de vivir una vida digna y
no solamente aquellos que han sido sistemáticamente favorecidos (Figura 4.9). Este nuevo consenso
nacional tiene como centro la convicción de que el quehacer nacional en su conjunto (el económico, el
político, el social y el cultural), se debe orientar a la generación de valor público y bienestar para la
población. Por ello, establece que el crecimiento económico, el incremento a la productividad y la
competitividad no tienen sentido como objetivos en sí mismos, sino como medios para lograr el objetivo
superior.

En esa tarea hay lugar para todos, para empresarios y campesinos, para artistas y comerciantes, para
trabajadores y profesionistas, para jóvenes y viejos (sic.), para hombres y mujeres, para indígenas y mestizos
(sic.), para norteños y sureños, para potentados y desempleados (DOF, 2019). En otras palabras, el nuevo
consenso nacional está orientado a visibilizar a las minorías que antes se dejaban atrás con el fin de propiciar
un crecimiento generalizado e igualitario.

12 Principios Rectores.
 1. HONRADEZ Y HONESTIDAD

La corrupción ha sido el principal inhibidor del crecimiento económico en México, motivo por el cual el
gobierno está empeñado en acabar con ésta en toda la APF; no solo la corrupción monetaria, sino la que
conllevan a la simulación y la mentira.

2. NO AL GOBIERNO RICO CON PUEBLO POBRE

Se busca poner fin a los robos monumentales de recursos públicos, al saqueo del presupuesto y los lujos
faraónicos de los altos funcionarios, ya que estos recursos debieron emplearse para el cumplimiento de las
obligaciones del estado de la población. Esto se logrará por medio de una política de austeridad republicana.

3. AL MARGEN DE LA LEY, NADA; POR ENCIMA DE LA LEY, NADIE

Se desempeñará el poder con estricto acatamiento al orden legal, la separación de poderes, el respeto al
pacto federal, en observancia de los derechos sociales, colectivos y sociales, empezando por los derechos
humanos, y el fin de la represión política.
 4. ECONOMÍA PARA EL BIENESTAR

Se retomará el camino del crecimiento con austeridad y sin corrupción, disciplina fiscal, cese del
endeudamiento, respeto a las decisiones autónomas del Banco de México, creación de empleos,
fortalecimiento del mercado interno, impulso al agro, a la investigación, la ciencia y la educación.

5. EL MERCADO NO SUSTITUYE AL ESTADO

Durante esta gestión, el Estado recuperará su fortaleza como garante de la soberanía, la estabilidad y el
estado de derecho, como árbitro de los conflictos, como generador de políticas públicas coherentes y como
articulador de los propósitos nacionales.

6. POR EL BIEN DE TODOS, PRIMERO LOS POBRES

Una sociedad que se desentiende de sus miembros más débiles y desvalidos rompe el principio de empatía
que es factor indispensable de cohesión, instaura la ley del más fuerte y acaba en un total envilecimiento. La
Cuarta Transformación se ha propuesto separar el poder político del poder económico.

7. NO DEJAR A NADIE ATRÁS, NO DEJAR A NADIE FUERA

Se propugnará un modelo de desarrollo respetuoso de los habitantes y del hábitat, equitativo, orientado a
subsanar y no a agudizar las desigualdades, defensor de la diversidad cultural y del ambiente natural,
sensible a las modalidades y singularidades económicas regionales y locales y consciente de las necesidades
de los habitantes futuros del país.

8. NO PUEDE HABER PAZ SIN JUSTICIA

El nuevo paradigma en materia de paz y seguridad plantea como prioridades restarle base social a la
criminalidad mediante la incorporación masiva de jóvenes al estudio y al trabajo para apartarlos de
conductas antisociales. Adicionalmente la Guardia Nacional fungirá como policía de paz y proximidad con
presencia en todo el territorio nacional.

9. EL RESPETO AL DERECHO AJENO ES LA PAZ

Recuperar los principios que hicieron de la política exterior de México un ejemplo mundial: no intervención;
autodeterminación; relaciones con todos los pueblos basadas en la cooperación para el desarrollo; solución
pacífica de los conflictos; rechazo a la violencia y a la guerra; y respeto a los derechos humanos.

10. NO MÁS MIGRACIÓN POR HAMBRE O POR VIOLENCIA

El Estado ofrecerá a todos los ciudadanos las condiciones adecuadas para que puedan vivir con dignidad y
seguridad en la tierra en la que nacieron. Los consulados en Estados Unidos funcionarán como defensorías
del migrante y a los extranjeros que lleguen a México se les recibirá con hospitalidad.

11. DEMOCRACIA SIGNIFICA EL PODER DEL PUEBLO

Se contará con una democracia participativa para socializar el poder político e involucrar a la sociedad en las
grandes decisiones nacionales con mecanismos como la consulta popular o ciudadana, la revocación
periódica de mandato y las asambleas comunitarias como instancias efectivas de participación.

12. ÉTICA, LIBERTAD, CONFIANZA

Los principios éticos y civilizatorios de nuestro pueblo son las claves del nuevo pacto social y del modelo de
desarrollo para el México que está renaciendo tras la larga y oscura noche del neoliberalismo.

Los 3 Ejes Rectores y prioridades del PND.

Las instituciones forjadas con el modelo de democracia representativa deben ser ampliadas y
complementadas con mecanismos de democracia participativa que permitan hacer efectivos los principios
contenidos en el Artículo 39 constitucional: "la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el
pueblo" y "todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste." El gobierno federal
debe recuperar su función de árbitro auspicioso y constructivo de los conflictos, empezar a cumplir sus
mandatos constitucionales como guardián de los derechos individuales y colectivos y asumir plenamente sus
facultades como impulsor y conductor de la economía. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 debe
plasmar tales propósitos de manera llana y clara, y, además, ser accesible a la población en general, la de hoy
y la de las décadas venideras (DOF, 2019).

En cuanto a los Ejes, estos contienen las prioridades nacionales que el Gobierno de México buscará alcanzar
en los siguientes años.

Tal como se mencionó al inicio de este apartado, cada uno de los objetivos descritos cuenta con una serie de
estrategias y líneas de acción para su cumplimiento, mismas que se pueden consultar directamente en el
PND. Con respecto a los 21 instrumentos programáticos y/o proyectos prioritarios de la administración, cabe
mencionar que están vinculados solo a los Ejes de Política Social y Economía.

Programas y Proyectos Prioritarios.

Adicionalmente, el PND contempla la puesta en marcha de diversos proyectos y programas prioritarios a lo

largo de la actual administración, entre los cuales destacan:
Reforma a la Ley de Planeación.

REFORMA A LA LEY DE PLANEACIÓN Y LA INCORPORACIÓN DE UNA VISIÓN DE LARGO PLAZO

Las constantes transformaciones sociales y económicas a las que el país ha estado sujeto en los últimos años requieren un replanteamiento de la actuación del
Estado y sus instituciones, sobre todo en el mediano y largo plazo. Lo anterior, pone de manifiesto la importancia de contar con un marco jurídico sólido que
oriente y establezca las directrices de una estrategia nacional que entregue mejores resultados a la sociedad actual y siente las bases para que las sociedades
futuras cuenten con una mejor calidad de vida. En este sentido, el 16 de febrero de 2018, se publicó en el DOF, el Decreto por el que se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la Ley de Planeación con el fin de consolidar la visión de largo plazo en la planeación nacional de desarrollo, entre las cuales
destacan las siguientes medidas:

1. Incorporación de la Agenda 2030 en el Planeación Nacional. Además de buscar alcanzar los fines enmarcados dentro de la CPEUM, las administraciones
2018-2024 y 2024-2030, considerarán los ODS de la Agenda 2030 en la Planeación Nacional gracias a lo cual México avanzará en ponerle fin a la
pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio climático sin que ninguna nación se quede atrás para el 2030 (ONU
México, 2018).

2. Establecimiento de una planeación nacional con enfoque a resultados. Con base en el artículo 26 bis, se refuerzan elementos de planeación estratégica
y GpR. Así, los programas derivados del PND deberán contener al menos los elementos presentados en la Figura 4.12 a parte de los demás que
establezcan las disposiciones jurídicas aplicables.

Cabe mencionar que, como se verá más adelante, la aplicación de la Metodología del Marco Lógico y el diseño de Matrices de Indicadores para
Resultados permitirán la identificación de la mayor parte de estos elementos, de ahí la importancia que tienen estas herramientas en el proceso de las
políticas y programas públicos.

3. Consideración de una planeación a largo plazo. Si bien la vigencia del PND seguirá correspondiendo al periodo constitucional del Presidente de México,
éste deberá contener consideraciones y proyecciones de largo plazo, tomando en consideración si fuera necesario los acuerdos en tratados
internacionales y leyes federales.

4. Ampliación de los principios básicos de la planeación nacional del desarrollo. De acuerdo con el artículo 2 de la LP, se suman al proceso de planeación
los principios de equidad, inclusión, sostenibilidad, así como la perspectiva de interculturalidad y de género. Asimismo, se establece que el Estado
deberá promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la CPEUM y en los tratados internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte. De igual manera, a través de esta reforma se incorporó como principio de la planeación nacional del desarrollo la integralidad de
las dimensiones sociales, económicas y ambientales del desarrollo sostenible.
5. Establecimiento de un marco de transparencia y rendición de cuentas. El Ejecutivo Federal, a través de la SHCP, dará seguimiento a los avances de las
dependencias y entidades de la APF en el logro de los objetivos y metas del Plan y sus programas, con base en el SED. La información obtenida será
publicada por dicha Secretaría en el Portal de Transparencia Presupuestaria (PTP).
Resumen.

Con respecto a la Planeación nacional, debemos recordar que se define como el conjunto de relaciones que
vinculan a las dependencias y entidades de la APF, estatal y municipal y a los organismos e integrantes de los
sectores social y privado. En especial, destaca el concepto de planeación estratégica que, según la UNESCO,
es la herramienta administrativa que contribuye a que una organización mejore su desempeño, al asegurar
que sus miembros compartan los mismos objetivos y al ajustar continuamente la dirección de la
organización, ante los cambios contextuales con base en los resultados obtenidos. Por su parte, la planeación
nacional se define como un proceso que implica la articulación de las acciones y recursos necesarios para la
operación de planes y propuestas de trabajo específicas que conducen a la obtención de resultados
particulares, concretamente en la transformación de la realidad del país.

De acuerdo con el mecanismo de funcionamiento establecido para el SNPD, la coordinación de las

actividades de PND es atribución de la SHCP. Por su parte, las dependencias y entidades de la APF formarán
parte del SNPD, a través de las unidades administrativas que tienen asignadas las funciones de planeación
dentro de las propias dependencias y entidades, como lo señala el artículo 12 de la Ley de Planeación.

En particular, el PND constituye el marco de referencia para ubicar el sustento de las acciones de gobierno
dado que describe las estrategias que se instrumentarán, y hace referencia a la situación o punto de partida
de las decisiones que se adoptarán para la conducción del país. Considerando la importancia del PND, el 10
de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) una reforma constitucional en la
que se añadió la atribución de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de aprobar el PND. A su vez,
el 16 de febrero de 2018 se reformó la Ley de Planeación previendo en su artículo 21 que el Presidente de la
República elaborará el PND y lo enviará a la Cámara de Diputados para que ésta lo apruebe dentro del plazo
de dos meses contado a partir de su recepción.

En el nivel superior se ubica el Proyecto de Nación en el cual se encuentra la imagen objetivo del proyecto de
país, la cual expresa las aspiraciones nacionales, es decir ¿qué se quiere ser? y ¿a dónde se quiere llegar?
Estas aspiraciones quedan plasmadas específicamente en el PND. En el segundo nivel se encuentran los
objetivos sectoriales, institucionales, temáticos y regionales. En este nivel se establecen objetivos más
específicos, sin embargo, siguen siendo de alto nivel. El cumplimiento de estos permitirá alcanzar los
objetivos planteados en el Plan. Finalmente, en el último nivel se encuentra la organización de asignaciones
de recursos en la cual por medio de Programas presupuestarios (Pp) se reflejan las acciones para el
cumplimiento de los objetivos establecidos en los programas derivados del PND. En el siguiente Tema se
estudiará con mayor detalle el segundo Nivel de Planeación en México.

La arquitectura institucional actual en México se constituye como resultado de la implementación de

instrumentos en materia de planeación estratégica, monitoreo, evaluación y presupuesto desde un enfoque
de Gestión para Resultados en los últimos años. Los principales elementos para ello son la Planeación
Nacional, la estructura programática con base en Pp y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SHCP, 2017).

El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se publicó el 12 de julio de 2019 en el Diario Oficial de la

Federación (DOF), el objetivo es construir un modelo viable de desarrollo económico, de ordenamiento
político y de convivencia entre los sectores sociales, para lograr el progreso con justicia y el crecimiento con
bienestar, está orientado al logro del bienestar de la población.

La incorporación de la Agenda 2030 en la Planeación Nacional busca alcanzar los fines enmarcados dentro de
la CPEUM, las administraciones 2018-2024 y 2024-2030, considerarán los ODS para avanzar en ponerle fin a
la pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio climático.

En resumen, la visión de largo plazo en la planeación nacional es un elemento indispensable para poder
darle continuidad a los esfuerzos de gobierno y con esto coadyuvar a que los problemas que aquejan a los
mexicanos sean atendidos con celeridad.
Lección 5 Planeación a Largo Plazo con un Enfoque Integral.

Desde mediados del siglo pasado hasta nuestros días, una de las principales preocupaciones en la arena
internacional ha sido la erradicación del hambre y la pobreza extrema. Actualmente, por medio de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), todos los países pertenecientes a la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) están comprometidos a erradicar estos dos y otros quince problemas que en conjunto
abordan el desarrollo desde una perspectiva integral.

Por su parte, si existe un pendiente del Gobierno Mexicano con su población es el de la erradicación de la
pobreza y el hambre. Hacer política pública siempre es un reto y en México el reto no es menor. La
heterogeneidad del país en términos de población, territorio, cultura, entre otros, ha dado como resultado
una gran desigualdad e importantes contrastes en la calidad de vida de los mexicanos. En este sentido, es
impostergable para el país asumir el compromiso que plantea la Agenda 2030 para mejorar las condiciones
de la población.

En este tenor, los principios rectores del PND que se revisaron en el Tema anterior están en armonía con los
ODS. De esta forma, se priorizarán las necesidades de los pobres y personas en situación de vulnerabilidad al
mismo tiempo que se avanzará en el cumplimento de los compromisos internacionales asumidos, llevando
así en alto el nombre de México.

Si bien los ODS son un modelo novedoso de desarrollo, cabe destacar que no parten de un nuevo programa
sino de la reorientación de muchos años de esfuerzos para luchar contra el hambre y la pobreza extrema y
para lograr el avance económico y social de los países menos desarrollados del orbe. Entonces, para
comprender adecuadamente los ODS es necesario hacer una breve revisión de los esfuerzos internacionales
que les anteceden para a su vez identificar el aprendizaje obtenido en cada uno de éstos.

Esfuerzos Previos y la Importancia de no Olvidar las Lecciones Aprendidas.

El origen de los esfuerzos contra el hambre y la pobreza extrema data del año 1960 en el marco de la
descolonización de África y Asia. En este año se incorporaron a las Naciones Unidas un grupo de 17 países de
estos continentes que tenían una importante situación de insuficiencia alimentaria, motivo por el cual los
compromisos adquiridos se enfocaron exclusivamente en la “lucha contra el hambre”. Entonces, por medio
de la “Campaña Mundial Contra el Hambre” encabezada por la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación (FAO), se buscó resolver el problema proclamando la década de los años sesenta como el
“Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo”. En este marco se identificó que la solución definitiva del
hambre residía en una aceleración eficaz del desarrollo económico.

Para 1963, la Asamblea General de la ONU se dio cuenta que el hambre era un fenómeno que no
funcionaba de forma aislada, motivo por el cual se le cambió el nombre a “Campaña Mundial contra el
Hambre, las Enfermedades y la Ignorancia”, introduciendo por primera vez los factores de salud y educación
en la fórmula de la atención a la pobreza extrema. Entonces, de esta primera experiencia se aprendió que la
pobreza extrema y el hambre no se podían estudiar como fenómenos aislados, sino que se requería la
atención de otras situaciones que en conjunto afectaban a las personas en situación de pobreza.

A pesar de la importancia de estos primeros esfuerzos, para finales de la década de los años sesenta se
identificaron progresos limitados por lo que en 1970 se proclamó el inicio de la “Estrategia Internacional de
Desarrollo para el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo” la cual tenía objetivos
similares a su predecesora. Sin embargo, en esta ocasión los objetivos del Segundo Decenio tampoco se
pudieron cumplir cabalmente debido al deterioro del entorno económico mundial, de la inflación, la escasez
de alimentos y el rumbo adverso de la balanza de pagos de los países desarrollo (Jackson, 2007).
Adicionalmente, los países desarrollados se vieron renuentes a adoptar medidas urgentes para lograr el
cumplimiento de los objetivos. De este Segundo Decenio se aprendió que era importante considerar las
variables macroeconómicas y la cooperación internacional en el combate de la pobreza extrema y el hambre.
También, por primera vez se reconocía que la crisis alimentaria vulneraba los derechos humanos de la vida y
dignidad humana.
En 1980 la Asamblea General aprobó la “Nueva Estrategia del Desarrollo para el Tercer Decenio de las
Naciones Unidas para el Desarrollo”. La diferencia con el Segundo Decenio es que en esta ocasión se
establecieron medidas políticas para garantizar el cumplimiento de las metas y objetivos comprometidos. Se
apostó por la instauración de un “nuevo orden económico internacional” por lo que los objetivos se
enfocaron más al cumplimiento de metas macroeconómicas y como consecuencia de estas medidas vendría
la reducción de la pobreza y de las tasas de mortalidad (Jackson, 2007).

Sin embargo, el Tercer Decenio también vio pocos resultados porque solo contempló variables
macroeconómicas y se alejó mucho de las necesidades reales de los seres humanos. De hecho, en esta
década se pudo observar una ampliación en la brecha entre países desarrollados y en vías de desarrollo. Vale
recordar que en América Latina a la década de los años ochenta se le conoce como la Década Perdida, que
entre otras razones se explica por el “mal uso” que se les dio a los esquemas de financiamiento acompañado
de problemas inflacionarios y en su política monetaria. Entonces, en este Decenio se aprendió que no se
podía erradicar la pobreza extrema y el hambre solo enfocándose en el desarrollo económico de los Estados,
pero, sobre todo, se aprendió que no se podía dejar de lado el factor humano del fenómeno.

Con este incremento en la brecha de desarrollo, en 1990 se plantearon los objetivos para el “Cuarto Decenio
de las Naciones Unidas para el Desarrollo” en el que se aspiraba a garantizar que la década de 1990
fuera testigo del desarrollo acelerado de los países en desarrollo (Jackson, 2007). En este Decenio
por primera vez se comenzó a interrelacionar una serie de programas que abordaban los problemas
de la pobreza extrema y el hambre desde distintos ángulos. Sin embargo, los resultados
nuevamente fueron limitados por el estallido de diversos conflictos armados en África, las Américas
y Europa oriental, que exigieron amplias operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz de
las Naciones Unidas. De este cuarto decenio se aprendió que la erradicación de la pobreza extrema
y el hambre y el desarrollo económico de los países era imposible de lograrse sin un contexto de paz
y de estado de derecho.

Objetivos del Milenio, Reflejo de un Valioso Aprendizaje

Es en este marco que se llega a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que son el antecedente
directo de los ODS. Los ODM se plantearon en septiembre de 2000 durante la Cumbre del Milenio de las
Naciones Unidas. En esta ocasión se buscó adoptar una visión amplia para combatir la pobreza en sus
múltiples dimensiones. Esa visión estuvo vigente hasta el año 2015 y fue traducida en los ocho Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), se presentan de la siguiente manera:

Tal como se puede observar, el principio de la erradicación de la pobreza extrema y el hambre permanece
como la primera prioridad de los ODS, sin embargo, la meta se complementa con otras siete variables que en
conjunto se pensaron para mejorar la calidad de vida de los menos favorecidos. Con respecto a la educación,
se planteó como meta la enseñanza primaria universal, lo cual implica que todos los habitantes del mundo
tuvieran la capacidad de leer, escribir y realizar operaciones matemáticas básicas. Adicionalmente, se
establecieron tres metas relacionadas con la salud de la población que son la reducción de la mortalidad
infantil, la mejora de la salud materna, y específicamente, el combate a enfermedades que afectaban en
mayor proporción a los países menos desarrollados.

A pesar de que la entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las
Mujeres (ONU-Mujeres), de forma paralela, trabajó arduamente durante el siglo XX para mejorar la situación
de las mujeres a nivel mundial, en los ODM se incorpora una meta específica relacionada con la promoción
de la igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer. Este es un esfuerzo muy importante en el cual se
comienza a identificar que la pobreza y el hambre no impactan de la misma forma a todas las personas, sino
que existen grupos cuya situación o condición hace que se acentúen los efectos de la pobreza.

A parte de los objetivos que buscan atender los problemas particulares de los seres humanos en situación de
pobreza, los ODM también incluyeron variables contextuales. La primera de ellas es el garantizar la
sostenibilidad del medio ambiente, objetivo que tal como se verá más adelante se fortaleció aún más en los
ODS. Y finalmente, se tiene el objetivo de fomentar una alianza global para el desarrollo, porque es
importante no olvidar el aprendizaje del siglo pasado en el cual se vio la importancia de la cooperación
internacional para lograr el desarrollo de las naciones menos favorecidas.

Con el objetivo de determinar de forma específica los avances en materia del cumplimiento de los ODM e
informar a la población al respecto, en 2011 se creó el Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio. Con ello, fue posible dar seguimiento a diversos indicadores por cada uno de los ocho objetivos,
51 de los cuales corresponden a indicadores comprometidos a nivel internacional, que permitirán dar un
seguimiento transversal entre los países.

Los esfuerzos de coordinación interinstitucional permitieron alcanzar 38 de las 51 metas propuestas en

dichos indicadores. Asimismo, para ocho casos se detectaron avances significativos, a pesar de no haberse
alcanzado las metas comprometidas para 2015 y de conceptualizarse su avance como progreso insuficiente.

No obstante, los logros significativos alcanzados con los ODM, entre los principales retos que se hallaron
dentro de su informe fue el reconocimiento de la necesidad de contar con datos de calidad, que sean a su
vez utilizados en la formulación y monitoreo de las políticas públicas para implementar intervenciones
adecuadamente dirigidas, hacer un seguimiento del desempeño y mejorar la rendición de cuenta.
La transición de los ODM a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) no constituye el término de un período, sino la redefinición de nuevos objetivos con
características que implican un mayor alcance. Se presenta resumen de las enseñanzas de los esfuerzos que anteceden a los ODS.

La Agenda 2030 y los ODS como Resultado de los Aprendizajes

En palabras del anterior Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, la Agenda 2030 es universal, transformativa e integrada y anuncia un hito
histórico para el mundo. Esta Agenda fue creada en el marco de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible realizada en 2015 en Nueva
York en la que participaron más de 150 líderes mundiales y fue adoptada por todos los Estados Miembros de la ONU. En esta agenda se plantearon 17 metas
que son conocidas como los ODS cuya principal finalidad es terminar con la pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio
climático sin que nadie quede rezagado para el 2030 (ONU-México (s.f.). Se presentan las 17 metas que conforman los ODS junto con las dimensiones de
desarrollo sostenible y los beneficiarios de la acción global.
De acuerdo con el Mandato de la Agenda 2030, se establecen las principales características de ésta
precisando nuevos enfoques y alcances para el cumplimiento de este nuevo plan de acción. A continuación,
se describen con mayor detalle las características de la Agenda 2030.

 Universal. Implica un compromiso en el cual se consideren las diferentes realidades, capacidades y

niveles de desarrollo de todos los países.
 Ambiciosa. Los 17 objetivos y 169 metas son amplios e integran diversos intereses y perspectivas,
desde alcanzar un mundo sin pobreza hasta lograr alianzas universales para el apoyo a los países
con los menores niveles de desarrollo.
 Inclusiva. Tiene el compromiso imperativo de “no dejar a nadie atrás”, por lo que su principal
enfoque es centrarse en las personas.
 Integral. Incorpora no solo las tres dimensiones del desarrollo sostenible (económica, social y
ambiental), también considera temas prioritarios que permiten alcanzar un desarrollo sostenible
como es la igualdad, la paz y seguridad y el cambio climático. Estas tres dimensiones se presentan
de la siguiente forma:
El enfoque integrado de la Agenda 2030 se refleja en la interrelación y vinculación existente entre los nuevos
objetivos y sus metas por medio de los elementos transversales de enfoque en derechos humanos y la
incorporación sistemática de la perspectiva de género.

El enfoque en derechos humanos forma parte de los principios y compromisos de la ONU, ya que se
encuentra en el marco de la Carta de las Naciones Unidas y sus fundamentos son la Declaración Universal de
Derechos Humanos, los tratados internacionales de derechos humanos, la Declaración del Milenio, el
Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 y la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. La
incorporación sistemática de una perspectiva de género en la Agenda 2030 es crucial y una importante
palanca para impulsar el desarrollo. La igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las
niñas es otra temática transversal de la Agenda 2030 que tiene como objeto el pleno disfrute de sus
derechos humanos, así como generar oportunidades a nivel nacional, regional y mundial para las mujeres. Lo
anterior, se traduce en el igual acceso a una educación de calidad, a los recursos económicos, empleo y
participación política, entre otros.

Es importante destacar que los ODS son producto del aprendizaje de las experiencias anteriores por lo que la
línea de combate a la pobreza sigue siendo prioritaria; sin embargo, en esta ocasión se incluyen importantes
elementos que marcan la diferencia. Estas diferencias se contrastan de la siguiente manera:
Este nuevo marco de desarrollo da una oportunidad para el Sistema de las Naciones Unidas, a nivel mundial
y nacional, de focalizar nuestra cooperación y programación, de seguir abogando y promoviendo el tema de
inclusión y equidad en un marco de derechos, de construir más ciudadanía para las y los habitantes de este
país; pero, sobre todo, para cumplir la deuda histórica que el gobierno le debe al pueblo mexicano de
erradicar la pobreza y el hambre.

La Agenda 2030 y los ODS como Oportunidad.

La Agenda 2030 representa importantes retos para los gobiernos en términos de planeación e
implementación para el cumplimiento de los ODS. Por ello, en el marco del Comité Técnico Especializado de
los Objetivos del Desarrollo Sostenible, la Oficina de la Presidencia, la SHCP y el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), colaboraron para definir mecanismos que permitan identificar las acciones
existentes vinculadas con la Agenda 2030, con el fin de fortalecer la planeación estratégica, seguimiento y
evaluación para el logro de los ODS.

Es importante recordar que, a diferencia de sus antecesores, la Agenda 2030 es una agenda de Estado, por lo
que en el proceso de vinculación entre ésta y la elaboración del presupuesto es indispensable.
Adicionalmente, se requiere la participación de las dependencias y entidades de la APF, así como de los
Poderes Legislativo y Judicial; de los órganos autónomos, de las empresas productivas del Estado como
implementadores de las políticas públicas; y de todos los ejecutores del gasto.

Sin embargo, no empezamos desde cero, porque si bien es cierto que nos quedan muchos pendientes,
hemos avanzado con paso firme en la conformación de una arquitectura institucional en México que es el
resultado de la implementación de instrumentos en materia de planeación estratégica, monitoreo,
evaluación y presupuesto, desde un enfoque de Gestión para Resultados (GpR), es decir, la creación de valor
público que se traduzca en bienestar para la población. Los principales elementos para ello son la Planeación
Nacional, la estructura programática con base en Programas presupuestarios (Pp), el Presupuesto basado en
Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Así, la consolidación que en años
recientes se ha llevado a cabo en México de estas herramientas es lo que permitirá realizar la vinculación de
los ODS con los Pp, se muestran de la siguiente forma:
A pesar de que el compromiso se hizo desde 2015, fue hasta el PEF 2018 que México estableció por primera vez cómo las acciones existentes se vinculan y
contribuyen a la consecución de los ODS de la Agenda 2030 con base en una metodología definida.

Si bien la actual vinculación no busca identificar con precisión los recursos que son destinados para la atención de cada ODS, sí ofrece un panorama general que
permitirá identificar las acciones para evaluar el cumplimiento de los objetivos que, junto con el seguimiento de los indicadores de los mismos, permitirá
proponer e implementar eventuales mejoras a la estructura programática o a las estrategias de atención que se están llevando a cabo para atender las
necesidades de las generaciones actuales, sin comprometer el de las generaciones futuras. De esta forma, lo que se busca con este mapeo inicial de los Pp que
inciden en el cumplimiento de los ODS, es sentar las bases para alcanzar los objetivos en el mediano y largo plazos planteados son:
El PND 2019-2024 muestra claras coincidencias con los principios de los ODS, tal como:

Así pues, los principios del PND están vinculados con los Ejes Rectores de los ODS, situación que favorece el
seguimiento y evaluación de los recursos invertidos en el cumplimiento de ambos. En el siguiente Tema se
explicará con mayor detalle la forma como el PbR vincula los distintos niveles de planeación.

La transición de los ODM a los ODS.

En el siguiente video del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se presenta la evolución de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), a lo que ahora definen como una serie de metas que ayudan
a terminar el trabajo que iniciaron estos en el 2000, es decir, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS),
acordados por 193 países en las Naciones Unidas en 2015, cuyo propósito es darle fin a la pobreza, el
hambre y la desigualdad en todo el mundo.

Acuerdo para una nueva visión del mundo (189 países), poniendo fin a la pobreza extrema. Generando 8
objetivos a los que se le denominaron Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

 Eradicate Extreme Hunger

 Achieve Universal Primary Education
 Promote Gender Equality and Empower Women
 Reduce Child Mortality
 Improve Maternal Health
 Combat VIH/AIDS, Malaria and Other Diseases
 Ensure Environmental Sustainability
 Global Parthership for Development

Proponiéndose alcanzar estos objetivos en 5 años. Teniendo como principal funcionario al Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Este programa financia proyectos para alcanzar los objetivos, presentan asistencia a los países para acelerar
sus procesos hacia los ODM.
Entre los resultados obtenidos, podemos encontrar:

 La reducción a mas de la mitad de las personas que viven con menos de 1.25 dólares al día.
 Lo niños que en edad escolar no asistía a la escuela, se redujo a casi la mitad.
 El numero de personas que recibe tratamiento de VIH, aumento mas de 15 veces.
 La mortalidad infantil, se redujo a la mitad.

Lamentablemente las cifras siguen siendo estratosféricas, razón por la en 2015 los lideres acordaron crear un
nuevo conjunto de objetivos a los que se les denomino Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), entre los
que encontramos:

 No Poverty
 Zero Hunger
 Good Health and Well-Being
 Gender Equality
 Clean Water and Sanitation
 Affordable and Clean Energy
 Decent Work and Economic Growth
 Industry Innovation and Production
 Sustainable Cities and Communities
 Climate Action
 Life Below Water
 Life on Land
 Peace, Justice and strong Institutions
 Partnerships for the Goals

Infografía ODS y el PbR-SED en México.

El PbR como Herramienta para Impulsar el Bienestar en México.
El PbR en particular es el componente de la GpR que permite apoyar las decisiones presupuestarias ya que
genera información de forma sistemática sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos. La
consolidación del PbR en México tiene la finalidad de fortalecer las políticas, programas públicos y
desempeño institucional con el fin de mejorar la asignación de recursos y garantizar buenos resultados en el
ejercicio del gasto público. Para ello, busca medir el volumen y la calidad de los bienes y servicios públicos
con el propósito de contar con mejores elementos para determinar la asignación de recursos hacia aquellos
programas que sean pertinentes y estratégicos, pero, sobre todo, considerando aquellos que generen un
mayor impacto en la sociedad.

A más de 10 años de su adopción, el PbR en México constituye un elemento fundamental de medición de

desempeño del quehacer público, ya que por medio de éste los Pp cuentan con indicadores que miden el
avance en las metas y objetivos que buscan alcanzar. Asimismo, es una fuente de información y datos que
permite hacer comparaciones entre lo observado y lo esperado. Por tanto, los avances en el PbR resultan
indispensables para considerar el logro de los objetivos, usando las distintas herramientas y prácticas
relacionadas con planeación estratégica y la estructura programática del presupuesto con base en Pp.

La actual arquitectura institucional por medio de la cual se hace la Planeación Nacional es producto de un
largo camino el cual propició que la incorporación de los ODS a la Planeación Nacional fuese un proceso
sencillo y natural de llevar a cabo. Primeramente, en 2016, la Oficina de la Presidencia sometió a
consideración de las dependencias y entidades la propuesta de vinculación de los Pp con los ODS en un
ejercicio participativo. Por medio de este ejercicio, los servidores públicos responsables de los Pp analizaron
la estructura programática y los ODS con el fin de vincularlos.

Esta vinculación quedó establecida a través del “Sistema del Proceso Integral de Programación y
Presupuesto” (PIPP) el cual es utilizado para hacer el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). La
primera ocasión en la que la información del PIPP se ocupó para la asignación presupuestaria fue para el
ejercicio fiscal 2018 quedando así vinculados los ODS a la Planeación Nacional. Esto se logró precisamente
porque todos los Pp están vinculados con el PND por lo que solo fue necesario incorporar a los ODS como un
cuarto nivel de Planeación.

Gracias a esta vinculación, cuando por medio del PbR-SED se le da seguimiento al ejercicio del gasto público
y se evalúa el cumplimento de las metas de los Pp, también se le está dando seguimiento y se está evaluando
el ejercicio presupuestal enfocado al cumplimiento de los ODS, facilitando así la observancia de los
compromisos internacionales adquiridos. Para que este proceso funcione adecuadamente se creó una
metodología conformada por dos etapas: la vinculación y la identificación de posibles tipos de contribución.

En la etapa de vinculación los Pp se dividen en dos: vinculados y no vinculados al PND. El análisis de los Pp
vinculados es muy sencillo porque el procedimiento consiste en contrastar las metas de los ODS con las
metas nacionales, lo cual se puede hacer de forma automática precisamente porque los Pp se encuentran
alineados con los objetivos de los Programas derivados del PND.

Por su parte, los Pp no vinculados son característicos de los entes públicos autónomos y de otros Poderes
(Legislativo y Judicial), es decir, aquellos que por mandato constitucional cuentan con cierta independencia
del Ejecutivo Federal. Para estos no se tienen los elementos para realizar el análisis mediante la Planeación
Nacional como el primer caso. Para lograr un resultado similar al de los Programas vinculados se tiene que
consultar el objetivo de cada uno de ellos e identificar la o las metas de los ODS con mayor coincidencia.

En este punto es importante destacar, que, si no se contara con una sólida arquitectura institucional, con una
alineación programática en la que los distintos niveles de planeación están interrelacionados y con una
poderosa herramienta de seguimiento y evaluación como es el PbR-SED, los programas que conforman la
estructura programática en México se tendrían que analizar individualmente para tener una idea de cuáles
contribuyen al cumplimiento de los ODS.
En la segunda etapa de la metodología se lleva a cabo la identificación de posibles tipos de contribución.
Para ello, la SHCP en conjunto con el PNUD desarrolló un catálogo de submetas en las que se dividen 102 de
las 169 metas, es decir 60.4% del total. Este procedimiento fue necesario porque como los Pp están
enfocados a resolver un problema público específico, muchas veces atendían solo algunos componentes de
una meta de los ODS. Entonces, esta desagregación permite contar con mayor precisión y claridad al
momento de vincular los Pp con las metas ODS, por lo que se trata de una contribución a la clasificación de
metas existente (SHCP, 2017). Finalmente, y como parte de esta misma etapa, se identifica si las
contribuciones al cumplimiento de las metas son directas o indirectas dependiendo si se requieren o no de
resultados intermedios.

La metodología establecida fue funcional de tal forma que para el ejercicio fiscal 2019 se hizo una
actualización generando algunas nuevas vinculaciones o modificando las previamente identificadas. Al ser el
primer año de gobierno de esta administración, y ante la ausencia de un Plan Nacional de Desarrollo, para
2019 se utilizó la alineación de los Pp a las directrices establecidas en el proyecto de nación, encontrando
que el 100% de los Ramos cuyos Programas presupuestarios se alinearon a la Directriz 1. Paz, Estado
democrático y de derecho se encuentran vinculados a los ODS, mientras que el 94.4% de Ramos con
Programas presupuestarios alineados a la Directriz 2. Bienestar social e igualdad y el 95% de Ramos
alineados a la Directriz 3. Desarrollo Económico incluyente, se encuentran alineados a algún ODS.

Para cerrar este primer Módulo vale la pena mencionar que en el momento histórico coyuntural en el cual
nos encontramos y en el marco de un gobierno que busca devolverle el poder al pueblo, el PbR es una
herramienta indispensable para saber si los Programas presupuestarios están enfocados en cerrar brechas, si
están atendiendo adecuadamente a las poblaciones para las cuales fueron creados, pero sobre todo, para
conocer los cambios particulares que las personas están experimentando producto de la intervención
gubernamental.

A pesar de los importantes avances en la implementación del PbR en México, es indispensable considerar
algunos desafíos pendientes que será necesario atender durante el presente sexenio para garantizar que esta
herramienta es funcional para monitorear y evaluar adecuadamente la forma como el Estado interviene para
garantizar el bienestar de las personas en México.

A continuación, se presentan algunos de estos avances y los principales desafíos que deberán ser abordados
en los próximos años.

Con respecto al primero de los avances, anteriormente se mencionó que México presentó por primera vez
cómo las acciones existentes se vinculan y contribuyen a la consecución de los ODS de la Agenda 2030. El
ejercicio, ofrece un panorama general de los Programas presupuestarios que inciden en el cumplimiento de
los ODS lo que permitirá identificar las acciones para evaluar el cumplimiento de los objetivos que, junto con
el seguimiento de los indicadores de los ODS, y permitirá proponer e implementar eventuales mejoras a la
estructura programática o a las estrategias de atención.

Con relación al segundo avance, en un escenario de recursos escasos como los existentes en la economía de
cualquier Estado, sería muy complicado atender de forma efectiva y en la misma medida la totalidad de ODS.
De esta forma, el análisis llevado a cabo ofrece un punto de partida para determinar los elementos que
permitan generar un mayor impacto en el cumplimiento de los ODS, al enfocar la vinculación de las acciones
gubernamentales hacia aquellos Pp con incidencia en el desarrollo sostenible.

Cabe destacar que la adopción de la Agenda 2030 como parte de la Planeación Nacional en México significa
incorporar un plan de acción con una visión de futuro en favor de las personas, la protección del planeta, el
fomento a la prosperidad de los países y el fortalecimiento de la paz universal.

Con respecto al primero de los desafíos, es fundamental seguir avanzando en contar con planeación
estratégica de largo plazo. La implementación no puede enfocarse únicamente en los procesos de
presupuestación que se realizan cada año. La implementación, debe reflejarse en la hechura de nuevas
políticas públicas o mejora de las existentes que permitirán generar la información necesaria para impulsar el
logro de los objetivos estratégicos de país.

El principio “no dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera” implica incorporar la visión de la universalidad e
integralidad de la agenda pública. Para ello es indispensable empezar a identificar cuál es el origen de esas
brechas de desigualdad histórica para posteriormente reflexionar sobre los grupos, territorios o personas
que están siendo excluidas de la intervención estatal o que su tratamiento se había llevado a cabo sin
considerar sus particularidades de acuerdo con su identidad o condición. Asimismo, es indispensable dejar
de pensar los problemas públicos y sus soluciones de manera aislada y verlos como sistemas. Esto permitirá
atender todas las causas (multifactoriales) y dar soluciones y atención a todas las causas profundas.

Finalmente, es muy importante coordinar los esfuerzos que llevan a cabo las distintas instancias de gobierno
a nivel federal para la atención de objetivos particulares, para poder identificar la actual vinculación con los
ODS y, ulteriormente, poder definir cómo incidir en mayor medida o de forma más estratégica en su
consecución. También será importante seguir trabajando en la búsqueda de sinergias y alianzas al interior y
exterior del gobierno y de aquellos encargos del quehacer público. Por ello, se debe incorporar a otros
sectores como el social, el académico y el empresarial.
Resumen.

Como se revisó en esta Lección es importante tomar en cuenta el origen de los esfuerzos que se han
realizado, desde la “lucha contra el hambre”, el desarrollo económico o la Estrategia Internacional de
Desarrollo para el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo” y en los últimos años la
“Estrategia del Desarrollo para el Tercer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo”; hasta llegar a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que son el antecedente directo de los ODS y que podemos
visualizar como el resultado de los aprendizajes obtenidos en las últimas décadas.

Lo anterior, en el contexto de la Agenda 2030 universal, transformativa e integrada y que anuncia un

momento histórico para el mundo, creada en el marco de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo Sostenible realizada en 2015.

Como mencionamos en la lección, se plantearon 17 metas que son conocidas como los Objetivos del
Desarrollo Sostenible (ODS) cuya principal finalidad es terminar con la pobreza, luchar contra la desigualdad
y la injusticia, y hacer frente al cambio climático sin que nadie quede rezagado todo ello deberá lograrse para
el 2030.

En nuestro análisis, es importante conocer las principales características, que prevén estos nuevos enfoques
y alcances para el cumplimiento de este “nuevo plan de acción”, es decir la Agenda 2030.

 Universal. Implica un compromiso en el cual se consideren las diferentes realidades, capacidades y

niveles de desarrollo de todos los países.
 Ambiciosa. Los 17 objetivos y 169 metas son amplios e integran diversos intereses y perspectivas,
desde alcanzar un mundo sin pobreza hasta lograr alianzas universales para el apoyo a los países
con los menores niveles de desarrollo.
 Inclusiva. Tiene el compromiso imperativo de “no dejar a nadie atrás”, por lo que su principal
enfoque es centrarse en las personas.
 Integral. Incorpora no sólo las tres dimensiones del desarrollo sostenible (económica, social y
ambiental), también considera temas prioritarios que permiten alcanzar un desarrollo sostenible
como es la desigualdad, la paz y seguridad y el cambio climático. El enfoque integrado de la Agenda
2030 se refleja en la interrelación y vinculación existente entre los nuevos objetivos y sus metas por
medio de los elementos transversales de enfoque en derechos humanos y la incorporación
sistemática de la perspectiva de género.

Cabe destacar, la línea de combate a la pobreza que sigue siendo prioritaria; sin embargo, en la Agenda 2030
se incluyen importantes elementos que marcan la diferencia. Este nuevo marco de desarrollo da una
oportunidad para el Sistema de las Naciones Unidas, a nivel mundial y nacional, de focalizar nuestra
cooperación y programación, de seguir abogando y promoviendo el tema de inclusión y equidad en un
marco de derechos, de construir más ciudadanía para las y los habitantes de este país; pero, sobre todo, para
cumplir la deuda histórica que el gobierno le debe al pueblo mexicano de erradicar la pobreza y el hambre.

Recordemos que la Agenda 2030 representa importantes retos para los gobiernos en términos de planeación
e implementación para el cumplimiento de los ODS. Por ello, en el marco del Comité Técnico Especializado
de los Objetivos del Desarrollo Sostenible, la Oficina de la Presidencia de la República, la SHCP y el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), colaboraron para definir mecanismos que permitan
identificar las acciones existentes vinculadas con la Agenda 2030, con el fin de fortalecer la planeación
estratégica, seguimiento y evaluación para el logro de los ODS.

Es importante recordar que, a diferencia de sus antecesores, la Agenda 2030 es una agenda de Estado, por lo
que en el proceso de vinculación entre ésta y la elaboración del presupuesto es indispensable.
Adicionalmente, se requiere la participación de las dependencias y entidades de la APF, así como de los
Poderes Legislativo y Judicial; de los órganos autónomos, de las empresas productivas del Estado como
implementadores de las políticas públicas; y de todos los ejecutores del gasto.

En el marco de la nueva administración, es muy importante abrazar los principios de los ODS dado que
existen importantes coincidencias entre los mismos. Así pues, los principios del PND están vinculados con los
Ejes Rectores de los ODS, situación que favorece el seguimiento y evaluación de los recursos invertidos en el
cumplimiento de ambos.

Para capitalizar la implementación de los ODS, retomamos el PbR en particular, dado que es el componente
de la GpR que permite apoyar las decisiones presupuestarias toda vez que genera información de forma
sistemática sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos.

Finalmente, con respecto a los desafíos es fundamental seguir avanzando en la implementación de la Agenda
2030 y contar con planeación estratégica de largo plazo. La implementación efectiva de la agenda no puede
enfocarse únicamente en los procesos de presupuestación que se realizan cada año. La implementación,
debe reflejarse en la hechura de nuevas políticas públicas o mejora de las existentes que permitirán generar
la información necesaria para impulsar el logro de los objetivos.

El enfoque “no dejar a nadie atrás y no dejar a nadie fuera” implica incorporar la visión de la universalidad e
integralidad de la agenda pública.
Módulo II. Gestión para Resultados La creación de Valor Público y Bienestar.  

Lección 6. La Gestión para Resultados y el Presupuesto basado en Resultados. 

A 15 años de su implementación en México, la Gestión para Resultados (GpR) ha demostrado ser un modelo
de cultura organizacional que orienta hacia la eficacia y eficiencia el ejercicio del gasto público en México.
Adicionalmente, la información presupuestaria sistematizada a través del PbR-SED ha demostrado ser de
gran utilidad para la toma de decisiones en esa materia. En este tenor, la lección 6 correspondiente al
Módulo II del Diplomado que tiene como objetivo que los participantes identifiquen los antecedentes y
herramientas de la GpR para posteriormente contar con el contexto general que le da sustento a la
implementación de la Metodología de Marco Lógico (MML) como técnica de planeación de los Programas
presupuestarios.

Para ello, en el tema uno se estudia la Nueva Gestión Pública (NGP) como modelo de administración que
surge como respuesta ante la ineficiencia e inestabilidad de los gobiernos, apostando hacia la optimización
del uso de los recursos, orientándolos hacia resultados. Para ello se estudian los siete preceptos y las cinco R
de la NGP a través de las cuales se buscó reinventar el ejercicio de la gestión pública y las organizaciones que
implementan las intervenciones gubernamentales.

En el tema dos se profundiza en el estudio de la GpR como modelo que propone un cambio de paradigma en
el actuar público y se revisa cómo a través de los años se ha convertido en el principal mecanismo para
combatir la pobreza tanto en México como en el mundo. También se estudiarán los cinco pilares de la GpR
por medio de los cuales se vincula la Planeación Orientada a Resultados, el Presupuesto basado en
Resultados (PbR) y el seguimiento y evaluación del desempeño. Finalmente se estudia el ciclo de creación de
valor público y se determina la forma como este impacta en el bienestar de la población.

En el tercer tema se aborda el PbR como medio para mejorar la forma como los gobiernos gestionan sus
recursos para mejorar la realidad social y económica de las personas y para proveerles bienes y servicios de
buena calidad. También se estudian los elementos que orientan la intervención pública con los cuales es
necesario contar para que el PbR funcione en un país. Para enriquecer el tema, adicionalmente se
proporcionan algunos ejemplos de cómo el enfoque en procesos se puede convertir en enfoque en
resultados si se hace un replanteamiento en la forma como se abordan los problemas.

En el cuarto y último tema de esta Lección se presenta en términos generales la MML como herramienta de
planeación de Pp. En este Tema solo se estudia su origen y alcance a manera introductoria. Adicionalmente,
se presentan las cinco etapas que conforman la MML.

Al concluir esta primera lección del Módulo II los participantes podrán identificar los antecedentes de la GpR
y las herramientas de planeación y gestión que se requieren para poderla implementar exitosamente en la
intervención pública de cualquier orden de gobierno.

Nueva Gestión Pública. (NGP)

Administración de mayor calidad y eficiencia en los procesos para atender problemas sociales.

Gestion de Resultados GdR, buscando la creación de valor público.

Aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación de bienestar.

Tal como se revisó en el Módulo anterior, el Estado debe fungir como garante de la soberanía, la estabilidad y
el Estado de derecho, así como generador de políticas públicas que busquen el cumplimiento de sus
obligaciones para con la población dentro de una lógica de optimización en el uso de los recursos públicos.
Para lograrlo, aparte de combatir la corrupción, es indispensable que el Estado administre los recursos
públicos de forma eficaz y eficiente. Para ello es necesario actuar dentro de un paradigma que tenga como
objetivo el contar con una administración basada en la eficiencia y la eficacia, y que, a su vez, satisfaga las
necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible.

El modelo de administración que surgió como respuesta a la ineficiencia de las administraciones públicas
clásicas es la Nueva Gestión Pública (NGP). La NGP se originó a inicios de la década de los setenta ante la
necesidad de contar con una Administración Pública de mayor calidad y un gobierno con la suficiente
estabilidad para soportar los distintos problemas sociales. Este modelo apunta a un aparato público que
justifique su propia existencia y gasto, enfocando los recursos públicos a la satisfacción de las demandas de la
sociedad. Es así como la NGP introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de
cooperación y capacidades específicas orientadas a la gestión para resultados.

La NGP hace referencia a un conjunto de decisiones y prácticas administrativas orientadas a flexibilizar

estructuras y procesos e introducir mayor competencia en el sector público, con el propósito de mejorar los
resultados de la acción del Gobierno, para lograr un óptimo desempeño (Cardozo, 2006). ¿El término fue
inicialmente acuñado en 1991 por Christopher Hood con la publicación de la obra A public management for
all seasons? En ella, señala la existencia de siete preceptos superpuestos que aparecen en la mayoría de las
discusiones relacionadas con la NGP (citado en Cejudo, 2011: 50).

Para el correcto funcionamiento de la Nueva Gestión Pública es necesario, en primer lugar, la regulación del
uso de los recursos públicos para que las autoridades de todos los niveles de gobierno, los ejerzan con
responsabilidad y respondan sobre las decisiones tomadas. Para garantizar el éxito de los Pp que funcionan
con recursos públicos, esta habilidad de responder sobre las decisiones tomadas o “answerability” es
indispensable. Por un lado, este mecanismo fomenta un ejercicio del gasto público honesto, que no
responda a intereses particulares y que contribuya a la erradicación de la corrupción, la cual es el principal
elemento que merma el desarrollo equitativo del país. Por otro lado, orienta a la intervención
gubernamental hacia la eficiencia y la eficacia en el ejercicio del gasto público.

Finalmente, de acuerdo con Emery (2005), con el principio de delegación democrática, los ciudadanos
confían en las autoridades electas y les delegan la gestión de los fondos públicos producto del pago de sus
impuestos. Sin embargo, también es necesaria la existencia de una democracia participativa en la que las
personas se involucren en las grandes decisiones nacionales relativas al ejercicio del gasto público y que
reivindique su derecho de mandar sobre el gobierno de acuerdo con sus necesidades específicas.
Aportaciones de la NGP para la Generación de Bienestar.

Desde el punto de vista de la NGP, el contexto bajo el cual funciona la intervención pública es siempre
cambiante, por lo que no se puede esperar que con un solo esfuerzo se renueve por completo la
Administración Pública y que posteriormente no sea necesario hacer nuevas adecuaciones. Para su
funcionamiento, es necesario que el sector público se renueve constantemente para ajustarse a las nuevas
necesidades de la sociedad. Para hacerlo, la acción modernizadora se puede guiar con las denominadas
Cinco R.

Estos cinco elementos están fuertemente vinculados y a continuación se describe de qué forma.

Algunas organizaciones públicas tienen muchos años funcionando por lo que tienden a desarrollar inercias.
Hasta cierto punto, estas inercias forman parte de la misma identidad de la organización por lo que son
complicadas de cambiar. Sin embargo, muchas de estas prácticas tienden a no aportar un valor al producto o
servicio entregado a la ciudadanía con fin de contribuir a su bienestar. Esto afecta directamente en la
eficiencia y eficacia de la implementación de los programas públicos por lo que se debe considerar la
reestructuración y reingeniería de las prácticas de la organización. Entonces, en el ejercicio de
reestructuración se eliminaría de la organización las prácticas que no contribuyen al cumplimiento de los
objetivos, tales como generación de bienestar; y en el ejercicio de reingeniería se replantearía la forma como
se abordan los problemas que atiende la organización.

Una vez que se hayan realizado los procesos de reestructuración y reingeniería de las prácticas de la
organización será necesario por medio de la planeación estratégica llevar a cabo una reinvención de los
procesos de la organización siempre tomando en cuenta la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.

Ya que se realizó esta planeación estratégica, se procede a realinear la forma como opera la organización, lo
cual, es la implementación de la reinvención. Aquí es importante considerar, tal como se revisó en la Lección
3 del Diplomado, que la planeación estratégica no es estática, motivo por el cual la acción modernizadora
deberá revisarse constantemente y adaptarse a las necesidades cambiantes de la sociedad.

Hasta este momento, la acción modernizadora está plasmada solo en el papel, por lo que es necesario pasar
al quinto y último principio que es la reconceptualización, ya que no hay que olvidar que todos los cambios
son implementados por seres humanos, los cuales requieren estar comprometidos con la causa. En este
sentido se requiere, por un lado, de gerentes públicos que lideren la acción modernizadora de la
organización, por otro lado, de un equipo de empleados públicos que se sientan comprometidos con los
objetivos de la organización.

Entonces, para enfrentar los retos que implica la implementación de esta acción modernizadora, también es
necesario que la gestión pública no pierda de vista tres objetivos principales.

Estos objetivos, presentes en las actuales demandas ciudadanas y a los que se orienta la GpR, son junto con
la democracia la base principal de legitimidad del Estado. De esta forma, la NGP aporta los elementos
necesarios para mejorar la capacidad de gestión de la administración pública, así como para elevar el grado
de gobernabilidad del sistema político.

En México es posible identificar acciones emprendidas por el gobierno para cambiar la lógica funcional de la
burocracia y reformar la administración pública, tanto a nivel federal como estatal. El análisis de las nuevas
prácticas administrativas en los gobiernos estatales cobra en México cada vez mayor relevancia. La
consideración de los espacios subnacionales como lugares de encuentro con la ciudadanía y el aumento de
las demandas sociales, sumadas a su pluralidad política, ubican a la NGP ante una realidad de mayores
exigencias.

Finalmente, cabe mencionar que el cambio de paradigma propuesto por la NGP requiere de un modelo de
cultura organizacional que incorpore los elementos antes descritos, pero sobre todo se enfoque en la
consecución de resultados. Si bien es importante considerar la entrega de bienes y servicios a la población,
es indispensable que se identifique con claridad cómo la entrega de estos productos impacta positivamente
en la resolución de sus necesidades y la procuración de su bienestar. Este modelo es conocido como la
Gestión para Resultados.

La Gestión para Resultados como Modelo para la Generación de Valor Público.

El término Gestión para Resultados (GpR) ha recorrido un largo camino y es una de las variantes de la
dirección por objetivos (Management by Objectives de Peter Drucker). Esta visión organizativa surge en el
sector privado y sugiere la sustitución de una gestión burocrática a una de tipo gerencial (Ospina, 2000). Su
origen se encuentra en la preocupación sobre los cambios en el entorno y la necesidad de repensar el papel
del Estado; mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos para el beneficio de los
ciudadanos; y optimizar el desempeño de los empleados públicos y de las organizaciones en las que
trabajaban, fomentando la honestidad en el desempeño de sus funciones.

La GpR es un marco conceptual cuya función es facilitarles a las organizaciones públicas la dirección efectiva
e integrada de su proceso de creación de valor público. Esto con el fin de optimizar la intervención
gubernamental asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de
los objetivos del gobierno y la mejora continua de las instituciones (Senterra, 2007).

La GpR funciona como modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño institucional que pone
más énfasis en los resultados que en los procedimientos. Aunque también le interesa cómo se hacen las
cosas, cobra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto, es decir, cómo se logra la
creación de valor público (SHCP, s.f.).

En la literatura sobre la materia, se asocia a la GpR con conceptos como “control de gestión”, “gestión del
desempeño”, “gestión por y para resultados”, “gestión por objetivos”, “evaluación del desempeño” y
“evaluación de resultados” (Sanín, 1999). Es así como la diversidad del concepto «resultados» se considera a
raíz de la definición de cada objetivo, según los logros que cada dependencia de gobierno requiere alcanzar
en beneficio de su población objetivo.

Se trata de un concepto de uso, interpretación y definición muy amplios. De ahí que el Modelo Abierto de
GpR en el Sector Público (Serra, 2007), señale que, aunque la expresión más difundida es “Gestión por
Resultados”, desde un punto de vista semántico ésta tiene poco sentido, pues parece contradictorio
gestionar por resultados cuando los resultados se obtienen al final del proceso. Por ello es más apropiado
usar el término para, denotando así una gestión orientada a conseguir unos resultados determinados,
predefinidos y esperados que surgen del proceso de planeación estratégica.

Considerando este enfoque para lograr los resultados deseados, la GpR proporciona un marco coherente
para la efectividad en el desarrollo, en la cual la información del desempeño se usa para mejorar la toma de
decisiones, e incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el
monitoreo del progreso y la evaluación de los resultados (OCDE, 2012). El cambio de paradigma que implica
la GpR busca responder cuatro preguntas básicas.

La principal pregunta que responde la GpR está relacionada con la atención de las necesidades de las
personas y con ello hacia la creación de valor público, el cual a su vez se logra a través del cumplimiento de
objetivos y de la mejora continua (Cejudo, 2011). Mismo donde se puede observar en qué consiste el cambio
de paradigma que se implementa a través de la GpR.
La Gestión para Resultados en el Desarrollo ha evolucionado como parte del esfuerzo mundial para reducir la
pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo y mejorar la definición y medición de los
resultados de desarrollo por parte de los gobiernos nacionales y de las agencias de desarrollo. La efectividad
en el desarrollo (definida de manera amplia) significa que los países y las agencias son más capaces de lograr
sus resultados colectivos de desarrollo, y que tienen las herramientas adecuadas a su disposición para medir
el progreso hacia esos resultados e informar sobre ellos y usar las enseñanzas extraídas para mejorar
continuamente el desempeño (OCDE, 2006).

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hace un énfasis particular en que la
GpR cuente con principios que orienten su actuación. Por esta razón, en la Segunda Mesa Redonda sobre
Gestión para Resultados de Desarrollo en 2004 se plantearon dichos principios.

Es importante considerar que la GpR, también se define por sus cinco pilares, los cuales examinan los
elementos indispensables para que el proceso de creación de valor público esté orientado a generar los
mejores resultados. Está conformado por: I) Gestión de programas y proyectos; II) Gestión financiera,
auditoría y adquisiciones; III) Planificación para resultados; IV) Presupuesto por resultados; y por último V)
Monitoreo y evaluación (López y García, 2010). Estos pilares son:
La Planeación orientada a Resultados consiste en la formulación de objetivos, la definición de prioridades y la
construcción de indicadores para medir el avance en la consecución de dichos objetivos y prioridades. Todo
esto, orientado al desarrollo del país.

El Presupuesto basado en Resultados permite vincular la asignación de los recursos presupuestales a

productos entregados, pudiendo ser bienes o servicios, y a resultados en favor de la población. Estos
productos tienen la característica de que pueden ser medidos fácilmente. Para lograrlo, es necesario un
compromiso de las entidades públicas, la definición de responsables de los programas y una rendición de
cuentas puntual.

La gestión financiera, auditoría y adquisiciones es el conjunto de elementos administrativos de las

organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación para la concreción de sus
objetivos y metas. La gestión de programas y proyectos consiste en asegurar que los gobiernos emprendan
inversiones que sean convenientes en el mediano y largo plazo. Para cumplir este objetivo se necesita contar
con un sistema nacional de inversión pública. Finalmente, el monitoreo consiste en la recopilación
sistemática de datos sobre indicadores específicos para proporcionar a los administradores, datos sobre el
alcance y logro de los objetivos. Por su parte, dentro de este marco, la evaluación es una apreciación
sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluida.

Estructura de la GpR.

La GpR tiene las características típicas de todo proceso de creación de valor que se articula a través de una
dinámica cíclica y circular. El modelo Planear-Hacer-Verificar-Actuar (PDCA, por sus siglas en inglés),
planteado inicialmente por Shewhart y afinado por Deming a principios de los años cuarenta (The W.
Edwards Deming Institute, 2017), es el que mejor se adecua a este enfoque, al identificar los componentes
del ciclo de gestión, como son:

A diferencia de los procesos de creación de valor en el sector privado, en la GpR se busca la creación de valor
público. De acuerdo con la interpretación de Mark Moore (1995), el valor público se crea cuando se realizan
actividades capaces de aportar respuestas efectivas y útiles a demandas que sean políticamente deseables,
que sean de carácter público y que requieran la generación de cambios sociales.

Considerando su relevancia, se revisa una propuesta del Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD) para la generación de valor público.
El ciclo de creación de valor público parte de una situación social en la que se presenta un problema o
necesidad no atendida. Para que de esta situación social se cree un programa de gobierno es indispensable
que el problema sea de carácter público; de lo contrario, no estará justificada la intervención del Estado. En
un segundo momento del ciclo se encuentra la conformación de los objetivos de gobierno, plan de gobierno
o intervención gubernamental que no es más que la definición de las aspiraciones del cambio social que se
pretenden alcanzar.

En un tercer momento se definen las unidades estratégicas de actuación, que en este caso son el gobierno,
sus dependencias, entidades y empresas públicas. Este componente es un punto de enlace entre la acción
del gobierno y el diseño organizativo. El diseño de las unidades de acción es una pieza clave en la GpR pues
establece la capacidad institucional que el gobierno tendrá para ejecutar su plan.

En el presupuesto público o presupuesto fiscal se definen los recursos con que las unidades estratégicas de
actuación contarán para la producción de bienes y servicios y, por tanto, representa la concreción del plan de
gobierno y la sanción definitiva de sus programas. La cartera estratégica o programas de gobierno relacionan
el plan del gobierno con las unidades de acción estratégica y con el presupuesto. El mecanismo para
construir la cartera de acciones estratégicas es la estructura de programas que se convierte, posteriormente,
en el presupuesto por programas.

Por su parte, la cartera productiva o de bienes y servicios constituye el punto de contacto entre la institución
pública y los ciudadanos, es el momento en que el valor público producido por el Estado cobra un carácter
concreto en los bienes y servicios, los cuales son capaces de producir el cambio social deseado. Una vez
definida la cartera productiva, es necesario definir los objetivos de producción o volúmenes de producción
para cada año fiscal. Ésta debe revisarse en cada asignación presupuestaria, debido a que la GpR requiere
establecer objetivos de producción como condición para la asignación del presupuesto y como elemento
clave para la evaluación posterior del grado de ajuste entre el objetivo fijado, los recursos asignados y
utilizados, y los bienes y servicios producidos.

Para poder cumplir con estos objetivos de producción se cuenta con el presupuesto ejecutivo que es el que
efectivamente reciben los ejecutores de los programas para su consecución. El siguiente eslabón de la
creación de valor radica en el proceso de producción que implica la ejecución del presupuesto asignado para
la realización de actividades que a su vez generan los productos o los outputs producidos los cuales pueden
ser distintos bienes o servicios. A esta parte del proceso se le conoce como producción realizada.

Una vez que se cuenta con los productos orientados a generar un cambio en la situación social identificada al
inicio del proceso, se procede a la asignación, distribución, consumo y uso de los productos. Las tareas de
asignación y distribución son responsabilidad de las unidades estratégicas de actuación mientras que el
consumo y uso de los productos corre a cuenta de los individuos atendidos. Si el proceso de creación de
valor se cumple siguiendo lo descrito en las etapas anteriores, los productos diseñados deberían impactar en
la situación social y provocar los cambios esperados, alcanzándose así los objetivos del plan de gobierno y
cambiando la situación social que originalmente se tenía.

Estando la generación de valor público en el corazón de la Gestión para Resultados, cabe mencionar que este
modelo requiere de la generación de sistemas de información que permitan monitorear de forma oportuna y
transparente la acción pública; informar a la ciudadanía sobre el quehacer gubernamental; identificar y
evaluar el aporte realizado y que sirvan de insumo en la toma de decisiones de los actores que participan en
el proceso de creación de valor público.

Para evitar la proliferación de la corrupción y la malversación de recursos públicos, en la implementación de

la Gestión para Resultados también se requiere de la existencia de sistemas transparentes de contratación de
servidores públicos en el que no se promuevan los favoritismos. Tal como se vio previamente, tanto los
líderes de los proyectos como los colaboradores que conforman los equipos requieren estar altamente
comprometidos con las causas de la organización pública por lo que se debe actuar con miras a profundizar
su responsabilidad, compromiso y capacidad de acción (Serra, 2007).

Adicional a los gerentes y sus equipos de servidores públicos, también se involucran otro tipo de actores de
una amplia diversidad de procedencias. El planteamiento de la GpR deja claro que la idea de búsqueda de
valor público se logra si se hace funcionar la interacción gobierno-sociedad-gobierno de manera continua, de
tal suerte que facilite la participación política de la sociedad. Los distintos agentes involucrados en la GpR
son:
Los ciudadanos tienen un doble papel en el marco de la GpR. En primera instancia son destinatarios del valor
público creado por las distintas organizaciones de gobierno. Esto puede ser ya sea como individuos o como
parte de una colectividad. En segunda instancia, la ciudadanía también tiene el derecho y la responsabilidad
de participar en los procesos que implica la incorporación de sus necesidades a las distintas herramientas de
intervención pública de las cuales dispone el Estado.

Asimismo, el Poder Legislativo también tiene dos papeles en la GpR, siendo el primero de ellos la facultad y
obligación de validar y defender la voluntad ciudadana. Concretamente en México, debemos recordar que es
el Congreso de la Unión a través de la Cámara de Diputados el encargado de aprobar el Presupuesto de
Egresos de la Federación, en el que se distribuye el ingreso público en determinado año fiscal. El segundo
papel está relacionado a la función del Poder Legislativo como contrapeso del Ejecutivo. En el caso mexicano,
esta función de contrapeso se materializa con la entrega de los Informes Trimestrales que el Ejecutivo le hace
al Congreso. En este ejercicio de rendición de cuentas horizontal, el Poder Legislativo verifica que
efectivamente se estén atendiendo la necesidad de la población a la cual representan.

Las diversas dependencias que conforman el Poder Ejecutivo son las responsables de implementar la GpR.
Adicional a la entrega de los diversos productos que se diseñan para crear valor público, el Poder Ejecutivo
también debe validar con la ciudadanía la propuesta gubernamental de acción que les proveerá de bienestar.
Es importante que este proceso de consulta se haga de forma permanente, pero sobre todo antes de su
ejecución.

Tal como se mencionó previamente, el personal encargado de implementar la GpR en las organizaciones que
conforman el Poder Ejecutivo está conformado por los directores y los técnicos. El primer grupo son los
líderes o gerentes de todos los niveles de gobierno. Estas personas son las que conducen y manejan
íntegramente el proceso de creación de valor público. Por su parte, los técnicos son los servidores públicos
que se encargan de generar el producto, así como de asegurar su diseño, distribución y entrega.

Las empresas privadas también tienen un papel importante en la GpR. La creciente cooperación y, a veces, la
competencia productiva entre los sectores público y privado, vigorizan los vínculos que los unen mediante
las funciones fiscal, reguladora y de fomento. En México, la Ley de Asociaciones Público-Privadas busca
regular los proyectos llevados a cabo por instancias del sector público en conjunto con el sector privado.

El ejercicio de la administración pública requiere de la realización de actividades específicas de evaluación. La

evaluación contempla la supervisión vía los procesos internos de control, así como de evaluaciones externas
que generen información objetiva sobre resultados. Por esta razón, los evaluadores son actores que tienen
un papel destacado en la GpR, ya que de su ética y profesionalismo dependerá la correcta identificación de
potenciales adecuados a los programas para que éstos logren generar un mayor bienestar.

Los controladores oficiales son los entes que, a través de la vigilancia externa, verifican el cumplimiento de
los objetivos de los programas. En México los principales entes controladores son la Auditoría Superior de la
Federación (ASF) desde el Poder Legislativo y la Secretaría de la Función Pública desde el Poder Ejecutivo. Las
actividades de control y auditoría funcionan también como un soporte de la evaluación y la rendición de
cuentas.

Finalmente, la sociedad civil organizada y los medios de comunicación fungen como controladores sociales a
través de la rendición de cuentas diagonal. Este tipo de rendición de cuentas se origina cuando la ciudadanía
vigila las acciones gubernamentales a través de mecanismos de rendición de cuentas horizontal 3. Es la
3
De acuerdo con TI (2009) existen tres tipos de rendición de cuentas. La rendición de cuentas vertical comprende una relación entre
instituciones o individuos de distinta jerarquía que se manifiesta a través de las elecciones. De esta forma el electorado juzga y vigila a
sus representantes. La rendición de cuentas horizontal hace referencia a la existencia de organizaciones de gobierno que tienen la
autoridad legal y están dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, en
relación con actos u omisiones de otros servidores públicos u organizaciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser
calificadas como ilícitos. Finalmente, la rendición de cuentas diagonal o trasversal se encuentra asociada a una participación directa de la
intervención directa de la ciudadanía en el diseño de políticas públicas y el control del gasto público (Fölscher
2009).

Entonces, el objetivo último de la GpR en el sector público es generar capacidad en sus organizaciones para
que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los
objetivos del plan de gobierno. Adicionalmente, es importante ofrecer a los responsables de la
administración pública los elementos de información, conocimiento e intervención que les permita controlar
y optimizar el proceso de creación de valor público, a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo
que se espera de la acción del gobierno.

La GpR también contribuye a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos públicos para que
puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía, los órganos de control y la comunidad internacional
evalúen su gestión. Finalmente, también contribuye a la asignación descentralizada de objetivos y
responsabilidades, y a la evaluación del desempeño de quienes ejerzan funciones directivas, con su
correspondiente manejo de incentivos y sanciones. Entonces, la GpR permitirá y facilitará a los
administradores públicos contar con un mejor conocimiento y mayor capacidad de análisis, para diseñar
alternativas y tomar decisiones y, con esto, lograr los mejores resultados posibles, de acuerdo con los
objetivos fijados.

A partir de lo anterior, el objeto de trabajo de la GpR comprende el conjunto de componentes, interacciones,

factores y agentes que forman parte del proceso de creación del valor público (Serra, 2007). En ese sentido,
son relevantes el plan en el que se definen los objetivos de gobierno; el presupuesto, que es la asignación de
recursos al proceso de creación de valor; los costos de producción; y finalmente, los bienes y servicios que se
producen.

Adopción de la GpR en México.

Con la finalidad de implementar la GpR en México, se llevó a cabo un Plan de Acción en 2006 en el que se
articularon diversos elementos como la estructuración de un sistema integrado de seguimiento o monitoreo
y evaluación, la adecuación del proceso presupuestario para incorporar información sobre resultados y el
fortalecimiento del sistema de incentivos sobre las dependencias y entidades (Sánchez, 2010: 37).

La reforma al Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el año 2008
fortaleció la misión de alcanzar un Presupuesto basado en Resultados, al establecer que no solo la
federación, sino también los estados y municipios tienen el compromiso de administrar los recursos públicos
con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez. En este mismo año se emite el Acuerdo por el
que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), en apego a lo
establecido en la LFPRH que define al SED como una valoración objetiva del desempeño de los programas,
bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores
estratégicos y de gestión. Asimismo, en esta reforma se establecieron los parámetros generales para la
implementación del PbR-SED y del sistema integral de la GpR.

Como se indica en el párrafo anterior, un PbR no puede implementarse de manera aislada, sino que necesita
de un conjunto de elementos que lo hacen posible, entre los que destacan la planeación, el seguimiento o
monitoreo y la evaluación, porque a partir de dichas herramientas es posible conocer los resultados e
impacto de las políticas y los programas presupuestarios.

La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND) junto con la aprobación del Presupuesto de Egresos de
la Federación (PEF), son las piezas clave de la creación de valor público en el ámbito de gobierno; de su
articulación depende en gran medida el éxito de la GpR. En el PEF se definen los recursos con los que

sociedad con la finalidad de ejercer labores de control y vigilancia de la actuación de los funcionarios públicos en su ejercicio de
gobierno.
contarán las instituciones públicas para la producción de bienes y servicios, por tanto, representa la
condición sin la cual no se concreta el PND y sus programas.

Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GpR es necesario contar con un PbR, ya que este
último es el mecanismo para la generación y sistematización de la información programática lo cual
coadyuva a la implementación del primero. A su vez, el PbR-SED no tiene razón de ser si no se orienta hacia
el cambio de paradigma propuesto por la GpR. En el siguiente tema se abordará con mayor detalle la
relación entre estos dos conceptos.

Cinco pilares de la GpR.

1. Planeación Orientada a Resultados, Formula objetivos y metas, así como indicadores que te
ayudaran a alcanzar los resultados.
2. Presupuesto Basado en Resultados, es la asignación de recursos presupuestales con base en los
resultados obtenidos y a favor de la población.
3. Gestión Financiera, Auditoria y Adquisiciones, son áreas que nos ayudaran a realizar y hacer posible
la captación y gestión de los recursos.
4. La Gestion de Programas y Proyectos, es la forma de involucrar a los responsables, con ello, las
administraciones públicas efectúan acciones planeadas y enfocadas a corto, mediano y largo plazo.
5. Seguimiento y Evaluación, recopilación sistemática y continua sobre los indicadores definidos, para
proporcionar información sobre el avance o alcance del objetivo. Por otro lado, la evaluación es el
mecanismo que se aplica a un programa que ya haya finalizado.

El PbR como medio para mejorar la gestión de los recursos públicos.

Con los cambios requeridos en la administración pública para la implementación del GpR, también se
presentó un crecimiento en las demandas de los ciudadanos por un sistema transparente y efectivo en la
ejecución del gasto público. Estas demandas sirvieron como detonante para que gobiernos de varios países
buscaran la forma de mejorar la eficacia y la eficiencia con la que otorgan sus servicios a la población. A su
vez, esto ha generado que los ciudadanos tengan un mayor interés en conocer los costos de las
intervenciones públicas, los resultados que éstas generan y los cambios que requieren en su propia
organización las instancias públicas para atender las exigencias que se les están haciendo.

Esta tendencia se ha materializado con la introducción del Presupuesto basado en Resultados (PbR) en varios
países, incluidos varios de América Latina. Este modelo surge como el medio para mejorar la manera
mediante la cual los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar su desarrollo social y
económico, y proveer mejores servicios a la población (Pérez-Jacome, 2010). El PbR es una manifestación
más de la NGP, y tiene como uno de sus fines generar información que permita a los gobiernos tomar
decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto (OCDE 2007, citado por Pérez-Jacome 2010); así como
ofrecer la información que demanda la sociedad. El PbR ha permitido en los países que lo instrumentaron,
enfocarse más en los resultados de la actividad de los gobiernos, que en los insumos que se requieren para
ello.

El PbR es un componente de la GpR que consiste en un conjunto de actividades y herramientas que permite
apoyar las decisiones presupuestarias; comprende información que sistemáticamente incorpora
consideraciones sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones
públicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto, así como la mejora de los bienes y servicios
públicos y promover la transparencia y rendición de cuentas (SHCP, 2008, p. 4).

El PbR también es un proceso basado en consideraciones objetivas para mejorar la asignación y resultados
del gasto público, con la finalidad de fortalecer las políticas, los programas públicos y el desempeño
institucional, cuyo aporte es decisivo para generar las condiciones sociales, económicas y ambientales para el
desarrollo sustentable. En otras palabras, el PbR busca medir el volumen y la calidad de los bienes y servicios
públicos mediante la asignación de recursos a aquellos programas que sean pertinentes y estratégicos, así
como el impacto que éstos generan en la sociedad.

Para que el PbR pueda funcionar es necesario considerar algunos elementos que orienten la intervención
pública.

La alineación es una parte indispensable que conduce al proceso presupuestario hacia resultados, por ello es
indispensable definir y alinear los Pp y sus asignaciones a través del ciclo presupuestario conformado por las
etapas de planeación, programación, presupuestación, ejercicio y control, seguimiento, evaluación y
rendición de cuentas.

El seguimiento que se le da a los Pp implica la creación de indicadores o parámetros de desempeño que

cuenten con metas o grupos de metas que sirvan para monitorear tanto la realización de actividades para la
entrega de los bienes y servicios requeridos por la población como los resultados de estos. A los programas
monitoreados a través de indicadores se les asigna un nivel de recursos que se ajuste de acuerdo con el
alcance de dichas metas.

El PbR también implica tanto la generación como la sistematización de información del desempeño de los Pp.
Esta información está conformada por el seguimiento a las metas de los indicadores de desempeño y, por la
evaluación de los resultados de los Programas presupuestarios. La integración de esta información permite
llevar a cabo comparaciones entre lo observado y lo esperado, con lo cual se pueden hacer ajustes a los
Programas para que cumplan de mejor manera los objetivos para los cuales fueron creados.

Para que se considere que el PbR está consolidado en un país es indispensable que la asignación de recursos
presupuestarios se haga tomando en consideración la información del desempeño generada, es decir,
aquella que surge del seguimiento y evaluación de Programas. Para ello, también es importante romper con
la presupuestación inercial en la que se asignan recursos a Programas sin saber si éstos están cumpliendo
con las metas de sus indicadores de desempeño o sin considerar los resultados de las evaluaciones del
desempeño, en caso de que existan.

Finalmente, las evaluaciones del desempeño de los Programas presupuestarios son indispensables para
conocer si los objetivos del Pp se están alcanzando. La importancia de estas herramientas radica en que
proporcionan información metodológicamente sustentada que permite determinar el valor público generado
y por ende la mejora en el bienestar de la población.

En el contexto de la implementación de la GpR, es necesario que el proceso presupuestario se transforme de

un modelo incrementalista, enfocado en el control de los gastos y de vigilar su implementación en espacios
rígidos de definición programática, a un nuevo modelo orientado al logro sistemático de resultados
cuantificables, medibles y tangibles para la población beneficiaria. Podemos ver la diferencia entre el
enfoque en insumos y procesos y el enfoque para resultados.

Cabe mencionar que, en México, antes de la implementación de la GpR, la planeación y presupuestación se

hacían por medio de un instrumento conocido como Programa Operativo Anual (POA), por medio de los
cuales se avanzaba en el cumplimiento del PND. El problema de este instrumento es que su alcance era muy
limitado, dado que no contaban con los elementos para vincular los proyectos que persiguen fines en común
ni orientaban la entrega de bienes y servicios a los objetivos superiores de la planeación nacional.

El modelo de presupuestación que deviene de este tipo de planeación es conocido como inercial. Este
consiste en que los ejecutores del gasto cada año tenían la expectativa de recibir más recursos económicos
para poder comprar los insumos o realizar las actividades incluidas en los antiguos POAs, sin cuestionarse la
pertinencia del programa ni su contribución a los objetivos estratégicos nacionales. En ese sentido, la
transición hacia el PbR transforma de fondo las prácticas, reglas, sistemas, métodos y procedimientos del
proceso presupuestario.

A pesar de los importantes avances que actualmente tenemos a nivel federal, aún existen áreas de
oportunidad importantes. Adicionalmente, en las entidades federativas los avances son diversos ya que
muchos gobiernos locales funcionan bajo el esquema del PbR, mientras que otros todavía emplean los POAs
para implementar su planeación correspondiente.

Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratégicas, consistentes y sostenibles, así
como de una coordinación efectiva, al interior de la APF con otros órdenes de gobierno y con los Poderes de
la Unión, como son:
Es importante contar con una serie de acciones estratégicas que busquen la transformación del proceso
presupuestario y lo orienten al cumplimiento de metas y a la generación de resultados. Para ello se requiere
un cambio en la cultura organizacional y una buena coordinación con los Poderes de la Unión y los gobiernos
subnacionales y locales. Es importante recordar que, en el marco del sistema democrático en México, el
Poder Legislativo sirve como contrapeso del ejecutivo para garantizar que las políticas y programas públicos
se lleven a cabo con el fin de proveer los bienes y servicios que les generarán bienestar a los ciudadanos y
que se estén cumpliendo las metas establecidas previamente.

Por otra parte, en términos presupuestales, el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas,
municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (DTCDMX) se relacionan a través del gasto
federalizado, el cual está conformado por aportaciones, participaciones, convenios y subsidios. Si bien las
participaciones son transferidas para que los gobiernos locales las ejerzan libremente y tengan recursos para
financiar el funcionamiento de sus administraciones y para generar bienes y servicios que consideren
prioritarios, las aportaciones, convenios y subsidios se utilizan para implementar los Programas
presupuestarios diseñados desde la federación, motivo por el cual se requiere una constante comunicación
entre ambas partes.

Producto de la implementación de estas acciones estratégicas se generarán una serie de cambios orientados.
Primeramente, la transformación del proceso presupuestario generará una reducción del control de insumos
y procesos, así éste se orientará más a los resultados. En segundo lugar, la reorientación de la cultura
organizacional generará mayor flexibilidad para administrar los recursos, lo cual es indispensable
considerando la naturaleza cambiante de la sociedad para la cual son creados los Programas
presupuestarios. Finalmente, la coordinación con otros órdenes y poderes facilitará la rendición de cuentas y
la transparencia en el ejercicio del gasto.

Todos estos cambios contribuirán a que se logre el fin último del PbR que consiste en incorporar, en las
decisiones presupuestarias, las consideraciones sobre los resultados del desempeño, todo esto con el
objetivo de elevar la calidad e impacto del gasto en la generación de bienestar para la sociedad. Para que
esto se pueda lograr, es indispensable que se cuente con un mecanismo de sistematización de la información
presupuestaria, motivo por el cual el PbR no puede abordarse de forma independiente al Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED).
El SED es otro de los principales componentes del PbR. Éste se conforma, entre otros elementos de
medición, de indicadores de desempeño que permiten vincular los instrumentos de diseño, organización,
ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas. Asimismo, brinda un panorama más amplio
sobre el impacto económico y social que generan los programas de gobierno. A partir del monitoreo y
seguimiento de los indicadores que miden los resultados obtenidos de dichos programas se tomarán
decisiones en materia presupuestal (Villalobos, 2010).

La evaluación del desempeño se ha ido consolidando en el país como uno de los pilares del PbR en México.
Con el paso del tiempo se ha convertido en un conjunto de actividades y herramientas que han permitido
apoyar las decisiones presupuestarias con información que sistemáticamente incorpora consideraciones
sobre los resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a
lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una mejor rendición de
cuentas.

En México se han establecido estrategias que sentaron las bases para la sustitución gradual de una gestión
que administra normas y procesos, hacia una gestión orientada a resultados con el fin de alcanzar las metas
de la GpR. Concretamente, el enfoque ha sido hacia la maximización de la calidad de los bienes y servicios
que presta la APF, o en su caso, los gobiernos subnacionales y locales por medio del gasto federalizado; el
incremento en la efectividad de las instituciones para proveer dichos productos; y la minimización de los
costos de operación y administración de las dependencias y entidades (SFP, 2012). Para ello también ha sido
necesaria la modernización del sistema de contabilidad gubernamental, moderar el gasto en servicios
personales y la contención de erogaciones correspondientes a gastos de operación (SHCP, 2013).

En el marco del PbR-SED es indispensable el manejo integral de la composición del Estado, sobre todo, con el
fin de fortalecer o ampliar el alcance de las prácticas de seguimiento y evaluación en el gobierno. Se debe
procurar que las funciones y responsabilidades estén correctamente definidas para evitar un incremento de
costos. Para la implementación del PbR-SED se requieren recursos para financiar, sobre todo, las
evaluaciones del desempeño. Estas erogaciones se deben considerar como una inversión ya que gracias a los
resultados entregados se podrá contar con información valiosa para la toma de decisiones. Cabe señalar que
el uso de estos recursos se debe hacer bajo el principio de austeridad y eficiencia, dado que el PbR-SED
implica la optimización del uso de los recursos públicos.

Como parte de la implementación de la GpR en México destaca el papel de los indicadores como
herramientas para el seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas y programas
presupuestarios. En general, un indicador es un punto de referencia constituido por datos cuyo propósito es
proporcionar información sobre determinado fenómeno. En el campo de las ciencias sociales, los indicadores
son “…estadísticas, series estadísticas o cualquier forma de indicación que nos facilita estudiar dónde
estamos y hacia dónde nos dirigimos con respecto a determinados objetivos o metas, así como evaluar
programas específicos para determinar su impacto” (Horn,1993).

Sin embargo, es importante mencionar que no cualquier indicador es adecuado para medir el impacto de la
intervención pública. Los indicadores de desempeño deben estar enfocados a la medición del cumplimiento
de los objetivos y metas, los cuales a su vez están orientados a medir el impacto de la intervención pública
en la población objetivo y en la generación de valor público.
En el marco de la GpR, un indicador de desempeño es “La expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa,
correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que establece un parámetro del avance en el
cumplimiento de los objetivos y metas. Dicho indicador podrá ser estratégico (cuando mide el impacto de la
intervención pública) o de gestión (cuando mide avances en procesos y actividades)” (SHCP, 2008). Es una
herramienta de medición cuantitativa que mide fenómenos cuantitativos o cualitativos, que brinda
elementos en torno a un programa o proyecto, por lo cual no puede interpretarse en contextos ajenos a
éste, es decir cada indicador brinda información relevante y única respecto a un asunto en particular
(CONEVAL, 2013).

Para garantizar que los indicadores que miden los avances de un Programa presupuestario son de
desempeño y que están debidamente vinculados a objetivos que buscan resolver un problema público o
atender una situación no deseada se emplea la Metodología de Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para
Resultados.

Metodología de Marco Lógico.

Tal como se mencionó previamente, la importancia del Sistema de Evaluación del Desempeño radica en su
capacidad de proporcionar información relevante para detectar las necesidades y avances de los programas y
políticas públicas. El Sistema nos da la oportunidad de conocer a fondo, de forma sencilla y desglosada las
etapas de cada proceso, así como la calidad con la que se ejecutan dichas etapas, de tal forma que se pueda
replicar aquello en lo que se está acertando y/o modificar aquellos elementos necesarios, para así lograr el
valor público.

Existen diversos métodos para poder llevar a cabo la planeación y presupuestación de los Programas
presupuestarios, cada uno con sus desventajas y ventajas las cuales estarán en función de lo que se necesita.
Si los responsables de cada programa de la APF pudiesen elegir el tipo de planeación y presupuestación que
mejor se ajustara a sus necesidades, tendríamos información heterogénea incapaz de consolidarse por
medio de un sistema. En este contexto, se analizaron diferentes herramientas de seguimiento y, entre ellas,
la Metodología de Marco Lógico (MML) fue la que demostró mayor practicidad y cobertura en la
instrumentación, ya que abarca desde la conceptualización y diseño de un programa o proyecto, hasta el
establecimiento de parámetros claros para llevar a cabo el seguimiento y la evaluación.

Por esta razón, internacionalmente se ha promovido la adopción de la MML por ser un instrumento de
planeación que facilita la sistematización de la información y que es lo suficientemente flexible para
adaptarse a las necesidades de los distintos tipos de Programas.

Una de las definiciones más aceptadas para la MML, es aquella que la puntualiza como una herramienta para
la administración por objetivos, empleada en el diseño, monitoreo y evaluación de proyectos de desarrollo
(CEPAL, 2005); su objetivo principal consiste en definir de la manera más adecuada el diseño de la
intervención del programa en la etapa de planeación, para verificar su viabilidad.

La MML es una herramienta de planeación basada en la estructuración sistemática de la solución de

problemas, de tal manera que se constituye en un parámetro que permite el seguimiento de los resultados
esperados, la rendición de cuentas y la evaluación de resultados e impactos. En otras palabras, la MML
permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad,
alineándolos a objetivos de mayor nivel. En la Lección tres de este Diplomado, se revisó la importancia de la
alineación de los elementos que conforman la planeación en cascada, motivo por el cual la MML es de gran
utilidad para vincular los objetivos estratégicos con los de gestión.

Si bien el origen de la MML es empresarial, a partir de la década de los setenta se comenzó a utilizar en la
administración pública para llevar a cabo la planeación de los proyectos públicos. Este método fue creado
originalmente como respuesta a tres problemas comunes.
Dada su funcionalidad, la metodología se expandió en la comunidad internacional de tal forma que hoy en
día se ha convertido en un elemento fundamental para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de
programas. Actualmente, es utilizada para la planeación y gestión de programas y proyectos por gran parte
de los organismos internacionales, y ha sido incorporada de manera creciente por los sectores públicos de
los países de América Latina y el Caribe. En el caso de México, fue adoptada por el Gobierno Federal y, cada
vez en mayor medida, por los gobiernos subnacionales, a fin de cumplir con la encomienda de atender las
demandas de los ciudadanos.

El alcance de la MML se puede resumir en cuatro puntos:

Es importante decir que la MML no es una metodología que permita evaluar ex ante los efectos de un
Programa, pero sí ofrece parámetros para hacer una medición ex post 4 de los resultados obtenidos. De

4
El término “ex ante” sirve para referir al proyecto previo a su ejecución, abarcando incluso su fase de diseño. Por otro lado, el término
“ex post” se usa para hacer referencia al momento posterior a la ejecución parcial o total del proyecto.
hecho, existen metodologías exhaustivas de evaluación que deben complementar la planeación que se
realiza con base en la MML como son la evaluación externa y socioeconómica de proyectos. La eficacia y
eficiencia en el uso y asignación de recursos públicos no se puede obtener si no es con una combinación de
estos análisis. Sin embargo, como se verá más adelante, la aplicación de la MML permite evaluar la
consistencia interna del diseño de los programas, de forma que, en principio, se pueden esperar resultados
derivados de una buena planeación.

Después de cincuenta años de implementación primeramente en el sector privado y posteriormente en el

sector público, la MML ha sufrido adecuaciones dependiendo del objeto que se esté planeando.
Adicionalmente, cada país ha incorporado su experiencia en las técnicas para la implementación de la
Metodología de acuerdo con su normativa y con su estructura programática.

La CEPAL reconoce que la MML consta de dos etapas básicas: la identificación del problema y de las
alternativas de solución, y la etapa de planificación en la que la idea del proyecto se convierte en un plan
operativo práctico para la ejecución (Ortegón, 2015). Para los fines de este Diplomado, y en apego a lo
establecido a nivel nacional, a continuación, estudiaremos la MML tomando como base 5 etapas.

La forma como se presentará la MML en el Diplomado, toma como base la Guía para el Diseño de la MIR
(SHCP, 2016) emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ya que en ella se contemplan los
elementos mínimos que por normatividad se deben cumplir en la APF y cuya observancia se recomienda
para las entidades federativas, municipios y DTCDMX. Sin embargo, en otras versiones de la Metodología,
por ejemplo, la proporcionada por la CEPAL en su documento “Metodología del marco lógico para la
planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas” (Ortegon, Pacheco y Prieto 2005) se
hacen propuestas complementarias que pueden ayudar a los hacedores de políticas a implementar la MML
con mayor facilidad.

En la siguiente Lección, se abordará con mayor detalle y acompañada de ejemplos la aplicación de la MML a
Programas presupuestarios y la subsecuente construcción de los ISD con base en la metodología. Sin
embargo, primeramente, se describe en términos generales en qué consiste cada una de las etapas que se
estudiarán.
En la primera etapa se establece la base de toda la Metodología, motivo por el cual es la más extensa. En
ésta se llevan a cabo una serie de análisis para identificar o construir el problema que recibirá atención
gubernamental por medio de un Programa presupuestario. Al final de la etapa de análisis del problema se
espera contar con un problema adecuadamente planteado, así como sus causas y efectos acomodados en un
esquema que se conoce como Árbol del problema.

En la segunda etapa se plantean los objetivos que tendrá el Programa para resolver las situaciones
problemáticas identificadas en la primera etapa. De esta forma, el Problema principal se convierte en el
objetivo central, las causas en medios para resolver ese problema y los efectos en fines. En esta segunda
etapa se conserva la estructura previa, conformando así el Árbol del Objetivos. Al concluir el Árbol de
Objetivos, generalmente se cuenta con más de dos raíces, es decir, más de dos grupos de medios vinculados
causalmente por la lógica vertical con el objetivo principal del Árbol.

En la tercera etapa, se llevan a cabo dos procesos; el primero es identificar las acciones que se deben realizar
para lograr los medios y el segundo es seleccionar las alternativas que de acuerdo con un análisis de costo –
beneficio y de viabilidad sean las mejores. Este paso es indispensable porque a lo largo del análisis del
problema podemos identificar causas que, si bien son fundamentales para resolver un problema, no
necesariamente corresponden al campo de intervención del Programa que se está creando. También se
pueden encontrar alternativas que podrían tener un fuerte impacto en la resolución del problema, pero con
costos imposibles de asumir por parte de la Unidad Responsable del programa.

La cuarta etapa corresponde a la definición de la Estructura Analítica del Programa, es decir, se hace una
revisión lógico-causal en la que se identifica la coherencia interna del Programa y que las alternativas
seleccionadas lleven al cumplimiento del objetivo o la solución del problema. Para ello, se hace una lectura
“vertical” de cada uno de los elementos del árbol de objetivos, es decir, si se llevan a cabo estas acciones
entonces se logrará este producto; si se entregan todos los productos que se seleccionaron entonces se
logrará el objetivo principal; y si se logra este objetivo se contribuirá a resolver un problema de mayor
envergadura.

Una vez comprobada la lógica vertical del Programa entonces se procede a la elaboración de un Instrumento
de Seguimiento del Desempeño (ISD). En el caso de la MIR, el objetivo principal se convierte en el nivel
Propósito del Programa, los medios que constituyen productos a entregar se convierten en Componentes y
las acciones para lograr esos productos se convierten en las Actividades. El fin que tenemos en lo más alto de
la copa del árbol de objetivos se convertirá en el nivel Fin de la Matriz. Por su parte, las Fichas de Indicadores
del Desempeño (FID) son instrumentos de seguimiento que como base tienen la misma estructura de la MIR,
pero tienen tres o menos niveles de objetivos.

Para de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener los resultados esperados de
la implementación de un Programa presupuestario es necesario contar con la metodología adecuada para
analizar, de principio a fin, el proceso de planeación. Es así como los ISD se han consolidado como un
elemento fundamental para el diseño, seguimiento y evaluación de los Pp, al formar parte del conjunto de
elementos metodológicos establecidos por el PbR-SED.

La MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en forma resumida, sencilla y armónica
establece con claridad los objetivos del programa y su alineación con aquellos de la planeación nacional,
estatal, municipal o sectorial; incorpora los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados;
identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores; describe los bienes y servicios
entregados a la sociedad, así como las actividades e insumos para producirlos; e incluye supuestos que son
factores externos al programa que influyen en el cumplimiento de los objetivos.

La MIR está compuesta por cuatro filas y cuatro columnas. Las filas denotan niveles de objetivos del
Programa mientras que las columnas permiten establecer cómo se medirán los resultados de este. Así pues,
el objetivo principal al construir una MIR es establecer y estructurar el problema central resuelto a nivel
Propósito, los fines a nivel Fin y los medios a nivel Componente. La forma como se vinculan los árboles del
problema y de objetivos con la MIR.

El llenado de la Matriz se hace de izquierda a derecha comenzando con el Resumen Narrativo o los objetivos
del programa. Se recomienda partir siempre del nivel Propósito por ser este la razón de ser del Programa.
Posteriormente, se definen los Indicadores de desempeño por medio de los cuales se medirá el
cumplimiento de los objetivos descritos en el Resumen Narrativo. De forma paralela se deben describir de
forma exhaustiva los Medios de Verificación o fuentes de información de donde se obtendrán los datos del
indicador, es decir, la tercera columna estará en función de la segunda. Finalmente, se establecen los
Supuestos del objetivo, los cuales son situaciones que necesariamente tienen que suceder para que el
objetivo por nivel se cumpla pero que están fuera de las manos de la UR. Esto implica que la cuarta columna
está en función de la primera y no de la tercera como en los casos anteriores.

A manera de cierre de esta primera Lección del Módulo II, es muy importante considerar la vinculación
existente entre la NGP como cambio de paradigma; la GpR como modelo de cultura organizacional enfocada
a implementar el cambio de paradigma; el PbR-SED como mecanismo para la generación y sistematización
de la información programática y presupuestal que coadyuve a implementar el modelo de cultura
organización de la GpR; la MML como herramienta de planeación estratégica y seguimiento; y los ISD como
resultado de la MML.
Resumen.

En esta lección revisamos las aportaciones de la Nueva Gestión Pública para la generación del bienestar de la
población, se destaca como un modelo de administración que surgió como respuesta a la ineficiencia de las
administraciones públicas clásicas es la Nueva Gestión Pública (NGP), para contar con una Administración
Pública de mayor calidad y un gobierno con la suficiente estabilidad para soportar los distintos problemas
sociales. Destaca en la implementación de la NGP, los elementos que guían este proceso basado en cinco R
que se refieren a la Reestructuración, Reingeniería, Reinvención, Realineación y Reconceptualización. Así
como los objetivos que de esta NGP de entre los que destaca el de asegurar la constante optimización del
uso de los recursos públicos en la producción y distribución de bienes.

Una vez revisado este precedente, abordamos la Gestión para Resultados con enfoque en el modelo para
generar bienestar. La GpR es un marco conceptual cuya función es facilitarles a las organizaciones públicas la
dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público y bienestar. Esto con el fin de
optimizar la intervención pública asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la
consecución de los objetivos del gobierno y la mejora continua de las instituciones.

La GpR nos permite dar respuesta a ¿Cómo se hace?, ¿Para qué se hace?, ¿Qué se logra? Y sobre todo ¿Cuál
es el impacto en el bienestar de la sociedad? Como podemos observar estas preguntas están relacionadas
con la atención de las necesidades de las personas y con ello la creación de valor público.

La Gestión para Resultados en el Desarrollo es un concepto que ha evolucionado como parte del esfuerzo
mundial para reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo y mejorar la
definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de los gobiernos nacionales y de las agencias
de desarrollo.

Por otro lado, debemos identificar los Pilares que sustenta la GpR dado que examinan los elementos
indispensables para que el proceso de creación de bienestar se sustente, éstos son: Planeación orientada a
Resultados; Presupuesto basado en Resultados; Gestión Financiera, Auditoria y Adquisiciones; Gestión de
Programas y Proyectos; y Seguimiento y Evaluación.

En este contexto, el Presupuesto basado en Resultados (PbR) surge como el medio para mejorar la gestión de
los recursos públicos. Con los cambios requeridos en la administración pública para la implementación del
GpR, también se presentó un crecimiento en las demandas de los ciudadanos por un sistema transparente y
efectivo en la ejecución del gasto público. Estas demandas sirvieron como detonante para que gobiernos de
varios países buscaran la forma de mejorar la eficacia y la eficiencia con la que otorgan sus servicios a la
población.

Esta tendencia se ha materializó con la introducción del Presupuesto basado en Resultados (PbR) en varios
países, incluidos varios de América Latina. Este modelo surge como el medio para mejorar la manera
mediante la cual los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar su desarrollo social y
económico, y proveer mejores servicios a la población. Sin embargo, a pesar de los importantes avances que
actualmente tenemos a nivel federal, aún se tiene como propósito terminar con la presupuestación inercial,
ya que a pesar de contar con Programas presupuestarios creados con las herramientas que provee el PbR, a
muchos de ellos se les sigue asignando presupuesto sin considerar suficientes elementos de desempeño
para garantizar su continuidad.

Para finalizar la lección, se retoma como se adoptó la Metodología de Marco Lógico (MML) como
instrumento que facilita la sistematización de la información y que es lo suficientemente flexible para
adaptarse a las necesidades de los distintos tipos de Programas.

La MML es una herramienta de planeación basada en la estructuración sistemática de la solución de

problemas, de tal manera que se constituye en un parámetro que permite el seguimiento de los resultados
esperados, la rendición de cuentas y la evaluación de resultados e impactos. En otras palabras, la MML
permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad,
alineándolos a objetivos de mayor nivel. En la siguiente lección, se retomará de manera más precisa y
detallada cómo se implementa, la importancia de la alineación de los elementos que conforman la
planeación en cascada, como se vinculan los objetivos estratégicos con los de gestión, etc.
Antecedentes y conceptos de la MML.

Lección 7. Implementación de la Metodología de Marco Lógico.

Se creo entre los 70 u 80s. Con la finalidad de s run herramienta conceptual, de diseño y de ejecución y
evaluación de proyectos de desarrollo.

Se crea por tener tres problemas comunes

1. Proyectos no precisos y objetivos no claros.

2. No estaban definidas las responsabilidades.
3. No existe una base para la valuación del proyecto.

Adicional, esta metodología sirve para sistematizar la información. Generado una estandarización de los
distintos tipos de proyectos.

CEPAL, documentos que se adapta por país.

La metodología MML, cuanta con 5 etapas:

1. Análisis del Problema. Es la más robusta y la que implica mayor trabajo, aquí se plantera una
hipótesis. Esta se ajustará de acuerdo con la investigación y documentación.
2. Análisis de los Objetivos. Solución al problema principal, se construyen objetivos.
3. Selección de Alternativas. Seguimiento de acciones de las alternativas.
4. Estructura Analítica del Programa. Esquematización del Programa.
5. Construcción del ISD.
Introducción.

Una vez situada la acción pública en el marco de la Gestión para Resultados (GpR), en la presente lección se
iniciará el estudio de la Metodología de Marco Lógico (MML). Considerando la extensión de esta, en esta
lección se abordarán los 3 primeros pasos que la conforman y en la Lección 8 los últimos dos, sin embargo,
es importante que se le considere como un proceso en el que cada una de sus etapas es relevante para su
correcta aplicación.

La CEPAL reconoce que la MML consta de dos etapas básicas: la identificación del problema y de las
alternativas de solución, y la etapa de planificación en la que la idea del proyecto se convierte en un plan
operativo práctico para la ejecución (Ortegón, 2005). Para los efectos de este Diplomado, se considerarán 5
etapas de la MML, lo cual garantiza su correcta aplicación en el caso mexicano.

La MML inicia con la definición y análisis del problema. En esta primera etapa se cimienta el Programa
presupuestario por medio del cual se llevará a cabo la intervención pública. Por ello, el primer tema es el
más extenso de la lección, la cual está dividida en cinco pasos: 1. Caracterización del problema público; 2.
Investigación y documentación del problema público; 3. Planteamiento y análisis causal del problema; 4.
Elaboración del Árbol del Problema; y 5. Análisis de los Involucrados.

En el segundo tema, se procede a construir el Árbol de Objetivos que surge como resultado de la
transformación de las situaciones negativas identificadas en el Árbol del Problema a situaciones deseadas
que se alcanzarán a partir de la atención o solución del problema media el Programa que se está
construyendo. De esta forma, el problema central se convertirá en el objetivo central, las causas se
transformarán en medios y los efectos en fines.

En el tercer y último tema de esta séptima lección se presentan la identificación de acciones y la selección de
alternativas. La primera consiste en un ejercicio de revisión en el cual se determina si los medios directos e
indirectos del Árbol de Objetivos son adecuados para conformar los Componentes y Actividades de la MIR.
Por su parte, la selección de alternativas es un proceso en el cual se identifican las soluciones que son más
viables y que generarán los mayores beneficios para la población objetivo o área de enfoque al menor costo
posible.

Caracterización del Problema Público.

La etapa de Análisis del Problema se dividirá en 5 pasos:

1. Caracterización del Problema Publico.

2. Investigación y documentación del problema Público.
3. Planteamiento y análisis causal del problema.
4. Elaboración del Árbol de Problema.
5. Análisis de los Involucrados.

Es importante saber que esto no es rígido y se sugiere hacer algunas etapas simultáneamente.

Problema Público: estos no existen, son generados por los funcionarios Públicos.

El primer paso nos dice que se tiene que crear una hipótesis, la cual debe contener:

 una población afectada por un problema público.

 Una descripción completa de la situación problemática.
Con la magnitud, se deben analizar 3 elementos:

1. Integralidad: se deben considerar todas las posibles causas al analizar el problema.

2. Intersectorialidad: Coordinación con los actores involucrados en la solución del problema.
3. Transversalidad: Afectaciones dispares que un mismo problema afecta en diferentes poblaciones.

Análisis del problema.

Al ser la primera etapa de la MML, la definición del Problema busca establecer de manera clara, objetiva y
concreta cuál es el problema público que origina o motiva la intervención del gobierno, los elementos que
causan este problema y las consecuencias de su existencia. En esta primera etapa se realizarán básicamente
5 pasos:

1. Caracterización del problema público.

2. Investigación y documentación del problema público.
3. Planteamiento y análisis causal del problema.
4. Elaboración del Árbol del Problema.
5. Análisis de los Involucrados.

Desde el primer paso de la primera etapa de la MML, es importante que se integre un equipo de trabajo
conformado por personas que se verán involucradas en el Programa. Para el buen funcionamiento del
equipo, lo mejor es que estas personas tengan autorización para tomar decisiones coyunturales sobre el
mismo. Si adicionalmente se trata de un equipo multidisciplinario en donde se cuenta con la participación de
personas con diferentes perfiles profesionales, la toma de decisiones tendrá menos sesgos e incorporará
muchos más ángulos que si solo implementa la Metodología una sola persona.

La adecuada conformación del equipo de trabajo multidisciplinario es de suma importancia ya que muchos
de los ejercicios de la MML son deliberativos. Esto implica, por un lado, que el equipo deberá considerar
atenta y detenidamente tanto los beneficios como las limitaciones de las propuestas presentadas.
Adicionalmente, deberán tomar decisiones con base en la información disponible y considerando los
argumentos que se presenten en las reuniones.

Se describen cada uno de los pasos que conforman esta primera etapa de la Metodología.

1. Caracterización del Problema Público.

En este primer paso se busca problematizar determinada situación o necesidad pública con el fin de orientar
la intervención gubernamental que se realizará a través de un Programa presupuestario. Esta
“problematización” es necesaria porque, desde el enfoque de políticas públicas, los problemas públicos no
existen por sí mismos (Montecinos, 2007). Éstos son construcciones analíticas que se crean con base en una
situación problemática, una situación no deseada, una necesidad que requiere atención e incluso, con base
en acciones que el Estado requiere realizar para su correcto funcionamiento. Entonces, los problemas
públicos son “toda situación que requiere la intervención del Estado para su atención”. Por esta razón, sin
importar su origen, procedencia o características, la situación que se busca cambiar a través de la MML será
entendida como un problema público.

Ahora bien, de acuerdo con Aguilar Villanueva, definir un problema público implica “…encontrar, "crear", el
balance operativo entre los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los medios que posibilitan hacerlo
(los recursos)” (Aguilar, 1992: 71). Para encontrar este balance operativo y para identificar los recursos
requeridos para lograrlo se necesita información, por lo que llevar a cabo una investigación profunda será
una de las principales actividades a realizar en la etapa de Definición del Problema. Pero antes de realizarla,
es necesario llevar a cabo un ejercicio en el que se identifiquen tres elementos fundamentales e
indispensables:

a) Correcta identificación del problema público que se busca resolver.

b) Delimitación de la magnitud del problema identificado.
c) Determinación del alcance de la intervención pública a través del Pp.

Es importante destacar que este primer paso es un ejercicio deliberativo que llevará a cabo el equipo
multidisciplinario del cual se habló previamente, por lo que es muy importante que todos los actores de este
estén presentes al momento de lanzar la primera propuesta de problema público; pero, sobre todo, que
incorporen oportunamente el enfoque de su área de conocimiento.

a. Correcta identificación del problema público que se busca resolver.

Consiste en establecer de manera clara, objetiva y concreta cuál se considera que es el problema público que
origina o motiva la necesidad de la intervención gubernamental. En otras palabras, en la definición del
problema se busca plantear a manera de hipótesis la necesidad a satisfacer, el problema central a solventar,
el problema potencial, la oportunidad por aprovechar y/o la amenaza por superar.

b. Delimitación de la magnitud del problema identificado.

Una vez identificado el problema, se determina la magnitud del problema. Este elemento es indispensable
pues la realidad en la cual se llevan a cabo las intervenciones gubernamentales es muy diversa por lo que es
recomendable contar con la información adecuada y suficiente para determinar el tamaño del problema que
se aspira a resolver.

Adicionalmente se requiere corroborar que los problemas identificados a partir del mandato institucional
son de dimensión y relevancia tal que se deben atender con base en el diseño de un Pp. Para la
determinación del problema también se deberá considerar el alcance del orden de gobierno (Federal, Estatal
o Municipal) desde el cual se está trabajando ya que las facultades y el alcance de los gobiernos son
distintos. La determinación de la magnitud del problema es vital en el diseño de política pública, y
determinará en buena medida el éxito o fracaso de la intervención pública, ya que a partir de dicho
elemento se determinarán las características que permitirán atender adecuadamente la problemática.

Muchas veces los gobiernos se enfrentan a problemas complejos tales como la pobreza extrema, el
desempleo, asentamientos urbanos irregulares, la movilidad en las megalópolis, la desnutrición de los niños
durante sus primeros 1,000 días de vida, entre otros. Éstos han estado en el radar de los gobiernos de los
distintos órdenes desde hace muchos años, sin embargo, su erradicación siempre representa un reto ya que
muchas veces la realidad va por delante de la intervención pública.

En la delimitación de la magnitud del problema público que se atenderá será necesario considerar la
presencia de tres conceptos fundamentales:

 La integralidad: pues se busca atender todas las causas profundas de los problemas identificados.
Más adelante en la implementación de la Metodología, concretamente en la etapa de selección de
alternativas, se descartará la atención de algunas causas identificadas durante esta etapa de análisis
del problema. Sin embargo, su análisis y consideración son indispensables para garantizar que no se
está excluyendo a un grupo vulnerable que de otra forma no se visibilizaría.
 La intersectorialidad: al reconocer que se necesita un trabajo coordinado de todos los involucrados
con las causas de origen del problema para aspirar a resolverlo. En este contexto cobra relevancia el
análisis de los involucrados que se llevará a cabo como último paso de la primera etapa de la MML.
 La transversalidad: al incorporar una visión organizativa que dirige la creación de políticas públicas
que contempla a las poblaciones y temas que históricamente no habían sido considerados, debido
al enfoque jerárquico de la administración pública tradicional.

Se busca que estos ejercicios de análisis estén orientados a identificar el estado actual de la problemática, así
como las causas de raíz y las consecuencias de los problemas, analizando la existencia de brechas de
desigualdad, rezagos o afectaciones desproporcionadas entre personas, comunidades o territorios,
reconociendo los problemas como multifactoriales y que por tanto requieren soluciones multisectoriales e
integrales.

Lo anterior, contribuye a poner en marcha el principio rector del PND “No dejar a nadie atrás, no dejar a
nadie fuera”, por lo que esto es fundamental para que las Dependencias y Entidades analicen los rezagos
sociales y los problemas específicos que afectan a las personas, comunidades y territorios y diseñen políticas
públicas diferenciadas a partir del reconocimiento de que los problemas no se viven igual por todos, y que
tomar decisiones a partir de solo ver los promedios nunca será suficiente.

c. Determinación del alcance de la intervención pública a través del Pp.

Así como la delimitación de la magnitud del problema brinda un panorama completo de la problemática
existente, al determinar el alcance de la política pública se integra otra parte indispensable de la realidad del
problema público y este es la existencia de una escasez de recursos, ya que dependerá de este factor el
alcance que tenga la intervención gubernamental.
En un mundo ideal, después de identificar y diagnosticar un problema público, se esperaría que se planteara
una solución óptima para todos los que se ven afectados por dicho problema. Sin embargo, en la realidad
esto no resulta posible en la mayoría de los problemas públicos, por lo que al definir la población objetivo
estaremos determinando el alcance de la intervención pública o Pp. Para ello, se requiere conocer los
distintos tipos de poblaciones involucradas en el diseño de política pública, es decir, se requiere realizar un
análisis de poblaciones.

Análisis de Poblaciones.

Población Objetivo: Persona, grupo de personas, flora, fauna, organizaciones, instituciones, territorios, etc.
Que son afectados por un tema en objetivo.

Identificar la población de Referencia, siendo este el universo. En este se debe reconocer la población sin el
problema.

En contraparte se encuentra la población Objetivo, la que el programa ha determinado atender. Siendo esta
la población a la que si afecta el problema.

A su vez, la población objetivo tiene su contraparte y la encontramos en la Población Postergada, dicha

población presenta el problema, pero con una menor magnitud.

La Población de Referencia es el universo o total de población (con y sin problema), relacionada con el área
o sector en el que se está definiendo el problema. Por ejemplo, para un Programa de atención a madres
jóvenes y jóvenes embarazadas, la población de referencia puede definirse como “mujeres de 12 a 18 años
que radican en el estado”. En este caso, en la población de referencia se encuentran tanto las personas
afectadas por el problema público, como aquellas que no son afectadas por el mismo.

La Población sin Problema se encuentra dentro de la población de referencia, sin embargo, no se encuentra
afectada por el problema detectado, motivo por el cual queda automáticamente agrupada y fuera de los
alcances del Programa. En este caso serían “las mujeres de 12 a 18 años que no son madres o no están
embarazadas”. Aquí es importante considerar que estas mujeres pueden tener distintos problemas
relacionados con diversos factores sociales, psicológicos o económicos, entre otros. Pero en este punto,
cuando se hace referencia a la “población sin problema”, concretamente se habla del problema público que
se está planteando.

Por su parte, la Población Potencial se construye partiendo de la población de referencia que es afectada
directamente o que presenta el problema que se está definiendo y que justifica la existencia del Programa.
Siguiendo con el mismo ejemplo, corresponde a las “mujeres de 12 a 18 años que son madres jóvenes o que
están embarazadas”.

Entre estas mujeres se va a encontrar un amplio gradiente de posibilidades. Se podrán encontrar mujeres
con estas características pero que tienen una sólida red de apoyo y diversos factores de protección,
generalmente relacionado con un nivel socioeconómico medio o alto y apoyo por parte de su familia para
afrontar la situación. A su vez, en la misma población potencial se podrán encontrar mujeres que a parte del
problema que se está trabajando, presenten otras situaciones de vulnerabilidad como puede ser un nivel
socioeconómico bajo, diversos factores de riesgo, acceso deficiente a servicios de salud, residencia en una
zona marginada o incomunicada, condición de discapacidad, procedencia de una minoría indígena, entre
otros.

La Población Objetivo se refiere a un subgrupo de la población potencial (población afectada) que el

Programa ha determinado atender en cierto periodo. Es decir, aquella parte de la población potencial a la
que el Programa, una vez aplicados criterios de selección (ejemplo: ubicación geográfica, grupo de edad,
nivel de ingreso, etc.) y restricciones (ejemplo: limitaciones técnicas, lineamientos de política, etc.), estará en
condiciones reales de atender. Delimita el alcance de la intervención por lo que la definición debe ser
exhaustiva en su caracterización, para lograr una mejor focalización del problema. En este sentido, de la
aplicación de dichos criterios y tomando en cuenta las restricciones se debe priorizar a la población en mayor
situación de vulnerabilidad con respecto al problema o aquella que sea afectada con mayor magnitud.

A la parte de la población potencial que por su menor vulnerabilidad no recibirá tratamiento por parte del
Programa se le conoce como “población postergada”. Idealmente, si se contaran con recursos ilimitados, la
población postergada también sería atendida ya que también se ve afectada por el problema público. Sin
embargo, los recursos limitados no permiten su atención en el momento en el que se está diseñando el
Programa. En este caso se encuentran las mujeres de 12 a 18 años que a pesar de estar embarazadas o ser
madres jóvenes, cuentan con una sólida red de apoyo y diversos factores de protección.

La Población Beneficiaria o Atendida corresponde en algunos casos con el padrón de beneficiarios que
anualmente conforman ciertos Programas. Dos ejemplos de aplicación de criterios de focalización en el
mismo caso que estamos siguiendo serían “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas cuyo hogar se
encuentra por debajo de la LPI [2]” o “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas que abandonaron la
escuela”. De esta forma, solo se atendería a una parte de la población afectada.

Se pueden citar ejemplos muy intuitivos de población objetivo como puede ser “madres jóvenes y jóvenes
embarazadas”, “niños de cero a dos años”, “personas adultas mayores de zonas rurales”. Pero también es
importante poder identificar como población objetivo a colectividades de seres humanos, como pueden ser
“servidores públicos de la Secretaría de Cultura” o “Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República
Mexicana”.

Adicionalmente, la población objetivo también puede ser “la gestión de la Secretaría de Cultura”; “la
investigación científica en materia de recursos renovables” o “los ecosistemas del sureste de la República”.
En estos casos se puede observar que detrás de estos Programas de mejora de la gestión, de investigación y
de conservación medioambiental existen seres humanos que los hacen funcionar o bien, que se
beneficiarían si el gobierno interviniera para que se dieran mejoras. Sin embargo, el beneficiario directo no
son los seres humanos sino los sectores en general.
Como se ha manejado en este apartado, se debe considerar si es mejor excluir a parte de la población de
madres jóvenes o jóvenes embarazadas, disminuir el monto de la ayuda que está considerando dárles. La
decisión que se toma es definir como población postergada a “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas
cuyo hogar se encuentra por arriba de la LPI” o “las madres jóvenes o jóvenes embarazadas que continúan
con sus estudios”.

Por esta razón, cuando se define el problema que atenderá un Pp, es indispensable que contar con estos
elementos fundamentales. Por un lado, describir exhaustivamente el problema en su totalidad a partir de
evidencia e investigación de magnitud del problema y una adecuada delimitación del alcance de la
intervención pública a través de un Programa (Población objetivo).
Adicionalmente, desde el planteamiento del problema es muy importante que se respete la estructura. Esto
implica que siempre la población objetivo se ubica al inicio de la oración, mientras que la descripción de la
problemática que les afecta se incorpora en la segunda parte de la oración.

Investigación y documentación del problema público.

Cuando estes definiendo el problema, se necesita identificar ¿Qué es lo que quieres saber? Es por eso por lo
que los dos primeros pasos se realizan de forma paralela. (Caracterización del problema e investigación y
documentación).

 Marco Legal.
 Reglamento Interior.

Cuando el problema ya está identificado, ya se puede presentar investigaciones internacionales, nacionales o

estatales.

Tener en mente que algo que funciono en algún país, va a servir en México o algún estado en específico.

Cuando existen problemas al obtener información, se recomienda utilizar estudios cuantitativos o

cualitativos.

Cuantitativos. (Información estadística).

 Fuerza de asociación o relación entre variables.

 Conclusiones sobre una población por medio del estudio de una muestra representativa.

Cualitativos. (Información no estadística).

 Basados en el método inductivo exploratorio.

De manera paralela y complementaria a la caracterización del problema público, es importante llevar a cabo
una investigación exhaustiva haciendo uso de distintos métodos, los cuales variarán dependiendo del
problema público que se esté atendiendo. El ejemplo de las madres jóvenes y jóvenes embarazadas aborda
un problema cuyo surgimiento no es nuevo y que se ha buscado atender de muchas formas. Así, se pueden
encontrar antecedentes de Programas y Políticas nacionales e internacionales de distintos órdenes de
gobierno que abordan el problema desde diferentes ángulos. Para este tipo de problemas públicos, aplica
una investigación documental en la que se revisen antecedentes de Programas similares y los resultados
obtenidos con el mismo. Pero para atender problemas públicos de reciente surgimiento, será necesario
realizar otro tipo de investigaciones para poder orientar adecuadamente el Pp.

A continuación, se resumen los puntos más importantes de las metodologías de investigación cuantitativa y
cualitativa. Esta revisión no pretende ser exhaustiva, sino solo poner a disposición de los participantes
algunas ideas de cómo se puede conducir la investigación y documentación de un problema público.

Metodologías Cuantitativas.

Este tipo de investigación trata de determinar la fuerza de asociación o relación entre variables, así como la
generalización y objetivación de los resultados a través de una muestra. Esto quiere decir que las
metodologías cuantitativas buscan sacar conclusiones (inferencias) para una población, estudiando una parte
representativa de la misma (muestra). Más allá del estudio de la asociación o la relación, también pretende
hacer inferencia que explique por qué las cosas suceden o no de una forma determinada.

En los diseños experimentales, como su nombre lo indica, se aplican experimentos puros contrastando
hipótesis causales. Estos experimentos son ensayos controlados aleatorios en los que la política pública o
programa presupuestario se consideran como intervenciones que el gobierno hace para lograr un cambio en
la sociedad, y el experimento busca comprobar en qué medida ese tratamiento logra sus objetivos de
acuerdo con las mediciones de un conjunto de indicadores. Por su parte, los diseños cuasi experimentales
tienen el mismo objetivo solo que carecen de una distribución aleatoria, lo que significa que los participantes
son elegidos por los administradores del programa (UNICEF, 2014).

La encuesta social, que es la investigación cuantitativa de mayor uso en el ámbito de las ciencias sociales,
consiste en aplicar una serie de técnicas específicas con el objeto de recoger, procesar y analizar
características que se dan en personas de un grupo determinado. Por su parte, los cuestionarios
estandarizados son instrumentos que han sido probadas previamente con una muestra que cuenta, en
términos estadísticos, con una distribución normal concretamente en la característica que es el objeto de
estudio. Los cuestionarios estandarizados son característicos en los sectores educativos y de salud.

Los registros estructurados de observación se obtienen probando una hipótesis o realizando una descripción
sistemática de un fenómeno. La característica de esta información es que al momento de probar la hipótesis
se sabe exactamente lo que se va a investigar. También existe la modalidad de registros semiestructurados de
observación que son aquellos en los que la información precisa a investigar no está disponible, pero se
cuenta con pautas de observación (Observación Estructurada o Formalizada, s.f.).

En general los métodos cuantitativos son muy potentes en términos de validez externa ya que, con una
muestra representativa de un total, hacen inferencia a éste con una seguridad y precisión definida. Es decir,
se pueden generalizar los resultados ya sea para la población en general o para una submuestra bien
diseñada.

Metodologías Cualitativas.

En la segunda mitad del siglo XX, pero sobre todo a partir de los años 60, con la influencia de los cambios
económicos y sociopolíticos sufridos en la época de la posguerra, se amplía el campo de investigación social
para interpretar los fenómenos de la vida cotidiana de los grupos minoristas de los conglomerados urbanos
de inmigrantes, grupos marginados y grupos étnicos discriminados, entre otros. Se hace énfasis en la
interpretación de la subjetividad del ser humano, de sus valores culturales, sus representaciones sociales, las
concepciones con que afronta el contexto social de su cotidianeidad y las relaciones que produce en la
estructura social (García, 2010). Con este nuevo enfoque, se da lugar al surgimiento de un nuevo paradigma
de investigación, conocido en la actualidad como el método de investigación cualitativa (García, 2010).

La metodología cualitativa se basa en el método inductivo exploratorio, lo que implica formular preguntas
que pueden servir para plantear hipótesis. Busca, más que "la verdad", la comprensión detallada de las
perspectivas de las personas que participan en el estudio considera que la verdad está compuesta por
múltiples construcciones de la realidad más que por una realidad única y objetiva (García, 2010).

De acuerdo con Rosario García, se trabaja con el universo de signos, aspiraciones, creencias y valores
buscando una interpretación más profunda de los procesos y los fenómenos. Por ejemplo, técnicas de
levantamiento de la información utiliza la observación participante, la entrevista a profundidad, las
discusiones de grupos, los grupos nominales y focales, los informantes claves, las historias de vida y otras.

Una de las características de la investigación cualitativa es la paradoja de que, aunque muchas veces se
estudia a pocas personas, la cantidad de información obtenida es muy grande (Álvarez-Gayou, 2005). Otra de
sus características es que se trabaja principalmente con palabras y no con números, y las palabras ocupan
más espacio que los números. Por ejemplo, una semana de trabajo de campo puede generar 200-300
páginas de transcripciones y otros materiales (Miles y Huberman, 1994), más específicamente, cada hora de
entrevista se transforma en alrededor de 10.000 palabras a ser analizadas (Rubin y Rubin, 1995).

Los modos de recolección de información empleados por los estudios cualitativos son flexibles, capaces de
adaptarse a situaciones sociales nuevas o no consideradas en la planeación original (SEDESOL, 2009). Debe
señalarse que las técnicas cualitativas se derivan de la postura epistemológica y la teoría, los cuales
constituyen el fundamento de las preguntas y el diseño de la investigación. Así en los estudios cualitativos la
teoría ayuda a orientar la perspectiva con la cual se enfoca el problema y de esta manera ayuda a colocar
límites al estudio e interpretación de este (SEDESOL, 2009). Algunas características de la investigación
cualitativa son:

Se presentan las principales diferencias entre las metodologías cuantitativas y cualitativas con el fin de contar
con la información necesaria para elegir aquella que mejor se adecue a las necesidades de la investigación
del problema público a documentarse.
Cabe mencionar que la dimensión Inducción – Deducción hace referencia al lugar de la teoría en la
investigación, es decir, de dónde parte y hacia dónde se dirigen. Mientras que los métodos cuantitativos
buscan la comprobación de una teoría, los métodos cualitativos buscan construir una teoría explicativa. De
esta forma, los problemas públicos que cuenten con antecedentes podrán llevar a cabo una investigación
cuantitativa con los datos disponibles. A su vez, los problemas públicos de reciente surgimiento podrán llevar
a cabo una investigación cualitativa donde se lance una hipótesis sobre los efectos de la intervención pública
en la población objetivo.

La dimensión Generación - Verificación se refiere al lugar de la evidencia en la investigación, así como la

medida en que los resultados del estudio son aplicables a otros grupos. En los métodos cuantitativos se
busca comprobar una hipótesis que pueda extenderse al universo del cual se obtuvo la muestra
representativa. Por su parte, los métodos cualitativos buscar que los resultados obtenidos se puedan
trasladar a otros contextos o grupos similares, lo cual no es lo mismo a la representatividad estadística (Rada,
s.f.).

La dimensión Construcción – Enumeración hace referencia a los modos de formulación y diseño de las
unidades de análisis de un estudio. Mientras que los métodos cuantitativos buscan someter a prueba
conceptos previamente delimitados, los métodos cualitativos buscan construir las unidades de análisis, las
cuales se van revelando en el proceso de observación.

Finalmente, la dimensión Subjetividad – Objetividad se refiere al tipo de datos que se obtienen y analizan en
la investigación. Es importante destacar que ambos métodos buscan hacer una observación objetiva al
fenómeno, por lo que, a lo que hace referencia esta dimensión es que los métodos cuantitativos miden
características concretas del fenómeno estudiado mientras que los métodos cualitativos se enfocan a la
obtención de datos subjetivos que no necesariamente están previamente construidos.

Planteamiento y Análisis Causal del Problema.

Se construye la redacción final del problema, cuenta con dos elementos.

 Población afectada.
 Descripción del problema que le afecta.

Para construir esto es ideal generar un equipo de trabajo. Los cuales deben ser:

 Personas involucradas en el programa.

 De distinta procedencia.
 Con distinta formación académica.
Se puede considerar al planteamiento del problema como el momento más importante de la Metodología de
Marco Lógico, ya que a partir de éste se construye toda la lógica causal del Programa. Si el problema no está
planteado de forma adecuada, la solución que de éste derive tendrá deficiencias, lo cual se traducirá en un
ejercicio subóptimo del gasto público.

En el primer paso de la etapa de análisis del problema se lanzó una primera propuesta o hipótesis de lo que
será el problema público para atender con el Programa. En el segundo paso, de forma paralela con el
primero, se llevó a cabo una investigación y documentación exhaustiva para tener elementos sólidos para
caracterizar al problema. Entonces, en este punto se cuenta con una correcta identificación del problema,
una adecuada delimitación de la magnitud de este, con una clara definición de la población objetivo, y con
información suficiente que sustentará la intervención pública.

Con estos elementos se procede al tercer paso en la que se definirá de forma definitiva el problema público
atendido por el Programa y se hará una primera propuesta de su lógica causal. Esta propuesta conformará
más adelante el Árbol del Problema, que es resultado de esta primera etapa de la MML.

Para iniciar este planteamiento se recomienda hacer uso de una pregunta analítica. Esta es una herramienta
de la cual se dispone para llegar al planteamiento del problema. Es muy importante destacar que la pregunta
analítica solo tiene como función conducirnos a una respuesta, la cual corresponderá al problema central a
atender. Pero la pregunta analítica no formará parte de las siguientes etapas de la Metodología.

Como se puede observar en el ejemplo, básicamente la pregunta analítica cuestiona sobre la situación
problemática que enfrenta la población objetivo previamente identificada. De esta forma, la respuesta será
el problema central. Se presentan 6 recomendaciones, los factores a considerar para plantear correctamente
el problema central del Programa.
Sobre los dos últimos puntos, es importante considerar que el ejercicio deliberativo debe basarse en
información confiable previamente preparada. Si bien la experiencia y opinión de las personas que integran
el equipo de trabajo es muy importante, ésta no es sustituto de la investigación formal que se realiza en el
segundo paso de esta etapa. Algunos elementos estructurales mínimos para la expresión del problema
central son:

Una vez que se cuenta con estos tres elementos estructurales, se puede considerar como concluida la
definición del problema público central que atenderá el Pp en cuestión. Lo más recomendable es que a partir
de este momento no se vuelva a cambiar nada en la redacción del problema, y aún menos en los elementos
de fondo que lo conforman. Esto, porque al momento de hacer una adecuación en el problema central, la
lógica causal de todos los elementos de la MML tendrá que ser revisados y probablemente ajustados. Por
eso la insistencia en que el proceso de definición del problema público se haga de forma cuidadosa.

Es muy probable que durante la deliberación que se lleva a cabo en este paso surjan diferentes ideas y
propuestas que en el proceso son descartadas como problema central. Es importante que estas ideas sean
registradas y reservadas para discutirse posteriormente junto con otras ideas que surjan de este diálogo. Al
momento de construir el Árbol del Problema, estas ideas se irán estructurando como las causas y efectos del
problema central.

De acuerdo con la CEPAL (Ortegón, 2010: 18,74), es recomendable incorporar la técnica de lluvia de ideas o
brainstorming para plantear y analizar causalmente el problema. Esta herramienta procede del sector
privado y fue creada en 1939 por un publicista llamado Alex Faickneey Osborn. La lluvia de ideas se basa en
la exposición de manera informal y libre de todas las ideas en torno a un tema o problema planteado que
ayuda a estimular la creatividad (VIU, s.f.). Es una técnica de grupo para generar ideas originales en un
ambiente relajado. El tamaño del grupo puede ser variado, pero se recomienda que no se excedan las 12
personas, ya que entre más personas participen, se requiere más orden y por ende se pierde el ambiente
informal y libre que lo caracteriza.

La lluvia de ideas tiene 4 reglas básicas (Innova Forum, s.f.):

 1. Suspender el juicio. Eliminar toda crítica. Cuando brotan las ideas no se permite ningún comentario
crítico por lo que todas las ideas se anotan. La revisión de validación de estas se reserva para
después.
2. Pensar libremente. Es muy importante que el equipo de trabajo sienta libertad de expresar
cualquier idea sin importar que ésta pueda incorporar elementos controversiales. En ocasiones, las
ideas prácticas a menudo nacen de otras impracticables o imposibles.
3. La cantidad es importante. Hace falta concentrarse en generar un gran número de ideas que
posteriormente se puedan revisar. Cuanto más grande sea el número de ideas, más fácil es escoger
entre ellas.
4. El efecto multiplicador. Además de contribuir con las propias ideas, los participantes pueden sugerir
mejoras de las ideas de los demás o conseguir una idea mejor a partir de otras dos.

En este ejemplo, los expertos identificaron diferentes problemas que tiene el sector productivo nacional,
pero aquel que definieron como principal o central es que éste “se encuentra en una fase de estancamiento”.
Algunos de los otros elementos identificados son causas del estancamiento, mientras que otros tantos son
resultado o consecuencia de dicho estancamiento.

ESTUDIO DE CASO (Parte 2)

Planteamiento del Problema Principal en el Caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

En los últimos tres reportes mensuales que los directores de los planteles de educación pública media
superior han hecho llegar a la Secretaría de Educación del estado de Chiapas se ha detectado un incremento
en la tasa de deserción de los jóvenes que ahí estudian. Ante las cifras alarmantes, la Secretaría consideró
necesario realizar una reunión para determinar si el gobierno estatal requiere intervenir por medio de un
Programa presupuestario con el fin de resolver este problema antes de que la situación se agrave.

Con el fin de conformar un equipo multidisciplinario, en esta primera reunión se convoca a distintas áreas de
la Secretaría de Educación del estado de Chiapas entre las cuales se encuentra la Dirección de Educación
Media de la Subsecretaría de Educación Estatal, la cual será la Unidad Responsable del Programa, la
Dirección de Programación y Presupuesto y la Dirección de Planeación de la Subsecretaría de Planeación
Educativa, la Dirección de Fortalecimiento Educativo y, considerando la conformación demográfica del estado
de Chiapas, también se convocó a la Dirección de Educación Indígena. Adicionalmente, también se invita a
académicos especialistas en la materia de la Universidad Autónoma de Chiapas.

En esta primera reunión se comentó la situación existente y la relevancia que ésta tenía como problema
público. De la primera reunión se obtiene como resultado una primera propuesta de definición del
problema: deserción escolar en el nivel medio superior del estado de Chiapas. Aunado a esto, la Dirección de
Planeación y Programación enfatizó sobre la importancia de que se llevara a cabo un estudio previo del
problema público para conocer su naturaleza y magnitud.

Para su elaboración se le solicitó a la Dirección de Educación Media que con los datos disponibles condujera
la investigación. Una profesora de la Universidad Autónoma de Chiapas con formación académica en
pedagogía comentó que la investigación sería un ejercicio mucho más completo y de mayor utilidad si fuera
realizado respetando el carácter multidisciplinario del equipo. Por esta razón, ella se ofreció a colaborar en el
proyecto y recomendó que otras personas siguieran su ejemplo. Un servidor público de la Dirección de
Planeación con formación académica de economía se ofreció también a participar conformando así el equipo
final. Así, se acordó que este subgrupo del equipo multidisciplinario llevaría a cabo la investigación en una
semana y que después de ese tiempo compartiría los resultados con el resto del equipo para éste pudiera
revisarlo y traer preparadas propuestas para la siguiente sesión.

Adicionalmente, se consideró importante que para la siguiente sesión se invitara a un grupo de directores de
los planteles de educación media superiores seleccionados aleatoriamente ya que ellos son los que están
más en contacto con los jóvenes por lo que su participación en la implementación del Programa sería
indispensable. Sin embargo, este grupo debería ser pequeño para que el grupo de trabajo siguiera siendo
funcional. Por esto se invitó a un director en representación de los planteles urbanos y a un segundo director
en representación de los planteles rurales y de zonas de población predominantemente indígena.

Una vez que los resultados de la investigación fueron entregados por el subgrupo y estudiados por el equipo
multidisciplinario, se convocó a una segunda reunión para trabajar con la definición final y análisis causal del
problema. Cabe mencionar que en el con el tiempo disponible se hizo una investigación documental sobre el
problema de deserción escolar en México y Latinoamérica; se consultaron cifras del INEGI y de la misma
Dirección de Educación Media sobre el tema; y se revisaron Programas parecidos aplicados tanto en la
federación como en otras entidades federativas.

En un primer momento, los responsables de la investigación comentaron que la magnitud del problema sí
ameritaba la intervención gubernamental porque el abandono de sus estudios afectaba en el desarrollo
integral de los jóvenes. Por esta razón se decidió por unanimidad continuar con el análisis del problema para
determinar cómo sería abordado. En un segundo momento, el grupo se hace la siguiente pregunta analítica:
¿Cuál es el principal problema que tienen los jóvenes en edad de cursar la educación media superior para
garantizar su pleno desarrollo educativo?
Como se puede observar, se consensuaron 8 respuestas en las que se definen diferentes problemáticas
relacionadas con el desarrollo educativo de los jóvenes. En el centro de estos problemas se consideró que se
encontraba “la deserción escolar en el nivel medio superior”, por lo que decidieron quedarse con éste como
problema central. De acuerdo con lo estudiado previamente, la redacción del problema no corresponde, por
lo que será necesario hacer una adecuación al texto de tal forma que la definición del problema sea
funcional para las próximas etapas de la Metodología.

Al final de esta primera etapa, el equipo multidisciplinario tendrá la siguiente definición del problema:

El producto de esta primera etapa sirve para orientar la acción gubernamental a resultados concretos que
entreguen más y mejores bienes y servicios a la población objetivo o área de enfoque, o bien, que
representan oportunidades de bienestar y progreso. Cabe destacar que una vez atendido o resuelto el
problema público que motivó el diseño del Pp, es factible modificar la estructura de dicho Programa, o
incluso darlo por finiquitado, dado que el resultado esperado estaría cumplido y su existencia ya no tendría
razón de ser.

Otro factor para considerar en esta primera etapa es que el problema o situación no deseable
preferentemente se deberá definir en el marco de las prioridades de desarrollo establecidas en algún
instrumento de planeación superior. Cuando se inicia un ejercicio de planeación implementado la MML es
indispensable que se identifiquen con claridad las metas nacionales o locales con las cuales el Programa va a
estar alineado, todo esto para garantizar que la concatenación se lleve a cabo de forma correcta. En el caso
Federal la alineación se hará con respecto a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. La planeación
en entidades federativas, municipios y DTCDMX se hará bajo un esquema similar solo correspondiendo a las
grandes metas derivadas de sus objetivos particulares, estrategias y líneas de acción establecidas en su
planeación local.
Árbol del Problema.

 Raíces:
 Tronco: Definición del Problema. (causas directas y causas profundas.)
 Copa: Efectos superiores o Efectos Directos.

Debe existir una Relación Casual, este se debe leer de abajo hacia arriba, sino se detecta lógica se debe
ajustar el árbol.

Construcción de Árbol del Problema.

Una vez concluida la definición del problema central y la identificación de una serie de situaciones
relacionadas con el mismo, se cuenta con los elementos suficientes para construir el esquema llamado Árbol
del Problema. Éste es un esquema gráfico que permite analizar las causas y efectos del problema central que
debe solucionarse o atenderse con el Pp. El Árbol del Problema funciona como una herramienta que se
construye participativamente con los miembros del equipo que está diseñando el Programa y/o con los
involucrados en la solución del problema público. El Árbol del Problema se va definiendo con base en la
identificación de las situaciones planteadas previamente en la lluvia de ideas.

En la determinación de causas y efectos, se consideran como directos o principales aquéllos que están
relacionados de primera mano con el problema y que ofrecen la posibilidad de desagregarse analíticamente
en causas y efectos indirectos, secundarios o profundos. Las causas y efectos indirectos, secundarios o
profundos son derivaciones analíticas que ayudan a explicar en detalle las causas y efectos directos o
primarios. Una de las principales características del Árbol del Problema es que todos sus elementos están
expresados en un sentido negativo a manera de problemática. En su contraparte que es el Árbol de
Objetivos, tendremos el caso contrario ya que todos sus elementos estarán expresados en un sentido
positivo.
A continuación, se explicarán cada uno de los elementos que conforman el Árbol del Problema y la manera
como se completa este esquema.

Una vez identificado el problema central, primero se deben definir las causas que le dan origen, es decir las
condiciones negativas que están determinando que el problema exista o suceda. Algunas recomendaciones
para considerar para la construcción del análisis de causas. El paso inicial es posicionar el problema principal
definido previamente en la etapa anterior en el centro del Árbol que se está construyendo y cuestionar las
causas que lo están generando.

Cuando cualquiera de los elementos del Árbol del Problema se plantea en términos de “faltas” o “ausencias”
se está limitando a la metodología como herramienta de análisis, ya que la forma de resolver una “falta” o
“ausencia” de determinado bien, servicio o situación en general, es proporcionándolo. Por ejemplo, si se
identifica que una de las causas del problema central es la “falta de agua”, la solución sería la provisión de
este servicio. En cambio, si planteamos la causa como “mala distribución del agua potable”, tenemos más
herramientas para analizar el problema con mayor profundidad ya que de esta forma podremos indagar
sobre las razones por las cuales se presenta esta mala distribución.
 ESTUDIO DE CASO (Parte 3)

Análisis de Causas del Problema Principal en el Caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Retomando el caso, el equipo interdisciplinario del estado de Chiapas que está trabajando en el problema de
deserción escolar generó la lluvia de ideas:

Ahora es momento de identificar cuáles de estas problemáticas son causas y cuáles son efectos del problema
central.

Como todos estos elementos se presentan a manera de problemáticas no es necesario hacer ningún tipo de
ajuste de redacción, sin embargo, si se diera el caso de algún elemento redactado en sentido positivo, será
necesario cambiarlo a un sentido negativo sin perder la esencia de la idea. Ahora es momento de identificar
cuál de las causas identificadas son directas y cuáles son indirectas al problema central. Después de
platicarlo, el grupo de trabajo multidisciplinario decide y presenta la siguiente distribución:
Para crear las raíces del Árbol del Problema se situará en el nivel “A” el problema central, a manera de tronco
del Árbol. Posteriormente se vincularán las causas indirectas (nivel B) con las directas (nivel C), y estas
últimas con el problema central (nivel A) tal como se muestra. Aquí se conservan los números asignados
originalmente para que se le pueda dar seguimiento a todos los problemas planteados en la lluvia de ideas.
En este punto se debe considerar que se pueden hacer algunos ajustes de redacción para que la vinculación
sea adecuada, pero conceptualmente son consistentes.

Ahora procederemos a revisar los criterios que se plantearon anteriormente. Con respecto al primer criterio,
se puede observar que todas las causas identificadas están redactadas en condiciones negativas y no como
faltas o ausencias. Por ejemplo, en vez de tener “falta de dinero en su hogar” se tiene “bajos ingresos
familiares”; o en vez de tener “falta de información sobre educación sexual y planificación de vida” se tiene
“información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida”. Es importante recordar que
respetar este primer criterio es decisivo para que la metodología no pierda su capacidad como herramienta
de análisis.

Con respecto al segundo criterio, de acuerdo con los pasos que se siguieron se retomó por completo la lluvia
de ideas que el grupo multidisciplinario planteó, motivo por el cual se cumple. Al ser este un ejemplo, no se
tuvieron que descartar ideas; sin embargo, en un ejercicio real es posible, y quizás necesario, acotar el
número de raíces que construirán, que es justamente el tercer criterio. Todas las ideas descartadas no se
deben desechar de forma apresurada. Lo ideal es reservarlas ya que probablemente de éstas se puedan
obtener algunos Supuestos en la última etapa de la MML. Esto ayudará a observar el criterio de integralidad
del ejercicio analítico.

Regresando al estudio de caso, se cuenta con tres “raíces” que están causando el problema. Es importante
observar que cada una de las raíces tiene una vinculación vertical y por ende abordan el mismo tema. Por
ejemplo, en la primera raíz conformada por las problemáticas 3 y 7 tenemos que los “bajos ingresos
familiares” causan “dificultad para mantener gastos escolares”, lo cual a su vez en parte causa que “los
jóvenes de nivel medio superior del Estado abandonen sus estudios”. Aquí se subraya que esta causalidad es
“en parte” porque tenemos otras dos que también causan el problema central. Se podrían tener más o
menos raíces, pero esas resultaron ser suficientes.
Con respecto al cuarto criterio, se decidió solo contar con dos niveles de causas, uno directo y uno indirecto
que son los mínimos indispensables para que funcione el Árbol del problema. Adicionalmente, es importante
observar que en la segunda raíz se identificó una causa adicional que corresponde a “información
insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida”. Si se observa, esta causa no fue parte de la lluvia
de ideas, sin embargo, al momento de construir las causas del Árbol del problema fue necesario agregarla
para cumplir con el quinto criterio; es decir, que cada raíz al menos deberá contar con una causa directa y
una indirecta.

En este caso los “altos niveles de embarazo adolescente” constituyen una causa directa por lo que se tuvo
que identificar la causa indirecta vinculada. En el análisis de las causas que generaron el problema principal o
central, podemos encontrar que algunas no tienen una vinculación lógica con las demás causas por lo que
podrán ser descartadas. En otras ocasiones, podremos llegar a la conclusión de que en realidad lo que
parecía una causa es un efecto, motivo por el cual lo enviaremos a la parte superior del Árbol, cuya
estructura a continuación se estudia. Esta situación también puede darse en sentido inverso, por lo que una
idea que pareciera un efecto podría en realidad tratarse de una causa.

Como segundo paso del análisis del problema, se debe construir la parte de los efectos que corresponde a la
copa del Árbol. En esta parte se definen las consecuencias que resultan de la existencia del problema central
y la relación que estas tienen con las causas identificadas. En otras palabras, se definen aquellas condiciones
negativas que sucederán en caso de que no se resuelva el problema central. Esto servirá para tener una idea
del orden y gravedad de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado lo cual hace que se
amerite la búsqueda de soluciones (Ortegón, 2005).

Anteriormente e presentan algunas recomendaciones a considerar para la construcción del análisis de

efectos. El paso inicial es posicionar el problema principal definido previamente en la etapa anterior en el
centro del Árbol que se está construyendo y cuestionar los efectos que se están generando para
acomodarlos por niveles en la copa del Árbol.
Para comprender mejor el análisis de los efectos, se representan algunas circunstancias en las que la
estructura de los efectos del Árbol del Problema es correcta y otras en los que no son convenientes o son
incorrectas.
 ESTUDIO DE CASO (Parte 4)

Análisis de los Efectos del Problema Principal en el Caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

En este caso concreto, cuando el equipo multidisciplinario del estado de Chiapas que está trabajando en el
problema de deserción escolar generó la lluvia de ideas, identificó tres efectos. Para completar este ejercicio
hicieron una nueva reflexión sobre los efectos del problema, haciéndose la siguiente pregunta:

Se representan todos los efectos identificados hasta el momento producto de los dos ejercicios de análisis.

A parte del aumento del rezago educativo en el Estado también se identificó que un “bajo desarrollo
productivo en el Estado” es un efecto de la deserción escolar, ya que las futuras generaciones contarían con
menores herramientas para contribuir al crecimiento de este. Si bien este efecto no afecta directamente al
sector, es importante que se haga del conocimiento de la Secretaría de Economía y del Trabajo del Estado de
Chiapas para que ellos a su vez lo consideren en sus Programas e incluso para que lo incluyan como Supuesto
de alguna de sus MIR.

También es altamente recomendable que se busquen hacer sinergias para que los Programas sean
complementarios y atiendan de forma más integral los problemas públicos identificados. Esto serviría para
fortalecer la intersectorialidad e integralidad en el quehacer público del estado de Chiapas.

Se presenta el Árbol del Problema resultado de este análisis.

Como se puede observar, también se decidieron hacer algunos ajustes de redacción para que la descripción
de los efectos fuera más clara. Para verificar la funcionalidad del Árbol se procede a hacer un ejercicio de
revisión de la lógica vertical de los efectos. Si “los jóvenes de nivel medio superior del Estado abandonan sus
estudios”, entonces se dará un “aumento en el rezago educativo” y habrán “jóvenes sin las competencias
necesarias para ingresar al mercado laboral formal”. Esto a su vez generará que un “incremento de las
personas dedicadas a trabajos en el sector informal” lo que en última instancia propiciará el aumento de
“jóvenes con pocas oportunidades de desarrollo”. Después de esta lectura, los integrantes del equipo
multidisciplinario quedaron satisfechos con la lógica vertical de su Árbol del Problema.

Ahora se procederá a incluir los criterios antes mencionados. Revisando los distintos niveles de efectos, se
encuentra que todos están presentados como condiciones negativas. Vale mencionar que los efectos 1 y 4
hablan de un aumento, sin embargo, esto hace referencia a un incremento en una situación negativa que son
“el rezago” y “los trabajos informales”. Con respecto al número de ramas y número de niveles se encuentra
que el Árbol es adecuado ya que tan solo tiene dos ramas y tiene tres niveles, el cual es el máximo que
puede tener un árbol de objetivos. Sobre el quinto criterio se encuentra que cada efecto es distinto a pesar
de la relación que guardan entre sí. Finalmente, también se determina que el problema tiene una adecuada
alineación o lógica vertical por lo que ya se encuentra listo para pasar a la siguiente etapa de la MML.
Hasta el momento, el planteamiento del problema y la construcción del Árbol del Problema requirieron de
un importante ejercicio analítico ya que éste será la base de todas las etapas subsecuentes de la
Metodología. Si se cuenta con un Árbol del Problema con una estructura correcta, la construcción del Árbol
de Objetivos y de la Matriz de Indicadores para Resultados será mucho más sencilla. En todo caso, debemos
recordar que cuando requiramos un cambio en alguna de las etapas siguientes de la Metodología, siempre
debemos aplicarlo desde el Árbol del Problema para así estar seguros de que no se está afectando la
alineación vertical de nuestro Programa.

Ahora que ya se cuenta con un mapa completo de la problemática existente, es momento de identificar a los
diversos actores involucrados que han surgido durante el análisis de estos dos primeros pasos. Por esta
razón, se procederá a realizar el análisis de los involucrados. como último paso de la primera etapa de la
MML.

Análisis de Involucrados.

Este sirve para identificar a las personas, grupos y organizaciones relacionadas con el problema. Adicional
permite conocer los interese de los afectados por dicho problema y determina aquellos actores claves que
tienen influencia para la resolución.

Consiste en una identificación de 3 elementos:

1. Actores; Personas que tienen relación o participan en el programa.

2. Roles; Capacidad de participación y la fuerza relativa que los actores tienen para defender sus
intereses.
3. Posiciones;
 Aliados. Están de acuerdo o se ven beneficiados por el programa.
 Adversos. No están de acuerdo con el programa y se ven afectados.
 Neutros. No les afecta o beneficia, muestran indiferencia.

Para facilitar un análisis más efectivo de estos 3 elementos existe un método complementario del MML, este
se denomina Matriz de Expectativa-Fuerzas o Método Team up.

Análisis de Involucrados.

Tanto en la guía de la CEPAL (Ortegón, 2005: 17) como en la del BID (2004:6) se propone realizar el análisis
de los involucrados como primer paso de la Metodología, es decir, antes de la definición del problema y de la
construcción del Árbol del Problema. Sin embargo, en el punto de partida de la MML todavía no se cuenta
con ningún trabajo de investigación o de discusión del equipo de trabajo. Por esta razón, no se cuenta con los
elementos suficientes para realizar un análisis de los involucrados de forma suficiente.

Por esta razón, la propuesta de la SHCP es que el análisis de los involucrados se lleve a cabo una vez que
concluye la elaboración del Árbol del Problema y como último paso de la etapa de análisis del problema, ya
que en este momento de la MML ya se cuenta con un panorama general más completo de la problemática
que se está atendiendo.

El análisis de los involucrados sirve para identificar a las personas, los grupos y organizaciones relacionados
con el problema que el Programa busca enfrentar, ya que permite conocer los intereses de los afectados por
dicho problema y determinar aquellos actores claves que tienen influencia para su resolución. Este tipo de
análisis permite obtener un panorama completo de la intersectorialidad del problema de todas las personas,
grupos y organizaciones relacionados con el problema; e incorporar los intereses y expectativas de personas
y grupos que pueden ser importantes e incluso determinantes para el éxito del Programa.

De este modo, de acuerdo con el problema a resolver por cada Programa que se esté diseñando, se requiere
identificar a los actores involucrados. El propósito es establecer las estrategias de vinculación con cada uno
de éstos, como un elemento clave que facilita su diseño programático y puede favorecer su implementación.

En el análisis de involucrados se requiere la identificación de tres elementos:

Una vez identificados y caracterizados los actores, se requiere agruparlos o categorizarlos de acuerdo con sus
respectivos intereses, procurando conformar categorías de actores con intereses lo más homogéneos
posibles. Para esto, se recomienda utilizar la técnica del mapa de involucrados (o mapa de actores), que
permite visualizar y agrupar a los actores en categorías de acuerdo con sus intereses y posibles posiciones
respecto del Programa a desarrollar.

La construcción del mapa de involucrados considera primeramente el visualizar a todos los posibles
involucrados para posteriormente agruparlos en distintas áreas de interés. La definición de los intereses se
hará en función del problema a enfrentar, pudiendo definirse una tipología de intereses para ubicar a cada
actor en algunos de los tipos definidos tal como:

Una vez identificados y listados los actores, según su categoría, se recomienda hacer una tipología ad-hoc al
problema con no más de cuatro opciones, ubicando a cada actor en una de éstas. Luego, deben agruparse
aquellos con el mismo tipo de interés para identificar los grupos con intereses similares.

Con el objeto de resolver a futuro con cuáles actores debemos trabajar en la implementación del Programa,
se requiere efectuar una valoración de sus expectativas y fuerzas, de modo que podamos definir su
relevancia o prioridad, en términos de su capacidad de influencia en el problema y, por tanto, en su
resolución mediante el Programa a desarrollar.

Para este análisis, se recomienda utilizar un método complementario llamado Matriz de Expectativas-Fuerzas
(Ortegón, 2005: 10), también llamado método Team Up [4]. Esta herramienta, junto con el mapa de
involucrados, permite estimar la fuerza de cada actor, en términos de su poder e interés en ejercerlo.
En la primera columna se deberán vaciar cada uno de los actores o grupo de actores que se identificaron
previamente. En la segunda columna denominada Interés/Expectativas se señalan cuáles son los intereses o
qué esperan cada actor o grupo, adicionalmente se determina si éstos están a favor o en contra con relación
al Programa o proyecto. Además, es importante describir el interés de cada actor respondiendo a la pregunta
¿por qué le interesa?

Las siguientes tres columnas que son “Importancia para la operación del Programa (A)”; “Fuerza para
defender intereses (B)” y “Calificación” tendrán un valor numérico. A las dos primeras se les asignará un
valor del 1 al 3 siendo la 1 baja, 2 media y 3 alta. En la “Importancia para la operación del Programa” se
otorga un valor conforme a la relevancia del actor en cuestión para la operación del Programa. En “Fuerza
para defender intereses” se otorga un valor a la fuerza para defender intereses del proyecto.

Finalmente, en la columna de “Calificación” se establece el resultado de multiplicar los valores asignados en

las columnas 3 y 4 para cada actor. La calificación otorgada permite categorizar el poder que tiene cada actor
analizado para ejercer una acción efectiva en función de sus intereses.

Se mostro un ejemplo de una calificación de dos involucrados, donde las medianas empresas muestran su
interés “en favor” teniendo una máxima importancia pues son las beneficiarias del Programa; su fuerza se
considera con 2. Al final, la herramienta le otorga 6 puntos, con lo cual se califica como un involucrado clave
en el desarrollo del futuro proyecto. Después de calificar y clasificar a todos los involucrados, el equipo de
diseño debe manifestar la viabilidad que podría tener el proyecto, en función de su análisis de involucrados y
las condiciones necesarias para lograr sus objetivos.

ESTUDIO DE CASO (Parte 5)

Análisis de Involucrados en el Caso de Deserción Escolar en el Nivel medio Superior.

Con los elementos proporcionados por el diagnóstico se procede a llevar a cabo el análisis de involucrados
para el Programa que se está diseñando. El primer paso que el equipo multidisciplinario lleva a cabo es la
identificación de actores, roles y posiciones.
La Dirección de Educación Media de la Subsecretaría de Educación Estatal es el actor interno que tendrá la
función de ser la Unidad Responsable de la implementación del Programa y tiene el completo apoyo de la
Subsecretaría de Educación Estatal de la cual depende. Su posición es de alto interés y cooperación ya que
tiene la función de impulsar el Programa.

Un segundo actor interno es la Dirección de Fortalecimiento Educativo, la cual participa en el equipo

multidisciplinario para la creación del Programa. Su función es apoyar a la de Educación Media ya que tiene
interés en todas aquellas medidas que fortalezcan la educación en los distintos niveles existentes. Su
posición es de cooperación e impulso del Programa.

El tercero es la Dirección de Educación Indígena la cual es parte de otra subsecretaría, pero fue invitada para
garantizar que el Programa contemple las necesidades específicas de los pueblos indígenas del Estado. Su
posición también es de cooperación e impulso del Programa.

La Dirección de Programación y Presupuesto y la Dirección de Planeación de la Subsecretaría de Planeación

Educativa son otros dos actores internos de la Secretaría que participa en el equipo multidisciplinario para la
creación del Programa. Su función es garantizar que éste tenga un buen diseño de acuerdo con la MML.

La Secretaría de Economía y del Trabajo del Estado de Chiapas se consideró en el análisis de involucrados
porque a pesar de ser un actor externo, puede tener ciertas afectaciones producto de los Programas de la
Secretaría de Educación ya que de esta última depende la formación de una importante proporción de la
mano de obra que en el corto y mediano plazo accederá al mercado laboral. La posición de este actor es de
cooperación y vigilancia de los intereses de su sector.

La Subdirección de Salud de la Mujer y la Subdirección de Programas Preventivos de la Secretaría de Salud

del Estado de Chiapas son actores externos con los que se tiene pensado hacer un convenio intersectorial
para realizar campañas de prevención del embarazo adolescente. La posición de estos actores es de
cooperación ya que en su propia planeación se encuentra la prevención del embarazo adolescente por lo
que se ven beneficiados por este ejercicio de intersectorialidad.

El personal de los planteles de educación media superior es un actor interno que tendrá a su cargo una parte
importante de la implementación del Programa. Está conformado por los directores de los planteles, el
personal administrativo y los profesores. A pesar de ser empleados de gobierno, tienen una fuerza
importante porque pueden optar por no cooperar para la implementación del Programa, afectando así el
cumplimiento de las metas. La posición de este actor en la forma es de cooperación, sin embargo, su
posición puede cambiar si el trabajo que se les asigna supera sus capacidades de gestión.

Los padres de familia son actores externos muy importantes porque la mayoría de los estudiantes todavía
son menores de edad. Si alguno de los componentes del Programa va en contra de sus valores o tradiciones
se pueden convertir en un oponente importante. La posición de este actor es de beneficiario indirecto y de
vigilante de que el Programa sea lo que consideran adecuado para sus hijos.
Los estudiantes de educación media superior son actores externos de gran relevancia ya que son los
beneficiarios directos del Programa. Si alguno de los componentes del Programa no es de su agrado tienen la
fuerza para frenarlo o de exigir que se ajuste a sus exigencias. La posición de este actor es de receptor
directo de los beneficios del Programa por lo que es de total interés.

Los jóvenes en edad de educación media superior que se encuentran desocupados y aquellos que no
estudian, pero trabajan son actores que gracias al Programa pudieran reincorporarse a la educación media
superior porque de alguna forma se ven solventados los problemas que hicieron que la abandonara. La
posición de estos actores es neutra pudiéndose tornar de interés.

Los estudiantes y padres de familia de educación básica son actores que en un futuro podrían ser
beneficiarios directos o indirectos del Programa. La implementación de este podría servir como impulso para
que los jóvenes de educación básica decidan inscribirse a la media superior. La posición de estos actores es
también neutra pudiéndose tornar de interés.

Los proveedores estatales de servicios alimentarios son aquellas empresas del sector privado que podrán
obtener contratos para atender la parte alimentaria del Programa. Entre menos proveedores locales haya en
Chiapas, mayor será su poder de negociación será mayor ya que el gobierno no tendrá muchas opciones de
contratación. Tienen una posición de interés en la implementación del Programa.

Finalmente, se identificó a los estudiantes de educación media superior federal o privada como actores
externos que están recibiendo educación de este nivel por medio de otro esquema distinto al estatal. Su
posición es neutra pudiéndose tornar en activa si deciden pedir que se iguale el Programa para su esquema
educativo.

Análisis de Involucrados.
Al concluir este análisis, el equipo multidisciplinario tiene los elementos para clasificar a los involucrados en
el Programa. Como aliados se encuentran todas las direcciones de la Secretaría de Educación ya que todas
tienen la intención de impulsar en mayor o menor medida el Programa. También se tiene a algunos actores
externos como los investigadores de la Universidad Autónoma de Chiapas y las direcciones de la Secretaría
de Salud.
Los beneficiarios y sus padres se encuentran también como parte de los aliados al igual que las empresas de
servicios alimentarios que podrán obtener contratos para prestar el servicio.

Los actores neutros tienen la característica de que pueden tornarse en interesados u oponentes según el
caso. En esta situación se encuentran los jóvenes desocupados o que trabajan ya que con el Programa
podrían considerar continuar con sus estudios. Los estudiantes y padres de familia de educación básica son
neutros, pero en cuanto pasen al siguiente grado, se convertirán en interesados. Finalmente, la Secretaría de
Economía y del Trabajo del Estado de Chiapas se ve afectada por lo que se mantiene al tanto pero no
participa de forma activa a menos que vea uno de sus intereses afectados.

Con respecto a los oponentes, se encontró que hay uno muy fuerte y dos que son aliados pero que se
pueden tornar en oponentes. El principal oponente es el personal de los planteles de educación media
superior, ya que la mayor parte de las acciones que implicaría la implementación del Programa las llevarían
ellos. En última instancia, si no se hace una adecuada negociación con ellos, incluso se podrían ir a huelga
colapsando así toda la educación media superior estatal generando afectaciones mucho más grandes que la
inexistencia del Programa.

En este caso se tendría que negociar algún beneficio o incentivo que genere los menores costos posibles y
que hiciera que el personal de los planteles estuviera de acuerdo con implementar el Programa. Lo ideal
sería incrementar su salario o abrir nuevas plazas, pero eso generaría costos monetarios. Lo que se puede
hacer también es otorgarles más días de vacaciones u otorgarle un día a la semana en el que salieran más
temprano. En todo caso será necesario contar con un experto negociador que pueda llegar al mejor acuerdo
posible.

En la experiencia de los implementadores, en muchas ocasiones los beneficiarios o los padres de éstos se
tornan en oponentes cuando existe algo en el Programa que no les parece. Por ejemplo, puede haber cierto
grupo de padres que no estén de acuerdo con que sus hijos tomen talleres de educación sexual o que asistan
a sesiones informativas sobre ese tema ya que, desde su punto de vista, esto es amoral y pone en riesgo los
valores y buenas costumbres.

Como este es un tema de creencias puede tornarse en una situación crítica que desemboque en toma de
instalaciones o algún otro tipo de protesta. A diferencia de la estrategia a seguir con el personal de los
centros educativos, en este caso es recomendable instaurar mesas de trabajo con los padres de familia para
conocer cuál es su punto de vista y cuáles son sus necesidades para que sus valores no se vean amenazados.

La última parte del análisis de involucrados consiste en la elaboración de la matriz de expectativas – fuerzas
para conocer a cada actor en términos de su poder e interés en ejercerlo.

Como resultado del análisis se encontró que los actores más relevantes y con más fuerza para defender sus
intereses son Unidad Responsable del Programa, los beneficiarios y sus padres. Sobre los últimos dos, se
analizó su faceta en favor y en contra, encontrando que en ambos casos tienen mucha importancia y mucha
fuerza para defender sus intereses.

Con respecto al personal de los planteles de educación media superior que muy probablemente estará en
contra del Programa, se encuentra que, si bien tiene fuerza, esta es media, ya que existen mecanismos para
compensar el trabajo extra que van a llevar a cabo.
Árbol de Objetivos.
Una vez que se ha concluido

 La definición del problema.

 El árbol del Problema.
  Análisis de los involucrados.

Aquí se realiza un análisis de objetivos. Esta es una Proyección o visualización clara y concreta de como se
vera la resolución del problema, esta debe ser factible para medirse y observarse.

Construcción del Árbol de Objetivos.

En esta etapa de la MML se realiza una proyección de la situación futura deseada que se alcanzará a partir de
la atención o solución del problema central mediante un Programa.

Para efectos de definir la situación futura a lograr, se desarrolla el análisis de objetivos, a través del Árbol de
Objetivos. Este último, es una representación de la situación esperada, en caso de que el problema se
resolviera. Para construirlo, se partirá del Árbol del Problema y se buscará plantear la situación contraria, es
decir, las condiciones negativas se expresarán en forma positiva.
Si en la elaboración del Árbol del Problema se siguieron las recomendaciones presentadas en el tema
anterior, el proceso de expresar de forma positiva las condiciones negativas será sencillo. Si, por el contrario,
las expresiones positivas no tienen sentido o no están relacionadas de forma vertical, será necesario regresar
a revisar lo planteado en el Árbol del Problema.

Tal como se puede observar, del problema central derivará la solución al problema o situación deseada; de
cada una de las causas derivará un medio para lograr dicha solución; y de cada uno de los efectos derivará un
fin una vez solucionado el problema. Por medio del Árbol de Objetivos se busca lo siguiente:

 Describir una situación favorable que podría existir después de solucionar el problema (situación
futura).
 Identificar y clasificar los objetivos por orden de importancia.
 Identificar las relaciones medios-fines entre los objetivos.
 Visualizar estas relaciones medios - fines en un diagrama (Árbol de Objetivos).

En la definición de medios y fines, se consideran directos o principales aquellos que derivan directamente del
problema y ofrecen la posibilidad de desagregarse analíticamente en medios y fines indirectos o
secundarios; de éstos últimos resultan derivaciones analíticas que ayudan a explicar en detalle las causas y
efectos directos o primarios.

Los pasos por seguir para elaborar el Árbol de Objetivos y para que la alineación establecida en el Árbol del
Problema se conserve, son:

Si todas las acciones o medios señalados en el Árbol de objetivos son relevantes y pertinentes para resolver
el problema identificado, es necesario tener en cuenta las siguientes consideraciones descritas.
Cuando el Análisis del Problema se realizó correctamente, la transición de las causas a los medios o de los
efectos a los fines se puede hacer conservando la redacción original solo cambiando una o dos palabras.
Cuando el Análisis del Problema tiene problemas y/o áreas de oportunidad, la redacción queda forzada o
desviada del problema original. Esto es indicativo de que es necesario regresar al Árbol del Problema a hacer
ajustes de tal forma que estos problemas lógicos queden resueltos desde su origen.

ESTUDIO DE CASO (Parte 6)

Construcción del Árbol de Objetivos en el Caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

En la siguiente sesión, el equipo multidisciplinario que está abordando el tema de la deserción escolar en el
nivel medio superior procede a construir el Árbol de Objetivos. Para ello parten de las causas, efectos y
problema central para construir los objetivos en este segundo Árbol. De esta forma, quedan todos ellos
redactados como condiciones positivas u objetivos por alcanzar.
Tal como se puede observar en ambas figuras, el cambio de condiciones negativas o problemas a condiciones
positivas u objetivos se hizo con bastante sencillez, esto porque desde un inicio se cuidó la lógica vertical del
Árbol del Problema. Se marcó en otro color las palabras que cambiaron para poder contar con esta condición
positiva. Si se observa con detenimiento, solo se hicieron ajustes mínimos. Aun así, vale hacer la pena
algunos comentarios.

Por ejemplo, la causa “bajos ingresos familiares” pasó a ser “incremento en los ingresos familiares”. El
opuesto a bajos ingresos sería altos ingresos, sin embargo, el Programa no tiene la ambición de resolver el
problema de ingresos de la familia y mucho menos volverlos altos. La meta del Programa es que estos
ingresos sean suficientes de tal forma que los jóvenes puedan ir a la escuela. Como consecuencia, en el Árbol
de Objetivos se tiene como “incremento”, palabra que es más cercana a los objetivos del Programa.

En el caso de la causa “información insuficiente sobre educación sexual y planificación de vida” su opuesto
hubiera sido “información suficiente sobre educación sexual y planificación de vida”; sin embargo, una de las
expertas en temas de embarazo adolescente apuntó que más que información suficiente, lo que necesitan
las y los jóvenes de la educación media superior es información adecuada. En este caso se aplicó
directamente el cambio. Lo más recomendable es que se haga el cambio desde el Árbol del Problema para
garantizar que no hubo una pérdida de alineación entre los elementos que lo conforman.

Una vez hecha la adecuación de condición negativa a condición positiva, el equipo multidisciplinario hace
una lectura nuevamente para verificar que la “lógica vertical” tiene sentido. Para hacer la lectura de la
alineación en esta ocasión se tomará la tercera raíz; de todas formas, la lectura tiene que funcionar para
cada una de las raíces.

Si existe un mayor vínculo entre el sector empresarial y el educativo, entonces los jóvenes tendrán un mayor
interés por concluir y continuar con sus estudios, con este mayor interés, entonces los jóvenes del nivel
medio superior del Estado continuarán con sus estudios. Si continúan con sus estudios, entonces disminuirá
el rezago educativo y los jóvenes tendrán las competencias necesarias para ingresar al mercado laboral
formal, esto hará que disminuya en número de personas dedicadas a trabajos en el sector informal lo cual, al
final, generará que los jóvenes tengan mejores oportunidades de desarrollo en el estado de Chiapas.
Después de verificar cada una de las raíces y ramas y de observar que todo tiene sentido, damos por
concluida la transformación del Árbol del Problema a Árbol de Objetivos.

Al concluir esta segunda etapa se contará con una hoja de ruta de objetivos vinculados causalmente
orientados a la solución de un problema central. Con base en estos objetivos se construirán los Instrumentos
de Seguimiento al Desempeño, solo que previo a este ejercicio es necesario seleccionar las mejores
alternativas disponibles, esto considerando que se parte de un contexto de recursos limitados para la
implementación del Programa. Este proceso se llevará a cabo en la tercera etapa de la metodología:
Selección de Alternativas.

Selección de Alternativas.
Selección de Alternativas.

Tal como se mencionó en el cierre del Tema anterior, la tercera etapa de la Metodología de Marco Lógico es
la selección de alternativas. En esta se configuran las alternativas de solución viables, pertinentes y
comparables, escogiendo la(s) mejor(es) de acuerdo con los criterios que definan al Programa. Sin embargo,
antes de llevar a cabo el proceso de selección de alternativas vale la pena hacer una revisión general del
Árbol de Objetivos para garantizar que éste tiene los elementos que serán los Componentes y Actividades de
la MIR.

Cabe destacar que la identificación de acciones no es una de las etapas de la Metodología, sin embargo,
producto de la experiencia en la aplicación de esta, se sugiere ampliamente que se lleve a cabo. Más
adelante, en la etapa de la metodología en la cual se construye la MIR, los Componentes y las Actividades,
que son los dos niveles inferiores de la Matriz, se definirán con base en los medios directos e indirectos.
Generalmente, los medios directos serán nuestros Componentes, es decir, los bienes o servicios a entregar
por el Programa; y los medios indirectos serán las Actividades que se deberán realizar para poder hacer la
entrega de dichos bienes o servicios.

Sin embargo, muchas veces nos encontramos que nuestros medios directos o indirectos no tienen las
características para conformarse como Componentes y Actividades. Por esta razón, es importante hacer una
nueva revisión para identificar si los medios que conforman la MIR pueden convertirse en Componentes y
Actividades. Los pasos para realizar este análisis son los siguientes:

1. Elección de una de las ramas causales (causa-problema) del árbol de objetivos para iniciar el
análisis. El análisis se deberá realizar por cada rama del árbol, es decir, cada rama causal se
analizará de forma independiente. Es importante recordar que cada rama está vinculada
temáticamente por lo que no se pueden mezclar para su análisis.

2. Identificación de un producto a entregar. Los productos son bienes o servicios que se entregarán a
la población objetivo cuyo problema atenderá el Programa. De los medios disponibles, tanto
directos como indirectos se identifica al que considere la entrega de un producto. Esto
generalmente sucede con los medios directos. Si se logra identificar un medio con estas
características se pasa directamente al paso 4, de lo contrario será necesario pasar al 3.

3. Definición de un producto a entregar. Este paso solo aplica cuando en el segundo no se logró
identificar un medio directo o indirecto que considera la entrega de un producto. Para ello se ajusta
la redacción del medio directo de tal forma que quede implícita la entrega de bienes y servicios. Es
importante hacer los ajustes correspondientes en el Árbol del Problema para garantizar que no se
afecta la lógica de los árboles.

4. Identificación de las acciones para la entrega de un producto. Una vez seleccionado o definido el
producto a entregar, se delimitan las acciones necesarias para su obtención y entrega. En este
cuarto paso se revisa que las acciones para obtener el producto sean suficientes sin ser excesivas.

5. Incorporación de las acciones al Árbol de Objetivos. En caso de identificar nuevas acciones, será
necesario incorporarlas en la parte inferior del Árbol. Si todas las acciones son nuevas se agregará
 un nuevo nivel inferior y ahí se colocarán las acciones. Si en el Árbol de Objetivos ya existían
acciones y se agregaron nuevas, estas últimas van en el mismo nivel que las primeras.

6. Aplicación del análisis al resto del Árbol de Objetivos. Si bien ya se mencionó, es importante
enfatizar que este análisis se h ace para cada una de las ramas del Árbol de Objetivos.
Con el panorama completo de lo que se necesita hacer para entregar bienes y servicios se procede a
seleccionar las alternativas que conformarán el Programa presupuestario. En términos generales, se
seleccionan las soluciones que son más viables, que generarán los mayores beneficios para la población
objetivo y al menor costo posible. Los objetivos de la selección de alternativas se describen de la siguiente
forma:

En esta etapa de la metodología se denominará como “alternativa” a cada uno de los productos procedentes
del árbol de objetivos y las actividades necesarias para su generación o entrega.

Para lograr los objetivos antes descritos, se recomienda considerar los siguientes aspectos descritos.

Más adelante veremos como el primer y el tercer aspecto se vinculan fuertemente; y la mejor alternativa
será la que tenga un mayor nivel de incidencia y que a su vez sea la más factible. Adicionalmente, si en la
verificación de incidencia, se encuentra que dos estrategias propuestas como alternativas no son
excluyentes, entonces es probable que ambas se refuercen para el cumplimiento del objetivo. Y si ambas son
de incidencia significativa en el logro del resultado esperado, deberían plantearse como Componentes de la
alternativa planteada. Debe tenerse presente que, una vez concluido el proceso de análisis, no se debe dar
por terminada la labor, ya que siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas que sean
complementarias y que permitan dar solución a la problemática identificada.

Entonces, se deben configurar alternativas para analizar su nivel de incidencia en la solución del problema y
priorizarlas de acuerdo con el orden de ocurrencia en el desarrollo del Componente. También será necesario
agrupar acciones complementarias y definir alternativas entre grupos de acciones sustitutas.
De este modo, se trata de verificar la factibilidad de cada alternativa y seleccionar una con base en criterios
concertados entre los participantes del diseño. Para estos efectos, puede utilizarse la Matriz de Alternativas,
aunque los factores a considerar dependerán de la naturaleza de cada problema.

Cabe señalar que el sentido de la técnica de análisis y selección de la mejor alternativa es definir y evaluar
una serie de factores y aspectos que no necesariamente pueden ser llevados a términos monetarios o que, al
trabajarlos cuantitativamente, requieren de desarrollos complejos y largos, los cuales a nivel de perfil o
prefactibilidad de un Programa o proyecto no se justifican.

En este contexto, y suponiendo que se identifica un número reducido de alternativas de solución. Cabe
mencionar que no se recomienda definir máximo tres alternativas para que la metodología sea funcional.
De manera complementaria, se puede realizar un ejercicio más exhaustivo para el análisis y selección de la
mejor alternativa, con base en criterios desagregados en indicadores, a los que se les asignan puntajes
distribuidos de acuerdo con la importancia otorgada a cada una de éstas. Este ejercicio consiste en distribuir

un total de puntos entre las distintas alternativas identificadas, considerando diferentes aspectos
relacionados con el Programa, expresados en criterios de selección, desagregados en indicadores con sus
respectivos puntajes.

Así, por ejemplo, se pueden definir criterios desde un punto de vista técnico, social, financiero, económico y
de gestión; desagregados en indicadores específicos, que resultan fundamentales para un adecuado diseño y
ejecución del Programa o proyecto, a fin de maximizar los impactos esperados del mismo. La definición de
los criterios e indicadores, con su correspondiente asignación de puntaje, debe realizarse en forma
participativa, con base en una propuesta del equipo técnico.

Las alternativas resultantes deben ser analizadas con relación al espacio geográfico y socioeconómico al cual
están referidas, con el fin de especificar mejor el problema y de seguir verificando su factibilidad y
pertinencia, como soluciones adecuadas al problema. Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una
evaluación correlativa para seleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso más eficiente de
los recursos que le sean asignados.

ESTUDIO DE CASO (Parte 7)

Definición de acciones en el Árbol de Objetivos en el Caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Cuando el equipo multidisciplinario del estado de Chiapas concluye su Árbol de Objetivos, se da cuenta que
no todas sus causas directas no parecen ser Componentes y sus causas indirectas no parecen ser Actividades
para lograr la reducción de deserción escolar. Por esta razón comienzan a analizar cada una de las ramas de
su Árbol.

En el primer caso se tiene como causa directa la “imposibilidad de mantener los gastos escolares” y como
indirecta el “incremento de los ingresos familiares”. Viéndolo desde esa perspectiva, el personal de la
Dirección de Planeación y Programación comenta que ninguno de los dos parece ser bienes o servicios para
entregar a la población objetivo, que son los jóvenes. Por esta razón, es necesario que regresen a revisar la
información procedente de la investigación realizada y retomar las discusiones iniciales para identificar qué
se necesita para incrementar los ingresos familiares y con ello la posibilidad de mantener los gastos
escolares. Producto de esta reflexión se llega a la conclusión que es necesario contar con un Programa de
becas y un comedor subsidiado.

Entonces, todos por unanimidad acordaron que esos dos serían una propuesta de Componentes para su
Programa, los cuales ya tienen la forma de bienes o servicios para entregarse a la población objetivo.

Para poder contar con un Programa de becas será necesario primeramente hacer un estudio socioeconómico
para elegir a los jóvenes que requieran las becas, y posteriormente, entregarlas en tiempo y forma. Así, se
definen ambas acciones como Actividades para que pueda darse el Componente de becas. Por su parte, para
contar con un comedor subsidiado, se debe hacer un concurso para elegir a la empresa proveedora del
servicio y servir platos de comida caliente diariamente. Entonces se definen ambas cosas como Actividades
para que se pueda llevar el Componente de comedor subsidiado. De esta forma el proceso se repite para
cada una de las ramas del Árbol de Objetivos dando como resultad. Es importante considerar que, para
optimizar espacios, solo se incluye la parte inferior del Árbol de Objetivos ya que la superior, de momento no
sufrirá ningún cambio.
A parte de la incorporación de estos nuevos elementos, personal de la Secretaría de Educación enfatiza en la
importancia continuar con la Metodología, pero haciendo uso de un lenguaje inclusivo en el cual se
reconozca como población objetivo a los y las jóvenes. Después de una discusión sobre lingüística se
determina que la diferenciación de las mujeres en el análisis y resolución del problema, en nada afecta a la
implementación de la MML. Por esta razón, se aprueba por unanimidad. De esta forma se tiene un nuevo
Árbol de Objetivos ajustado en el que solo se quedan los dos niveles más inferiores.
El equipo multidisciplinario procede a hacer una revisión de la lógica vertical de abajo hacia arriba para ver si
todos los elementos del Árbol de Objetivos ajustado son correctos. Aquí solo se revisarán los niveles
inferiores ya que son aquellos que sufrieron cambios.

Si se “realizan estudios socioeconómicos” y se “entregan becas a los y las jóvenes” entonces se tendrá un
“Programa de becas escolares”. Correcto. Si se “lleva a cabo un concurso para seleccionar proveedores” y se
“entregan platos de comida caliente” entonces se tendrá un “Programa de comedor subsidiado”. Correcto. Si
se llevan a cabo “talleres sobre educación sexual y planificación de vida” y se realizan “campañas de
planificación familiar” se tendrá una “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior”. Correcto. Si
se realizan “convenios con empresas” y se imparten “talleres de especialización técnica” entonces se tendrá
un “Programa de vinculación con el sector privado”. Correcto.

Como resultado de la lectura de la lógica vertical, se llega a la conclusión de que existe coherencia en el
primer nivel del Árbol. Ahora se procederá revisar la causalidad del siguiente nivel. Si se lleva a cabo el
“Programa de becas escolares”; el “Programa de comedor subsidiado”; la “estrategia de educación sexual en
el nivel medio superior” y el “Programa de vinculación con el sector privado”, entonces “los y las jóvenes del
nivel medio superior del Estado continúan con sus estudios. Correcto. Al parecer todos ajustes realizados no
afectaron la lógica vertical por lo que se puede proceder con la selección de alternativas.

En esta última versión del Árbol de Objetivos se cuenta con la entrega de cuatro productos. Estos son el
Programa de becas; el Programa de comedor subsidiado; la estrategia de educación sexual en el nivel medio
superior; y el Programa de vinculación con sector privado. A pesar de que la recomendación es que solo se
analicen 3 elementos, se insiste que la matriz de alternativas puede funcionar con 4 elementos y así se hace
creando una escala del 1 al 4 siendo el 1 el peor y el 4 el mejor.

Si bien ya contamos con el resultado, es importante que se haga una revisión de la forma como se asignaron
los valores para cada uno de los criterios. Por lo que se abordarán los tres primeros para ejemplificar cómo
función En los costos de implementación se considera el esfuerzo de las autoridades educativas para lograr
la entrega del producto. En este caso, el más sencillo es la educación sexual ya que con los mismos
profesores de biología y educación para la salud se pueden llevar a cabo los talleres. Adicionalmente, las
campañas de planificación familiar se coordinan sin mucha dificultad con el sector salud. Todo esto lleva a
que sea la alternativa que menos costos implica. Con respecto al comedor subsidiado la idea es que sean
proveedores externos los que provean el servicio por lo que tampoco representan muchos costos de
implementación, aunque si monetarios.

De acuerdo con las actividades identificadas para la entrega de becas esta alternativa implica un mayor costo
de implementación ya que se tiene que hacer el padrón de beneficiarios, seleccionar a los jóvenes que
participarán en el Programa y darle seguimiento a su desempeño. Finalmente, se considera que el caso más
complicado es el de la vinculación con el sector privado ya que esto requiere negociaciones con distintas
empresas, contratación de nuevo personal para los talleres e incluso la hechura de los Programas de
estudios.

Para el segundo criterio de valoración se determinó que la alternativa de educación sexual es la más
económica ya que se puede hacer con recursos propios, que son los mismos profesores. Por su parte, las
campañas se pueden hacer creando una sinergia con el sector salud. Con respecto a la entrega de becas, es
importante recordar que los becarios no recibirán el dinero de forma directa, sino que laborarán medio
turno para obtener el monto de la beca. Adicionalmente, el estado tuvo la posibilidad de obtener un recurso
federal para cofinanciar las becas para los jóvenes. Estas características hacen que la segunda mejor opción
en términos de financiamiento sean las becas. La vinculación con las empresas en sí no requiere
financiamiento, sin embargo, el acondicionamiento de las aulas y la contratación de profesores especialistas
para impartir los talleres hace que esta alternativa ocupe el tercer lugar. Finalmente, para proporcionar el
servicio de comedor subsidiado solo se cuenta con recursos propios por lo que el estado estaría pagando por
la totalidad de las comidas calientes entregadas. Esto hace que sea la alternativa más costosa, recibiendo la
calificación de 1.

En el tiempo para obtener resultados se identifica que el comedor subsidiado es el que generará resultados
más rápidos ya que los y las jóvenes podrán ver los beneficios de forma inmediata por ser lo más atractivo
para ellos y ellas. Esto se debe a que sin ningún trámite de por medio y sin tener que realizar ninguna
actividad adicional, recibirían el beneficio de la comida. La segunda mejor opción son las becas ya que al final
de cuentas con esto se atienden los problemas económicos que muchas veces hacen que los estudiantes
abandonen sus escuelas. La tercera alternativa será la vinculación con empresas ya que para que los
estudiantes vean el beneficio de los acuerdos con el sector privado tendrán que inscribirse en el Programa,
tomar los cursos y posteriormente encontrar trabajo. Finalmente, el que se consideró que tardaría más
tiempo para obtener resultados es la educación sexual ya que al ser una cuestión preventiva, los resultados
se van a observar hasta el largo plazo.

De acuerdo con el análisis de cada uno de los criterios se encontró que las mejores dos opciones son las
becas y el comedor subsidiado y las dos peores son la educación sexual y la vinculación con empresas. Para
la selección definitiva de las alternativas que serán parte del Programa no hay una regla escrita.
Dependiendo de los recursos disponibles se elegirán las alternativas mínimas indispensables que llevarán al
cumplimiento del objetivo central. El equipo multidisciplinario valora estos escenarios y decide quedarse con
las tres primeras opciones postergando así el Programa de vinculación con sector privado. Entonces, para
que este Componente se pueda realizar se deberán buscar nuevas sinergias con otros sectores, pero de
ninguna manera se debe ser descartado.

Será a partir del Árbol de Objetivos que procederemos a construir la Matriz de Indicadores para Resultados
(MIR). No obstante, es importante señalar que los pasos que se estudiaron en esta lección son
fundamentales e indispensables para aspirar a la construcción de una MIR adecuada. Con todos los
elementos presentados y analizados se procederá a la siguiente etapa de la metodología que es la Estructura
Analítica del Programa el ejercicio de ponderación.

Resumen.
La aparición de la MML se deriva del análisis de diversos problemas de corte técnico - operativo encontrados
en los procesos de: diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos o programas; así como de la
identificación de las fallas muy comunes en la instrumentación de proyectos como son:

1. Múltiples objetivos.
2. Actividades incongruentes con los objetivos.
3. Falta de definición de responsabilidades.
4. Falta de parámetros para el seguimiento y control.
5. Carencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planeado con los resultados.

Como revisamos, la MML contempla 5 etapas que deben cumplirse para su correcta aplicación: 1. Análisis
del Problema; 2. Análisis de Objetivos; 3. Selección de Alternativas; 4. Estructura Analítica del Programa
(EAP) y; 5. Elaboración de la MIR o FID (etapa que dadas sus características se detalla en la lección 8).

En el Análisis del Problema se deben llevar a cabo tres pasos:

1) Identificación del problema público, el cual debe establecerse de manera clara, objetiva y
concreta.
2) Elaborar un diagnóstico del problema, al contar con información adecuada y suficiente
para determinar el tamaño del problema a resolver, considerando la integralidad,
intersectorialidad y/o transversalidad relacionada al problema.
3) Determinar el alcance del programa, se requiere conocer los distintos tipos de poblaciones
involucradas en el diseño de la política pública.

Para delimitar la población objetivo, es necesario analizar los diferentes tipos de población: de referencia
(población total); potencial (parte de la población de referencia que presenta el problema); población sin
problema (la cual no es afectada por el problema), y población objetivo (subgrupo de la población potencial
que el programa ha determinado atender).

Para plantear adecuadamente el problema deben quedar claro la población beneficiaria, la situación
negativa que la está afectando, y la ubicación (dónde se está presentando el problema).

Una vez consensuada y precisada la definición del problema central se debe llevar a cabo el análisis del
problema basado en la construcción del Árbol del Problema. Para ello, se sugiere seguir los siguientes pasos:

1. Recuperar el problema principal, previamente definido.

2. Mediante una lluvia de ideas, definir las causas del problema central y los efectos provocados por el
mismo.
3. Vaciar la información en el esquema de árbol del Problema verificando la causalidad de cada uno de
los efectos.
4. Revisar el esquema completo y verificar su validez e integridad.

Para la construcción del Árbol del Problema se debe verificar que no sobren o falten causas o efectos, no se
repitan causas en el nivel de efectos o viceversa; y no se esté tomando como causa algún efecto o viceversa.

El Árbol del Problema que permite: identificar y definir el problema que el programa a diseñar pretende
resolver; determinar las causas y efectos asociados al problema, y orientar la lógica de intervención del
programa o proyecto con base en resultados.

El análisis de involucrados nos aportará elementos para identificar a las personas, grupos u organizaciones e
instituciones que se relacionan con el problema detectado, es decir la integralidad e intersectorialidad para
la resolución del problema.
Debemos identificar en cada uno de los involucrados el tipo de actor que se trata, el rol que juega o jugaría
en la instrumentación del programa, así como la posición de cooperación o conflicto, a fin de tomar acciones
y no afecte el desempeño del programa.

Con el propósito de contar con indicios de los actores es importante medir su capacidad de influencia en el
problema, para lo cual se debe aplicar la matriz de expectativas que consiste en identificar su
interés/expectativa, su importancia en el desempeño del programa, así como la fuerza para defender los
intereses del programa.

Una vez que tenemos estos análisis estamos en posibilidad de construir nuestro Análisis de Objetivos, que
nos brinda la proyección de la situación deseada al resolverse la problemática identificada. Como se revisó,
es una representación de la situación esperada, en caso de que el problema se resolviera. Para construirlo, se
partirá del Árbol del Problema y se buscará plantear la situación contraria, es decir, las condiciones negativas
se expresarán en forma positiva.

Es importante que en esta etapa la definición de medios y fines, se consideran directos o principales aquellos
que derivan directamente del problema y ofrecen la posibilidad de desagregarse analíticamente en medios y
fines indirectos o secundarios; En la figura 7.30 se presentaron los pasos a seguir para elaborar el Árbol de
Objetivos y para que la alineación establecida en el árbol del problema se conserve.

El siguiente paso es la Selección de Alternativas, en ésta se configuran las alternativas de solución viables,
pertinentes y comparables, escogiendo la mejor de acuerdo con los criterios que se definan. Cabe señalar
que, antes de llevar a cabo el proceso de selección de alternativas vale la pena hacer una revisión general del
Árbol de Objetivos para garantizar que éste tiene los elementos que serán los componentes y actividades de
la MIR.

Como se mencionó, será a partir del Árbol de Objetivos que procederemos a construir la Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR). No obstante, es importante señalar que los pasos que se estudiaron en
esta lección son fundamentales e indispensables para aspirar a la construcción de una MIR adecuada. En la
siguiente lección se abordarán los elementos que constituyen una MIR y los pasos para su elaboración a
partir de lo estudiado en esta sección.
Lección 8. Instrumentos de Seguimiento del Desempeño.

En la lección 7 se implementaron las primeras etapas de la Metodología de Marco Lógico (MML) que dieron
como resultado una serie de objetivos vinculados por medio de un esquema llamado Árbol de Objetivos. A
su vez, éste es producto del análisis de las causas y efectos de un problema central llevado a cabo por medio
de un esquema conocido como Árbol del Problema. En estas primeras dos etapas destaca la importancia de
que exista una vinculación causal conocida como lógica vertical en la cual los niveles inferiores explican los
niveles superiores de los Árboles. Adicionalmente, se llevó a cabo un proceso de selección de alternativas
para identificar los productos que el Programa entregará para la resolución del problema y las acciones
requeridas para obtener dichos productos.

En esta última lección del Módulo II del Diplomado se concluirá el estudio de la MML abordando las últimas
dos etapas que son la conformación de la Estructura Analítica del Programa y la construcción de la Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR). Para ello la lección se dividirá en seis temas mismos que a continuación
se presentan.

En el tema 1 se abordará la estructura analítica del Programa que es la cuarta etapa de la Metodología. En
esta etapa se busca garantizar la coherencia interna del Programa y que las alternativas seleccionadas lleven
al cumplimiento del objetivo o a la solución del problema identificado. También aquí se determinará el
Instrumento de Seguimiento del Desempeño que derivará de la MML hasta este punto implementada.

A partir del segundo tema se presentan los detalles para la conformación de las cuatro columnas de la MIR.
La primera de ellas es el Resumen Narrativo en el cual se presentan con una redacción positiva los objetivos
esperados para cada nivel (fila) de la MIR: Fin, Propósito, Componentes y Actividades. En este tema se ha
mucho énfasis en la observancia de las reglas de sintaxis gracias a las cuales se podrá garantizar que los
objetivos son adecuados al nivel de la MIR.

En el tercer tema se estudiará la definición de los indicadores de desempeño, los cuales son expresiones
cuantitativas construidas a partir de variables cuantitativas o cualitativas que tienen la función de
proporcionar un medio sencillo y fiable para medir el cumplimiento de objetivos y metas. La construcción de
los indicadores va mucho más allá de solo identificar su nombre, motivo por el cual se deben estudiar con
mayor detalle. En este Tema solo se definirán y se identificarán algunas de sus características principales y en
la lección 9 del Módulo III se abordarán todos los detalles relacionados con los indicadores de desempeño.

En el tema cuatro se estudiará la conformación de la columna de los Medios de Verificación. En estos se

indican las fuentes precisas de información que se utilizarán para medir cada uno de los Indicadores de la
MIR. Adicional a la definición de su fuente, para que los Medios de Verificación sean funcionales es necesario
que se identifique la frecuencia con la cual se generan ciertos indicadores, especialmente para los niveles de
Propósito y Fin de la MIR.
En el tema cinco se explica la forma como se deben construir los Supuestos. Estos son los factores externos
al funcionamiento del Programa y sus operadores que tienen que suceder para el logro de los objetivos de
este, es decir, para el cumplimiento de lo establecido en la columna del Resumen Narrativo. Estos siempre se
redactan en positivo ya que son situaciones que deben suceder y no directamente riesgos, cuya redacción sí
sería en negativo.

A manera de cierre de la Metodología se presenta la revisión vertical y diagonal como método para
comprobar la alineación de los Objetivos y Supuestos de la MIR y para así determinar la funcionalidad del
Programa creado a través de la MML.

En el tema seis, que es el último de esta Lección, se presentan las principales características que deberá
tener una Ficha de Indicadores de Resultados como Instrumento de Seguimiento del Desempeño.

Estructura Analítica del Programa.

Estructura: Conjunto de relaciones que mantiene entre si las partes de un todo, las cuales deben estar
debidamente organizadas y ordenadas

Estructura Analítica del Programa: es un instrumento conceptual con el que se puede identificarla
intervención gubernamental en sus niveles jerárquicos de planeación para un objetivo de política pública
determinado.

Análisis de Objetivos, definir cual de los instrumentos de seguimiento de desempeño es más factible:

 Matriz de Indicadores para Resultados (MIR).

 Ficha de Indicadores de Desempeño (FID).

Árbol de Objetivos y la Selección de Alternativas, se tienen los elementos necesarios para realizar la
estructura Analítica. Es decir, tenemos los medios directos, los indirectos la solución del problema y los fines.

Resumen Narrativo alberga los 4 niveles jerárquicos de la planeación:

1. Fin.
2. Propósito.
3. Componentes.
4. Actividades.

La FID es un instrumento de seguimiento de desempeño diseñado para Programa presupuestarios que por
su naturaleza no pueden tener una Matriz de Indicadores para Resultados.

Estructura Analítica del Programa (EAP).

Al concluir la Selección de Alternativas, ya se cuenta con un Árbol de Objetivos ajustado que cuenta con
todos los elementos necesarios para construir un Instrumento de Seguimiento del Desempeño (ISD). Como
su nombre lo indica, los ISD son herramientas para el seguimiento, evaluación y mejora de los Programas
presupuestarios. Surgen para dar atención a lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) para la consolidación del PbR-SED en México. Esto se logra cuando la
SHCP da seguimiento a los avances en el cumplimiento de las metas establecidas en los indicadores de
desempeño contenidas en estos instrumentos. Los dos ISD que se generan producto de la implementación
de la MML son la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y la FID (Ficha de Indicadores para
Resultados).

Con esto en cuenta, se procede a desarrollar la cuarta etapa de la MML que es la Estructura Analítica del
Programa (EAP). Ésta busca asegurar la coherencia de la intervención pública a partir de los diversos
elementos del Árbol de Objetivos; es decir, se identifican los niveles de objetivos con los que se cuenta y que
determinarán el tipo de ISD que se elaborará.

La EAP es un instrumento conceptual que identifica, en sus rasgos más generales, la intervención
gubernamental y sus niveles jerárquicos de planeación para un objetivo de política pública determinado.
Para el caso en que la EAP resulte en una esquematización de cuatro niveles jerárquicos de planeación, da
pie a la definición de los elementos del Resumen Narrativo de la MIR, en caso contrario, se podrá valorar el
desarrollo de una FID.

Para el caso de la construcción de la MIR, los objetivos definidos en el Árbol de Objetivos pasarán a ser la
primera columna que se llama Resumen Narrativo, que también se puede identificar como la columna de los
objetivos. Con esto, se espera contar con un buen diseño del Programa, orientándolo de esta forma hacia la
resolución de la situación problemática definida, pues se instrumentan los medios necesarios y suficientes
para intervenir sobre las causas que la generan. Asimismo, se busca obtener los fines que devienen de la
resolución del problema central y de sus efectos asociados. En este caso, los fines que se infieren
directamente del problema, desembocan en un fin que los engloba.

En la MML, los Programas tienen distintos niveles de objetivos plasmados en el Resumen Narrativo de la
MIR. Cada uno de estos niveles es correspondiente a los establecidos en el Árbol de Objetivos.

El fin último que se registra en el recuadro superior del Árbol de Objetivos, corresponderá al Fin del
Programa en la MIR. La situación deseada que corresponde al recuadro central del Árbol de Objetivos
corresponderá a un problema central resuelto expresado como el objetivo del Programa, dando lugar al
Propósito en la MIR. Los medios directos o primarios podrían ser potenciales Componentes del Programa en
la MIR, siempre que la valoración de alternativas así lo determine. Los medios indirectos o secundarios
corresponderán a las Actividades en la MIR, las cuales son necesarias para la obtención de los Componentes.

De este modo, la EAP permitirá obtener los objetivos del Programa para cada nivel de la MIR, redactados
positivamente y de forma desagregada, teniendo como foco solo un área de mejoría en función del
problema que se quiera resolver.

ESTUDIO DE CASO (Parte 8)

Construcción de las Actividades en el caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Una vez concluida la etapa de selección de alternativas, el equipo multidisciplinario procede a hacer
una revisión de la EAP. Para hacerlo, se colocan en un solo esquema el Árbol del Problemas y el
Árbol de Objetivos del lado izquierdo; y los cuatro niveles jerárquicos de la MIR del lado derecho.
Estos son Fin, Propósito, Componentes y Actividades.

En la primera fila correspondiente al nivel Fin se colocará tanto el efecto superior como el fin
superior que se identificaron en los árboles del Problema y de Objetivos respectivamente. En este
caso será el efecto “Jóvenes con pocas oportunidades de desarrollo” y el fin “Jóvenes con mejores
oportunidades de desarrollo”. Una vez colocados estos dos elementos, se verifica que, por medio del
cumplimiento del fin, quedaría resuelto el efecto. El equipo multidisciplinario determina que
mejores oportunidades de desarrollo resuelve el efecto identificado en el Árbol del Problema.

En la segunda fila correspondiente al nivel Propósito, se coloca lo que en el Árbol del Problema y el
Árbol de Objetivos conformó el problema y el objetivo principales; es decir, la razón de ser del
Programa. En este caso el problema principal es “Los y las jóvenes del nivel medio superior del
Estado abandonan sus estudios” y el objetivo principal es “Los y las jóvenes de nivel medio superior
del Estado continúan con sus estudios”. El equipo multidisciplinario determina que efectivamente si
los jóvenes continúan con sus estudios se resuelve el problema identificado inicialmente.

En la tercera fila correspondiente al nivel Componentes, se van a registrar todos aquellos productos,
entendidos como bienes o servicios que el Programa genera y entrega, que se consideraron como
los mejores y más viables en la etapa de selección de alternativas. Entonces, estos productos serán
algunas de las causas del Árbol del Problema y algunos medios del Árbol de Objetivos. Idealmente,
los productos entregables corresponden a las causas y los medios directos, sin embargo, en la
anterior etapa se explicó que existe cierta flexibilidad al respecto, de tal forma que algunas causas
indirectas pueden ser Componentes siempre y cuando implique la entrega de un bien o servicio.

En este caso las causas seleccionadas son “Bajos ingresos familiares”, la cual busca ser resuelta con
los medios “Programa de becas escolares” y “Programa de comedor subsidiado”; y la causa
“Inadecuada información sobre educación sexual y planificación de vida” que busca ser resuelta con
el medio “Estrategia de educación sexual en el nivel medio superior”. Es importante recordar que la
causa “Desvinculación entre el sector empresarial y educativo” quedó descartada en la etapa de
selección de alternativas. El equipo multidisciplinario revisa que efectivamente los medios funcionen
como objetivos orientados a resolver las causas identificadas en el Árbol del Problema y deciden que
efectivamente así es.

También verifican que todos los elementos incluidos en el nivel Componente sean bienes o servicios
para entregar. En el caso de las becas se trata de un servicio cuya entrega implica un monto de
dinero establecido, el Programa de comedor subsidiado es un servicio que entrega comida cocinada
a un precio bajo y la estrategia de educación sexual entrega información sobre sexualidad y algunos
métodos anticonceptivos.

Finalmente, para a cuarta fila correspondiente al nivel Actividades, se van a registrar todas aquellas
acciones identificadas que son necesarias para la obtención de los Componentes que van a ser
entregados. En este caso se puede observar que estas acciones no existían en el Árbol del Problema,
sino que se integraron al Árbol de Objetivos en la etapa anterior para garantizar la entrega de bienes
y servicios. Para lograr el Programa de becas, será necesario realizar estudios socioeconómicos y
entregar las becas a las y los jóvenes; para realizar el Programa de comedor subsidiado será
necesario seleccionar a los proveedores y entregar platos de comida caliente; y para implementar la
estrategia de educación sexual se llevarán a cabo talleres sobre educación sexual y campañas de
planificación familiar.
 Una vez concluido la conformación de la EAP se observa que efectivamente se cuenta con todos los
niveles de la MIR por lo que en este caso se podrá proceder a su construcción.

En algunas ocasiones, el análisis llevado a cabo a través de la MML deriva en esquematizaciones que no
tienen todos los cuatro niveles jerárquicos necesarios para conformar una MIR. Para el caso en que la
EAP resulte en una esquematización de únicamente dos niveles jerárquicos de planeación, entonces se
podrá valorar el desarrollo de una FID.

Conforme a lo establecido en el artículo 111 de la LFPRH, las dependencias y entidades en la elaboración

de los anteproyectos de presupuesto deberán considerar los indicadores del sistema de evaluación de
desempeño y los resultados de dichos indicadores deberán ser considerados para efectos de la
programación, presupuestación y ejercicio de los recursos.

Con la finalidad de dar atención a lo establecido en la LFPRH y consolidar el PbR-SED, la SHCP da

seguimiento a los avances en el cumplimiento de las metas de los indicadores de desempeño contenidos
en los Instrumentos de Seguimiento del Desempeño (ISD). En este sentido, una vez concluida la EAP se
procede a la elaboración de un ISD, el cual, como ya se mencionó puede ser una Matriz de Indicadores
para Resultados (MIR) o una Ficha de Indicadores para Resultados (FID).

La FID es un instrumento de seguimiento de desempeño diseñado para Programa presupuestarios que

por su naturaleza no pueden tener una MIR, sin embargo, con el propósito de tener información de este,
la FID contiene los Indicadores de Desempeño más relevantes que permiten medir los avances en el
objetivo del Programa.

Cabe resaltar que la única forma de concluir que el ISD adecuado es una FID es cuando, después de
haber aplicado la MML, se concluye que dada la naturaleza de la intervención pública que se realiza a
través del Pp, ésta no permite identificar lógicas causales que den pie a la identificación del Resumen
Narrativo que da origen a la construcción de la MIR. Ya sea que no se pueden construir al menos dos
niveles sustanciales en la MIR.

En los siguientes temas se estudiará tanto la conformación de la MIR como de la FID. Considerando la
extensión de las MIR, su estudio se dividirá en cuatro temas, uno correspondiente a cada uno de sus
niveles. Finalmente, en el tema 6 se estudiará el uso y construcción de las FID. Así pues, iniciamos con la
columna de Resumen Narrativo.

Resumen Narrativo.
Todos los pasos y todas las etapas que hasta ahora hemos revisado de la Metodología han sido para
llegar a los objetivos que se plasmarán en la columna de Resumen Narrativo.

Para la correcta construcción del Resumen Narrativo de la MIR. Lo primero que debes considerar, son las
Reglas de Sintaxis. Estas son de observarse obligatorias para los programas federales y de observancia
sugerida para las entidades federativas y gobiernos locales.

Tu Resumen Narrativo de nivel FIN debe tener dos componentes:

La palabra “Contribuir”, más un Objetivo superior de planeación. Este objetivo superior dependerá del
orden del gobierno al cual pertenece tu institución.

En el caso federal, puede ser al Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos de desarrollo y los objetivos de
política y de mediano plazo. Esta alineación es muy importante para garantizar que el programa que se
está trabajando contribuye al cumplimiento de la planeación sor que les corresponde.

El nivel Propósito estará conformado por la Población Objetivo, más un verbo en presente, más el
resultado logrado con el Programa.

La lógica detrás de esta redacción es que se plantea la Situación Objetivo tal como serían las cosas una
vez que se complete el programa y opere por un tiempo.

A diferencia de los dos niveles superiores de la MIR, los dos niveles inferiores u operativos deberán tener
más de un Resumen Narrativo. Esto por porque se puede requerir más de un bien o servicio para lograr
los Objetivos del Programa. Y porque a su vez se puede requerir más de una Actividad para obtener cada
uno de los Componentes.

La regla de sintaxis para este nivel es el bien o servicio entregado, más un verbo en participio pasado.

El participio, en español, se obtiene quitando las terminaciones del infinitivo: “ar”, “er”, “ir”, y,
añadiendo “ado” o “ido” a la raíz de los verbos.

Recuerda que en español tenemos verbos irregulares como “hacer”, “proveer” o “suscribir”, cuyo
participio es “hecho”, “provisto” y “suscrito”.

Al incorporar esta conjugación en el objetivo, se usa la voz pasiva, la cual permite enfatizar la acción
concluida, lo cual es necesario para diferenciarlo con la redacción de nivel Actividades.

Por su parte, la regla de sintaxis del nivel Actividades es, sustantivo derivado de un verbo más un
complemento.

Como su nombre lo indica, estos sustantivos provienen de un verbo, por lo que expresan acciones,
eventos o procesos. A pesar de esto, no pueden conjugarse precisamente porque son sustantivos.

Hay muchas terminaciones para volver sustantivos a los verbos, por lo que solo ejemplifico algunos:
fortalecimiento de fortalecer, contribución de contribuir, aprendizaje de aprender, entre otros.

Más allá de las reglas de sintaxis, recuerda que deberás tener al menos una Actividad por cada
Componente que tengas registrado, bajo la lógica de que para generar un bien o servicio necesitas
realizar actividades para lograrlo.

Al finalizar el proceso de integración del Resumen Narrativo, te recomiendo que verifiques si cada uno
de sus elementos guarda coherencia lógica, de ahí que si tu Resumen Narrativo está bien diseñado se
puede validar la secuencia lógica de "Hipótesis Lógicas" entre diferentes niveles de objetivos que se
pretenden lograr con el uso de la MIR.
Resumen Narrativo.

Tal como se mencionó previamente, el Resumen Narrativo es la columna donde se plasman los objetivos de
la MIR. A través de esta columna se estructuran los objetivos, así como las relaciones causales entre éstos en
sus distintos niveles: Fin, Propósito, Componentes y Actividades. Lo que se busca con esto, es contar con las
herramientas para que se cumpla con la premisa de un diseño efectivo y coherente del Programa, con
acciones, productos y servicios conducentes a resultados e impactos.

La forma de evaluar la lógica vertical de causalidad entre los objetivos y resultados esperados se realiza a
partir de la congruencia entre el Árbol de objetivos y el Resumen Narrativo; la definición del Fin o
contribución del Programa a la consecución de un objetivo de nivel superior; la definición del Propósito o los
resultados directos que genera el Programa en la población objetivo; la definición de los Componentes o los
bienes y servicios que entrega el Programa; y la definición de las Actividades entendidas como lo que se
requiere hacer para producir los bienes y servicios entregados. Adicionalmente, será indispensable la
valoración de la lógica vertical entendida como el análisis de consistencia en la relación causal entre
objetivos y con ella la alineación del Programa presupuestario a la planeación que le corresponda.

Para la conformación del Resumen Narrativo es fundamental; y en el caso federal mandatorio, la observancia
de las reglas de sintaxis que se presentan. Estas reglas fueron generadas para garantizar que el
establecimiento de los objetivos se hizo de acuerdo con las necesidades de cada nivel de la MIR.

A pesar de que existe una vinculación vertical entre los niveles de la MIR, la columna de Resumen Narrativo
se puede construir con un orden indistinto. De acuerdo con la experiencia se recomienda ampliamente
iniciar con el nivel Propósito ya que la construcción del nivel Fin dependerá de lo que en éste se establezca y
la conformación de los componentes también está relacionada con el Propósito. Siendo así, se seguirá el
siguiente orden: Propósito, Fin, Componentes y se concluirá con Actividades.

Resumen Narrativo del nivel Propósito.

Este nivel de objetivos responde a la pregunta: ¿qué resultados directos se obtienen al solucionar el
problema central mediante la implementación del programa? Por ende, el Propósito constituye una
expresión de la solución al problema central definido y analizado en el Árbol del Problema. De ahí que el
Propósito es una situación objetivo que constituye el principal resultado que debe perseguirse con la
implementación del programa. Es necesario hacer notar la importancia de que a nivel del Propósito se
identifique solamente un resultado.

Entonces, por cada programa presupuestario se tendrá un Propósito; si se tienen dos Propósitos, entonces se
tratará de dos programas. Si se quiere forzar la metodología a que en una sola MIR se tengan dos Propósitos,
entonces la implementación no será operativa. Adicionalmente, de acuerdo con las Directrices Generales
para Avanzar Hacia el Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SHCP,
2007), cada Programa deberá tener solamente un Propósito.

El objetivo a nivel Propósito debe redactarse como si se tratara de un estado que se alcanza o logra, para lo
cual es necesario que el problema que se pretende solucionar esté correctamente identificado, definido y
acotado. La lógica detrás de la definición de un Propósito es que la situación objetivo que se plantea se
concrete, una vez que el programa opere por un tiempo. Por lo tanto, el Propósito resulta de la concreción y
la utilización de los Componentes por parte de los beneficiarios directos. En este sentido, el Propósito se
expresa como un efecto directo de la operación del programa, o bien como una contribución a la satisfacción
de sus beneficiarios.

En caso de que el trabajo de la metodología esté realizado adecuadamente, la construcción de cada uno de
los niveles será sencilla; sin embargo, si se llegase a detectar algún error será necesario regresar al Árbol del
Problema para corregirlo y de ahí revisar el resto de las etapas de la MML. Recuerda que, si realizas un
cambio, por mínimo que sea, en el Problema principal, deberás revisar todas las causas, efectos, medios y
fines, ya que todos ellos están vinculados al Problema. Es muy importante que las correcciones no se hagan
directamente en MIR ya que se puede perder la lógica vertical que hasta el momento está garantizada.

ESTUDIO DE CASO (Parte 9).

Construcción de las Actividades en el caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Para comenzar con la definición del Propósito, primero se identifica un sector o área de
concentración que está siendo afectada por un problema que en este caso serían “los y las jóvenes
de nivel medio superior del Estado de Chiapas”. El verbo en presente que tenemos en el Árbol de
Objetivos es “continúan” y el resultado logrado es que la continuidad sea sobre “sus estudios”.
Aplicando las reglas de sintaxis, el Resumen Narrativo del nivel Propósito quedará de la siguiente
forma.
En este caso se puede observar que la redacción queda tal cual se traía en el Árbol de Objetivos, esto se
debe a que siguió la recomendación de estructurar el problema central comenzando con la población
afectada. Supongamos que en vez de tener como problema central “Los jóvenes de nivel medio superior del
Estado abandonan sus estudios” tuviésemos “Alta tasa de deserción en el nivel medio superior del Estado”.
En ese segundo caso no tenemos correctamente identificada la población objetivo lo cual hará muy
problemático la creación de Componentes.

Aquí lo que procedería para corregir la metodología sería regresar al Árbol del Problema y ajustarlo a la
población objetivo que se ha manejado hasta el momento. Es muy importante que se regrese al Árbol del
Problema porque con esta segunda redacción podría haber causas o efectos que tuvieran que ver, por
ejemplo, con el profesorado o con la administración de los centros de estudio. Este tipo de causas o efectos
corresponderían a la población objetivo “el nivel medio superior”. El problema de la deserción escolar
también podría abordarse, solo que en este Programa no se les podría dar atención directa a los estudiantes
ya que no son la población beneficiaria directa; los beneficiarios directos serían los centros de estudios.

Resumen Narrativo del nivel Fin.

En este nivel se responde a la interrogante ¿Cuáles son los impactos a los que contribuye el programa? El Fin
constituye el impacto o efecto a largo plazo derivado de la consecución del programa. De ahí que su
concreción implica su operación por un amplio periodo, identificando tales efectos e impactos en el mediano
y largo plazo, pues éstos solo se pueden evaluar después de un tiempo de maduración mayor a otros
objetivos de la MIR del programa como pueden ser los de nivel Componente o Actividad.

No se debe olvidar que, para las organizaciones públicas, el Fin debe contribuir y relacionar el Programa con
la planeación del nivel en cuestión, tal como corresponde al Plan Nacional de Desarrollo, los objetivos de
desarrollo, y los objetivos de política y de mediano plazo en el caso federal. Por ello, cuando el programa lo
permita, el Fin se retoma de manera exacta del objetivo superior al que se alinea haciendo uso de la
siguiente regla de sintaxis

Aquí es importante hacer especial énfasis en que la palabra “contribuir” es inamovible. Esto quiere decir que
no se pueden utilizar sinónimos para reemplazarla o incluirla en un orden distinto al presentado.
Adicionalmente se debe considerar que es frecuente que varios Programas contribuyan a un mismo Fin de
manera coordinada; de hecho, la razón por la cual el nivel Fin está redactado como una “contribución” es
porque por sí mismo no garantiza el cumplimiento del objetivo superior, sino que por medio de un sistema
de Programas o a través de una política pública, se atiende la necesidad de forma integral.

ESTUDIO DE CASO (Parte 10).

Construcción de las Actividades en el caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Para comenzar con la construcción del Resumen Narrativo del nivel Fin, el equipo multidisciplinario
consulta el nivel superior de su Árbol de Objetivos el cual está redactado de la siguiente forma:
“Jóvenes con mejores oportunidades de desarrollo”. Entonces, el Resumen Narrativo del nivel Fin.
Resumen Narrativo del nivel Componente.

Para definir los Componentes se deben considerar los medios que se identificaron en el Árbol de Objetivos
para resolver el problema central y además preguntarnos: ¿Qué bienes y/o servicios entrega el programa?
Para ello se debe observar la siguiente regla de sintaxis:

Algunos ejemplos de bienes o servicios entregados a distintas poblaciones objetivo son:

Como se puede observar, la redacción de los Componentes puede resultar un tanto extraña, sin embargo,
siempre se debe conservar el verbo en participio pasado al final del Componente. El participio pasado en
español es una forma no personal de conjugar un verbo el cual generalmente se conforma añadiendo la
terminación “ado” o “ido” a la raíz de los verbos [1]. El uso que en este caso se le da a esta conjugación sirve
para abreviar oraciones de relativo en las que el participio hace referencia a un sustantivo de la oración, que
en este caso es la descripción del bien o servicio entregado.

Cabe mencionar que el logro de los Componentes depende directamente del trabajo llevado a cabo por la
organización gubernamental que opera el programa y que está dentro de su ámbito de acción y
competencia. La organización pública espera que los beneficiarios utilicen estos bienes y servicios para que
se pueda alcanzar el Propósito del programa. De ahí que debe preguntarse sobre la pertinencia, la suficiencia
y calidad de los Componentes que se estarán incorporando en el Resumen Narrativo, lo que implica eliminar
aquellos que no sean estrictamente necesarios para lograr el Propósito o, en su caso, adicionar aquellos
faltantes, sin los que el Propósito no se lograría concretar.

Es importante recordar que al momento de elaborar la MIR se deben elegir los Componentes más
representativos del programa y no cada uno de los que produce la Unidad Responsable o ejecutora del gasto
de forma exhaustiva. Esto porque por cada Componente se deberá tener al menos una Actividad, y por cada
uno de éstos un indicador de desempeño que mida su avance. Si se diera un caso en el que es imposible
elegir entre los Componentes definidos en la selección de alternativas, se puede optar por agregar los datos
en una categoría que globalice todos los componentes entregados.

En el Resumen Narrativo los Componentes se deben redactar como un producto terminado, es decir, como la
concreción del bien o servicio que se está proporcionando. La sintaxis debe ser un producto o servicio,
seguido de un verbo en participio pasado que denota que ya fue terminado o entregado.

ESTUDIO DE CASO (Parte 11).

Construcción de las Actividades en el caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

De acuerdo con la Estructura Analítica del Programa, éste contará con tres Componentes: el
Programa de becas escolares, el Programa de comedor subsidiado y la adecuada información sobre
educación sexual y planificación de vida. A diferencia del Resumen Narrativo del nivel Propósito, los
Componentes necesitan ajustarse de acuerdo con las reglas de sintaxis correspondientes al nivel. Se
presenta el resultado obtenido de la aplicación de las reglas de sintaxis del nivel Componente.

Resumen Narrativo del nivel Actividad.

Finalmente, el último nivel del Resumen Narrativo es el de Actividades, en donde se pretende identificar la
respuesta a la pregunta ¿cómo se producen los bienes y/o servicios que entrega el programa? Las
Actividades son una secuencia de tareas que permiten la concreción del Componente, es decir corresponden
al proceso de producción de los bienes y servicios que entrega el Programa.

Es importante no definir demasiadas Actividades, sino que al igual que en la definición de los Componentes,
se debe considerar solamente aquellas que sean críticas e imprescindibles para que el Componente se
produzca. Se debe recordar que la MIR es un resumen del programa, y, por lo tanto, al contener demasiado
detalle pierde una de sus principales fortalezas y contribución a la gestión de este. El nivel de desagregación
de Actividades que se requiere no debe confundirse con los procesos de programación y presupuestación
anual que se deben realizar para implementar el programa. En ese sentido es recomendable no definir más
de cinco Actividades por Componente; sin embargo, tal como se vio en la lección 7, una sola Actividad por
cada Componente es suficiente.

Al momento de plantear el Resumen Narrativo de las Actividades, es muy importante descartar de la MIR
aquellas que estén relacionadas con el ejercicio de los recursos destinados. Esto constituiría una redundancia
ya que cualquier tipo de programa, de cualquier orden de gobierno, de cualquier tema que se aborde,
incluso para aquellos del sector privado y del sector social, requiere recursos humanos, materiales y
financieros. Adicionalmente, el riesgo de no contar con recursos financieros para el desarrollo de un
programa está destinado al fracaso, pues al no contar con este tipo de recursos no se puede desarrollar.
Con respecto a la sintaxis de este nivel, requiere que se utilice al inicio de la Actividad un sustantivo derivado
de un verbo y acompañado de un complemento.

La razón por la cual en la redacción de las Actividades se utiliza un sustantivo derivado de un verbo es porque
se quiere denotar acción, porque al final de cuentas las Actividades son las acciones que se deben realizar
para lograr los Componentes que se entregan en el programa. Se ejemplifican algunos sustantivos derivados
de un verbo que frecuentemente se utilizan en el nivel de Actividades, sin embargo, el listado no es
limitativo.

La mayoría de los sustantivos derivados de un verbo terminan con “ción”, sin embargo, también existen
excepciones tales como el verbo entregar.

ESTUDIO DE CASO (Parte 12)

Construcción de las Actividades en el caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

De acuerdo con la EAP, el Programa contará con seis Actividades asociadas a los tres Componentes.
Al igual que en el caso de los Componentes, las Actividades requieren ajustarse de acuerdo con las
reglas de sintaxis correspondientes al nivel. Se presenta el resultado obtenido de la aplicación de las
reglas de sintaxis de todas las Actividades.

Para no perder la alineación entre Actividades y Componentes en la Figura se les asignó un número
a cada Componente y Actividad por medio del cual se puede diferenciar y se puede identificar la
alineación entre ellos.
Tal como se pudo observar en esta Figura, para no perder la alineación entre Actividades y
Componentes, se les asignó un número por medio del cual los podamos identificar.

Una vez puestas en papel las Actividades, uno de los integrantes del equipo multidisciplinario
comentó que no estaba de acuerdo con las Actividades “Realización de estudios socioeconómicos” y
de “Concurso para la selección de proveedores” ya que consideraba que era innecesario darle
seguimiento a Actividades que solo se realizaba una vez al año y que forzosamente se tenía que
concretar para el funcionamiento de los respectivos Componentes. Adicionalmente argumentó que
se debe considerar solamente aquellas Actividades que sean críticas e imprescindibles para que el
Componente se genere.

Después de discutirlo, el equipo multidisciplinario acordó en eliminar estas dos actividades de la

MIR. Con estos cambios y adecuaciones, la columna de Resumen Narrativo para el Programa de
deserción escolar en el nivel medio superior quedó tal como sigue.
Al finalizar el proceso de integración del Resumen Narrativo es necesario verificar y validar si éste guarda una
coherencia lógica. De ahí que si el Resumen Narrativo está bien diseñado se puede validar la secuencia de
hipótesis lógicas entre los diferentes niveles de objetivos que se pretendía lograr con el uso de la MIR. Esto
es lo que se conoce como verificación de la lógica vertical ascendente del programa, y a lo largo de la
implementación ya se ha realizado.

En la columna del Resumen Narrativo se pueda constatar una secuencia de causas y efectos que ocurren con
la intervención, es decir, una cadena lógica de enunciados condicionales: “si esto ocurre entonces lo otro…”.
Se presentan algunas preguntas que pueden orientar la validación de la lógica vertical en esta columna de la
MIR.

Es importante recordar que, tanto en la MML como en la construcción de la MIR, la lógica vertical siempre se
realiza partiendo del nivel inferior para concluir en el nivel superior. Si las aseveraciones nos parecen lógicas
o congruentes, entonces la construcción es correcta.

Adicionalmente, se debe complementar el análisis de la lógica vertical, con un análisis de la claridad en la

redacción de los objetivos. Las ambigüedades en este caso deben superarse, de tal forma que la MIR
constituya un instrumento efectivo para la comunicación y definición de bases consensuadas sobre lo que se
pretende lograr con la implementación del programa. En este sentido, los expertos en la materia quizás
consideren necesario hacer uso de los tecnicismos correspondientes al sector que representan; sin embargo,
la MIR también es un instrumento de transparencia y rendición de cuentas sobre el ejercicio del gasto
público, por lo que se recomienda hacerlo haciendo uso de un lenguaje ciudadano.
Indicadores.

Indicadores de Desempeño.

La segunda columna de la MIR corresponde a los indicadores de desempeño los cuales, en el marco de la
MML, son expresiones cuantitativas que tienen como objetivo medir el avance en el cumplimiento de los
objetivos planteados en el Resumen Narrativo.

Para comprender de manera simple lo que se entenderá como indicadores se puede recurrir a la etimología
de la palabra. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (2019) la palabra
indicador tiene como significado «algo que indica o sirve para indicar»; de igual forma el significado del
verbo indicar es «mostrar o significar algo con indicios o señales». Estas definiciones establecen de manera
clara el carácter indicativo o descriptivo inherente al indicador. Más aún, si utilizamos este concepto en el
contexto de la gestión pública, y de manera específica en el contexto de la gestión de una política o de un
programa, el indicador debe conceptualizarse como un conjunto de variables utilizadas para señalar o
caracterizar los avances hacia el cumplimiento de objetivos al nivel de actividades, productos, efectos e
impactos.

En ese sentido, los indicadores deben comprenderse como una descripción compacta de observaciones y
características que se encuentran resumidas en números o palabras. A través del monitoreo y la evaluación,
los indicadores constituyen un sistema de señales que reportan acciones adecuadas o inadecuadas al cuerpo
directivo o instancia que está implementando el programa, desde su planeación hasta el momento de su
operación y ejecución mediante el monitoreo y la evaluación. Como lo establece Mokate (2003) “los
indicadores se diseñan y seleccionan de tal forma que contribuyan a la comprensión del desempeño de la
iniciativa que se evalúa y que sean útiles en el contexto del diálogo de políticas. Tienen valor descriptivo y
explicativo, que contribuye al análisis y diálogo sobre los logros de las políticas, programas y proyectos.

Los indicadores nos permiten responder a las siguientes preguntas clave: ¿cómo sabemos que hemos
alcanzado el éxito o los objetivos del RN?; ¿nos estamos dirigiendo hacia la concreción de los objetivos?; y
¿dónde no se están alcanzando los resultados planeados? Para ello se tendrán que establecer metas
adecuadas a las capacidades institucionales, tema que se revisará más adelante.

Si bien puede existir una gran diversidad de indicadores con distintos objetivos de medición, en el marco de
la MML solo se considerarán los indicadores de desempeño, los cuales tienen las siguientes características.

 Son medidas cuantitativas y cualitativas del desempeño del programa que relacionan la medición de
dos o más variables asociadas a éste.
 Describen los resultados que se espera obtener con su implementación.
  Describen el grado de cumplimiento de los resultados durante la operación del programa y, por lo
tanto, constituyen elementos fundamentales para su monitoreo y posterior evaluación.
 No es válido que su medición esté enfocada al ejercicio del gasto del programa

Los indicadores constituyen un elemento esencial en la gestión de los programas, relacionando su accionar
hacia el cumplimiento de metas y de resultados claramente establecidos. Por ello, la importancia de definir
correctamente los indicadores y metas durante el ciclo de vida de los programas. Existe una relación
intrínseca entre los objetivos y resultados esperados con los indicadores que se les asocia para los distintos
niveles de la MIR.

De esta forma, cuando los indicadores del desempeño están correctamente alineados con los objetivos del
resumen narrativo, conforman un sistema de indicadores que, en conjunto con el resto de las MIR del
gobierno en cuestión, tiene la capacidad de medir el cumplimiento de los instrumentos de planeación
superiores, como por ejemplo los del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas derivados del
mismo. Por eso, para contar con un sistema de indicadores sólido es necesario que nivel Fin de la MIR esté
alineado con algún objetivo de planeación superior, ya que, en caso contrario, se rompería esta vinculación.
Esta relación se explica en la siguiente imagen. En el caso del gobierno federal, sin embargo, se debe
recordar que el sistema de indicadores aplica para todos los órdenes de gobierno.

Adicionalmente, al precisar indicadores asociados a los distintos niveles de objetivos del Resumen Narrativo,
se están definiendo prioridades respecto a cómo lograr los resultados del programa y, por lo tanto, los
indicadores permiten acotar su acción orientada hacia las prioridades necesarias para abordar la solución a
la situación problemática que dio paso a su diseño. En específico se mide en qué situación se encuentran las
características del problema; medición que resultará necesaria para observar durante la operación si esta
situación problemática se está resolviendo mediante la implementación del Programa. Es de especial
relevancia establecer que las metas definidas a partir de los indicadores permiten la medición del
cumplimiento de los objetivos con cuatro características: cantidad, calidad, costos y tiempo.

Los indicadores de desempeño tienen una serie de características que deben ser tomadas en cuenta al
momento de crearlos a pesar de que en la estructura de la MIR solo se incluye el nombre del indicador. Estas
características son: tipo, nivel de la MIR, relación entre sus variables, dimensiones, definición, cumplimiento
de los criterios CREMAA, método de cálculo, unidad de medida, frecuencia de medición, línea base, meta,
sentido del indicador y parámetros de semaforización. En esta Lección solo estudiaremos la clasificación
según su tipo de medición, nivel de la MIR, relación entre sus variables y frecuencia de medición de los
indicadores de desempeño. El resto de las características y clasificaciones se abordarán en la Lección 9
correspondiente al Módulo III.

a. Clasificación Según su Tipo de Medición.

Los indicadores del desempeño tienen diferentes clasificaciones sin embargo la más básica es por su tipo de
medición. Así, los indicadores pueden ser estratégicos o de gestión. Los indicadores estratégicos son aquellos
que miden impactos o el resultado de la entrega de los productos. Estos están planteados con una visión de
largo plazo y para solucionar problemas complejos. El avance en el cumplimiento de los objetivos de los
niveles de Fin y Propósito necesariamente tendrá que ser medidos por indicadores estratégicos. Estos
indicadores pueden medir la solución que cambia la realidad social, con visión de largo plazo, de planeación
e incluso pueden estar al nivel del PND y sus programas. En resumen, los indicadores estratégicos tienen las
siguientes características:

 Reflejan el cumplimiento de los objetivos de los niveles superiores;

 Miden el grado de cambio de la realidad social relacionada con el objetivo del programa.
 Miden el impacto directo en la población o área de enfoque.
 Se vinculan con el nivel de Componente, si éste incluye subsidios, bienes y/o servicios que impactan
directamente en la población o área de enfoque.
 En los casos en los que los bienes o servicios entregados en el nivel Componente sean de alta
relevancia o incidencia para el Programa, se les podrán considerar como indicadores estratégicos.

Por su parte, los indicadores de gestión miden productos, actividades y la movilización de insumos por lo
cual dependen complemente de los responsables del programa. En este punto es importante no confundir la
movilización de recursos con el ejercicio del gasto ya que no son lo mismo. Más adelante, se presentará un
ejemplo para comprender la diferencia entre ambos tipos de indicadores. Adicionalmente, los indicadores de
gestión son de corto plazo por lo que se deben medir con una frecuencia semestral o inferior. Finalmente, los
indicadores de gestión, tanto de producto como de proceso, miden los objetivos que surgen de la
administración cotidiana. En resumen, los indicadores de gestión tienen las siguientes características:

 Reflejan el cumplimiento de los objetivos de los niveles inferiores, es decir, de Componente y

Actividad.
 Miden el avance y logro en procesos y actividades.
 Miden la generación y entrega de bienes o servicios. No miden el ejercicio del gasto del programa
(no confundir la movilización y generación de recursos con el ejercicio del gasto)
 Realizan la medición en el corto plazo con una frecuencia semestral o inferior.
 Miden los objetivos importantes, pero que surgen de la administración cotidiana

En el marco de la MIR, los indicadores estratégicos y de gestión se complementan para obtener información
de calidad que apoye la toma de decisiones a lo largo de la implementación del Programa. Se presenta el
tipo de indicador adecuado para cada uno de los niveles de la MIR.
b. Clasificación Según el nivel de la MIR para el cual se Emplean.

La construcción de los indicadores parte de identificar el resultado clave para cada uno de los niveles de la
MIR. El resultado clave es el cambio sustantivo entre la situación descrita con el problema y la situación
descrita una vez alcanzada la solución del problema. Se desprende directamente del análisis de la Estructura
Analítica del Programa y de los objetivos de la MIR establecidos en la primera columna. Puede ser utilizado
como herramienta metodológica para el análisis y entendimiento de los objetivos de la MIR y, de esta
manera, facilitar la identificación de los indicadores asociados a dichos objetivos.

Esta clasificación complementa la tipología presentada previamente. Si bien los indicadores estratégicos
corresponden a los niveles más altos de la MIR y los de gestión a los bajos, existen características específicas
a considerar para cada nivel en particular.

Los indicadores de Fin miden el grado de cumplimiento del objetivo del PND o sus programas derivados
(sectoriales, institucionales, especiales, regionales) al que contribuye el Pp en el mediano y largo plazo. Para
su inclusión en la MIR se sugiere:

Utilizar información pública disponible procedente de instancias generadores de información como la

procedente del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), del Consejo Nacional de Población
(CONAPO) o de otras institucionales nacionales e internacionales en los casos que aplique.

Si la medición de un indicador es muy compleja, optar por construir un indicador proxy, (que es menos
preciso para medir el desempeño buscado que el indicador directo, pero normalmente es mucho menos
costoso de medir) alternativo o sustituto, que permita estimar el logro del objetivo. Más adelante, en la
Lección 9 se explicarán con mayor detalle los indicadores proxy.

Hay que considerar que, en los indicadores de Fin, el logro del impacto esperado en la mayoría de los casos
no es atribuible sólo al Programa.

En la medida de lo posible, incluir los indicadores que expresen cómo el Pp contribuye a la consecución del
objetivo superior sin que ello signifique un impacto importante en el costo de la identificación y medición del
indicador.

Para los indicadores de Propósito se recomienda utilizar aquéllos que miden resultados (cambios directos)
del Programa en la población objetivo, así como de cobertura respecto de esta.

En el caso del nivel de Componente, se recomienda contar con indicadores que midan la calidad de los
bienes y servicios que se entregan. Esto bajo el supuesto de que la calidad genera mayor eficiencia, mejora la
gestión de los procesos y aumenta la satisfacción de la población objetivo.

Y a nivel de Actividad, se recomienda priorizar a los indicadores que tengan una mayor aportación marginal.
Esto implica que, con un solo indicador de desempeño, se le dé seguimiento al mayor número de acciones
requeridas para la obtención de los Componentes.
c. Clasificación Según la Relación entre sus Variables

Según la relación entre sus variables, los indicadores pueden ser absolutos o relativos. Los indicadores
absolutos son aquellos que expresan una cantidad numérica incondicionada e independiente a otras
mediciones. Es una medición en la que no existe relación entre distintas variables por lo que carece de un
contexto para comprender el comportamiento del indicador.

Por su parte, los indicadores relativos se obtienen relacionando una variable con otra de distinta magnitud,
gracias a lo cual se pueden contextualizar los fenómenos que se están midiendo. Para la construcción de
indicadores de desempeño se recomienda dar preferencia a los relativos con respecto a los absolutos ya que
la existencia de una comparación entre variables ayuda a comprender de mejor forma el fenómeno
observado.

Los indicadores relativos de mayor uso son los porcentajes y las tasas de variación. En el porcentaje se
compara un subconjunto del universo con el universo mismo. En la tasa de variación se compara la misma
variable en diferentes momentos para conocer cómo ha evolucionado. En todo caso, siempre se recomienda
que se les dé preferencia a los indicadores relativos sobre los absolutos. Se presentan algunos ejemplos de
indicadores absolutos y relativos en los que se puede observar que un indicador relativo es más adecuado.

Adicionalmente, la medición de los relativos no se ve afectada por distintos factores exógenos al Programa.
Por ejemplo, si en el Ayuntamiento del primer ejemplo se hubiese experimentado una disminución
sustantiva de la población por distintos fenómenos como pérdida de oportunidades de empleo, emigración a
los Estados Unidos y/o un incremento en el fallecimiento de personas de la tercera edad entonces los
participantes en las asambleas ciudadanas disminuirían, aunque el Programa se estuviese implementando
adecuadamente. Contrariamente, si el indicador está planteado en términos relativos, el cambio en la
población no afectaría la medición del avance porque ésta se ajustaría al momento de disminuir o aumentar
la población del Ayuntamiento.

Anteriormente se explicó que no es lo mismo un indicador de movilización de recursos a uno de ejercicio del
gasto. En el segundo ejemplo del Cuadro 8.3 se puede observar un buen ejemplo de indicador de
movilización de recursos. En este caso se busca medir en qué medida los recursos financieros se han
empleado para la adquisición de equipo el médico como componente de un Propósito del Sector Salud; es
decir, la adquisición de estos equipos tiene un sentido y no se hace con el simple objeto de ejercer el gasto.
Como contraparte, un ejemplo de un indicador de ejercicio del gasto sería: Porcentaje del gasto ejercido en
equipamiento médico. Con este enfoque lo que importa no es la renovación del equipamiento, sino que se
emplee el recurso financiero en la adquisición de equipamiento médico. Si esta adquisición se hace
correctamente o si se compra el mismo equipo 10 veces no es relevante para este indicador, lo único que
importa es gastarse el dinero. Por esta razón, un indicador de ejercicio del gasto NO es un indicador de
desempeño.

Frecuencia de Medición.

Para que la MIR esté correctamente conformada, cada uno de los objetivos del Resumen Narrativo deberán
tener al menos un indicador de desempeño. Cuando se considere necesario se podrán tener más de dos
indicadores por nivel, aunque no se recomienda recurrir a un exceso de indicadores ya que a todos se les
deberá dar seguimiento con la frecuencia correspondiente al nivel.

La frecuencia de medición es la periodicidad con la que se realiza la medición de los indicadores. En otras
palabras, es el tiempo existente entre mediciones. Al momento de elegir la fuente de donde se obtendrá la
información también se debe identificar la frecuencia con la cual se hace el levantamiento y/o se hace
pública la información para poder determinar si esta frecuencia es suficiente de acuerdo con las necesidades
de cada nivel. Esta característica está directamente relacionada con la siguiente columna de la MIR que son
los Medios de Verificación. Se presenta la frecuencia sugerida para los indicadores de cada uno de los niveles
de la MIR.

La regla general sobre la frecuencia de medición de los indicadores es: a menor nivel, mayor frecuencia de
medición; y a mayor nivel, menor frecuencia de medición. Esto tiene una lógica muy sencilla. Los indicadores
de los niveles inferiores son de gestión y por ende miden el día a día de la ejecución del Pp mientras que los
indicadores de los niveles superiores son estratégicos y miden el impacto de la entrega de los productos en
la población beneficiaria.

Los indicadores estratégicos no pueden y no deben medirse con la misma frecuencia que los de gestión. Esto
se debe a que el impacto que los indicadores estratégicos buscan medir no se puede verificar en el corto
plazo, por lo que no tiene sentido tratar de medir algo que no se manifiesta en esta periodicidad.

Es importante recordar que al generar indicadores por medio de la Metodología de Marco Lógico se crea un
sistema de indicadores por medio del cual se pueden monitorear los avances en el cumplimiento de los
objetivos de los niveles superiores por medio del seguimiento de los indicadores de los niveles inferiores,
esto gracias a que se encuentran vinculados causalmente. De esta forma, al medir frecuentemente los
niveles inferiores, se estará también midiendo el avance en los niveles superiores.

Criterios de Calidad de los Indicadores.

Desde la Administración Pública Federal se han establecido una serie de criterios que se deben observar para
poder asegurar que un indicador de desempeño es de calidad. A estos criterios se les conoce con el
acrónimo CREMAA.

Esto porque los indicadores deben ser claros, relevantes, económicos, monitoreables, adecuados y en su
caso, con una mejor aportación marginal.

CLAROS.

 El nombre del indicador debe ser entendible, esto quiere decir que no debemos ser rebuscados,
debemos nombrarlo de la manera más sencilla posible, de tal forma que cualquier persona pueda
entenderlo.
 También es muy importante que el nombre esté redactado adecuadamente y con una ortografía
impecable.

RELEVANTES.

 Deben proveer información sobre la esencia del objetivo en el nivel que le corresponde, es decir:
Actividad, Componente, Propósito, Fin.
 Verificar qué se quiere medir, y no confundirlos e ir a medir otra cosa que no tenga que ver.

ECONOMÍA.

 Normalmente se parte de una asignación presupuestaria con recursos limitados, por lo que
debemos cuidar que nuestros indicadores se midan con un costo nulo o razonable.
 Se recomienda, en lo posible, ligar nuestros indicadores a las mediciones de organismos nacionales
como INEGI, CONEVAL, ya lo habíamos mencionado; o internacionales como la CEPAL, PNUD o el
BID.

MONITOREABLE.

 Los Indicadores deben poder sujetarse a una comprobación independiente, esto quiere decir que,
aunque nosotros no intervengamos, se pueda replicar esta medición y con ello verificar la evidencia
del logro de objetivos.

ADECUADO.

 Es aquél que está perfectamente vinculado con el objetivo del nivel en el cual se encuentra; y que
no es ni tan indirecto ni tan abstracto que estimarlo se convierte en una tarea complicada y
problemática.

APORTACION MARGINAL.

 Esto significa que en caso de que decidas incluir más de un indicador para medir al desempeño, este
indicador adicional nos debe proveer de un valor agregado para la medición, de variables o factores
que el primer indicador no genera, así como una mayor información en comparación con las otras
mediciones.

ESTUDIO DE CASO (Parte 13).

Construcción de las Actividades en el caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Para poder completar la columna de Indicadores de la MIR, el equipo multidisciplinario tuvo que
recurrir nuevamente a la investigación hecha previamente para así poder determinar cómo se
medirá el avance en el cumplimiento de los objetivos definidos en su Resumen Narrativo. Para llevar
a cabo este proceso, el equipo decidió comenzar desde el nivel más bajo para concluir con el más
alto, toda vez que el cumplimiento de los niveles inferiores garantizará el de los superiores.

El primer objetivo que se analizó fue la “realización de campañas de planificación familiar”. Tal como
se había discutido previamente, la idea era invitar al sector Salud para que en las instalaciones
educativas repartiera anticonceptivos acompañado de pláticas informativas sobre la prevención del
embarazo adolescente. Por esta razón, se decidió que el indicador que mejor mediría el
cumplimiento de este objetivo era el “porcentaje de jóvenes atendidos(as) en las campañas de
planificación familiar”.

El segundo objetivo, “impartición de talleres sobre educación sexual”, está alineado al mismo
Componente que el anterior. En este objetivo se recuerda que los mismos profesores de biología y/o
ciencias de la salud son los que impartirían estos talleres a todos los jóvenes de los planteles de
educación media superior. Estos talleres serán obligatorios y se impartirán dos por semestre. Al final
del taller, los profesores realizarán un breve examen de conocimientos sobre educación sexual
mismo que será parte de su calificación en la materia que en el semestre correspondiente tenga más
relación. Por ejemplo, si en ese semestre se está cursando biología, entonces será parte de la
calificación de esa asignatura.

Para la medición del avance en el cumplimiento de este objetivo se propusieron dos indicadores:
“porcentaje de jóvenes que concluyeron los talleres sobre educación sexual” y “promedio de la
calificación obtenida en el examen de conocimientos sobre el taller de educación sexual”. En un
momento se consideró conservar los dos indicadores para este nivel, sin embargo, al momento de
pensar en cómo se mediría el Componente al cual están asociadas esta Actividad cambiaron de
opinión. Cabe mencionar que se realizó un esfuerzo especial para que todos los indicadores del nivel
Actividades fueran relativos, en este caso porcentajes; y se determinó que su frecuencia de
medición de todos ellos sería trimestral.

El debate para definir el Componente “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior”
sucedió porque parte del equipo consideraba que lo mejor era medir la disminución de la tasa de
embarazo adolescente en las escuelas del nivel medio superior. Si bien este sería un indicador muy
bueno, sería más adecuado para un nivel Propósito, ya que estaría midiendo el impacto de la
intervención gubernamental en la realidad de su población objetivo, convirtiéndolo así en un
indicador estratégico. Mientras que en el nivel Componente lo que se requiere es medir el
cumplimiento en la entrega de un bien o servicio que a su vez generará un impacto en la población
objetivo como consecuencia indirecta, esto por ser un indicador de gestión. Entonces, el equipo
multidisciplinario decidió mover el indicador del promedio de calificaciones al nivel Componente
porque en este sí se medía la entrega del bien o servicio que es la realización de la estrategia antes
mencionada.

El equipo multidisciplinario procede a analizar el objetivo “entrega de platos de comida caliente”.

Para este objetivo nuevamente se presenta un debate. Parte del equipo considera que un buen
indicador sería el número de platos de comida caliente servidos en los planteles. Sin embargo, otra
persona le recordó que los indicadores absolutos carecen de punto de referencia y son vulnerables a
situaciones ajenas al Programa. Adicionalmente, la calidad del servicio y de los platillos no se puede
medir con este tipo de indicadores. Como alternativa se propuso medir el promedio de días que los
y las jóvenes comen en los centros educativos. La persona que hizo esta propuesta enfatizó que era
un buen indicador de desempeño porque para que los y las jóvenes comieran se requería no solo la
oferta de platos de comida caliente, sino que esta fuera apetecible y de calidad.
Como ya se estaba hablando de calidad en el servicio de los comedores, el equipo multidisciplinario
decidió medir en el Componente “Programa de comedor subsidiado realizado” por medio de un
indicador de satisfacción con el servicio: “Porcentaje de alumnos que consideran satisfactorio o muy
satisfactorio el servicio de comedor en su escuela”. Para ello se requeriría la aplicación de una
encuesta semestral al final del ciclo escolar, la cual será necesario completar para poder ser
beneficiario del Programa para el siguiente ciclo.

Para el objetivo “entrega de becas a los y las jóvenes” nuevamente se propuso un indicador que en
términos absolutos medía el “número de becas entregadas”. Sin embargo, la idea fue rechazada
inmediatamente por no constituir un indicador que realmente midiera el desempeño de la
implementación del Programa. La realidad es que las becas se tenían que entregar en su totalidad de
forma obligatoria, por lo que medir la entrega en sí misma no tenía mucho caso. Lo que sí
representa un reto, es el concluir los trámites a tiempo, es decir oportunamente, motivo por el cual
quedó el siguiente indicador: “porcentaje de becas otorgadas oportunamente”. En cada ciclo escolar
se determinaría una fecha límite para la entrega de todas las becas. Aquellas que sean entregadas
antes de esa fecha se considerarán como oportunas y aquellas que se entreguen después serán
tardías y no contarán para el indicador. De esta forma también se mide y garantiza la calidad en la
entrega de las becas.

Para el objetivo del Componente “Programa de becas escolares realizado” se propuso medir el
porcentaje de jóvenes que considera que el monto de la beca es suficiente para continuar con sus
estudios. La medición de este indicador es sumamente relevante ya que, si el monto es demasiado
pequeño, la entrega del Componente no impactará en la disminución de la tasa de deserción escolar,
generando así desperdicio de recursos. Sin embargo, se decidió no incluirlo en la MIR porque los
operadores del Programa no tienen control sobre los montos entregados, ya que como se comentó
anteriormente, la mayor parte del recurso viene de los fondos transferidos por el gobierno federal.

Como alternativa se propuso medir nuevamente la satisfacción de los y las jóvenes con el trámite
para obtener su beca. Aquí lo que los jóvenes valorarían sería la eficacia y eficiencia con la que se
llevó a cabo el trámite y la forma como los empleados de los centros educativos los trataron. Para no
tirar en saco roto la propuesta anterior, se acordó incluir en la encuesta de satisfacción una pregunta
orientada a identificar si el monto de la beca es suficiente para continuar con sus estudios; sin
embargo, esta información se analizaría internamente y no quedaría como parte de la MIR.
Entonces, el indicador para este Componente quedó como “porcentaje de satisfacción con el trámite
de entrega de becas escolares”.

A continuación, el equipo multidisciplinario procedió a elaborar el indicador de Propósito de su

Programa, el cual deberá medir el resultado de la entrega de los Componentes que lo conforman.
Para ello recordaron que lo primordial del Programa es reducir la tasa de deserción escolar en el
nivel medio superior. Después de comentarlo se concluyó que era una buena opción porque medía
el impacto de la entrega de los bienes o servicios en la realidad de la población objetivo, es decir, de
los y las jóvenes. De esta forma el indicador quedó como “tasa de variación de la deserción escolar
en el nivel medio superior”. Con este indicador se pretende identificar qué tanto disminuyó la
deserción escolar de un año al otro.

El indicador Fin debe medir el impacto de todos los esfuerzos realizados, sin embargo, es importante
recordar que no solo mide los esfuerzos de este Programa, sino todos los que estén alineados al
objetivo de la planeación superior en cuestión. Para la construcción de este último indicador el
equipo multidisciplinario tuvo algunas dificultades ya que no encontraban una forma sencilla de
medir las oportunidades de desarrollo de los jóvenes.
Una investigadora de la Universidad Autónoma de Chiapas comentó que por medio de la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) que conduce el INEGI se podía calcular el
incremento en el ingreso promedio de la generación que fue beneficiaria del Programa. La
propuesta fue muy aplaudida porque este indicador definitivamente mediría el impacto del
Programa en la población atendida y la información sería gratuita.

Sin embargo, tener un indicador de esta naturaleza implicaba un importante problema temporal ya
que, para medir el cambio en la realidad de los jóvenes, entre otras cosas, tendrían que esperar
entre 3 y 8 años. Esto derivado de que las oportunidades de desarrollo se obtendrían después de
concluir sus estudios de educación media superior. Después de estos 3 años se podría observar
cómo los egresados se insertan en el mercado laboral con mejores condiciones. Por otro lado,
aquellos que decidan continuar con la educación superior tardarían entre 4 y 5 años más para
ingresar al mercado laboral.

Producto de esta última observación, otra integrante del equipo multidisciplinario comentó que, si
aumentara la tasa de egreso de la educación media superior, seguramente también CONTRIBUIRÍA a
que aumentara el ingreso al nivel superior, ya que concluir el nivel educativo anterior es condición
necesaria para ingresar a la Universidad. De esta forma no se medirían de forma directa las
“oportunidades de desarrollo”, pero si “una sombra” que este fenómeno proyecta. A este tipo de
indicadores se les conoce como proxy y se estudiarán en la siguiente Lección. La idea fue bien
recibida y se decidió que en el nivel Fin se tendría el siguiente indicador “porcentaje de jóvenes que
ingresan al nivel superior en universidades públicas y privadas del estado de Chiapas.
Medios de Verificación.

La importancia de la columna de Medios de Verificación de la MIR radica en que, nos va a permitir

definir las fuentes de información de carácter público e institucional, que nos permitan dar seguimiento
y monitorear el progreso del programa.

A pesar de ser muy sencilla en el llenado, la experiencia nos ha mostrado que es uno de los elementos
de la MIR, donde más áreas de oportunidad encontramos, dado que hemos notado que, no se integra de
forma correcta. A continuación, les describo los cuatro elementos principales para su llenado, una vez
que definimos los indicadores de la MIR.

El número uno, es el nombre del documento. Es el nombre del reporte, informe final, proyecto, lista, etc.
En el cual, vas a poder demostrar que la medición del indicador es real. Es decir, que tienes forma de
evidenciar que ya realizaste tus actividades de la MIR, que ya generaste y/o entregaste tus componentes,
o que ya cumpliste tu Propósito del programa. Y en este caso se puede tratar de un acuse de bien o
servicio entregado, de los acuerdos debidamente firmados, o de listas de verificación validadas, etc.

El número dos, es el nombre del área o del área que genera o administra la información. Me refiero al
nombre de tu unidad, dirección general o dirección de área que es responsable de recopilar e integrar
los documentos que se van a definir como evidencias de lo ya realizado.

En caso de que sea información pública, por ejemplo, del INEGI o de CONEVAL o de un organismo
internacional, debemos citar debidamente los créditos de la institución que genera esa información.

El número tres. Debemos poner el año o periodo en el que se emite el documento o evidencia. El cual
debe ser consistente con la frecuencia de medición de los indicadores, es decir, no puedes tener un
Medio de Verificación que haga una referencia trimestral para un indicador del nivel de Propósito o Fin,
que se mide cada año como mínimo. O tampoco puedo incluir un documento de 2018 cuando ya estoy
reportando el 2021.

El número cuatro, es la ubicación del documento, en este caso puede ser un domicilio físico o una
dirección electrónica, esta última es la más recomendada. La forma de integrarla debe ser clara y que no
se preste a confusión, es decir, si pongo una liga o un link, éste debe llevar toda la ruta a seguir hasta dar
con el Medio de Verificación, evitando cualquier posibilidad de no encontrarlo. Si se trata de un
domicilio físico, que cabe señalar que esta opción no es tan recomendada y es la menos utilizada por
temas de manejo de datos personales, pero si es la única forma debe ser muy específica en definir
código postal, el país, ciudad o estado, alcaldía, municipio, colonia, calle, número exterior e interior, área
responsable, oficina, o incluso el mueble, o el cajón, donde se encuentra la información. Estos cuatro
elementos son los que generan un buen Medio de Verificación, los invitamos a que los definan siguiendo
estas recomendaciones.

Recuerden que la MIR también es una herramienta de transparencia, de seguimiento e incluso de

fiscalización.

Pueden existir Medios de Verificación externos a la institución o dependencia que opera el programa,
sobre todo para el caso de medir los indicadores a nivel Propósito o Fin, lo importante es que nos
aseguremos que sea adecuado y consistente con el indicador al que le estamos definiendo su Medio de
Verificación.
Medios de Verificación.

En este tema se explica el tratamiento de las fuentes de información para la medición de los indicadores
de la MIR, es decir, la definición de los Medios de Verificación. La situación ideal con respecto a éstos es
la existencia y el establecimiento de fuentes de información de carácter público e institucional, con una
metodología estándar y publicación oportuna, periódica y de amplia circulación. Sin embargo, lo anterior
no siempre ocurre y puede suceder que se carezca de fuentes ajenas al programa, lo cual obliga a
incorporar dentro de sus actividades la generación de datos que son indispensables para su monitoreo y
evaluación.

En este sentido, se deben especificar las fuentes disponibles para verificar el valor de los indicadores
presentados en la MIR, indicando los instrumentos, fuentes de datos, periodicidad y formas de acceso.

Esta situación generalmente sucede en los Medios de Verificación de las Actividades y Componentes
porque al depender por completo de la operación del programa, es difícil obtener fuentes externas.
Adicionalmente, cabe mencionar que la obtención de la información de estos dos niveles no suele ser
muy costosa en términos monetarios o de uso de los recursos humanos y materiales de la organización
porque al ser sus indicadores de gestión, el quehacer cotidiano generalmente es fuente de información
útil. Sin embargo, para los niveles de Propósito y Fin, es muy importante que la fuente sea externa, y no
solo por la validez que gracias a esta característica se tendrá, sino porque regularmente es muy costoso
en términos monetarios o de uso de los recursos humanos generar información sobre resultados e
impactos del programa.

Por ejemplo, si a nivel Fin se tiene un indicador relacionado con la disminución de la tasa de mortalidad
materna, es mucho más económico obtener la información de fuentes oficiales internacionales como la
Organización Mundial de la Salud (OMS) que proceder a hacer los cálculos con recursos propios de la
dependencia. Sin embargo, si queremos conocer la satisfacción con la entrega de determinado bien o
servicio en un indicador de Componente, no podemos esperar que organizaciones nacionales o
internacionales tengan ese dato. En este segundo caso será necesario recurrir a las estadísticas propias
para la medición del indicador.

Al momento de hacer un Medio de Verificación se puede partir de la pregunta ¿Cómo obtenemos la

evidencia para medir los avances y logros del programa, a través de los indicadores respectivos? La
respuesta a esta pregunta es justamente las dos posibilidades que ya se habían abordado: fuentes
comunes de información y en gran medida de carácter institucional; o la recolección de datos o
información especial por parte del programa.

Es importante considerar que cada indicador debe tener su propio Medio de Verificación, pudiendo ser
en ocasiones el mismo. Por ejemplo, si en un programa de seguridad pública se requiere medir la
disminución de la incidencia delictiva pero también se requiere medir la percepción sobre el desempeño
de los cuerpos policiacos, la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública
(ENVIPE) conducida por el INEGI será la fuente de información de ambos indicadores incluso cuando los
indicadores se encuentran en diferentes niveles de la MIR.

Como es indispensable que los costos de la medición sean lo más bajos posibles, también es válido
realizar algunas preguntas complementarias.

El responder estas preguntas es relevante porque no debemos olvidar que por falta de Medios de
Verificación se puede requerir cambiar un indicador. Incluso, al momento de la construcción de los
indicadores se tiene que ir un paso adelante y pensar en los Medios de Verificación disponibles para
obtenerlos. También se debe considerar que tanto los indicadores como sus respectivos Medios de
Verificación deben ser prácticos, confiables, y al mismo tiempo, deben proporcionar la base para
monitorear y evaluar el programa.

Considerando estos elementos, los Medios de Verificación muestran dónde se obtienen las pruebas
respecto de los avances y logros del programa y dónde se obtienen los datos necesarios para verificar los
indicadores respectivos. Las fuentes de información son diversas, pudiendo ser estadísticas, material
publicado, inspección visual, encuestas, informes de auditorías y registros administrativos, entre otros.

Piloteo de indicadores y valoración de las fuentes de información de los Medios de Verificación

Cuando se define un indicador en cualquier nivel de la MIR, resulta fundamental pilotearlo en términos
de sus posibilidades y costos de medición, lo que dependerá del o los Medios de Verificación requeridos.
Ello implica también identificar las fuentes de información necesarias para obtenerlos. En tal sentido, si
no existe suficiente información para medir uno o más indicadores o su valor de línea base, será
necesario contemplar las actividades para construir los registros y generar las fuentes de información
necesarias para tales efectos.

Si no se puede conseguir la información, o el costo de obtenerla es excesivo, habrá que cambiar el o los
indicadores, considerando la opción de usar un proxy para el cual sí exista información disponible y
accesible a un costo razonable. Previamente se mencionó que los indicadores proxy miden de forma
indirecta un fenómeno que, por sus características específicas, no puede ser medido de forma directa.
También se deberá considera que, si hay más de una fuente de información, deberá verificarse la
consistencia de los datos.
Siempre deberán considerarse los recursos necesarios para la medición de los indicadores, es decir, para
la obtención de los Medios de Verificación. Éstos deberán ser acordados con los involucrados ya que son
la evidencia para dar cuenta de los avances y logros del programa, haciendo posible la medición
oportuna y transparente de los indicadores.

Una combinación de estrategias puede ser más efectiva para construir la información requerida y
necesaria para obtener en forma costo-efectiva y oportuna los Medios de Verificación. En este sentido,
se deben considerar los costos de oportunidad de elegir una o varias estrategias, procurando utilizar los
sistemas de información ya disponibles en la medida de lo posible. En términos del proceso para
construir y pilotearlos, se habla de los Medios de Verificación expandidos, con lo que se busca
posibilitar su obtención a través de los pasos señalados.

Para definir la frecuencia de la obtención, se debe considerar que la información debe ser recolectada,
analizada y difundida para que llegue oportunamente para la toma de decisiones, ya sea interna o externa al
programa. Se deben tomar en cuenta las necesidades y el nivel de los involucrados al decidir sobre la
frecuencia, la cual cambia también con los niveles jerárquicos. Si hay revisiones anuales de planes de trabajo,
es imprescindible que esté disponible para esas fechas. Además, se deben considerar evaluaciones ex-ante,
intermedias o ex-post, requerimientos de los involucrados, aprobaciones de partidas presupuestarias, etc.

Por ejemplo, si se está realizando un programa de atención a las víctimas de violencia familiar, la información
proporcionada en la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones de los Hogares (ENDIREH)
constituiría una fuente de información ideal. Sin embargo, esta encuesta es levantada con una periodicidad
quinquenal por lo que solo serviría para indicadores de nivel Fin, que tal como se verá más adelante, es el
único nivel de la MIR cuyos indicadores pueden medirse con una periodicidad superior al año.

Con respecto al establecimiento de los métodos de análisis de información, no necesariamente necesitan ser
procedimientos complejos. La información se puede analizar con métodos simples como conteos y sumas o
con métodos más complejos como análisis estadístico inferencial. La complejidad de los indicadores en la
mayoría de los casos está en función del nivel de la MIR en el que se encuentre.

A parte de los elementos que ya se presentaron anteriormente, para definir los métodos de recopilación de
información también se deberá establecer si se requiere una desagregación por género, edad, grupo étnico,
ámbito urbano o rural, entre otros. Este factor será indispensable para que el programa sea un instrumento
útil para la reducción de brechas. En el mismo tenor, también es muy importante establecer la aplicación de
la información en términos de sus usos esperados para poder identificar el grado de especificidad y
desagregación que se requiere. Se hace una comparación entre los diferentes métodos de recolección de la
información de acuerdo con distintos rubros.

Para construir los Medios de Verificación pueden usarse metodologías tanto cuantitativas como cualitativas
para recopilar los datos de los indicadores. Aunque ambos tipos de metodologías proporcionan información
importante acerca del programa y sus indicadores, debe señalarse que los financiadores normalmente
requerirán algunas pruebas cuantitativas que demuestren que se lograron sus objetivos.

El uso de datos cualitativos y cuantitativos fortalecerá el monitoreo del programa y favorecerá el diseño e
implementación de las evaluaciones. Se mencionan las características de los métodos cuantitativos y
cualitativos, la finalidad de cada tipo de metodología y ejemplos de fuentes de datos.

Un tema clave es la decisión de la frecuencia de recopilación de los datos necesarios para obtener los
Medios de Verificación y medir los indicadores. Cuando se decide con qué frecuencia se recolectarán los
datos para el programa, deben considerarse los recursos financieros, humanos y materiales. Tomará tiempo
crear las herramientas e instrumentos de evaluación, administrarlas y analizar e interpretar los datos. La
recopilación de datos debe ser lo suficientemente frecuente para identificar y corregir los problemas durante
la ejecución del programa, pero no tan frecuente que resulte imposible usar los datos.
 ESTUDIO DE CASO (Parte 14).

Construcción de las Actividades en el caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Una vez concluida la definición de los indicadores que medirán los objetivos de la MIR, el equipo
multidisciplinario procede a identificar los Medios de Verificación para cada uno de estos
indicadores. En este caso también deciden comenzar a definirlos de abajo hacia arriba tal como lo
hicieron con la columna de Indicadores.

El primero de estos es el “porcentaje de becas otorgadas oportunamente”. Previamente ya se había

planteado la necesidad de aplicar una encuesta de satisfacción en la que se preguntara sobre el
tiempo total que les tomó realizar el trámite y sobre la satisfacción en general con trámite de la
beca. Algunas personas consideraban que la mejor opción para aplicar esta encuesta era que al
concluir el trámite llenaran una encuesta en papel y que cada plantel le enviara a la Dirección de
Educación Media de la Secretaría de Educación del estado de Chiapas el concentrado en formato
digital. Los directores que representaban a los planteles se opusieron a esta idea ya que esta labor
comprendía más trabajo para su personal administrativo. Adicionalmente, también se argumentó
que cuando se conducía una encuesta en papel, eran inevitables los errores de captura.

Por esta razón se propuso conducir la encuesta de forma digital utilizando herramientas de libre
tales como Google Forms, Survey Monkey o Typeform. La ventaja de estas herramientas es que
sistematizan la información de forma automática y facilitan la descarga de datos en formato XLSX o
CSV, es decir, los formatos para que los lean hojas de cálculo como Excel. Sin embargo, se identificó
un problema de brechas porque en los planteles de educación media superior en el ámbito rural
tienen internet con una velocidad de banda baja, lo cual dificulta la aplicación de estas encuestas en
línea. Para los casos en los que los planteles no cuenten con una banda ancha suficiente para el uso
de estas herramientas, se aplicará la encuesta directamente en Excel. Si también existen limitaciones
para usar cualquier equipo de cómputo se podrá aplicar la encuesta en papel y los responsables de
sistematizar la información en los dos últimos casos serán los mismos planteles educativos. La
información la concentrará Dirección de Educación Media.

Con respecto al indicador “entrega de platos de comida caliente” se determinó que la fuente de
información es los registros administrativos de los comedores de los planteles de educación media
superior. En este caso se comentó que la entrega de los platos de comida caliente se hará de forma
estructurada para evitar los abusos por parte de algunos estudiantes. Este control que se dará a
través de boletos físicos o digitales sobre los cuales el proveedor del servicio le deberá rendir
cuentas a los contratantes del servicio. La información será enviada en formato digital a la Dirección
de Educación Media quien concentrará los datos.

Para los indicadores “porcentaje de jóvenes que concluyeron los talleres sobre educación sexual” y
“porcentaje de jóvenes atendidos(as) en las campañas de planificación familiar” se utilizará como
medio de verificación las listas de asistencia a cada uno de los eventos. En el primer caso se
considerará una asistencia del 100% a cada sesión del taller y en el segundo caso se considerará a
toda persona que al menos haya participado en una actividad de la campaña. La información será
capturada y sistematizada por los planteles educativos y enviados a la Dirección de Educación
Media quien concentrará los datos. Producto de los debates anteriores se comentó que los planteles
tienen la libertad de apoyarse en herramientas digitales tales como Eventbrite para hacer sus listas
de asistencia.

La definición de los Medios de Verificación del indicador “porcentaje de satisfacción con el trámite
de entrega de becas escolares” no se presentó mayor debate porque ya se sabía que se iba a utilizar
la encuesta de satisfacción como Medio de Verificación. Solo cabe destacar que este es un ejemplo
de cómo una sola fuente puede constituir el Medio de Verificación de dos o más indicadores incluso
de niveles diferentes.

Para el indicador “porcentaje de alumnos que consideran satisfactorio o muy satisfactorio el servicio
de comedor en su escuela” se recordó que se había planteado la aplicación de una encuesta de
satisfacción para conocer la opinión del alumnado sobre el servicio de comedor en su plantel. Sin
embargo, los directores de los planteles se opusieron a conducir otra encuesta porque ya les
implicaba demasiada carga de trabajo para ellos, sobre todo la sistematización de la información en
el caso de los planteles rurales. Este debate fortaleció la idea de que se deben de elegir solo los
Componentes y Actividades indispensables para el funcionamiento del Programa ya que la medición
de estos implica mucho trabajo.

Como solución a esta situación se propuso que la encuesta de satisfacción sea conducida por los
proveedores contratados y que esta actividad sea contemplada en los Términos de Referencia del
contrato como parte del servicio a prestarse. La propuesta fue tomada con recelo porque los
proveedores de servicios alimentarios quedarían como juez y parte de la calidad de sus servicios, sin
embargo, se aprobó para evitar la carga de trabajo extra para los directivos.

El debate sobre las responsabilidades de los proveedores de servicios alimentarios para los
comedores llevó a que una persona de la Secretaría de Educación comentara que había platicado
con personal de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca del Estado sobre la importancia de
que se fomentara el consumo de productos locales, especialmente en un lugar con la riqueza
gastronómica y diversidad alimentaria como lo es el estado de Chiapas. Cuando la persona de la
Secretaría de Educación le comentó sobre el nuevo Programa de comedor subsidiado que todos los
planteles de educación media superior tendrían, la persona de la Secretaría de Agricultura le
comentó que sería bueno que en los términos de referencia se les solicitara a los proveedores de
servicios alimentarios que al menos 80% de los insumos fueran de origen local.
El equipo multidisciplinario comentó que esta es una excelente idea ya que en este esfuerzo de
intersectorialidad no incurriría en costos adicionales para los ejecutores del Programa, sino que
estos serían absorbidos por los proveedores y con esta medida se fomentaría el desarrollo
agroalimentario del Estado. La idea fue recibida con tal entusiasmo que incluso se propuso incluir un
nuevo indicador a la Actividad 2.1. Sin embargo, una persona les recordó que solo se debe contar
con los indicadores mínimos indispensables para medir el cumplimiento del propósito y que, si bien
la idea podría incorporarse en los Términos de Referencia para las contrataciones, no tendría por
qué ser un indicador de la MIR de este Programa. Entonces con este enfoque cerraron el tema. 

Con respecto al indicador del último Componente “promedio de la calificación obtenida en el

examen sobre educación sexual y planificación de vida” se comentó que no había mucha dificultad
para obtener los Medios de Verificación ya que estos se obtendrían de los exámenes que se
aplicarían. Solo resta especificar que el mecanismo de envío será igual que en los otros indicadores:
los planteles educativos le envían la información en formato digital a la Dirección de Educación
Media quien hace la concentración.

Para el indicador “tasa de variación de la deserción escolar en el nivel medio superior”

correspondiente al nivel Propósito tampoco hubo mucha dificultad para obtener los Medios de
Verificación porque ésta tasa proviene de estadísticas que se tenía previamente e incluso esta fue la
información que detonó el Programa que se está construyendo.

Finalmente, para el indicador del nivel Fin que es “porcentaje de jóvenes que ingresan al nivel
superior en universidades públicas y privadas del estado de Chiapas” fue necesario consultar con
otra Unidad Responsable de la misma Secretaría de Educación que es la Dirección de Educación
Superior para saber si tienen la información y con qué frecuencia la generan. Esta última Dirección
comentó que puede proporcionar la información de manera semestral lo cual es más que suficiente
para el nivel de este indicador. 
Valoración de la lógica horizontal de la MIR.
Una vez que se ha concluido con la definición de Medios de Verificación para cada uno de los indicadores, es
necesario revisar la valoración de la consistencia interna de la MIR. Es decir, se evalúa si la MIR contiene
todos los indicadores para una correcta medición de los resultados esperados y objetivos contenidos en el
Resumen Narrativo, y si estos indicadores cuentan con Medios de Verificación prácticos y confiables. Se
presenta la forma para hacer la revisión de la lógica horizontal.

En el ejemplo de la deserción escolar en el nivel medio superior del estado de Chiapas solo se incluyeron los
datos más relevantes del medio de verificación, sin embargo, al igual que en el caso de los indicadores, los
Medios de Verificación deben tener más elementos que ayuden cabalmente a saber de dónde sale la
información.
Entonces, en el primer caso un solo indicador requiere distintas fuentes para conformar los Medios de
Verificación mientras que, en el segundo ejemplo, se requieren solo dos fuentes para conformar los Medios
de Verificación de cuatro indicadores de distintos niveles.

Una vez comprobada la lógica horizontal de las columnas que hasta el momento se han desarrollado se
puede proceder al diseño de la última columna de la MIR correspondiente a los Supuestos.

Supuestos.

Los Supuestos son factores externos al Programa que no son controlados por el ejecutor del proyecto que es
necesario que sucedan o se den para lograr el cumplimiento de los objetivos planteados en el Resumen
Narrativo. Por ende, es importante que sean visualizados y analizados para complementar la secuencia lógica
de hipótesis establecida en el Resumen Narrativo.

Dicha hipótesis debe considerar que se cumplen todos los Supuestos del modelo y que el conjunto de causas
identificadas sería suficiente lograr el efecto deseado. Por lo tanto, los Supuestos son también condiciones
necesarias para lograr el efecto esperado, pero al estar más allá de la capacidad de acción del responsable
del proyecto, su ocurrencia no puede garantizarse o influirse por la propia iniciativa a desarrollar, sino que se
debe asumir el riesgo de presuponer que esas condiciones se cumplirán por sí mismas.

Identificar estos factores externos de incertidumbre es siempre positivo. Habrá ocasiones en que centrar la
atención en ellos, permitirá introducir variantes en el diseño que mejoren las posibilidades de éxito. En otras
ocasiones, el grado de incertidumbre que explicitan los Supuestos, puede llevar a replantear totalmente el
Programa o a modificarlo para incorporar algunas acciones que previamente no estaban contempladas.

En el último de los casos, la definición explícita de los Supuestos permite mayor objetividad durante el
monitoreo y al momento de la evaluación final, para no magnificar a posteriori condiciones que no se
anunciaban como importantes en una primera aproximación. Del mismo modo, una constante vigilancia o
monitoreo sobre los Supuestos más críticos lleva a corregir decisiones Programadas de antemano, si se
visualiza que algún supuesto está comprometido o definitivamente no se cumplirá. De allí, la importancia de
que el monitoreo del Programa o proyecto considere también el seguimiento de los Supuestos durante su
implementación.

Para la definición se recomiendan seguir tres pasos fundamentales: la identificación de factores externos; la
verificación de las condiciones de Supuestos; y el análisis de consistencia en la relación causal entre objetivos
como complemento al análisis de la lógica vertical.

Identificación de Factores Externos.

Los factores externos describen las condiciones que son importantes para la realización satisfactoria de la
intervención pública por medio del programa. Sin embargo, su principal característica es que éstos escapan
al control de la organización pública que lo está operando. La identificación de factores externos responde a
la pregunta ¿Cuáles son los factores externos que la intervención no controla y que dificultan que la misma
tenga efectos duraderos?
La razón para identificar los factores externos es porque un programa, entendido como una lógica de
intervención y transformación de una realidad referida al problema que se busca resolver, nunca abarca toda
la realidad de que se trata ya que existen situaciones externas que pueden influir de manera significativa en
la implementación.

Su importancia radica en que estos factores externos influyen o incluso determinan, el logro de los
resultados y objetivos del programa. Es por ello, que en la fase de diseño es necesario identificarlos y
analizarlos para determinar su probabilidad de ocurrencia. Al ser riesgos que están más allá del control
directo de la dirección del programa, el equipo de diseño se debe preguntar qué podría ir mal a cada nivel de
la lógica vertical de la MIR, identificando factores externos a nivel de Fin, Propósito, Componentes y
Actividades. Se presentan cuatro ejemplos de identificación de riesgos para cada uno de los niveles de la
MIR.

Al identificar factores externos, no se trata de improvisarlos o consignarlos con base en cada eventualidad
que pueda concebirse. Lo que se busca es identificar aquellas situaciones no controladas por la agencia
ejecutora, y que sean relevantes, específicas y pertinentes para el éxito de la intervención. Cabe mencionar
que los factores externos pueden derivarse del análisis de involucrados, del Árbol de Objetivos o de
cualquier otra fuente de información sobre las condiciones del entorno del programa o proyecto.

Verificación de las Condiciones de Supuestos.

Para corroborar que una situación externa es un supuesto, vale la pena realizar la pregunta: ¿cuándo los
factores externos se convierten en Supuestos? Durante el diseño de un Programa público, hay que estudiar
en qué medida existen factores externos importantes o incluso vitales para el éxito de la intervención. Si son
importantes, pero no pueden integrarse en la lógica de intervención vertical del Programa como resultados
y/o Actividades, se convierten en Supuestos. Los Supuestos deben ser formulados como condiciones
positivas, es decir, como un objetivo.
En tal sentido, se plantean como un estado positivo alcanzado. De este modo, son verificables e incluso
medibles. Hacer explícitos los Supuestos ayuda a mejorar la comunicación de la dirección del Programa con
el nivel operativo de la organización pública que los implementa, además de los distintos actores
involucrados o partes interesadas. Cuando existe un supuesto que es importante para el éxito del Programa,
pero cuya concreción resulta improbable, se habla de un supuesto fatal que puede implicar abandonar la
intervención o formularla de nuevo, añadiendo algunos resultados y Actividades que deben alcanzarse, o
bien, modificando sus objetivos.

Los Supuestos unen los diferentes niveles del Resumen Narrativo, complementando así la lógica vertical de la
MIR. La elección del nivel está determinada por su contribución a los resultados u objetivos del Programa.
Existe un concepto que a veces se confunde con el de supuesto referido a la denominada condición previa,
que es una condición importante que debe cumplirse antes de que comience la ejecución del Programa o la
realización de las Actividades de este. Ello constituye un error, pues a diferencia de los Supuestos, cuyo
cumplimiento debe darse durante la implementación del Programa, las condiciones previas deben
constatarse antes de la implementación.

Se pueden señalar algunas fuentes para identificar Supuestos como factores externos a introducir en los
distintos niveles de la lógica vertical de la MIR, tales como

Una vez identificados los Supuestos se recomienda ampliamente seguir los siguientes pasos, para definir los
Supuestos en la MIR. Si se siguen estos pasos es muy baja la probabilidad de incurrir en errores. También se
debe considerar que la columna de Supuestos está vinculada al Resumen Narrativo y no a la columna de
Indicadores por lo que solo se requerirá un Supuesto por objetivo planteado en el Resumen Narrativo.
Cabe destacar que existen tres errores habituales en la definición de los Supuestos en la MIR que se deben
evitar. Estos son el no ser específicos sino muy generales, el no ser externos al ejecutor y el no estar en el
nivel apropiado de la MIR. Por ejemplo, si en el nivel Fin se tiene un supuesto relacionado con el número de
asistentes a un evento que forma parte del Componente del Programa, entonces el supuesto tendrá un nivel
demasiado bajo para ese Resumen Narrativo. Por su parte, si en un nivel de Actividad relacionado con el
despacho de determinados asuntos administrativos se tiene como supuesto un incremento en la migración
del Estado, el supuesto tendrá un nivel demasiado alto para ese Resumen Narrativo.

A modo de síntesis, para la definición de Supuestos se tienen que considerar los aspectos clave que se
mencionan a continuación:

ESTUDIO DE CASO (Parte 15).

Definición de los Supuestos en el Caso de Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior.

Ahora el equipo multidisciplinario procede a construir la cuarta y última columna de la MIR

correspondiente a los Supuestos. En la Figura 8.22 se presenta el resultado del trabajo llevado a
cabo.

Como hasta el momento se ha hecho a lo largo de la Metodología, el equipo comienza a trabajar de

abajo hacia arriba iniciando con las Actividades y concluyendo con el Fin. En este punto recuerdan
que los Supuestos, a diferencia de los Medios de Verificación se vinculan al Resumen Narrativo y no
a los Indicadores. En otras palabras, los Supuestos son situaciones externas que necesariamente se
tienen que dar para que se cumpla el objetivo contenido en el Resumen Narrativo. Adicionalmente,
se recuerda que es recomendable consultar la investigación y el análisis de involucrados para poder
identificar situaciones que pudieran complicar la consecución del Programa.

Para las dos Actividades que forman parte de la “estrategia de educación sexual en el nivel medio
superior” se decidió que es necesaria la participación de los y las jóvenes para que se pueda llevar a
cabo de forma exitosa. De esta forma, los Supuestos quedan como “los y las jóvenes deciden
participar en al menos una actividad de las campañas de planificación familiar” para el Resumen
Narrativo “3.2 realización de campañas de planificación familiar”; y “los y las jóvenes se presentan a
los talleres de educación sexual y aplican los conocimientos aprendidos” para el Resumen Narrativo
“3.1 Impartición de talleres sobre educación sexual”.
Al inicio del debate, un integrante del equipo comentó que un buen supuesto para el Resumen
Narrativo 3.1 era que “los profesores de biología y educación para la salud están dispuestos a
impartir los talleres de educación sexual” ya que tal como se había estudiado en el análisis de
involucrados, podían oponerse a tener cargas extra de trabajo. Sin embargo, se comentó que los
profesores son actores internos por lo que esto no podía considerarse como un Supuesto ya que los
actores deben ser externos tal como son los estudiantes.

Para que pudiera suceder el objetivo del Resumen Narrativo “2.1 entrega de platos de comida
caliente” se comentó que era necesario que los y las jóvenes se presentaran a comer, de lo contrario
no se podría hacer la entrega de los platos de comida. Por su parte para que se lleve a cabo la
“entrega de becas a las y los jóvenes” se comentó que todo esfuerzo del equipo administrativo sería
en vano si los mismos jóvenes no cumplen con los requisitos para obtener su beca. Al final de
cuentas el personal de los centros educativos se compromete a prestar un buen servicio, sin
embargo, no puede concretarlo si a su vez los estudiantes no cumplen con la parte que les
corresponde.

Para el cumplimiento del objetivo “estrategia de educación sexual en el nivel medio superior” se
identificó en el análisis de involucrados que los oponentes más fuertes a la implementación del
Programa pueden ser los padres de familia que consideran que la educación sexual no es
conveniente para sus hijos. Por esta razón se decidió que el mejor supuesto para este Componente
es que “los padres de familia de los y las jóvenes apoyan la estrategia de educación sexual dirigida a
sus hijos”.

Con respecto al objetivo “Programa de comedor subsidiado realizado” que corresponde al segundo
Componente de la MIR se decide que lo que pondría en riesgo el cumplimiento de las metas es que
los proveedores prestaran un mal servicio o que la comida fuera de muy mala calidad. En este caso
si se puede tener esto como supuesto ya que los proveedores son actores externos al Programa. Así,
el Supuesto queda como “la prestación de servicios alimentarios por parte de los proveedores es de
calidad”.

Para el objetivo “Programa de becas escolares realizado” se consideró indispensable que los y las
jóvenes entreguen su documentación en tiempo y forma, ya que incluso si cumplen con los
requisitos, si los trámites no se llevan a cabo adecuadamente, el Componente no podrá ser
entregado a sus beneficiarios.

Para el objetivo principal del Programa que es “los y las jóvenes de nivel medio superior del Estado
continúan con sus estudios” se presentó un poco más de debate. Lo que se identificó en este caso es
que los y las jóvenes pueden tramitar su beca y aun así no presentarse a clase; pueden asistir a los
comedores subsidiados sin quedarse a estudiar las horas que les corresponden; pueden participar
en las campañas y talleres y aun así convertirse en madres y padres. Por lo que para que funcione el
Programa en general se consideró que era indispensable que “los y las jóvenes aprovechan los
incentivos que proporciona el Programa para acreditar la educación media superior”, quedando este
como Supuesto a nivel Propósito.

Para el cumplimiento del Fin “Contribuir a que los y las jóvenes cuenten con mejores oportunidades
de desarrollo mediante la continuación de su educación media superior” se comentó que era
necesario que hubiese espacio tanto en el sector educativo superior como en el sector productivo
formal para que continúen con su formación y/o se inserten al mercado laboral formal. Por esta
razón se decidió tener DOS Supuestos para el nivel Fin: “las Universidades públicas y privadas del
estado de Chiapas tienen suficiente cupo para atender las solicitudes de los egresados(as) del nivel
 medio superior” y “el sector productivo formal ofrece oportunidades laborales para egresados(as)
del nivel medio superior.

Con este último Supuesto se concluye la construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados
para el caso de deserción escolar en el estado de Chiapas.

Análisis de consistencia en la Relación Causal entre Objetivos como Complemento al Análisis de la lógica
Vertical.

Los Supuestos nos permiten completar el análisis de consistencia sobre la relación causal entre los distintos
niveles de la MIR, como parte del análisis de la lógica vertical. Sin considerar los Supuestos, la consistencia de
la lógica vertical estriba en verificar la concatenación lógica de los objetivos planteados, cuya causalidad
debe llevar automáticamente al nivel siguiente “si se cumple el objetivo de un nivel de la MIR, entonces se
cumple el siguiente”
Sin embargo, al introducir los Supuestos en la MIR, el análisis de consistencia de la lógica vertical se modifica
y amplía, pues se requiere considerar el cumplimiento de éstos en cada nivel de la MIR para transitar hacia
arriba y asegurar los logros respectivos: realizar las Actividades; producir los Componentes; lograr el
Propósito; y contribuir al Fin. Una vez que se integran los Supuestos a la lógica vertical se puede considerar
como completa, ya que es un análisis más integral de las relaciones de causalidad entre los niveles del
Resumen Narrativo en conjunto con cada uno de los Supuestos identificados. Se presenta la forma como se
lee la lógica vertical en su versión final.

A nivel de Fin en la MIR, los Supuestos corresponderán a “acontecimientos, condiciones o decisiones

importantes para la sustentabilidad de los beneficios generados por el Programa”. Por ejemplo, la población
enseña los hábitos de higiene aprendidos a sus hijos e hijas y ello impacta en el mediano o largo plazo al
lograr reducciones importantes en las estadísticas de enfermedades de la población, y a su vez en su
bienestar lo cual podría reflejarse por ejemplo en mejores niveles educativos, mayores ingresos, y en general
un mejor nivel de vida.

Para el Propósito, los Supuestos corresponderán a “acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen
que ocurrir para que el programa o proyecto contribuya significativamente al logro del Fin». Por ejemplo, la
población concurre regularmente a atenderse y a controles en el centro de salud.

Para el nivel Componente de la MIR, los Supuestos corresponderán a “acontecimientos, condiciones o

decisiones que tienen que ocurrir para que los Componentes del programa o proyecto alcancen el
Propósito”. Por ejemplo, la población aplica lo aprendido sobre higiene en sus actividades diarias.

Finalmente, en el nivel de Actividades en la MIR los Supuestos serán “acontecimientos, condiciones o

decisiones que tienen que suceder para completar los Componentes del programa o proyecto”. Por ejemplo:
la población asiste a los cursos de capacitación en higiene.

En la etapa de análisis de consistencia en la relación causal entre objetivos, una vez definidos e introducidos
los Supuestos en la MIR, es necesario hacer una nueva revisión y verificación de la lógica vertical
preguntándonos si los Supuestos planteados son relevantes; si condicionan la ocurrencia del nivel de
objetivos superior; y si son pertinentes en cuanto a su probabilidad de ocurrencia.
De manera específica, en cada nivel de la MIR se deben hacer las siguientes preguntas:

 ¿Los Supuestos definidos a nivel de Fin en la MIR, permiten asegurar la sustentabilidad de los
beneficios del programa?
 ¿El Propósito, junto con los Supuestos a ese nivel, describen las condiciones necesarias, y
suficientes, para lograr el Fin?
 ¿Los Componentes, junto con los Supuestos a ese nivel, describen las condiciones necesarias y
suficientes para lograr el Propósito?
 ¿Las Actividades, junto con los Supuestos a ese nivel, describen las condiciones necesarias y
suficientes para producir los Componentes?

También resulta fundamental considerar que si la ocurrencia de un supuesto es crítica para el logro de los
objetivos, no hay cómo evitar el riesgo y si la probabilidad de que ocurra es prácticamente inevitable, la
dirección deberá considerar abandonar el programa o trabajar en su rediseño. Adicionalmente, durante su
ejecución, la dirección deberá estar pendiente de los Supuestos para verificar su eventual cumplimiento y
tomar decisiones oportunas cuando éstos no se estén cumpliendo. No olvidemos que los Supuestos tienen la
virtud de obligar a quienes formulan el programa a explicitar los riesgos y a quienes lo ejecutan, a estar
pendientes de ellos.

Conclusiones de la MIR.

Con la revisión de la lógica vertical se concluye la Metodología de Marco Lógico de cuya implementación se
obtiene una Matriz de Indicadores para Resultados. Después de haber estudiado esta Metodología se
comprende perfectamente que la MIR es mucho más que un simple cuadro de 4x4. La MIR es el resumen de
un ejercicio de planeación basado en evidencia que debe ser realizado de forma consensuada por los
distintos actores involucrados y orientado al cumplimiento de la planeación superior del orden de gobierno
correspondiente. Es un ejercicio en el que se tiene que considerar el punto de vista de las distintas
poblaciones afectadas por un problema público o una necesidad no atendida por lo que también es un
ejercicio participativo.

La MIR es una hoja de ruta por medio de la cual la administración pública orienta la intervención
gubernamental y ejerce los recursos públicos para la resolución de los problemas o necesidades detectados.
La Matriz también constituye un elemento indispensable para darle seguimiento al desempeño de los
programas y posteriormente evaluarlos para conocer los efectos e impactos de dicha intervención
gubernamental.

El conjunto de matrices generadas por las distintas dependencias y entidades de la APF nutren del
información al Sistema de Evaluación de Desempeño gracias al cual se puede contar un con Presupuesto
basado en Resultados en nuestro país. Finalmente, la sistematización de la información programática que se
lleva a cabo a través de la MIR permite que la rendición de cuentas en la materia se haga de forma sencilla y
natural, dándole herramientas a la ciudadanía para que pueda participar en las políticas públicas de manera
informada, con lo cual participarán en las grandes decisiones nacionales.
Fin; Impacto o efecto a largo plazo derivado del logro del objetivo del programa, estos se pueden medir
despues de un tiempo de maduracion del programa.

Proposito; Es el objetivo del programa, es la razon de ser. Es el resultado directo a ser logrado de la
poblacion onjetivo como consecuencia de los componentes producidos o entregados por el programa.

Componente; son los bienes o servicios que producen o entrega el programa para cumplir con su proposito.

Actividad; secuencia de tareas que permiten la concrcsion de los componentes, es decir, corresponden al
proceso de produccion de los bienes y servicios que otorga el programa. Para cada objetivo de componente,
le corresponde un objetivo de actividad.

Resumen Narrativo de las Actividades.

 Sustantivo derivado de un verbo, mas un suplemento.

Resumen Narrativo de Componnetes.

 Se deben redactar com o un producto terminado, concresion del bien o servicio entregado. La regla
es el bien o servicio entregado más un verbo en participio pasado.

Resumen Narrativo de Nivel Proposito.

Es una situaciion objetivo que constituye el principal resultado

Ficha de Indicadores de Desempeño.

Previamente se estudió que en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) se sintetizan y vinculan cuatro
niveles de planeación: el objetivo superior al que se contribuye (denominado Fin), un objetivo principal
enfocado a resolver una situación no deseada que afecta a una población objetivo (denominado Propósito),
bienes o servicios a entregar (denominados Componentes) y un conjunto de acciones a realizar para la
producción de los bienes o servicios (denominadas Actividades).

Sin embargo, la implementación de la MML en México ha planteado distintos retos ante una Estructura
Programática con 20 modalidades presupuestarias de naturaleza muy variada, en donde no siempre es
posible identificar los cuatro niveles de planeación. Por tanto, se considera indispensable establecer una
herramienta que, sin llegar a ser una MIR, sirva como instrumento de seguimiento del desempeño de dichos
Programas a través de la definición de indicadores que permitan conocer sus resultados; este instrumento se
denomina Ficha de Indicadores del Desempeño.

Previamente se revisó que el marco normativo establecido por el SED se llevará a cabo a través del
seguimiento y evaluación de las metas y objetivos de los Pp, a partir de indicadores de desempeño.
Asimismo, hemos revisado que, en México se utiliza la MML como una herramienta que ayuda a estructurar
los Pp bajo conceptos homogéneos de diseño y seguimiento, y los sintetiza en el instrumento de planeación
estratégica denominado MIR. En esta matriz concurren los objetivos de los Pp así como el conjunto de
indicadores de desempeño que permitirán dar seguimiento y verificar los logros alcanzados por la puesta en
marcha del mismo.

Bajo esta lógica, se creó la figura de la Ficha de Indicadores del Desempeño (FID) como segundo Instrumento
de Seguimiento del Desempeño (ISD), siendo el primero la MIR. Entonces, de acuerdo con la naturaleza del
programa y con los niveles de planeación identificados en la Estructura Analítica del Programa, los ISD para
los Pp pueden ser: 1. Matriz de Indicadores para Resultados, para aquellos casos en los cuales la EAP
comprende cuatro niveles de planeación, es decir, Fin, Propósito, Componentes y Actividades; o 2. Ficha de
Indicadores del Desempeño, para aquellos casos en los cuales la EAP comprende únicamente dos niveles de
planeación, por lo menos uno a nivel de gestión (componentes o actividades) y por lo menos uno a nivel
estratégico (propósito o fin).

Gracias a la existencia de estas dos modalidades de ISD, todos los Pp pueden contar con una herramienta de
seguimiento para la verificación del cumplimiento de sus objetivos que funcione de acuerdo con sus
particularidades.

Cuando los Indicadores de desempeño son coherentes con los objetivos del Pp conforman un sistema de
indicadores que, en conjunto con el resto de los elementos de los ISD, tienen la capacidad de medir el
cumplimiento o contribución de los Pp sobre los instrumentos de planeación nacional, es decir, el Plan
Nacional de Desarrollo y los Programas derivados del mismo.

Elabboración de las Fichas de Indicadores del Desempeño.

En comparación con la MIR, la FID se construye considerando solo dos niveles de planeación. Por un lado, el
nivel de operación o gestión, dónde es posible identificar actividades sustanciales y/o bienes o servicios
producidos por el Pp. Y por otro lado, el nivel estratégico o contribución el cual identifica el resultado directo
de la ejecución del Pp. Dicho resultado se puede plantear – ideal-mente- en términos del resultado logrado
por el propio Pp, o en algunos casos, como referencia al objetivo de otro Pp con el cual contribuye.

Se considera que las Fichas de Indicadores del Desempeño (FID) son un instrumento para el seguimiento,
evaluación y mejora de los programas, resultado de un proceso de planeación realizado con base en la MML.
El objetivo de las FID es sintetizar en un instrumento de seguimiento el objetivo de una intervención
gubernamental y los indicadores estratégicos que permitan conocer los resultados, cuando la naturaleza del
Programa no permite la construcción de una MIR. Para determinar que la FID es el mejor instrumento de
seguimiento para un Programa se realizan los siguientes pasos:

1. Aplicación de las cuatro primeras etapas de la MML.

2. Identificación de ausencia de alguno de los niveles de objetivos de la MIR, principalmente a nivel

Propósito.

3. Revisión de la naturaleza de la intervención pública (modalidad programática).

4. Justificación de la inexistencia de los niveles de planeación identificados como ausentes, con base
en la aplicación de la MML.
Una vez que se identificó y justificó claramente la necesidad de contar con una FID, se realizan los siguientes
pasos:

a) Establecer con claridad el objetivo del Programa y su alineación con los objetivos de la planeación
nacional y sectorial.
b) Incorporar indicadores de desempeño estratégicos para medir el logro de su objetivo como
Programa.
c) Incorporar los indicadores que sean necesarios para dar un seguimiento al programa. 

Es importante que se respete la sintaxis: Verbo en infinitivo + el objetivo que se busca lograr (para qué y/o a
quien se busca beneficiar) + mediante + actividad(es) sustancial(es) del Pp. 

El seguimiento de los avances reportados en la FID se hará de acuerdo con la periodicidad seleccionada en
los indicadores. Un objetivo claro y concreto permite identificar rápidamente el elemento relevante a medir
mediante el indicador. 

Es posible incluir más de un indicador para un objetivo siempre y cuando se midan factores relevantes y
distintos para dicho objetivo. No obstante, las UR del Pp deben decidir qué indicadores les aportan la
información de mayor beneficio para el seguimiento del desempeño.
Resumen.

Esta lección tuvo como propósito que identifiques los pasos a seguir para la construcción de la MIR, que
debe caracterizarse por estar bien sustentada en el proceso de instrumentación de la MML. 

Una vez que seleccionamos las alternativas, contamos con los elementos para comenzar con la construcción
de la MIR, los objetivos definidos en el Árbol de Objetivos pasan a ser la primera columna de la MIR, es decir
el Resumen Narrativo, con cuatro niveles: Fin, Propósito, Componentes y Actividades.

Conforme la MML, los programas deben incluir distintos niveles de objetivos y éstos se definen en

el Resumen Narrativo (primera columna), cada uno de estos niveles es correspondiente a los establecidos en
el Árbol de Objetivos.

El objetivo que se registra en el nivel superior del Árbol de Objetivos, corresponder al Fin del programa; la
situación deseada del nivel central del Árbol de Objetivos, corresponderá al problema que desea resolverse y
será expresado como el objetivo principal del programa, dando lugar al Propósito; los medios directos o
primarios son los Componentes del programa en la MIR, siempre que la valoración de alternativas así lo
determine; finalmente, los medios indirectos o secundarios corresponderán a las Actividades en la matriz, las
cuales son necesarias para la obtención de los Componentes.

La segunda columna de la MIR corresponde a los Indicadores los cuales son expresiones cuantitativas que
tienen como objetivo medir el avance en el cumplimiento de los objetivos planteados en el Resumen
Narrativo.

Los indicadores se describen como una descripción compacta que se encuentra resumida en palabras.
Constituyen un sistema de señales que reportan acciones adecuadas a los operadores o instancias que está
implementando el programa, desde su planeación hasta el momento de su operación y ejecución. Como lo
establece Mokate (2003) “los indicadores se diseñan y seleccionan de tal forma que contribuyan a la
comprensión del desempeño de la iniciativa que se evalúa y que sean útiles en el contexto del diálogo de
políticas. Tienen valor descriptivo y explicativo, que contribuye al análisis y diálogo sobre los logros de las
políticas, programas y proyectos".

Para conformar un sistema de indicadores éstos deben estar vinculados con los objetivos definidos en el
Resumen Narrativo, pero sobre todo deben poder relacionarse con el resto de las MIR del gobierno en
cuestión. Es decir, tener la capacidad de medir el cumplimiento de los instrumentos de planeación
superiores, como por ejemplo el PND o los programas derivados del mismo.

Los indicadores tienen dos clasificaciones: los estratégicos son aquellos que miden el impacto o resultado de
la entrega de los productos, éstos están planteados con una visión de largo plazo y para solucionar
problemas complejos; por su parte, indicadores de gestión miden la movilización de insumos para generar
los componentes y actividades, por lo que dependen completamente de los responsables del programa.

La tercera columna corresponde a los Medios de Verificación del cumplimiento de los indicadores, en este

tema se explicó el tratamiento de las fuentes de información para la medición de los indicadores de la MIR.
La situación ideal con respecto a estos medios es la existencia y el establecimiento de  fuentes de
información de carácter público e institucional, con una metodología estándar y publicación oportuna,
periódica. Lo importante es que siempre existan estos medios, sin embargo ocurre que normalmente se
carece de fuentes ajenas o propias del programa, lo cual, en el mejor de los casos obliga a incorporar dentro
de sus actividades la generación de datos que son indispensables para la verificación del cumplimiento de los
indicadores.

Como se revisó, es importante recordar que al momento de definir un medio de verificación se puede partir
de la pregunta ¿Cómo obtenemos la evidencia para medir los avances y logros del programa? La respuesta a
esta pregunta es justamente las dos posibilidades que ya se habían abordado: fuentes comunes de
información y en gran medida de carácter institucional; o la recolección de datos o información especial por
parte del Programa.

Y al final aunque no menos importante, la cuarta columna corresponde a los Supuestos que son aquellos
factores externos que no son controlados por los operadores del programa y que es condición indispensable
que sucedan para lograr el cumplimiento de los objetivos planteados en la MIR. Por ende, es importante que
sean visualizados, analizados e integrados para complementar la secuencia lógica de hipótesis establecida en
el Resumen Narrativo.

Para identificar tales factores externos, cabe señalar que no se trata de improvisarlos o consignarlos con base
en cada eventualidad que pueda concebirse. Lo importante es que, con base en el análisis, se identifiquen
aquellas situaciones no controladas por quienes operan el programa, y que son relevantes, específicas y
pertinentes para el éxito de la intervención. Como "tip" se refiere que los Supuestos pueden derivarse del
análisis de involucrados, del Árbol de Objetivos o de cualquier otra fuente de información sobre las
condiciones del entorno al programa.

Cabe señala que los Supuestos nos permitirán completar el análisis de consistencia sobre la relación causal
entre los distintos niveles de la MIR, es decir podremos verificar la lógica vertical, consiste en verificar la
concatenación lógica de los objetivos planteados, cuya causalidad debe llevar automáticamente al nivel
siguiente, expresado de otra forma: "si se cumple el objetivo de un nivel inferior de la MIR, entonces se
podrá cumplir el siguiente nivel".

Módulo III. Herramientas para la Consolidación del PbR-SED en México.

Lección 9. Indicadores de Desempeño como Herramienta de Seguimiento.

Tal como se revisó en la lección 8 del Diplomado, los indicadores de desempeño son una herramienta
indispensable para llevar a cabo el seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas y programas
presupuestarios. A su vez, la conformación de un sistema de indicadores sólido coadyuva a que se mida de
forma objetiva e integral los avances en el cumplimiento de la planeación estratégica que orienta el actuar
público en un gobierno.

Por esta razón, la presente lección tiene como objetivo el afinar las habilidades de los participantes para
crear indicadores de desempeño que sirvan adecuadamente para medir los avances en los objetivos
planteados en el Programa. Para ello, la presente lección está dividida en cinco temas.

En el primero se estudiarán lo que son los indicadores de desempeño y las diferencias con respecto a
cualquier otro tipo de indicador. También se estudiarán los tipos de indicadores que existen y se determinará
el nivel de la MIR para el cual cada uno de ellos es adecuado. Adicionalmente se estudiarán las
consideraciones generales que se deben tomar en cuanta al momento de crear indicadores de desempeño
en el marco de la MML.

En el segundo tema de la lección se estudiará la caracterización de los indicadores de desempeño, entendida

como la identificación de tres elementos: el nombre del indicador, su definición y su dimensión. Ésta es la
información que nos permitirá conocer lo que se está midiendo.

En el tercero se abordan los distintos elementos que son necesario para el cálculo de los indicadores de
desempeño. Estos elementos son tres: la frecuencia de medición, el método de cálculo y la unidad de
medida del indicador. Todos ellos son necesarios para relacionar las variables que conforman el indicador
para dar como resultado la medición del avance del objetivo planteado en el Resumen Narrativo.

Con el cuarto tema se concluye la descripción de los elementos para la conformación de los indicadores de
desempeño correspondiente al establecimiento de metas. Para éste se requiere de la identificación de
cuatro elementos: la línea base, el valor numérico de la meta, el sentido del indicador y los parámetros de
semaforización.

Finalmente, la novena lección cierra con la presentación de una ficha técnica de indicadores en la cual se
resumen todas las características que se estudiaron en los otros cuatro temas. Adicionalmente, en este tema
5 se incluye un ejemplo de ficha que pueda ser utilizado como referencia.

Indicadores de Desempeño.

Los indicadores de desempeño son herramientas empleadas para darle seguimiento a los objetivos que
planteamos en el Resumen Narrativo, lo que nosotros siempre les decimos es que indicadores pueden haber
de muchos tipos, y está bien no hay una limitación con respecto a los temas que puede haber.
Sin embargo, para fines de la Metodología de Marco Lógico y para la conformación de la MIR, sí es muy
importante que los indicadores tengan la característica de ser de desempeño, para lograrlo tienen que hacer
una medición del cumplimiento del objetivo, es decir siempre, no importando el nivel en el que nos
encontremos, siempre tienen que estar orientado hacia medir el avance de los resultados. De hecho por eso
nosotros muchas veces les pedimos, o la misma metodología lo pide, que no se incluyan indicadores de
ejercicio del gasto, ¿por qué? porque ejercer el gasto es una actividad que se tiene que llevar en todos los
programas presupuestarios y forzosamente, de lo contrario no se empiezan a movilizar los recursos pero, el
gastar simplemente el gastar, no me va a medir cómo voy a alcanzar mis objetivos, sino solamente que se
están llevando a cabo una actividad. Entonces por eso es muy importante, que siempre los indicadores del
desempeño estén orientados a la medición del cumplimiento de los objetivos establecidos en el Resumen
Narrativo, a veces eso ya lo mencionamos de forma muy reiterativa, pero si queremos que quede muy claro.

Otra característica es que los indicadores de desempeño son una expresión cuantitativa, esta expresión
cuantitativa puede ser con respecto a algo cualitativo, como pudieran ser características de la población
objetivo, o también pueden ser cuantitativas que se generalmente se manejan más en los sectores pues de
Hacienda o de Economía, entonces pero siempre, siempre tiene que ser una expresión cuantitativa, lo cual
involucra el uso numérico, y por lo tanto también va a tener un método de cálculo.

Los Indicadores de Desempeño.

Cada año, en el Presupuesto de Egresos de la Federación se establece que los Programas presupuestarios
(Pp) tendrán un Instrumento de Seguimiento al Desempeño (ISD) en el cual estarán contenidos los objetivos,
indicadores y metas de estos, así como su vinculación con los objetivos de los programas sectoriales y/o
metas derivadas del Plan Nacional de Desarrollo. La aplicación de la Metodología de Marco Lógico (MML)
para la construcción de la MIR a nivel federal ofrece la posibilidad de consolidar un curso de acción sólido y
con fundamento.

En este contexto, los ISD son herramientas imprescindibles para las Unidades Responsables (UR) de la
operación de los Pp, porque son un poderoso instrumento de planeación y seguimiento. Permiten diseñar un
programa público, de manera que se identifique el efecto de cada acción en el cumplimiento de los objetivos
del Programa y en los grandes objetivos de las Metas Nacionales. Como se mencionó anteriormente su
utilidad trasciende la etapa de la planeación, ya que es el instrumento empleado para llevar a cabo el
seguimiento de los avances del Pp y, finalmente, también se emplea como base para llevar a cabo las
evaluaciones del desempeño.

Los indicadores definidos en la MIR constituyen la base consensuada para la evaluación de los resultados e
impactos que el programa esperaba lograr; su medición debe ser el núcleo de la propuesta de evaluación
objetiva del programa, que permita retroalimentar un mejor diseño y extraer lecciones sobre el abordaje de
una situación problemática. De esta forma, no se puede esperar que un Pp esté bien valorado en la etapa de
seguimiento o evaluación si desde un principio no cuenta con un ISD que aplique adecuadamente la MML. Si
bien la FID es una herramienta útil, la MIR es el ejercicio más completo que procede de la MML ya que
cuenta tanto con una lógica vertical como con una lógica horizontal que vincula cada uno de los elementos
de esta. De esta forma, la MIR es el instrumento de planeación, seguimiento y evaluación por excelencia.
Una vez que se sabe lo que se quiere lograr con determinado Pp, a qué objetivo de la planeación nacional se
encuentra alineado y las actividades que se deben realizar para llevarlo a cabo, es posible definir con mayor
precisión acciones de seguimiento y evaluación. Por esta razón en la presente Lección se estudiará con
mayor detalle las características específicas que los indicadores de desempeño de la MIR deben tener
basándose en la experiencia federal.

Los indicadores son instrumentos esenciales para el monitoreo de los resultados de un Programa,
suministrando información consistente y oportuna para adoptar acciones ante posibles desvíos en la
consecución de éstos. Los equipos que ejecutan los programas requieren saber en todo momento en qué
situación se encuentra el programa con respecto a los objetivos que se ha planteado lograr, de ahí que los
indicadores permiten retroalimentar a este equipo con información sobre el cumplimiento de las metas en
relación con la situación previa al inicio de este.

En la Lección 8 se hizo la diferencia entre un indicador en términos generales como algo que sirve para
“indicar algo” y un indicador de desempeño como herramienta para medir el avance en el cumplimiento de
objetivos. Los indicadores que surgen de la implementación de la MML son del segundo tipo, ya que tienen
la función de medir los avances establecidos en el Resumen Narrativo de la MIR. Entonces, los indicadores de
desempeño son un medio sencillo y viable para medir logros, entendido como el cumplimiento de metas y
objetivos; para reflejar cambios vinculados con las acciones del programa; para el monitoreo y seguimiento
de programas; y para la evaluación de resultados.

Tipos de Indicadores.

Los indicadores de desempeño pueden ser de dos tipos: estratégicos y de gestión. Esta tipología ya se
abordó en la Lección 8, por lo que solo se mencionará de forma resumida y se presentarán algunas
precisiones adicionales. Los indicadores estratégicos son aquellos que miden impactos o el resultado de la
entrega de los productos. Estos están planteados con una visión de largo plazo y para solucionar problemas
complejos. El avance en el cumplimiento de los objetivos de los niveles de Fin y Propósito necesariamente
tendrá que ser medidos por indicadores estratégicos. Estos indicadores pueden medir la solución que cambia
la realidad social, con visión de largo plazo, de planeación e incluso pueden estar al nivel del PND y sus
Programas derivados. Por su parte, los indicadores de gestión miden productos, actividades y la movilización
de insumos por lo cual dependen complemente de los responsables del Programa. Se representan las
características de la clasificación de los indicadores según su tipo de medición.

En términos prácticos los indicadores de gestión corresponderán a aquellos que corren a cargo de la Unidad
Responsable, mientras que los indicadores estratégicos medirán el resultado de la entrega de los productos
generados por el Programa. Sin embargo, es importante observar que existe la posibilidad de que se cuenten
con indicadores estratégicos en el nivel Componente de la MIR. Esta situación se da cuando la entrega de un
bien o servicio tiene una visión de largo plazo, para solucionar problemas complejos o cuando el Programa
presupuestario sea de amplio alcance.
Por ejemplo, los Componentes del Programa P002 de la Subsecretaría de Egresos de la SHCP involucran el
presupuesto de TODA la federación; que para 2021 fueron 6.3 millones de millones de pesos. En estos casos,
los Componentes pueden ser estratégicos por el amplio alcance del Programa. A manera de complemento se
presenta un ejemplo de un indicador de nivel Componente que es de tipo estratégico contrastado con otro
del mismo nivel pero de gestión.

En este ejemplo se puede observar con claridad que el indicador de gestión, es decir el de entrega de leche,
mide la correcta y eficiente movilización del bien que se entrega con el Programa. Por el contrario, el
indicador de los servicios de orientación es de una complejidad superior ya que el objetivo que está
midiendo también tiene una composición más compleja. Adicionalmente, busca impactar directamente en la
población objetivo, que son las mujeres en situación de violencia. Entonces, a pesar de ser un indicador de
nivel Componente puede ser estratégico. Vale la pena mencionar que esta excepción solo se presenta en el
nivel Componente lo que implica que TODOS los indicadores de Actividad deberán ser de gestión y TODOS
los indicadores de Propósito y Fin deben ser estratégicos.

Independientemente de su tipo, es muy importante que los indicadores de desempeño estén enfocados en
la medición del avance de las metas establecidas.

En el primer caso adecuado, se tiene un indicador estratégico en materia de seguridad pública que mide el
cambio en la incidencia delictiva en el país de un año a otro. Más adelante se estudiará los métodos de
cálculo y los sentidos del indicador, pero en este caso basta decir que el sentido del indicador es negativo
porque se busca que el fenómeno de la incidencia delictiva en el país disminuya. En el contraejemplo
tenemos la medición del “porcentaje de elementos de las instituciones de seguridad pública que aprobaron
su evaluación de competencias básicas”. En sentido estricto, el indicador no tiene un error en su estructura,
pero es inadecuado porque no corresponde a un indicador estratégico. Para que así lo fuera, sería necesario
medir la forma como la aprobación de esta evaluación de competencias básicas impacta en el ejercicio de
sus funciones policiacas.

En el segundo grupo de indicadores estratégicos, se aborda un tema de educación superior. En el primer caso
se mide el porcentaje de egresados que ingresan al mercado laboral, y que este ingreso se da
inmediatamente después de su graduación. Esto con el fin de identificar si la educación superior detona la
movilidad social de los beneficiarios del Programa. Pero no solo eso, sino que también enfatiza en que este
ingreso es en los primeros seis meses después de su graduación. Como contraparte se presenta un indicador
absoluto en el que se miden las personas egresadas. En la Lección 8 ya se había recomendado hacer uso del
menor número posible de indicadores absolutos ya que no se prestan para contextualizar la medición de la
consecución de la meta. Adicionalmente, en este indicador solo interesa que ingresen al mercado laboral, es
decir, pudieran conseguir trabajo 3 años después de graduarse y eso sería reportado como un avance en el
Programa. Por esta razón siempre es mejor utilizar indicadores relativos y tratar de hacerlo lo
suficientemente específico.

El tercer grupo de indicadores son de gestión. Tal como se puede observar, en ambos casos se mide la
movilización de determinado recurso solo que en el primero se enfatiza en que éste se ejercerá
concretamente para el acondicionamiento de aulas y que se buscará que esta movilización sea la óptima. Por
su parte, el segundo solo mide el avance en la ministración o ejercicio de los recursos. El riesgo de tener un
indicador de esta naturaleza es que el gasto se puede ejercer en cualquier cosa, incluso en cosas ajenas al
Programa, y aun así se estará reportando el cumplimiento de metas.

Es importante recordar que los indicadores de desempeño que se generan en el marco del Presupuesto
basado en Resultados y del Sistema de Evaluación del Desempeño (PbR-SED) tienen, entre otras funciones, la
de fungir como instrumentos de transparencia y rendición de cuentas. En este sentido, un indicador que solo
mide el ejercicio del gasto no presta la información suficiente sobre el destino que se le está dando al
recurso; e incluso, pudiera prestarse a prácticas antiéticas y de corrupción. Por esta razón, los indicadores de
ejercicio del gasto no son considerados como indicadores de desempeño.

Finalmente, en el cuarto grupo nuevamente se ejemplifican las ventajas de tener un indicador relativo con
respecto a un absoluto. En el primer indicador se busca medir del total de estructuras orgánicas que se
tienen, cuántas tiene un análisis organizacional. De esta forma se podrá conocer el avance con respecto al
universo. En el segundo caso solo se reportarán análisis realizados, pero no se podrá conocer la proporción
de avance que se tiene.

Indicadores por Nivel MIR.

Es importante que tengamos claro que no tenemos como un indicador tipo, que nos vaya a servir para
absolutamente todos los niveles. Dependiendo del nivel es el tipo de indicador que vamos a tener, esto ya
también lo hemos visto que son los iniciadores estratégicos y los indicadores de gestión.

Los indicadores de gestión son los correspondientes a los niveles inferiores de la MIR, es decir a Componente
y Actividad y ¿qué es lo que mide los indicadores de gestión? El día a día de la ejecución del programa,
entonces en este caso las unidades responsables, generalmente son las que van a concentrar la información
para la conformación de los indicadores.

Por su parte, los otros tipos de indicadores son los estratégicos y esos se emplean para los niveles superiores,
es decir, para Propósito y Fin.

Entonces pues van a ser bastante diferentes. En el caso de los indicadores de Fin. Primero, lo que es
importante que los indicadores de Fin tengan, es que verifiquen la alineación programática; hay que recordar
que cuando nosotros hacemos nuestros indicadores de la MIR creamos un sistema de indicadores, que con
la vinculación vertical nos lleva hasta la planeación correspondiente ya sea a la nacional/sectorial,
exactamente.

Entonces a esto nos referimos que realmente los indicadores de Fin estén vinculados con el cumplimiento de
un objetivo superior de la planeación correspondiente.

También es ampliamente recomendable que se utilice información pública disponible, esto es por dos
razones. Si nosotros hacemos uso de información pública disponible estamos dándole cierta validez a
nuestro indicador, no es lo mismo que yo diga es que yo estoy contribuyendo o yo logré este Propósito y aquí
están los datos que yo género, a que diga bueno yo hice este programa y gracias a las estadísticas que
genera, algún tipo de institución dedicada a la misión como puede ser INEGI, como puede ser CONEVAL,
como puede ser CONAPO, ellos están midiendo el fenómeno de una manera independiente a la ejecución
del programa y aquí estoy viendo mis resultados.

Entonces, primero es porque le da mayor sustento, le da mayor validez y la segunda; es por su economía si
yo recurro a la página del INEGI y descargo mi indicador no me va a costar nada e incluso como es
información interna el Gobierno, entonces pues no tiene ningún costo. De lo contrario, sí en los niveles
superiores o sea esto también aplica para Propósito, yo pretendo medir el fenómeno con mis recursos
propios pues me va a salir carísimo implica costos muy altos.

Entonces como bueno estamos intentando hacer más eficiente el ejercicio de la función pública, pues bueno
esto no es adecuado.

Otra característica del nivel Fin es que deben construir un indicador o más bien se puede construir un
indicador Proxy cuando la medición sea compleja. Aquí es importante entender que un indicador Proxy
también se le conoce como un indicador indirecto, es decir nosotros tenemos un fenómeno determinado
pero por diversas cuestiones, como puede ser la complejidad del fenómeno, falta de fuentes de información
o porque si existen fuentes de información, pero la medición o se hace en la periodicidad que yo necesito,
entonces tenemos que recurrir a una proyección, no es una aproximación o una sombra que proyecte el
fenómeno en otro fenómeno.

En el documento de referencia que tienen acá de diplomado, les ponemos el ejemplo de la cuestión de
salud, con las enfermedades cardiovasculares, a lo mejor no tenemos el indicador para medir realmente el
impacto directo, pero podemos medir una aproximación que sería en la en la disminución de la tasa de
mortalidad materna, como el funcionamiento total de un sistema. Entonces, ahora también es importante
que no construyamos indicadores proxy para los niveles inferiores, eso es hacer trampa, ¿por qué? porque
en los niveles inferiores nosotros tenemos el control, porque son de gestión, nosotros estamos haciendo o
sea las actividades cotidianas las vamos a medir. Entonces pues cómo que no podemos medir, entonces en
rarísimas ocasiones y nada recomendable es recurrir a un indicador proxy en los niveles inferiores de la MIR.
Y finalmente, también hay que considerar, porque muchas veces el nivel Fin lo que más trabajo nos cuesta es
ver que lo que estamos haciendo, no depende bueno el impacto no depende completamente de nosotros.
Nosotros no debemos nunca de olvidar que estamos contribuyendo al cumplimiento de una meta superior,
por lo tanto no podemos atribuirle nada más a nuestro programa, así como generalmente no sólo un
componente se le atribuye el Propósito, lo mismo sucede con el Propósito con el fin. Nada más que en este
caso cuando ya pasamos al Fin nos salimos de, se sale de nuestra cancha o sea ya es la suma de los esfuerzos
de distintos programas. Entonces, al momento de hacer ese indicador debemos tener eso en cuenta. El de
Fin es el que tiene más recomendaciones.

El de Propósito solamente hay una recomendación, que se miden los resultados o cambios directos
atribuibles al programa ahí sí, y ¿a qué nos referimos con cambios atribuibles? A final de cuentas un
programa presupuestario se conforma de una entrega, de una serie de bienes o servicios que en conjunto
llamamos productos. Entonces, el programa entrega productos y nivel Propósito lo que tenemos que ver que
es como estos productos están cambiándola realidad de la población objetivo o área de enfoque. Entonces,
eso es lo que nosotros tenemos que medir en ese nivel

Con respecto a los Componentes, lo más importante y la recomendación que podemos hacer es que se
establezca un indicador por cada tipo de servicio o bien entregado, pero que este bien o servicio sea
estratégico.

Acuérdate que tenemos una gran diversidad de programas y realmente la metodología por eso es flexible,
porque tenemos que meter tanto programas de seguridad pública, como programas de las fuerzas armadas,
como de bienestar.

Entonces tienen que ser flexibles por eso no les decimos así tajantemente, debe de hacer un indicador por
cada bien un servicio entregado, sino un indicador por cada bien o servicio entregado pero que sea
estratégico y que sea mínimo indispensable. Siempre cuando hacemos la metodología en todo momento
tenemos que considerar que sea lo mínimo indispensable para una adecuada medición.
Y finalmente para Actividad, algo que yo ya había mencionado previamente es que no incurramos a los
indicadores de presupuesto, de ejercicio del gasto. Ahora aquí si hay una diferencia muy grande entre un
indicador de presupuesto que es cómo voy a ejercer el presupuesto, y otro muy diferente es cómo voy a
generar.

Estos indicadores son de la dimensión de economía, más adelante los vamos a mencionar, pero si una cosa
es cuánto dinero gasto y para qué y otra cosa es cómo voy a generar los recursos.

Consideraciones Generales por Nivel de la MIR.

Si bien se ha mencionado en repetidas ocasiones que la MML es una herramienta flexible, también ha sido
necesario hacer una serie de precisiones para su elaboración y sobre todo para el diseño de indicadores de
desempeño. Por esta razón, se presentan una serie de recomendaciones generales para la creación de
indicadores de cada uno de los niveles de la MIR.

Los indicadores que requieren más trabajo y más reflexión son los de nivel Fin ya que por medio de ellos se
mide el impacto de la intervención gubernamental. En muchas ocasiones no existen instrumentos
estadísticos suficientes, accesibles y con el nivel de desagregación necesario para tener los datos requeridos
para la construcción de los indicadores de Fin. Por esta razón se recomienda, primero que nada, tener en
cuenta que el impacto esperado no es atribuible a un solo Programa y que las mejoras en la situación de la
población objetivo o área de enfoque se dan en el mediano y largo plazo. En segundo lugar, gracias a que la
MML garantiza la alineación del Programa con objetivos superiores, se pueden retomar los indicadores
generados por la cabeza de sector, ya que ésta será la que asuma los costos monetarios para la generación
de la información.
Indicadores indirectos o Proxy.

En 1969, los Rolling Stones publicaron en el álbum “Let it Bleed” una canción que dice “You can’t always get
what you want, but if you try some time, you find you get what you need.” En español esto significa “no
siempre puedes obtener lo que quieres, pero si lo intentas, en algún momento te encontrarás obteniendo lo
que necesitas”. Sin saberlo, Mick Jagger y Keith Richards se acrecaron a definir lo que son los indicadores
proxy; ¿O será que lo sabían?

The Rolling Stones "You Can't Always Get What You Want"

Los indicadores proxy son una medición indirecta que se aproxima o representa a determinado fenómeno en
ausencia de una medición directa (BD, s/f). Este tipo de indicadores son indispensables en los niveles
superiores ya que por cuestión de costos, complejidad o tiempo requerido para la recolección de datos,
muchas veces es poco viable o imposible el cálculo de un indicador directo. Así, los indicadores proxy o
indirectos pueden relevar tendencias de desempeño y permitirles a los responsables de los Programas tener
información para la adecuada toma de decisiones.

Cuando se utilice un indicador proxy para medir un objetivo de la MIR es muy importante que sea planteado
y diseñado por un experto en el tema. Esto porque al ser una medición indirecta del fenómeno, necesita
tener un sustento teórico que solo un experto es capaz de proveer. Esta condición es aún más necesaria
cuando la medición del Programa en cuestión implica el uso de un alto nivel de tecnicismos.

Número de Indicadores por Nivel de la MIR.

Con respecto al número de indicadores que debe tener una MIR es importante considerar que si bien existe
un piso, es decir un mínimo, no se cuenta con un techo, es decir un máximo de indicadores. Debemos
recordar que la MML es una metodología flexible que puede ser aplicada a cualquier tipo de problema, por
lo que si bien no se limita el número de indicadores que puede tener la MIR, siempre en recomendable
guardar un número de indicadores manejables y que efectivamente provean de información valiosa y
estratégica para la toma de decisiones, es decir siempre se recomienda que se cuente con los indicadores
mínimos indispensables para la medición de los objetivos de cada Programa.

Con respecto al mínimo, se deberá contar con al menos un indicador por objetivo. Entonces, como a nivel Fin
y Propósito solo se puede tener un objetivo, el mínimo en ambos casos es de uno. Esto no aplica para
Componentes y Actividades ya que en estos casos se puede, y generalmente se tiene más de un objetivo. En
Se representan el número recomendado de indicadores en una MIR.
No. de Indicadores y Criterios CREMAA.

Algo que nos ha generado muchas consultas y muchas preguntas en nuestros participantes es ¿cuántos
indicadores por cada nivel de la MIR nos recomiendas o son sugeridos?

Bueno, la regla principal es los indicadores mínimos indispensables, que nos sirvan para medir el avance de
nuestro, del cumplimiento de nuestro objetivo establecido en el Resumen Narrativo, pero para ser más
específicos, bueno en los niveles superiores necesitamos al menos un indicador, entonces en Propósito y en
Fin debe ser al menos un indicador, ¿pueden ser más? sí, nada más que hay que reflexionar si éstos son
necesarios o solamente con uno es suficiente; y en los niveles inferiores deben ser suficientes sin ser
excesivos. Entonces, a veces en otro tipo de guías o de metodologías que, versiones de la metodología que
se tienen, nos dicen que hay que tratar de ser lo más exhaustivo. Sin embargo, debemos recordar que la
medición de los indicadores consume tiempo y esfuerzo, por parte de las Unidades Responsables, y como los
de Componente y Actividad están completamente en la cancha de las Unidades Responsables, entonces
puede ocurrir un desgaste muy grande. Entonces por esta razón que sean suficientes, pero que no sean
excesivos y sobre todo, imagínate tenemos un programa que tiene seis o siete Componentes, imagínate si
aparte yo le quiero meter seis o siete indicadores y luego más las Actividades entonces, se vuelve una cosa
muy complicada de reportar. Ahora también tiene que ver, hay MIR que son compartidas, entonces distintas
Unidades Responsables son los proveedores de la información, ahí puede ser un poco diferente las
circunstancias. Entonces depende, pero que sean suficientes sin ser excesivos.

¿Qué recomendaciones para la definición de estos indicadores nos das? sabemos que la metodología tiene
algunos criterios, los criterios CREMAA, ¿nos puedes platicar acerca de estos criterios?

Claro que sí. Mira los criterios CREMAA es un acrónimo, que es por claro, relevante, económico,
monitoreable, adecuado y con una aportación marginal, CREMAA. Por eso siempre decimos, CREMA A
porque tiene dos A. Entonces, yo voy a revisar en términos muy generales, creo que esto está bastante bien
abordado en el documento de consulta, pero más o menos para que no quede duda.

Con claro nos referimos a que el nombre de indicador sea entendible y por qué es importante que sea
entendible, no debemos olvidar que las Matrices Indicadores para Resultados son un instrumento de
transparencia y de rendición de cuentas, ¿a quiénes les rendimos cuentas? le rendimos cuentas, en primer
lugar a la Cámara de Diputados. Entonces, los nombres de los indicadores tienen que estar hechos para que
cualquier persona, con cualquier tipo de bagaje cultural o académico, lo pueda entender. Si empezamos a
meter términos demasiados complejos, entonces no va a ser entendible, y no va a estar cumpliendo con su
función de ser una herramienta para la rendición de cuentas. Y lo mismo sucede con la ciudadanía, también
la ciudadanía que quiera consultar ¿qué está haciendo un programa? y ¿cómo se está midiendo?, debe tener
la capacidad de entenderlo, por eso se recomienda siempre que se utilicen el menor número de tecnicismos.

Y luego más adelante lo vamos a ver, pero si necesariamente debemos tener esos tecnicismos, podemos
recurrir a la parte de la definición para dejarlo claro, pero no lo debemos dejar volando, porque entonces no
va a cumplir con su objetivo de ser una herramienta de rendición de cuentas. Tiene que ser relevante, es
decir debe proveer información sobre la esencia del objetivo que se quiere medir, es decir debe de haber
una perfecta vinculación entre el Resumen Narrativo y el Indicador, esto es importante sobre todo cuando
vamos a construir un proxy, estamos viviendo una sombra estamos midiendo algo indirecto, pero si de
repente nos vamos a medir algo que no va. Entonces no. No nos sirve de hecho y no podemos medirlo.

Exactamente, y regresando a este tema del proxy también es importante que la establezca una persona que
tenga conocimientos en la materia, es decir, nosotros a lo mejor somos expertos en la metodología, pero no
somos expertos en determinado tema de cultura o determinado tema... y hay temas que son un poquito
más comprensibles, sobre todo cuando estamos hablando de cosas muy técnicas, como
mencioné......hidrocarburos, energía, etc.
Exactamente, no somos ingenieros. Entonces es muy importante que el ingeniero sea el que diga, sí esto si es
una medición indirecta de mi fenómeno, y no yo porque como que me suena que puede ser, entonces es
importante, porque si no, no va a cumplir con el criterio de relevancia. El tercero de ellos es el criterio de que
sea económico, esto ya lo hemos mencionado cuando comentamos que se usan fuentes externas de fiar, los
indicadores que se deben de elegir, deben ser aquellos que estén disponibles a un costo razonable, o que
mejor sin ningún costo. Y mencionabas algunas instituciones que generan indicadores o información con la
cual nos podemos apoyar... INEGI, CONEVAL, etc.

También podemos recurrir, si las circunstancias se prestan, a indicadores que son generados
internacionalmente, depende de qué es lo que estamos midiendo.

Y justamente, bueno esto está vinculado con el tema de que sea monitoreable, el que sea monitoreable es
que los indicadores deben sujetarse a una comprobación independiente, aunque sea un indicador de
gestión, aunque sea de los que nosotros hacemos día a día, debe de existir la forma de comprobar que la
información es correcta y que los datos con la cual se conforme el indicador realmente existen. Por ejemplo
nosotros que nos dedicamos a la capacitación ¿cuál sería como la forma de monitorear nuestro trabajo?
pues sería por medio de las listas de asistencia. O en el caso de ustedes sería por medio de los inscritos y de
los egresados.

Entonces, yo tengo una fuente fiable que en este caso es la plataforma MéxicoX, yo no puedo manipular la
plataforma MéxicoX, porque ellos son la SEP, etc. Entonces es algo completamente externo. A pesar de que
nuestro indicador es de Componente, es completamente externo. Entonces, eso va a tener mucha validez a
que yo reporte uy si yo capacito 50 mil personas. Debes tener la forma de monitorear. Entonces, eso a mí me
da un plus, el hecho de que yo no tenga un control sobre las calificaciones finales de mis participantes me da
muchísimo más credibilidad y hace que mi indicador sea monitoreable.

El siguiente criterio que es la primera A, es que sea adecuado es decir que provea suficientes bases para
medir, un indicador no debe de ser tan indirecto ni tan abstracto que la estimación se convierta en algo muy
complicado, entonces debe de ser adecuado y también adecuado para el nivel que nosotros nos estamos
manejando. mismo nos va a servir. Eso también lo habíamos mencionado en los Supuestos según, "el sapo la
pedrada". Entonces en los niveles más altos son los indicadores estratégicos, y los más bajos son los de
gestión. Y finalmente el tema de la aportación marginal, en caso de que exista más de un indicador, tenemos
que elegir aquel que nos esté proveyendo de información adicional, en comparación con las otras
mediciones, como te mencionaba, muchas veces cuando son distintas Unidades Responsables cada uno trae
una idea de cómo medir el indicador.

Entonces, ¿a cuál le vamos a dar prioridad? A aquel que por el mismo costo o con la misma medición, me
vaya a dar más información, con un indicador determinado puedo caracterizar de esta forma la población,
bueno con éste me da un margen más, ese es el que nosotros debemos elegir, siempre el que tenga una
mayor aportación en el... …en el programa y los objetivos que hayamos definido.

Exactamente. Los criterios CREMAA tienen dos usos, el primero es el que la Secretaría de Hacienda le da, en
el caso federal, nosotros en el área de seguimiento loque hacemos es, tomamos los criterios CREMAA y les
vamos asignando una ponderación cuando se hacen las valoraciones a las MIR, que es este ejercicio que se
lleva a cabo. Esa es como la parte que nosotros aprovechamos de la metodología. Pero aparte cuando
nosotros tenemos dos indicadores y no sabemos cuál elegir, porque estamos tratando de elegir el mínimo
indispensable, entonces podemos hacer una tabla en donde le damos cierta valoración, puede ser tres o
pueden ser cinco, realmente aquí lo importante es que se le dé un valor a cada uno de los criterios.

Entonces, el indicador que tenga la mayor numeración entonces es el que nos podemos quedar. También es
una herramienta para ser objetiva la selección del indicador. Entonces por ejemplo si llega el jefe
y nos dice oye pero porque mi indicador lo quitaste, bueno mire lo que pasó aquí, fue que se
 hizo este análisis, súper objetivo y decidimos quedarnos con el otro porque tiene mayores
elementos de los criterios CREMAA.

Cabe señalar que dentro de nuestro documento de esta lección, incluimos una matriz como para evaluar,
para valorar estos indicadores a través de estos criterios CREMAA la verdad es que es muy muy útil no
olviden utilizarla.

Criterios CREMAA.

Considerando la gran diversidad de formas como se pueden plantear los indicadores para medir el
cumplimiento de los objetivos de los Programas presupuestarios, a nivel federal se ha promovido el uso de
los criterios “CREMAA” que es un acrónimo para seis características fundamentales que un buen indicador
debe tener. Se presentan y resumen estos seis criterios.

Sobre la claridad de los indicadores, estos deben estar fraseados de tal forma que sean tan directos e
inequívocos como sea posible. Cuando se diseña un indicador en el marco de la MML se debe considerar que
es un instrumento de seguimiento que será utilizado y revisado por actores ajenos al Programa, entre los
que destaca el Poder Legislativo y la ciudadanía en general. Es muy importante no olvidar que la MIR es un
valioso instrumento de rendición de cuentas por lo que no solo debe ser directo e inequívoco sino que debe
ser construido haciendo uso de un lenguaje ciudadano. Por ello, se deben de utilizar el menor número de
tecnicismos posible de tal forma que la mayoría de las personas puedan comprender lo que se está midiendo
y los avances logrados. Se presentan algunos ejemplos de indicadores que cumplen con el criterio de
claridad contrastado con otros que no lo hacen.
En ocasiones, al estarse midiendo situaciones de gran complejidad, se suelen generar indicadores de
desempeño, que si bien están correctamente estructurados, no están lo suficientemente relacionados con el
objetivo que pretenden medir. Con el criterio de relevancia se busca garantizar que la lógica horizontal entre
la columna de Indicadores y la columna de Resumen Narrativo se respete. Es importante recordar que en los
niveles de Propósito y Fin en algunas ocasiones es necesario recurrir a indicadores proxy, los cuales, por
definición, no tienen una relación directa con el objetivo que pretenden medir. Sin embargo, para los niveles
de Componente y Actividad, el principio de relevancia siempre se debe respetar ya que los indicadores están
midiendo el cumplimiento de los productos entregados por el Programa.

Se presentan algunos ejemplos de indicadores que cumplen con el principio de relevancia y otros que no lo
hacen. Como el criterio de relevancia vincula al Resumen Narrativo con la columna de Indicadores, en esta
ocasión se incluye una columna de “contexto” para conocer el objetivo que el indicador pretende medir y su
correspondiente nivel en la MIR.

Con respecto a tercer criterio, se busca que los indicadores sean económicos en términos de que los costos
para obtener la información sean lo más reducidos posibles. Todo Programa que se implementa desde
cualquier nivel de la administración pública cuenta con recursos limitados para cumplir sus funciones. Por
esta razón, es indispensable que el proceso de medición de indicadores se haga bajo el principio de
austeridad. Dentro de estos recursos también se encuentran los humanos, ya que si cada periodo de
medición se ocupa excesivamente los recursos humanos de la Unidad Responsable, se les estará distrayendo
de su actividad sustantiva que es la implementación del Programa.

Por esta razón siempre se recomienda utilizar fuentes oficiales, como el INEGI, para los indicadores de
Propósito y Fin. De acuerdo con el artículo 26 de la Constitución, fracción B, el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI) es el órgano de la APF encargado de la generación de información relevante
para el país. Por ello es indispensable que se conozcan los distintos productos estadísticos que generan los
subsistemas de información que lo conforman.

Entre estos productos se encuentran censos de población y vivienda, censos económicos y censos de
gobierno. La ventaja de estos proyectos estadísticos es que se capta información de la totalidad de
población, pero por lo mismo, solo pueden implementarse en el largo plazo. Por ejemplo, los censos de
población y vivienda se levantan cada 10 años y el procesamiento de la información tarda aproximadamente
un año.

A parte de los censos, el INEGI también tiene encuestas sobre estos mismos temas. A diferencia de los
primeros, las encuestas se pueden levantar con una periodicidad mucho menor ya que se selecciona una
muestra estadísticamente representativa de la población y por medio de cálculos matemáticos se generan
resultados aplicables al total de la población. El problema de las encuestas como fuente de información es
que si bien son útiles a nivel federal y en la mayoría de los casos para las entidades federativas, la
representatividad estadística se pierde para los municipios y ciudades ya que las muestras no son lo
suficientemente grandes para llegar a ese nivel de desagregación.

Es posible que las Unidades Responsables no encuentren la información que requieren en los productos
estadísticos del INEGI. Por ello, vale la pena mencionar que existen casos en los que las distintas
dependencias de la APF crean sinergias con el Instituto y conducen una encuesta especial que mida lo
requerido. Este es el caso de la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la
Delincuencia (ECOPRED) la cual fue financiada por la Secretaría de Gobernación y diseñada y conducida por
el INEGI. Esta se considera como una buena práctica porque se optimizaron los recursos ya que el mismo
ejercicio hubiese resultado mucho más costoso en el sector privado y ninguna empresa encuestadora tiene
el marco conceptual, alcance y experiencia en levantamiento de instrumentos estadísticos como lo es el
INEGI. Se presentan algunos ejemplos de indicadores que cumplen con el criterio de economía y otros que
no lo hacen.

Un indicador que cumple con el criterio de ser monitoreable es aquel que cualquier persona, sin importar su
procedencia o formación, puede consultar y comprobar la validez y veracidad de la información que lo
conforma. Por esta razón, este cuarto criterio está estrechamente relacionado con los medios de verificación,
de tal forma que, si la tercera columna de la MIR es incorrecta, se estará incumpliendo en el criterio de ser
monitoreable.

El cumplimiento de este criterio no solo es benéfico para los diversos actores que consultan las MIR, sino
también lo es para la misma Unidad Responsable del Programa. Si por alguna razón la información no se
encuentra disponible cuando la UR requiere reportar sus avances, ésta podrá incurrir en incumplimiento de
sus obligaciones. Se presentan los ejemplos correspondientes al criterio.
Se considerará un indicador como adecuado cuando la medición que hace no es excesivamente indirecta y
abstracta, y su estimación no constituye una tarea complicada y problemática. Es comprensible que entre
más alto sea el nivel del indicador, mayor posibilidad existe de que se trata de un indicador complejo. Sin
embargo, para los niveles inferiores siempre se les debe dar prioridad a aquellos indicadores que sean
sencillos de comprender y de calcular. Se presentan algunos ejemplos de indicadores que son adecuados de
acuerdo con el nivel de Resumen Narrativo que están midiendo. Para este cuadro también fue necesario
agregar una columna de contexto.

Finalmente, el criterio de aportación marginal hace referencia a darle preferencia al indicador que provea
más información en comparación con las otras mediciones compuestas. En este sentido, el término
“marginal” no tiene una connotación social relacionada con la exclusión, sino que tiene una connotación
económica en la que se hace referencia a “algo adicional”. Por esta razón, el criterio de aportación marginal
implica seleccionar el indicador que provea más información o información adicional. Se presenta un
ejemplo en el que dos indicadores son muy similares y por lo tanto no tienen una aportación marginal
dentro de una misma MIR.
En el nivel Propósito se plantea como indicador la tasa de deserción escolar para medir el objetivo de que los
alumnos concluyan sus estudios. En el nivel Fin se plantea como indicador el porcentaje de egreso para
medir la contribución en la disminución del rezago educativo. Si se observa con detenimiento, la disminución
de la tasa de deserción y el incremento de la tasa de egreso miden el mismo fenómeno desde diferente
ángulo. Por esta razón, se considera que el indicador de Fin no tiene una aportación marginal para el nivel
que le corresponde. Lo que se debe hacer en estos casos es buscar un indicador a nivel Fin que tenga más
información para que su aportación marginal sea suficiente.

Los criterios CREMAA tienen dos funciones. La primera es como herramienta para mejorar los indicadores
existentes y la segunda es para elegir los mejores indicadores y desechar los que no cumplan con todos ellos.
Cuando se tenga más de un indicador para un mismo objetivo y se deba elegir sólo uno de ellos, se podrán
utilizar los criterios CREMAA para decidir cuál de ellos puede resultar la mejor opción. Para ello, cada criterio
puede ser calificado en una escala de 1 a 5 para cada indicador propuesto, y en función de los resultados,
elegir el indicador que deba incluirse en la MIR (SHCP, 2016). Se presenta esta plantilla con la que es posible
valorar un indicador, retomando el ejemplo del cuadro anterior y contrastando dos indicadores de nivel Fin
que buscan medir de mejor manera la contribución a la disminución del rezago educativo.

De acuerdo con la información analizada en la plantilla, el segundo indicador tiene una mayor puntuación,
motivo por el cual será seleccionado para medir el avance en el cumplimiento de ese objetivo. Vale la pena
mencionar que no conviene conservar ambos indicadores ya que como se vio anteriormente, el primero no
tiene una aportación marginal y es redundante con el indicador de Propósito.

Con esto se cierra el primer Tema de la Lección 9 en el que se revisaron los principales factores a considerar
para seleccionar el mejor indicador de desempeño del cual se puede disponer para medir los avances en el
cumplimiento de los objetivos. En los siguientes tres Temas se estudiarán a detalle los distintos elementos
que se deberán tener sobre cada uno de los indicadores de la MIR. Cabe destacar que si bien es obligación
de las dependencias y entidades de la APF contar con estos elementos, es altamente recomendable que las
Unidades Responsables de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad
de México (DTCDMX) también generen puntualmente esta información.

Caracterización de los Indicadores.

Por caracterización de los indicadores nos referimos a la identificación de tres elementos: el nombre del
indicador, su definición y su dimensión. Esto es la información que nos permitirá conocer lo que se está
midiendo. Es importante considerar que, tal como se revisó en la Lección 8, en la MIR solo se incluye el
nombre del indicador ya que existen varios detalles por definir cuya inclusión en la Matriz sería excesiva. Sin
embargo, ha resultado ser muy funcional concentrar esta información en una ficha técnica de indicador en la
que se especifican todos estos detalles necesarios de definir. A continuación se revisan estos tres elementos
que caracterizan un indicador de desempeño.

Nombre del Indicador.

El nombre del indicador es la expresión que lo identifica y que manifiesta lo que se desea medir con él. Para
que un indicador tenga un nombre adecuado, se deben atender las siguientes recomendaciones.
Después de haber estudiado a detalle la Metodología de Marco Lógico, es muy evidente que un objetivo y un
indicador no son lo mismo. En repetidas ocasiones se ha mencionado que los indicadores son expresiones
cuantitativas que buscan medir el avance en el cumplimiento de los objetivos descritos en el Resumen
Narrativo. Por esta razón es imposible que el indicador y el objetivo tengan la misma redacción. De forma
complementaria, es muy importante que el nombre del indicador no refleje una acción, ya que esta
característica es exclusiva de los objetivos. Por ejemplo, si la redacción del nombre del indicador queda como
“medición de la tasa de egreso”, parece más una acción a realizar que una forma de medir un fenómeno.
Para que el nombre sea más adecuado se debe considerar que solo sea “tasa de egreso” más el
complemento que sea necesario.

El nombre del indicador debe ser claro y entendible. Como se mencionó previamente, se deben de evitar en
la mayor medida posible el uso de tecnicismos. Para algunos sectores el uso de tecnicismos es inevitable por
lo que pueden ser utilizados, pero necesariamente se deberá explicar en la definición del indicador de qué
tratan. Más adelante se revisarán los elementos que podrán ir en esta definición del indicador. Relacionado
con esta característica, siempre se debe buscar que el nombre del indicador sea lo más breve posible, es
decir, que no exceda las 10 palabras. Este número de palabras se debe tomar como referencia y de ninguna
manera como limitación ya que siempre se debe priorizar la claridad. También es importante no caer en el
extremo planteando nombres de indicadores de una o dos palabras, ya que lo más seguro es que estos no
sean lo suficientemente claros y entendibles.

En el siguiente Tema se estudiarán a detalle los métodos de cálculo que pueden tener los indicadores, sin
embargo, de momento basta decir que el nombre del indicador no puede ser igual al método de cálculo.
Mientras que en nombre del indicador se expresa lo que se quiere medir, en el método de cálculo se explica
cómo se va a llevar a cabo esa medición, es decir, en el segundo se establece la relación entre las variables
que conforman el indicador. Esto no se debe confundir con la última recomendación que es incluir la unidad
de medida del indicador. Es decir, si nuestro indicador es del tipo a/b*100, se recomienda que el nombre
inicie especificando que se trata de un “porcentaje”.

Se presentan algunos ejemplos de nombres de indicador. En la primera columna se encuentra el Resumen

Narrativo correspondiente en el que se expresa el objetivo a medir. En la segunda se presenta la primera
propuesta de indicador de desempeño para medir el avance de dicho objetivo. En la tercera columna se hace
un análisis del indicador para identificar si su nombre es adecuado o si tiene áreas de oportunidad de
acuerdo con lo estudiado previamente. Para los casos en los que existe un área de oportunidad, se presenta
cierta información adicional o complementaria para mejorar el indicador. Finalmente, en la quinta y última
columna se incluye una nueva propuesta de indicador de desempeño tomando en cuenta las
consideraciones y las áreas de oportunidad detectadas previamente.

Definición del Indicador

La definición del indicador es un espacio adicional del cual se dispone para poder especificar lo que se
pretende medir del objetivo con el indicador. Todas aquellas características que no se pudieron aclarar en la
definición del indicador o que se necesitan abordar para comprender el método de cálculo se deberán incluir
en la definición. Por ejemplo, si el indicador es un índice compuesto, en la definición del indicador se podrá
explicar en qué consiste cada una de las variables que lo conforman y cómo se calcula cada una de ellas.
A diferencia de otros elementos de la caracterización de los indicadores, la definición del indicador es un
texto libre cuya única limitación es no ser la repetición del nombre del indicador o método de cálculo, sino
ser información complementaria a estos dos elementos. Se representa la relación entre el nombre del
indicador, su definición y el método de cálculo en el que se puede observar que cada uno de ellos son
complementarios entre sí, y que por ende no pueden ser lo mismo. Vale la pena mencionar que más
adelante se explicarán de forma detallada los métodos de cálculo más representativos.

Se presentan cuatro ejemplos de nombres de indicadores y su respectiva definición, cada uno de ellos
corresponde a uno de los cuatro niveles de la MIR. Como se puede observar, cada responsable del programa
aborda diferentes puntos en la definición del indicador de acuerdo con los puntos que se necesitan
especificar sobre este.

En el primer ejemplo correspondiente al nivel Fin se requirió establecer los desafíos que deben ser
abordados por las Unidades Administrativas para el cumplimiento de los objetivos trasversales del programa
PROIGUALDAD. En el segundo ejemplo correspondiente al nivel Propósito fue necesario especificar que la
profesionalización incluye también acciones de actualización y especialización, y que la marina mercante
contempla al sector marítimo y portuario. En el ejemplo del nivel Componente se describen las
características de las zonas prioritarias en las que se acreditan a los microempresarios ya que poner toda
esta información en el nombre del indicador sería poco práctico. Finalmente, en el ejemplo de Actividad se
explica por qué el indicador es importante en términos del uso eficiente de la infraestructura educativa, lo
cual es una explicación de la relevancia de este.

Dimensiones de los Indicadores.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) define la dimensión de los
indicadores como “el aspecto del logro del objetivo a cuantificar, esto es, la perspectiva con que se valora
cada objetivo” (2013). Las cuatro dimensiones que se manejan en México son eficacia, eficiencia, calidad y
economía; y cada una de ellas presenta información desde diferentes enfoques. Se presentan las principales
características de estas cuatro dimensiones.

Desde la perspectiva de la ciencia económica, la eficacia es “el grado de cumplimiento de las metas
perseguidas a través de un plan de actuación” (García, 2017). En el marco de la Metodología de Marco
Lógico, los indicadores de eficacia miden el grado de cumplimiento de los objetivos o resultados esperados
establecidos en el Resumen Narrativo, miden la cobertura de los productos y servicios que ofrece, y miden
qué grupo en específico de la población objetivo se está atendiendo en un periodo determinado de tiempo.
En otras palabras, con un indicador de eficacia se podrá saber si se cumplió o no se cumplió lo establecido en
las metas del indicador. La principal característica de esta dimensión es que aplica a todos los niveles de la
MIR por lo que son a los que más se recurre.

Por su parte, la eficiencia se entiende como “la relación que existe entre los recursos empleados en un
proyecto y los resultados obtenidos con el mismo. Hace referencia sobre todo a la obtención de un mismo
objetivo con el empleo del menor número posible de recursos o cuando se alcanzan más metas con el
mismo o menor número de recursos” (García, 2017).

Entonces, los indicadores de eficiencia miden la relación entre el logro del programa y los recursos utilizados
para su cumplimiento (CONEVAL, 2013). Relaciona el uso de los recursos humanos, financieros y materiales
utilizados con respecto a los productos y servicios entregados de la acción del programa. A diferencia de los
indicadores de eficacia, los de eficiencia buscan medir la mejor utilización de los recursos mientras que la
eficacia solo se enfoca en alcanzar las metas incluso si no se han optimizado los recursos para hacerlo.

Es importante considerar que, aunque los indicadores de la dimensión eficiencia se pueden ocupar a nivel
Propósito, predominantemente se utilizan para los indicadores de gestión, es decir, para Componentes y
Actividades. Esto se debe a que la eficiencia en la movilización de los recursos se observa en los niveles
inferiores de la MIR. Ahora bien, la razón por la cual los indicadores de la dimensión eficiencia no se pueden
ocupar en el nivel Fin es porque no suelen proporcionar información objetiva para la toma de decisiones ya
que solo determinan cuánto cuesta alcanzar los objetivos señalados y no miden en sí mismo la consecución
de dichos objetivos. Incluso en el nivel Propósito, este tipo de indicadores se deben utilizar con precaución y
se deben complementar con un indicador de eficacia. Un ejemplo en el cual es adecuado el uso de un
indicador de eficiencia a nivel de propósito son los Programas de Mejoramiento de la Gestión, en donde el
objetivo principal del mismo es justamente mejorar los procesos.

Los indicadores de calidad miden un atributo específico de la provisión de los bienes y servicios que produce
el programa, referido a la capacidad de respuesta oportuna y directa con respecto a las necesidades de los
beneficiarios. De acuerdo con la Metodología, los únicos indicadores que miden la entrega de bienes o
servicios son los correspondientes al nivel Componente. Por esta razón, los indicadores de calidad se
emplean para este nivel.

En general, los indicadores de calidad contrastan su medición con respecto a estándares previamente
establecidos. Estos pueden ser referencias nacionales o internacionales. Cuando no existe ninguno de estos,
los estándares pueden ser establecidos por la propia Unidad Responsable con base en observaciones previas
del fenómeno. El establecimiento de estos criterios corresponde a la generación de la línea base, tema que
será abordado más adelante.

Los indicadores de calidad pueden medir, entre otros elementos, la oportunidad, facilidad de acceso,
percepción de los usuarios, precisión, continuidad en la provisión de los servicios, comodidad, cortesía en la
atención en los productos del Programa. (CONEVAL, 2013). Se describe la información que distintos
indicadores de calidad pueden proveer.

Finalmente, los indicadores de economía miden la capacidad que tiene el Programa para generar y movilizar
adecuadamente los recursos que se utilizan para la producción de los bienes y servicios del Programa. De
acuerdo con el CONEVAL, “la diferencia esencial con los indicadores de eficiencia relacionados con recursos
económicos es que a los indicadores de economía “no les interesa el cumplimiento de los objetivos”;
únicamente observan la administración de los recursos financieros por parte de los responsables del
Programa. Las características particulares de estos indicadores les permiten sólo ubicarse en el nivel de
actividad donde se encuentran asociados, en la mayoría de las veces, a objetivos como recuperación de
cartera y atracción de recursos externos” (2013).

Por su naturaleza, también es importante considerar que esta dimensión de indicadores solo se podrá utilizar
en los dos niveles inferiores de la MIR (SHCP, 2016), pero se encontrarán con mayor frecuencia en el nivel
Actividad. Se presentan algunos ejemplos de indicadores para cada una de las dimensiones revisadas en esta
sección.

A pesar de que un objetivo puede ser medido por indicadores de distintas dimensiones, es importante que
solo se incluyan en la MIR los más significativos para determinar el avance en el objetivo establecido, esto
para evitar tener demasiados indicadores que representen una carga para el área responsable.
Adicionalmente, una MIR que cuenta solo con indicadores de la dimensión de eficacia técnicamente no es
incorrecta pero se puede estar perdiendo una importante capacidad de análisis al no incluir indicadores de
otras dimensiones.

Otro factor que frecuentemente se observa en los indicadores de eficacia es que se mide lo logrado
contrastado con lo programado. Estos indicadores no se pueden considerar como de desempeño porque en
realidad no están midiendo el impacto del programa o la generación de valor público en la población
atendida, sino que están midiendo la capacidad de la organización de llevar a cabo una buena planeación.
Incluir indicadores de eficiencia, calidad y economía puede ser una buena estrategia para no incurrir en
indicadores de este tipo que muy poca información valiosa van a generar sobre el funcionamiento del
Programa.

Al concluir la caracterización de los indicadores de desempeño se puede proceder a la definición de los

elementos necesarios para el cálculo de los indicadores, mismos que se presentan en el siguiente Tema.

Frecuencia de Medición.

La frecuencia de medición sigue una regla básica muy sencilla, a menor nivel mayor frecuencia de medición
y, a mayor nivel menor frecuencia de medición.
Podemos tener la flexibilidad de hacer la medición en la frecuencia que sea necesaria, ahora tampoco me
conviene una frecuencia de medición semanal o diaria, eso no tiene mucho sentido, sería como ser esclavo
de mi indicador. Lo mínimo es mensual para los niveles de Actividad, entonces Actividad es mensual el
mínimo, pero nosotros recomendamos trimestral; a nivel Componente sería el mínimo semestral; a nivel
Propósito, anual; y a nivel Fin anual o superior, aquí la diferencia es que el Propósito, necesariamente debe
ser anual.

Matriz de Indicadores para Resultados establecimos una lógica vertical, entendida como una causalidad de
los niveles inferiores hacia los superiores, es decir, si yo hago esto, entonces logro esto. Gracias a esto
obtuvimos un sistema de indicadores, por medio del cual al medir las Actividades, o sea los avances en las
Actividades de pasada estoy midiendo el Propósito, ¿por qué? por qué para lograr este Propósito necesito
mis Componentes y mis Actividades, entonces gracias a esto nosotros podemos identificar, por ejemplo un
foco rojo o cuando haya una falla en una Actividad si ya llevamos una medición o dos mediciones, oye
espérame si seguimos así no voy a lograr mi Componente y si no lo logro, definitivamente no voy a lograr mi
Propósito.

Entonces, gracias a la frecuencia de medición de las Actividades es que nosotros vamos a estar
monitoreando también nuestro Propósito y vamos a poder hacer un cambio; y no vamos a tener que esperar
a que se haga la medición anual del Propósito, porque entonces ya a lo mejor va a ser demasiado tarde, ya
desperdiciamos un año entero de estar funcionando el programa, cuando no estaba funcionando.

Elementos para el Cálculo de Indicadores.

Los elementos para el cálculo de los indicadores son tres: la frecuencia de medición, el método de cálculo y
la unidad de medida del indicador. Estos elementos son necesarios para relacionar las variables que
conforman el indicador para dar como resultado la medición del avance del objetivo planteado en el
resumen narrativo. A lo largo del tema 3 se estudiarán estos elementos, haciendo especial énfasis en los
principales métodos de cálculo que se pueden utilizar.

Frecuencia de Medición.

Un aspecto que se debe tomar en cuenta durante la elaboración de los indicadores de la MIR es la frecuencia
de su medición. Esta se define como la periodicidad con que se realiza la medición de cada uno de ellos o el
tiempo existente entre mediciones (SHCP, 2016). Cuando se estudiaron los indicadores y los medios de
verificación en la lección 8 del Diplomado se mencionó que al momento de elegir la fuente de donde se
obtendrá la información también se debe identificar la frecuencia con la cual se hace el levantamiento y/o se
hace pública la información para poder determinar si esta frecuencia es suficiente de acuerdo con las
necesidades de cada nivel. Se presenta la frecuencia que los indicadores deberán tener según su nivel de
acuerdo con la Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos (SHCP, 2016).

La regla general sobre la frecuencia de medición de los indicadores es: a menor nivel, mayor frecuencia de
medición; y a mayor nivel, menor frecuencia de medición. Esto tiene una lógica muy sencilla. Los indicadores
de los niveles inferiores son de gestión y por ende miden el día a día de la ejecución del Programa
presupuestario mientras que los indicadores de los niveles superiores son estratégicos y miden los resultados
y el impacto de la entrega de los productos en la población beneficiaria.

Los indicadores de gestión tienden a ser más sencillos de medir porque generalmente la información se
produce al momento que se está ejecutando. Por ejemplo, si se requiere conocer el número de personas
atendidas por el Programa o el número de asistentes a determinado evento basta con revisar los registros
administrativos o las listas de asistencia para poder proporcionar la información de forma frecuente.
Adicionalmente, no solo es más sencillo medir los indicadores de gestión, sino que también es necesario
hacerlo con mayor frecuencia.

Es importante recordar que al generar indicadores producto de la implementación de la Metodología de

Marco Lógico se crea un sistema de indicadores por medio del cual se pueden monitorear los avances en el
cumplimiento de los objetivos de los niveles superiores a partir del seguimiento de los indicadores de los
niveles inferiores. Esto gracias a que se encuentran vinculados causalmente. En otras palabras, si
trimestralmente se están llevando adecuadamente las Actividades, muy probablemente se lograrán las
metas de los Componentes, los cuales se miden de forma semestral. A su vez, si todos los Componentes se
entregan adecuadamente, es muy probable que se logre la meta del Propósito, la cual se mide de forma
anual. Entonces, al estar midiendo el avance en las Actividades también se está midiendo el avance en el
Propósito del Programa.

Otra ventaja de contar con indicadores correctamente vinculados es que al momento de hacer la medición
de los niveles inferiores se pueden identificar fallas o áreas de oportunidad del Programa. Recordemos que la
Metodología de Marco Lógico es una herramienta flexible capaz de adaptarse a los cambios en el contexto
del Programa o en la población objetivo de la misma. Y justo estos cambios se pueden llevar a cabo gracias a
que por medio del monitoreo y seguimiento de los niveles inferiores se puede identificar oportunamente
que algo necesita ajustarse. Si no existiera esta vinculación entre los indicadores de los diferentes niveles, se
tendría que esperar a hacer la medición anual del indicador de Propósito para poder identificar las fallas, lo
cual limitaría mucho la capacidad de respuesta para atender las nuevas necesidades en el nuevo contexto.

Entonces, los indicadores estratégicos no pueden y no deben medirse con la misma frecuencia que los de
gestión. Esto se debe a que el impacto que los indicadores estratégicos buscan medir no se puede percibir en
el corto plazo, por lo que no tiene sentido tratar de identificar algo que no se manifiesta en esta
periodicidad. Por esto es mejor confiar en la lógica vertical que se explicó previamente. Adicionalmente,
como las fuentes de información en muchos casos son externas al Programa, se está sujeto a los tiempos que
los generadores de esa información tienen.

Indicadores Adecuados y Métodos de Cálculo.

Métodos de Cálculo.
Los métodos de cálculo son expresiones matemáticas por medio de las cuales se relacionan las variables de
un indicador. Para contar con un método de cálculo adecuado, se deben relacionar las variables
considerando las recomendaciones que se presentan en seguida.

Como se ha mencionado previamente, se recomienda siempre dar prioridad a los indicadores relativos con
respecto a los absolutos ya que con los primeros se cuenta con más herramientas para analizar los
resultados. En la mayoría de las Matrices que se generan, el tipo de indicador relativo que se utiliza con
mayor frecuencia son los porcentajes, sin embargo, existen otro tipo de indicadores que se pueden ocupar. A
continuación, se presentan siete métodos de cálculo que se pueden considerar para la conformación de los
indicadores de desempeño de acuerdo con la propuesta del Glosario de métodos de cálculo para indicadores
(SHCP, 2015).

Porcentaje.

Es la proporción de una cantidad específica de una variable respecto a su totalidad. En el numerador se

colocará aquella parte de la que queremos saber la relación con respecto al denominador, que representa la
totalidad de lo que se medirá. Los porcentajes son un tipo de razón expresada en términos relativos. La
fórmula para construir un porcentaje es:

Se presenta un ejemplo de porcentaje de población ocupada (empleada) en México con base en la Encuesta
Nacional de Ocupación Empleo (ENOE) correspondiente al primer trimestre de 2020[GCS1] . Para elaborar el
indicador es necesario tomar en cuenta algunas precisiones. Cuando se revisa la fuente de información que
es el INEGI encontramos tanto a la población ocupada como a la población total. Sin embargo, mientras que
la encuesta proporciona información sobre la población ocupada de 15 años y más, la población total en
México considera a las personas menores de esa edad. Por esa razón es necesario solo considerar en el
denominador a la población de 15 años y más [1].

También es importante considerar la temporalidad del indicador. En este caso existe información tanto para
construir el numerador como el denominador correspondiente primer trimestre de 2020. Pero por ejemplo,
si la temporalidad de la población total de 15 años y más estuviera disponible solo de forma anual, entonces
el indicador se tendría que presentar con datos del cuarto trimestre de 2019. Este indicador puede ser útil
para un nivel de Propósito o Fin, por lo que se reportaría anualmente. Vale la pena mencionar que,
concretamente para este indicador, la información está disponible de forma trimestral, por lo que podríamos
tener la "tentación" de medirlo con esa periodicidad. Sin embargo, por ser nivel Propósito o Fin, los cambios
significativos no se dejarían ver todavía. Por esto, su medición anual sería correcta y conveniente.

Razón.

Las razones son comparaciones entre dos o más variables que guardan una proporción, en determinado
periodo de tiempo. Son el resultado de la división entre dos variables con distintas unidades de medida
dentro de un mismo periodo de tiempo para obtener el número de unidades distribuidas equitativamente
por cada unidad del indicador (SHCP, 2015). La fórmula para obtener una razón en la siguiente:

Las razones se pueden expresar de la siguiente manera, pero en todo caso se leen “ocho a tres” u “ocho es a
tres”.

Se presenta un ejemplo de una razón. En este caso se contrasta la proporción de mujeres beneficiarias de un
Programa de becas de excelencia con respecto a la proporción de hombres beneficiarios del mismo
Programa.
La razón de mujeres con respecto a hombres es de 5,312 a 4,847. Si se realiza la división, se leería que son
1.1 mujeres por cada hombre beneficiario del Programa.

Promedio Simple.

Es el valor representativo de un conjunto de cantidades de la misma variable respecto al número de

observaciones consideradas. Este tipo de promedio es resultado de la división entre la suma de los valores
numéricos de la variable sumados en el numerador, mientras que en el denominador se hará referencia al
número de valores o unidades. En otras palabras, es la suma de todos los valores numéricos dividida entre el
total del número de valores, para obtener cuánto equivaldría la suma total distribuida equitativamente entre
el número de valores. La fórmula para obtener un promedio simple es.

Se presenta un ejemplo del promedio de edad de los miembros de un equipo de seis personas.

El resultado se obtuvo al dividir la suma de las edades de los integrantes del equipo entre el número de sus
integrantes, correspondiendo a cada uno la misma ponderación. Este tipo de indicadores pueden servir para
cualquier nivel de la MIR dependiendo de cómo se plantee, pero sobre todo para los niveles inferiores de la
misma.

Promedio Ponderado.

Es la suma de todos los valores numéricos, cada uno con una ponderación asignada de acuerdo con su nivel
de importancia según el criterio seleccionado, dividida entre el número de valores ponderados para obtener
una estimación que pueda representar la relevancia de unas variables sobre otras. La fórmula para obtener
un promedio compuesto es:
Es importante considerar que para que un indicador de promedio ponderado tenga validez, la ponderación
no se debe llevar a cabo de forma discrecional sino basada en criterios objetivos. Una forma de construir un
ponderador es por medio del Proceso de Análisis Jerárquico (AHP por sus siglas en inglés) en el cual, uno o
un grupo de expertos proporciona evaluaciones respecto a la importancia relativa de cada uno de los
criterios a seleccionar. Gracias a este proceso, se puede contar con datos cuantitativos relativos a las
alternativas de decisión. El estudio de este tema es amplio y supera los objetivos del presente Diplomado, sin
embargo, se menciona para futura consulta en caso de ser necesario.

A continuación, se presenta un ejemplo sencillo del promedio ponderado sobre la calificación final de un
curso de capacitación en materia de derechos humanos impartido a las fuerzas policiales de un municipio.

En el ejemplo se obtiene la calificación promedio de un alumno donde se toman a consideración cuatro

evaluaciones cada una con diferente ponderación de acuerdo con su nivel de relevancia para los fines del
Programa. Una evaluación tiene un valor de 1/10, otra de 2/10, una más de 3/10, y la de ponderación mayor
de 4/10, donde 10 equivale a la suma de las cuatro ponderaciones (1 + 2 + 3 + 4 = 10). Para obtener la
calificación final del curso, se multiplica la calificación obtenida de cada evaluación por su respectiva
ponderación, lo que da como resultado la calificación final del curso, que en el ejemplo es igual a 8.35.

Tasa de Variación.

Representa el cociente de dos observaciones de una misma variable en dos periodos, por lo que expresa un
cambio relativo en el tiempo. En el numerador se coloca la diferencia entre lo realizado en el periodo más
reciente (año de ejercicio) y el periodo previo (año anterior) y en el denominador lo realizado durante el
periodo previo. Entonces, la tasa de variación es el resultado del numerador entre el denominador menos
uno, multiplicado por cien. Esto último para expresar la tasa como un porcentaje. La fórmula para calcular
una tasa de variación es la siguiente.

Se presenta un ejemplo de tasa de variación del número de personas sin seguridad social de 2012 a 2014 de
acuerdo con la medición de pobreza realizada por el CONEVAL.
En el ejemplo se calcula la tasa de variación de las personas sin seguridad social en el país de 2012 a 2014.
Ésta se obtiene de la división del número de personas sin seguridad social en 2014 entre las que no contaban
con dicha prestación en 2012. A este resultado se le resta uno y finalmente se multiplica todo por 100 para
obtener la tasa de variación en valor porcentual, la cual fue de -2.4%. Esto significa que de 2012 a 2014, el
número de personas sin seguridad social en México se redujo en 2.4%.

Índice Simple.

Es una medida estadística diseñada para estudiar las variaciones de una o más variables, a lo largo del
tiempo, del espacio o respecto a un grado de avance o retroceso. Los índices sintetizan en pocos datos la
parte esencial de la información completa contenida en un fenómeno.

Un índice simple es el cociente entre la magnitud en el período corriente y la magnitud en el período base.
Generalmente se multiplica por cien y se lee en porcentaje. No presentan gran utilidad en sí mismos y su
interés radica en que son el punto de partida de la construcción de los índices compuestos y en que algunas
de sus propiedades sirven para evaluar la bondad de éstos. Consideremos la magnitud X en distintos
períodos de tiempo. El índice simple de la magnitud "X" en el periodo "t" con respecto al periodo "0" será:

Los índices simples son aquellos que consideran un solo atributo o característica, por ejemplo, la evolución
del precio del maíz considerando una línea base tal como se muestra de la siguiente manera.

En este ejemplo se muestra el índice del precio del maíz de 2014, tomando como línea base el precio en
2010. El resultado es un índice de 1.4. Ello significa que el precio aumentó 40% respecto a su costo en 2010.

Índice Compuesto.
Un índice compuesto contiene dos o más atributos que caracterizan a una situación. Muchos índices tienen
un consenso metodológico y son utilizados por instancias nacionales e internacionales, por ejemplo el Índice
de Desarrollo (IDH) propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), o el índice
de precios Laspeyres, mismo que se ejemplifica en la tabla siguiente. Para la construcción de este índice se
considera el precio y la cantidad producida o vendida de los distintos productos que integran una canasta.

A través del índice de precios de Laspeyres, se calcula cuánto ha variado el precio o costo de la canasta
básica respecto al año base. En el ejemplo, el índice toma como variables los precios del año base y el
periodo a comparar, y las cantidades producidas o vendidas en el año base del frijol, la harina de maíz y el
aguacate. Es importante considerar que los tres productos tienen la misma ponderación, es decir, tienen un
mismo valor en la canasta, lo que da como resultado un índice de precios de un 1.04, lo que significa que la
canasta ha aumentado su precio en 0.04 o 4% en términos de porcentaje respecto a la línea base.

Unidad de Medida.

El último de los elementos para calcular un indicador es la unidad de medida. Esta es la forma como se
quiere expresar el resultado de la medición del indicador. La unidad de medida y el método de cálculo
forzosamente deberán estar expresados en los mismos términos. Por ejemplo si el método de cálculo
corresponde a un porcentaje, entonces la unidad de medida deberá ser un porcentaje también. Si el
indicador está planteado en términos absolutos, entonces la unidad de medida será también un absoluto. En
el Cuadro 9.9 se presentan algunos ejemplos de indicadores, métodos de cálculo y su unidad de medida
correspondiente.
Tal como se puede observar, la unidad de medida corresponde tanto al nombre del indicador como al
método de cálculo establecido. Para poder identificar adecuadamente la unidad de medida se tiene que
considerar la fórmula matemática planteada en el método de cálculo ya que en ésta también se puede
observar si el indicador es un absoluto o relativo. A parte de coincidir con el método de cálculo, la unidad de
medida del indicador deberá corresponder con la unidad de medida con la cual se establecen las metas,
cuestión que se abordará en el siguiente tema.

Metas y Parámetros de Semaforización.

Establecimiento de Metas.

Las metas son objetivos cuantificables que permiten establecer límites o niveles máximos de logro. Por
medio de ellas se comunica el nivel de desempeño esperado por la organización y permiten enfocar la acción
gubernamental hacia la mejora (SHCP, 2016). Para el establecimiento de metas se requiere la identificación
de cuatro elementos: la línea base, el valor numérico de la meta, el sentido del indicador y los parámetros de
semaforización. Todas estas características harán que las metas establecidas para cada uno de los
indicadores de los Programas presupuestarios sean apropiadas para reflejar el avance en el cumplimiento del
objetivo establecido en el Resumen Narrativo. A continuación, se revisan estos cuatro elementos que se
deberá definir para establecer una meta.

Línea Base.

Una vez que se han definido los indicadores que medirán los resultados del Programa, es necesario
establecer los valores de la línea base de cada indicador, lo que posteriormente ayudará a definir las metas
de estos. La línea base es el valor del indicador que se establece como punto de partida para evaluarlo y
darle seguimiento (SHCP, 2016). Es la forma como se puede identificar la situación en la que al momento de
echar a andar el Programa se encuentra el problema público o situación que se busca atender. Por esta razón
es indispensable que todo Programa presupuestario tenga bien identificada su línea base. Se muestra un
ejemplo donde la línea base de 2022 funge como parámetro de comparación para medir el desempeño en el
periodo de 2023 a 2025.
Al momento de plantear la línea base se pueden presentar dos situaciones: que existan mediciones previas
al inicio del programa o que no existan. El primer caso sucede sobre todo con los indicadores que tienen
medios de verificación externos y dependen de otras instancias para obtener la información para realizar la
medición del indicador. Por ejemplo, si la fuente de información que se va a ocupar para calcular la
percepción de la población sobre distintas autoridades es la antes mencionada Encuesta Nacional de
Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), se puede tomar como línea base el año 2011
ya que se cuenta con información desde entonces. Solo habría que hacer una revisión al instrumento de
captación y el diseño muestral para identificar si son comparables con los datos del presente año. Sin
embargo, si el Programa es de nueva creación no es necesario plantear como línea base un año tan remoto
ya que lo que se busca con este elemento es establecer la situación que experimenta la población objetivo
cuando el Programa se inicia. Entonces, se podría tomar como año base el inicio de la presente
administración.

Algo que también es muy importante considerar para los indicadores cuyos medios de verificación son
externos es que los instrumentos estadísticos están sujetos a cambios y actualizaciones y muchas veces no
nos damos cuenta de estos cambios. En el mismo ejemplo antes citado, supongamos que la redacción de la
pregunta de la ENVIPE destinada a medir la percepción de la población sobre distintas autoridades es
actualizada para 2021 y el cambio realizado es sustantivo. En este caso, la información generada para ese
año no será comparable con la de años anteriores por lo que la medición de 2021 será considerada
nuevamente como línea base aunque el Programa tenga más tiempo funcionando.

La otra situación que puede presentarse al momento de determinar la línea base es que no se cuente con
mediciones previas al inicio del Programa. Esto sucede generalmente con indicadores de gestión ya que en
su mayoría dependen de la Unidad Responsable del mismo; y para generar la información, es necesario
poner en marcha el Pp. Para estos casos, la línea base será la primera medición obtenida una vez iniciado el
Programa. La consideración referida previamente también aplica para esta situación, ya que en caso de que
los responsables del Programa decidan cambiar la forma como se hace la captación de la información o que
decidan ajustar el método de cálculo del indicador, se deberá actualizar la línea base.

También es importante establecer que para los indicadores de nueva creación se tomará como línea base el
primer resultado alcanzado de forma anual (SHCP, 2016). Esto quiere decir que, aunque el indicador sea de
Actividad y que por ende su frecuencia de medición sea trimestral, la línea base necesariamente será anual.
Se presentan dos ejemplos de indicadores. En el primer caso ya se cuenta con una línea base y en el segundo
se tomará como línea base el valor de la medición del primer año.
En el primer ejemplo la variación porcentual permite observar la tendencia de incremento de la inversión
extranjera directa en PYMES exportadoras del sector industrial tecnológico, partiendo de la utilización de la
misma variable para su cálculo. En el segundo ejemplo el indicador cuenta con variables distintas en su
composición que permiten la estimación de todo el indicador en el mismo año base. En este segundo no
existen elementos para la estimación de una línea base por ser de nueva creación o por haber sufrido un
ajuste en su método de cálculo. Sin embargo, se puede observar el beneficio progresivo del programa
conforme avanza su ejecución.

De acuerdo con el CONEVAL (2013) para la definición de la línea base se requiere utilizar la información
disponible del Programa en el periodo inicial y sustituirla en el método de cálculo; el valor resultante es la
denominada línea base y es el punto de partida de éste. Respecto a este valor, se determinarán las metas del
Programa y se emitirán juicios de valor sobre su desempeño. Tal como se ejemplificó en el caso de la ENVIPE,
este resultado no corresponde de modo necesario a la primera estimación que se realiza al indicador, sino al
valor inicial que el Programa tomará como referencia.

Metas.

Tal como se mencionó al inicio del Tema, las metas son los resultados que se espera que ocurran durante y
una vez finalizada la vigencia o un periodo específico del Programa. En este sentido, indican atributos
concretos que se quieren lograr o conseguir mediante la intervención del Programa. Estos atributos pueden
ser la cantidad, tiempo, lugar y calidad que se reflejan en la definición de los distintos objetivos del Resumen
Narrativo. A diferencia de los objetivos que para la Metodología son narraciones de la situación deseada que
se busca alcanzar, las metas necesariamente están expresadas de forma numérica.

Para la definición de las metas es necesario partir de la estimación objetiva de la línea base del indicador, a la
cual se le añade un nivel esperado de mejoría a lograr en un periodo determinado. Esta idea se ilustra en la
siguiente imagen. Para ello es necesario tomar en cuenta las limitaciones y capacidades de la unidad o
instancia responsable del Programa. Con base en ello se realiza una estimación objetiva y realista de los
efectos que se lograrán.

Adicionalmente, para que una meta esté adecuadamente planteada es necesario que cuente con los
elementos que se presentan de la manera siguiente.
De estos elementos vale la pena destacar su factibilidad. Las metas de desempeño deben de plantearse de
tal forma que, si se movilizan adecuadamente los recursos, se llevan a cabo puntualmente las actividades y/o
se entregan adecuadamente los productos sea posible lograrlas en el periodo establecido. En este sentido es
importante enfatizar que las metas siempre se deben de plantear bajo el supuesto de que todo funcione tal
como se tiene planteado. Por ello, una meta debe ser factible de alcanzar y, por lo tanto, ser realista respecto
a los plazos y a los recursos humanos y financieros que involucran.

De acuerdo con la Guía para el Diseño de Indicadores Estratégicos de la SHCP (2016), se deben considerar las
recomendaciones particulares sobre metas descritas de la siguiente manera.

La razón por la cual se hacen estas recomendaciones es para fortalecer los mecanismos de medición que
gracias al sistema de indicadores creados por medio de la MML se tiene. Por ejemplo, si bien los indicadores
de Actividad se miden de forma trimestral o menor, es necesario que también se establezca una meta anual
en el que se considere el esfuerzo total durante un ejercicio fiscal. De igual forma, se recomienda incluso a
los indicadores de Actividad, que se establezcan metas a tres años y sexenales para que la intervención
pública siempre cuente con una clara orientación. Estas recomendaciones son extensivas al resto de los
niveles de la MIR.

Sentido del Indicador.

Es la dirección que debe tener el comportamiento del indicador para identificar cuando su desempeño es
positivo o negativo, es decir, el sentido puede ser descendente o ascendente según las necesidades del
indicador (SHCP, 2016). Se ejemplifican los sentidos descendente y ascendente de los indicadores de
desempeño.
Cuando el sentido es ascendente, la meta siempre será mayor que la línea base. Si el resultado es mayor al
planeado, es representativo de un buen desempeño, y cuando es menor, significa un desempeño negativo.
Por ejemplo, se espera que a consecuencia de un Programa de becas, el número de egresados aumente, por
lo que su sentido es ascendente. Cuando el sentido es descendente, la meta siempre será menor que la línea
base. Si el resultado es menor a la meta planeada, es equivalente a un buen desempeño, y cuando es mayor,
significa un desempeño negativo (SHCP, 2016). Por ejemplo, se espera que a consecuencia de un Programa
de seguridad pública, el número de homicidios dolosos disminuya, por lo que su sentido es descendente.
Cuando la meta del indicador es constante, se tiene que indicar si el sentido esperado del indicador es
ascendente o descendente, es decir si se espera que el fenómeno incremente o disminuya producto de la
intervención gubernamental. Se presentan ejemplos de sentidos de los indicadores de desempeño.

Casos como los que se presentan en los últimos dos ejemplos el Cuadro 9.11 suceden por ejemplo cuando
por normativa la Unidad Responsable debe atender todas las solicitudes antes de 3 días o que no debe dejar
ninguna solicitud sin atender. En estos casos el objetivo es que la medición del indicador siempre se
mantenga en 100% y 0% respectivamente. Sin embargo, claramente se puede observar que en el primer caso
se busca que la medición del fenómeno sea o más alta posible y en el segundo que sea lo más baja posible.

Finalmente, el último elemento a considerar para el establecimiento de metas y con lo cual cerramos el
desarrollo de los elementos necesarios para hacer un indicador de desempeño, es la definición de los
parámetros de semaforización.

Parámetros de Semaforización.

Para poder dar seguimiento, realizar la evaluación adecuada y contar con elementos para la toma de
decisiones, deberán establecerse los parámetros de semaforización que identifiquen si el cumplimiento del
indicador fue el adecuado o esperado (SHCP, 2016). Cuando se establece determinada meta de desempeño,
la probabilidad de que se alcance el valor exacto que se plantea es muy baja, por ello es necesario establecer
unos parámetros o rangos gracias a los cuales se pueda señalar si se cumplió o no la meta. Para ello se creó
un semáforo de cumplimiento de metas, mismo que se presenta de la siguiente manera.

En la experiencia federal, los parámetros de semaforización son solo dos: el verde/amarillo y el amarillo/rojo.
En el primer caso se considera que existe cumplimiento de la meta y en el segundo se considera que la meta
no se alcanzó o se rebasó. Los parámetros de semaforización deberán tener las características que se
plantean.

La razón por la cual los parámetros de semaforización son establecidos por los responsables del Programa es
por la gran diversidad de problemas que se abordan, por lo que cada uno tendrá indicadores distintos.
Retomando un ejemplo previamente planteado. Para un indicador de Fin que mide la contribución en la
disminución de la muerte materna, el lograr que disminuya un 0.1% durante un año es un avance
significativo que puede implicar el cumplimiento de la meta. Para este tipo de indicadores, el parámetro de
semaforización podría ser ±0.05% para el umbral verde/amarillo y ±0.075% para el umbral amarillo/rojo y
será adecuado.

En cambio, para un indicador de Componente que mide el porcentaje del personal de la marina mercante
capacitado, si la meta es de un semestre a otro es incrementar el porcentaje de personal capacitado de un
40% a un 60%, un parámetro de semaforización de ±0.05% para el umbral verde/amarillo y ±0.075% para el
umbral amarillo/rojo como en el primer caso, sería inadecuado. Por esta razón, tal como se presenta en el
segundo punto, los parámetros de semaforización están vinculados a meta.

Previamente, en esta misma lección se mencionó que las metas de los indicadores de desempeño deben ser
factibles pero retadores. La forma como esto se materializa es precisamente mediante los parámetros de
semaforización. Esto se debe a que se estará incurriendo en incumplimiento tanto si se supera el límite
inferior como si se supera el límite superior del parámetro. En otras palabras, tanto si no se llega a la meta
como si se supera en exceso se estará incurriendo en incumplimiento. En el segundo caso, aparte de incurrir
en incumplimiento, se estará manifestando una falla de planeación, ya que si se están superando por mucho
las metas, quiere decir que éstas eran demasiado laxas o que no se está estimado adecuadamente el alcance
del Programa.

Una vez que se definen los parámetros de semaforización, se da por concluido el establecimiento de metas y
con ello la identificación de los elementos que conforman a un indicador. Es importante reiterar que todos
estos elementos se deben definir al momento que se está planteando la segunda columna de la MIR, y se
recomienda que también se haga a la par de la tercera columna correspondiente a los Medios de
Verificación, ya que estas columnas están vinculadas. En el último tema que conforma esta Lección 9 se
revisará un instrumento que sirve para concentrar todos los elementos que conforman un indicador el cual
es conocido como la ficha de indicador.

Llenado de una Ficha Técnica de Indicadores.

La ficha técnica de indicadores es el formato estándar en el que se presenta la información relativa al

indicador (Aldunate, 2008), la cual generalmente incluye los datos de identificación del Pp, los datos de
identificación del indicador, las características del indicador, la determinación de metas y las características
de las variables o metadatos. Este formato acompaña a la MIR del programa y debe llenarse para cada uno
de los indicadores. Constituye una fuente de consulta continua no solo para los operadores del programa,
sino también en lo sucesivo para los equipos que lo evalúen, puesto que establece las convenciones
necesarias para la estimación de los indicadores y el contraste con las metas ahí definidas.

Para comprender la forma como se completa una ficha técnica de indicadores de desempeño, se retomará
uno de los indicadores que surgieron del estudio de caso de deserción escolar que se trabajó en las lecciones
7 y 8 del anterior Módulo. A pesar de que solo se realizará este ejercicio, es importante reiterar que se
deberá elaborar una ficha para los nueve indicadores que miden los objetivos establecidos en el Resumen
Narrativo de este Programa. De igual forma, si se hubiese determinado que los indicadores mínimos
indispensables para medir el cumplimiento del Programa son cincuenta, se deben llenar cincuenta fichas
técnicas. Por eso es recomendable elegir solamente los indicadores necesarios para medir el avance del
Programa. El indicador que se seleccionará para el ejemplo es el correspondiente al componente 1
“Programa de becas escolares realizado”.

1. Datos de Identificación del Programa Presupuestario

En esta parte de la ficha técnica se específica el nombre del Programa, la o las Unidades Responsables del
Programa (si necesitas recordar por qué puede ser más de una Unidad Responsable te recomendamos
revisar la clasificación administrativa en el Módulo I), la clasificación del Programa, su prioridad y el nivel de
la MIR que está midiendo. Esta sección será similar para todas las fichas de este Programa a excepción del
tipo de indicador que es el último campo de la Sección. Se muestra la primera parte de la ficha
correspondiente a los datos de identificación del Pp.
De esta sección vale la pena aclarar que la clasificación es un número interno que el Programa tendrá en la
dependencia a la cual está adscrita su Unidad Responsable. Adicionalmente, es importante notar que el
Resumen Narrativo que se pretende medir se encuentra en la última fila. Aquí se debe especificar a qué
número de Componente o Actividad corresponde la ficha.

2. Datos de Identificación del Indicador

A partir de este punto, la ficha de cada indicador será diferente para cada indicador. Esta sección incluye el
nombre del indicador, el cual forma parte de la MIR, la identificación del indicador, la dimensión a medir, la
definición del indicador, su método de cálculo y unidad de medida, la desagregación geográfica y la
frecuencia de medición. Se ejemplifican los datos de identificación del indicador.

Al nombre del indicador no fue necesario hacer ningún ajuste de redacción; sin embargo, si no se cumpliera
con los criterios revisados en la lección, se tendría que hacer el ajuste correspondiente.

Al estarse llevando a cabo la medición de la satisfacción con el producto entregado, este indicador tiene una
dimensión de calidad, la cual es adecuada para el nivel de la MIR que este indicador está midiendo. Es
importante recordar que la dimensión calidad se emplea para los indicadores del nivel Componente.

Con respecto al método de cálculo es importante enfatizar que es una expresión matemática en la que se
ocupan símbolos para vincular las variables por medio de las cuales se llevará a cabo la medición. El método
de cálculo es adecuado porque se contrasta a los estudiantes satisfechos con respecto del total de
entrevistados.

Es importante diferenciar el número de identificación del indicador del número de identificación del
Resumen Narrativo que se presenta anteriormente, ya que no son lo mismo. La diferencia se da porque un
solo Resumen Narrativo puede tener más de un indicador. Como en este caso solo se cuenta con un
indicador, el número asignado es 1.1.

Con respecto a la definición del indicador, se tuvo cuidado de que no fuera la repetición del método de
cálculo o del nombre del indicador. Lo que aquí se hizo fue proporcionar información adicional sobre la razón
de ser del indicador y la forma como se obtienen los datos para realizar la medición.
La unidad de medida corresponde a un porcentaje con la estructura de (a/b)*100 tal como se expresa en el
método de cálculo, motivo por el cual hay congruencia entre estos dos elementos tal como se explicó a lo
largo de la presente lección. Finalmente, la medición del indicador se llevará a cabo de forma semestral ya
que el indicador es de nivel Componente. En este sentido fue importante confirmar que esta medición se
podía hacer con la frecuencia antes mencionada ya que, de lo contrario, no se podría contar con la
información de forma oportuna para reportar el indicador.

3. Características del Indicador.

La siguiente sección inicia con la identificación de los criterios CREMAA, mismos que se revisaron
previamente en esta misma Lección. Idealmente, todos los indicadores deberán cumplir con los seis criterios
y contar con una justificación. Si en determinado momento no se cumpliera con uno o más criterios, será
necesario volverlo a revisar y ajustar. En el peor de los casos, será necesario descartarlo y sustituirlo por uno
mejor, haciendo los ajustes necesarios en la columna de “Medios de Verificación” de la MIR. Adicionalmente,
se determina si existe una línea base del indicador y se identifica al área responsable del mismo. Esta última
información es relevante porque existen algunos Programas que son implementados por dos o más
Unidades Responsables. En él Se presenta la siguiente sección de la ficha correspondiente a las
características del indicador.

4. Determinación de Metas.

Una vez que se tiene adecuadamente caracterizado el indicador, se procede al establecimiento de metas.
Primeramente, se determinan los elementos de la línea base que son el valor, el año y el periodo. En todos
los niveles de la MIR la línea base tendrá una periodicidad anual. Esto implica que, aunque el indicador sea
trimestral, el periodo de la línea base será anual.

Posteriormente se registra la meta y periodo de cumplimiento. En el campo de valor, se pone la meta

calculada sin incluir los datos utilizados para su cálculo. Es importante que si es un indicador relativo, se
incluya el símbolo correspondiente. En el caso del periodo, este sí corresponderá a la periodicidad
correspondiente a su nivel. Posteriormente se incluye los parámetros de semaforización, el sentido del
indicador y la factibilidad de cumplimiento. Se presenta la sección de la ficha correspondiente a la
determinación de metas.
En el cuadro anterior a este ya se había establecido que no se cuenta con una línea base ya que este es el
primer año que se levantará la encuesta, por lo que la medición anual de 2020 será la línea base del
indicador. Entonces de momento la línea base no está disponible; pero esto no significa que no se deba
establecer meta. La meta se debe establecer incluso en los años en los que un indicador de nueva creación
todavía no cuenta con línea base. En este caso la meta es del 75% y se expresa en términos porcentuales
porque tal como se presentó 2 imágenes antes, la unidad de medida de este indicador es un porcentaje.

Con respecto al sentido del indicador, se establece que es ascendente ya que se espera que el fenómeno
crezca producto de la intervención gubernamental, es decir, se busca que cada vez un mayor porcentaje de
estudiantes estén satisfechos con el trámite de su beca. Los parámetros de semaforización son congruentes
con la meta y también están expresados en términos porcentuales. Es importante mencionar que al utilizar
el símbolo “±” queda claro que se trata de un rango. De esta forma, si se obtiene una satisfacción entre el
70% y el 80%, se considerará que se cumplió con la meta.

5. Caracterización de la Variables.

Finalmente, en la última sección de la ficha técnica se presentan las características de las variables o
metadatos. Por ejemplo, si se trata de un porcentaje se tendrán dos variables: el universo y la proporción del
universo que se está midiendo. Si se trata de un índice compuesto, entonces se tendrán muchas más
variables dependiendo de la complejidad de este. Prácticamente se le hace una ficha específica a cada
variable. Los datos que incluyen son nombre, descripción de la variable, unidad de medida de esta, fuentes
de información, frecuencia de medición, desagregación geográfica y método de recopilación de datos. Se
presentan las características de cada una de las variables o metadatos.
El contar con la información de esta quinta y última sección de la ficha técnica es muy importante ya que en
ella se pueden identificar posibles dificultades para llevar a cabo la medición. Por ejemplo, si la
desagregación geográfica o la fecha de disponibilidad de información no fuesen compatibles con las
necesidades para reportar el avance en el cumplimiento de la meta.

Con el cierre de este ejemplo de llenado de una ficha técnica se complementa la Lección de indicadores de
desempeño. Asimismo, con este ejercicio se concluye la Metodología de Marco Lógico que inició en la
Lección 7 del Diplomado. Sin embargo, todavía quedan dos pendientes. El primero de ellos es conocer la
forma como se deben orientar los Programas para que contribuyan a cerrar las brechas que ponen en
situación de vulnerabilidad a la población menos favorecida. El segundo es un cierre al Diplomado en el que
se especifique cómo se usa la información que se produce con el PbR-SED y cómo esta contribuye a la
transparencia y rendición de cuentas en materia presupuestaria.

Resumen.

Como se estableció al inicio de la lección, la MIR es una herramienta imprescindible para las Unidades
Responsables (UR) dado que es un poderoso instrumento de planeación de los Pp. 

Los indicadores definidos en la matriz constituyen la base participativa, analítica y consensuada para la
evaluación de los resultados e impactos que el programa busca lograr; su medición debe ser el núcleo de la
propuesta de evaluación objetiva del programa, que permita retroalimentar un nuevo diseño y extraer
lecciones sobre el abordaje de una situación problemática. 

Existen dos tipos de indicadores de desempeño:

 Los estratégicos que miden impactos o el resultado de la entrega de los productos. Están

planteados con una visión de largo plazo y para solucionar problemas complejos.

 Los indicadores de gestión miden productos, actividades y la movilización de insumos por lo cual

dependen complemente de los responsables del Programa.

Los indicadores proxy representan un tipo de medición indirecta que se aproxima o representa determinado

objetivo, en ausencia de una medición directamente vinculada al problema. Recuerda que cuando se decida
utilizar un indicador proxy para medir un objetivo de la MIR es muy importante que sea planteado y
diseñado por un experto en el tema, porque al ser una medición indirecta del fenómeno, necesita tener un
sustento teórico que solo un experto es capaz de proveer.

En relación con el número de indicadores que debe tener una MIR, siempre se recomienda que se cuente
con los indicadores mínimos indispensables para la medición de los objetivos de cada Programa.

Los criterios CREMAA representan las características descriptivas fundamentales que un buen indicador

debe tener para poder ser interpretado tanto por los operadores del programa como por entes externos
involucrados en su ejecución.

Por caracterización de los indicadores nos referimos a la identificación de tres elementos: el nombre del
indicador, su definición y su dimensión. Esta información que nos permitirá conocer lo que se está
midiendo. Vamos a recordar las dimensiones.

 Eficiencia se relaciona el uso de los recursos humanos, financieros y

materiales utilizados con respecto a los productos y servicios entregados de la acción del programa.
 Eficacia miden el grado de cumplimiento de los objetivos o resultados esperados y la cobertura de
los productos y servicios que ofrece. 
  Los de calidad miden los atributos específicos de la provisión de los bienes y servicios que produce
el programa, los únicos indicadores que miden la entrega de bienes o servicios son los
correspondientes al nivel Componente. 
 Economía de acuerdo con el CONEVAL, la diferencia esencial con los indicadores de eficiencia
relacionados con recursos económicos es que a los indicadores de economía “no les interesa el
cumplimiento de los objetivos”; únicamente observan la administración de los recursos financieros
por parte de los responsables del programa. 

En lo relativo al cálculo de los indicadores debemos tomar en cuenta: la frecuencia de medición, el método

de cálculo y la unidad de medida del indicador. Estos elementos son necesarios para relacionar las variables
que conforman el indicador para dar como resultado la medición del avance del objetivo planteado en el
resumen narrativo. 

Antes de concluir nuestra planeación debemos definir las metas, que son aquellos objetivos cuantificables
que permiten establecer límites o niveles máximos de logro. Para el establecimiento de metas se requiere la
identificación de cuatro elementos: la línea base, el valor numérico de la meta, el sentido del indicador y
los parámetros de semaforización. Todas estas características harán que las metas establecidas para cada
uno de los indicadores de los Programas presupuestarios sean apropiadas para reflejar el avance en el
cumplimiento del objetivo establecido.
Lección 10. Enfoques Transversales.

La incorporación de enfoques trasversales a la intervención gubernamental implica, sobre todas las cosas, el
reconocimiento de que las personas enfrentan problemas públicos de forma diferenciada dependiendo de
ciertas características que los puede situar en una situación de vulnerabilidad. Para evitar estas afectaciones,
es necesario que los Programas presupuestarios contemplen intervenciones diferenciadas de acuerdo con las
distintas situaciones de vulnerabilidad que las personas puedan experimentar.

En este tenor, la presente lección tiene por objetivo que los participantes comprendan la importancia de la
incorporación de los enfoques transversales en el diseño de los Programas presupuestarios toda vez que
existe un compromiso de mejora continua para la optimización de la gestión gubernamental que a su vez se
traduzca en un incremento en el valor público. Adicionalmente, busca proporcionarles a los participantes
una herramienta metodológica que facilite la incorporación de los enfoques transversales a los Programas
creados por medio de la Metodología de Marco Lógico.

Para lograr estos objetivos, en el tema 1 se explica con mayor detalle lo qué son los enfoques transversales y
cómo se espera que estos impacten en las situaciones particulares de los ciudadanos. También se enfatiza en
la hechura de políticas públicas enfocadas en las minorías y no en los promedios. Finalmente se cierra el
Tema con la identificación de 10 elementos de transversalidad que todo Programa presupuestario deberá
tener.

Por su parte, en el tema 2 se presenta un instrumento que servirá para identificar si un Programa
presupuestario tiene un enfoque transversal; y en caso de no contar con él, servirá también para incorporar
una orientación a cerrar brechas que proporcione una atención diferenciada a la población objetivo
dependiendo de los distintos contextos o situaciones de vulnerabilidad que pudieran estar experimentando.
El cumplimiento de estos elementos transversales permitirá que un Programa contribuya activamente a no
dejar a nadie atrás y no dejar a nadie fuera.

Enfoques Trasversales.

El PbR-SED genera y concentra información que da cuenta de la evolución de la realidad de las problemáticas
públicas del país, ya que desde su origen, en la primera etapa de planeación, recolecta evidencia que
permite determinar adecuadamente cuál es el problema público que se pretende atender, y una vez hecho
esto continuar con las etapas de programación, la asignación de recursos requerida, así como el proceso de
seguimiento y evaluación adecuados dependiendo de la naturaleza del problema.

Considerando el artículo 1° constitucional que prohíbe cualquier tipo de discriminación que anule o
menoscabe los derechos y libertades de las personas. En este sentido, el diseño de política pública deberá
encaminarse a garantizar el desarrollo equitativo, incluyente, integral, sustentable y sostenible del país, con
perspectiva de interculturalidad y de género.

Adicionalmente, como se estudió en el Módulo I, la regulación fundamental de la planeación en nuestro país

proviene del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en el cual se
establece que “El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que
imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia y la democratización política, social y cultural de la nación”. Asimismo, el artículo 134 señala
que los recursos económicos de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México, se deberán administrar
con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

Considerando este marco jurídico, la política pública debe estar enfocada en garantizar el
desarrollo equitativo, incluyente, integral, sustentable y sostenible del país, con perspectiva de
interculturalidad y de género. Es decir que, que se respete a los pueblos originarios, sus usos y costumbres,
su derecho a la autodeterminación y a la preservación de sus territorios. Asimismo, se propugna la igualdad
sustantiva entre mujeres y hombres y se rechaza toda forma de discriminación por características físicas,
posición social, escolaridad, religión, idioma, cultura, lugar de origen, preferencia política e ideológica,
identidad de género, orientación sexual, con el claro propósito de garantizar la igualdad efectiva y la
inclusión de todos los grupos sociales que han sido excluidos y discriminados históricamente y de manera
reiterada. Incorporar estos enfoques requerirá tener presentes principios básicos y vigilar su cumplimiento y
presencia durante todo el proceso de diseño de políticas públicas que hemos abordado a lo largo del
Diplomado.
La implementación de esta forma de pensar al diseño de políticas públicas requiere del compromiso
gubernamental para que el Estado se conduzca y diseñe políticas que garanticen diez elementos mínimos de
transversalidad, mismos que se presentan en la siguiente imagen y que a lo largo de este Tema se explican.

1. Trato del Estado a las Personas en lo Individual y Colectivo.

Las políticas públicas, independientemente del sector al que pertenezcan, deberán orientarse al
cumplimiento de las obligaciones en el marco de los derechos humanos frente a las personas titulares de
derechos, y adicionalmente reconocer el derecho a la participación social cumpliendo con los siguientes
preceptos.

 Que estén alineadas a los instrumentos de derechos humanos en tanto que son norma interna
según el artículo 1º constitucional.
  Que no violenten los derechos humanos de manera directa o como efecto de las políticas.

 Que promuevan activamente el cumplimiento de los derechos humanos de todas las personas; y.

 Que respeten el derecho colectivo de los pueblos indígena y comunidades étnicas a definir sus
prioridades de desarrollo.

En particular, en el caso de los Pueblos Indígenas y la comunidad afromexicana, la orientación de las políticas
públicas deberá, además, observar su derecho a la autodeterminación, la toma de decisiones de manera
participativa considerando sus sistemas organizativos y la preservación de sus territorios.

2. Universalidad, Igualdad y no Discriminación.

Las condiciones de desigualdad y discriminación son uno de los impedimentos principales para que todas las
personas puedan ejercer plenamente sus derechos. Esta condición se agrava si forman parte de grupos
sociales o poblaciones estereotipadas e inferiorizadas socialmente, discriminadas y excluidas de manera
reiterada.

Por lo anterior, el principio de universalidad demanda que los derechos humanos sean reconocidos a toda
persona, sin ninguna objeción o condicionamiento social o dependiente de las características personales
como sexo, identidad de género, edad, etnia, origen nacional, condición social, discapacidad, estado de salud
o cualquier otra condición, incluso de índole socioeconómico, como el lugar de residencia o condición
socioeconómica. Dicho principio, está asociado con el principio de igualdad en tanto que la condición
humana, de persona, da iguales derechos independientemente de que se reconozcan formalmente en la ley.

3. Protección Prioritaria a Quienes Viven Discriminación Estructural.

Si el punto anterior nos habla del reconocimiento de la igualdad entre personas y del respeto de sus
derechos humanos, este punto nos habla sobre el compromiso de observar, respetar y reconocer a estas
poblaciones con un criterio de prioridad e implementar medidas especiales de igualdad debidamente
fundamentadas, en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas y acciones de gobierno. En
este sentido, debe reflejarse en el establecimiento y desarrollo de políticas públicas, que desmantelen la
discriminación y la desigualdad estructural.

De acuerdo con Solis (2017) , la desigualdad o discriminación estructural "supone que en la sociedad existen
ciertos grupos que han sido sistemática e históricamente excluidos del goce y ejercicio de sus derechos" y
que en general existen tres rasgos:

1. Se fundamenta en un orden social que es independiente de las voluntades individuales.

2. Se constituye como un proceso de acumulación de desventajas, tanto a lo largo del curso de la

vida entre generaciones.

3. Tiene consecuencias amplias en el plano social, pues afecta en el disfrute de derechos

fundamentales y reproduce la desigualdad social.

Las mujeres, los pueblos indígenas, la comunidad afromexicana y los grupos sociales que han sido
discriminados históricamente, son personas sujetas de un reconocimiento y protección especial por parte del
Estado precisamente por la subordinación y exclusión reiterada que les ha mantenido en desventaja en el
ejercicio de sus derechos humanos. De esta forma,  se podrá lograr que esas poblaciones y grupos
sistemáticamente discriminados vivan realmente la igualdad sustantiva, ejerzan realmente sus derechos y
libertades, y accedan y gocen de oportunidades de desarrollo y bienestar.
4. Medidas para la Igualdad.

Con esto nos referimos a medidas especiales que cierren las brechas de desigualdad considerando las
dificultades históricas que han enfrentado grupos sociales y la situación de desventaja estructural que se ha
agregado con el curso del tiempo,  para hacer efectiva la igualdad sustantiva y con ello evitar que se
perpetúe la discriminación y la exclusión. Estas medidas especiales compensatorias son necesarias para
lograr que estas poblaciones y grupos sociales gocen de sus derechos y de los bienes y servicios sociales,
para con ello, lograr la universalidad que garantiza “todos los derechos para todas las personas”. De acuerdo
con el marco de derechos humanos, este trato prioritario, preferencial y diferenciado, tiene la finalidad de
revertir la situación de exclusión y discriminación sistemática y no es discriminatorio. Es legítimo porque
reconoce la desigualdad preexistente.

Por ejemplo, si el Estado proporciona apoyo a los estudiantes, es adecuado que el apoyo sea mayor si
determinada estudiante es madre joven o joven embarazada, ya que su situación hace que los problemas los
enfrente en una mayor magnitud. De la misma forma, si el transporte público de determinada ciudad tiene
reservados ciertos espacios para las mujeres, esta es una acción afirmativa de equidad de género, ya que en
realidad la medida busca proteger a la población vulnerable y evitar que sufra una agresión. Sin embargo, se
espera que, en el mediano o largo plazo, esta situación deje de ser un problema y ya no sea necesario dividir
los espacios públicos por género. Entonces, se debe priorizar la atención a la población que actualmente
sufre por su situación de vulnerabilidad, que en este caso son las mujeres, sobre el ideal, que son los
espacios integrados en donde no se susciten actos en contra de las mujeres.

5. Igualdad de Género.

La igualdad de género no significa que hombres y mujeres deban ser tratados como idénticos, sino que el
acceso a oportunidades y el ejercicio de los derechos no dependan del sexo de las personas. La igualdad de
género, de acuerdo con la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, es “la situación en la cual,
mujeres y hombres, acceden con las mismas posibilidades y oportunidades al uso, control y beneficio de
bienes y servicios y recursos de la sociedad, así como a la toma de decisiones en todos los ámbitos de la vida
social, económica, política, cultural y familiar”.

En este sentido, la igualdad de género debe estar presente en los procesos de planeación, programación y
presupuestación y si es necesario, deberán considerarse los cambios normativos y operativos necesarios y en
especial las medidas especiales de carácter temporal (conocidas como acciones afirmativas) para alcanzar la
igualdad sustantiva.

Las medidas especiales de carácter temporal tienen como objetivo reducir las desigualdades con acciones
compensatorias que permitan a las mujeres, de acuerdo con sus diferentes etapas de la vida, acceder a los
bienes y servicios sociales y participar en condiciones favorables en la toma de decisiones y puestos de
responsabilidad.
6. Enfoque Diferenciado, Interculturalidad y Pertinencia Cultural.

Un desarrollo incluyente define políticas públicas que parten de reconocer las diferencias en su
población. México es un país cultural y étnicamente heterogéneo y pluricultural que, para superar su
desigualdad, necesita reconocerse en su diversidad.

El reconocimiento de la diferencia, sin que ésta se plasme en desigualdad, es, además, una reivindicación de
los grupos vulnerables. La igualdad sustantiva y la inclusión sin discriminación deben darse con respeto a la
diversidad y a las diferencias.

7. Accesibilidad, Adaptabilidad, Calidad y Aceptabilidad de los Derechos.

Para que los derechos de las personas sean respetados y garantizados, es indispensable que se consideren
cuatro elementos, mismos que se presentan en la siguiente imagen.

Para garantizar estos elementos básicos de los derechos de las personas, es indispensable que exista una
comunicación fluida entre el gobierno y la ciudadanía, porque tal como se pudo observar en la imagen
anterior, también es necesario que los sujetos de derechos estén de acuerdo con ellos. Este ejemplo es muy
evidente para el caso de los pueblos originarios, quienes tienen un mayor arraigo a su cultura y que algunos
derechos pudieran contravenir sus usos y costumbres.

8. Información Desagregada para las Distintas Etapas del Ciclo de Políticas.

Recopilar, procesar, sistematizar, publicar y analizar datos desagregados sobre la población es una condición
indispensable para realizar políticas públicas antidiscriminatorias y universales, por lo que se requiere del
Estado mexicano, es la existencia de mecanismos transparentes y confiables para producir tal información. La
desagregación debe dar cuenta de las condiciones sociodemográficas e identitarias para analizar el déficit de
derechos humanos: por ser mujeres, en función del género, la edad, la pertenencia a algún pueblo indígena
(incluida el habla de lengua indígena) o comunidad afromexicana, por población rural o urbana, por
nacionalidad, tipo y grado de la discapacidad, estatus migratorio, orientación sexual e identidad de género,
religión y cualesquiera que resulten pertinentes y apropiados en términos de derechos humanos y la
especificidad de las políticas públicas para lograr igualdad en derechos, oportunidades y resultados.
Los sistemas de registro de información obligatorios deben actualizarse y deberán considerar las perspectivas
de género e intercultural y la construcción de indicadores sobre inclusión, igualdad y no discriminación, con
el objeto de hacer análisis diferenciados considerando, en todo momento, no atentar contra los derechos
humanos y los derechos colectivos- y medir el cumplimiento de metas específicas de las políticas en relación
con las poblaciones y grupos sociales e identificar obstáculos y barreras a los que se enfrentan.

9. Lenguaje Accesible, Sencillo e Incluyente.

El lenguaje accesible y sencillo implica que cualquier persona, sin importar su procedencia o formación
académica, tenga la oportunidad de conocer la forma como el Estado está trabajando para garantizar sus
derechos. El lenguaje incluyente implica, por un lado, eliminar el lenguaje que invisibiliza, subordina o
estigmatiza a las personas directa o indirectamente. Por otro lado, debe de referirse a las personas
destinatarias de los programas de manera explícita, apropiada y visibilizando su diversidad, pues su uso y
reproducción tiene un impacto positivo en términos del cambio cultural democrático e igualitario.

Por ejemplo, si se está realizando una campaña de prevención contra la obesidad y otras enfermedades
metabólicas, se debe considerar primero que nada el que la información se exprese con un lenguaje
ciudadano, haciendo uso del menor número de tecnicismos; y en caso de que su uso sea inevitable,
explicarlos de una manera sencilla y cercana a la ciudadanía. Como complemento de estas características,
también se debe considerar el factor de inclusión omitiendo términos peyorativos hacia las minorías o
normalizando ciertas situaciones de discriminación o invisibilización. Concretamente en el ejemplo de la
campaña para la prevención de la obesidad, una falla de inclusión sería crear un spot televisivo en el que se
hiciera burla de la condición de obesidad de una persona. La forma adecuada de hacer este spot sería
tratando con respeto a la persona obesa al mismo tiempo que se le invita a cambiar de hábitos alimenticios.

Adicionalmente, es importante que la campaña sea inclusiva presentando la información de diferentes

formas para llegar a diferentes públicos. Esto puede ser que los spots tengan subtítulos o traducción en
lengua de señas, que se cuente con folletos en lenguaje Braille o en versiones en las lenguas de los pueblos
originarios. De esta forma se estará garantizando que el lenguaje es accesible, sencillo e incluyente.

10. Sensibilidad al Curso de Vida.

El reconocimiento del flujo de las trayectorias de vida permite una mejor comprensión de los procesos que
configuran el bienestar de las personas, incentivando su análisis secuencial y privilegiando un enfoque que
integra, con el mismo interés, el recorrido de las vidas individuales, los espacios institucionales disponibles y
las condiciones estructurales que enmarcan la participación de las personas como miembros de una
sociedad. Mediante este enfoque, se hace posible identificar ventanas de oportunidad para sentar bases
estratégicas para el desarrollo de las personas a lo largo de su curso vital.

La implementación de este decálogo de la transversalidad en el diseño de las políticas públicas y Programas

presupuestarios es un paso indispensable para que la intervención gubernamental esté orientada a no dejar
a nadie atrás y no dejar a nadie a fuera, es decir, para dejar de hacer política pública para los promedios y
enfocarse en las minorías, que generalmente son las que requieren de una serie de acciones afirmativas para
hacer valer sus derechos.

Incorporación de Enfoques Transversales en el Diseño de Políticas Públicas.

Como se estudió a lo largo del Módulo II y en la primera Lección del presente Módulo, todos los Programas
presupuestarios a través de los cuales se ejerce en gasto público en México se deben crear por medio de la
implementación de la Metodología de Marco Lógico (MML) para obtener como producto una Matriz de
Indicadores para Resultados (MIR) gracias a la cual se podrá dar un seguimiento puntual tanto a los objetivos
particulares de cada Programa, como a los instrumentos de planeación superiores, como puede ser el Plan
Nacional de Desarrollo (PND), en el orden federal. Todo esto para garantizar que el ejercicio del gasto público
se lleve a cabo con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez con miras a satisfacer los
objetivos a los que estén destinados.

Gracias al ejercicio de planeación que la elaboración de la MIR representa, se podrán obtener mejores
resultados los cuales se traducen en la generación de valor público y el incremento en el bienestar de la
población. Para ello es necesario disminuir las brechas de pobreza que colocan a determinadas personas  en
una situación de vulnerabilidad. En este caso se entiende como brecha de pobreza a “la distancia que existe
entre la disponibilidad monetaria de la unidad observada y las exigencias de la línea de pobreza”
(Dubois, s/f). En otras palabras, mide la cantidad de ingreso que le falta a una persona u hogar en situación
de pobreza para dejar de ser considerado(a) como pobre.

Por otro lado, la situación de vulnerabilidad se puede abordar desde un enfoque de derechos humanos y
desde un enfoque de desarrollo. En el primer caso, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)
entiende como situación de vulnerabilidad a aquella que padecen ciertos “…sectores de la sociedad, que
debido a determinadas condiciones o características, son más vulnerables a que sus derechos humanos sean
violados” (CNDH, 2018).

Desde el segundo enfoque, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) en su artículo 5 fracción VI define a los
grupos sociales en situación vulnerable como “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes
factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar
mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su
bienestar” (LGDS, 2018). Desde cualquiera de los dos enfoques, la situación de vulnerabilidad que
experimentan las personas tanto como individuos como grupos los convierten en una población que debe
ser atendida de forma prioritaria de tal forma que sus derechos sean respetados y que tengan las
condiciones propicias para alcanzar mejores niveles de vida.

Entonces, el enfoque transversal que es necesario aplicar en el diseño de Programas presupuestarios pone al

centro de la actuación pública a los individuos, pero especialmente a aquellos que no habían sido
considerados en las dichas intervenciones gubernamentales.

Si se recuerda lo revisado en el primer Módulo del Diplomado, los Programas presupuestarios pueden ser
sociales o no sociales de acuerdo con la clasificación del CONEVAL. En el caso de los programas sociales, la
aplicación de un enfoque transversal resulta más natural ya que en su gran mayoría, el beneficiario directo
de la intervención pública son seres humanos. En el caso de los Programas no sociales la aplicación del
enfoque transversal no resulta tan natural ya que los beneficiarios directos generalmente no son seres
humanos. Sin embargo, esto no significa que la aplicación de un enfoque transversal sea imposible para este
tipo de Programas ya que en la mayoría de los casos, los Programas tienen como beneficiario indirecto a
seres humanos.

Un ejemplo de Programa no social al cual se le puede aplicar un enfoque transversal son los de recaudación
de impuestos por parte del SAT o incluso por parte de las tesorerías estatales y municipales. El beneficiario
directo de la intervención pública en el caso de la recaudación de impuestos es la administración pública
correspondiente. Como el gobierno requiere recursos para su funcionamiento y para la implementación de
acciones de gobierno, tiene un Programa cuyo objetivo es que la ciudadanía contribuya por medio de
impuestos y que esta contribución se haga en tiempo y forma. Sin embargo, la recaudación de impuestos
tiene como beneficiario indirecto a la misma ciudadanía, ya que los bienes y servicios públicos que se
otorgan se financian con estos recursos. Entonces, el enfoque transversal se debe aplicar pensando en esta
población indirecta. Se presentan los distintos tipos de beneficiarios que pueden tener los Programas
sociales y no sociales.
Entonces, sin importar si se trata de un Programa social o no social, los hacedores de políticas siempre deben
buscar que el fin último de cualquier intervención gubernamental sea el incremento en el bienestar de la
ciudadanía. Para lograrlo, en las últimas Lecciones del Módulo II y la primera del Módulo III se presentaron
dos formas para realizar la incorporación de un enfoque transversal en los Programas: considerando los
conceptos de integralidad, intersectorialidad y transversalidad en la elaboración del diagnóstico del
problema, por un lado, y en la etapa del análisis del problema en la implementación de la MML por otro.

Como se planteó al inicio de la Lección 7, todos los Programas presupuestarios deben contar con una
investigación en la cual se estudie el problema a resolver desde distintos ángulos con el fin de contar con los
elementos necesarios para diseñarlo con base en evidencia. Durante la investigación se podrán encontrar
con facilidad muchos de los elementos que ayuden a caracterizar las brechas y situaciones de vulnerabilidad.
Todo esto con el fin de que el Programa no solo se centre en los promedios.

Producto del análisis del problema, se obtiene la identificación de la necesidad a satisfacer o problema
principal, la delimitación de la población objetivo o área de enfoque afectada por el problema y la
identificación de la magnitud del problema. Con respecto a esta última, se espera que se encuentre
diferenciada considerando las distintas situaciones de vulnerabilidad que las personas o grupos pueden
tener.

Por ejemplo, si se está llevando a cabo un programa para atender la participación dispar de las mujeres como
emprendedoras, se tendrá que considerar situaciones como su origen étnico, tipo de localidad en la que
radica e incluso su edad, ya que la magnitud con la que las mujeres viven este problema cambia
sustancialmente en cada uno de estos contextos. Más adelante en esta misma Lección se estudiarán los
contextos mínimos que se deberán revisar para garantizar la transversalidad de los Programas.

Entonces, es responsabilidad de los hacedores de política pública corroborar que el diagnóstico del problema
considere tanto a los promedios como a las brechas para que el Programa tenga un enfoque transversal que
permita la atención diferenciada del problema dependiendo de las distintas variables que pueden
incrementar la magnitud de este en el contexto particular de cada individuo que se está considerado como
población objetivo.

Por ello, en esta Lección se presenta un instrumento que servirá para identificar si un Programa
presupuestario tiene un enfoque transversal; y en caso de no contar con él, servirá también para incorporar
una orientación a cerrar brechas que proporcione una atención diferenciada a la población objetivo
dependiendo de los distintos contextos o situaciones de vulnerabilidad que pudieran estar
experimentando. Se presenta el esquema de la metodología de comprobación e incorporación de enfoques
transversales a Programas presupuestarios que a continuación se estudiará.
Para iniciar la aplicación de la metodología complementaria, es necesario contar con una Matriz de Indicadores para Resultados que proceda de la
implementación de la Metodología de Marco Lógico. Es importante considerar que no se puede partir de una MIR que no es resultado de la MML ya que
precisamente los ajustes se hacen desde los Árboles del Problema y Objetivos.

Tomando en cuenta esta MIR, se procede a completar la Matriz de identificación de brechas y rezagos que tiene como objetivo determinar si con base en
contextos definidos existe una condición de vulnerabilidad que el Programa deba considerar. En caso de que éstas se detecten y se encuentre que no existe un
Componente o Actividad en la MIR que las atienda, se procede a revisar el Árbol del Problema para que, en caso de que sea necesario, incorporar una nueva
causa directa. En este punto es importante recordar que cada vez que se requiera hacer una modificación a la MIR es necesario regresar al Árbol del Problema
para evitar hacer cambios que afecten en la alineación de los elementos que lo conforman. Y la incorporación de los enfoques transversales no es la excepción.
En la siguiente etapa se completa una segunda matriz llamada de análisis de brechas y rezagos en la que se
diseñan las soluciones identificadas en el Árbol de Objetivos y se determina la incorporación de Actividades
y/o Componentes que atiendan a la población cuya vulnerabilidad se detectó. Posteriormente, se procede a
realizar los ajustes necesarios en el Árbol de Objetivos, en el cual las condiciones de vulnerabilidad se
convertirán en soluciones a los problemas específicos de las personas. Finalmente, estos cambios se aplican
a una nueva versión de la MIR la cual tendrá incorporado los enfoques trasversales necesarios para disminuir
brechas y rezagos.

A continuación, se describe con mayor detalle cada uno de los pasos que conforman esta metodología.

1. Identificación de Brechas y Rezagos.

La magnitud del problema especificada en el análisis del problema determinará en buena medida el éxito o
fracaso de la intervención pública ya que a partir de dicho elemento se determinarán las características que
permitirán atender adecuadamente la problemática. Se busca que estos ejercicios de análisis estén
orientados a identificar el estado actual de la problemática, así como las causas de raíz y las consecuencias
de los problemas, analizando la existencia de brechas de desigualdad, rezagos o afectaciones
desproporcionadas entre personas, comunidades o territorios, reconociendo los problemas como
multifactoriales y que por tanto requieren soluciones multisectoriales e integrales.

Para lograr la identificación de brechas y rezagos debemos desagregar el problema e identificar si éste se
presenta de distintas formas entre poblaciones y territorios. Esto lo lograremos preguntándonos ¿El
problema afecta a todos por igual? En este proceso será fundamental recurrir a la información disponible
derivada del desempeño de los programas públicos, con la finalidad de caracterizar de la manera más
detallada posible dicho problema, pues solamente así podremos atenderlo de manera efectiva.

Por esta razón, la primera parte de la Metodología de comprobación e incorporación de enfoques

transversales consiste en identificar los distintos contextos o situaciones que las personas pueden
experimentar que influyen de forma negativa en la magnitud con la que impacta el problema o situación no
deseada que se identificó en el planteamiento del problema al momento de hacer la MIR. En la Figura 10.7
se presentan los contextos mínimos que todos los Programas deberán considerar. Es importante considerar
que pueden presentarse contextos adicionales dependiendo de la naturaleza del Programa presupuestario,
por ejemplo, si las personas son refugiadas o solicitantes de asilo. Pero para iniciar este análisis se puede
partir de esta propuesta. También es importante destacar que estos contextos o situaciones pueden ser
convergentes y pueden tener una importante interconexión e incluso relación de causalidad.
Edad.

Para el contexto de edad, generalmente las situaciones de vulnerabilidad se presentan en los primeros y los
últimos años de vida. Por ello frecuentemente se tienen que considerar afectaciones hacia las niñas, niños y
adolescentes, así como a los adultos mayores. A este contexto también se le conoce como “Ciclo de vida”. Se
ejemplifica la perspectiva de niñas, niños y adolescentes de acuerdo con el enfoque del Sistema Nacional de
Protección de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA).

Concretamente, para este grupo etario también es importante considerar el interés superior de la niñez. Éste
es un principio de la Convención sobre los Derechos del Niño, cuya aplicación busca la mayor satisfacción de
todas y cada una de las necesidades de niñas, niños y adolescentes. Su aplicación exige adoptar un enfoque
basado en derechos que permita garantizar el respeto y protección a su dignidad e integridad física,
psicológica, moral y espiritual. El interés superior debe ser la consideración primordial en la toma de
decisiones relativas a niñas, niños y adolescentes. Todos los órganos jurisdiccionales, autoridades
administrativas y órganos legislativos de los tres órdenes de gobierno tienen la obligación de tomar en
cuenta el interés superior como una consideración primordial y promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos de las personas menores de edad de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. El Comité ha señalado que el principio del interés superior
tiene un concepto triple (CNDH s/f):

1. Como derecho sustantivo: Al ser la consideración primordial, se deberá evaluar y tener en cuenta al
valorar distintos intereses, para tomar una decisión sobre la cuestión debatida que afecte a una niña o
niño, o a un grupo de ellas (os).

2. Como principio jurídico interpretativo. Cuando una disposición jurídica admita más de una
interpretación, se elegirá aquella que satisfaga el interés superior de la niña, niño o adolescente.

3. Como norma o procedimiento. Cuando se deba tomar una decisión que afecte a una niña, niño,
adolescente, o a un grupo de ellas (os), es necesario realizar una estimación de las posibles
repercusiones (positivas o negativas) sobre la vida y explicar por qué se tomó esa decisión.

Como se puede observar en este triple concepto, las políticas públicas y programas presupuestarios tienen la
obligación de considerar el interés superior de la niñez en la toma de decisiones que a ellos les atañe, dando
siempre prioridad a aquellas medidas que satisfaga de mejor manera todas sus necesidades. 
Origen Étnico.

El origen étnico es una de las principales situaciones de vulnerabilidad que históricamente presenta un
importante grupo de personas en México. En términos poblacionales, el mayor grupo étnico que
experimenta esta situación de vulnerabilidad son los pueblos originarios, por ejemplo los nahuas,
tarahumaras, huicholes, mazahuas, otomíes, purépechas, mixtecos, zapotecos y mayas, entre otros. Pero
también es importante considerar a otras minorías étnicas como son los pueblos afromexicanos o las
personas que residen en México procedentes de países centroamericanos. Se presenta el enfoque de
interculturalidad como parte del contexto de origen étnico desde el punto de vista del Instituto Nacional de
los Pueblos Indígenas (INPI).

Orientación Sexual e Identidad de Género.

Los siguientes dos contextos son la orientación sexual y la identidad de género. En algunas ocasiones ambos
se pueden englobar en una sola categoría, pero en otras es importante hacer la diferencia. En el caso de
la orientación sexual se deben identificar las situaciones de vulnerabilidad que la población perteneciente a
la comunidad LGTB[1] experimenta, como puede ser discriminación escolar, laboral o social en general.
También se debe considerar atender situaciones específicas que esta comunidad demanda en temas como el
matrimonio, adopción de menores, acceso a seguridad social, entre otros. Se presenta el enfoque de
igualdad y no discriminación del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONEPRED) en que se
aborda entre otras vulnerabilidades la discriminación en función de la orientación sexual.
Si bien la identidad de género está vinculada con la orientación sexual, en este contexto se analizan
generalmente las distintas limitaciones que experimentan las mujeres para tener una vida libre de
discriminación y violencia, y para contar con condiciones equitativas que garanticen un desarrollo pleno. Por
ejemplo, en este contexto se analizan las situaciones de vulnerabilidad producto del embarazo, maternidad,
acceso a salarios menores en comparación con homónimos varones, entre otros. Se presenta la perspectiva
de género como parte del contexto de identidad de género de acuerdo con el Instituto Nacional de las
Mujeres (INMUJERES).

Condiciones de Discapacidad.

Con respecto a las condiciones de discapacidad, se tienen que considerar las distintas necesidades que las
personas tienen por experimentar una deficiencia, limitación para realizar actividades o restricción para
participar en la sociedad. En este marco las deficiencias son problemas que afectan a una estructura o
función corporal; las limitaciones de la actividad son dificultades para ejecutar acciones o tareas, y las
restricciones de la participación son problemas para participar en situaciones vitales. Por consiguiente, la
discapacidad es un fenómeno complejo que refleja una interacción entre las características del organismo
humano y las características de la sociedad en la que vive (OMS s/f).

De acuerdo con el INEGI (s/f) las discapacidades se pueden clasificar en cuatro grandes grupos y una clave
especial, mismos que se presentan en la siguiente imagen.

. 
Localidad y Región.

Finalmente, la diferencia entre los contextos de localidad y región es que el primero hace referencia a si el
ámbito en el que las personas habitan es urbano o rural y la región es una desagregación geográfica que
hace referencia a la zona en la cual residen. Entonces, la región podrá ser a nivel nacional o una
desagregación geográfica menor, por ejemplo a nivel entidad federativa, municipio, ciudad, e incluso colonia.
Lo que en estos contextos se deberá identificar es si el problema afecta en mayor o medida en el contexto
rural, y si la pertenencia a determinada región agrava el problema. En la Figura 10.13 se ilustran los
diferentes contextos que pueden afectar a una persona.

Es importante no olvidar que estos contextos no son mutuamente excluyentes lo cual implica que una sola
persona puede tener una o más de estas características lo que implicará que la magnitud de los problemas
que enfrenta es mayor con respecto al promedio de la población. Para los casos en los que una sola persona
experimenta distintas condiciones de vulnerabilidad es aún más apremiante la intervención del Estado ya
que generalmente esto resulta en una brecha o rezago histórico que impide, que esa persona en específico,
se desarrolle plenamente y anula su capacidad de movilidad social.

Si bien estos son los contextos básicos que se tienen que considerar, siempre existe la posibilidad de que los
hacedores de políticas tengan ya identificados algunos que aplican de forma particular en su Programa. Por
ejemplo, en un Programa para atender los asentamientos urbanos irregulares, una situación de
vulnerabilidad que se debe considerar es la condición de migración de las personas, ya que, aunque todos los
ahí establecidos se encuentran residiendo de forma irregular y en condiciones de marginalidad, el
tratamiento que se le dará a las personas con nacionalidad mexicana será distinto al que se le da a los
inmigrantes ilegales, ya que para ellos es necesario llevar a cabo acciones diferenciadas por ser mayor su
condición de vulnerabilidad. 

Para poder determinar si el Programa en cuestión debe atender una brecha o rezago nos debemos preguntar
si nuestra política pública contempla a todos los grupos poblacionales y territorios, y si enfrentan igual el
problema. Debemos pensar los problemas públicos como sistemas y no como relaciones lineales
independientes, lo cual en otras palabras es la integralidad. Por ende, es necesario reconocer la diversidad
en el diseño de políticas públicas.

Los contextos básicos en los que frecuentemente se presentan las situaciones de vulnerabilidad se analizarán
en la Matriz de Identificación de Brechas y Rezagos (MIBR). Para hacer el análisis es importante contar con
la información cuantitativa y cualitativa que se obtuvo durante la etapa del análisis de problema. En caso
de no contar con ella, será necesario realizar una investigación complementaria que proporcione los
suficientes elementos para poder identificar estas situaciones de vulnerabilidad que a su vez se traducen en
brechas y rezagos.
Para comprender mejor esta primera etapa de la metodología, se retomará el caso de deserción escolar en el
nivel medio superior en el estado de Chiapas que se estudió en las Lecciones 7, 8 y 9. En este caso se tenía el
siguiente propósito: Los y las jóvenes de nivel medio superior del Estado continúan con sus estudios.
Asimismo, el propósito del programa se construyó a partir de la identificación de un problema original
definido como: Los y las jóvenes de nivel medio superior del estado de Chiapas abandonan sus estudios.

Considerando la información que se tiene de análisis del problema y aquella generada en el proceso
deliberativo por medio del cual se realizó la Metodología de Marco Lógico, se procederá a realizar la MIBR
con el fin de analizar la existencia y atención de contextos de vulnerabilidad. Esta información se presenta en
la siguiente imagen.
Producto de este análisis se pueden obtener tres tipos de resultados. El primero de ellos es que el contexto
de vulnerabilidad no se identificó en el diagnóstico o resultó no afectar la magnitud del problema, motivo
por el cual no se requerirá atención diferenciada. En este caso se encuentran las niñas, niños y adolescentes;
las personas de la tercera; y las personas que radican en las zonas menos favorecidas del estado.

El segundo tipo de resultado son aquellos contextos de vulnerabilidad que sí incrementan la magnitud como
se experimenta el problema identificado, pero que en alguno de los niveles de la MIR ya se está atendiendo.
En el caso de esta MIR, corresponde a las mujeres, las cuales ya son atendidas por el Programa.

El tercer tipo de resultados son aquellos en los que se identificó que el contexto de vulnerabilidad
incrementa la magnitud del problema, pero con ninguno de los Componentes o Actividades se plantea una
atención diferenciada. Este es el caso de:

 Las personas pertenecientes a los pueblos originarios.

 Las personas que pertenecen a la comunidad LGTB+.

 Las madres jóvenes o jóvenes embarazadas.

 Las personas con algún tipo de discapacidad.

 Las personas que habitan en el ámbito rural.

Entonces, para todos estos contextos continuaremos con la metodología.

2. Revisión del Árbol del Problema.

Una vez identificadas las condiciones de vulnerabilidad que son causantes de brechas y rezagos es
necesario diseñar la atención diferenciada que se le dará a cada uno de ellos. Para esto será necesario
regresar al Árbol del Problema toda vez que se buscará hacer modificaciones en la MIR, y para hacer una
modificación en la MIR es necesario regresar al Árbol del Problema para evitar hacer cambios que afecten la
lógica vertical de la misma.

Ahora bien, en el análisis de las condiciones de vulnerabilidad se pueden dar casos en los que con agregar
una nueva acción se solventan las afectaciones que estas causan en la población. Este tipo de cambios se
podrán aplicar directamente en el Árbol de Objetivos ya que esta acción será equiparable a la etapa de
identificación de acciones tal como se describe en el Tema 5 de la Lección 7. Esto también puede suceder con
los Componentes, pero para éstos será necesario verificar la lógica vertical desde el Árbol del Problema.

Continuando con el ejemplo de deserción escolar en el nivel medio superior en el estado de Chiapas, en la
siguiente imagen se presenta la última versión que se generó del Árbol del Problema para recordar la forma
como inicialmente se planteó tanto el problema central, como sus causas y efectos. Acto seguido, se procede
a analizar las problemáticas reconocidas de acuerdo con la información procedente del diagnóstico, todo
esto para identificar los factores que causan las brechas y rezagos relacionadas con el Programa.
Identificación del Contexto de la Deserción Escolar en el Estado de Chiapas

La eficiencia terminal en nivel medio superior es de 66.6% según datos del Sistema Nacional de Indicadores
Educativos (SNIE, s.f.). En México, alrededor de 30% de los jóvenes entre quince y diecisiete años está fuera
de la escuela; de cada diez estudiantes que ingresan el nivel medio superior sólo siete la terminan en el
tiempo reglamentario, en tanto que la extraedad y la reprobación afectan a una proporción significativa,
además de que el rezago de quienes rebasan los diecisiete años es considerable. Asimismo, los aprendizajes
siguen siendo insuficientes para una amplia proporción de alumnos, lo que refleja las dificultades que los
jóvenes enfrentarán en su desarrollo futuro como ciudadanos (INEE, 2017).

Identificación de las Causas de las Brechas y Rezagos.

Después de la identificación del contexto de la deserción escolar, se analiza la información relacionada a la

causa y una vez que se cuenta con información relevante se procederá a vincularla con los contextos que
sugieren puede existir una brecha o un rezago, como se hace a continuación.

Causa 1: Bajos ingresos familiares.

 El número de personas en situación de pobreza en México es de 55.6 millones en 2020

(CONEVAL, 2021).

 El número de personas en situación de pobreza en Chiapas es de 4.2 millones en 2020 (CONEVAL,

2021).

 El 35.28% de la población de 15 años y más con educación básica incompleta (CONEVAL, 2019).

 El 69.5% (8.4 millones de personas) de población indígena vive en condiciones de pobreza frente
al 39% (44.1 millones de personas) de población no indígena.

 El 79.1% (8.7 millones de personas) de la población indígena percibe un ingreso por debajo de la
línea de pobreza frente al 46.3% (52.4 millones de personas) de población no indígena.

 El 31.1% (3.7 millones de personas) de la población indígena con rezago educativo frente a 15.4%
(17.4 millones de personas) de población no indígena.
  El porcentaje de la población en situación de pobreza en zonas rurales pasó de 62.5% a 55.3%
entre 2008 y 2018. En el caso de la población en situación de pobreza en zonas urbanas, el
porcentaje pasó de 38.9% a 37.6% entre 2008 y 2018.

 Del total de la población en situación de pobreza el 42.4% son mujeres 2018.

 En relación con los grupos de edad, el porcentaje de población en situación de pobreza entre los
menores de 18 años pasó de 53.3% a 49.6%; entre los adolescentes y jóvenes de 12 a 29 años el
porcentaje de pobreza pasó de 43.0% a 42.4% entre 2008 y 2018.

 El 33.9% del ingreso en los hogares pobres les corresponde a las mujeres y el 66.1% a los
hombres.

Causa 2. Altos niveles de Embarazo Adolescente

 México ocupa el primer lugar, entre los países de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) con una tasa de fecundidad de 77 nacimientos por cada mil
adolescentes de 15 a 19 años, lo cual corresponde a la etapa de educación media superior
(INMUJERES, 2019).

 En México, el embarazo es una de las razones por las que 9 de cada 10 adolescentes han
abandonado la escuela; ello no sólo afecta su proyecto de vida y la oportunidad de desarrollarse,
sino también la de sus hijos (UNICEF s.f.a).

 En educación media superior, casi 3 de cada 10 adolescentes de entre 15 y 17 años se

encontraban fuera de la escuela (UNICEF s.f.b).

 En México, 23% de las y los adolescentes inician su vida sexual entre los 12 y los 19 años. De
éstos, 15% de los hombres y 33% de las mujeres no utilizaron ningún método anticonceptivo en
su primera relación sexual.

 Anualmente se dan 340 mil nacimientos en mujeres menores de 19 años.

 97 de cada mil mujeres entre 15 y 19 años hablan una lengua indígena.

 7% de las mujeres entre 15 y 19 años que habla una lengua indígena se embaraza en la niñez (10
entre los 9 y 14 años) o adolescencia (7 entre los 15 y 19 años).
 

Causa 3:  Desvinculación entre el Sector Empresarial y Educativo.

 En México las personas más pobres están empleadas en trabajos inestables y peor remunerados.

 Seis de cada diez personas ocupadas (57.8%) se desempeñan en empleos informales, según los
resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) 2015.

 Se estima que en 2017 había en México casi 2.5 millones de niños, niñas y adolescentes
trabajando, de los cuales casi la mitad no percibía ingresos.

 19% de desocupación con nivel de instrucción medio superior, 38% de desocupación con un nivel
de instrucción de secundaria.

 Tasa de informalidad laboral de 56.3%. Para estados como Chiapas y Guerrero es superior al 70%
y en el caso de Oaxaca superior al 80%.

 La tasa de informalidad laboral fue de 56.5 % en el segundo trimestre de 2017, con una diferencia
entre mujeres 56.8 % versus 56.4 % en hombres.
Es a partir de este análisis que incorporaremos el trabajo de identificación de brechas y rezagos que
elaboramos en el punto anterior. El resultado de este ejercicio será un análisis más completo y exhaustivo
que brindará un panorama más general e información útil que contribuya a cumplir y robustecer nuestros
tres conceptos fundamentales de: integralidad, intersectorialidad y transversalidad. Es importante considerar
que en la selección de alternativas se descartó la Causa 3 por lo que siguiendo la MML en el análisis de
brechas y rezagos no se considerará esta información.

3. Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos.

La Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos (MABR) se genera con el fin de sistematizar el análisis de las
distintas condiciones de vulnerabilidad identificadas en las etapas anteriores. La MABR tiene dos objetivos, el
primero de ellos es plantear una posible solución al problema con base en las capacidades del Programa, y
en segundo lugar, busca ubicar el nivel de la MIR en la que se puede incorporar la solución. Para el caso del
Programa de deserción escolar en el nivel medio superior del estado de Chiapas, se procederá a describir el
análisis realizado para después presentar el resumen de este en la MABR.

Para los pueblos originarios se presentan sobre todo dos problemas. El primero de ellos es las distancias que
tienen que recorrer para poder asistir a la escuela ya que sus comunidades se encuentran alejadas de los
centros de estudio de educación media superior. Adicionalmente, los usos y costumbres de algunos de estos
pueblos limitan el acceso de las y los jóvenes a la educación media superior. Para resolver el primer
problema se puede hacer una ruta especial de transporte escolar que facilite la movilidad de las y los
estudiantes.

El segundo problema es más difícil de resolver ya que involucran tradiciones que son difíciles de
contrarrestar con un Programa público. Por esta razón, lo que se propone es aumentar los incentivos para
que estos jóvenes asistan a la escuela proporcionándoles un 10% adicional de la beca programada.
Adicionalmente, como las mujeres indígenas son las que se encuentran más limitadas, se les dará un 5%
adicional con respecto a lo que reciben los hombres de la misma etnia. En ambos casos se identifica que la
solución se puede alinear a la causa directa “dificultad para mantener gastos escolares” por lo que no es
necesario hasta este punto realizar modificaciones al Árbol del Problema. Entonces, este cambio se
especificará solamente en las Reglas de Operación del Programa (ROP).

Para la siguiente situación de vulnerabilidad, el Programa presupuestario puede incluir dentro de la

“estrategia de educación sexual en el nivel medio superior” una Actividad en la que, adicional a los talleres y
campañas sobre educación sexual y planificación de vida, también se sensibilice a la población de
estudiantes sobre las distintas orientaciones sexuales y sobre la importancia de ser inclusivos con las
personas de la comunidad LGTB+ en la vida estudiantil del colegio. En este caso tampoco se requiere una
modificación en el Árbol del Problema.

Una importante omisión inicial del Programa fue el no incluir una atención diferenciada para las mujeres
que ya son madres o que ya están embarazadas. Es decir, el Programa reconoce que el embarazo
adolescente es una de las principales causas por las que las jóvenes abandonan sus estudios, pero solo busca
prevenirlo y no atenderlo cuando este ya se dio. Por esta razón, es indispensable que se incentive de dos
formas a que estas jóvenes continúen con sus estudios. La primera de ellas, al igual que a la población
indígena, es darles un 10% adicional de beca para que tengan mayores incentivos para continuar con sus
estudios. La segunda es crear una vinculación con guarderías gratuitas cercanas a los centros educativos para
que las jóvenes puedan dejar a sus niños mientras van a la escuela. Este segundo beneficio también puede
ser extensivo a los padres adolescentes siempre y cuando en el acta de nacimiento del bebé aparezca que el
joven es su padre.
En el caso del porcentaje adicional de beca se puede alinear a la causa directa “dificultad para mantener
gastos escolares” y en el caso de las guarderías para madres y padres estudiantes se puede alinear a la causa
directa “altos niveles de embarazo adolescente”. Por ello, no es necesario hasta este punto realizar
modificaciones al Árbol del Problema.

Previamente se estudió que existen cuatro tipos de discapacidades. Vale la pena mencionar que, para las
personas con discapacidades mentales, sensoriales y de comunicación es necesario que el Estado les provea
de una educación especializada de acuerdo con sus necesidades, por ello no se encuentran dentro de la
población objetivo del Programa. Sin embargo, las personas con discapacidades motrices sí son parte de la
Educación media superior tradicional, por lo que se les tiene que dar una atención diferenciada en este
mismo Programa.

La principal dificultad que ellos tienen es para trasladarse a sus centros de estudios, por lo que al igual que
en el caso de los jóvenes indígenas, se pueden hacer rutas especiales para que les sea más sencillo su
desplazamiento. La diferencia con las personas indígenas es que en el caso de las personas con discapacidad
será necesario que el transporte vaya directamente a su domicilio, de lo contrario, no se atenderá el
problema adecuadamente. Considerando los costos de este tipo de transporte, no se les apoyará con un
porcentaje extra. Esta solución se puede alinear a la causa directa “dificultad para mantener gastos
escolares” ya que son los costos de transportación los que se identificó que más les afecta.

Finalmente, las personas que habitan en el ámbito rural y que no son indígenas podrán recibir el mismo
beneficio del transporte escolar solo que no recibirán el 10% adicional de beca. Al igual que en el primer
caso, la solución se puede alinear a la causa directa “dificultad para mantener gastos escolares” por lo que
siendo este la última situación de vulnerabilidad detectada no fue necesario hacer ninguna modificación al
Árbol del Problema.

Considerando que se identificó la necesidad de prestar una serie de servicios extraescolares para atender las
situaciones de vulnerabilidad, se consideró que la solución más sencilla para instrumentar estos cambios que
es agrupándolos en un solo Componente que se llamará “Programa de servicios complementarios a la
educación”. Entonces, para lograr este programa se requerirán tres acciones: realizar convenios para crear
rutas especiales de transporte para personas indígenas, residentes en zonas rurales y con discapacidad;
vinculación con estancias infantiles gratuitas para madres y padres estudiantes; y la entrega de platos de
comida caliente, que es lo que originalmente se tenía en el Árbol de Objetivos. Se presenta la información
sintetizada en la Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos.

4. Ajustes en el Árbol de Objetivos.

Una vez identificadas las soluciones, se procede a hacer los cambios en el Árbol de Objetivos. En los casos en
los que no fue necesaria hacer una modificación al Árbol del Problema porque las soluciones encontradas se
alineaban adecuadamente a las causas directas, se podrán aplicar los cambios directamente en el Árbol de
Objetivos después de la selección de alternativas y la definición de actividades.
Se presenta este Árbol de Objetivos del ejemplo de deserción escolar en el nivel medio superior en el estado
de Chiapas en el momento señalado en el párrafo anterior.

Con base en este Árbol, se procede a incorporar las soluciones diferenciadas para atender a las personas que
experimentan situaciones de vulnerabilidad tal como se muestra en la siguiente imagen.

Entonces, en esta nueva versión del Árbol de Objetivos se incluyen acciones específicas para atender las
distintas situaciones de vulnerabilidad identificadas que son causantes de brechas y rezagos. En el caso de
los recuadros marcados en naranja son acciones nuevas que se incorporaron. En el caso de los textos
marcados con ese mismo color son cambios en la acción original pero con el ajuste necesario para atender
las situaciones de vulnerabilidad identificadas. El último paso pendiente es la incorporación de estos cambios
en la MIR.
5. Incorporación de Enfoques Transversales en la MIR.

El quinto y último paso de la Metodología consiste en incorporar las brechas y rezagos identificados en las
etapas anteriores a la Matriz de Indicadores para Resultados, la cual será considerada como la versión final.
Para el caso del Programa de deserción escolar en el nivel medio superior en el estado de Chiapas. Se
presentan los nuevos objetivos que se incorporarán en la MIR en la columna de Resumen Narrativo.

Una vez que se plantea el Resumen Narrativo respetando las reglas de sintaxis revisadas en la lección 8 se
procede a completar el resto de las columnas de la MIR siguiendo las recomendaciones planteadas en la
Lección 8.

Relevancia de la Incorporación de los Enfoques Transversales.

Si bien la incorporación de los enfoques transversales implica que los diseñadores de las políticas y
programas públicos hagan un mayor esfuerzo tanto en el planteamiento como en la implementación de las
acciones a tomar, vale la pena ya que gracias a éstas se empoderarán a las personas cuyas condiciones de
vulnerabilidad se han convertido en brechas y rezagos que difícilmente se pueden superar sin la intervención
del gobierno. Sobre todo es importante recordar que las distintas acciones diferenciadas que se
implementarán para atender estas brechas y rezagos no son mutuamente excluyentes, sino que una a una se
suman para mejorar de forma sustantiva la situación de las personas que experimentan los distintos
contextos de vulnerabilidad. Para ejemplificarlo, se presenta el ejemplo de una adolescente indígena, que
vive en el ámbito rural y que tiene una hija en edad preescolar.
Con el Programa para la disminución de la deserción escolar en el nivel medio superior del estado de
Chiapas, la joven estará recibiendo beneficios por la atención a los promedios que en sí es la beca escolar, el
servicio de comedor escolar y las campañas de salud sexual y reproductiva, pero también se beneficiará de la
atención diferenciada por los distintos contextos que ella enfrenta. En este caso recibiría un 15% adicional de
beca, el servicio de estancia infantil gratuita y transporte escolar para ella y para su hija. De esta forma, los
incentivos para que esta joven continúe con sus estudios son muchos, gracias a lo cual aumentará
sustantivamente la posibilidad de que concluya exitosamente sus estudios de nivel medio superior

Si bien el Programa se enfoca en reducir la deserción escolar y con ello el rezago educativo, es importante
resaltar que con esta intervención gubernamental se están atendiendo otras carencias de la población del
estado de Chiapas. Esta situación se dio gracias a que se aplicaron adecuadamente los enfoques
transversales con integralidad e Intersectorialidad. Si éstos no se hubieran incorporado a la MIR, el Programa
solo abonaría a atender la carencia social de rezago educativo atribuido a la Secretaría de Educación del
Estado de Chiapas y no hubiese impactado en el acceso a la alimentación y acceso a la seguridad social. Se
presentan las distintas causantes de la pobreza en el estado de Chiapas y se destacan con rojo las que son
atendidas por el Programa.

Cuando los enfoques transversales son adecuadamente incorporados en la etapa de diseño del Programa
estos permearán a otras etapas del ciclo de políticas públicas tal como se muestra en la siguiente imagen. .
Todo este trabajo que comienza desde el planteamiento del problema, que pasa por un proceso deliberativo
entre las partes involucradas en el que nunca se pierde de vista la transversalidad, la intersectorialidad y la
integralidad, rendirá frutos pero en esta ocasión no solo para los promedios sino también para las personas
que por sus condiciones de vulnerabilidad experimentan brechas y rezagos.

A manera de conclusión es importante destacar que la incorporación de brechas y rezagos en los Programas
presupuestarios se puede lograr gracias a la madurez que actualmente el PbR-SED tiene en México. Los
actuales diagnósticos que se están realizando no están partiendo de cero sino de la experiencia obtenida
después de 10 años de darle seguimiento a los Programas por medio de los sistemas de indicadores creados
y de realizar evaluaciones de desempeño que determinan su pertinencia, objetividad e incluso impacto.
También destaca el esfuerzo en la internalización de la cultura de la evaluación que han hecho los actores
involucrados en el PbR-SED que serán abordados más adelante.

En la siguiente lección se hará un cierre del Diplomado estudiando a mayor detalle la forma como se
sistematiza la información creada en el marco del PbR-SED y el uso que se le da a la información para la
transparencia y rendición de cuentas.

Resumen.

Los enfoques transversales se vinculan con el PbR-SED, al brindar información, que retrata detalladamente la
realidad de los problemas del país y los resultados, por lo que resulta de especial relevancia en este
momento que se busca mejorar el diseño y aplicación de las políticas públicas. 

En el PND 2019-2024, existe el compromiso explícito del gobierno federal de crear y conducir políticas
públicas que respeten y garanticen el bienestar de toda la población. En ese sentido, se busca orientar al país
hacia un desarrollo con bienestar, incluyente, igualitario, donde todas las personas, en lo individual y
colectivo, sean reconocidas en sus identidades, características y condiciones diversas y donde se mejoren las
situaciones sociales, económicas y culturales para ejercer sus derechos humanos, derechos colectivos y
libertades fundamentales.

¿Cómo integro enfoques transversales en mi programa?

Gracias al ejercicio de planeación que la elaboración de la MIR representa, se podrán obtener mejores
resultados los cuales se traducen en la generación de valor público y el incremento en el bienestar de la
población. Es decir, “no dejar a nadie atrás y no dejar a nadie fuera” tal como lo plantea uno de los principios
rectores del PND.

Para ello, es necesario disminuir o cerrar las brechas que relegan a ciertos sectores de la población a causa
de una serie de factores que los han colocado en una situación de vulnerabilidad.

Debemos diseñar la implementación de soluciones que fueron identificadas en el Árbol de Objetivos y

determinar la incorporación de Actividades y/o Componentes que atiendan a la población cuya
vulnerabilidad se detectó. Los pasos para implementar esta metodología son.

 Identificación de brechas y rezagos

La magnitud del problema especificado en el Diagnóstico se determinará con base en ejercicios de análisis
orientados a identificar el estado actual de la problemática, así como las causas de raíz y las consecuencias
de los problemas, analizando la existencia de brechas de desigualdad, rezagos o afectaciones
desproporcionadas entre personas, comunidades o territorios, reconociendo los problemas como
multifactoriales y que por tanto requieren soluciones multisectoriales e integrales.
Se deben revisar los resultados en los que se identificó que el contexto de vulnerabilidad incrementa la
magnitud del problema, y vincularlos con los Componentes o Actividades.

 Revisión del Árbol del Problema.

Una vez identificadas las condiciones de vulnerabilidad que son causantes de brechas y rezagos es necesario
diseñar la atención diferenciada que se le dará a cada uno de ellos.

Para hacer una modificación en la MIR es mandatorio regresar al Árbol del Problema para evitar hacer
cambios que afecten la lógica vertical de la misma.

En el análisis de las condiciones de vulnerabilidad se pueden dar casos en los que con agregar una nueva
acción se solventan las afectaciones que estas causan en la población. Este tipo de cambios se podrán aplicar
directamente en el Árbol de Objetivos ya que esta acción será equiparable a la etapa de identificación de
acciones. Lo anterior, también puede suceder con los Componentes, para lo que será necesario verificar la
lógica vertical desde el Árbol del Problema.

El resultado de este ejercicio será un diagnóstico más completo y exhaustivo que brindará un panorama más
completo e información útil que contribuya a cumplir y robustecer nuestros conceptos fundamentales
de: integralidad, intersectorialidad y transversalidad.

 Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos.

La Matriz de Análisis de Brechas y Rezagos (MABR) se genera con el fin de sistematizar el análisis de las
distintas condiciones de vulnerabilidad identificadas en las etapas anteriores. La MABR tiene dos objetivos, el
primero de ellos es plantear una posible solución al problema con base en las capacidades del Programa y en
segundo lugar, busca ubicar el nivel de la MIR en la que se puede incorporar la solución.

 Ajustes en el Árbol de Objetivos.

Una vez identificadas las soluciones, se procede a hacer los cambios en el Árbol de Objetivos. En caso de que
no sea necesaria una modificación al Árbol del Problema porque las soluciones encontradas se alineaban
adecuadamente a las causas directas, se podrán aplicar los cambios directamente en el Árbol de Objetivos
después de la selección de alternativas y la definición de actividades.

 Incorporación de enfoques transversales en la MIR.

Incorporar las brechas y rezagos identificados en las etapas anteriores a la Matriz de Indicadores para
Resultados, la cual será considerada como la versión final.

Como se mencionó, si bien la incorporación de los enfoques transversales implica que los diseñadores de las
políticas y programas públicos hagan un mayor esfuerzo tanto en el planteamiento como en la
implementación de las acciones. Sobre todo es importante recordar que las distintas acciones diferenciadas
que se implementarán para atender estas brechas y rezagos no son mutuamente excluyentes, sino que una a
una se suman para mejorar de forma sustantiva la situación de las personas que experimentan los distintos
contextos de vulnerabilidad.