II.

EL SISTEMA DE SALUD CHILENO:

ESTRUCTURA GENERAL Y FINANCIAMIENTO

Autoras: Carla Castillo Laborde, Claudia González Wiedmaier, Isabel Matute Willemsen

Utilizando el marco conceptual revisado en el capítulo I, el presente capítulo entrega una visión
general de la estructura y el financiamiento actual del sistema de salud chileno, considerando
las funciones de rectoría y regulación, de fiscalización, de financiación y aseguramiento, así
como la función de provisión de servicios asistenciales y de salud pública (figura II.1). Cada uno
de los distintos componentes del sistema actual, será desarrollado en detalle en los capítulos
IV al VIII de este documento. Por otra parte, la evolución histórica y los principales cambios
experimentados, que han dado como resultado su actual conformación, son presentados en
el capítulo III.

1. Rectoría
El rol rector y regulador de todo el sector salud compete a la Autoridad Sanitaria (cuadro
II.1), encabezada por el Ministerio de Salud (Minsal), que debe formular, fijar y controlar las
políticas de salud (1) (funciones se detallan en cuadro II.2). Junto con el Minsal, son parte de
la Autoridad Sanitaria, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (Seremis) y el Instituto
de Salud Pública (ISP), cuyas funciones se describen más adelante.

Cuadro II.1: El concepto de Autoridad Sanitaria

“La Autoridad Sanitaria es el custodio del bien público en salud y su objetivo primordial es la protección
y promoción de la salud de la población. Se expresa como la potestad del Estado para incidir sobre
las funciones, responsabilidades, y competencias sustantivas que le son propias e indelegables, para
efectivamente velar por el bien público en materia de salud”.

“Es el conjunto de actores e instituciones del Estado responsable de velar por el bien público en
materia de salud”.

“Los Ministerios de Salud son las principales organizaciones públicas depositarias de la “Autoridad
Sanitaria” y en ese carácter son los entes primarios responsables de ejercer la rectoría sectorial”.

Fuente: Organización Panamericana de la Salud. Función Rectora de la Autoridad Sanitaria ((4), p. 8).

El Ministerio está compuesto por 2 subsecretarías, de Salud Pública y de Redes Asistenciales,

y 16 Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (Seremis), una en cada región del país (1):

37
38
Figura II.1: Estructura funcional del sistema de salud chileno

Dependencia jerárquica
Supervisión Ministerio de Salud
Dependencia técnica

RECTORÍA
Subsecretaría de Subsecretaría de
Salud Pública Redes Asistenciales

Instituto de Salud Superintendencia

Seremi
Pública de Salud

FISCALIZACIÓN
Isapre Fonasa Cenabast

Otras actividades Servicios de Salud

reguladas (RED)

Prestadores Otros

ASEGURAMIENTO Y
PRESTACIÓN
Laboratorios APS municipal Hospitales
privados establecimientos

Fuente: elaboración propia basada en Ley 19.937 (1), Decreto Ley 2.763 (2) y DFL 1 (3).
• A la Subsecretaría de Salud Pública, le corresponde diseñar políticas, normas, planes y
programas en materias relativas a la promoción de la salud, vigilancia, prevención y control
de enfermedades que afectan a la población, y velar por su complimiento. Debe coordinar
las acciones del Fondo Nacional de Salud (Fonasa) y del ISP e impartirles instrucciones.

Le corresponde también administrar el financiamiento de los servicios de salud

pública y programas de relevancia nacional que son “bienes públicos” y aquellos
que la ley obligue a que sean financiados por el Estado, independientemente
de la calidad previsional del individuo o institución que se beneficie, como son el
Programa Nacional de Inmunizaciones, el Programa Nacional de Alimentación
Complementaria o el manejo de brotes y/o epidemias y la gestión y fiscalización
de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (Compin) (ver capítulo VIII).

Finalmente, el/la Subsecretario/a de Salud Pública subroga al Ministro/a en primer

orden y es el responsable de la administración y servicio interno del Minsal.

• La Subsecretaría de Redes Asistenciales está a cargo de la articulación y desarrollo

de la red asistencial del sistema, de la regulación de la prestación de acciones de
salud, así como de la definición de normas que determinen niveles de complejidad y
de calidad de la atención en salud. Para ello, debe formular políticas, normas, planes
y programas, velar por su cumplimiento y coordinar su ejecución por los Servicios
de Salud, la Central Nacional de Abastecimiento (Cenabast) y otros organismos que
integren el Sistema de Nacional de Servicios de Salud (SNSS).

Cuadro II.2: Funciones del Ministerio de Salud

• Ejercer la rectoría del sector salud, la cual comprende, entre otras materias: la formulación,
control y evaluación de planes y programas generales en materia de salud; la definición de
objetivos sanitarios nacionales; la coordinación sectorial e intersectorial para el logro de
los objetivos sanitarios; la coordinación y cooperación internacional en salud; la dirección y
orientación de todas las actividades del Estado relativas a la provisión de acciones de salud.

• Dictar normas generales sobre materias técnicas, administrativas y financieras para la

ejecución de actividades de prevención, promoción, fomento, protección y recuperación de la
salud y de rehabilitación de las personas enfermas.

• Velar por el debido cumplimiento de las normas en materia de salud.

• Efectuar la vigilancia en salud pública y evaluar la situación de salud de la población.

39
 • Tratar datos con fines estadísticos y mantener registros o bancos de datos respecto de las
materias de su competencia. Tratar datos personales o sensibles con el fin de proteger la
salud de la población o para otorgamiento de beneficios de salud.

• Formular el presupuesto sectorial.

• Formular, evaluar y actualizar el Sistema de Acceso Universal con Garantías Explícitas

(“Sistema AUGE”).

• Formular, evaluar y actualizar los lineamientos estratégicos del sector salud o Plan Nacional
de Salud.

• Fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los

establecimientos públicos de las redes asistenciales.

• Velar por la efectiva coordinación de las redes asistenciales, en todos sus niveles.

• Establecer estándares mínimos a cumplir por los prestadores institucionales de salud

(hospitales, clínicas, consultorios y centros médicos), para garantizar que las prestaciones
tengan la calidad requerida para la seguridad de los usuarios.

• Establecer un sistema de acreditación para los prestadores institucionales autorizados para

funcionar.

• Establecer un sistema de certificación de especialidades y subespecialidades de los

prestadores individuales de salud legalmente habilitados para ejercer sus respectivas
profesiones.

• Establecer protocolos de atención en salud. Estos serán de carácter referencial, y sólo serán
obligatorios, para el sector público y privado, en caso de que exista una causa sanitaria que
lo amerite, lo que deberá constar en una resolución del Ministerio de Salud.

• Implementar, conforme a la ley, sistemas alternativos de solución de controversias

sobre responsabilidad civil de prestadores individuales e institucionales, públicos o
privados, originada en el otorgamiento de acciones de salud, sin perjuicio de las acciones
jurisdiccionales correspondientes.

Fuente: Ley de Autoridad Sanitaria 19.937, Capítulo I, Título I, Artículo 1°, 2004 (1).

40
2. Fiscalización
A cargo de la fiscalización, es decir, de vigilar el cumplimiento de las normas, planes, programas
y políticas nacionales, están tres instituciones: las Seremis, el ISP y la Superintendencia de Salud.

Las Seremis representan al Minsal en cada una de las 16 regiones del país (órganos
desconcentrados territorialmente1) y están a cargo de un Secretario Regional Ministerial. Deben
velar por el cumplimiento de las normas, planes y programas nacionales, así como adecuarlos
a la realidad regional. Para ello, tienen a cargo la fiscalización de las disposiciones contenidas
en el Código Sanitario y demás leyes y reglamentos, y cuentan también con atribuciones de
vigilancia, inspección y aplicación de sanciones sanitarias (1). El detalle de las funciones de las
Seremis se encuentra en el capítulo VIII.

El ISP es el laboratorio nacional de referencia y, como Autoridad Sanitaria, se encarga de

supervisar a los laboratorios públicos y todo lo relacionado con la autorización, control de
calidad e importación de medicamentos, cosméticos y dispositivos de uso médico, salud
ambiental, salud ocupacional, y producción y control de calidad de vacunas, entre otros (3). Es
un servicio público, que posee autonomía de gestión y está dotado de personalidad jurídica y
de patrimonio propio. Depende del Minsal para la aprobación de sus políticas, normas y planes
generales de actividades, así como en la supervisión de su ejecución (1).

La Superintendencia de Salud, por su parte, es un organismo autónomo, dotado de

personalidad jurídica y patrimonio propio, y está compuesto por dos intendencias: la de Fondos
y Seguros Previsionales de Salud y la de Prestadores. La primera, es la encargada de fiscalizar
las Isapres, el Fonasa y el Régimen de Garantías Explícitas en Salud (GES), y la segunda, a
todos los prestadores de salud, públicos y privados, sean éstos personas naturales o jurídicas,
respecto de su acreditación y certificación, así como la mantención del cumplimiento de los
estándares establecidos en la acreditación (1).

3. Financiación y aseguramiento
En Chile, el sistema de salud es segmentado, es decir, dividido en subcomponentes que
se “especializan” en distintos grupos de la población (5) y está conformado por un sistema
mixto (público y privado) de financiamiento, aseguramiento y provisión de servicios (figura
1 La desconcentración supone la entrega de facultades privativas a los servicios públicos en decisiones
o materias específicas. Para el resto de las competencias, estos servicios siguen dependiendo jerárquicamente del
Presidente de la República a través de los ministerios respectivos. La desconcentración, cuyo objetivo es agilizar la
gestión del Servicio y contribuir a la regionalización, puede ser funcional: radicación de potestades en órganos inferiores 41
con competencia nacional; o territorial: cuando las respectivas potestades se dejan legalmente en manos de órganos con
competencia regional o local (13).
 II.2). Los ciudadanos, de acuerdo a sus recursos económicos y motivaciones, se adscriben a
alguno de estos subsistemas (6). Toda persona puede acceder a alguno de los seguros, pero
la orientación del seguro público (Fonasa) es colectiva e independiente de los riesgos de salud
que pueda presentar una persona, mientras que los seguros privados (Isapres) funcionan en
base a planes que se tarifican en base a los riesgos o prexistencias (7).

En 2017 el gasto total de salud correspondió al 8,1% del Producto Interno Bruto (PIB), cifra bajo
el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), que fue de 8,8% (8). El financiamiento del sector proviene del Estado (impuestos
generales) y de cotizaciones obligatorias de los trabajadores (7% del salario), que juntos
acumulan un 60,8% del gasto a 2017; del gasto de bolsillo que alcanza un 32,6% al mismo
año (8) (cuadro I.4, capítulo I); y del aporte de las empresas para el seguro de accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales.

La mancomunación de los recursos para la atención de enfermedades comunes la realizan

las entidades aseguradoras Fonasa, Isapres y de las Fuerzas Armadas (FFAA) y de Orden
(Carabineros, PDI y Gendarmería de Chile), mientras que para enfermedades profesionales y
accidentes del trabajo esta función la realizan las Mutualidades y el Instituto de Salud Laboral
(ISL) (figura II.2). El funcionamiento de las entidades aseguradoras pública y privadas, de los
sistemas de salud de las FFAA y de Orden, así como el de las Mutuales e ISL se describen en
los capítulos IV, VI y VII respectivamente.

Fonasa es la entidad encargada de financiar, recaudar, administrar y distribuir los recursos del
sector público de salud, y sus fondos provienen de aportes del Estado y de las cotizaciones
obligatorias de los trabajadores (7%), asegurando a aproximadamente el 78% de la población
chilena (9). Las Isapres, por su parte, son aseguradoras privadas que administran las
cotizaciones obligatorias, pudiendo también captar cotizaciones adicionales o voluntarias, y
aseguran al 14,4% de la población (9) (figura II.2).

El aseguramiento de las FFAA lo realiza cada una de sus ramas por separado (Ejército, Fuerza
Aérea y Armada). Existe también la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (Capredena),
que asegura a los funcionarios en retiro de todas las ramas que opten por esta caja y a los
funcionarios civiles. En el caso de las fuerzas de Seguridad y de Orden, la mancomunión la
realiza la Dirección Previsional de Carabineros (Dipreca). En ambos casos, los fondos provienen
de aportes del Estado y cotizaciones obligatorias.

42
 43
Figura II.2: Financiación y aseguramiento del sistema de salud chileno.
Sector Público Privado FFAA
Cotizaciones Impuestos
Impuestos Impuestos Cotizaciones Empresas obligatorias Gasto de
Copagos Copagos generales /
Fondos locales generales obligatorias y voluntarias bolsillo
cotizaciones
ISL /mutuales/ Sistemas de Salud
Aseguradores FONASA administración ISAPRE FFAA, CAPREDENA/
delegada DIPRECA
Municipalidades SNSS
Instalaciones Hospitales y clínicas públicas Proveedores privados Proveedores de
Prestadores municipales FFAA
Beneficiarios del FONASA: 78% de la Beneficiarios ISAPRE: 14% de la No
Empleados de
Usuarios población, mayoritariamente personas de población, mayormente personas de asegurados
las FFAA (3%)
ingresos medios y bajos ingresos medio-altos y altos (4%)
Fuente: adaptación en base a Becerril-Montekio et al (2011) (10).
 Figura II.3. Distribución de la población según situación de afiliación a sistema previsional
de salud

Isapres
14%

FONASA
78% FFAA y Orden
3%

Ninguno
3%
No sabe
2%

Fuente: Elaboración propia en base a CASEN 2017 (9).

Las mutualidades (instituciones privadas) y el ISL (institución pública) son las encargadas
de administrar el financiamiento para enfermedades profesionales y accidentes del trabajo.
En este caso, el aporte lo hacen los empleadores en forma proporcional al salario de cada
trabajador, dependiendo de la actividad y el riesgo de cada entidad empleadora (variando entre
un 0,93%-3,4%) (11).

Existen, además, seguros voluntarios privados de salud, que generalmente funcionan como
seguros complementarios, es decir, entregan cobertura a la parte del gasto que no está
cubierto por la institución previsional a la que la persona está afiliada (Isapre, Fonasa, Fuerzas
Armadas y Carabineros) (12).

44
4. Prestación de servicios
La prestación de servicios corresponde a la entrega de intervenciones de promoción,
prevención, tratamiento, rehabilitación o paliación. Estos pueden ser individuales (asistenciales)
o poblacionales (colectivos o de salud pública). Los servicios asistenciales son aquellos que se
entregan a través de centros de salud, hospitales, clínicas o consultas privadas, mientras los
de salud pública son aquellos cuyo objetivo es crear condiciones para que las personas sean
saludables y son realizados por entidades gubernamentales como el Ministerio de Salud, las
Seremis, el ISP o la Superintendencia de Salud.

4.1. Servicios asistenciales

El prestador público es el SNSS y está constituido por el Minsal y sus organismos dependientes:
los Servicios de Salud, el Fonasa, el ISP, la Cenabast y las instituciones en convenio.

La provisión de servicios asistenciales está a cargo de 29 Servicios de Salud distribuidos a lo

largo del país, que disponen de una red asistencial constituida por hospitales e institutos de
especialidad, Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT), Centros de Referencia de Salud (CRS)
y establecimientos en convenio. La Atención Primaria de Salud (APS) también forma parte de
la red asistencial, pero su administración está delegada, en su mayor parte, en los Municipios.
El funcionamiento y la estructura del SNSS será descrita en detalle en el capítulo V.

Los prestadores privados, que se describen también en el capítulo V, se componen de un nivel

hospitalario, que involucra clínicas de alta y mediana complejidad, y un nivel ambulatorio con
centros médicos y consultas privadas. Estos prestadores pueden establecer convenios tanto
con los seguros públicos, como privados. La mayor parte de estas instituciones son con fines
de lucro.

Las Fuerzas Armadas y de Orden tienen una red de prestadores propios, como el Hospital
Militar, Hospital de la Fuerza Aérea y el Hospital de Carabineros, entre otros, y cuentan con
centros médicos para atender a sus beneficiarios. Sin embargo, también recurren a prestadores
públicos y privados cuando los servicios institucionales no pueden entregar una prestación (ver
Capítulo VI).

Por otra parte, las Mutualidades también disponen de prestadores propios, con hospitales de
alta complejidad ubicados en Santiago y centros de menos complejidad en regiones. El ISL, sin
embargo, no cuenta con red de prestadores propios por lo que compra servicios de atención 45
médica, fundamentalmente al sector público (ver capítulo VII).
 4.2. Servicios de salud pública
La ejecución de los servicios de salud pública es de exclusiva responsabilidad y financiamiento
del Estado, a través de la Autoridad Sanitaria, que debe ejecutar las acciones específicas de
salud pública y movilizar también a otros sectores del Estado para asegurar el cumplimiento de
éstas. Sus funciones principales son realizar el análisis de la situación de salud y llevar a cabo
la vigilancia de salud pública, desarrollar políticas públicas para la promoción de la salud y la
prevención de enfermedades, fiscalizar el cumplimiento de la regulación en salud, garantizar
el acceso equitativo de la población a la atención de salud y la calidad de ésta, fomentar la
investigación y reducir el impacto de emergencias y desastres. Las instituciones participantes
y sus funciones específicas se describen en el capítulo VIII.

En este capítulo se entregó una visión general del sistema de salud chileno,
las principales instituciones que lo conforman y sus funciones asociadas,
las que serán revisadas en mayor detalle en los siguientes capítulos.

46
Bibliografía

1. Ministerio de Salud. Ley 19.937 del 24 de febrero de 2004. Modifica el D.L. No 2.763, de 1979, con
la finalidad de establecer una nueva concepción de la Autoridad Sanitaria, distintas modalidades de
gestión y fortalecer la participación ciudadana. Chile; 2004.
2. Ministerio de Salud Pública. Decreto Ley 2763. Reorganiza el Ministerio de Salud y crea los Servicios
de Salud, el Fondo Nacional de Salud, el Instituto de Salud Pública de Chile y la Central de Abas-
tecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud [Internet]. 1979. Available from: http://bcn.
cl/1vghv
3. Ministerio de Salud. DFL 1. Fija texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto Ley No 2.763,
de 1979 y de las Leyes No 18.933 y No 18.469. [Internet]. Chile; 2005. Available from: http://bcn.
cl/1uxnu
4. Organización Panamericana de la Salud. Función Rectora de la Autoridad Sanitaria. Marco Concep-
tual, Instrumento Metodológico. [Internet]. Washington: OPS; 2007 [cited 2018 Dec 14]. p. 82. Availa-
ble from: http://www.paho.org/hq/documents/events/steering_role07/Marco_Concept_Instrum_Me-
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5. Organización Panamericana de la Salud. Salud en las Américas 2007. Volumen I - Regional. [Internet].
Washington (DC); 2007. Available from: https://www.paho.org/salud-en-las-americas-2012/index.
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lias=22-salud-americas-2007-volumen-i-2&Itemid=231&lang=en
6. Observatorio Chileno de Salud Pública (OCHISAP). Panorama y tendencias de la salud en Chile.
Revisión 2013 [Internet]. Serie Técnica del Observatorio Chileno de Salud Pública 2014/1. 2014.
p. 1–167. Available from: file:///C:/Users/Usuario/Downloads/Panorama_y_Tendencias_de_la_Sa-
lud_en_Chile_Revision_2013_1_.pdf
7. Ministerio de Salud - Cooperación Alemana GIZ. Diseño e implementación de una metodología de
evaluación, seguimiento y acompañamiento de la reforma de la salud de Chile [Internet]. Santiago
de Chile; 2011. Available from: https://www.paho.org/chi/index.php?option=com_content&view=ar-
ticle&id=396:disponible-reporte-final-diseno-metodologia-evaluacion-seguimiento-acompanamien-
to-reforma-salud-chile&Itemid=213
8. Organisation for Economic Co-operation and Development. Health-Statistics-2018-Frequently-Re-
quested-Data [Internet]. 2018. Available from: http://www.oecd.org/health/health-data.htm
9. Ministerio de Desarrollo Social. Encuesta CASEN. Salud: Síntesis de Resultados [Internet]. Vol. 2017,
Encuesta de Caracterizacion Socioeconomica Nacional. 2018. Available from: http://observatorio.minis-
teriodesarrollosocial.gob.cl/casen-multidimensional/casen/docs/Resultados_Salud_casen_2017.pdf
10. Becerril-Montekio V, de Dios Reyes J, Manuel A. Sistema de salud de Chile. Salud Publica Mex.
2011;53(SUPPL. 2).
11. Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Ley 16.744. Establece normas sobre accidentes del trabajo
y enfermedades profesionale [Internet]. Santiago de Chile, Chile; Available from: http://bcn.cl/1uun3
12. Superintendencia de Valores y Seguros. Seguros de Salud : Análisis de Mercado, Regulación y Princi-
pales Estadísticas 2003 - 2012. 2014.
13. Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (CAIGG). Los Servicios Públicos en la Administra- 47
ción del Estado. Boletín Electrónico N° 38. Chile; 2017.
IV. ENTIDADES ASEGURADORAS

Autoras: Carla Castillo Laborde, Iris Delgado Becerra

La función de financiación y aseguramiento en salud consiste en recaudar y mancomunar1

los fondos requeridos para remunerar a los proveedores de atención médica y de servicios
de salud en general. En Chile, como se mencionó en el capítulo II, estos fondos para el
financiamiento del sistema de salud provienen de las cotizaciones obligatorias de los
trabajadores y complementariamente del Estado (a través de impuestos generales) o
cotizaciones voluntarias, dependiendo de la institución encargada. La mancomunación
de recursos está a cargo principalmente del Fonasa y las Isapres, que en conjunto cubren
cerca del 92% de la población; por su parte, los sistemas de las FFAA y de Orden realizan
esta función para el 4% de la población (lo que se describe en el capítulo VI). En paralelo a
estos sistemas de aseguramiento, existe el seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades
Profesionales, que se describe con mayor detalle en el capítulo VII.

Por otra parte, existen seguros privados voluntarios, que en su gran mayoría funcionan como
seguros complementarios de salud, que mejoran las coberturas de protección financiera que
otorgan los seguros que administran las cotizaciones obligatorias (1); es decir, que cubren
la parte del costo que la institución previsional a la que la persona está afiliada no cubre
(ej. copagos2). El mercado de seguros voluntarios ha crecido considerablemente en los
últimos años, correspondiendo principalmente a seguros colectivos complementarios (ej.
para todos los trabajadores de una empresa) y seguros individuales catastróficos (ej. seguros
oncológicos). Estos últimos están fundamentalmente enfocados en enfermedades de alto
costo y baja frecuencia, e incluyen un deducible3 relativamente alto (2). El mercado de los
seguros complementarios en Chile ha crecido considerablemente en las últimas décadas, sin
embargo, existen pocos estudios que los caractericen (3). De acuerdo a un informe de la
Superintendencia de Valores y Seguros, que es la institución a cargo de la fiscalización de
estos seguros, a diciembre de 2013 existían 28 compañías en este rubro, presentando las
cuatro primeras participaciones del mercado: Metlife (21,3%), Euroamérica (12,5%), SURA
(10,5%) y BICE (10,1%) (2).

El presente capítulo entrega una caracterización detallada de las dos principales entidades
aseguradoras que conforman el sistema de salud chileno: Fonasa e Isapres. En términos
generales, cabe mencionar la marcada segmentación entre ambos subsistemas, operando bajo
lógicas e incentivos distintos: de acuerdo a los principios de la seguridad social (universalidad,
solidaridad) el primero y a las reglas del mercado el segundo. Asimismo, sirviendo a poblaciones
1 Es decir, la agregación y administración de los fondos recolectados.
2 El copago corresponde a la diferencia entre el precio de un servicio y el valor cubierto por el plan de salud,
estando generalmente a cargo del beneficiario o de los seguros complementarios (de forma total o parcial).
73
3 El deducible corresponde al costo a cargo del beneficiario antes de que comience a funcionar la cobertura
del seguro, es decir, el seguro solo cubre los costos una vez superado dicho monto.
 beneficiarias distintas, mayor proporción de adultos mayores, mujeres, personas de menores
ingresos y con mayor carga de enfermedad en el caso del Fonasa, y mayor proporción de
hombres en edad productiva y personas de mayores ingresos en las Isapres (4).

1. Fondo Nacional de Salud (Fonasa)

El Fonasa es un servicio público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
que otorga cobertura financiera y acceso a salud de forma solidaria, a toda la población
beneficiaria, sean estos cotizantes o carentes de recursos. El Fonasa se crea el año 1979 con
el decreto Ley Nº 2.763, donde se especifican sus dos principales funciones (5):

a. Financiar, recaudar, administrar y distribuir los recursos financieros del sector salud;

b. Asegurar a sus beneficiarios el acceso a las prestaciones de salud a través del

financiamiento de las prestaciones otorgadas, fiscalizando y cautelando el pago de las
cotizaciones de salud, y de los recursos destinados a las prestaciones.

En relación con su primera función, cabe mencionar que el Fonasa se financia a través de
las cotizaciones obligatorias de sus beneficiarios (7% del salario de cada trabajador) y de
impuestos generales, que constituyen aproximadamente el 60% del presupuesto (1).

Son beneficiarios del Fonasa todas las personas inscritas en dicha institución que viven en
el territorio nacional, sin exclusión de edad, sexo, nivel de ingreso, nacionalidad, número de
cargas familiares, ni enfermedades pre-existentes (6).

Los beneficiarios del Fonasa se pueden clasificar en (7):

• Beneficiarios cotizantes y sus cargas: son todas las personas que aportan
económicamente al financiamiento solidario del seguro con sus cotizaciones legales,
correspondientes al 7% de sus ingresos imponibles. Esta cotización cubre al cotizante
y todas sus cargas4.

4 Una carga legal, es aquella persona que cuenta con las condiciones para inscribirse en el seguro, mediante
una asociación a un beneficiario que cotiza (titular), teniendo los mismos derechos y obligaciones de éste. Fonasa no
pone un máximo de cargas legales asociadas a un beneficiario. Las cargas pueden ser: la cónyuge o el cónyuge inválido,
hijos/as y nietos/as menores de 18 años (hijos de cargas ya registradas), Hijos/as y nietos/as mayores de 18 años y hasta
74 los 24 años, madre viuda, ascendientes mayores de 65 años (padres – abuelos), carga con parentesco indirecto (con
dictamen de juzgado), carga hijo/a, nieto/a, sin los límites de edad establecidos y que estén afectados de invalidez y carga
Acuerdo de Unión Civil (AUC cónyuge).
• Beneficiarios no cotizantes: son todas las personan que no aportan
económicamente al seguro, por carecer de recursos, o porque estos no son suficientes
para cotizar (menor al ingreso mínimo imponible). También se cuenta aquí a los
trabajadores que están desempleados, y que al término del período de su Subsidio de
Cesantía o Seguro de Desempleo, no han podido encontrar una nueva fuente laboral.

De los 13.926.475 de beneficiarios con que contaba el Fonasa a diciembre del año 2017
(aproximadamente el 78% de la población total del país), un 52% correspondía a beneficiarios
cotizantes y un 20% a cargas familiares (8,9). Por otra parte, con el fin de entregar mayor
equidad de acceso a salud, los beneficiarios se clasifican de acuerdo a su nivel de ingresos en
4 tramos; en que, como se aprecia en el cuadro IV.1, los beneficiarios con menores ingresos
cuentan con una mayor cobertura financiera (o menores copagos).

Como se muestra en la figura IV.1, la mayor parte de los beneficiarios del Fonasa corresponde
a los tramos A y B, que en conjunto suman más del 55% de la población beneficiaria.

Cuadro IV.1: Clasificación de los beneficiarios según su ingreso y descripción del

copago a noviembre 2018
Tramo de Descripción de la cobertura
Monto del ingreso
ingreso financiera / copago (MAI)

Carentes de recursos o en condición de No cotiza y tampoco paga.

Tramo A
indigencia. Subsidio total de parte de Fonasa
Cotiza pero no paga por la
Beneficiarios con ingresos menores a
atención de salud
Tramo B $288.000 mensuales
100% de bonificación, 0% de
Trabajadores del sector público de salud
copago
Beneficiarios con ingresos entre $288.001 y 90% de bonificación, 10% de
Tramo C
$420.480 mensuales copago.
Beneficiarios con ingresos de $420.481 y 80% de bonificación, 20% de
Tramo D
más al mes copago.
Fuente: Página Web Fonasa 2018 (10).

75
 Figura IV.1: Distribución de los beneficiarios Fonasa de acuerdo a tramos de ingresos a diciembre 2017

Tramo D Tramo A
24,2% 23,7%

Tramo C
19,1% Tramo B
33,0%

Fuente: Fonasa. Boletín Estadístico 2016-2017(9).

1.1. Prestaciones y Modalidades de atención

Los beneficiarios del Fonasa pueden acceder a las prestaciones de salud a través de dos
modalidades de atención: la Modalidad de Atención Institucional (MAI) y la Modalidad de Libre
Elección (MLE), que difieren en cuanto al tipo de prestador (público o privado) y a los niveles
de cobertura financiera.

La MAI corresponde a los prestadores públicos de salud, es decir, aquellos pertenecientes al

Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS), descritos en mayor detalle en el capítulo V. Los
beneficiarios acceden a esta modalidad de atención a través de los consultorios o centros de
atención primaria en que están previamente inscritos y desde donde son derivados, en caso
de requerir atención de mayor complejidad, a otros centros de atención de la red asistencial.

Las coberturas financieras y copagos asociados a los tramos de ingreso presentados en el

cuadro IV.1 se refieren a atenciones obtenidas a través de la modalidad institucional, aunque
existen algunas excepciones a este modelo de copagos, como el 100% de cobertura financiera
(independiente del tramo de ingreso) para atenciones médicas e insumos y medicamentos
76
entregados en los establecimientos de atención primaria, para todo tipo de atención recibida
por los beneficiarios de 60 años o más y para atenciones médicas de alta complejidad que se
encuentren asociadas a patologías con riesgo vital y de alto costo (catastróficas) (10).

Los copagos para cada prestación entregada a través de la MAI, se realizan en base a valores
referenciales definidos en el Arancel (o valor de una prestación) de Modalidad Institucional, el cual
es propuesto cada año por el Fonasa y aprobado por los Ministerios de Salud y Hacienda (11).

La mayor parte de las prestaciones ambulatorias y hospitalarias financiadas por Fonasa son
entregadas por los prestadores públicos. En el caso particular de los egresos hospitalarios,
el 84,7% de dichos egresos asociados a beneficiarios Fonasa en el año 2016, se realizó en
establecimientos del Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS), mientras que, en el caso de
los beneficiarios de Isapres, solo un 4,6% se atendió en este tipo de establecimientos (Tabla IV.1).

Tabla IV.1: Porcentaje de egresos según sistema previsional y tipo de establecimiento,

Chile 2016
Tipo de Establecimiento
Sistema Previsional
SNSS No SNSS
Fonasa 84,7 15,3
Isapres 4,6 95,4
Dipreca 7,4 92,6
Capredena 9,5 90,5
Sin Previsión 33,7 66,3
Otras/ignorada 19,9 80,1
Total 63,0 37,0
Fuente: Elaboración propia en base de Egresos Hospitalarios 2016, MINSAL (12).

De acuerdo a lo establecido en el Régimen de Prestaciones de Salud (6), los beneficiarios del

Fonasa tendrán derecho a recibir, a través de la MAI, las siguientes prestaciones:
a. El examen de medicina preventiva, constituido por un plan periódico de monitoreo
y evaluación de la salud a lo largo del ciclo vital, con el propósito de reducir
la morbimortalidad. Este examen debe considerar para su inclusión, aquellas
enfermedades o condiciones para las cuales existe evidencia del beneficio de la
detección temprana en un individuo asintomático.
b. Asistencia médica curativa que incluye consulta, exámenes y procedimientos
diagnósticos y quirúrgicos, hospitalización, atención obstétrica, tratamientos, incluidos
los medicamentos contenidos en el Formulario Nacional, y demás atenciones y 77
acciones de salud definidas por la autoridad sanitaria.
 c. Atención odontológica. Los beneficiarios tienen derecho a recibir atención dental en
los consultorios de Atención Primaria de Salud (APS), con 100% de cobertura para
todos los grupos Fonasa, y a las atenciones incluidas en las GES (salud oral integral
de la embarazada, salud oral integral para niños de 6 años, urgencia odontológica
ambulatoria y salud oral integral a los 60 años) (13).

Además, toda mujer embarazada tendrá derecho a la protección del Estado durante el embarazo
y hasta el sexto mes del nacimiento del hijo (control del embarazo y puerperio), y el recién
nacido, hasta los 6 años de edad. Entre las prestaciones que proporciona el régimen también
se incluyen aquellas acciones de promoción, protección y otras relativas a las personas o al
ambiente, que se determinen en los programas y planes definidos por el Ministerio de Salud,
por ejemplo, el Programa Nacional de Inmunizaciones.

Por otra parte, los trabajadores dependientes e independientes que hagan uso de licencia
por enfermedad común, tendrán derecho a recibir un subsidio por incapacidad laboral (SIL)
(ver cuadro IV.2). Finalmente, según lo establecido en la Ley 19.966 (14), se deben otorgar
las Garantías Explícitas en Salud (GES) asociadas a acceso, oportunidad, calidad y protección
financiera mencionadas en el capítulo III.

Por su parte, la MLE corresponde a prestadores privados individuales o institucionales en

convenio con el seguro público. Esta opción, disponible para aquellos beneficiarios de los tramos
B, C y D del Fonasa, es entendida como una cobertura de salud adicional o complementaria,
que busca reforzar la atención institucional (MAI), permitiendo a los beneficiarios elegir
libremente al prestador con el cual deseen atenderse (17). De esta forma, con la creación de
esta modalidad de atención, los beneficiarios de Fonasa también se convirtieron en potenciales
usuarios de los prestadores privados descritos en el capítulo V (1,18,19). A esta modalidad
suelen recurrir los beneficiarios del Fonasa de mayores ingresos (17).

En el caso de las prestaciones por MLE, el copago no depende del tramo de ingreso al que
pertenezca el beneficiario, sino del nivel de inscripción que tenga el prestador privado que
elija para su atención. Existen 3 niveles, en que el nivel 1 corresponde a la menor capacidad e
infraestructura (y menor copago) y el nivel 3 corresponde a la mayor capacidad e infraestructura,
además de estar asociado a mayor copago (10). En este caso, las bonificaciones y copagos
están definidos en el Arancel de Modalidad Libre Elección (11). Al año 2013, se estimó una
cobertura financiera promedio para prestaciones entregadas por MLE de 39,3% (1).

78
 Cuadro IV.2: Subsidio por Incapacidad Laboral (SIL)

El SIL corresponde a un beneficio monetario (reemplaza la remuneración del trabajador), cuya finalidad
es cubrir la contingencia o estado de necesidad asociado a la suspensión transitoria de la capacidad
de trabajo causada por una enfermedad o accidente común (a diferencia de las enfermedades
ocupacionales o accidentes del trabajo que se revisan en el capítulo VII).
Son beneficiarios de este subsidio todos los trabajadores, dependientes e independientes, que se
encuentren acogidos a algún sistema previsional, y que cumplan los requisitos establecidos para unos
u otros (ej. tener 6 meses de afiliación previsional previos al mes en que se inicia la licencia y 3 meses
de cotización dentro de esos 6 meses en el caso de los trabajadores dependientes; tener 12 meses de
afiliación previos al mes en que se inicia la licencia y 6 meses de cotización dentro de esos 12 meses
en el caso de los trabajadores independientes).
Las entidades administradoras del SIL son:
• Las Isapres respecto de sus afiliados.
• Las Cajas de Compensación de Asignación Familiar (CCAF) respecto de sus afiliados no afiliados
a Isapres.
• Las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (Compin) o las Unidades de Licencias Médicas,
respecto de los beneficiarios Fonasa no afiliados a una CCAF. En este caso, la centralización del
pago del SIL está a cargo de la Subsecretaría de Salud Pública.
Finalmente, la regulación del SIL es función de la Superintendencia de Seguridad Social.
Fuente: Subsidios por incapacidad laboral de origen común, SUSESO y Superintendencia de Salud (15,16).

1.2. Mecanismos de pago

En relación a los mecanismos de pago, como se muestra en el cuadro IV.3, el Fonasa financia
a los prestadores públicos principalmente a través de tres programas: 1) APS, que incluye
el pago per cápita y pago prospectivo por prestación para la atención primaria municipal, 2)
Programa de Prestaciones Institucionales (PPI) y 3) Programa de Prestaciones Valoradas (PPV)
en el caso de atención secundaria y terciaria.

En el caso de la libre elección, el Fonasa financia a los prestadores privados, principalmente

a los ambulatorios, a través del pago por acto (fee for service), de acuerdo a los valores
asociados al listado de prestaciones contenidas en el Arancel de Modalidad Libre Elección (11).

Por otra parte, en el caso de ciertos diagnósticos frecuentes que requieren atención
hospitalaria, el Fonasa ha creado mecanismos de convenios que le permiten compartir el
riesgo con los prestadores privados. Estos mecanismos consisten en la “paquetización” de la
79
atención integral de la atención, asociado a un precio fijo a pagar al prestador.
 Cuadro IV.3: Mecanismos de pago MAI
La Ley de Presupuestos entrega a Fonasa recursos que serán transferidos a distintos programas e
instituciones relacionadas con la red pública de salud, los que se detallan a continuación.

• Atención Primaria Municipal: reciben el aporte a través de un per cápita mensual y de otros
aportes entregados por el municipio respectivo. El sistema de pago per cápita, vigente desde
1994, es un mecanismo de financiamiento que paga de acuerdo a la población inscrita y un
precio estipulado por el Ministerio de Salud en referencia a una canasta de prestaciones,
llamada Plan de Salud Familiar (PSF). Prioriza la entrega de recursos a las comunas de mayor
pobreza, ruralidad, con mayor dificultad de acceso a los beneficios, distancias geográficas y con
mayor dificultad para prestar las atenciones de salud. De forma complementaria al per cápita, el
pago prospectivo por prestación consiste en entregar, vía convenios suscritos entre los Servicios
de Salud respectivos y los municipios, los recursos necesarios para financiar las acciones de
salud que no estén contempladas en el PSF y que, por lo tanto, implican un mayor gasto para la
entidad administradora de salud municipal.

• Programa de Prestaciones Valoradas (PPV): corresponde al nivel secundario y terciario. El

financiamiento se establece en el contrato de prestación de servicios que se realiza entre el
Minsal, la Subsecretaria de Redes Asistenciales, Fonasa y el Servicio de Salud correspondiente. Se
pagan al Servicio las prestaciones convenidas que sean efectivamente realizadas, debidamente
registradas e informadas, siendo los precios los que se detallen en el arancel de transferencias
del PPV del año correspondiente. Las prestaciones consideradas se agrupan en los siguientes
programas: Programa cierre de brechas prestaciones más frecuentes, Programa de Prestaciones
Complejas o Seguro Catastrófico, Programa GES, Programa de Urgencias, Camas Críticas y
Atención Hospitalarias, Programa de Salud Mental, Programa Otras Prestaciones Valoradas y
convenios celebrados por servicios de salud con terceros (D.L. N°36, 1980).

• Programa de Prestaciones Institucionales (PPI): corresponde al nivel secundario y terciario.

Comprende el gasto histórico conformado por aquellas prestaciones no incluidas en la atención
primaria, ni en las prestaciones valoradas. El financiamiento, se establece a través de un contrato
de prestación de servicios entre el Minsal, Fonasa y el Servicio de Salud correspondiente, en
donde se explicitan la cantidad de prestaciones que debe realizar el Servicio y que deben ser
financiadas por Fonasa.
Fuente: Benavides, Castro y Jones (2013) (11).

En este contexto, se utiliza el Pago Asociado a Diagnóstico (PAD), para un grupo de prestaciones
previamente estandarizadas (paquete de procedimientos médicos y quirúrgicos que incluye
cirugía, día cama, medicamentos e insumos) que permiten resolver en forma integral un
diagnóstico o problema de salud determinado asociado a un valor fijo y conocido de antemano
80
(20); el copago a financiar por el beneficiario también es fijo. A enero de 2018 se cuenta con
55 diagnósticos PAD, como hiperplasia de próstata, histerectomía, apendicitis y parto, entre
otros (ver ejemplo PAD Parto en cuadro IV.4).

Otra forma de paquetización que el Fonasa ha utilizado para financiar la resolución integral de
condiciones clínicas (desde la derivación hasta el egreso) es el pago por Grupos Relacionados
por el Diagnóstico (GRDs)5. Este mecanismo clasifica los egresos hospitalarios, agrupándolos
según patrones similares de comportamiento clínico (diagnóstico, edad, sexo, gravedad,
comorbilidad y los procedimientos realizados) y de consumo de recursos; y permite, al ajustar
por riesgos, reconocer distintas complejidades asociadas a un mismo diagnóstico, fijando
un precio o costo para cada agrupación y evitando la generación de cobros adicionales, no
incluidos en la facturación (21,22).

Cuadro IV.4: Ejemplo PAD Parto

Código Fonasa: 2501009
Definición: el parto, en términos generales, se define como la expulsión de uno o más fetos maduros y
la o las placentas desde el interior de la cavidad uterina al exterior.
Incluye:

• La atención del parto, único, por vía vaginal (por presentación cefálica o podálica, con o sin
episiotomía, con o sin sutura, con o sin fórceps, con o sin inducción, con o sin versión interna, con
o sin revisión, con o sin extracción manual de placenta, con o sin monitorización)

• El parto por cesárea con o sin salpingoligadura o salpingectomía, o cesárea con histerectomía.

Es decir, este PAD involucra las distintas vías de resolución el parto, pudiendo corresponder a un parto
vaginal, en que el feto es expulsado por el canal de parto natural (vagina) o bien un parto abdominal
mediante una cesárea. Cabe señalar que, en algunos casos, los partos vaginales, requieren de la
utilización de instrumental médico para ayudar a la salida del feto, como fórceps.
Contempla:

• Atención profesional del equipo completo incluyendo médico obstetra, matrona, anestesista,
pediatra o neonatólogo.

• Atención del parto cualquiera sea la forma de resolución y la atención materna durante su
hospitalización.

5 En los últimos años, este mecanismo, además de ser utilizado por Fonasa con el fin de generar poder
comprador (negociando con los prestadores privados en convenio y logrando eficiencia financiera), ha comenzado a ser 81
utilizado para valorizar y pagar la actividad de atención cerrada de algunos establecimientos de la red pública de atención
(21).
 • Atención de las complicaciones maternas mediante tratamiento de lesiones iatrogénicas,
tratamiento de complicaciones propias del parto, tales como, resuturas, vaciamientos de
hematomas, infecciones urinarias, endometritis, metrorragia secundaria a inercia uterina, rotura
uterina sutura y/o ectomía, desgarraduras cuello uterino.

• Atención médica del recién nacido en sala de partos o pabellón quirúrgico, las visitas médicas
diarias por pediatra o neonatólogo, los exámenes de rutina, el uso de cuna de procedimientos y/o
fototerapia sin exsanguíneo transfusión, el uso de sala cuna, administración de vacunas, vitamina
K y medicamentos de uso general. Los honorarios de todo el equipo profesional que técnicamente
se requiera, bajo la responsabilidad administrativa y legal del prestador en convenio.

• Los valores de los días camas y el derecho de pabellón, incluidas las diferencias de tarifas por
estos conceptos. Los medicamentos e insumos utilizados durante la hospitalización. Todas las
prestaciones necesarias, para resolver integralmente la patología correspondiente al PAD.

• También incluye, la atención integral hasta 15 días después del egreso del paciente, considerando
los controles post operatorios; la reparación de lesiones involuntarias y el tratamiento de las
complicaciones más frecuentes derivadas de la resolución de la patología del PAD. En caso de
complicaciones, se entienden incluidos el diagnóstico, el tratamiento y la hospitalización que se
requiera.

Valor: Total $1.112.950; Copago $278.240

Fuente: Programa PAD parto, Fonasa (23).

2. Instituciones de Salud Previsional (Isapres)

Con el Decreto con Fuerza de Ley N°3, publicado en mayo de 1981, y en el contexto provisto
por la Constitución de 1980, se crean las Isapres, con la finalidad de otorgar prestaciones y
beneficios de salud a los beneficiarios que opten por este sistema alternativo al Fonasa (24).
Entre 1990 y 2005, la supervigilancia de las Isapres estuvo a cargo de la Superintendencia
de Isapres; a partir de ese año se creó la Superintendencia de Salud encargada de fiscalizar
tanto a Fonasa como a Isapres (25).

Para fines de su financiamiento, las Isapres están facultadas para captar la cotización
obligatoria de salud, correspondiente al 7% del salario de los trabajadores dependientes, a las
que suman cotizaciones adicionales de carácter voluntario por parte de los cotizantes, para
82 obtener planes con mejores coberturas (en función del riesgo de los beneficiarios, y también
del número de cargas médicas). En promedio, las cotizaciones adicionales llegan al 3% del
salario, lo que significa que los cotizantes de Isapres entregan cerca del 10% de su salario a
estas instituciones (1).

De acuerdo a lo presentado en la figura IV.2, a diciembre de 2017 existían 12 Isapres. Seis de

ellas, a las que pertenece aproximadamente el 97% de los beneficiarios de este subsistema,
se clasifican como abiertas, es decir, con afiliación y planes de oferta pública (Banmédica,
Colmena Golden Cross, Consalud, Cruz Blanca, Nueva Másvida y Vida Tres); mientras las
otras seis corresponden a Isapres cerradas o asociadas a trabajadores de una determinada
institución (Chuquicamata, Cruz del Norte, Fundación, Fusat, Río Blanco y San Lorenzo) (26). El
total de beneficiarios ese año fue de 3.393.805 (1.937.489 cotizantes y 1.456.316 cargas),
representando alrededor del 14% de la población total del país (8).

Las Isapres, además, tienen a su cargo el financiamiento del Subsidio por Incapacidad Laboral
(SIL) de sus asegurados, destinando, para estos fines, aproximadamente el 25% de sus
ingresos asociados a la cotización legal del 7% (1).

El artículo 194º del Decreto con Fuerza de Ley (DFL) 1 (6) establece que las Isapres están
obligadas a otorgar a sus beneficiarios el examen de medicina preventiva, protección de la
mujer durante el embarazo y hasta el sexto mes del nacimiento del hijo y del niño hasta
los seis años; así como para el pago del SIL, cumpliendo como mínimo con las condiciones
establecidas en el mismo DFL 1. Por su parte, la Ley 19.966 establece que las Isapres deben
asegurar el otorgamiento de las prestaciones y, como mínimo, la cobertura financiera que
el Fonasa confiere en su modalidad de libre elección, además de otorgar las de acceso,
oportunidad, calidad y protección financiera asociadas a las GES (14).

En relación al acceso a las prestaciones de salud y las coberturas financieras asociadas, los
beneficiarios deben suscribir un contrato de plazo indefinido con su Isapre, el cual determinará
las prestaciones y beneficios incluidos, además de la forma y modalidad de su obtención (6).
Dichos contratos deben referir como mínimo:

• Las GES, en conformidad con lo contemplado en la Ley 19.966,

• Un plan complementario a las GES, que incluya los beneficios obligatorios antes
mencionados (examen de medicina preventiva, SIL, cobertura MLE, etc.), incluyendo
copagos máximos, porcentajes de cobertura y valores sobre los cuales se aplicarán,
según corresponda.

83
 Figura IV.2: Distribución de la cartera de beneficiarios Isapres a diciembre de 2017

Consalud S.A. Isapres cerradas Colmena Golden

20% 3% Cross
18%

Isapre Banmédica
21% Cruz Blanca S.A.
21%
Nueva Masvida
S.A. Vida Tres
13% 4%

Fuente: Superintendencia de Salud, Biblioteca Digital, Cartera de Beneficiarios (26).

Las prestaciones del plan complementario pueden ser otorgadas en las siguientes modalidades
(6) (figura IV.3):

• Plan libre elección: son aquellos planes en que el beneficiario resuelve discrecionalmente
la elección del prestador, sin intervención de la Isapre.

• Plan cerrado: se refiere a aquellos planes que en su estructura contemplan el

financiamiento de todas las atenciones obtenidas a través de determinados prestadores
individualizados en el plan, sin preveer el acceso a las prestaciones bajo la modalidad
de libre elección.

• Plan con prestadores preferentes: son aquellos planes que combinan la atención bajo
84 la modalidad de libre elección y el financiamiento de beneficios a través de prestadores
previamente individualizados en el plan.
 Figura IV.3: Distribución de los planes según modalidad de atención a enero de 2018

Plan cerrado
1%

Prestador Preferente
55%

Libre elección
44%

Fuente: Archivo Maestro de Planes Complementarios de Salud de enero 2018.

Los beneficiarios de Isapres hacen uso mayoritariamente de instalaciones privadas, ya sea

ambulatorias u hospitalarias, como las descritas en mayor detalle en el capítulo V, y pueden
darse a través de las modalidades antes mencionadas. Las coberturas financieras dependen
del plan de salud contratado por el beneficiario, llegando en 2013 a alrededor del 70% para
prestaciones hospitalarias y 60% para ambulatorias, lográndose mayores coberturas en
prestaciones recibidas de prestadores preferentes (1). En el caso de las prestaciones asociadas
a problemas de salud con GES, los beneficiarios de Isapres pueden optar en cada etapa de la
enfermedad por atenderse por su plan complementario (en las modalidades antes descritas)
o por las GES, a través de la red de prestadores definida por su Isapre para cada problema
de salud (27), y copagando el 20% de los montos definidos en el arancel de referencia del
decreto GES correspondiente, de acuerdo a la garantía de protección financiera establecida
en la Ley 19.966 (14).
Además, como beneficio adicional al plan de salud, las Isapres ofrecen la Cobertura Adicional
para Enfermedades Catastróficas (CAEC), para atenciones de alto costo. Luego de cumplirse
ciertos requisitos, como la acumulación de un deducible anual calculado en base al monto de
cotización de los afiliados, la cobertura financiera alcanza el 100% de los gastos derivados de
las atenciones entregadas a través de la Red CAEC de prestadores (preferentes) (28).
85
 El presente capítulo profundiza en las principales instituciones aseguradoras
en el contexto del sistema de salud chileno, es decir, encargadas de la
recaudación y mancomunación de los fondos para financiar las actividades
en salud. Estas instituciones corresponden al Fonasa y a las Isapres, que
cubren alrededor del 78% y 14% de la población del país respectivamente,
se encargan de administrar las cotizaciones obligatorias de los trabajadores
dependientes, y cuentan con lógicas de financiamiento, funcionamiento y
con un perfil de beneficiarios, distintos.

86
Bibliografía
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2018. Available from: http://www.supersalud.gob.cl/consultas/667/w3-propertyvalue-4011.html
88
V. PRESTADORES DE SERVICIOS ASISTENCIALES
DE SALUD

Autoras: María Inés Gómez Bradford, Anita Quiroga Araya, Isabel Matute Willemsen,
Claudia González Wiedmaier, Carla Castillo Laborde, Rodrigo Fuentes Bravo

La provisión de servicios asistenciales de salud considera la entrega de intervenciones de

promoción, prevención, tratamiento, rehabilitación o paliación. Como se menciona en el
capítulo II, el sistema de salud chileno es un sistema mixto, es decir, incluye un sector público
y uno privado, tanto en su financiamiento y aseguramiento, como en la provisión de servicios,
que es el objetivo de este capítulo.

En el caso del sector público, el prestador es el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS);
este incluye la atención primaria de salud (APS), centros de nivel secundario y terciario, y
otros establecimientos que tienen convenio con el sector público, integrando la red asistencial
pública. Esta red atiende preferentemente a los beneficiarios de Fonasa y PRAIS1, aunque
también a usuarios de Isapre en lugares como los SAPU. Por su parte, los proveedores
privados están compuestos por una serie de establecimientos, como centros de salud, clínicas,
consultas, laboratorios y centros de imagenología, que atienden a la población inscrita en
Isapres y a beneficiarios de Fonasa a través de la MLE o mediante convenios institucionales.

Como se indica en el capítulo II, la rectoría de todo el sector, tanto público como privado, la
ejerce el Ministerio de Salud, cuyas funciones en materia de provisión de servicios asistenciales
son: establecer protocolos para la atención en salud, velar por la efectiva coordinación de
las redes asistenciales, establecer estándares mínimos que deben cumplir los prestadores
institucionales de salud para garantizar la calidad de las prestaciones, establecer un sistema
de acreditación para los prestadores institucionales2, así como un sistema de certificación de
especialidades y subespecialidades para los prestadores individuales de salud (por ejemplo,
enfermeros, kinesiólogos, médicos, etc.)(1).

1 Programa de Reparación y Atención Integral de Salud (PRAIS) a los Afectados por violaciones a los
Derechos Humanos. Se trata de un programa del Ministerio de Salud que responde al compromiso asumido por el Estado
con las víctimas de las violaciones a los derechos humanos, ocurridas entre septiembre de 1973 y marzo de 1990. Las
personas que forman parte de este programa tienen derecho a la gratuidad de las prestaciones médicas que se otorgan
en todos los establecimientos de salud de la red asistencial, y a toda la oferta de atención programática que otorga el
sector, como Plan AUGE, Ley de urgencia, entre otras (63,64).
2 Los prestadores corresponden a cualquier persona natural o jurídica, establecimiento o institución, que
se encuentre autorizada para otorgar prestaciones de salud, tales como: consulta, consultorio, hospital, clínica, centro 91
médico, centro de diagnóstico terapéutico, centro de referencia de salud, laboratorio y otros de cualquier naturaleza,
incluidas ambulancias y otros vehículos adaptados para atención extrahospitalaria (65).
 La fiscalización y supervisión está a cargo de las Seremis de Salud y de la Superintendencia
de Salud. Las Seremis deben otorgar autorización sanitaria para las instalaciones y
funcionamiento de los prestadores institucionales y fiscalizar su correcto funcionamiento
(2); la Superintendencia de Salud, a través de su Intendencia de Prestadores, administra el
Sistema Nacional de Acreditación, autoriza y fiscaliza a las entidades acreditadoras, fiscaliza
a los prestadores institucionales en la mantención de los estándares por los que fueron
acreditados y cuenta con registros públicos de los prestadores institucionales acreditados y de
los prestadores individuales habilitados legalmente (3) (ver cuadro V.1). Esta acreditación es
obligatoria para los prestadores que atiendan patologías del régimen de Garantías Explícitas de
Salud (GES), y da cumplimiento a la garantía de calidad de dicho régimen (4). La fiscalización de
los procesos de acreditación y de la mantención de los estándares por parte de los laboratorios
clínicos, es realizada por el Instituto de Salud Pública (ISP) (3).

Cuadro V.1: Acreditación y certificación de prestadores de salud

La acreditación de prestadores públicos y privados es un proceso de evaluación ejecutado por
entidades acreditadoras, autorizadas por la Superintendencia de Salud, que se realiza periódicamente
(con una vigencia de 3 años). Su objetivo es verificar que los prestadores institucionales autorizados
por la Autoridad Sanitaria, entre ellos hospitales, clínicas, consultorios y centros de atención de salud,
cumplan con un conjunto de estándares de calidad fijados y normados por el Ministerio de Salud.
Estos estándares buscan el aseguramiento de la calidad y la disminución de los riesgos asociados a la
atención, considerando:

• Respeto a la dignidad de los pacientes

• Gestión de la calidad
• Gestión clínica
• Acceso, oportunidad y continuidad de la atención de salud
• Registros
• Competencias del recurso humano
• Seguridad del equipamiento
• Seguridad de las instalaciones
• Servicios de apoyo
En el caso de los prestadores individuales, la Superintendencia de Salud da fe pública de su habilitación
legal para ejercer sus profesiones en virtud de sus títulos profesionales, así como de la certificación de
las especialidades médicas y odontológicas. Los prestadores son inscritos en el Registro Nacional de
Prestadores Individuales de Salud de la Superintendencia de Salud, que es la fuente oficial y pública
más completa y fidedigna de los profesionales, técnicos y auxiliares de la salud del país.
92
Fuente: Superintendencia de Salud (5,6)
1. Prestadores Públicos: El Sistema Nacional de Servicios
de Salud3
El SNSS está compuesto por un conjunto de organismos interrelacionados entre sí (ver
Capitulo II, figura II.1); el rol rector y normativo recae en el Ministerio de Salud, donde juega
un papel importante la Subsecretaría de Redes Asistenciales. Esta es responsable de articular
y desarrollar la red asistencial, regular la prestación de acciones de salud, proponer políticas,
normas, planes y programas, velar por su cumplimiento y coordinar su ejecución por los
Servicios de Salud, la Central de Abastecimiento (Cenabast) (ver cuadro V.2) y los demás
organismos que integran el Sistema (1).
La función de aseguramiento la realiza Fonasa, tal como se describió en el capítulo IV.
Finalmente, la prestación de servicios asistenciales propiamente tal, está a cargo de los
Servicios de Salud, que coordinan la red asistencial pública, constituida por los establecimientos
asistenciales públicos dependientes del Servicio, los establecimientos de APS municipal y los
demás establecimientos que suscriban convenio con el Servicio de Salud (1). Los beneficiarios
del SNSS son todas las personas inscritas en Fonasa y las prestaciones de salud se entregan
a través de la MAI, también descrita en el capítulo IV.

Cuadro V.2. Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de

Salud (Cenabast)
En 1952 la Central de Compras pasó a llamarse Central de Abastecimiento y, en 1979, se transformó
en la Central de Abastecimiento del SNSS, asignándosele el rol de abastecer de medicamentos,
alimentos, insumos y equipamiento a los establecimientos del Sistema Nacional de Servicios de Salud,
a los establecimientos municipales de salud y a otros adscritos al sector público, como los hospitales
de las Fuerzas Armadas y de Orden o universidades.
Es una institución pública, descentralizada y autónoma, que depende del Ministerio de Salud, encargada
de gestionar los procesos de compra determinados por el Ministerio de Salud, la Subsecretaría de
Redes Asistenciales, la Subsecretaría de Salud Pública, el Fondo Nacional de Salud, los Servicios de
Salud, las Municipalidades y Corporaciones Municipales, y otras entidades que se adscriban al Sistema
Nacional de Servicios de Salud.
Si bien, los servicios de salud y hospitales del sector público pueden abastecerse a través de otros
mecanismos, la Cenabast permite regular el mercado al conseguir precios más bajos, dado el volumen
de compras que se obtiene al consolidar la demanda de los clientes que pertenecen al SNSS, APS y
extra-sistema, cumpliendo la función de intermediación.
Fuente: Cenabast (7).

3 También tienen carácter público los centros asistenciales de las Fuerzas Armadas y de Orden (se describen 93
en el capítulo VII), de universidades públicas y de la Corporación Nacional del Cobre (Codelco), pero estos no pertenecen
al sistema nacional de servicios de salud, por lo que no son abordados en este capítulo.
 1.1 El modelo de atención
El SNSS adhiere al Modelo de Atención Integral de Salud Familiar y Comunitaria (MAIS) (8), que
comienza a implementarse en Chile en el contexto de la Reforma de Salud de 2005 (8,9) y se
define como “el conjunto de acciones que promueven y facilitan la atención eficiente, eficaz
y oportuna, que se dirige más que al paciente o a la enfermedad como hechos aislados, a las
personas consideradas en su integralidad física y mental, como seres sociales pertenecientes
a distintas familias y comunidades, que están en permanente proceso de integración
y adaptación a su medio ambiente físico, social y cultural” ((8), p.10). Este modelo “hace
hincapié en la promoción, prevención, resolución ambulatoria e integral de la mayoría de los
problemas de salud de la población, el uso racional y eficiente de los recursos basados en
la evidencia científica, y el fortalecimiento de la atención primaria” ((9), p.2), para lo cual
establece tres principios (10,11):

• Centrado en las personas, es decir, reconoce a las personas y a las comunidades

como integrantes de un sistema sociocultural diverso y complejo, donde sus miembros
son activos en el cuidado de su salud y el sistema de salud se organiza en función de
las necesidades de los usuarios.
• Integralidad, es decir, incluye todas las acciones desde la prevención hasta la
rehabilitación y cuidados paliativos, considerando las creencias y significados que
las personas le dan a los problemas de salud. Define la cartera de servicios para dar
respuesta a las necesidades de los diferentes usuarios en las distintas fases del ciclo
vital y de los procesos de salud-enfermedad, en los establecimientos de la red.
• Continuidad del cuidado, es decir, la coordinación de todas las acciones, funciones
y actores del sistema para dar respuesta a las necesidades de cuidado de la salud de
la persona, incluyendo la coordinación entre distintas unidades y niveles de atención,
funciones administrativas y profesionales que participan en la prestación de servicios.
La implementación del modelo se lleva a cabo a través de una estrategia de Redes Integradas
de Servicios de Salud (RISS), que se desarrolla en Chile desde 2014 (12), y que son definidas
como “una red de organizaciones que presta, o hace los arreglos para prestar, servicios de
salud equitativos e integrales a una población definida, y que está dispuesta a rendir cuenta
de sus resultados clínicos y económicos y por el estado de salud de la población a la que
sirve” ((13), p.11). Esto supone organizar a los distintos establecimientos que integran la red
para superar la fragmentación que se produce por la especialización y parcelación de los
establecimientos y niveles de atención (10).

94 Esta estrategia interpela el enfoque hospitalo-céntrico y propone un cambio en la gestión de

los equipos de salud, lo que requiere revisar las prácticas de coordinación, de comunicación
y de referencia entre niveles de atención, con el fin de dar continuidad a la atención desde
la prevención hasta la rehabilitación y reinserción en la vida cotidiana de las personas (11).
Para que esto sea posible, el modelo considera fundamental poner las intervenciones de APS
en el centro de las prestaciones de salud (12). En nuestro país, esto constituye un desafío
importante, considerando que la administración de la APS es, en su mayoría, municipal y no de
los servicios de salud que coordinan la red. Es decir, supone un esfuerzo adicional para que se
ejecuten coordinadamente los planes y programas definidos por el Minsal en todo el territorio
nacional (9). En una evaluación sobre el funcionamiento de las RISS, realizado en 2015, se
señala que los principales desafíos del modelo son (11):

• Romper la fragmentación administrativa, institucional y organizacional en la cual se

desempeña el sector salud.
• Desarrollar una gestión basada en la capacidad protectora y resolutiva a nivel de la
APS, con herramientas para la derivación y seguimiento de los pacientes que requieren
atención de especialistas o intervenciones en centros hospitalarios.
• Fortalecer el enfoque territorial y la pertinencia cultural.
• Mantener programas de formación de especialistas y profesionales que trabajan en
equipo y que reconozcan la relevancia del trabajo intersectorial.
• Formar profesionales y equipos de salud que valoran la participación de las personas,
familias y comunidades en salud y la incorporan como un pilar de los procesos de
cuidado y protección de la salud.
• Centrar la atención en las personas, lograr continuidad de los cuidados en salud,
anticiparse al daño y priorizar a las personas y grupos vulnerables de la sociedad,
respetando la dignidad y diversidad cultural.

95
 Figura V.1. Principios del Modelo de Atención Integral de Salud familiar y comunitaria

ÉNFA
AD SIS
RIALID PR
CTO Y PR OM
RSE EV
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SALUD FAMILIAR Y
COMUNITARIA

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Fuente: Ministerio de Salud ((10), p.13).

1.2. Los servicios de salud y la red asistencial pública

Los Servicios de Salud son organismos estatales, descentralizados, dotados de personalidad
jurídica y patrimonio propio, que están bajo la supervigilancia de la Subsecretaría de Redes
Asistenciales del Ministerio de Salud (14). Son los continuadores legales del SNS y del
Sermena, como ya se describió en el capítulo III sobre la historia del sistema de salud chileno.

Actualmente existen 29 Servicios de Salud distribuidos a lo largo del país (cuadro V.3). Cada
uno de ellos tiene territorio y población asignada (14).

96
El Director de cada Servicio de Cuadro V. 3. Servicios de Salud según
Salud es elegido por Sistema de regiones, Chile
Alta Dirección Pública (ADP)4, desde
Región Servicio de Salud
2003 cuando se crea este sistema
(16). En las regiones que tienen más Arica-Parinacota Arica Parinacota
de un Servicio existe un Consejo de Tarapacá Iquique y Tarapacá
Coordinación de Redes Regionales, Antofagasta Antofagasta
integrado por los Directores de dichos Atacama Atacama
Servicios, que es presidido por el Coquimbo Coquimbo
Subsecretario de Redes Asistenciales
Valparaíso Valparaíso - San Antonio
o por quien éste designe (14). Viña del Mar-Quillota
Aconcagua
La función principal de los Servicios de Central
Salud según el Reglamento Orgánico Sur
de los Servicios de Salud, en su Sur-Oriente
Metropolitana
Oriente
artículo 1°, es “la articulación, gestión
Norte
y desarrollo de la red asistencial Occidente
correspondiente, para la ejecución de
O´Higgins O´Higgins
las acciones integradas de fomento,
Maule Maule
protección y recuperación de la salud,
como también la rehabilitación y Ñuble Ñuble
cuidados paliativos de las personas Concepción
enfermas” (14). Talcahuano
Biobío
Biobío
Arauco
La red asistencial pública está cons- Araucanía Sur
tituida por el conjunto de estableci- Araucanía
Araucanía Norte
mientos asistenciales públicos de- Los Ríos Valdivia
pendientes del Servicio de Salud, los
Osorno
establecimientos municipales de APS Los Lagos Reloncaví
de su territorio, y los demás estable- Chiloé
cimientos públicos o privados con los Aysén Aysén
que mantenga convenios, los cuales
Magallanes y de la Antártica
deberán colaborar y complementar- Magallanes
Chilena
se entre sí para resolver de manera Fuente: Elaboración propia en base a Minsal (15).
efectiva las necesidades de salud de
la población (1).

4 El Sistema de Alta Dirección Pública, dependiente del Servicio Civil (Ministerio de Hacienda) tiene como
objetivo dotar a las instituciones del gobierno central de directivos con probada capacidad de gestión y liderazgo para 97
ejecutar de forma eficaz y eficiente las políticas públicas definidas por la autoridad, a través de concursos públicos y
transparentes (66).
 Todos estos actores se articulan en RISS, que incluyen todos los niveles de atención y se
estructuran territorialmente. La integración de esta red se caracteriza por un componente
horizontal, que articula los establecimientos y los servicios a un mismo nivel de atención y
un componente vertical, que integra los servicios y los prestadores según su complejidad,
ubicados idealmente de acuerdo a la concentración de la población y sus requerimientos de
cobertura y acceso (13,17).

Además del criterio geográfico, la organización y los flujos de las redes pueden articularse
en base a criterios funcionales y operacionales, como por ejemplo: las redes de patologías
GES o áreas específicas de atención tales como urgencia y salud mental. También existen
macro-redes a nivel regional y nacional, de acuerdo a la definición de polos de desarrollo en
determinadas áreas de alta especialidad, considerando la magnitud del problema, el costo
de las prestaciones y el nivel de especialización requerido. Ejemplo de ello son los centros
de Cirugía Cardiovascular, Neurocirugía y Atención del Gran Quemado, entre otros (18). Esto
implica un alto nivel de coordinación entre los Servicios de Salud, de manera de colaborar y
complementar las atenciones para resolver las necesidades de la población.

Figura V.2. Niveles de complejidad

Nivel 1
Baja complejidad
Alta cobertura

Nivel 2
Mediana complejidad
Cobertura mediana

Nivel 3
Alta complejidad
Baja cobertura

Fuente: Elaboración propia

98
De esta manera, cada Servicio de Salud debe contar con una estrategia de planificación y
programación en red, y cumplir con ciertos atributos como: tener asignada una población y un
territorio, centrarse en el usuario, basarse en la atención primaria y contar con establecimientos
suficientes para otorgar atención integral al paciente (11). Estos establecimientos asistenciales
del sector público se organizan en distintos niveles de complejidad e incluyen prestaciones
ambulatorias (abiertas) u hospitalarias (cerradas) que interactúan a través de mecanismos de
referencia y contrareferencia (19).

• Nivel primario: de baja complejidad con amplia cobertura. Realiza atenciones de carácter
ambulatorio y ejecuta los programas básicos de salud de las personas. Es la puerta de
entrada al sistema de salud y se describe en detalle más adelante.

• Nivel secundario: de mediana complejidad y cobertura media, recibe para diagnóstico y

tratamiento a los pacientes cuyo problema de salud no pueden ser resueltos en el nivel
primario. Sus acciones involucran tanto atención ambulatoria como hospitalaria.
• Nivel terciario: de alta complejidad y baja cobertura, con alta complejidad tecnológica
y recursos humanos altamente especializados. Recibe referencia desde los otros
niveles de atención. Puede actuar como un centro de referencia, no sólo para recibir
pacientes desde de su propia área de red asistencial, sino que puede tener carácter
regional, supra-regional y en algunos casos hasta cobertura nacional (como institutos
de especialidades). Aunque estos establecimientos hospitalarios desarrollan actividades
de alta complejidad, en general, también realizan atención de nivel secundario.

Mención aparte merece el Servicio de Atención Médica de Urgencia (SAMU), que integra
el sistema de atención prehospitalario con la misión de entregar “atención prehospitalaria
oportuna, de acceso universal y de calidad mediante cobertura a nivel nacional, con un
enfoque prospectivo, integral y articulador de la emergencia en red, con un equipo humano de
excelencia, con tecnología de punta, siendo el líder en lo que respecta a la atención sanitaria
prehospitalaria y los desastres con enfoque de gestión integral del riesgo” ((20), p.9). El SAMU
realiza atención, traslado y coordinación de urgencia, con ambulancias equipadas y personal
idóneo para resolver emergencias. Estos servicios son entregados por centros reguladores
dependientes administrativamente de un Servicio de Salud, aunque el territorio abarcado por
estos centros puede extenderse a varios Servicios (21).

Los Servicios de Salud contaban en 2017 con 117.572 funcionarios, con un crecimiento de
21% desde 2010. Del total de funcionarios de los Servicios de Salud, 43.923 son profesionales
(tabla V.1). El total de médicos de la red asistencial pública, incluyendo a la APS, asciende a
20.251; esta cifra representa el 45% del total de médicos inscritos en el Registro Nacional de
Prestadores Individuales de la Superintendencia de Salud y el 57% de ellos (11.440 médicos) 99
tiene especialidad (22).
 Tabla V.1. Profesionales de salud de las leyes Nº 18.834 (23), Nº 19.664 (24) y
Nº 15.076 (25) de los Servicios de Salud. Diciembre 2017
Profesión N° Horas semanales
Médicos* 16.225 574.239
Odontólogos 2.356 86.113
Bioquímicos 153 6.304
Químicos farmacéuticos 858 36.525
Profesionales de salud Ley 18.834** 24.337 1.059.639
Total 43.923 1.764.837
Fuente: Ministerio Salud (22).
* No incluye médicos de APS
** La información disponible sobre profesionales contratados bajo la Ley Nº 18.834 (Estatuto Administrativo,
septiembre 1989), no permite el desglose por tipo de profesional.

Gran parte de los médicos internistas, cirujanos y especialistas en medicina familiar, cirugía
pediátrica, neurología pediátrica, psiquiatría pediátrica, medicina de urgencia, medicina
intensiva, neurocirugía, cirugía cardiovascular, neonatólogos y anatomopatólogos, hematólogos
e infectólogos están contratados en la red asistencial pública. Los recursos humanos son más
escasos cuando se trata de especialidades como dermatología, oftalmología, traumatología,
endocrinología e inmunología, entre otras (22).

A continuación, se describe el funcionamiento de la red y los establecimientos asistenciales

que conforman cada uno de estos niveles.

a. Atención Primaria de Salud

En nuestro país, la APS representa el primer nivel de contacto de los individuos, la familia y la
comunidad con el sistema público de salud y pretende otorgar acceso equitativo a la salud a la
población chilena, adhiriendo a los principios de Alma-Ata (ver cuadro V.4).

Tal como se describe en el capítulo III, a partir de 1980 la administración de la mayor parte
de los centros de APS pasó a manos de las Municipalidades o Corporaciones Municipales;
actualmente el 87% de la APS está bajo administración municipal. Sin embargo, existen
también establecimientos dependientes de los servicios de salud y Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) o universidades5 que ejecutan acciones de APS en convenio con los
servicios de salud (ver figura V.3).
100 5 Centros de Salud Familiar Ancora, desarrollado por la Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad
Católica en colaboración con el Ministerio de Salud, el Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente y las Municipalidades
de Puente Alto y La Pintana (67).
Independientemente de la entidad que administra los centros de APS, estos deben cumplir
las normas técnicas, planes y programas que imparte el Ministerio de Salud y es el Servicio
de Salud quien supervisa su cumplimiento y fija las metas específicas e indicadores de
actividad que deben cumplir las entidades administradoras de salud primaria municipal y sus
establecimientos; en base a estas metas se evalúa su desempeño (14,26).

Tal como se señaló en el capítulo IV sobre entidades aseguradoras, el financiamiento de la APS

es estatal y se realiza a través del pago de un monto per cápita mensual. Este monto es un
aporte básico homogéneo por beneficiario inscrito en los establecimientos municipales de APS,
y se calcula a partir de una canasta de prestaciones, llamada Plan de Salud Familiar (PSF) (27).
Este plan comprende acciones en distintos programas de salud, tales como: salud del niño,
del adolescente, del adulto y del adulto mayor, de la mujer, odontológico, del ambiente, incluye
también las Garantías Explícitas en Salud (GES) otorgadas por el nivel primario de atención y
otras actividades generales asociadas a los programas, incluyendo exámenes de laboratorio.
Cada una de las actividades sanitarias contenidas en el PSF considera un grupo objetivo y
coberturas específicas (27,28). El año 2019 el per cápita basal fue de $ 6.329 (29).

Cuadro V.4. Conferencia Internacional de Alma-Ata

En 1978 se realizó la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud en Alma-Ata

(entonces capital de Kazajistán, parte de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas).

Esta conferencia, organizada por la OMS y UNICEF, adoptó una Declaración que reafirmó el carácter
de la salud como un derecho humano fundamental e instó a los gobiernos y a los organismos
internacionales, a promover la atención primaria de salud y dedicarle mayor apoyo técnico y financiero,
señalando que “la atención primaria forma parte integrante tanto del sistema nacional de salud, del
que constituye la función central y el núcleo principal, como del desarrollo social y económico global de
la comunidad. Representa el primer nivel de contacto de los individuos, la familia y la comunidad con
el sistema nacional de salud, llevando lo más cerca posible la atención de salud al lugar donde residen
y trabajan las personas, y constituye el primer elemento de un proceso permanente de asistencia
sanitaria” ((30), p.1).

Este llamado ha sido reforzado a través de los años en distintas conferencias sobre la promoción
de la salud, como las realizadas en Ottawa (1986), Australia (1988), Suecia (1991), Yakarta (1997),
México (2000), Bangkok (2005), Nairobi (2009), Helsisnki (2013) y Shangai (2016) (31), así como en la
última Conferencia Mundial sobre Atención Primaria de Salud, llevada a cabo en Astaná (2018), actual
capital de Kazajastán, que adoptó la Declaración de Astaná (32), donde se señala que para afrontar los
desafíos de la era moderna en cuanto a salud y desarrollo, se necesita una APS que:

101
 1. empodere a las personas y las comunidades para que se sientan dueñas de su salud, defiendan
las políticas que la promueven y la protegen, y asuman el papel de arquitectos de la salud y los
servicios sociales que contribuyen con la salud;

2. aborde los determinantes sociales, económicos, ambientales y comerciales de la salud por

medio de acciones y políticas que estén basadas en la evidencia y abarquen a todos los
sectores; y

3. asegure un sistema de salud pública y una atención primaria fuertes a lo largo de la vida de las
personas, como elementos centrales de la prestación de servicios integrados.

Al per cápita basal, se agregan incrementos de acuerdo al porcentaje de pobreza de la comuna,

ruralidad, dificultad para prestar atenciones de salud (asignación de zona y desempeño difícil6)
y proporción de adultos mayores. El aporte per cápita total representa aproximadamente el
70% del financiamiento estatal de la APS municipal; un 25% proviene de financiamiento
estatal a través de programas de reforzamiento7 y el 5% restante de leyes sobre asignaciones
de desempeño8 y otros beneficios para el personal de APS (33,34). Paralelamente, las
municipalidades pueden aportar fondos al funcionamiento de la APS, dependiendo de los
ingresos propios.

Este mecanismo de pago no se aplica a comunas de menos de 3.500 habitantes, ya que

se considera que el costo de prestar servicios de salud no se relaciona directamente con el
número de inscritos. En estos casos se transfiere un monto fijo mensual para asegurar su
operación; son las llamadas “comunas de costo fijo” y ascienden a 47 en el país (27) (ver
figura V.3).

El financiamiento de la APS dependiente de los Servicios de Salud y ONGs en convenio, se

realiza a través de pago prospectivo por prestación9 y presupuesto histórico (35).
6 Para la clasificación de establecimiento de desempeño difícil, se consideran factores como condiciones de
aislamiento geográfico, dispersión de la población beneficiaria, marginalidad económica, social y cultural de la población
beneficiaria y la inseguridad y riesgo para el personal, derivado de las condiciones del lugar en que se ejecuten las
acciones de atención primaria de salud (68,69).
7 El Programa de Reforzamiento de la Atención Primaria de Salud (PRAPS) surge en 1990 para apoyar a la
atención primaria en la resolución de los problemas más urgentes de acceso, capacidad resolutiva y cobertura asistencial.
Opera mediante aportes estatales adicionales al pago per cápita, con un mecanismo prospectivo por prestación, en el
caso de que las normas técnicas, planes y programas que imparta con posterioridad el Ministerio de Salud signifiquen un
gasto mayor para la administradora de salud municipal. Los aportes se entregan a partir de convenios suscritos entre los
Servicios de Salud y las municipalidades (33,35).
8 El Estatuto de Atención Primaria establece que los todos los funcionarios de APS tienen derecho a
una asignación, que es un incremento del sueldo base, por el hecho de integrar esa dotación; además, existen otras
asignaciones en relación a la naturaleza de las funciones que desarrolle, las características del establecimiento y a la
evaluación del desempeño (artículo 23) (26).
102
9 Pago prospectivo o pago anticipado, se refiere al pago por un paquete de salud que es negociado y
acordado con anterioridad a la entrega del tratamiento. El pago es por costos esperados, en contraste a costos reales.
 Figura V.3. Dependencia administrativa y mecanismos de pago de la APS, Chile 2016.

345 comunas

APS Servicios de
APS municipal
Administración salud y ONGs
322 comunas
23 comunas

Pago prospectivo
Mecanismos de Per cápita Costo fijo por prestación y
pago 275 comunas 47 comunas presupuesto
histórico

Fuente: Adaptación en base a Financiamiento y gasto de la APS en Chile (34).

Pueden acceder a la APS todos los beneficiarios de Fonasa inscritos en un establecimiento de

APS, que en 2017 ascendieron a 12.366.867 personas (36). Para ellos, la atención no tiene
costo alguno, independiente del tramo en el que se encuentren.

Según datos del Minsal, la red de APS está compuesta por 2.514 establecimientos, con una
dotación de personal de 58.600 funcionarios contratados según el estatuto de APS (37). A
continuación, se detallan los principales establecimientos que integran la atención primaria
de salud (figura V.4):

Figura V.4: Red de Atención Primaria de Salud. Chile, junio 2017.

Centros comunitarios
Servicios de Urgencia
Consultorios y Postas y Hospitales
en APS comunitarios
• • •
• • •
• •

Fuente: Minsal. Atención Primaria de Salud en Chile. Avances y Desafíos (37).

• Centros y hospitales comunitarios

- Hospitales de la Familia y la Comunidad (HC). Son establecimientos de baja

complejidad que integran la estrategia de atención primaria, brindando servicios
ambulatorios, de atención cerrada, de urgencia, atención domiciliaria y hacia la
103
comunidad, considerando el territorio en el cual se encuentran insertos, así como
 las necesidades y preferencias de la población a la que atienden. Se diferencian
de los centros de APS y de los hospitales de mediana o alta complejidad, porque
tienen una visión territorial, que les permite vincularse a la comunidad, con la red
comunitaria de salud, con el intersector, con la red de APS de la comuna donde
se ubican y las comunas aledañas, y con la red secundaria y terciaria del Servicio
de Salud. De esta forma, tiene una relación planificada con la administración
municipal de salud e incorpora el enfoque familiar y comunitario en todas las
formas de atención, enfatizando la promoción y la prevención (38).

- Centros Comunitarios de Salud Familiar (Cecosf). Entregan atenciones básicas de

salud y dependen de un Consultorio o Cesfam para prestaciones más complejas.
Tienen una base comunitaria y atienden a poblaciones pequeñas, lo que determina
una mayor cercanía con la comunidad, y están orientados a focalizar los servicios
y resolver de manera más oportuna las necesidades de salud de la población a
cargo (39,40).

• Centros de Salud, Consultorios y Postas

- Centros de Salud Familiar (Cesfam). Son establecimientos de atención ambulatoria,

que realizan acciones de fomento, promoción y protección de la salud en su
área poblacional, y prestan servicios de curación, tratamiento y rehabilitación,
dependiendo de los recursos que posean y su capacidad resolutiva. En ellos
también se orienta y deriva a los pacientes a centros de mayor complejidad. En los
Cesfam se trabaja bajo el Modelo de Salud Integral Familiar y Comunitario, por lo
que se da mayor énfasis a la prevención y promoción de la salud, centrándose en
las familias y la comunidad, y promoviendo la participación comunitaria (39–41).

- Consultorios Generales Urbanos (CGU): Establecimiento de atención ambulatorias

ubicados en localidades de más de 20.000 habitantes y al servicio de un área
de atracción, no superior a 50.000 habitantes. Realizan acciones de promoción,
fomento y protección; atención médica, de especialidades y odontológicas;
orientación y derivación de los pacientes a establecimientos de mayor complejidad
(hospitales/institutos); controles médicos a enfermos que no requieran ser
hospitalizados; primeros auxilios y actividades relacionadas con el medio ambiente
y otras que tiendan al desarrollo integral de la población (40,41).

- Consultorios Generales Rurales (CGR): en general atienden a localidades que poseen

entre 2.000 y 5.000 habitantes. También entregan atenciones ambulatorias de nivel
primario, pero con una dotación menor de recursos. Dependen técnicamente de
104
un consultorio urbano (40). Desde 2014 existe un Programa de Salud de Urgencia
Rural (SUR) que se realiza en los CGR de comunas que no cuentan con hospitales
 de baja complejidad, con el fin de otorgar atención inmediata en situaciones de
urgencia médica.

- Postas de Salud Rural (PSR). Son centros que prestan atención ambulatoria básica
en sectores de población rural. Desarrollan acciones de fomento, protección,
promoción, y prevención de la salud, así como atenciones sencillas de recuperación
y derivación a otros establecimientos de la red. Cuentan con un técnico paramédico
residente, un sistema de comunicación radial con su centro de referencia y un
equipo de salud multidisciplinario que realiza rondas rurales (39–41).

- Estaciones Médico Rurales (EMR). Corresponden a centros de atención de salud

ambulatoria básica, que operan en espacios físicos cedidos por la comunidad.
No cuentan con auxiliar permanente y la población es atendida mediante rondas
periódicas realizadas por un equipo de salud rural (40).

• Servicio de Urgencia de APS

- Servicio de Atención Primaria de Urgencia (SAPU). Establecimientos que ofrecen

atención ante emergencias o urgencias médicas de mediana y baja complejidad,
generalmente en horario no hábil. Se encuentran adosados a centros de salud de
APS, dependiendo técnica y administrativamente de ellos o de quien determine la
Autoridad Sanitaria local. El SAPU es parte de la Red de Urgencia y su ubicación
en el nivel primario busca asegurar el acceso inmediato a la atención médica
abordando los problemas de salud de acuerdo a su capacidad resolutiva y
derivando los casos más complejos a otros establecimientos de la red (39-41).

- Servicio de Atención de Urgencia de Alta Resolución (SAR). Se implementan a partir

de 2014, con el objetivo de descongestionar los servicios de urgencia, atendiendo
patologías de baja complejidad. Los SAR funcionan entre las 17:00 PM y las 08:00
AM. Otorgan atención médica contando con equipos de rayos osteo-pulmonar, kit
de laboratorio básico y acceso a telemedicina (42).

b. Establecimientos de nivel secundario y terciario

La mayor parte de los hospitales y centros de mayor complejidad dependen de los Servicios
de Salud, que deben determinar la cartera de servicios de cada establecimiento y coordinar
la red asistencial. La excepción la constituyen algunos Centros Comunitarios de Salud Mental
Familiar (Cosam), que son de dependencia municipal. 105
 Como se describió en el capítulo IV sobre entidades aseguradoras, los beneficiarios acceden
a estos establecimientos a través de MAI y son derivados desde la APS (con excepción de
los servicios de urgencia). El pago de las prestaciones es a través de los Programas de
Prestaciones Institucionales (PPI) y de Prestaciones Valoradas (PPV).

El nivel secundario está compuesto por los Cosam, los Centros de Referencia de Salud y los
Centros de Diagnóstico Terapéutico, todos ellos de atención ambulatoria. En el nivel terciario,
por su parte, están los hospitales e institutos de especialidad. A continuación, se entrega una
breve descripción de cada uno de estos establecimientos:

• Centros Comunitarios de Salud Mental Familiar (Cosam). Son establecimientos de nivel

de complejidad secundaria, que entregan atención a los usuarios con patologías de salud
mental, así como apoyo, educación y orientación a sus familiares y cuidadores (40,41).
Buscan acercar la atención mental especializada a la gente, considerando la integración
con las organizaciones locales y redes comunitarias que conocen la realidad local (43).
De los 91 Cosam que existían en el país en el año 2016, el 49% era de dependencia
municipal, el 48% era de dependencia de los servicios de salud y el 2% pertenecía a
instituciones privadas. De los 45 Cosam de dependencia municipal, 40 se encuentran en
la Región Metropolitana (43).

• Centros de Referencia de Salud (CRS). Son establecimientos de atención abierta de

mediana complejidad, que proporcionan atención por especialidad, de tipo diagnóstico y
terapéutico preferentemente a pacientes referidos desde la APS (14).

• Centros de Diagnóstico Terapéutico (CDT). Son establecimientos de atención abierta,

de alta complejidad, adosados a hospitales, que atienden en forma ambulatoria
preferentemente a pacientes referidos por los Centros de Referencia de Salud, CESFAM
y consultorios generales, y a personas hospitalizadas en el establecimiento al cual
están adosados. Cuentan al menos con pabellones de procedimientos para diversas
especialidades, laboratorio de alta complejidad e imagenología compleja (14).

• Centros de Especialidad. Son establecimientos de atención abierta que entregan

atención de tipo diagnóstico y terapéutico para una determinada especialidad. Pueden
corresponder a laboratorios, bancos de sangre y tejidos u otros establecimientos de
atención especializada que puede ser de baja, mediana o alta complejidad (14).

• Hospitales e institutos de especialidad. Los hospitales son establecimientos destinados a

proveer prestaciones de salud para la recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos
de personas enfermas, debiendo colaborar también en actividades de fomento y
protección de la salud, a través de acciones ambulatorias o de atención cerrada. Les
106
corresponde entregar, dentro de su ámbito de competencia, las prestaciones que le
 hayan sido asignadas por el director del Servicio de Salud correspondiente, de acuerdo a
las normas técnicas dictadas por el Ministerio de Salud (14).

Los establecimientos hospitalarios que tienen mayor complejidad técnica, desarrollo de

especialidades, organización administrativa y número de prestaciones, y cumplen con
los requisitos que determine el reglamento respectivo, pueden obtener la calidad de
“Establecimientos de Autogestión en Red” (EAR)10, pasando a ser órganos funcionalmente
desconcentrados del correspondiente Servicio de Salud (1,44).

Los Institutos de Especialidad, por su parte, son establecimientos hospitalarios

destinados a la atención preferente de una determinada especialidad, por ejemplo el
Instituto Nacional del Cáncer, de Neurocirugía, o Instituto Nacional del Tórax (14).

Respecto a su complejidad, los hospitales e institutos de especialidad se clasifican

en establecimientos de alta, mediana o baja complejidad, de acuerdo a su capacidad
resolutiva, considerando: “a) función dentro de la red asistencial teniendo presente los
distintos niveles de complejidad de la red; b) servicios de apoyo diagnóstico y terapéutico
considerando su resolutividad, disponibilidad de recurso humano, equipamiento, horario
de atención y procedimientos o exámenes que realiza; c) grado de especialización de
sus recursos humanos” (Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud, Título V, artículo
44 (14). Si bien la clasificación es resuelta por el Ministerio de Salud analizando la
particularidad de cada caso, existen algunos criterios orientadores, que se detallan en el
cuadro V.5.

10 Los Establecimientos de Autogestión en Red, son establecimientos de salud dependientes del Servicio de
Salud, con mayores grados de autonomía en su gestión, especialmente en aquellos aspectos relativos a la definición de
estructura y el manejo de los recursos humanos y materiales. Para ello deben contar con un plan de desarrollo estratégico
acorde a las políticas, planes y programas de la red asistencial del Servicio de Salud y considerar políticas y planes de
acción en recursos humanos, gestión financiero-contable y presupuestaria, de mejoramiento de los índices de satisfacción 107
usuaria, de gestión clínica y administrativa, de recaudación de ingresos, de auditoría interna, y de planificación y control
de gestión, entre otros requisitos que establece la ley (70).
 Cuadro V.5: Criterios de Clasificación según Nivel de Complejidad
de Establecimientos Hospitalarios
Alta complejidad Mediana complejidad Baja complejidad
Centros finales de Centros intermedios de Estos establecimientos cumplen
referencia del Servicio referencia, cuya complejidad principalmente un rol de acercamiento de
de Salud al cual está determinada por el nivel la salud a la población, sobre todo en zonas
pertenecen. Dan de cuidados que entrega, extremas y con alta ruralidad. Constituyen
cobertura a toda la los servicios de apoyo y/o centros de Atención Primaria en los lugares
población del Servicio de las especialidades con las donde son los únicos establecimientos de
Salud para prestaciones que cuenta. Dan cobertura salud. Dan cobertura a toda la población
de alta complejidad, a la población que forma de su jurisdicción en prestaciones de
según cartera de parte de su jurisdicción, baja complejidad. Eventualmente pueden
servicios definidas por el más la derivada de los desarrollar pilotos y/o estrategias de
gestor de red. otros establecimientos prestaciones específicas orientadas al
de su red. Dependen diagnóstico o tratamiento de ciertas
administrativamente del patologías, principalmente GES, utilizando,
Servicio de Salud al cual entre otras, herramientas de telemedicina.
pertenecen. Dependen administrativamente del Servicio
de Salud al cual pertenecen.
Fuente: Ministerio de salud. Subsecretaría de Redes Asistenciales. Norma Técnica N° 150. 2013 (44).

En cuanto a los recursos disponibles, según el Ministerio de Salud, hasta diciembre de 2018
existían 112 establecimientos de nivel secundario de atención y 188 hospitales, que en su
mayoría correspondían a hospitales de baja complejidad (tabla V.2) (45).

Tabla V.2. Hospitales de la Red del SNSS según nivel de complejidad. 2018
Nivel de Complejidad N° establecimientos*
Alta 62
Mediana 27
Baja 99
Total 188
Fuente: Elaboración propia a partir de Base de Establecimientos Chile. DEIS-Minsal 2018 (45).

* Nota: se eliminan establecimientos cerrados a la fecha.

c. Provisión de servicios
Los establecimientos antes detallados son responsables de proveer las prestaciones que
permitan resolver las necesidades de salud de la población que les corresponde atender. Las
108 atenciones que otorgan se organizan en una cartera de servicios, que identifica y estructura
todos los tipos de prestaciones, según su nivel de complejidad y recursos asignados.
En el caso de los hospitales, las principales prestaciones son los egresos hospitalarios,
intervenciones quirúrgicas, partos, consultas de especialidad, consultas de urgencia,
procedimientos y exámenes. En el año 2016 el número de camas hospitalarias disponibles
en el sistema público era de 25.991 (cerca del 70% del total de camas para ese año),
produciéndose 1.031.950 egresos hospitalarios en hospitales públicos, 95,7% de los cuales
correspondieron a beneficiarios de Fonasa (46).

Respecto a otras prestaciones, el 2015 se realizaron más de 18 millones de consultas de

urgencia y mas de 16 millones de consultas médicas en APS (46) (tabla V.3).

Tabla V.3 Principales prestaciones SNSS 2015

Prestación N°
Consultas médicas de urgencia 18.422.068
Consultas médicas APS 16.048.924
Consultas médicas de especialidades 7.987.072
Intervenciones quirúrgicas 1.009.186
Fuente: Indicadores Básicos de Salud. Ministerio de Salud 2016 (46).

2. Prestadores Privados
Como se mencionó en el capítulo III, la Constitución Política de 1980 marcó el reconocimiento
de un sistema privado de salud en Chile, como opción al sistema público de salud (47). Esta
nueva disposición generó un cambio al entender como delegables las acciones de promoción,
protección, recuperación y rehabilitación de la salud, permitiendo la participación de los
privados en un ámbito que hasta la fecha había sido prácticamente de exclusividad del sector
estatal (48–50). Esto se vio favorecido, además, por la creación de las Isapres en 1981, con una
población beneficiaria que actualmente representa alrededor del 14,4% de la población (51).

A continuación, se describen los prestadores privados de salud, considerando tanto prestadores

institucionales como individuales, se detallan los recursos humanos e infraestructura con que
cuentan, los tipos de prestaciones que entregan y la población beneficiaria de las mismas.

109
 2.1. Tipos de prestadores y estructura general del sector
El sector de prestadores privados de salud se compone de dos niveles de atención (48):

• Hospitalario: clínicas privadas de alta y mediana complejidad (en su mayoría con fines
de lucro).

• Ambulatorio: centros médicos y consultas privadas aisladas o adosadas a

establecimientos de hospitalización (clínicas); laboratorios clínicos, centros de diálisis,
imagenología u otros; pueden estar integrados a los centros de atención o bien funcionar
como entidades independientes.

De esta clasificación se desprende la existencia de prestadores institucionales y prestadores

individuales. Los primeros corresponden a profesionales que están bajo el alero de una
institución de salud, y los segundos son aquellos profesionales que ejercen su profesión de
manera independiente. Ambos tipos de prestadores, institucionales e individuales, pueden
establecer convenios con los seguros público y privados.

Se trata, por lo tanto, de un sector fragmentado, en el cual coexisten varias unidades o

establecimientos no integrados dentro de la red asistencial (13), que presenta, además, dos
características relevantes: primero, una estructura de competencia horizontal, tanto entre
prestadores como entre aseguradores. Es decir, existen centros asistenciales y aseguradoras
que compiten entre sí, lo que se refleja en el número de Isapres abiertas y de clínicas privadas
actualmente en funcionamiento. En segundo lugar, una integración vertical, donde los grupos
empresariales aseguradores ofrecen, a su vez, prestaciones médicas a través de sus filiales
(52). Si bien las Isapres, en cuanto personas jurídicas, no son propietarias ni administradoras
directas de prestadores, los socios o accionistas sí pueden coincidir (un mismo holding o
pertenecientes a los mismos controladores (53).

2.2. Recursos e infraestructura

En relación a la infraestructura y según datos de la Asociación de Clínicas de Chile, al año
2016 los prestadores privados de salud disponían de 83 clínicas (con más de 10 camas), 40%
de ellas ubicadas en la Región Metropolitana; las camas ascendían a 6.914, correspondiendo
al 18% del total de camas del país (54). Además, existían 877 laboratorios, 490 centros de
imagenología y 745 centros médicos11.

110 11 Los datos sobre establecimientos ambulatorios corresponden a una estimación realizada por Clínicas de
Chile, en base a prestadores inscritos con convenio con la Modalidad Libre Elección de Fonasa, incluyendo a todos los
que no pertenecen al SNSS, por lo que no es posible conocer la cantidad exacta de los establecimientos privados (54).
Estos recursos, con excepción de los centros de imagenología, muestran un importante
crecimiento a través del tiempo (54,55), tal como se observa en la figura V.5.

Figura V.5. Porcentaje de variación en el número de camas clínicas privadas, centros médicos,
centros de imagenología y laboratorios entre los años 2007 y 2016*.

40% 37%
35%
35%
30%
25%
20%
15% 12%
10%
5%
0%
-5%
-10% -7%
Camas clínicas Centros
privadas Centros médicos imagenología Laboratorios

Fuente: Elaboración propia en base a Clínicas de Chile (54).

* Nota: establecimientos ambulatorios corresponden a estimación realizada por Clínicas de Chile,

en base a prestadores inscritos para MLE.

En cuanto a los recursos humanos, a diciembre de 2017 existían 506.105 prestadores

individuales registrados en la Superintendencia de Salud, de los cuales 45.451 eran
médicos (56). Una proporción importante de los médicos trabaja tanto en el sector público
como privado, práctica que también existe, aunque con menor frecuencia, entre matronas
y personal de enfermería (57). En este contexto, al no contarse con datos exactos al
respecto, la Asociación de Clínicas de Chile estima que del total de médicos, un 52% trabaja
exclusivamente en el sector privado, proporción que sube a 62% si se mide en horas médicas
(54). Respecto a la disponibilidad de especialistas, el sector privado cuenta con cantidades
similares de anestesiólogos y neurólogos a las del sector público, y más de la mitad de los
radiólogos, traumatólogos, psiquiatras de adultos, diabetólogos, endocrinólogos, inmunólogos,
oftalmólogos, dermatólogos, otorrinolaringólogos y cirujanos plásticos, se desempeña
exclusivamente en el sector privado (22).
111
 2.3. Beneficiarios
En relación a la cobertura, la demanda potencial de los prestadores privados considera a (54):

• Beneficiarios de Fonasa B, C y D, a través de la MLE.

• Beneficiarios Fonasa A derivados por convenios desde los servicios de salud o Fonasa
para prestaciones de ley de urgencia (ver cuadro V.6), garantías GES o resolución de
listas de espera.

• Beneficiarios de Isapres.

• Personas que no tienen previsión, pero que cuentan con ingresos para financiar sus
prestaciones de salud de manera particular.

Las estimaciones respecto de magnitud de la población potencial demandante de prestadores

de salud privados en 2016, muestra que ésta podría variar entre 9.340.102 personas (51,3%
de la población del país), si se incluyen sólo los tramos C y D de Fonasa y el V quintil de
ingresos, y 14.010.035 personas (77% de la población) considerando también al tramo B de
Fonasa y el IV quintil de ingresos (54).

Cuadro V.6. Ley de Urgencia

La Ley de urgencia es un beneficio que garantiza que toda persona que presenta una urgencia o
emergencia en salud reciba atención de forma inmediata en el centro asistencial, público o privado,
más cercano al lugar en que se encuentra el paciente, no haciéndose diferencias en relación a su
afiliación a Fonasa o Isapres. Esta ley prohíbe a los establecimientos de salud condicionar la atención
médica de emergencia a la firma de documentos en garantía, pagarés, dinero, o cualquier otro
instrumento financiero hasta el momento de la estabilización.

En el contexto de esta ley, se entiende por urgencia o emergencia a toda condición o cuadro clínico
que implique riesgo vital o secuela funcional grave de no recibir la persona atención médica inmediata
e impostergable. Esta condición debe ser certificada por el médico de la unidad de emergencia.
Cuando un beneficiario ingresa por Ley de Urgencia, el subsistema de salud al que pertenece la
persona financia directamente al establecimiento que brinda la atención, hasta el momento de
su estabilización, debiendo posteriormente pagar el copago correspondiente (dependiendo de la
complejidad de la urgencia, tramo de Fonasa o plan de Isapre). Una vez estabilizado el paciente, debe
ser trasladado al centro que le corresponde según su previsión.
112 Fuente: Ley de Urgencias, Biblioteca del Congreso Nacional (58); Ley de Urgencias, Fonasa (59).
 2.4. Provisión de servicios
Según estimaciones de la Asociación de Clínicas de Chile (54), el año 2016 el sector privado
realizó 125.992.672 millones de atenciones de salud, lo que equivale al 37% del total de
prestaciones brindadas en Chile ese mismo año, si se consideran las atenciones entregadas
en atención primaria (y 48% si no se consideran). Llevando estas cifras a personas, cerca
de 8.722.636 asegurados en Isapres o Fonasa demandaron una prestación de salud a un
prestador privado y, de acuerdo a encuestas elaboradas por terceros, las evaluaciones de la
atención recibida son positivas y en general mejores que las del sector público (60,61).

Entre los años 2014 y 2016 las prestaciones entregadas por privados aumentaron en un
10,3% (9,7% en beneficiarios MLE y 10,7% en beneficiarios de Isapres) (54). Las compras
directas del sector público a los prestadores privados12 alcanzan alrededor del 4% del
gasto total financiado por Fonasa, observándose un aumento en términos absolutos, pero
manteniéndose dicha proporción entre los años 2009 y 2016 (62).

Las prestaciones más demandadas en el sector privado son de tipo ambulatorio, principalmente
exámenes diagnósticos (45% del total de prestaciones), consultas (24,5%) y procedimientos
de apoyo clínico y terapéutico (23,2%), como se observa en la tabla V.4.

Tabla V.4. Origen de prestaciones otorgadas por prestadores privados por tipo de
aseguramiento del paciente (en cantidad), año 2016.
Prestaciones Fonasa MLE Isapres Total
Consultas 15.813.838 15.034.439 30.848.277
Días cama (no incluye camas recuperación) 227.912 1.124.697 1.352.609
Exámenes diagnósticos 25.568.061 31.175.525 56.743.586
Intervenciones quirúrgicas (incluye PAD) 244.595 390.946 635.541
Partos y cesáreas (incluye PAD) 43.122 40.265 83.387
Proc. Apoyo clínico y terapéutico 10.598.769 18.576.043 29.174.812
GES Isapres (sin farmacia) 0 7.154.460 7.154.460
Total 52.496.297 73.496.375 125.992.672
Fuente: Clínicas de Chile (54).

12 Se refiere a compras directas de Fonasa o los Servicios de Salud a los prestadores privados, que se
realizan por situaciones de brecha de oferta pública, dentro de las que se encuentran: brecha de camas (por mayor 113
demanda de camas críticas en la red pública), brechas de oferta para prestaciones GES (diálisis, radioterapia, por ejemplo)
y brechas de otras prestaciones (68).
 Del total de prestaciones del sector privado, 42% las demandan beneficiarios de Fonasa a
través de MLE, las cuales se concentran fundamentalmente en prestaciones ambulatorias,
llegando a alcanzar 51% del total de consultas médicas (54).

Comparativamente, queda en evidencia la baja participación de la MLE en la demanda de días

cama, lo que puede ser atribuible a la baja cobertura Fonasa MLE a esta prestación ($3.040
por día cama en el año 2016), que representa un bajo porcentaje del costo promedio de la
prestación y no incluye medicamentos e insumos (54).

Como se detalla en este capítulo, el prestador público de salud en Chile

es el SNSS, compuesto por diversas instituciones, que prestan servicios
asistenciales de salud con distintos niveles de complejidad (primario,
secundario y terciario). Estos prestadores se enmarcan en el Modelo
de Atención Integral de Salud Familiar y Comunitario, y se articulan en
Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS). No obstante, el hecho
de contar con distintos sistemas administrativos, genera problemas de
coordinación entre los diferentes niveles de la red, que repercuten en
los usuarios del sistema público, con largos tiempos de espera, listas de
personas esperando interconsultas y procedimientos, y falta de recursos
humanos, entre otros.
Por su parte, los prestadores privados de salud constituyen un sector
fragmentado, en el cual coexisten prestadores institucionales e
individuales, tanto a nivel ambulatorio como hospitalario. Entre 2014 y
2016 las prestaciones entregadas por privados mostraron un aumento
cercano al 10%, correspondiendo al 37% del total de atenciones de salud
del país, a las que acceden tanto afiliados a Isapre como beneficiarios de
Fonasa B, C y D, a través de la MLE.

114
Bibliografía

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