Ce 39121 Unificación

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SALA PLENA
Consejero Ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023)
Radicación número: 05001-23-31-000-1999-02151-01 (39121)
Actor: CONSTRUCCIONES VÉLEZ Y ASOCIADOS SA-CONVEL SA
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA
Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. DICTAMEN PERICIAL-No

prospera objeción por error grave. RÉGIMEN DEL CONTRATO-Como fue celebrado por un establecimiento
público, se rige por la Ley 80 de 1993. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO-Concepto. LIQUIDACIÓN BILATERAL-
Concepto. LIQUIDACIÓN JUDICIAL-Concepto. SALVEDADES A OTROSI Y CONTRATOS POSTERIORES-
Unificación de jurisprudencia. UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Ausencia de salvedades en otrosíes o
contratos posteriores no impiden conocer de fondo sobre las pretensiones. MAYOR PERMANENCIA EN OBRA-
Concepto. ACTA-Valor probatorio. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio DOCUMENTO PÚBLICO-
Presunción de autenticidad DOCUMENTO PRIVADO-Valor probatorio DOCUMENTO PRIVADO-Presunción de
autenticidad. INTERPRETACIÓN DE LOS CONTRATOS-Los tratos preliminares integran y orientan la
interpretación de los contratos. INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO-Cuando las estipulaciones sean claras,
no puede desconocerse lo acordado. INTERESES DE MORA-Se causan por el incumplimiento de las
obligaciones dinerarias. CONSTITUCIÓN EN MORA-Ante la falta de prueba sobre el plazo o condición para el
cumplimiento de las obligaciones se constituye con el requerimiento judicial al deudor. DICTAMEN PERICIAL-
Valoración... CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o
ésta. ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA-Requisitos. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se
actúa con temeridad o mala fe.
La Sala Plena de la Sección Tercera, mediante auto del 10 de noviembre de 2022,

avocó en segunda instancia el conocimiento del asunto de la referencia, con el fin
de proferir sentencia de unificación jurisprudencial, en relación con los efectos que
produce la ausencia de salvedades, cuando se firman suspensiones, adiciones o
prórrogas del plazo contractual o se pactan contratos adicionales u otrosíes. La Sala
Plena de la Sección Tercera decide el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandada contra la sentencia del 19 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones.
Primero: Declárese que el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, incumplió el

contrato NO 0007 de 1997, del 22 de abril de 1997, y sus adicionales, del 4 y 29 de
diciembre del mismo año suscritos con Construcciones Vélez y Asociados SA
Convel, relativos a la construcción de obras civiles para la estructura de concreto de
la torre norte en la sede principal en Medellín.
Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración, se condena al Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA), a pagar a Construcciones Vélez y Asociados S.
Convel, la suma de $58.532.364.00 por concepto de costos de administración por
mayor permanencia en la obra, y la suma de $668.646, por concepto de intereses,
de conformidad con lo expuesto en la parte motiva esta providencia.
2
Expediente n.° 39.121
Demandante: Convel SA
Niega pretensiones
Tercero: Declárese no probada la objeción por error grave al dictamen pericial

rendido por el perito el día 04 de marzo de 2004, aclarado y complementado el 13
de septiembre de 2004.
Cuarto: Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
El 22 de abril de 1997, Construcciones Vélez y Asociados SA-Convel SA y el

Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA celebraron el contrato n.° 00007 para la
construcción de la estructura de concreto de la torre norte de la sede principal en
Medellín, que fue prorrogado en dos oportunidades. Reclamó los perjuicios por el
trabajo en horario extendido de sus empleados, la mayor permanencia en obra y
los intereses moratorios por el pago tardío de unas actas.
ANTECEDENTES
El 23 de junio de 1999, Construcciones Vélez y Asociados SA (en adelante «Convel

SA») a través de apoderado judicial, formuló demanda de controversias
contractuales contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante «SENA»).
Solicitó $123.596.646 por el trabajo en horario extendido de sus empleados,
$27.728.823 por la mayor permanencia en obra y $18.238.682 por los intereses
moratorios por el pago tardío de unas actas, por perjuicios materiales. En subsidio,
solicitó el enriquecimiento sin justa causa de la entidad. En apoyo de las
pretensiones, afirmó que la entidad no prorrogó el contrato a tiempo, circunstancia
que lo obligó a extender el horario de trabajo de sus empleados. Adujo que se
ocasionó un perjuicio por mayor permanencia en obra dada la ampliación del plazo
y que la entidad no reconoció los intereses moratorios por el pago tardío de las
actas de obra n.° 6 y 7 de obras complementarias, del reajuste n.° 6, del reajuste
definitivo n.° 1 al 5 y los ajustes al IVA.
El 9 de marzo de 1999, se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el

escrito de contestación de la demanda, el SENA adujo que pagó obras extra y
amplió el plazo por solicitud del contratista, de modo que no procedía el
reconocimiento de los sobrecostos por horario extendido de sus empleados y la
mayor permanencia en obra y los intereses moratorios por el pago tardío de unas
actas reclamados. Estimó que se debían declarar todas las excepciones probadas
a su favor. El 28 de enero de 2008, se corrió traslado a las partes y al Ministerio
Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La
3
Niega pretensiones
parte demandante reiteró lo expuesto. La parte demandada resaltó que, durante las
negociaciones para la modificación del contrato, el contratista ofreció ampliar el
plazo o que se reconocieran sobrecostos, pero no ambas opciones en conjunto. El
Ministerio Público guardó silencio.
El 19 de marzo de 2010, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia

accedió parcialmente a las pretensiones frente a la mayor permanencia en obra por
ampliación del plazo en 30 días, que la interventoría consideró eran los necesarios
para la ejecución de la obra, y calculó el monto del perjuicio con base en el AIU.
Reconoció los intereses moratorios ocasionados por el pago tardío de las actas de
obras complementarias obra n.° 6 y 7 y del reajuste n.° 6. Negó las pretensiones
frente al reconocimiento de los sobrecostos ocasionados por el horario extendido
de los trabajadores del contratista, porque no se había pactado en el contrato, y los
intereses moratorios por el pago extemporáneo de las actas el reajuste definitivo n.°
1 al 5 y los ajustes al IVA, por ausencia de prueba.
La demandada interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 12 de mayo

de 2010 y admitido el 12 de agosto siguiente. Esgrimió que no procedía el
reconocimiento de la mayor permanencia en obra, porque pagó obras adicionales,
que por definición implicaban mayor plazo. También adujo que el contratista ofreció
dos opciones excluyentes, la ampliación del plazo o el reconocimiento de mayores
costos. Señaló que la ampliación del plazo también se debió a circunstancias
imputables a Convel SA. Se remitió a los argumentos expuestos en la contestación
de la demanda, en los que indicó que no se debían intereses moratorios porque
pagó obras extra.
El 28 de octubre de 2010, se corrió traslado para alegar de conclusión en

segunda instancia. La demandada señaló que el retraso en la obra fue imputable
al contratista. La demandante guardó silencio. El Ministerio Público estimó que se
debían negar las pretensiones, porque no existía certeza de que el demandante
hubiera realizado alguna salvedad frente a las reclamaciones de la demanda en el
acta bilateral de liquidación. Conceptúo, además, que las salvedades se remitían a
documentos que no podían ser valorados al ser copias simples.
El 10 de noviembre de 2022, la Sala Plena de la Sección Tercera avocó

conocimiento del presente asunto por importancia jurídica y por la necesidad de
sentar jurisprudencia sobre los efectos que produce la ausencia de salvedades,
4
Niega pretensiones
cuando se firman suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual o se

pactan contratos adicionales u otrosíes. El 21 de febrero de 2023, la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó su decisión de intervenir en
el proceso. El 12 de abril siguiente, esa entidad pidió que se unificara jurisprudencia
en el sentido de exigir salvedades en los contratos modificatorios o adicionales,
pues la buena fe, las cargas profesionales y la teoría de los «actos propios» impedía
discutir hechos anteriores a dichos acuerdos.
CONSIDERACIONES
I. Presupuestos procesales
Jurisdicción y competencia
1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las

controversias derivadas de la actividad contractual de las entidades públicas, según
el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo
de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de
conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual resuelve los recursos de
apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales
Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía
pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor
supera la suma prevista en el artículo 132.5 CCA, esto es, $118.230.0001.
Acción procedente
2. La acción de controversias contractuales es el medio de control idóneo para
perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando se
alegan los perjuicios originados de una relación contractual (art. 90 CN y 87 CCA).
Demanda en tiempo
3. El artículo 136.10.c CCA dispone que la demanda se puede intentar en los

contratos que requieran liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las
partes, a más tardar dentro de los dos años contados desde la firma del acta. La
demanda se interpuso en tiempo –23 de junio de 1999– pues el 28 de enero de
1999 las partes suscribieron el acta bilateral de liquidación del contrato de obra n.°
1
Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 1999, $236.460, por 500.
5
Niega pretensiones
00007 [hecho probado 10.17], que requería de liquidación de conformidad con el

artículo 60 de la Ley 80 de 1993 al ser de tracto sucesivo.
Legitimación en la causa
4. Convel SA está legitimada en la causa por activa y el SENA por pasiva, pues
fueron las partes del contrato n.° 00007 para la construcción de la estructura de
concreto de la torre norte de la sede principal en Medellín [hecho probado 10.1].
II. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si se deben reconocer los costos por mayor

permanencia en obra cuando las partes amplían el plazo del contrato y si se probó
que la entidad debe pagar intereses moratorios por el pago tardío de unas actas.
En caso de que no prosperen, estudiará el enriquecimiento sin justa causa de la
entidad. Para enunciar la unificación jurisprudencial, la Sala debe resolver si cuando
el contratista no hace salvedades en el acuerdo modificatorio, el juez, por ese solo
hecho, debe negar las pretensiones de la demanda.
Análisis de la Sala
5. Como la sentencia fue recurrida por la demandada, la Sala estudiará el asunto

de conformidad con el artículo 357 CPC, esto es, respecto a los costos por mayor
permanencia en obra y los intereses moratorios ocasionados por el pago tardío de
las actas n.° 6 y 7 de obras complementarias y del reajuste n.° 6, que corresponden
a los asuntos por los cuales fue condenada. Como el superior no puede reformar en
perjuicio del apelante único [non reformatio in peius], la Sala solo se referirá a estos
asuntos, sin pronunciarse sobre la reclamación por horario extendido ni al pago
extemporáneo de las actas el reajuste definitivo n.° 1 al 5 y los ajustes al IVA,
negadas en primera instancia.
Hechos probados
6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta

Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio2.
2
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento
jurídico 1]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los
argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad.
6
Niega pretensiones
7. Según el artículo 251 CPC, los documentos son públicos o privados. El

documento es público si es otorgado por funcionario en ejercicio de su cargo o con
su intervención y es privado si no reúne los requisitos para ser público. El
documento público se presume auténtico y el documento privado es auténtico en
los casos previstos en el artículo 252 CPC. El mérito probatorio de los documentos
lo asigna el juez (arts. 264, 277 y 279 CPC), luego de la apreciación de las pruebas
en su conjunto, según las reglas de la sana crítica (art 187 CPC).
8. En el proceso se practicó un dictamen pericial rendido por Juan Carlos Restrepo

Gutiérrez para (i) determinar el impacto de ciertas circunstancias en la ejecución del
contrato, (ii) establecer si se produjeron eventos que generaran el desequilibrio
económico del contrato y (iii) liquidar los intereses moratorios ocasionados por el
pago tardío de las actas reclamadas (f. 270-281 c. 1), que fue aclarado (f. 303-315
c. 1) y objetado por error grave por el SENA. El artículo 238.4 CPC establece que
las partes podrán objetar el dictamen por error grave, siempre que este haya sido
determinante para las conclusiones de los peritos. El error grave se presenta cuando
se cambian las cualidades propias del objeto examinado o se toma por objeto de
observación una cosa fundamentalmente distinta a la que es materia del dictamen,
pues al apreciarse equivocadamente el objeto, necesariamente las conclusiones
son erróneas3.
El perito concluyó que se ocasionaron sobrecostos por trabajo en horario extendido

con fundamento en los registros del contratista, e intereses moratorios por el pago
tardío de actas de obra ejecutada. Sostuvo que los costos por mayor permanencia
en obra fueron «compensados» por unos cobros adicionales reconocidos al
contratista. El SENA sostuvo que el perito hizo una apreciación equivocada, pues
(i) no se debía reconocer suma alguna por horario extendido de los empleados del
contratista, dado que había pagado las obras extra y se había adicionado el valor
del contrato; y (ii) no procedía el reconocimiento de intereses moratorios, porque en
las actas no se consignó la fecha de su elaboración ni la de la ejecución de las
obras.
Las razones aducidas por el SENA como objeciones no se refieren a errores en la
26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado
1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente,
disponible en https://bit.ly/3gjjduK.
3
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de mayo de 2007, Rad. 05001-23-31-000-2000-
03341-01 [fundamento jurídico 2 párrafo 16].
7
Niega pretensiones
representación del objeto de la peritación, sino a aspectos que los peritos

presuntamente no tuvieron en cuenta al momento de elaborar el dictamen pericial,
circunstancia que no implica la configuración del error grave. Como la objeción por
error grave requiere que se presente un cambio en las cualidades propias del objeto
examinado o se tome por objeto de observación una cosa fundamentalmente
distinta a la que es materia del dictamen, y los argumentos esgrimidos por el
demandado no evidencian un error de esa naturaleza, no prospera la objeción
formulada por el SENA. La prueba se analizará, pues, de acuerdo con los
parámetros de la sana crítica.
9. Los documentos que obran en el expediente relacionados con los sobrecostos

por horario extendido y a los intereses moratorios por el pago tardío de las actas del
reajuste definitivo n.° 1 al 5 y los ajustes al IVA no serán valorados en por la Sala,
porque la negativa de la pretensión de perjuicios por horario extendido de los
empleados no fue objeto del recurso de apelación [núm.5],
Obran en el expediente copias de actas, incompletas y sin firma, de comités

celebrados durante la ejecución del contrato (f. 96, 103, 104, 108, 109, 110, 111 c.
1). Como estas actas –al estar incompletas– no dan certeza de lo discutido en los
comités de obra, no serán estudiadas por la Sala.
10. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente, se

demostraron los siguientes hechos:
10.1 El 22 de abril de 1997, Convel SA y el SENA celebraron el contrato n.° 00007

para la construcción de la estructura de concreto de la torre norte de la sede principal
en Medellín, cuyo plazo de ejecución era de 210 días calendario a partir del día
siguiente a la suscripción del acta de inicio de obra, según da cuenta copia auténtica
del contrato (f. 43-48 c. 1).
10.2 El 25 de julio de 1997, Convel SA y el SENA suscribieron un acuerdo donde

modificaron la forma de pago del contrato n.° 0007, según da cuenta copia auténtica
de la modificación (f. 49 c. 1).
10.3 El 21 de agosto de 1997, el contratista solicitó en el comité de obra n.° 16 una

ampliación del plazo o un reconocimiento de recursos adicionales ante una
reprogramación que había cambiado «completamente el camino a seguir en la
8
Niega pretensiones
estructura, abriéndose más frentes de trabajo simultáneos», según da cuenta copia

simple del acta del comité (f. 97 y 363-365 c. 1).
10.4 El 26 de agosto de 1997, Convel –en oficio n.° 85857 al SENA– solicitó la
ampliación del plazo de 47 días hábiles, dado que circunstancias no imputables a
su conducta ocasionaron el retraso de la obra, según da cuenta copia simple del
oficio (f. 112-116 c. 1).
10.5 El 2 de septiembre de 1997, la interventoría de la obra –en oficio al SENA–

recomendó una ampliación del plazo de 27 días hábiles, dado que algunos retrasos
se debían a la conducta del contratista, según da cuenta copia simple del oficio (f.
118-120 c. 1).
10.6 El 23 de octubre de 1997, el SENA comunicó en el comité de obra n.° 24 que

concedía al contratista una ampliación del plazo en 30 «días solares», lo que
implicaría una ampliación del plazo hasta el 20 de enero de 1998, según da cuenta
copia simple del acta del comité (f. 105-108 c. 1).
10.7 El 31 de octubre de 1997, Convel SA –en oficio n.° 00086031 al SENA–,

expuso que como las partes llegaron a un acuerdo en el comité de obra n.° 24 del
23 de octubre de 1997 respecto a la ampliación del plazo, solicitaba una certificación
escrita a la entidad, según da cuenta copia simple del oficio (f. 121 c. 1).
10.8 El 4 de diciembre de 1997, el SENA –en oficio n.° 4200007506 a Convel SA–
indicó que el plazo del contrato había sido ampliado hasta el 31 de diciembre de
1997 y que, para la celebración de la respectiva modificación al contrato, el
contratista debía ponerse de acuerdo con la oficina jurídica y la división de servicios
generales y construcciones de la regional, según da cuenta copia auténtica del oficio
(f. 122 c. 1).
10.9 El 17 de diciembre de 1997, el contratista pidió al SENA una ampliación del

plazo, para ejecutar obras extras solicitadas por la entidad, hasta el 20 de febrero
de 1998, según da cuenta copia simple del oficio 00087065 (f. 186 c. 1)
10.10 El 4 de diciembre de 1997, Convel SA y el SENA suscribieron una

modificación al contrato en la que ampliaron el plazo de ejecución de la obra a 229
días calendario, que vencían el 31 de diciembre de 1997, según da cuenta copia
auténtica de la modificación (f. 50 c. 1).
9
Niega pretensiones
10.11 El 29 de diciembre de 1997, Convel SA y el SENA suscribieron una

modificación al contrato en la que ampliaron el plazo de ejecución de la obra a 280
días calendario, que vencían el 20 de febrero de 1998, y adicionaron el valor del
contrato en $31.313.147 para atender obras complementarias de escalas y muros
de contención, según da cuenta copia auténtica de la modificación (f. 51 c. 1).
10.12 El 20 y 22 de enero de 1998, el contratista realizó trabajos de ajustes y

limpieza final, según da cuenta copia simple de la bitácora (f. 499-500 c. 2).
10.13 El 17 de febrero de 1998, las partes firmaron acta de recibo de obra, según
da cuenta copia simple de la bitácora (f. 499-500 c. 2).
10.14 El 6 de abril de 1998, Convel SA –en oficio n.° 00087383 al interventor de la

obra– solicitó el reconocimiento de sobrecostos y de intereses moratorios y el pago
de las sumas correspondientes a las actas de obra n.° 6 y 7 de obras
complementarias, del reajuste n.° 6, del reajuste definitivo n.° 1 al 5 y los ajustes al
IVA, según da cuenta copia auténtica del oficio (f. 123 c. 1).
10.15 El 20 de noviembre de 1998, Convel SA –en el oficio n.° 00089002 al SENA–

indicó que la entidad debía reconocer los sobrecostos ocasionados por el horario
extendido de sus trabajadores, por la mayor permanencia en obra por la ampliación
del plazo y los intereses moratorios causados por el pago tardío de las actas de
obra n.° 6 y 7 de obras complementarias, del reajuste n.° 6, del reajuste definitivo
n.° 1 al 5 y los ajustes al IVA. También consignó que en el comité de obra n.° 16 del
21 de agosto de 1997 puso en consideración del SENA «dos opciones: o ampliaba
el plazo o, en su defecto, reconocía los mayores costos para terminar el grueso de
la estructura en diciembre de 1997», según da cuenta copia simple del oficio (f. 135-
155 c. 1).
10.16 El 20 de diciembre de 1998, el interventor –en el oficio n.° 5082 al SENA–

señaló, frente a la solicitud del contratista para ampliar el plazo o reconocer
mayores costos en el comité de obra n.° 16 del 21 de agosto de 1997, que en su
concepto el contratista «solicitaba lo uno o lo otro, pero no las dos opciones en
forma simultánea», según da cuenta copia simple del oficio (f. 90-94 c. 1).
10.17 El 28 de enero de 1999, las partes suscribieron acta de liquidación bilateral

del contrato n.° 00007. Según el documento, el contratista se reservó la facultad de
10
Niega pretensiones
ejercer acciones judiciales o extrajudiciales tendientes a lograr el reconocimiento

de sobrecostos ocasionados durante la ejecución del contrato, descritos en sus
«cartas» n.° 00087383 del 6 de abril de 1998 y n.° 00089002 del 20 de noviembre
de 1998, según da cuenta copia simple del acta (f. 364-366 c. 2).
El régimen jurídico del contrato
11. El artículo 1 de la Ley 80 de 1993 establece que esa ley tiene por objeto disponer
las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales. En
consonancia, el literal a) del numeral 1 del artículo 2, definió, para los solos efectos
de esta ley, que los establecimientos públicos serían entidades estatales.
El estatuto de contratación regula particularmente cinco materias propias del

régimen de la contratación: (i) capacidad: dentro de la cual están las inhabilidades,
incompatibilidades, conflictos de interés, los consorcios y uniones temporales –que
pueden celebrar contratos sin ser personas jurídicas– y el registro único de
proponentes; (ii) la selección objetiva, que abarca los procedimientos de selección
de contratistas; (iii) el perfeccionamiento y la forma del contrato, la urgencia
manifiesta y algunos tipos de contratos; (iv) algunos aspectos relativos a su
ejecución como el manejo de riesgo, la ecuación contractual y las denominadas
«potestades excepcionales» y (v) la liquidación del contrato y la de solución de
controversias.
En lo demás, la Ley 80 de 1993 prescribe que, por regla general, los contratos que
celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 de ese estatuto se regirán por
las disposiciones comerciales y civiles pertinentes (arts. 13, 23, 28, 32, 40, 44 y 45
de la Ley 80 de 1993 y art. 2 CC), salvo en las materias particularmente reguladas
en esta ley. De modo que el contrato estatal se rige por las disposiciones
comerciales y civiles, salvo lo previsto por las normas de orden público previstas en
la Ley 80 y sus modificaciones (arts. 5.1 Ley 57 de 1887 y 3° de la Ley 153 de
1887)4.
El 22 de abril de 1997, Convel SA y el SENA celebraron el contrato n.° 00007 para

la construcción de la estructura de concreto de la torre norte de la sede principal en
Medellín [hecho probado 10.1]. Como el SENA, parte del contrato, es un
4
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de febrero de 2020, Rad. 31.628
fundamento jurídico 4.
11
Niega pretensiones
establecimiento público (artículo 1 de la Ley 119 de 1994), a sus contratos se aplica,

además del derecho privado, la regulación especial prevista en el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública.
Salvedades en el acta de liquidación del contrato
12. El Ministerio Público adujo que se debían negar las pretensiones, porque no
existía certeza de que el demandante hubiera realizado salvedad alguna frente a
las reclamaciones de la demanda en el acta bilateral de liquidación.
La liquidación de los contratos celebrados por la Administración Pública es el acto

jurídico por el cual se determina el estado de ejecución de las obligaciones. Deben
liquidarse los contratos de ejecución sucesiva, es decir aquellos en que el objeto
debe ejecutarse en actos escalonados y no solo en un acto único, y en los demás
que lo requiera (art. 60 Ley 80 de1993 subrogado art. 217 Decreto Ley 19 de 2012).
La liquidación puede ser: (i) de mutuo acuerdo entre las partes (bilateral), (ii)
unilateral, es decir por la Administración directamente y (iii) judicial5.
La liquidación de mutuo acuerdo (arts. 32 y 40 Ley 80 de 1993), constituye un

negocio jurídico6. Un acuerdo negocial entre personas capaces de disponer, regido
por las reglas sobre el consentimiento libre de vicios –error, fuerza y dolo– (arts.
1502, 1508 a 1516 CC). Si no se dejan «salvedades» –concretas y específicas–, las
reclamaciones respecto de las prestaciones pendientes de ejecutar no podrán ser
reconocidas por el juez del contrato, dado que ello desconocería el contenido del
negocio jurídico (arts. 1602 y 1603 CC). Dicho negocio es susceptible de control
judicial, por virtud de salvedades en ella contenidas7, por los vicios del
consentimiento8 o por eventos sobrevinientes a su perfeccionamiento.
Ante el fracaso de la liquidación bilateral o voluntaria, la Administración tiene con la

prerrogativa de adoptar unilateralmente un ajuste de cuentas definitivo, sujeto a los
5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de junio de 2010, Rad. 18.971 [fundamento jurídico
4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá,
Imprenta Nacional, 2018, p. 454, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1984, Rad. 3215 [fundamento jurídico
4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá,
7
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de octubre de 1980, Rad. 1960 [fundamento jurídico
F], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá,
8
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de junio de 2008, Rad. 16.293 [fundamento jurídico
5.2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A,
Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 465, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
12
Niega pretensiones
recursos legales y al control judicial, que, en el marco razonable del poder

dispositivo conferido, refleje los débitos y créditos a favor de la entidad y el
contratista. En la ausencia de las dos anteriores modalidades –ya sea por
inexistencia total o parcial o por la pérdida de sus efectos vinculantes por causal de
nulidad– corresponde al juez proceder a liquidar el contrato9.
13. Está acreditado que el 6 de abril de 1998, Convel SA solicitó al SENA mediante
el oficio n.° 00087383 el reconocimiento de sobrecostos y el pago de intereses
moratorios y que pagara las sumas correspondientes a las actas de obra n.° 6 y 7
de obras complementarias, del reajuste n.° 6, el reajuste definitivo n.° 1 al 5 y los
ajustes al IVA [hecho probado 10.14]. El 20 de noviembre de 1998, Convel SA
solicitó a la entidad a través del oficio n.° 00089002 el reconocimiento de los
sobrecostos ocasionados por el horario extendido de sus trabajadores, por la mayor
permanencia en obra por la ampliación del plazo y los intereses moratorios
causados por el pago tardío de las actas de obra n.° 6 y 7 de obras
complementarias, del reajuste n.° 6, del reajuste definitivo n.° 1 al 5 y los ajustes al
IVA [hecho probado 10.15]. El 28 de enero de 1999, las partes suscribieron el acta
de liquidación bilateral al contrato n.° 00007 y consignaron que el contratista se
reservó la facultad de ejercer acciones judiciales o extrajudiciales tendientes a
lograr el reconocimiento de sobrecostos ocasionados durante la ejecución del
contrato, descritos en sus «cartas» n.° 00087383 del 6 de abril de 1998 y n.°
00089002 del 20 de noviembre de 1998 [hecho probado 10.17].
De manera que, el contratista reclamó expresamente en los oficios n.° 00087383

del 6 de abril de 1998 y n.° 00089002 del 20 de noviembre de 1998 el
reconocimiento de los costos ocasionados por la mayor permanencia en obra por
la ampliación del plazo y los intereses moratorios por el pago tardío de las actas de
obra n.° 6 y 7 de obras complementarias y del reajuste n.° 6. Las partes consignaron
las reclamaciones realizadas en esos oficios, que corresponden a las pretensiones
de la demanda, como salvedades en el acta bilateral de liquidación.
Como las reclamaciones de la demanda corresponden con las salvedades

consignadas en el acta bilateral de liquidación, la Sala se pronunciará frente a las
pretensiones del demandante.
9
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Rad. 14.287 [fundamento
jurídico 5.1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo
A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 469-470, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
13
Niega pretensiones
Para determinar la procedencia de los costos ocasionados por la mayor

permanencia en obra, la Sala estudiará los efectos de la ausencia de salvedades,
cuando se firman suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual o se
pactan contratos adicionales u otrosíes, punto respecto del cual se unificará
jurisprudencia. Posteriormente, la Sala se pronunciará frente a los intereses
moratorios por el pago tardío de las actas solicitados en la demanda.
Ausencia de salvedades, cuando se firman suspensiones, adiciones o

prórrogas del plazo contractual o se pactan contratos adicionales u otrosíes
14. De acuerdo con la apelación, corresponde a la Sala determinar si se deben

reconocer o no los costos por mayor permanencia en obra cuando las partes
amplían el plazo del contrato y si se probó que la entidad debe pagar intereses
moratorios por el pago tardío de unas actas.
Para determinar si deben reconocerse o no costos por mayor permanencia en la

obra –además de los argumentos expuestos por la entidad, tendientes a desvirtuar
las razones por las cuales el tribunal de primera instancia la condenó por este
concepto, en tanto se habrían efectuado acuerdos entre las partes– la Sala se
ocupará del estudio de la ausencia de salvedades, cuando se firman suspensiones,
adiciones o prórrogas del plazo contractual o se pactan contratos adicionales u
otrosíes. En efecto, se acreditó que se celebraron acuerdos que modificaron el plazo
y el precio del contrato [hechos probados 10.10 y 10.11], y que en ellos no se
dejaron «salvedades» sobre el pago de costos por mayor permanencia en obra.
Este último aspecto es determinante, pues hay dos criterios jurisprudenciales

respecto de los efectos que produce la ausencia de «salvedades» cuando se firman
suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual o se pactan contratos
adicionales u otrosíes. Como una de esas posturas adoptadas ha sido revisar,
siempre, si se dejaron «salvedades», con independencia de si tal circunstancia fue
motivo de excepción o apelación, la Sala estudiará este punto con el fin de unificar
jurisprudencia, en tanto es necesario para estudiar el caso.
Además, el artículo 164 CCA prevé que en la sentencia definitiva se decidirá sobre
las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre
probada10. La entidad excepcionó que el contratista ofertó precio o ampliación, pero
10
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico
III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá,
Imprenta Nacional, 2018, p. 282 disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
14
Niega pretensiones
no ambas en conjunto, e insistió en ello en el recurso de apelación, de manera que

se procederá a estudiar este aspecto de acuerdo con lo que prescribe esa norma.
15. Según un primer criterio de la Sección Tercera, guardar silencio respecto de

reclamaciones económicas al momento de celebrar contratos modificatorios o
adicionales, cuyo propósito precisamente fuera el de ajustar el acuerdo a la realidad
fáctica, financiera y jurídica al momento de su realización, impedía la prosperidad
de las reclamaciones por hechos anteriores a dichos acuerdos en sede judicial. En
estas decisiones se estudió la intención de las partes al celebrar esos acuerdos y
las pruebas de las reclamaciones hechas por el demandante para determinar la
prosperidad de las pretensiones. La Sala concluyó que esos acuerdos regularon los
asuntos objeto de litigio y que no era posible reclamar posteriormente lo ya
regulado11. La aplicación de este criterio jurisprudencial corresponde a una
interpretación posible del artículo 27 de la Ley 80 de 1993 y de la buena fe objetiva,
que, no obstante, será revisada y replanteada12.
La Subsección C, con fundamento en las consideraciones expuestas para los casos

resueltos por la Sección Tercera extendió sus efectos. Concluyó de manera general,
que quien estuviera afectado con la alteración de las condiciones económicas debía
consignar la salvedad al momento de suscribir contratos modificatorios o adicionales
y, ante su ausencia, cualquier solicitud, reclamación o pretensión posterior sería
extemporánea, improcedente e impróspera. La «salvedad», además, debía indicar
de forma clara y expresa cuáles eran las condiciones o circunstancias que durante
la ejecución afectaron la economía del contrato y en qué forma. Algunos
pronunciamientos –incluso– sostuvieron que las reclamaciones frente a
circunstancias anteriores a la firma de un contrato adicional o modificatorio, así no
se encontraran relacionadas con el objeto de esos acuerdos, serían
«improcedentes» pues existía una «oportunidad preclusiva» para consignar la
respectiva «salvedad». Este criterio se apoyó en una interpretación del artículo 27
de la Ley 80 de 1993, en una equiparación de los acuerdos modificatorios con la
liquidación bilateral del contrato y en el principio de la buena fe objetiva13. Esta
11
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de noviembre de 2001, Rad. 13.356 [fundamento
jurídico b.1] y sentencia de 31 de agosto de 2011, Rad. 18.080 [fundamento jurídico 6.2.]. Esta providencia Rad.
18.080 se puede consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección
Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 416 disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
12 La Sala desestimó recientemente una demanda por error judicial por la aplicación de este criterio, Cfr. Consejo
de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de septiembre de 2022, Rad. 67.712 [fundamento
jurídico 9].
13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 10 de septiembre de 2014, Rad.
27.648, [fundamento jurídico 5.2], sentencia de 20 de octubre de 2014, Rad. 24.809 [fundamento jurídico 6.5.2],
sentencia de 28 de mayo de 2015, Rad. 35.625 [fundamento jurídico 4], sentencia de 1 de julio de 2015, Rad.
37.613 [fundamento jurídico 5.3.3], sentencia de 29 de julio de 2015, Rad. 37.170 [fundamento jurídico 3.1],
15
Niega pretensiones
postura ha sido retomada en algunas providencias recientes por la Subsección B,

si bien esta precisó que no constituye un «requisito de procedibilidad»14.
16. En contraposición, en recientes pronunciamientos, la Subsección A y la

Subsección C han sostenido que cuando se llegue a acuerdos durante la ejecución
del contrato, la ausencia de salvedades no implica una decisión desestimatoria de
las pretensiones ni constituye un «requisito» para el reconocimiento de
pretensiones. Según esta postura, se debe analizar el acuerdo de las partes y su
alcance para definir la controversia15. En un fallo reciente la Subsección B compartió
este criterio16.
17. Según el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, en los contratos estatales se

mantendrá la igualdad o equivalencia entre los derechos y obligaciones surgidos al
momento de proponer o de contratar. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por
causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor
tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento. En consonancia,
los artículos 4 numerales 3, 8 y 9, 5 numerales 1 y 3, 25 numeral 4 y 28 de esa ley
también prevén que las partes adoptarán las medidas necesarias para su
restablecimiento, mediante la firma de acuerdos sobre cuantía, condiciones y forma
de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses.
El artículo 27 no hace otra cosa que reconocer la capacidad de las partes para
encontrar una solución a cualquier diferencia que pueda surgir en la ejecución del
contrato. Nada impide a las partes autorregular sus intereses y relaciones para
poner fin a cualquier diferencia o para llegar a un arreglo conforme a las reglas
sentencia de 29 de noviembre de 2016, Rad. 54.563 [fundamento jurídico 5.2], sentencia de 25 de febrero de
2016, Rad. 41.901 [fundamento jurídico 9], sentencia de 24 de abril de 2017, Rad. 55.836, [fundamento jurídico
5], sentencia de 23 de octubre de 2017, Rad. 55.855, [fundamento jurídico 2], sentencia de 29 de enero de
2018, Rad. 52.666 [fundamento jurídico 3]. La providencia Rad. 55.836 se puede consultar en Antología
Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta
Nacional, 2018, p. 468 disponible en: https://cutt.ly/OQ9KFJH. Con aclaración de voto de uno de sus integrantes.
14
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 9 de julio de 2021, Rad. 61.234
[fundamento jurídico 2.1], sentencia de 18 de noviembre de 2021, Rad. 48.815S [fundamento jurídico 3.2 y 4],
sentencia de 26 de enero de 2022, Rad. 64.897 [fundamento jurídico 51-52] y sentencia de 10 de junio de 2022,
Rad. 61.168 [fundamento jurídico 37-41]. Estas providencias tuvieron votos disidentes de uno de sus integrantes
sobre el tema de salvedades.
15
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2020, Rad. 64.701
[fundamento jurídico 5.2.3], Subsección C, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 51.833 [fundamento jurídico
3.4.4], Subsección A, sentencia de 23 de octubre de 2020, Rad. 45.190 [fundamento jurídico 3.3.2], Subsección
C, sentencia de 20 de noviembre de 2020, Rad. 38.097 [fundamento jurídico 10], Subsección A, sentencia del
5 de febrero de 2021, Rad. 46.726 [fundamento jurídico 3.3.3], sentencia de 19 de febrero de 2021, Rad: 65.277
[fundamento jurídico 3.2], sentencia de 7 de mayo de 2021, Rad. 43.055 [fundamento jurídico 3.1], sentencia
de 4 de septiembre de 2021, Rad. 54.004 [fundamento jurídico 2], sentencia de 24 de septiembre de 2021, Rad.
52.577 [fundamento jurídico 3.2.2], Subsección C, sentencia de 22 de noviembre de 2021, Rad. 52.430
[fundamento jurídico 7], sentencia de 4 de febrero de 2022, Rad. 45.762 [fundamento jurídico I].
16
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2020, Rad. 42.962
[fundamento jurídico 13.5]. Esta providencia tuvo aclaración de voto sobre el tema de salvedades de uno de sus
integrantes.
16
Niega pretensiones
civiles (art 1602 CC). Autonomía supone autorregulación. Implica poder gobernarse
por sus propias reglas. La autonomía es propia de todas las personas (art. 73 CC)
como sujetos de derechos, incluidas por supuesto las personas morales (art. 633
CC) y dentro de ellas las de carácter público (art. 80 Ley 153 de 1887 y art. 38.2 Ley
489 de 1998) o de las entidades que, sin serlo, son autorizadas por la ley para
obligarse (art. 2, 6 y 7 Ley 80 de 1993).
Por ello, el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, en manera alguna establece una suerte
de «requisito para la prosperidad de las pretensiones», según el cual, al suscribirse
pactos adicionales durante la ejecución del contrato, el silencio de una de las partes
frente a una determinada reclamación, genera una decisión contraria a sus
pretensiones. El hecho de que el legislador propicie en esta norma acuerdos entre
las partes, como lo hace en otros preceptos (p.ej. 4.9 y 25.14), no impide que
puedan acudir al juez del contrato a resolver litigios y controversias, como derecho
de los contratistas reconocidos en el artículo 5.3 de la Ley 80 de 1993.
El artículo 27 de la Ley 80 de 1993, pues, no establece «requisitos para la

prosperidad de las pretensiones». Y al interpretar este artículo no pueden crearse
requisitos de «oportunidad» para que prospere determinada pretensión o para
reclamar los perjuicios que se derivan, por ejemplo, del incumplimiento del contrato,
por el hecho de que durante su vigencia firmaron pactos que facilitaron su ejecución.
18. Tampoco pueden aplicarse, de manera extensiva, criterios jurisprudenciales que

se han desarrollado respecto de la liquidación bilateral del contrato (art. 60 Ley 80).
Como ya se precisó, la liquidación es un acuerdo de las partes en el que se
declararan a paz y salvo. Los acuerdos (otrosíes o adiciones, vgr) que se pacten en
desarrollo de la relación negocial, por el contrario, no tienen necesariamente, ese
propósito, justamente porque la relación negocial continúa.
19. Los contratos estatales deben celebrarse y ejecutarse de buena fe. De manera
que obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan
precisamente de la naturaleza de la obligación o que por ley pertenecen a ella (arts.
1603 CC y 871 C.Co). La dinámica contractual impone a cada una de las partes
ligadas por un acuerdo bilateral, poner de su parte todos los medios para cumplir
sus obligaciones correspondientes17. La buena fe, en la ejecución del contrato, se
17
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, sentencia de 11 de marzo de 1958 LXXXVII
[fundamento jurídico párrafo 12].
17
Niega pretensiones
ha entendido como objetiva, es decir que no parte de la «creencia» del sujeto de

actuar ajustado a la ley, sino en respetar el pacto, cumplir las obligaciones o
perseverar en su cumplimiento y actuar con corrección y lealtad durante su
ejecución. Esta regla de conducta impone al juez estudiar cuál fue el
comportamiento de las partes frente a la ejecución de sus obligaciones,
desentrañar, según el tipo de contrato, qué corresponde a cada una de acuerdo con
la naturaleza de la obligación y definir, con base en esos comportamientos, cuál es
la responsabilidad con ocasión de la ejecución del contrato.
La buena fe, entonces, no habilita la juez para, vía jurisprudencia, crear «requisitos
para la prosperidad de las pretensiones» o, a la manera de presupuestos procesales
para dictar sentencia de mérito, implantar exigencias generales y abstractas, no
establecidas en la ley (art 17 CC), que impidan estudiar el fondo de los conflictos
sobre la ejecución del contrato -como lo son las «salvedades» en los acuerdos
modificatorios–. El juez debe tener en cuenta lo expresado por las partes, valorar las
pruebas e indagar el alcance de las modificaciones pactadas para determinar así,
las responsabilidades que a cada una de ellas les atañen. Si no se resuelve de
fondo la controversia, so pretexto de un silencio indeterminado derivado de la firma
de acuerdos posteriores, se olvidaría que el deber fundamental del juez del contrato
es desentrañar la intención de las partes y estudiar de fondo las pretensiones.
20. El silencio no puede ser interpretado por el juez del contrato como una
declaración dispositiva. Si así se entendiera, se desconocería la autonomía de la
voluntad. Este postulado supone la capacidad de disponer o no libremente de los
derechos que son renunciables. Solo la ley o las partes pueden otorgar
consecuencias al silencio. Negar las pretensiones por la inexistencia de
«salvedades», es darle valor dispositivo al silencio por vía general, en otras
palabras, implicaría el surgimiento de «reglas contractuales» sin que haya una
declaración de voluntad.
21. Todo contrato legalmente celebrado es ley para las partes (pacta sunt
servanda). Su fuerza obligatoria impone, pues, que las prestaciones acordadas
deban ejecutarse en forma íntegra, efectiva y oportuna. En consecuencia, por regla
general, sólo se extingue por el mutuo disenso de las partes (arts. 1602 y 1625 CC),
por la declaración judicial de resolución o de terminación, cuando se acredita el
incumplimiento de las obligaciones por uno de los contratantes (arts. 1546 y 1625.9
CC y 870 C. Co) o por la declaración judicial de nulidad absoluta o relativa (arts.
1625.8 y 1740 CC).
18
Niega pretensiones
Cuando se incumple una obligación acordada en un contrato (por inejecución, por

ejecución tardía o por ejecución defectuosa), la parte incumplida deberá responder
si ese incumplimiento ocasiona perjuicios (arts. 1604, 1613 y 1616 CC). No
obstante, la legislación civil y comercial permite a los contratantes modificar las
reglas de responsabilidad contractual, en ejercicio de la autonomía de la voluntad
(art. 1604, 1616 y 1732 CC).
Por su parte, la Ley 80 de 1993 establece que el contratista tiene derecho al

equilibrio económico del contrato y dispone que las partes deben adoptar las
medidas necesarias para su restablecimiento (arts. 4.3, 4.8, 4.9, 5.1, 5.3, 14.1,
25.14, 27, 28 y 52). Preservación de la ecuación financiera que es un postulado
especial de la contratación estatal y que no es una novedad de la Ley 80 (art. 11
Ley 4 de 1964, Decreto 150 de 1976 y art. 86 del Decreto 222 de 1983).
El artículo 15 CC, a su vez, establece que podrán renunciarse los derechos

conferidos por las leyes, con tal que sólo miren al interés individual del renunciante
y que no esté prohibida la renuncia. En consonancia, el artículo 16 CC prescribe
que no podrán derogarse por convenios particulares las leyes en cuya observancia
están interesados el orden y las buenas costumbres.
Estas dos reglas –aplicables por remisión del artículo 13 de la Ley 80– no solo
reconocen los «derechos civiles susceptibles de ser válidamente renunciados», sino
también –y en contraposición– aquellos que, conferidos por la ley, no solo atañen
al interés individual sino también al interés colectivo y social, cuya libre disposición
prohíbe la ley. En el primer evento, se trata de una autorización que consulta,
exclusivamente, un interés privado y que, por lo tanto, en su reconocimiento no
están comprometidos el orden público, las buenas costumbres o «el interés
colectivo y social»18.
Como la regla general es la autonomía de la voluntad, la renuncia de derechos

concierne a los sujetos de una relación jurídica contractual particular, que -en tanto
sujetos de derecho- están en capacidad para disciplinar el contenido del contrato.
Por ello, las restricciones a ese poder de disposición son «excepcionales» pues: (i)
requieren de norma legal que así lo prescriba; (ii) se pretenda la protección de
18
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 27 de junio de 1940 [fundamento jurídico
párr. 5 y 6], en Gaceta Judicial, Tomo XLIX, p. 566 a 571.
19
Niega pretensiones
determinados sujetos o intereses vitales; y (iii) se pongan en peligro el orden público,

social o económico19.
22. El artículo 5.3 de la Ley 80 de 1993 prevé que las autoridades no pueden
condicionar la participación en licitaciones ni la adjudicación, adición o modificación
de contratos, como tampoco el pago de las sumas adeudadas al contratista, a la
renuncia, desistimiento o abandono de peticiones, acciones, demandas y
reclamaciones por parte de este.
Se trata de un mandato de carácter prohibitivo (art. 4 CC), en cuanto conmina a las

entidades estatales a que no realicen la conducta allí descrita. En la primera parte,
la prohibición dirigida a las entidades públicas se centra en la etapa precontractual,
al impedirles exigir renuncias a cambio de la participación en licitaciones o de la
adjudicación de contratos. Es evidente su carácter de orden público pues se
pretende asegurar la participación libre de posibles oferentes (art. 333 CN) y, por
ende, la selección de la mejor propuesta.
En la segunda parte de ese artículo 5.3, la restricción impuesta a las entidades

públicas recae en la etapa contractual, dada su innegable posición predominante,
al imposibilitarles condicionar la modificación del contrato o el pago de los derechos
de los contratistas a la renuncia de derechos. En definitiva, esta prohibición legal
busca proteger al contratista del Estado, para garantizar justamente su libertad de
contratar y de disponer de sus derechos, conforme a las reglas generales del
derecho común.
Los presupuestos de la aplicación de esa prohibición del artículo 5.3 de la Ley 80

son los siguientes: (i) los sujetos a los que se dirige son las entidades públicas, a
quienes se les impide desplegar una conducta; (ii) la conducta prohibida es exigir
como condición la renuncia, desistimiento, abandono de peticiones, acciones o
demandas; (iii) las circunstancias de modo se refieren a que dicho condicionamiento
se produzca a cambio de la posibilidad de participar en licitaciones, de adjudicar un
contrato, de modificarlo o adicionarlo o para que se paguen las obligaciones y (iv)
los sujetos protegidos con la prohibición son los oferentes y contratistas.
La Ley 80 de 1993 buscó brindar certeza a las relaciones contractuales del Estado,
19
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de octubre de 2011, Rad. 11001-
3103-032-2001-00847-01 [fundamento jurídico 3].
20
Niega pretensiones
mediante la prevalencia de la autonomía de la voluntad (art. 13). Por ello, el objeto

del artículo 5.3. de esa ley no es impedir la renuncia a derechos de contenido
patrimonial que atañen solo a su titular, ni constituye una derogatoria de los artículos
15 y 16 CC, en cuanto a la libre disposición de los derechos de interés individual.
De la prohibición contenida en esta norma están excluidas las renuncias durante la
ejecución del contrato o al finalizar el plazo contractual y que se produzcan por la
libre decisión del contratista. En otras palabras, la norma referida no impide a los
particulares titulares de derechos renunciar a ellos, pues esa decisión corresponde
a la autonomía de la voluntad y a la libertad de contratar. Lo que proscribe es que
las entidades públicas impongan como condición esa renuncia.
De modo que, una interpretación sistemática de estas normas –artículos 15 y 16 CC

y 5.3 de la Ley 80 de 1993– permite no solo la debida correspondencia y armonía
entre ellas (art. 30 CC), sino que busca proteger el postulado la autonomía de la
voluntad, rector también de la contratación estatal. Las entidades no pueden, pues,
condicionar a la renuncia de derechos la modificación de un contrato o el pago de
perjuicios. Ello no significa, que si el contratista consiente libremente, como titular
de determinados derechos, no pueda válidamente renunciar determinados
derechos civiles susceptibles de ello, en tanto consultan solo el interés individual y
no el interés colectivo y social. Una prohibición especial de renuncia requiere de ley
especial y este no es el caso del artículo 5.3 de la Ley 80.
La especialidad del artículo 5.3 de la Ley 80 de 1993, pues, no radica en que prohíba
de forma general la posibilidad de renunciar a determinados derechos, pues ello
contravendría las reglas básicas de la libertad contractual (arts. 333 CN y 15 y 16
CC). La especialidad de este mandato (arts. 5.1 de la Ley 57 de 1887 y 3 de la Ley
153 de 1887) está en que proscribe a las entidades estatales contratantes ejercer
cualquier tipo de presión sobre los contratistas, para «condicionar» la reclamación
de sus derechos
Si las entidades públicas no pueden exigir renuncias o desistimientos, el juez del

contrato tampoco puede imponerlas mediante «requisitos para la prosperidad de las
pretensiones», como la constancia de desacuerdos mediante «salvedades», ni
mucho menos interpretar el silencio como generador de disposiciones
contractuales, sin que la ley lo prescriba o las partes así lo hayan acordado.
23. No toda vicisitud o reclamación del contratista durante la ejecución del contrato,
21
Niega pretensiones
supone la existencia de una controversia. Solo existirá una verdadera controversia

cuando las partes han puesto en conocimiento y discusión el motivo y las razones
que afectan la ejecución del contrato y se desarrolla un debate alrededor de estas
razones, sin que, finalmente, se llegue a un acuerdo.
La Ley 80 de 1993, tanto en su texto (arts. 13, 32 y 40, entre otros), –como en la
historia fidedigna de su establecimiento (art. 27 CC)– fue clara en que la
contratación de las entidades públicas recuperara «la trascendencia de la
autonomía de la voluntad como principal fuente creativa y reguladora de las
relaciones sociales». La voluntad no solo «rige el nacimiento del contrato, sino que
también es fuente principal de los efectos que regirán la ejecución». Las relaciones
entre la entidad contratante y el contratista se fundan en el acuerdo de voluntades,
no solo generadora de obligaciones sino en todos aquellos pactos posteriores
durante su ejecución.
Por ello, la misma ley previó que, por virtud de la autonomía de la voluntad, sin
perjuicio de la prerrogativa de liquidar unilateralmente el contrato, durante su
ejecución bien pueden darse «simples convenios, convenciones o acuerdos, como
expresión normal del desarrollo del contrato, de su administración o ejecución, los
cuales no envuelven el concepto de contienda o litigio»; pueden surgir otros que
supongan el ajuste o renuncia de algunos derechos; y algunos más en los que haya
una verdadera expresión de la capacidad de transigir, esto es, de hacer concesiones
recíprocas con el fin de precaver un litigio (arts. 5.1, 14, 25.5, 27, 28 y 52 Ley 80 de
1993)20.
La Ley 80 de 1993 remitió a la aplicación de las normas del derecho privado (art. 13
Ley 80 de 1993). El artículo 1494 CC prescribe, como fuente de las obligaciones, el
concurso real de las voluntades de dos o más personas. En consonancia, el artículo
864 CCo establece que el contrato, además de fuente de las obligaciones, también
puede tener como efecto regularlas o extinguirlas. Por ello, no solo el contrato
inicialmente celebrado entre la entidad y el contratista, sino también los acuerdos
posteriores, son expresión genuina de la autonomía de la voluntad y comparten su
naturaleza. En otras palabras, los acuerdos posteriores son también expresión de
la libertad contractual, de esa autonomía negocial para regular aspectos de la
ejecución del contrato, para facilitar su cumplimiento, precisar el objeto, ampliar el
20
Exposición de motivos al proyecto de ley n. º 149 de 1992, en Congreso de la República, Gaceta del Congreso
n. º 75 de 1992, p. 11.
22
Niega pretensiones
plazo, desistir de ciertas reclamaciones o adoptar decisiones transaccionales.
Esos acuerdos, por supuesto, también son, como el contrato, objeto de la

interpretación a cargo del juez. No hay una voluntad preponderante por la primacía
temporal. El juez debe determinar la intención de las partes, no solo en lo acordado
inicialmente en el contrato, sino en los acuerdos posteriores, pues esos acuerdos
son fundamentales para determinar si la ejecución del objeto se ajustó a lo pactado.
El juez no solo debe tener en cuenta lo dispuesto en el contrato, sino en sus
modificaciones, adiciones u otrosíes posteriores y no puede limitarse a constatar su
ejecución, sin antes desentrañar lo acordado en las distintas manifestaciones de la
voluntad de las partes.
El juez del contrato debe seguir ante todo el criterio sentado por el artículo 1618 CC,
según el cual, conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a
ella más que a lo literal de las palabras. Esta regla tiene plena aplicación cuando
conste de manera inequívoca que la intención de las partes es distinta de lo que
expresaron los términos del contrato y supone que, aún siendo «claro» en el sentido
lingüístico y literal, ante una divergencia el juez debe precisar e indagar la recíproca
intención de las partes, según las circunstancias del negocio jurídico21 [num. 37]. La
labor del juez no se orienta, por supuesto, a «enervar, reemplazar o suplantar a las
partes»22, ni a adulterar sus estipulaciones, sino más bien a la «consecución
reflexiva del sentido de una estipulación»23. En tal sentido, no solo al interpretar el
contrato, sino sus acuerdos modificatorios, debe precisar la finalidad común de las
partes, con el fin de determinar el resultado específico perseguido por ellas, de
acuerdo con su contenido, alcance, utilidad y función24.
En materia de adiciones, otrosíes o contratos modificatorios, en algunos eventos, el

juez al interpretar el contrato y los acuerdos durante su ejecución, como ha sucedido
en algunos casos decididos por esta Sala, encontrará que la voluntad de las partes
se limitó a facilitar la ejecución del contrato, sin que regularan asuntos relativos al
incumplimiento o al desequilibrio contractual y se accedió a las pretensiones25. En
21
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 23 de noviembre de 2020, Rad. 11001-
31-03-019-2011-00361-01 [fundamento jurídico C.1].
22 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 7 de febrero de 2008, Rad. 2001-06915-
01 [fundamento jurídico 1].

23
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 14 de febrero de 2000, Rad. 5577
[fundamento jurídico 1].
24
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1 de agosto de 2002, Rad. 6907
25
Cfr. Consejo de Estado, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2020, Rad. 42.962 [fundamento jurídico
13.5]. subsección C, sentencia de 20 de noviembre de 2020, Rad. 38.097 [fundamento jurídico 12-18],
23
Niega pretensiones
otros, el juez constatará que las partes disciplinaron determinados aspectos de su

relación, aceptaron modificaciones, renunciaron o transigieron determinados
derechos, que posteriormente pretenden en juicio y, por ende, se negaron las
pretensiones26. Esta distinción es trascendental pues, a partir de ella, el juzgador
debe determinar si en realidad el acuerdo refleja que las partes tuvieron la intención
de resolver de manera definitiva un conflicto existente entre ellas.
No se pueden, pues, extraer conclusiones a priori generales. En todo caso, en esa

labor interpretativa, se reitera, el juez no podrá concluir del silencio de las partes la
renuncia a un derecho. El juez no podrá negar las pretensiones porque no se
deduce de lo pactado que se hubiera dejado abierta la posibilidad de reclamar.
Tendrá que estar probado que la intención de las partes, expresa, en el texto de los
acuerdos, adiciones otrosíes etc, posteriores, o desentrañada de acuerdo con las
reglas previstas por la ley, fue zanjar la diferencia que ahora se reclama en la
demanda. Si no es así, esto es, si no se acordó nada en la respectiva modificación
y se guardó silencio al momento de su suscripción sobre esa pretensión, siempre
quedará abierta la posibilidad de reclamar.
El juez se encargará, pues, caso por caso de determinar el alcance del pacto, de
acuerdo con la intención de las partes, sin que el silencio de una de ellas en
acuerdos modificatorios, contratos adicionales u otrosíes, constituya una renuncia
automática e inmediata a la posibilidad de formular reclamaciones.
El juez tiene a su cargo determinar –al desatar la controversia contractual– la

voluntad de las partes, con el fin de establecer si esos acuerdos regularon los
aspectos que comprenden las pretensiones y si tuvieron o no relación con esos
aspectos, si se acordó o no algo frente a ellos. El juez deberá verificar, caso a caso,
el alcance de lo acordado previamente por las partes en cada modificación
contractual. No puede olvidarse que ese iter surtido antes del acuerdo puede ser
muy importante para resolver de fondo el litigio, que es la obligación del juez como
quedó dicho.
24. Por lo expuesto, a pesar de que se celebraron acuerdos que modificaron el plazo
y el precio del contrato [hechos probados 10.10 y 10.11], y que en ellos no se
Subsección A, sentencia del 5 de febrero de 2021, Rad. 46.726 [fundamento jurídico 3.3.3], sentencia de 7 de
mayo de 2021, Rad. 43.055 [fundamento jurídico 3.1].
26
Cfr. Consejo de Estado, Subsección A, sentencia de 23 de octubre de 2020, Rad. 45.190 [fundamento jurídico
3.3.2], Subsección C, sentencia de 4 de septiembre de 2021, Rad. 54.004 [fundamento jurídico 6].
24
Niega pretensiones
dejaron salvedades sobre el pago de costos por mayor permanencia en obra, la

Sala estudiará, de acuerdo con las obligaciones del contrato, la reclamación de la
parte demandante.
Mayor permanencia en obra
25. La demanda solicitó que se declara el incumplimiento del contrato del SENA
por no reconocer costos derivados de la mayor permanencia en obra. También
afirmó que la exigencia de costos por mayor permanencia en obra correspondía a
una ruptura del equilibrio económico del contrato, pues la ampliación del plazo fue
consecuencia de circunstancias no imputables al contratista. Adujo, en los hechos
de la demanda, que no tuvo a su disposición estudios completos y claros y que le
fueron entregados planos incompletos, situaciones que afectaron la ejecución del
contrato.
La mayor permanencia en obra, ya sea por el incumplimiento del contrato o por un

desequilibrio económico, corresponde a los costos que se ocasionan por la
prolongación en el tiempo de la ejecución del contrato –aun cuando no implique,
necesariamente, mayores cantidades de obra y obras adicionales– que deben ser
reconocidos por la entidad, porque tienen su origen en circunstancias no imputables
al contratista27. En efecto, la ampliación del plazo puede aumentar los valores de la
estructura de costos –administrativos, de personal y equipos– prevista inicialmente
por el contratista28. Por ello, el contratista puede reclamar los perjuicios derivados
de la disponibilidad de equipo, los costos de personal y los costos administrativos –
y en general los que se produzcan– por la mayor permanencia en obra, siempre que
estén debidamente demostrados y no sean causados por hechos que le sean
imputables. También hay lugar a reconocer los mayores costos cuando la mayor
permanencia en obra se produce por la necesidad de ejecutar ítems de obra
adicional o mayores cantidades de obra contratada. En este caso, será necesario
cuantificar el valor de la obra adicional. En todo caso, deberán acreditarse los
sobrecostos reales en que incurrió, porque no es dable suponerlos29.
27 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2011, Rad. 18.080 [fundamentos
jurídicos 5.3 y 5.4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera
Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018 pp. 416 y 417, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
28
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de noviembre de 2008, Rad. 17.031 [fundamento
jurídico 6.1.1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo
A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 340 y 341, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
29
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2004, Rad. 10779 [fundamento jurídico
2.4]
25
Niega pretensiones
La Sala analizará las reclamaciones de la demandante con fundamento en la

actuación de las partes previa a las modificaciones del contrato. Aunque la
demanda no fue clara al momento de identificar a qué concepto correspondían las
pretensiones, tanto el incumplimiento contractual como el desequilibrio económico
del contrato son susceptibles de ser cobijados por acuerdo entre los contratantes.
Además, en el recurso de apelación, el SENA insistió en que el contratista ofreció
plazo o precio y que, por ello, se acordó la ampliación sin adicionar el valor del
contrato.
26. Según la demanda, el SENA debía ser condenado al pago de los sobrecostos
por mayor permanencia en obra hasta el 20 de enero de 1998, dado que el plazo
del contrato se amplió por circunstancias ajenas a su conducta.
Está acreditado que el 4 de diciembre de 1997, Convel SA y el SENA suscribieron

una modificación al contrato n.° 00007 en la que ampliaron el plazo de ejecución de
la obra hasta el 31 de diciembre de 1997 [hecho probado 10.10]. El 29 de diciembre
de 1997, las partes volvieron a ampliar el plazo de ejecución de la obra hasta el 20
de febrero de 1998 [hecho probado 10.11]. Se estudiará lo relacionado con ambas
modificaciones de forma separada.
27. Frente a la primera ampliación, se demostró –mediante acta del comité obra n.°
16– que el contratista solicitó una ampliación del plazo o un reconocimiento de
recursos adicionales ante una reprogramación que había cambiado
«completamente el camino a seguir en la estructura, abriéndose más frentes de
trabajo simultáneos» [hecho probado 10.3].
Las actas de los comités de obra corresponden a una relación escrita de lo

sucedido. Un acta es el documento en el que se deja constancia oficial de un hecho,
pues en ella se consigna la relación de las circunstancias que sucedieron en el
respectivo trámite. El acta del comité de obra n.° 16, documento privado que se
presume «auténtico» [núm. 7], muestra, entonces, que el contratista propuso, de
forma «disyuntiva», la ampliación del plazo «o» el reconocimiento de recursos
adicionales, por cambios que se debieron realizar durante la ejecución del contrato
–que en su concepto no eran atribuibles a su conducta– y que impactaron la
programación de la obra.
28. El contratista, en oficio del 20 de noviembre de 1998 enviado al SENA, consignó

26
Niega pretensiones
que en ese comité puso en consideración de la entidad, ante circunstancias que

eran ajenas a su conducta, «dos opciones: o ampliaba el plazo o, en su defecto,
reconocía los mayores costos para terminar el grueso de la estructura en diciembre
de 1997» [hecho probado 10.15].
El oficio del 20 de noviembre de 1998 de Convel SA es un documento privado que

se presume «auténtico» [núm. 7] y su contenido coincide con las demás pruebas
allegadas al proceso. En ese documento, el contratista reiteró cual fue su propuesta
para la modificación del contrato expuesta al SENA en el comité de obra n.° 16 del
21 de agosto de 1997, esto es, una ampliación del plazo «o» un reconocimiento de
mayores costos.
29. El interventor, a su vez, consignó en oficio del 20 de diciembre de 1998, frente

a la solicitud del contratista para ampliar el plazo o reconocer mayores costos
realizada en el comité de obra n.° 16, que en su concepto era claro que el contratista
«solicitaba lo uno o lo otro, pero no las dos opciones en forma simultánea» [hecho
probado 10.15].
El oficio del 20 de diciembre de 1998 del interventor del contrato de obra n.° 00007
es un documento de contenido declarativo emanado de un tercero se presume
«auténtico» [núm 7]. Lo consignado en el documento corresponde al conocimiento
directo que tuvo el interventor, que se encargó de ejercer el control y vigilancia
sobre la ejecución del contrato. En ese oficio, el interventor sostuvo que se debían
reconocer las reclamaciones por trabajos en horario extendido, las cuales, se
reitera, no fueron objeto del recurso de apelación. Frente a la ampliación del plazo,
que es la reclamación a la que se imputa la mayor permanencia en obra, fue
contundente en sostener que el contratista ofertó la ampliación del plazo «o» el
reconocimiento de mayores costos para ejecutar la obra en el tiempo inicialmente
pactado.
30. Se demostró, mediante acta del comité de obra n.° 24, que el 23 de octubre de
1997, el SENA comunicó al contratista que le concedía una ampliación del plazo en
30 «días solares», lo que implicaría una ampliación del plazo hasta el 20 de enero
de 1998 [hecho probado 10.6]. Esta acta, documento privado que se presume
«auténtico» [núm. 7], da cuenta de un ofrecimiento de la entidad frente a la
ampliación del plazo, pero no del término de ampliación finalmente acordado por
27
Niega pretensiones
las partes, que fue pactado hasta el 31 de diciembre de 1997 [hecho probado
10.10].
31. Respecto a las circunstancias que ocasionaron el retraso de obra y que llevaron
al contratista a presentar la oferta de ampliación, se acreditó que el 26 de agosto
de 1997, Convel SA –en oficio n.° 85857 al SENA– solicitó la ampliación del plazo
en 47 días hábiles, porque circunstancias no imputables a su conducta ocasionaron
el retraso de la obra [hecho probado 10.4]. Este documento privado que se presume
«auténtico» [núm. 7], suscrito por una de las partes, da cuenta de las
consideraciones que Convel SA manifestó al SENA para solicitar la ampliación del
plazo inicial.
La interventoría de la obra, el 2 de septiembre de 1997, consignó en oficio al SENA

que algunos retrasos se debían a la conducta del contratista y por ello recomendó
una ampliación del plazo de 27 días hábiles [hecho probado 10.5]. En este
documento privado emanado de un tercero, que se presume «auténtico» [núm. 7],
quedó consignada la opinión del interventor que, al ser el encargado de vigilar la
obra, recomendó este plazo «por razones de criterio personal, de traslapo de
actividades y de algunos tiempos imputables a Convel».
Sergio Miguel Arango Mejía, ingeniero civil dependiente Convel SA y director de la

obra al momento de los hechos (f. 242-248 c. 1), declaró que las reclamaciones se
referían «a los trabajos en horarios extendidos en dominicales y festivos que hubo
que laborar para dar cumplimiento a una fecha impuesta por el SENA», aspecto
que no es objeto de debate porque fue negado en primera instancia. Agregó que
circunstancias ajenas a la conducta del contratista ocasionaron el atraso de la obra.
No obstante, señaló que unos daños en una torre grúa suministrada por Convel SA
implicaron «negociar el plazo con la interventoría y dio lugar a una rebaja de 47
días solicitados a 30 reconocidos». Afirmó que las operaciones continuaron a pesar
de esa circunstancia.
El relato del testigo fue claro, responsivo y completo, pues narró los hechos que
presenció de forma directa, desde las funciones como director de la obra. Además,
su dicho es claro y concreto y no se aprecian en su declaración incongruencias,
inferencias o afirmaciones que no correspondan con lo que percibió durante la
vigencia del contrato. La Sala da crédito a lo dicho por el testigo, en cuanto a la
negociación que llevó a la ampliación del plazo.
28
Niega pretensiones
La interventoría consignó en oficio del 20 de noviembre de 1998, dirigido al SENA

[hecho probado 10.15], que, según la bitácora de la obra, la torre grúa tuvo una
inactividad de 28 días «y desde luego ello no implica que sea la causa única de los
retrasos en la programación, pues es un hecho incontrovertible durante esos días
se ejecutó otro tipo de obras propias del contrato». Esta comunicación del
interventor, documento privado emanado de un tercero que se presume «auténtico»
[núm. 7] y cuyo contenido no fue desvirtuado en el proceso, aclara que la torre grúa
suministrada por el contratista sufrió ciertos daños que implicaron su inactividad por
«28 días» y reitera que la obra continuó por otros frentes.
Las pruebas dan cuenta que unos daños en una torre grúa suministrada por el
contratista –que si bien según la prueba testimonial practicada no paralizaron la
obra– incidieron en la oferta de modificación del plazo del contrato, dado que se
pactó en un plazo inferior al solicitado inicialmente. La conducta del contratista,
entonces, fue una circunstancia que influyó en la celebración de la modificación del
contrato y en la propuesta que planteó de forma «disyuntiva» frente al ampliación
de plazo o la entrega de mayores recursos para ejecutar la obra.
32. Las pruebas allegadas frente a la negociación de la modificación del 4 de

diciembre de 1997, al contrato n.° 00007 de 22 de abril de 1997, dan cuenta de que
Convel SA solicitó al SENA: (i) la ampliación del plazo en 47 días hábiles «o» (ii) el
reconocimiento de una remuneración adicional para lograr ejecutar el contrato en el
periodo establecido originalmente, dado que se presentaron situaciones que
impactaron la ejecución de la obra que no le eran imputables.
El SENA y contratista acordaron la entrega de las obras con posterioridad a la fecha

inicial por un plazo inferior al propuesto, por lo que suscribieron la modificación al
contrato n.° 00007 el 4 de diciembre de 1997. En esta modificación, luego de la
negociación que realizaron, las partes ampliaron el plazo del contrato por 19 días,
sin aumentar el valor del contrato para cubrir costos administrativos por esa
circunstancia, porque así lo propuso expresamente el contratista.
33. Los tratos preliminares no son indiferentes o intrascendentes para el derecho,

dado que, formado el contrato, lo integran y orientan su interpretación (arts. 1618 y
ss. CC). Los tratos y conversaciones preliminares encaminados a la producción del
consentimiento son parte integral de este y su importancia se traduce en servir de
29
Niega pretensiones
medios para descifrar la intención de las partes30.
En los contratos sometidos a la Ley 80 de 1993, no obstante, la exigencia de la

formalidad del escrito, esos tratos preliminares resultan de suma importancia para
desentrañar el alcance del contrato o de los acuerdos que, durante su ejecución,
suscriben las partes. No implica ello en modo alguno admitir, dada la formalidad
sustancial exigida por la ley, la posibilidad de que las partes modifiquen con su
conducta el contrato. Se trata de reconocer que las negociaciones de las partes,
durante la etapa de formación del negocio jurídico o los contratos adicionales,
modificatorios y otrosíes, permiten determinar la intención de las partes y, por ende,
constituyen un criterio esencial para la labor de interpretación por el juez del contrato
(arts. 23 y 28 de la Ley 80).
Las pruebas allegadas al proceso permiten concluir que los costos ocasionados por
la ampliación del plazo, consignada en la modificación del contrato n.° 00007 del 4
de diciembre de 1997, fueron objeto de negociación preliminar. En efecto, el
contratista propuso que se debía prorrogar el contrato «o» se debían reconocer una
remuneración adicional para lograr ejecutar el contrato en el periodo establecido
originalmente. La entidad aceptó la oferta de ampliación del plazo contractual, y
descartó pactar sobrecosto alguno por ese concepto, dada la propuesta del
contratista.
La intención de las partes [communis intentio] (art. 1618 CC), reflejada en los tratos
preliminares y en el acuerdo suscrito el el 4 de diciembre de 1997, pues, permite
concluir que los contratantes modificaron únicamente el plazo del contrato y
consideraron que no era necesaria una remuneración. Las partes, durante la
negociación de esta modificación, tuvieron en cuenta circunstancias imputables al
contratista que incidieron en la ejecución del contrato y otras que afectaron el plazo
de ejecución. Descartaron la inclusión de los costos, pues el mismo demandante, al
ofrecer de forma «disyuntiva» la prórroga del contrato «o» el reconocimiento de
recursos adicionales, sostuvo que ante la ampliación del plazo era innecesaria una
remuneración adicional. El juez del contrato debe respetar lo pactado en las
modificaciones al contrato, pues es ley para las partes y, por ende, deben cumplirse
(art. 1602 CC). El consentimiento no puede ser desconocido por reclamaciones
posteriores del demandante para obtener reconocimientos de sobrecostos, por el
30
Cfr. Sala de Casación Civil, Corte Suprema de Justicia, sentencia del 28 de junio de 1989, Rad. S-233
30
Niega pretensiones
factor tiempo que no formaron parte del acuerdo. Además, no se probó que la
entidad, al pactar esta modificación, incurriera en la prohibición del artículo 5.3 de
la Ley 80 de 1993 [núm. 22].
34. Para la Sala resulta claro, pues, que tanto el plazo como el precio fueron objeto
de negociación y acuerdo por las partes. El contratista propuso una ampliación del
plazo y, expresamente, afirmó que no eran necesarios más recursos, lo que llevó a
la firma de la modificación de 4 de diciembre 1997. En cualquier caso, se practicó
un dictamen pericial por Juan Carlos Restrepo Gutiérrez (f. 270-281 c. 1), que fue
objeto de aclaración y complementación (f. 303-315 c. 1) [núm. 38]. El perito
concluyó que la mayor permanencia en obra no debía ser reconocida
económicamente al contratista. Estimó que el valor de los costos de administración
por los días reclamados por Convel SA por mayor permanencia en obra se habían
compensado, dado que la entidad había pagado un valor «de más» al contratista.
De manera que esta prueba no soporta las afirmaciones de la demanda. Tampoco
obran otras pruebas que permitan concluir la existencia de los costos
administrativos reclamados.
35. Frente a la segunda ampliación, el 17 de diciembre de 1997, el contratista pidió

al SENA una ampliación del plazo para ejecutar obras extra solicitadas por la
entidad hasta el 20 de febrero de 1998 [hecho probado 10.9]. El 29 de diciembre de
1997, las partes volvieron a extender el plazo de ejecución de la obra hasta el 20 de
febrero de 1998, y adicionaron el valor del contrato en $31.313.147 para atender
obras complementarias de escalas y muros de contención [hecho probado 10.11].
El 20 y 22 de enero de 1998, el contratista realizó trabajos de ajustes y limpieza final
[hecho probado 10.12] y el 17 de febrero de 1998, las partes firmaron acta de recibo
de obra [hecho probado 10.13].
Es regla general de interpretación de los actos jurídicos que, conocida claramente

la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las
palabras (art. 1618 CC). Esta intención puede desentrañarse tomando en
consideración varios elementos, como lo son la naturaleza del contrato, las
circunstancias que influyeron en su celebración y la aplicación práctica de las partes
en la ejecución de las obligaciones derivadas del acuerdo, entre otros31.
31
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 3 de junio de 1946 [fundamento jurídico
párr. 13], en Gaceta Judicial, Tomo LX, nº. 2034, 2035 y 2036, p. 656 a 666.
31
Niega pretensiones
No obstante, la citada regla de interpretación impone que se conozca «claramente»

la discrepancia entre la intención real y la expresión material, esto es, que a partir
de las pruebas allegadas al proceso, se conozca plena y claramente que el texto
del contrato no corresponde con la voluntad de los contratantes32. En este supuesto,
tal y como lo tiene determinado la jurisprudencia civil, el juzgador está autorizado
para apartarse del texto literal y preferir la voluntad real. De ahí que, solo cuando
conste de manera inequívoca que la intención de las partes es distinta de lo que
expresan los términos del contrato (art. 1602 CC), es posible recurrir a la definición
de esa voluntad a través de los diferentes criterios previstos por el Código Civil33.
La intención de las partes [communis intentio] (art. 1618 CC), que aparece
claramente en la modificación del contrato del 29 de diciembre de 1997, permite
concluir que las partes estipularon, por concepto de la segunda ampliación del
plazo, una adición al valor del contrato para atender obras complementarias de
escalas y muros de contención, que cubrió los costos ocasionados por el factor
tiempo. En cualquier caso, la Sala reitera [num. 34], que no hay pruebas que
acrediten que por esa ampliación se causaron mayores costos administrativos por
permanencia en obra. Además, no se probó que la entidad, al pactar esta
modificación, incurriera en la prohibición del artículo 5.3 de la Ley 80 de 1993 [núm.
22].
Intereses moratorios
36. Según el artículo 1605 CC, la obligación de dar contiene la de entregar la cosa,
so pena de pagar los perjuicios al acreedor que no se ha constituido en mora de
recibir. El pago es uno de los modos de extinguir las obligaciones (art. 1625 CC).
El pago es, además, la prestación de lo que se debe (art. 1626 CC) y debe hacerse
conforme al tenor de la obligación (art. 1627 CC).
La infracción del contrato puede hacer responsable al incumplido de los perjuicios

que ocasione al otro contratante. La mora del deudor es el retraso contrario a
32
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 23 de noviembre de 2020, Rad. 11001-
31-03-019-2011-00361-01 [fundamento jurídico C.1].
33
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 29 de agosto de 1924 [fundamento
jurídico 8] en Gaceta Judicial, Tomo XXXI, nº. 1593, p. 121, y sentencia del 6 de marzo de 1972 [fundamento
jurídico II], en Gaceta Judicial, Tomo CXLII, nº. 2352, 2357 p. 98 a 106. Consejo de Estado, Sección Tercera,
sentencia de 28 de junio de 2012, Rad. 23191 [fundamento jurídico 38 a 40], en Antología Jurisprudencias y
Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 110
a 111, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
32
Niega pretensiones
derecho, de la prestación que le sea imputable a él34. El deudor está en mora de

cumplir sus obligaciones: (i) cuando no ha cumplido la obligación dentro del
término estipulado; salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al
deudor para constituirlo en mora; (ii) cuando la cosa no ha podido ser dada o
ejecutada sino dentro de cierto tiempo y el deudor lo ha dejado pasar sin darla o
ejecutarla y (iii) en los demás casos, cuando el deudor ha sido judicialmente
reconvenido por el acreedor (art. 1608 CC). El retardo en el cumplimiento –mora–
habilita al acreedor a exigir el objeto de su obligación y después de esta, la
indemnización moratoria. El deudor debe esta indemnización después de estar
constituido en mora cuando la ley lo imponga (art. 1615 CC).
37. Según la demanda, la entidad debía pagar los intereses moratorios causados
por el pago tardío de las actas de obra n.° 6 y 7 de obras complementarias y del
reajuste n.° 6.
Las partes pactaron, en la cláusula séptima del contrato n.° 00007, que la entidad
debía reconocer intereses moratorios en los siguientes términos: «Obligaciones del
SENA: 5. Reconocer los intereses moratorios sobre el valor del pago respectivo,
cuando su cancelación se produzca con posterioridad a los 30 días hábiles de
presentada la cuenta de cobro con su respectiva acta. Este interés será equivalente
al civil».
Según la cláusula séptima del contrato n.° 00007, cuando el contratista presentara
las cuentas de cobro con su respectiva acta al SENA y esta las pagara con
posterioridad a los 30 hábiles siguientes a su radicación, la entidad debía reconocer
intereses moratorios equivalentes al interés civil. La intención subjetiva o voluntad
interna de las partes aparece sin ambigüedades en esta estipulación. Conforme a
ella, ante la infracción del plazo allí acordado se debían pagar intereses de mora.
38. El artículo 233 CPC dispone que la peritación constituye un medio de prueba a
través del cual se constatan hechos relevantes para el litigio, que exigen de
especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. La ley procesal
determina que la pericia debe contener dos partes relacionadas entre sí: el proceso
cognoscitivo y las conclusiones. El primero supone una relación detallada de las
operaciones practicadas y de sus resultados, exigencia lógica que implica brindar
34
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 19 de julio de 1936 XLIV 65 [fundamento
jurídico párrafo 12].
33
Niega pretensiones
una explicación clara sobre cuáles fueron los instrumentos, materias y sustancias
empleadas, que constituyen el soporte y garantía de credibilidad de sus
conclusiones. El segundo impone que tales conclusiones se ajusten a los principios
de la ciencia, arte o técnica aplicada y respondan de forma concreta, clara,
ordenada y sin ambigüedades a todos los puntos sometidos a su consideración por
las partes.
Las conclusiones del dictamen deben tener justificación no solo en la opinión del
experto, sino en soportes que ofrezcan respaldo a su labor. Estos soportes brindan
firmeza al dictamen y el perito puede acudir a exámenes o investigaciones que le
permitan elaborar un concepto preciso y detallado, tal como lo prevé el artículo
237.6 CPC. En armonía, el artículo 241 CPC ordena que el juez deberá analizar la
conducencia en relación con el hecho que se pretende probar y la competencia del
perito. De modo que, es preciso verificar que (i) no se acredite objeción por error
grave; (ii) esté debidamente fundamentado, con conclusiones claras y precisas; (iii)
se haya permitido su contradicción y (iv) otras pruebas no lo desvirtúen.
38.1 En el proceso se practicó un dictamen pericial rendido por Juan Carlos

Restrepo Gutiérrez para calcular los intereses moratorios ocasionados por el pago
tardío de las actas reclamadas (f. 270-281 c. 1), que fue objeto de aclaración y
complementación (f. 303-315 c. 1). El perito conceptuó que debido a que en las
actas no se consignó la fecha de su elaboración ni la de las obras, debió tomar «el
mes posterior al final del periodo para el cual se reajustó la obra por concepto de
actualización de precios entre el momento en que se cotizó y el momento en que se
ejecutó y se hizo el acta de obra». Concluyó que la entidad debía $21.339.611 por
concepto de intereses moratorios. Según lo pactado por las partes en la cláusula
séptima del contrato, los intereses moratorios se causarían si la entidad pagaba las
cuentas de cobro presentadas por el contratista con su respectiva acta con
posterioridad a los 30 hábiles siguientes a su radicación. Como el perito no tomó la
fecha de radicación de los señalados documentos para fundamentar el dictamen
pericial, sus conclusiones son ajenas a lo pactado por las partes en el contrato n.°
0007. La Sala, entonces, no acoge el dictamen pericial, porque su fundamento
carece de firmeza y precisión. No tiene eficacia probatoria según los artículos 233,
237 y 241 CPC.
38.2 En el proceso también se practicó un dictamen pericial rendido por María

Teresa Vélez Maya (f. 372-378 c. 1), que fue objeto de aclaración y
34
Niega pretensiones
complementación (c. 447-453 c. 1), para determinar si las actas parciales de obra y
las obras extras y adicionales habían sido pagadas por el SENA a solicitud del
contratista. La perito identificó las actas, su valor y la fecha de pago. Anexó la factura
n.° 10568, que según su contenido corresponde al «valor bruto acta contractual n.°
6 más acta complementaria n.° 6» por valor de $31.313.110 y la identificó como el
acta 6. También adjunto la factura n.° 11873, que corresponde según lo consignado
en ella a «la liquidación contrato n.° 007» por valor de $14.652.072, que la perito
identificó como el acta 7.
La Sala advierte que la perito no señaló la fecha de la presentación de la cuenta de

cobro que la demanda afirma se pagó por fuera del plazo pactado en el contrato. La
factura n.° 10568, que corresponde al «valor bruto acta contractual n.° 6 más acta
complementaria n.° 6», por su parte, no tiene fecha de recibido por parte de la
entidad. Ahora, aunque la perito identificó la factura n.° 11873 con el acta n.° 7, de
su contenido no es posible concluir que corresponda al acta n.° 7 de obras
complementarias reclamada en la demanda, pues en la factura se consignó que se
había emitido con ocasión a «la liquidación contrato n.° 007». Su valor –
$14.652.072– tampoco corresponde con el valor del acta reclamado en la demanda
–$9.570.564–. En consecuencia, como el dictamen no tuvo en cuenta la radicación
de la cuenta de cobro y los documentos soporte tampoco identifican tal fecha, de
acuerdo con lo pactado en el contrato, el dictamen pericial carece de eficacia
probatoria.
39. Obra en el proceso el documento que la entidad contratante denominó «cuenta

de cobro y comprobante de pago» expedido por el SENA (f. 19 c. 2). Según lo allí
consignado, corresponde al «valor que se cancela por concepto de acta y recibo de
pago parcial obra n.° 6». Este documento es público y se presume auténtico [núm.
7]. Sin embargo, su contenido no permite establecer con certeza el momento en el
que fue radicada la cuenta de cobro junto con la correspondiente acta, de modo que
no es posible concluir tardanza alguna por parte de la entidad de conformidad con
lo pactado en la cláusula séptima del contrato n.° 00007.
40. Al proceso se allegó la «nota crédito n.° 2258», emitida por Convel SA. Según
su contenido, el documento correspondía al «valor acreditado por concepto de
anulación facturas n.° 10549, 10548, 10585 de enero y febrero /98, acta de reajuste
n. 6 y reajustes definitivos actas n.° 1 al 5 y acta contractual n.° 7, correspondientes
al contrato n.° 007». Este documento privado se presume «auténtico» [núm. 7] y no
35
Niega pretensiones
hay pruebas que desvirtúen lo que en él se consignó. No obstante, tampoco da

cuenta de la fecha en las que se entregaron las cuentas de cobro junto con las actas
cuyo pago tardío se reclama.
41. De manera que, las pruebas documentales allegadas al proceso no permiten

acreditar la fecha en la que el contratista entregó las cuentas de cobro junto con sus
respectivas actas a la entidad. Tampoco obran pruebas testimoniales mediante las
cuales se pueda definir el momento de radicación de la cuenta de cobro. Como no
existe certeza frente a esa fecha, no se acreditó que la entidad estuviera obligada a
pagar los intereses moratorios reclamados, pues según la cláusula séptima del
contrato n.° 00007, la fecha de entrega de los citados documentos determinaba el
inicio del término cuyo vencimiento daría lugar al nacimiento de esa obligación.
Según el artículo 1757 CC, incumbe probar las obligaciones o su extinción al que
alega aquéllas o ésta. De modo que, el acreedor debe demostrar el surgimiento de
la obligación con la prueba del hecho jurídico generador de la misma o el deudor –
si excepciona– debe probar su extinción (carga de la prueba). Al demandante, pues,
es a quien le corresponde probar hechos que sirvan de fundamento a las
pretensiones35. En concordancia, el artículo 177 CPC, aplicable por remisión
expresa de los artículos 168 y 267 CCA, prevé que las partes deben probar el
supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen.
42. La demanda adujo, como pretensión subsidiaria, que el SENA se había

enriquecido injustamente por los hechos aducidos en la demanda.
La jurisprudencia tiene determinado que para la procedencia de la acción de

enriquecimiento sin justa causa o actio in rem verso se requiere de la ausencia de
una causa jurídica del desplazamiento patrimonial y que el demandante carezca de
cualquier otra acción que le permita reparar la situación, dado su carácter
subsidiario36. En el ámbito de esta jurisdicción, supondría plantear la controversia
de naturaleza extracontractual (reparación directa) y como último recurso a falta de
35 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 13 de febrero de 1936 [fundamento
jurídico párr. 10] en Gaceta Judicial, Tomo XLIII n°. 1907 - 1908, pp. 334 - 336 y sentencia del 13 de enero de
1971 [fundamento jurídico IV párr. 4] en Gaceta Judicial, Tomo CXXXVIII, nº. 2340 a 2345, p. 24.
36
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 19 de noviembre de 1936, [fundamento
jurídico G.J. XLIV p. 474]. En el mismo sentido, reiterados por esta Corporación, cfr. Consejo de Estado, Sección
Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 1986, Rad. 3785 [fundamento jurídico f], sentencia de 7 de junio de
2007, Rad. 14.669 [fundamento jurídico 7.1], sentencia de 25 de noviembre de 2004, Rad. 25.560 [fundamento
jurídico 8] y sentencia de 19 de noviembre de 2012 Rad. 24897 [fundamento jurídico 11.1] en Antología
Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta
Nacional, 2018 pp. 891, 895, 896 y 899 disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH.
36
Niega pretensiones
otra acción. Como el desplazamiento patrimonial alegado tiene origen en una causa
jurídica –el contrato n.° 0007–, que fue perseguida a través del medio de control de
controversias contractuales, no se cumplen los presupuestos para la procedencia
del enriquecimiento sin justa. Por ello, se revocará la sentencia de primera instancia
y, en su lugar, se negarán las pretensiones.
43. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley
446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la
parte haya actuado con temeridad o mala fe.
Unificación de jurisprudencia sobre los efectos de la ausencia de

«salvedades»37
44. Cuando se llegue a acuerdos durante la ejecución de un contrato, el juez deberá

estudiar las pretensiones, aunque la parte no haya elevado una reclamación
específica o no haya formulado una salvedad cuando se firman suspensiones,
adiciones o prórrogas del plazo contractual o se pactan contratos adicionales u
otrosíes o haya guardado silencio al suscribir tales acuerdos. El deber del juez será
desentrañar, en cada caso, cuál fue el acuerdo de las partes y su alcance según las
reglas de interpretación de los contratos, las normas supletivas aplicables a los tipos
contractuales contenidas en las reglas civiles y comerciales y, por supuesto, la
ejecución de buena fe del contrato. Conforme a dichas reglas, establecerá si las
partes pretendieron o no, con ese acuerdo, regular los asuntos cuya reclamación
ahora se formula y los términos de ese pacto. De ahí que, si no se acordó nada por
las partes o se guardó silencio, deberá estudiarse, en cada caso, si esas
pretensiones judiciales tienen fundamento o no en lo pactado en el contrato y según
lo que resulte probado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, administrando

justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
37
Sobre las sentencias de unificación de jurisprudencia, el Magistrado Ponente ha expresado algunos
cuestionamientos, que se encuentran en los votos particulares a las providencias de 1 de agosto de 2019, Rad.
58371 y de 29 de noviembre de 2022, Rad. 68177.
37
Niega pretensiones
PRIMERO: REVÓCANSE el numeral primero y segundo de la sentencia del 19 de

marzo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar,
se dispone:
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, respecto a la mayor permanencia en

obra y a los intereses moratorios causados por el pago tardío de las actas de obra
n.° 6 y 7 de obras complementarias y del reajuste n.° 6.
SEGUNDO: CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ
Aclaro de voto Aclaro de voto

MARÍA ADRIANA MARÍN ALBERTO MONTAÑA PLATA
Aclaro de voto

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Aclaro voto Salvo voto

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Aclaro de voto
PRT/JFB

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023)

Radicación número: 05001-23-31-000-1999-02151-01 (39121)

Actor: CONSTRUCCIONES VÉLEZ Y ASOCIADOS SA-CONVEL SA

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA

Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. DICTAMEN PERICIAL-No

La Sala Plena de la Sección Tercera, mediante auto del 10 de noviembre de 2022,

Primero: Declárese que el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, incumplió el

Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración, se condena al Servicio

Tercero: Declárese no probada la objeción por error grave al dictamen pericial

Cuarto: Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

El 22 de abril de 1997, Construcciones Vélez y Asociados SA-Convel SA y el

El 23 de junio de 1999, Construcciones Vélez y Asociados SA (en adelante «Convel

El 9 de marzo de 1999, se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el

El 19 de marzo de 2010, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia

La demandada interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 12 de mayo

El 28 de octubre de 2010, se corrió traslado para alegar de conclusión en

El 10 de noviembre de 2022, la Sala Plena de la Sección Tercera avocó

cuando se firman suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual o se

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las

3. El artículo 136.10.c CCA dispone que la demanda se puede intentar en los

00007 [hecho probado 10.17], que requería de liquidación de conformidad con el

II. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si se deben reconocer los costos por mayor

5. Como la sentencia fue recurrida por la demandada, la Sala estudiará el asunto

6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta

7. Según el artículo 251 CPC, los documentos son públicos o privados. El

8. En el proceso se practicó un dictamen pericial rendido por Juan Carlos Restrepo

El perito concluyó que se ocasionaron sobrecostos por trabajo en horario extendido

Las razones aducidas por el SENA como objeciones no se refieren a errores en la

representación del objeto de la peritación, sino a aspectos que los peritos

9. Los documentos que obran en el expediente relacionados con los sobrecostos

Obran en el expediente copias de actas, incompletas y sin firma, de comités

10. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente, se

10.1 El 22 de abril de 1997, Convel SA y el SENA celebraron el contrato n.° 00007

10.2 El 25 de julio de 1997, Convel SA y el SENA suscribieron un acuerdo donde

10.3 El 21 de agosto de 1997, el contratista solicitó en el comité de obra n.° 16 una

estructura, abriéndose más frentes de trabajo simultáneos», según da cuenta copia

10.5 El 2 de septiembre de 1997, la interventoría de la obra –en oficio al SENA–

10.6 El 23 de octubre de 1997, el SENA comunicó en el comité de obra n.° 24 que

10.7 El 31 de octubre de 1997, Convel SA –en oficio n.° 00086031 al SENA–,

10.9 El 17 de diciembre de 1997, el contratista pidió al SENA una ampliación del

10.10 El 4 de diciembre de 1997, Convel SA y el SENA suscribieron una

10.11 El 29 de diciembre de 1997, Convel SA y el SENA suscribieron una

10.12 El 20 y 22 de enero de 1998, el contratista realizó trabajos de ajustes y

10.14 El 6 de abril de 1998, Convel SA –en oficio n.° 00087383 al interventor de la

10.15 El 20 de noviembre de 1998, Convel SA –en el oficio n.° 00089002 al SENA–

10.16 El 20 de diciembre de 1998, el interventor –en el oficio n.° 5082 al SENA–

10.17 El 28 de enero de 1999, las partes suscribieron acta de liquidación bilateral

ejercer acciones judiciales o extrajudiciales tendientes a lograr el reconocimiento

El régimen jurídico del contrato

El estatuto de contratación regula particularmente cinco materias propias del

El 22 de abril de 1997, Convel SA y el SENA celebraron el contrato n.° 00007 para

establecimiento público (artículo 1 de la Ley 119 de 1994), a sus contratos se aplica,

Salvedades en el acta de liquidación del contrato