La revista del Plan Fénix año 3 número 19 octuBRE 2012

ISSN 1853-8819

Algo en común
Los procesos de integración regional no sólo son
necesarios, sino también indispensables para consolidar
el crecimiento, recuperar la soberanía e independencia
y proteger los recursos naturales de los intereses de
actores extrarregionales. Para potenciar la integración
productiva y avanzar en la mejora de las condiciones de vida
de la población, la UNASUR es el camino. ¡Allá vamos!
sumario
nº19 editorial
octubre
Una oportunidad
que no debemos
desperdiciar

2012 Abraham Leonardo Gak

Agradezco especialmente la oportunidad de coordinar el presente volumen que desgrana y aporta diversas visiones sobre
algunos de los múltiples aspectos que implica la construcción de un desafío clave como Unasur.
En ese sentido se han reunido opiniones de personalidades de ámbitos como el Académico, el Diplomático,el Parlamentario,
Dirigentes Regionales de Pymes, Sindicales, Cámaras Empresarias, sectores sensibles como la Defensa, la Energía, el Ambien-
tal, Colegios Profesionales, Sectores financieros y Autoridades locales, con presencia de diversas nacionalidades de América
del Sur. A todos los participantes, el reconocimiento por la contribución y el compromiso. Emb. Hugo Varsky

Reconstruyendo el Estado en la Unasur B. Kliksberg 06

Unasur: única vía D. Dovena 14 América latina en busca de
su autonomía C. Raimundi 20 El Mercosur y la Unasur en la
actual coyuntura R. C. Pereira 28 La agenda de la inclusión
social en la educación superior H. Andrade, J. Salzberg 38
El rol de las mipymes en la transformación producti-
va regional F. Dos Reis 46 Fortalezas y debilidades de la
Unasur V. Paulón 52 El ambiente y los recursos naturales
A. Minnicelli, M. Galli Basualdo 54 Uruguay y la perspectiva sud-
americana G. Caetano 62 El rol de los gobiernos locales en
la profundización de la integración regional S. Valdomir 70
La integración productiva en la Unasur M. Luna 76 Matriz
energética nacional y su vinculación con la región Secre-
taría de Energía de la Nación 82 Unasur y la defensa estratégi-
ca regional C. de la Vega 90 Logística, información y articu-
lación al servicio de la producción y la integración L. E.
Lichowski 98 El rol de los sistemas de garantías en la
dinámica productiva regional M. Gaya 106 Derechos y garan-
tías ciudadanos en la Unasur J. De Paula 114 Unión Sudame-
ricana: Nadie Puede Solo H. Varsky 122
 Autoridades de la Facultad de Ciencias Económicas
Decano Secretario Académico Secretario de
Alberto Edgardo Barbieri José Luis Franza Bienestar Estudiantil
Federico Saravia
Vicedecano Secretario de
Humberto Luis Pérez Investigación y Doctorado Secretario de Relaciones
Van Morlegan Eduardo Scarano Académicas Internacionales
Juan Carlos V. Briano
Subsecretario General Secretario de Hacienda
Walter Berardo y Administración Secretario de Graduados y
César Humberto Albornoz Relaciones Institucionales
Catalino Núñez
Secretario de Extensión
Universitaria Director Gral. de la Escuela
Emiliano Yacobitti de Estudios de Posgrado
Catalino Núñez

Consejo Directivo de la Facultad

Voces en el Fénix de Ciencias Económicas
es una publicación
del Plan Fénix Claustro de Profesores Claustro de Graduados Claustro de Estudiantes
Titulares Titulares Titulares
ISSN 1853-8819 Humberto Luis Pérez Gabriela Verónica Russo Juan Manuel Oro
Registro de Van Morlegan Luis Alberto Cowes Natalia Indelicato
la propiedad María Teresa Casparri Roberto Darío Pons Ailen Cristina Risso
intelectual en José Luis Giusti Mayra Daniela Trujanovich Bruno Razzari Brion
trámite. Enrique Luis Scalone
Leopoldo Halperin Weisburd Suplentes Suplentes
Walter Fabián Carnota Rubén Antonio Arena Julián Gabriel Leone
Gerardo Fernando Beltramo Álvaro Javier Iriarte César Agüero
Pablo Cristobal Rota Daniel González María Laura Fernández
Jaime José Korenblum Schwanek
Suplentes Juan Carlos Jaite Diego Alejandro Parras
Héctor Chyrikins
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Los artículos
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la opinión del Abraham L. Gak TEMÁTICA Diseño deL SITIO
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Córdoba 2122, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. Teléfono 4370-6135. www.vocesenelfenix.com / [email protected]
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Una oportunidad que
no debemos desperdiciar
E n este número de Voces en el Fénix encaramos un tema
particularmente sensible para quienes pensamos en un
futuro con soberanía y equidad para nuestros pueblos.
demandada por otras regiones del planeta. No obstante, la
región presenta fuertes debilidades en materia educativa, de
salud y de protección de los bienes naturales. Hasta tanto las
En un mundo que se encuentra dividido en poderosos bloques oportunidades y debilidades se compatibilicen unas con otras,
económicos y políticos, es claro advertir que cada país, por más será imposible la consolidación del bloque continental en el
poderoso que sea, no puede encarar en forma independiente escenario internacional. Lograrlo será fundamental para al-
un programa que garantice su propia sustentabilidad; sin em- canzar la soberanía e independencia largamente declamadas
bargo, dada la particular naturaleza de la realidad económica, y hoy a la vista como posibilidad cierta.
política y social de las diferentes naciones, el requerimiento de En cuanto a nuestro país, se vuelve imprescindible aprove-
acciones comunes presenta inusuales dificultades. char la oportunidad de contar con un mercado interno am-
Las diferencias notables en los volúmenes de crecimiento; la pliado a los países de la región; siendo fundamental para ello la
persistencia de inequidades en la distribución de los ingresos; consolidación de la mejora de las condiciones de vida de todos
las distintas hegemonías políticas y económicas que ejercen su sus habitantes; de modo que esa demanda potencial cree las
presión; y las no menores asimetrías que existen en materia de condiciones para transformar los procesos productivos, inte-
políticas cambiarias, monetarias y fiscales presentan un esce- grándolos y elevando a su vez los niveles de formación, incor-
nario que a primera vista parece inexpugnable. porando para ello los constantes avances tecnológicos.
No obstante ello, la necesidad ineludible de establecer acuer- Esto que mencionamos para la Argentina es aplicable tam-
dos y proyectarnos en bloque hacia el futuro requiere que este bién a cada uno de los países de la Unión, de modo que lo que
esfuerzo se realice con espíritu de triunfo, con miras a lograr ha comenzado por ser un acuerdo de fuerte contenido político
un objetivo común y dispuestos a enfrentar las grandes dificul- encuentre su correlato en la determinación de intereses socia-
tades, no sólo propias, sino también aquellas que nos presenta les y económicos comunes, donde las políticas de inclusión sean
el resto del planeta. Sin embargo, actuar con el convencimiento absolutamente prioritarias.
de que podremos resolver todos los problemas en el corto plazo Estamos viviendo un momento excepcional. Los claros efec-
nos haría errar el objetivo prioritario. tos de las estrategias neoliberales en los países centrales nos
Por ello, debemos pensar en construir, con una voluntad marcan los caminos que hemos logrado abandonar y que no
inquebrantable de unión, un programa de mediano y largo debemos volver a transitar. Esta América del Sur, parte de
plazo que, tomando en cuenta los problemas comunes a todos Nuestra América, que tiene una cultura propia y que carga
los países de la región, permita la provisión, por parte de los sobre sus espaldas siglos de expoliación, tiene ante sí la opor-
Estados miembros, de la mayor cantidad de bienes públicos tunidad histórica de elegir de manera autónoma el camino a
necesarios para elevar la calidad de vida de nuestros pueblos. recorrer en los próximos años.
Contemplando además el desarrollo de proyectos productivos Queda pues, en nuestras propias manos, definir qué pasos
regionales integrados, que utilicen todos los mecanismos que la daremos para avanzar en la consolidación de la integración.
tecnología moderna nos provee.
América del Sur presenta oportunidades extraordinarias.
Grandes reservas energéticas, de agua dulce y biodiversidad, y ABRAHAM LEONARDO GAK
una producción primaria (alimentos y minerales) fuertemente (DIRECTOR)
 por Bernardo
Kliksberg
Gran Maestro de la UBA. Asesor
especial de la ONU

Luego de las políticas neoliberales que

destruyeron al Estado, el proceso de
recuperación del mismo ha comenzado. Erigir un
Estado eficiente, participativo y equitativo es la
única manera de lograr inclusión económica y
social de la mayor parte de la población.

Reconstruyendo
el Estado en la
Unasur

 > www.vocesenelfenix.com
> 
 Lecciones de la
La ofensiva contra el Estado experiencia latinoamericana
Según repiten con frecuencia los economistas ortodoxos en el El mejor juez de las teorías es la realidad. América latina fue el
mundo desarrollado y en el país, la culpa de la crisis económica laboratorio de experimentación de un gigantesco operativo de
actual está en el crecimiento del Estado, particularmente en la ciertos sectores de la sociedad para desmontar el Estado en las
existencia del llamado Estado de Bienestar. décadas de 1980 y 1990. ¿Qué puede aprenderse de esa expe-
Desarmándolo se desactivaría su causa central. riencia, tanto para el futuro de la región como para los debates
Los datos indican lo contrario. En los países con Estado de actuales en el mundo desarrollado?
Bienestar más desarrollado –como Noruega y Suecia– la crisis Las reformas neoliberales del Estado en América latina, de
no se produjo. Su presencia hace que la población sea protegida Menem, Salinas, y otros gobiernos similares, lo afectaron estruc-
y ello la empodera productiva y económicamente, asegurando turalmente.
las bases de crecimiento de la economía. Procuraron pasar del Estado existente, al que se le atribuye-
Incluso el país menos afectado por la crisis europea, Alema- ron calificativos como “obeso”, “omnipresente”, “interventor”, al
nia, es el que tiene mayor Estado de Bienestar de acuerdo con su “Estado mínimo”. Se enfatizó que el Estado era nocivo para la
gasto en servicios sociales. economía, de la más alta ineficiencia, y que la gran mayoría de
Ello puede verse asimismo en los ejemplos de Canadá y sus funciones debían ser transferidas a la “mano invisible” del
Estados Unidos. Canadá, que tiene servicios sociales mucho mercado.
más amplios que los de Estados Unidos, con un sistema de salud Se prometió que la nueva reforma del Estado contribuiría a
pública universal y una gran red de protección social, ha enfren- aumentar el crecimiento, reducir la pobreza, eliminar la corrup-
tado mucho mejor la crisis que Estados Unidos. ción y mejorar la eficiencia.
El argumento anti Estado de Bienestar no coincide con la Se instrumentaron en la mayoría de los países de la región
realidad pero es muy funcional, permite dar un aura de legitimi- estrategias de “minimización del Estado” a través de vías como
dad a cortes que son éticamente inadmisibles y que violan los la reducción de su planta de personal y del gasto público, una
derechos sociales más básicos... acelerada política de privatizaciones, la desregulación, la elimi-
Están produciendo un círculo perverso en todos los países en nación jurídica de diversas de sus funciones, entre otras.
que se están aplicando: reducción del Estado, achicamiento de Todo ello fue acompañado de una vigorosa campaña de
las políticas públicas cuando más necesarias son, descenso del desvalorización de la acción estatal. Se cuestionó frontalmente
consumo, baja de la recaudación fiscal, aumento de los impues- su sentido de existencia, se asoció actividad pública con inefi-
tos y los cortes para compensarla, y más recesión. ciencia, se enfatizó la alta identidad entre aparato público y
Ya Keynes había explicado en 1937 que “la expansión, no la posibilidades de corrupción. Se llegó asimismo a desprestigiar
recesión, es el momento idóneo para la austeridad fiscal”, ad- en extremo al funcionario público, sugiriendo que era uno de los
virtiendo a Roosevelt que no se apurara y no ahogara la recupe- mayores obstáculos para avanzar hacia un progreso sostenido.
ración en desarrollo”. Después de dos décadas de aplicación de las reformas fue

América latina fue el laboratorio de

experimentación de un gigantesco operativo de
ciertos sectores de la sociedad para desmontar el
Estado en las décadas de 1980 y 1990.

 > por Bernardo Kliksberg

 Reconstruyendo el Estado en la Unasur > 

Desmantelando el Estado
El aparato público En la reforma se achicó fuertemente el personal público. En
latinoamericano, que 1999 los funcionarios públicos eran en América latina sólo el
7,3% de la población activa, en la OCDE el doble, 15,6%.
presentaba agudos pro- En sólo 10 años, entre 1987 y 1998, el empleo público bajó
blemas a inicios de los en la Argentina un 35%, en Chile un 63%, en Bolivia un 25%, en
Venezuela un 75%, en Uruguay un 26 por ciento.
’80, fue objeto durante Mientras en Estados Unidos había en el 2001 siete funciona-
esa década y la siguiente rios cada 100 ciudadanos, en América latina era casi la mitad,
3,88. En la Argentina eran sólo 4,9, en Brasil 3,3, en México 4,8.
de un verdadero Los recursos manejados por el Estado se redujeron abrupta-
“vaciamiento”. mente.
En el 2001, el gasto público representaba en relación con
el Producto Bruto Interno casi un 50% más en los países de la
OCDE que en América latina.
Mientras que a América latina se le vendía el cuento de que
debía achicar al máximo su Estado, el mundo desarrollado lo
mantenía y lo ampliaba.
Los ingresos tributarios de los países de la OCDE duplicaban
proporcionalmente a los de América latina.
En México, el Estado, que representaba en 1988 sólo el 20,4%
posible cotejar las promesas con las realidades. del Producto Bruto, redujo su participación en 1999 a 13,4 por
La pobreza ascendió. A inicios de los ’80 era un 40% de la ciento.
población, y en el 2003 un 43,9%. Aun algunos de los indicadores Entre 1982 y 1993 el número de empresas públicas pasó de
más elementales de salud pública, como la desnutrición infantil, 1.155 a 213. Entre 1990 y 1998 las privatizaciones alcanzaron un
empeoraron entre los ’80 y el 2000. monto de 154.225 millones de dólares. Abarcaron sectores como
Las cifras de desigualdad se agudizaron. Eran malas a inicios aeropuertos, ferrocarriles, las industrias petrolera y eléctrica,
de los ’80 pero empeoraron aún más. El Gini, que era de 50.8 entre otros.
en los ’80, pasó a ser de 52.2 en los ’90. El de los países de la En la Argentina, en los gobiernos de Menem se implementó
OCDE, en cambio, era de 34.2. A fines de los 2000 el Gini alcanzó el llamado Programa de Reforma Administrativa.
proporciones récord: Brasil 0.64, Bolivia 0.60, Guatemala, 0.58, Las privatizaciones abarcaron áreas fundamentales como el
México 0.57, Ecuador 0.56, Colombia 0.55, Argentina 0.53. agua, la energía, las comunicaciones, el transporte, la química,
El balance de las reformas fue regresivo. El Estado anterior la petroquímica, el acero, los aeropuertos, los caminos y varios
presentaba gruesas deficiencias, patologías burocráticas, facili- de los bancos de desarrollo. Entre abril de 1990 y diciembre de
dad para caer en prácticas clientelares, vulnerabilidad ante la 1992, el total del personal civil de la administración nacional se
corrupción, serias ineficiencias, pero las reformas practicadas redujo de 670.000 a 364.000. La privatización fue clave en esa
no se limitaron a tratar de cambiar internamente al Estado, reducción, y a ella se sumaron los programas de retiros volun-
atacaron frontalmente su mismo rol y sus instrumentos básicos tarios y jubilaciones anticipadas.
de gestión. Las privatizaciones en la Argentina se mencionan con
¿Cómo quedó el Estado después de los ajustes? ¿Cómo puede frecuencia como una “best practice” al revés, por sus graves
quedar si se va por la misma vía hoy en Europa y otros países? deficiencias.
 Entre ellas, ventas de empresas sin sanearlas antes para
poder recibir mejores precios, subestimaciones fuertes de los
activos, ofrecimiento de condiciones que generaban monopolios
cuando un objetivo central de la privatización era supuesta-
mente estimular la competencia.
A todo ello se sumaron pronunciadas debilidades en los
organismos reguladores. Evaluándolas, Thwaites Rey y López
concluyen que “las privatizaciones argentinas se hicieron con
el propósito principal de pagar la deuda externa y brindarles
oportunidades de negocios a los grupos de poder económico
concentrados”.
Por otra parte, se destruyó el capital humano del Estado. La
desvalorización sistemática de la función pública, la atmósfera
permanente de cortes, los criterios arbitrarios utilizados para
realizarlos, la reducción del tema con frecuencia a una cuestión
de ahorros presupuestarios crearon un clima en que “activos
intangibles” como las expectativas de carrera, el orgullo por el
trabajo desempeñado, la lealtad con la organización, y la idea de
servicio a la comunidad fueron fuertemente dañados.
El aparato público latinoamericano que presentaba agudos
problemas a inicios de los ’80, fue objeto durante esa década y la
siguiente de un verdadero “vaciamiento”.
Uno de los impactos mayores de la ola privatizadora y
antiestatal, que penetró fuertemente en la población, es que
la idea misma del Estado como representante de la acción
colectiva de la sociedad, y de la función pública como un trabajo
relevante, fue profundamente deteriorada. En pleno apogeo de
la ola reformista, Guillermo O’Donnelll caracterizó muy bien
las implicancias de fondo de la misma: “...los intentos actuales
de reducir el tamaño y los déficit del ‘Estado como burocracia’
también están destruyendo el ‘Estado como ley’ y la legitimación
ideológica del Estado”.

Rediseñando el Estado
Gobiernos con un mandato de cambios económicos y sociales
profundos, y con todo el interés en llevarlos adelante, como los
de Argentina, Brasil, Uruguay, Ecuador y otros países de Unasur,
se encontraron con la necesidad imperiosa de reconstruir el
Estado para poder llevar sus intenciones a la realidad.
El Estado reaparece en este nuevo contexto político como un
actor imprescindible para promover e impulsar los cambios. Se
requiere para ello un rediseño integral. El mandato emergente
va en la dirección de un Estado activo, asociado estrechamente
con la sociedad civil, potenciador de la acción productiva de

1 0 > por Bernardo Kliksberg

 Reconstruyendo el Estado en la Unasur > 1 1

las pequeñas y medianas empresas, fuertemente centrado en lo

social, descentralizado, transparente, sujeto al control social, de
alta eficiencia gerencial, y apoyado en un servicio civil profe-
sionalizado basado en el mérito. Asimismo se aspira que sea un
Estado abierto a la participación ciudadana.
A partir de ese mandato, hay en diversos países del conti-
nente una nueva generación de reformas del Estado, que lo
están reformulando.
Algunas de las principales:

Uno de los impactos Fortalecimiento de las políticas sociales

Los nuevos gobiernos colocaron al tema de enfrentar la pobreza
mayores de la ola en el centro de las prioridades del Estado y la sociedad, y lo
privatizadora y plantearon desde un enfoque de derechos. No son dádivas, sino
devolución de derechos conculcados. Es pasar de la idea de que
antiestatal, que penetró la pobreza es un problema individual a la de que es una respon-

fuertemente en la sabilidad nacional.

Lula generó el Programa Hambre Cero destinado a los 44
población, es que la millones de personas con hambre en el Brasil. Acentuó que el
tema del hambre no era una cuestión solamente de salud, sino
idea misma del Estado ante todo una “cuestión política” que debía comprometer a
como representante todos. Después creó Bolsa Familia, protegiendo a 52 millones de
personas. Recibió 0,7% del Producto Bruto de ese país.
de la acción colectiva Dilma Rousseff tiene como programa estrella de su gestión a
de la sociedad, y de la “Brasil sin Miseria”, que se propone sacar de la pobreza extrema
en tres años a los 16 millones de personas en esta situación. Es
función pública como una inversión de 4.000 millones de dólares anuales. Con tres
un trabajo relevante, ejes: inclusión económica, ingreso mínimo garantizado, y acceso
a servicios públicos.
fue profundamente Néstor Kirchner subrayó que programas como Jefas y Jefes
deteriorada. de Hogar –que protegió a 1.700.000 familias– no era darles
asistencia, sino “devolverles un derecho”. Cristina Fernández de
Kirchner creó el mayor programa social de la historia argentina,
la Asignación Universal por Hijo, dirigido a los cuatro millones
de niños pobres. Implica que el Estado se hace responsable, se
asocia a sus familias para que puedan estudiar y desarrollarse,
invirtiendo una suma inédita a nivel internacional, cerca del
1,2% del Producto Bruto. Se lo reforzó con un programa de
apoyo a las mujeres pobres embarazadas.
Los programas no se concentraron en los centros urbanos
sino que fueron llevados a toda la extensión territorial.
Se diseñaron sobre bases de total transparencia, información
permanente a la comunidad, y apertura a su control por la
misma.
 El Estado está promoviendo activamente
la generación de trabajos, apoyando a las
empresas para movilizar su capacidad
productiva, fortaleciendo particularmente
la pequeña y mediana empresa,
promoviendo nuevos mercados para
exportaciones, y procurando facilitar el
acceso al crédito y a tecnologías.

Universalización de
servicios públicos básicos
La nueva generación de políticas públicas trata de asegurar el Ello se ha plasmado entre otros en programas como “Empleo
acceso a servicios básicos a la totalidad de la población, yendo primero” en Brasil destinado a garantizar a los jóvenes un primer
más allá de los abordajes focalizados. trabajo, “Manos a la obra” en la Argentina que apoya la creación
Para ello ha aumentado sustancialmente la inversión de de un área de Economía Social con pequeños productores, la
recursos en salud y educación, políticas para mejorar la infraes- generación de un amplísimo programa de obras públicas con
tructura en las áreas más deprimidas y otras semejantes. cooperativas de trabajo en la Argentina, la creación de un vigo-
Son típicos del nuevo tipo de programas masivos los realiza- roso sector de economía social en Ecuador y varios países de la
dos con gran suceso en el Brasil para asegurar los medicamen- Unasur, y otros similares.
tos necesarios sin costo alguno a toda la población con sida, y
en la Argentina el programa “Remediar” que entrega sin costo Refuerzo de la capacidad de regulación
medicamentos genéricos esenciales a familias carenciadas en El Estado se ha propuesto en la nueva etapa fortalecer las agen-
los centros de atención primaria de salud. cias reguladoras, favorecer su independencia, y renegociar bajo
En ambos están en curso asimismo activos programas para nuevas condiciones los contratos de privatización.
superar inequidades en educación. En Brasil, con énfasis en Ello engloba innovaciones organizacionales que van desde la
mejorar la escolaridad de la población afroamericana. En la reasunción de ciertos servicios en los que existía un importante
Argentina, la inversión en educación creció al 6,49% del Pro- incumplimiento de las condiciones acordadas con las empre-
ducto Bruto, la mayor de la región, en la que el promedio es del sas privatizadoras como el caso del Correo en la Argentina que
4%. Entre otras iniciativas, el Ministerio de Educación entrega a volvió a ser público, hasta la reestatización de YPF.
todos los hogares con pocos recursos los libros de texto necesa-
rios para el año lectivo. Hacia un servicio civil profesionalizado
En Uruguay, la política de universalización del acceso a Se necesita conformar una carrera pública estable y meri-
Internet alcanzó ya en el 2008 la meta de un computador por tocrática. En varios países se están refortaleciendo los Institutos
estudiante y el acceso a banda ancha en escuelas básicas es el de Administración Pública o instituciones similares destinadas
100 por ciento. a apuntalar la instrumentación del servicio civil, y apoyar refor-
mas que aumenten la capacidad de gestión del Estado. Habían
Apoyo a la producción nacional sido un blanco preferido de las reformas vaciadoras.
El Estado está promoviendo activamente la generación de traba- Se ha comenzado a potenciar la capacitación de servidores
jos, apoyando a las empresas para movilizar su capacidad pro- públicos. Comienza de nuevo a haber una apuesta a los “activos
ductiva, fortaleciendo particularmente la pequeña y mediana intangibles” del Estado, la profesionalidad, la preparación, y el
empresa, promoviendo nuevos mercados para exportaciones, y compromiso de sus funcionarios con el servicio público, y una
procurando facilitar el acceso al crédito y a tecnologías. acción sistemática para rejerarquizar la función pública.

1 2 > por Bernardo Kliksberg

 Reconstruyendo el Estado en la Unasur > 1 3

Una prioridad para la Unasur

Hay una gran demanda social en la región por “más Estado”,
pero de una mejor calidad.
No se aspira a un retorno al Estado de los ’60, sino a cons-
truir un Estado eficiente, participativo, y equitativo. El autor
lo ha llamado en algunas de sus obras “un Estado inteligente”.
Frente al argumento de que “cuidado” con el crecimiento
del Estado en la región, vale la pena ver las estadísticas
recientes. Según un informe de CEPAL y OCDE sobre el El Estado es, en una democracia, la acción colectiva
Estado (diciembre 2011), “el gasto público como porcentaje potenciada. Tiene funciones irremplazables en la Unasur
del producto bruto interno muestra un rezago de la región como, entre otras, la mejora de la equidad, el desarrollo de
con respecto a los países de la OCDE. A pesar de que el gasto las energías productivas de la población, la potenciación de
público ha aumentado, aún las diferencias son sustanciales, e la inclusión, dar acceso a todos a salud y educación, motores
incluso se han ampliado en los últimos años”. El empleo pú- del empoderamiento productivo laboral y ciudadano, el
blico representa la mitad del tamaño que tiene en los países apoyo a la investigación científica y tecnológica, el cuidado
de la OCDE. del medio ambiente, la promoción de la cultura, el rescate de
La región está también muy atrás en el proceso de descen- la memoria, la protección irrestricta de los derechos huma-
tralización. Ha habido avances importantes en transferir nos, y de la democracia misma.
poderes y competencias a las regiones, y municipios, pero Prescindir de él es renunciar a la acción colectiva. Es casi
el gasto municipal es sólo el 9,5% del Producto Bruto. En la suicida hacerlo en el mundo actual, pero favorece los intere-
OCDE es el 20,6 por ciento. ses de aquellos a los que no les conviene que la sociedad se
Entre las reformas pendientes se halla la necesidad de un organice para regular, combatir las desigualdades, y dar voz y
nuevo pacto fiscal, a favor del desarrollo y la gente. poder real a las grandes mayorías.
En los países de la OCDE la carga tributaria se estima en Construir el Estado necesario en la Unasur es uno de los
el 34,8% del Producto Bruto (2008), en América latina en un mayores desafíos históricos que enfrenta la región e incidirá
promedio del 20,6%, un 40% menor. Por otra parte, mien- decisivamente en su futuro.
tras que en los primeros las principales fuentes fiscales son Se deben desarrollar activamente las sinergias y los mode-
los impuestos directos al patrimonio y los ingresos, los que los de cooperación e integración posibles entre los países de
más afectan a los que tienen más, en América latina son los la Unasur, para avanzar juntos en esta dirección.
indirectos, que impactan a toda la población. El sistema es
marcadamente más regresivo.
No son América latina y la Unasur los que tienen hoy que
mirar a una Europa y a los sectores en Estados Unidos que
dicen haber descubierto que hay que recortar drásticamente
el Estado, inventando pretextos para hacerlo. Es al revés. Ya
se hizo en América latina. “Menem lo hizo”, así como pre-
viamente la dictadura militar genocida, y al mismo tiempo
Salinas en México, y otros, y los resultados están a la vista.
A pesar de tener pocos años
desde su constitución, la Unasur
probó ser madura y eficaz
al momento de intervenir. El
desafío es fortalecer el proceso
para defender la soberanía e
independencia de los Estados que
la componen y mejorar la calidad
de vida de las grandes mayorías.

Unasur:
única vía

por Dante Dovena

Ingeniero. Embajador de la
República Argentina en el
Uruguay

1 4 > www.vocesenelfenix.com
> 15
 El mundo marcha
hacia el continentalismo
y los sudamericanos
podemos y debemos
plantarnos en este
contexto como un factor
de poder mundial.

U nasur tiene pocos años, pero ya ha demostrado

suficiente dinamismo y vigor para enfrentarse
a una compleja realidad internacional. Si bien
es joven en comparación con los otros esquemas de integración
regional, también probó ser madura y eficaz al momento de
intervenir proactivamente en delicadas coyunturas diplomáti-
Además de amplia y unida, Unasur ha demostrado ser efec-
tiva. En 2009, por ejemplo, con apenas un año de vida, reaccionó
con celeridad ante la problemática de la instalación de bases
estadounidenses en Colombia. En muy pocos días, coordinó una
cumbre en Bariloche, facilitó el intercambio entre mandatarios,
logró un documento que reafirmó principios elementales, como
cas, poniendo en evidencia la obsolescencia de un conjunto de la necesidad de preservar la zona de paz en Sudamérica y de-
organismos americanos displicentes que nunca han defendido fender la soberanía de los Estados. Fue un mecanismo útil para
los intereses de la región. administrar y reducir la tensión en un escenario inestable.
Unasur posee, además, un valor diferencial: nos incluye a Los que luchamos por la Patria Grande, los que nos formamos
todos los sudamericanos en un generoso paraguas político en el políticamente con el eco de una frase que ya tiene sesenta años
que se articulan los demás espacios regionales. –el año 2000 nos encontrará unidos o dominados–, los que en-
Este rasgo positivo no se puede soslayar: estamos todos tendemos la integración regional no como un proceso reciente,
adentro. Participan Bolivia y Chile, compartiendo con gran de diez o veinte años de historia, sino como una chispa que nace
predisposición el proceso de integración, pese a sus conflic- con las gestas independentistas y que tiene referentes de la talla
tos históricos; están Colombia y Ecuador, con una grave crisis de San Martín, Bolívar y Artigas, no tenemos dudas: el 23 de
diplomática en sus espaldas, pero construyendo puentes y man- mayo de 2008, cuando se firma el Tratado Constitutivo de Una-
teniendo el diálogo abierto en Unasur, y Colombia y Venezuela, sur, es una fecha fundamental, un hito histórico que se concate-
superando tercas y destempladas posiciones de sus dirigencias. na con los hechos sobresalientes de nuestra historia profunda.
La unidad es el valor fundamental y para preservarla se requiere Esta perspectiva temporal de largo aliento es necesaria para
flexibilidad y tolerancia. evaluar los resultados y moderar las expectativas, para darle los

1 6 > por Dante Dovena

 Unasur: única vía > 1 7

El desafío actual
es fortalecerlo,
volverlo permanente,
incuestionable.
Lograr que eche raíces
institucionales y se
convierta en una
realidad sudamericana
inmune a la natural
alternancia de gobiernos
y presidentes.

necesarios márgenes de desarrollo a un proceso trascendente, reconstruir el nosotros, que todavía está por hacerse. Porque el
que requiere décadas de evolución. Con la visión y la inagotable mundo se globaliza y aprieta cada vez más. ¿Qué vamos a hacer
capacidad de trabajo de Néstor Kirchner, el primer Secretario en ese concierto los latinoamericanos atomizados en repúbli-
General del organismo, se logró algo sorprendente: tras sólo cin- cas? Cuando el mundo se estruja, tenemos la necesidad de tener
co años desde la rúbrica de su documento fundamental y tras un alero que nos proteja. La protección de ese alero está en la
apenas un año y medio desde su entrada en vigencia, Unasur política común que podamos construir”.
reúne a los Estados, los interpela, los convoca a la integración y, El alero existe y se llama Unasur. El desafío actual es fortale-
sobre todo, los disuade de actuar solos en la arena internacional. cerlo, volverlo permanente, incuestionable. Lograr que eche raí-
Este último punto es de fenomenal importancia. Frente al ces institucionales y se convierta en una realidad sudamericana
mundo, Unasur tiene un peso político impensable para cual- inmune a la natural alternancia de gobiernos y presidentes. Una
quiera de los países que la conforman, incluso para Brasil. El política de Estado regional ante la permanente agresión global.
sistema internacional se organiza cada vez más en torno a uni- ¿De qué nos tiene que proteger ese alero? ¿Qué lluvia tiene
dades políticas plurinacionales, como Europa, China y la India, que desviar en este caso? La de un sistema comercial injusto,
actores con una formidable capacidad de negociación y presión. elaborado pacientemente durante siglos, que espera que nuestra
El mundo marcha hacia el continentalismo y los sudamericanos región sea proveedora global de bienes primarios e inocente
podemos y debemos plantarnos en este contexto como un fac- entregadora de recursos naturales; pobre, desigual, dividida y
tor de poder mundial. debilitada, incapaz de hacer valer su patrimonio y de ejercer so-
El presidente José Mujica sintetizó este concepto con su ha- beranía plena. Un sistema promovido por ciertos países podero-
bitual talento político y vigor poético. Fue el pasado 25 de mayo, sos pero también por grupos de interés dentro de nuestras
en medio de las celebraciones por la fecha patria en la emba- propias repúblicas, sectores del poder mundial que pretenden
jada argentina en el Uruguay: “Tenemos que estar juntos. Para que los países emergentes resignen sus herramientas legítimas
de política comercial externa para lograr objetivos de desarrollo
que ellos alcanzaron hace décadas.
Unasur nos permite rechazar este penoso papel. Nos otorga
una voz uniforme y sonora para defender en los foros interna-
cionales nuestro derecho a industrializarnos, a desarrollar una
economía del conocimiento, a garantizar ventajas estratégicas
a través de la inversión en investigación y desarrollo, a mejorar
la calidad de vida de las grandes mayorías. Así lo establece el
Tratado Constitutivo que nos llama a eliminar la desigualdad
económica y lograr la inclusión social.
Como región, además, desconfiamos de una demanda ma-
siva de productos primarios que genera atractivos ingresos en el
corto plazo pero que a su vez precariza nuestro modelo de de-
sarrollo. Debemos encontrar el equilibrio que nos permita sacar
provecho de un fenómeno excluyente, como el crecimiento de
la economía china, pero sin perder de vista el objetivo último: la
construcción de una economía que cobije a todos los habitantes
de la región. Entonces la integración productiva se convierte en
la gran herramienta.
Es imprescindible, además, pensar en un Mercosur ampliado
como instrumento complementario e inescindible del destino
y acción de Unasur; así como es indispensable que entiendan
nuestros líderes que Brasil, actuando solo en el mundo, no
alcanza para todos los brasileños. Con Unasur y Mercosur, en
cambio, puede proyectar no sólo su propio interés de crecimien-
to con inclusión sino también contribuir al desarrollo de toda la
región. No hay salvación si no es con todos.
La historia nos ha enseñado que hay que asumir el protago-
nismo en las decisiones, sin esperar ayudas ni salvatajes exter-
nos. Esta conciencia de los propios intereses se ha fortalecido
en los últimos años. Si no lo hacemos nosotros, no lo hace nadie:
¿quién va a defender los acuíferos Guaraní, Puelche o el Alter Do
Chao si no lo hace la región en su conjunto? ¿Quién va a hacer
respetar la Amazonia, los bosques atlánticos, la Cordillera de los
Andes, como colosales reservas de biodiversidad, garantes del
equilibrio ecológico mundial e inagotable reserva mineral? ¿Y los
enormes recursos energéticos en gas y petróleo? ¿Y las tierras
fértiles con capacidad para alimentar a cientos de millones? En
el mundo que viene, estos activos serán cada vez más escasos y,

1 8 > por Dante Dovena

 Unasur: única vía > 1 9

por lo tanto, perseguidos por las grandes potencias por todos

los medios a su alcance. Todos.
La cuestión Malvinas ha sido un claro ejemplo de este
proceso de toma de conciencia sobre la importancia de ac-
tuar con determinación en la defensa de nuestros intereses.
En los últimos dos años, el caso se volvió regional, porque
Sudamérica decidió no aceptar el colonialismo, ni la milita-
Es cierto que hay rización por parte de una potencia extranjera de una zona
de paz, ni la extracción escandalosa de recursos estratégicos
contrapuntos y en nuestras propias narices. Unasur comprendió que esta

discusiones, pero afrenta colonial debe ser parte de su agenda de trabajo y así
lo ha manifestado formalmente en reiterados documentos
estas no son otra cosa oficiales y declaraciones.

que la prueba de la Esta unidad frente a los viejos y nuevos desafíos de la

política global obedece a principios históricos pero también a
evolución y la gradual intereses concretos basados en el más puro realismo político.
Es decir: es correcto hacerlo y además nos conviene. Las
profundización del propuestas idealista y realista coinciden en este punto, y es
proceso de integración. este fundamento pragmático el que deben advertir todas las
fuerzas políticas interesadas honestamente en el desarrollo
regional a fin de garantizar la continuidad del proceso de
integración.
Desde ciertos sectores con intereses específicos surgen
voces críticas que atacan a la Unasur, señalando que existen
contradicciones y debates internos. Esta mirada interesada
y cortoplacista no debe hacernos perder de vista el obje-
tivo de fondo de la unión sudamericana. Es cierto que hay
contrapuntos y discusiones, pero estas no son otra cosa que
la prueba de la evolución y la gradual profundización del
proceso de integración. La coordinación, la búsqueda de con-
senso, la armonización, ineludiblemente generan fricciones.
Insistimos entonces: unidad, solidaridad y organización.
Los debates y discusiones deben saldarse avanzando y
no retrocediendo. Con más integración, nunca con menos.
Porque ya está claro que los nuevos tiempos nos encontrarán
unidos, fuertes y soberanos.
No es una utopía. No se construyen grandes obras proyec-
tando pequeñeces. Hay que tirarles piedras a las estrellas.
por Carlos Raimundi
Diputado Nacional, Nuevo Encuentro.
Miembro de la Comisión de
Relaciones Exteriores y Parlamentario
del Mercosur

2 0 > www.vocesenelfenix.com
 > 21

La experiencia de los gobiernos populares

en Sudamérica da cuenta de cómo, en un
incipiente escenario internacional multipolar,
la intervención estatal, lejos de perjudicar
la integración regional, la potencia,
logrando crecientes niveles de autonomía y
recuperación de soberanía.

América latina
en busca de
su autonomía
Breve repaso del contexto mundial
Para contextualizar el presente proceso de integración sudame- referencia breve a la situación de Europa. La crisis que atra-
ricana conviene hacer un previo repaso del marco internacional. viesa el viejo continente, y que se expresa en fuertes recortes
En vísperas de nuevos comicios presidenciales, los Estados a los derechos sociales ganados en el esplendor del Estado de
Unidos conservan su liderazgo planetario en términos de su Bienestar, habla claramente de cómo el paroxismo inherente al
PBI, el dólar sigue siendo la principal moneda de intercambio capitalismo financiero, en su lógica extrema de maximización
internacional, son los primeros inversores a nivel mundial y, de la renta, ya no sólo hace pagar la crisis a los pueblos subdesa-
en términos de defensa, concentran un presupuesto superior a rrollados, sino que se ensaña con las áreas más desarrolladas del
la suma de los presupuestos de defensa del resto de los países. globo. Esto, junto con los daños ambientales al planeta y la es-
Más allá de quién resulte triunfador en las elecciones del primer casez de energía, pone al capitalismo financiero, vencedor en la
martes de noviembre, su vocación imperialista está intacta, lo década de los setenta de la disputa por el excedente económico
que no es un dato menor para la realidad sudamericana. de posguerra y el diseño de los modelos de ajuste sobrevinien-
No obstante, los últimos años deparan la aparición de nuevos tes, en un punto cercano a su agotamiento histórico.
actores globales, como China, que se debate entre su enfrenta- En este contexto, América del Sur aparece como la única
miento geopolítico y comercial con los Estados Unidos, y su región del planeta, tal vez asimilable a Australia, capaz de en-
interdependencia financiera. carar una agenda positiva, dotada de cambios, que, de consoli-
Rusia, por su parte, consolida su recuperación económica darse, podrían adquirir el rango de estructurales, en términos
bajo las reglas del capitalismo, pero retorna a posiciones fran- de recuperación del Estado en manos de líderes y militancia de
camente contrarias a los Estados Unidos en el tablero interna- fuerte arraigo popular, y compromiso con las mayorías históri-
cional, revigorizando, así, su histórica tradición hegemónica, camente sumergidas del continente. En términos de políticas
sostenida por su poderío militar y energético. En el marco de los económicas, estas se orientan hacia una creciente autonomía fi-
Acuerdos de Shanghai que tiene rubricados con China, Rusia nanciera respecto de los organismos internacionales de crédito,
confronta con las posiciones de los Estados Unidos y sus aliados un crecimiento basado en el mercado interno y la incorporación
en el Consejo de Seguridad de la ONU, respecto de la situación de franjas sociales históricamente empobrecidas a los distin-
de África y Medio Oriente. tos niveles de consumo, en el marco de una mayor integración
Es precisamente en Oriente Medio donde los Estados Unidos productiva, en infraestructura y comercial.
no logran un predominio definitivo de la mano de sus acuerdos También sobresale la posición sudamericana respecto de los
con Israel y Arabia Saudita. Los cambios de régimen en impor- daños ambientales, en rechazo a la intención del norte desarro-
tantes países como Egipto y Libia no han pacificado a la región, llado de compensar económicamente la depredación ambiental
ni se ha logrado suplantar al gobierno sirio de Bashar al-Assad, que ejercen y la no reducción de sus emanaciones tóxicas. Es
como corolario de la falsamente denominada “primavera árabe”, decir, América del Sur no ha convalidado el modelo de la depre-
como si se tratara de grandes rebeliones populares democráti- dación, ni la acumulación financiera que supone el acopio de
cas, cuando en realidad constituyen un intento de desalojar a los dólares para cumplir con las compensaciones prometidas.
actuales regímenes nacionalistas para apropiarse del petróleo y
los gasoductos que se dirigen a Europa.
He dejado para el último tramo de este rápido repaso una

2 2 > por Carlos Raimundi

 América latina en busca de su autonomía > 2 3

La decisión estratégica de la paz

Y aquí se inscribe la decisión estratégica de la paz. Otras re-
giones comparten con América latina la tenencia de recursos la integración sólo es posible a partir de la pura liberalización
estratégicos. Tal el caso de África subecuatorial en materia de de los mercados. Con la actual experiencia de los gobiernos
biodiversidad o de Medio Oriente en términos de petróleo. La populares en Sudamérica, se demuestra que la creciente inter-
diferencia reside en que la primera carece del necesario poder vención estatal en los procesos económicos no sólo no perjudica
estatal para organizar a sus sociedades, que se debaten entre la integración sino que la fortalece en términos políticos y de
las empresas depredadoras de metales preciosos y las guerras diversificación productiva.
intertribales, y Oriente Medio padece conflictos étnicos, religio- Un tema pendiente es, que, a partir de la importancia de
sos y políticos, en tanto América del Sur resuelve sus conflictos China como desafiante de los Estados Unidos, no se reproduzca
en términos de autonomía política y de paz. La paz adquiere un con ese país la relación centro-periferia que tuvimos respecto de
valor no únicamente ético, sino estratégico y político, en tanto España, Gran Bretaña y los Estados Unidos a lo largo de los dos
le permite priorizar la integración en defensa de sus recursos últimos siglos. Para ello, una integración basada en la diversifi-
naturales, y no disipar sus divisas en guerras que sólo benefician cación de nuestras matrices de producción, comercialización
al imperio y a quienes fabrican y comercian las armas. y exportaciones, constituye un pilar para no hacer depender
Así como el desendeudamiento de la región puso en dis- nuestro crecimiento sólo de los altos precios internacionales de
cusión el mito fundante de que quien se aparta del sistema nuestros productos primarios, de modo de no repetir nuestra
financiero globalizado está condenado a desaparecer, así tam- condición de meros proveedores de materias primas, en una
bién estamos quebrantando otro mito fundador: el que dice que nueva edición de la división internacional del trabajo.

América del Sur aparece como la única región del

planeta, tal vez asimilable a Australia, capaz de
encarar una agenda positiva, dotada de cambios
que, de consolidarse, podrían adquirir el rango
de estructurales, en términos de recuperación del
Estado en manos de líderes y militancia de fuerte
arraigo popular, y compromiso con las mayorías
históricamente sumergidas del continente.
 Con la actual
experiencia de los
gobiernos populares
en Sudamérica, se
demuestra que la erige como un freno a la incursión neocolonialista: ergo, la pre-
creciente intervención tensión original del ex presidente Uribe, cabeza de playa de los
Estados Unidos en el continente, intentó hacer todo lo posible
estatal en los procesos para que las gestiones de Unasur aparecieran como un fracaso.
económicos no sólo no Y no pocos actores internos de la Argentina apostaron a ello a
través de sus presagios apocalípticos. A la consigna histórica
perjudica la integración, “dividir para reinar”, América del Sur está respondiendo con
sino que la fortalece unidad y autonomía.
Con inteligencia y decisión política, y no sin dificultades,
en términos políticos cada uno de nuestros pueblos está sorteando la abrumadora
y de diversificación presión a la que las corporaciones estuvieron hasta ahora tan
habituadas, se trate de cúpulas financieras, terratenientes,
productiva. mediáticas o eclesiásticas. Con la misma decisión, la unión de
esos mismos pueblos acaba de dar un valorable paso frente
al ancestral acoso del colonialismo: eligiendo la paz frente al
señuelo de una posible intervención militar, y la unidad en au-
tonomía, frente al tutelaje histórico de la superpotencia.
De aquí la importancia de que los gobiernos constitucionales
del subcontinente hayan encarado con un éxito, al menos pon-
derable, los retos a la democracia y a la paz en Bolivia, Ecuador,
Colombia y Venezuela. Porque en el caso de no sortearlos en
Unidad y autonomía para términos políticos, es decir, pacíficamente, facilitaría la injeren-
la defensa de los recursos naturales cia militar de potencias extrarregionales. Y eso es lo que algunos
América latina está felizmente dotada de aquellos recursos factores de poder están buscando, como un renovado instru-
estratégicos que en el planeta resultan insuficientes: energía y mento de control y disciplinamiento de sesgo colonial.
combustibles tradicionales y alternativos, agua potable, biodi- Imaginemos cuál sería la situación actual del subcontinente
versidad. Pero con un extra sobre otras regiones que también los si nuestras economías hubieran quedado atadas a las economías
poseen: no estamos en presencia –hasta ahora– de conflictos centrales a través del ALCA, en lugar de habernos negado a su
étnicos, religiosos o sociales de tal radicalidad que distorsionen constitución en nombre de una política soberana en la cumbre
el carácter prioritario de aquellos recursos. Para preservarnos hemisférica de Mar del Plata, en noviembre de 2005.
de ello la Unasur es una herramienta fundamental, no sólo por Imaginemos qué hubiera pasado en la Argentina si en lugar
concretar simbólicamente la aspiración bolivariana, sino por de haberse recuperado los recursos previsionales como herra-
su potencial político. El Banco del Sur; el Consejo Regional de mienta de financiación de políticas públicas, ellos permanecie-
Defensa, direccionado hacia áreas estratégicas como la Amazo- ran aún en manos de los grupos financieros internacionales que
nia (biodiversidad), la Andina (minerales), la Platina (agua dulce) acaban de desplomarse.
y la Atlántica (petróleo); las cumbres presidenciales y, como está Son estos caminos de autonomía política los que representan
visto, las mediaciones personales e institucionales, constituyen un impulso para afrontar con esperanza y con soberanía los
pilares esenciales para la unidad y la autonomía de la región. desafíos de la etapa. No ya sólo por los parlamentos, sino básica-
Desde el momento en que Unasur (incluyo el proyecto mente por nuestros pueblos. O, más bien, llenando de pueblo a
CELAC –Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe nuestros parlamentos.
sin los Estados Unidos y Canadá–) salvaguardó a Evo Morales Para continuar en defensa de la riqueza de este momento
del golpismo, resistió la instalación de las bases militares sudamericano, tomemos el ejemplo de algunas instituciones
estadounidenses y cuestiona la presencia de la Cuarta Flota, se impulsadas por la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur),

2 4 > por Carlos Raimundi

 América latina en busca de su autonomía > 2 5

Una integración basada en la

diversificación de nuestras matrices
de producción, comercialización y
exportaciones constituye un pilar para no
hacer depender nuestro crecimiento sólo de
los altos precios internacionales de nuestros
productos primarios, de modo de no repetir
nuestra condición de meros proveedores de
materias primas, en una nueva edición de
la división internacional del trabajo.

Las sucesivas posturas de la Unasur para defender los gobier-

nos populares de Bolivia y Ecuador de sendos intentos de golpe.
como el Banco del Sur, la coordinación de políticas monetarias Para encauzar pacíficamente un grave conflicto, como el que
y cambiarias, la integración energética, el Consejo de Defensa tuvo lugar cuando el ex presidente de Colombia, Álvaro Uribe,
Regional que tiene como principal “hipótesis de conflicto” la violó la soberanía aérea de Ecuador.
preservación de nuestro patrimonio ambiental. Un conjunto de decisiones económicas como el desendeuda-
El Banco del Sur, al cual acaba de adherir por ley la Argen- miento, la acumulación de reservas, la coordinación de políticas
tina, expresa este proceso de autonomía y descolonización. A monetarias, el alejamiento progresivo del dólar como moneda
diferencia de otros momentos, no se trata de un acto volunta- central de nuestras transacciones intrazona. En definitiva, un
rista reducido a expresar nuestro histórico “sueño bolivariano”, conjunto de decisiones históricas, como el Consejo de Defensa
sino que forma parte de un conjunto de decisiones políticas, Regional, que en lugar de situar a nuestras fuerzas armadas en
económicas y culturales que le dan consistencia. Consecuen- el tradicional plano del despliegue de armamentos, las invo-
tes con su reclamo de cambio en los organismos financieros lucra en la protección de nuestros recursos naturales en áreas
multilaterales como el FMI y el Banco Mundial, los países de la estratégicas como la Amazonia para la biodiversidad, la zona
Unasur han organizado el Banco del Sur bajo tres parámetros andina para los minerales, el área del Plata para el agua potable,
tan novedosos como democratizadores. La integración de capi- y el Atlántico para el petróleo. O como el desarrollo de obras
tal será directamente proporcional a la riqueza del aportante; el de infraestructura para el aprovechamiento de esos mismos
acceso al crédito será, en cambio, inversamente proporcional a recursos para nuestro progreso, en reemplazo de largos siglos de
esa riqueza, y “un país, un voto”, sin tener en cuenta su tamaño. depredación.
 Nuestro principal
desafío como región es
preservar y profundizar
nuestra autonomía de
criterio y acción. Lo
hicimos con la negación
del ALCA, la creación
de Unasur, el rechazo
a los intentos de golpe
de Estado, la solución
pacífica de nuestros
Repensar nuestro
sistema institucional
conflictos limítrofes,
América latina está dando pasos históricos en dirección a su la defensa de nuestros
autonomía. Ayudan a ello su situación económica y la voluntad
política, aun con matices, de la mayoría de sus gobernantes. Por
recursos naturales, la
eso no hay que permitir que se instale como problema central integración energética,
la falsa división entre presuntos “institucionalistas prolijos”
dignos de todo elogio por los bienpensantes de siempre, como
la coordinación
podrían ser Lula o Mujica (o Ricardo Lagos y Michelle Bachelet de políticas
en su momento), y “populistas anacrónicos” como Chávez y Evo
Morales, entre quienes les conviene incluir también a Cristina macroeconómicas
Kirchner y Correa. y el proceso de
América del Sur afronta una oportunidad inmejorable de ir
rompiendo ciertas cadenas históricas de colonialismo, y para desdolarización
ello es necesario pensar, además, en el rediseño de todo nuestro regional.
sistema institucional.
Lejos de ser una conclusión cerrada, el debate acerca de los
desafíos de la región está abierto. Es importante partir de la
base de que provenimos de una sociología muy particular, con
una fuerte impronta hispana, pero también indígena, y una
marcada influencia de los intereses británicos; y a esa sociología
fuertemente impregnada de mestizaje, indigenismo y multicul-
turalidad, dominada y sojuzgada, se le impuso una religión, se le
saquearon grandes riquezas, se le pretendieron arrasar ciudades,
costumbres, culturas autóctonas, y se le injertó, hace dos siglos, grado de cohesión social. Casos donde, aun contando con siste-
un sistema de instituciones liberales de origen eurocéntrico y mas políticos “estables”, parlamentos activos y partidos consoli-
anglosajón. dados, la mediación institucional no pudo evitar la aplicación
En nuestros tiempos, los sudamericanos estamos notando de fuertes ajustes sin brindar a los pueblos que los padecen
que en enormes tramos de nuestra historia esas instituciones ninguna instancia de consulta, mucho menos de decisión.
liberales intermediaron mucho más a favor de los poderes En mi opinión, la región debe profundizar las actuales expe-
establecidos que de los sectores populares. El reciente golpe riencias de inclusión social y multiculturalidad, de cambio de
parlamentario del Paraguay patentiza esta reflexión. Y por eso patrón distributivo y de inversión, e inclusive revisar la utilidad
hemos comenzado a repensarlas. o no que le han deparado las instituciones liberales anglosajonas
Incluso, en los últimos tiempos, esta interpretación de las y eurocéntricas. Pero en paz. Los odios y las consecuencias de
instituciones liberales puras también podría resultar válida para un enfrentamiento que vaya más allá de lo político pueden ser
algunas sociedades europeas, más desarrolladas, con mayor irreparables por décadas y dilapidar la presente oportunidad.

2 6 > por Carlos Raimundi

 América latina en busca de su autonomía > 2 7

El golpe institucional en Paraguay

El golpe perpetrado por la corporación política de Paraguay,
en connivencia con los grupos de poder oligárquico, funda-
mentalmente terratenientes, se inscribe en esta disputa de
hegemonía regional. Los gobiernos populares del Mercosur
y la Unasur suspendieron transitoriamente la participación
del Paraguay en esos organismos, hasta que se repare la
anomalía institucional. Sin embargo, los Estados Unidos, el
Vaticano, el gobierno de derecha español y la Alemania de
Angela Merkel fueron los primeros en reconocer al nuevo e La consistencia entre
ilegítimo gobierno. Unasur y las políticas domésticas
En el caso del Mercosur, de fuerte sello comercial, Para- El camino de la autonomía regional requiere a la vez de medi-
guay se siente desobligado de sus compromisos, y liberado, das domésticas que le den base y sustento. Durante el mes de
por lo tanto, no sólo para establecer con los Estados Unidos junio, la Presidenta de mi país, Argentina, Cristina Fernández
acuerdos de libre comercio, sino también para permitir la de Kirchner, participó de tres cumbres internacionales
instalación de bases, el ingreso del Comando Sur o de equi- –G-20, Comité de Descolonización y Cumbre Ambiental– que
pamiento militar, además de ejercer una tolerancia mucho fueron la ocasión para vertebrar en los respectivos discursos
mayor respecto de sus operaciones de inteligencia. En estas las sólidas posiciones internacionales con recientes medidas
condiciones, Paraguay se reafirma como un territorio apto de política doméstica –la regulación del mercado de divisas,
para todas las políticas que los Estados Unidos quieran hacer la administración del comercio exterior, la recuperación de
sobre la región. Qué coincidencia, además, que la corpo- autoridad monetaria del Banco Central, la recuperación de
ración política que propinó el golpe al presidente Lugo es YPF y el programa de construcción masiva de viviendas–.
la misma que venía impidiendo el ingreso de Venezuela al Nos encontramos con una consistencia notable de la filosofía
Mercosur. de un proyecto global que es, entre otras cosas, lo que le ha
Por eso, había que responder con una medida política y dado a Cristina Fernández de Kirchner un alto predicamento
simbólica muy fuerte y muy autónoma, como fue la incorpo- entre los líderes políticos de la región y del mundo.
ración de Venezuela. En estos procesos no se puede andar Frente a esto, nuestro principal desafío como región es
con medias tintas. preservar y profundizar nuestra autonomía de criterio y
Un cambio significativo en la ecuación política de la acción. Lo hicimos con la negación del ALCA, la creación
integración sudamericana: Venezuela, con todo su potencial de Unasur, el rechazo a los intentos de golpe de Estado, la
energético y político, accede al bloque del Cono Sur y nos solución pacífica de nuestros conflictos limítrofes, la defensa
conecta a este con el Caribe. de nuestros recursos naturales, la integración energética, la
A su vez, los Estados Unidos y los grupos de derecha de la coordinación de políticas macroeconómicas y el proceso de
región encuentran en la nueva situación paraguaya el canal desdolarización regional.
de entrada al Cono Sur, la cuña al proceso de integración, que El hecho de ser contemporáneos de una etapa como la
no habían logrado con otros gobiernos afines. que vive América latina nos tienta, a primera vista, a perder
Está demostrado que la vocación de cambio, expresada la perspectiva de su dimensión histórica. No perdamos dicha
por los pueblos sudamericanos en la última década, ha perspectiva, defendamos este presente, para que los derechos
permitido el surgimiento de los liderazgos presidenciales ciudadanos que derivan de él, transformen estas construccio-
con mucha más celeridad que lo que tardan sus sistemas de nes en irreversibles.
partidos e instituciones demoliberales en adecuarse a los
nuevos paradigmas. Y esto, sumado a las sucesivas intento-
nas destituyentes que atraviesan nuestros países, no hace
más que ratificar la dimensión de la batalla cultural que aún
tenemos pendiente.
Ante un escenario plagado de incertidumbres,
cambios y crisis de valores económicos, políticos
y sociales, los mecanismos de la integración
sudamericana se complementan entre sí,
permitiéndole a la región enfrentar estos
importantes retos en la búsqueda de la paz, la
democracia, la prosperidad y la inclusión social.

El Mercosur y
la Unasur en la
actual coyuntura

por Ruy Carlos Pereira

Embajador. Representante
Permanente de Brasil ante la
ALADI y el Mercosur

2 8 > www.vocesenelfenix.com
> 29
L a coyuntura actual se caracteriza por incertidum-
bres, cambios y crisis de valores en tres grandes
áreas: (i) en el área económico comercial, existe
el desafío de la crisis internacional, que se manifiesta con la
turbulencia aguda de la moneda única europea, el euro, y con
la profunda disfuncionalidad económica iniciada en Estados
blos de sus Estados parte, tendiente a garantizar el desarrollo
económico y social (no solo el libre comercio) en democracia.
Destacaré, asimismo, que el Mercosur es un vector de inserción
independiente en el sistema internacional.
En la segunda parte, señalaré a la Unasur como instrumento
para hacer avanzar intereses sudamericanos concretos sobre la
Unidos en 2008; (ii) en el área político estratégica se observa un base de la concertación política. Mostraré que la Unasur llena
movimiento de traslación del eje de poder, aunque en geometría un vacío institucional histórico: la falta de un foro de países
y tiempos variables, hacia Asia y hacia el Sur, y, en Sudamérica, sudamericanos para resolver desafíos sudamericanos. Indicaré
el desafío de la consolidación de la democracia y de la garantía que la Unasur representa la madurez de un proceso que cobró
de los derechos de la ciudadanía; y (iii) en el área social, el ímpetu con la Reunión (sin precedentes) de Presidentes de
panorama es de hambre y miseria diseminadas por el mundo, América del Sur, realizada en Brasilia en 2000, en la que los jefes
a pesar de la riqueza generada por el desarrollo económico; de gobierno “coincidieron en la evaluación de que la estabilidad
hay incluso desafíos inéditos, como el cambio climático y, en la política, el crecimiento económico y la promoción de la justi-
región, a pesar de los logros alcanzados en la reducción de la cia social, en cada uno de los doce países de América del Sur,
pobreza en muchos de nuestros países, sigue abierta la deuda dependerán en buena medida de la ampliación y de la profun-
social que siempre la caracterizó. dización de la cooperación y del sentido de solidaridad existente
El objetivo de este artículo es mostrar que el Mercosur y la en el ámbito regional y del fortalecimiento y de la expansión de la
Unasur, que constituyen mecanismos de la integración sudame- red de intereses recíprocos” (Declaración de Brasilia, 1/9/2000).
ricana, le permiten a la región enfrentar estos importantes retos En la conclusión, defenderé que la Unasur no sustituirá al
de diferentes maneras, con flexibilidad y complementariedad. Mercosur, porque se trata de dos proyectos de integración con
En una primera parte, discurriré sobre el Mercosur como propósitos, instrumentos y tiempos diferentes. Lo que no signifi-
proyecto de inserción internacional plena (económico-social- ca que no puedan complementarse y, más aún, ser agentes de
político). Presentaré al Mercosur como la expresión de una un círculo virtuoso en Sudamérica en pro de la paz, la democra-
forma propia e institucionalizada de integración entre los pue- cia, la prosperidad y la inclusión social.

3 0 > por Ruy Carlos Pereira

 El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura > 3 1

La Unión de Naciones
Suramericanas (Unasur)
reúne a los doce países
de América del Sur
con el objetivo de
El Mercosur constituir un espacio
Mucho más que un proyecto económico comercial, el Mercosur
es un proyecto estratégico, político, de largo alcance. En esta de integración política,
parte, me referiré al bloque en sus tres grandes dimensiones: (i) económica, social y
el Mercosur económico-comercial, (ii) el Mercosur político y
ciudadano y (iii) el Mercosur social, incluso en su vertiente de cultural entre sus
herramienta para reducir asimetrías entre los Estados parte. pueblos.
El Mercosur económico-comercial
En el área comercial, los resultados del Mercosur son palpables:
(a) el comercio intra-Mercosur fue récord en 2011, habiendo al-
canzado los U$S 53 mil millones; (b) en 2008, el comercio había
sido de U$S 40 mil millones –aun después del inicio de la crisis
internacional–, por lo tanto, el intercambio siguió creciendo
(33% más en 2011 respecto de 2008); (c) desde 1991, año de la
firma del Tratado de Asunción –y, por lo tanto, de la “fundación”
del bloque–, el valor del comercio intrazona se multiplicó por
diez, mientras que el intercambio de los países del Mercosur
en su conjunto con el mundo creció siete veces; (d) en 2011, el
90% de las exportaciones brasileñas al Mercosur fue de bienes
manufacturados. (trigo, naftas para la petroquímica y otras naftas, harina de trigo,
Más allá de las cifras, hay que destacar algunos aspectos cua- malta, desodorantes, propanos, leche en polvo, aceites brutos de
litativos importantes de dicho comercio. La índole del comercio petróleo).
intra-Mercosur, en especial el comercio Brasil-Argentina, es de La industria automotriz (considerando los vehículos y sus
comercio administrado ya sea por los Estados o por las empre- partes y piezas) es el sector productivo que más importa y
sas. El comercio Brasil-Argentina, vale subrayar, respondió por el exporta entre Brasil y la Argentina y responde, él solo, por el 38%
74% del comercio intra-Mercosur en 2011 (U$S 39 mil millones del valor total del intercambio bilateral.
de los U$S 53 mil millones). Este comercio se realiza en el marco de una política automo-
De los 20 principales productos de exportación de Brasil a la triz común, aunque según decisiones estratégicas corporativas
Argentina en 2011 (46% del total de las exportaciones brasileñas de las matrices extranjeras de las montadoras establecidas en
a este país), sólo 6 no fueron vehículos automotores y sus partes y los dos países –que resultan, por ejemplo, en que Brasil produz-
piezas (minerales de hierro aglomerados, minerales de hierro no ca y exporte en general vehículos de bajo precio (en promedio
aglomerados, “fuel oil”, energía eléctrica, aviones y diesel) y, aun U$S 10 mil por unidad, sin impuestos) y la Argentina vehículos
así, no son productos que se encuentren en sectores de mer- de gama y precio más elevados (en promedio U$S 18 mil, sobre
cado competitivos o semicompetitivos. Ya de los 20 principales las mismas bases)–.
productos de exportación de la Argentina a Brasil en 2011 (más Sin mencionar que el comercio de azúcar y sus productos
del 60% del total de las exportaciones argentinas a Brasil), 9 derivados tampoco está liberalizado en el Mercosur.
fueron vehículos automotores y sus partes y piezas. De los otros Por lo tanto, la idea de que el Mercosur es un ejercicio de
11, solamente 2 podrían considerarse susceptibles de transac- libre comercio es residual. Es, esto sí, un muy exitoso proyecto
ciones en mercados competitivos (ajos y peras). Los otros 9 de comercio administrado intrazona.
escasamente se comercializan sobre bases no administradas Pero no todo es comercio en el Mercosur.
El Mercosur político y ciudadano
La institucionalidad del Mercosur es una prueba de que el
proceso de integración recibe influencia de los más diversos
sectores de las sociedades de los Estados parte, y no sólo de los
gobiernos.
A modo de ejemplo se puede mencionar al Parlamento del
Mercosur, órgano que representa a los pueblos del bloque y que
deberá congregar a representantes electos por voto directo (la
bancada de Paraguay es hasta ahora la única elegida de esta El Mercosur social/reducción de asimetrías
forma). La agenda social del Mercosur para el futuro cercano deberá
Además, hay varias instancias por las que se canalizan intere- incluir acciones al amparo del Plan Estratégico de Acción Social
ses de la sociedad. Desde el año 2006, por ejemplo, tienen lugar (PEAS), una iniciativa que deberá contemplar, entre otros, diez
las Cumbres Sociales que, naturalmente, propician una mayor ejes temáticos; a saber: (a) combate al hambre y a la pobreza, (b)
participación de la sociedad civil en el debate y en la construc- garantía de los derechos humanos, (c) acceso universal a la salud
ción de la institucionalidad del bloque. pública, (d) acceso universal a la educación, (e) valorización y
Se puede mencionar asimismo, como órganos formalmente promoción de la diversidad cultural, ( f) garantía de la inclu-
constituidos de la estructura institucional del Mercosur, al Insti- sión productiva, (g) acceso a trabajo decente y a los derechos
tuto de Políticas Públicas de Derechos Humanos y al Instituto previsionales, (h) promoción de la sustentabilidad ambiental,
Social, además del Alto Representante General del Mercosur, (i) promoción del diálogo social y (j) cooperación regional para
cuyo mandato es hacer avanzar la agenda del bloque (incluso las instrumentar y financiar políticas sociales.
agendas de ciudadanía y la social) tomando en cuenta “el interés En el plano institucional, hay instancias de actuación co-
general del Mercosur y la profundización de la integración ordinada de autoridades del área social, como el citado Plan
regional”. Estratégico y la Comisión de Coordinación de los Ministros de
En el terreno de la formación de una “ciudadanía Mercosur” Asuntos Sociales (CCMAS).
se lograron importantes compromisos con la consolidación de
derechos, en el rumbo de la libre circulación de personas, que se
plasmaron en instrumentos como el Acuerdo de Residencia, el Reducción de asimetrías - El FOCEM
Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y el Estatuto de la Ciu- En esta breve reseña del Mercosur, en particular en el terreno de
dadanía. El Plan de Acción de este último deberá estar instru- la reducción de las asimetrías entre los Estados parte, vale una
mentado en 2021, cuando se celebrará el trigésimo aniversario mención especial al FOCEM –el Fondo para la Convergencia
del Mercosur. Estructural del Mercosur–.
En el terreno de la consolidación de la democracia, está El FOCEM es el único mecanismo regional de financiación
vigente el Protocolo de Ushuaia, bajo cuyas reglas se produjo, con recursos integralmente donados por sus financiadores.
recientemente, la suspensión de Paraguay de los órganos del Hasta ahora se aprobaron cuarenta proyectos, cuyos montos
Mercosur y de las deliberaciones, a la luz de la ruptura de la superan los mil millones de dólares, de los cuales U$S 875,8 mi-
normalidad democrática que significó el impedimento del llones son recursos del Fondo, incluyendo un aporte voluntario
presidente Fernando Lugo en condiciones que no observaron las de Brasil por el valor de U$S 300 millones.
garantías del debido proceso y la posibilidad de amplia defensa Los principales objetivos de los proyectos aprobados por el
del presidente constitucional de Paraguay. Fondo son: (i) promover la convergencia estructural, (ii) desa-
Por último, en el plano político, el Mercosur ha mostrado rrollar la competitividad, (iii) promover la cohesión social, par-
ser un vector estimulador del avance de la integración regional ticularmente de las economías menores y de las regiones menos
mediante la ampliación geográfica del bloque. Con el ingreso desarrolladas, y (iv) apoyar el funcionamiento de la estructura
de Venezuela, el Mercosur pasa a integrar un territorio que va institucional y el fortalecimiento del proceso de integración.
de Tierra del Fuego al Caribe. Las perspectivas actuales son de La orientación de la iniciativa FOCEM en el sentido de
que el bloque incorpore también a Bolivia y a Ecuador (con este reducir las asimetrías se vuelve evidente al compararse las
último país ya comenzaron las conversaciones exploratorias). proporciones de los aportes realizados por los países con las

3 2 > por Ruy Carlos Pereira

 El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura > 3 3

En la condición de foro de concertación

política, la Unasur realiza un aporte
fundamental a la preservación de la
estabilidad institucional de los países
miembro, desde una perspectiva propia de la
región, como asimismo a la solución pacífica
de controversias regionales y al fortalecimiento
de la democracia en Sudamérica.

Vale destacar que la transferencia de recursos para los

proyectos que benefician a Paraguay no se interrumpió con la
reciente suspensión del país en el Mercosur. La Decisión Presi-
proporciones de los beneficios obtenidos, en términos de distri- dencial que determinó la suspensión de Paraguay previó que
bución de recursos. La proporción de los aportes es la siguiente no se deberían perjudicar los intereses del pueblo paraguayo y
(en porcentajes de los U$S 100 millones destinados anualmente garantizó expresamente la continuidad de los proyectos refe-
al Fondo): Brasil, 70%; Argentina, 27%; Uruguay, 2%; y Paraguay, rentes a Paraguay en el FOCEM. Tanto es así que, también en
1 por ciento. la Cumbre de Mendoza, se aprobó la financiación FOCEM para
Ya la distribución de los beneficios, en términos de los por- apoyar el proyecto –por un valor total de U$S 59,2 millones– de
centajes de recursos asignados a los proyectos aprobados hasta construcción de la avenida “Costanera Norte” de Asunción, lo
ahora, es la siguiente: Paraguay, 48%; Uruguay, 32%; Argentina, que deberá beneficiar a un sector importante de la población de
10%; y Brasil, 10 por ciento. bajos ingresos de la capital de Paraguay.
 La Unasur institucional
Una lista de los órganos que componen la estructura institu-
cional de la Unasur, creados desde la conclusión del Tratado
Constitutivo de la Unión, firmado en Brasilia en 2008, podrá dar
una idea del compromiso político de sus participantes con un
La Unasur proceso de integración amplio.
La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) reúne a los El Tratado Constitutivo instituyó el Consejo de Jefas y Jefes
doce países de América del Sur con el objetivo de constituir un de Estado/Gobierno, el Consejo de Ministros de Relaciones
espacio de integración política, económica, social y cultural Exteriores y la ya mencionada Secretaría General. Vale mencio-
entre sus pueblos. La funcionalidad de la Unasur como foro nar que la creación de un Parlamento deberá ser materia de un
de composición de los intereses de los países de la región se futuro Protocolo Adicional al Tratado de Brasilia.
evidencia, por ejemplo, en el hecho de que la Secretaría General Al amparo del Tratado se crearon Consejos Ministeriales en
de la Unión haya sido “compartida” por María Emma Mejía, de las áreas de Energía, Salud, Defensa, Infraestructura y Planea-
Colombia (de mayo de 2011 a junio de 2012), y Alí Rodríguez, de miento (COSIPLAN), Desarrollo Social, Problema Mundial de las
Venezuela (en funciones hasta junio de 2013). Drogas, Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación,
Economía y Finanzas.

El Mercosur representa La Unasur como consagración

de la autonomía regional
lo que podríamos llamar En la condición de foro de concertación política, la Unasur

integración “dura”, realiza un aporte fundamental a la preservación de la estabili-

dad institucional de los países miembros, desde una perspectiva
institucionalizada, propia de la región, como asimismo a la solución pacífica de

amplia. Y la Unasur controversias regionales y al fortalecimiento de la democracia

en Sudamérica, como evidencian los siguientes ejemplos: (a)
es un mecanismo de mediación entre Ecuador y Colombia (2010) en razón del ataque
colombiano a las FARC en territorio de Ecuador (2008); (b)
formato más liviano, mediación entre Colombia y Venezuela (2010) con vistas a re-
flexible, que ha permiti- construir el diálogo entre los dos países después de que rompie-
ran relaciones diplomáticas; (c) crisis institucional en Ecuador
do enfrentar de manera (2010) y, más recientemente, (d) decisión sobre la situación en
inédita problemas en Paraguay luego de la destitución del presidente Fernando Lugo,
en los siguientes términos: “Expresar su más enérgica condena a
la región, como las la ruptura del orden democrático en la República del Paraguay
amenazas a la paz. (...)” y “Promover la suspensión de la República del Paraguay
en los foros y mecanismos de diálogo y concertación política e
integración de la región, de acuerdo a sus propios estatutos y
reglamentos”.

3 4 > por Ruy Carlos Pereira

El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura > 3 5

La Unasur como foro de integración física

La Unasur ha desempeñado y deberá seguir desempeñando un
importante rol en la concretización de la integración física y
energética de la región. El locus institucional para avanzar en
esta área es el ya citado Consejo Sudamericano de Infraestruc-
tura y Planeamiento, el COSIPLAN.
El Consejo, que absorbió las competencias de la IIRSA
–Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana–, constituye un foro para la concepción y gestión
coordinada de proyectos de integración física y energética
entre los países de Sudamérica, según los siguientes “Ejes de
Integración y Desarrollo” (EID): Andino, de Capricornio, de la
Hidrovía Paraguay-Paraná, del Amazonas, del Escudo Guyanés,
del Sur, Interoceánico Central, Mercosur-Chile, y Perú-Brasil-
Bolivia.
En 2011, la cartera general del COSIPLAN tenía 531 proyectos
por un valor estimado en U$S 116 mil millones. Sesenta y tres
proyectos (el 9% de la cartera) ya se concluyeron y se encuentran
operativos, por un valor de U$S 10 mil millones. Ejemplos de
estos proyectos son la construcción de la carretera Pailón-San
José-Puerto Suárez (Bolivia, Brasil, Chile y Perú), la pavimenta-
ción y mejora de la carretera Iquique-Colchane (Bolivia, Chile),
y los estudios sobre la carretera Boa Vista-Bonfim-Lethem-
Georgetown (Brasil, Guyana).
Ciento cincuenta y nueve proyectos (el 30% de la cartera) se
encuentran en ejecución por un valor estimado en U$S 52 mil
millones. Otros ciento cincuenta y siete proyectos (el 30% de la
cartera) están en etapa de preparación, por un valor estimado
en U$S 36 mil millones.
Los proyectos administrados en el ámbito del Consejo se
rigen por los criterios de prioridad, según la Agenda de Proyec-
tos de Integración (API) aprobada en la II Reunión Ministerial
del COSIPLAN, realizada en Brasilia en noviembre de 2011. La
Agenda contempla 31 proyectos considerados estructuradores y
de alto impacto para la integración física y el desarrollo socio-
económico regional, lo que deberá representar desembolsos de
U$S 13,7 mil millones en obras de integración regional desde
2012 hasta 2022.
 Finalmente, vale mencionar que los ministros del COSIPLAN El capital inicial del Banco deberá ser de U$S 7 mil millo-
establecieron tres Grupos de Trabajo en el ámbito del Consejo: nes, para lo cual Brasil, Argentina y Venezuela aportarán U$S
(i) Telecomunicaciones en Sudamérica, responsable de evaluar 2 mil millones cada uno; Ecuador y Uruguay U$S 400 millones
la interconexión de estructuras de fibras ópticas y la construc- cada uno; y Bolivia y Paraguay U$S 100 millones cada uno. Los
ción del Anillo Óptico Sudamericano, para evitar que el tráfico recursos del Banco podrán utilizarse para financiar proyectos
de telecomunicaciones de la región tenga que seguir pasando en las áreas de infraestructura, complementariedad productiva
por servidores ubicados fuera de la región; (ii) Integración intrarregional, desarrollo de sectores sociales (salud, educación
Ferroviaria, cuyos trabajos deberán concentrarse sobre todo y seguridad social, entre otros) y reducción de asimetrías.
en la conexión bioceánica; y (iii) Financiación y Garantías, para El Banco del Sur constituye, pues, una opción en verdad
evaluar fuentes adicionales para financiar los proyectos de la autóctona, regional, de financiación de proyectos de interés de
cartera del COSIPLAN. los países sudamericanos.
La estructura institucional del Banco del Sur incluye un Con-
El Banco del Sur sejo de Ministros, un Consejo de Administración, una Direc-
El Banco del Sur es una institución que está a punto de comen- ción Ejecutiva y un Consejo de Auditoría. En la etapa actual –el
zar a operar. Su Convenio Constitutivo está vigente desde el 3 período entre la vigencia del Convenio Constitutivo y la primera
de abril de 2012 para Argentina, Bolivia, Ecuador, Uruguay y operación del Banco–, las actividades consisten esencialmente
Venezuela. En Brasil, el Convenio actualmente está siendo estu- en deliberaciones sobre la composición de los órganos mencio-
diado en el Congreso Nacional, donde se lo tramita en régimen nados y sobre los criterios de política financiera/crediticia que
de urgencia. guiarán la actuación de la institución.

Para que la integración de la región tenga futuro

es necesario involucrar a las sociedades, hacerlas
partícipes en un proceso de cambio de mentalidad
que ayude a ver el otro lado de la frontera como un
espacio de convivencia y oportunidades, y no como
una amenaza o dificultad.

3 6 > por Ruy Carlos Pereira

 El Mercosur y la Unasur en la actual coyuntura > 3 7

Conclusión
De esta breve exposición, se puede advertir algunas caracte-
rísticas básicas de los procesos de integración del Mercosur
y de la Unasur. El Mercosur representa lo que podríamos
llamar integración “dura”, institucionalizada, amplia. Y la
Unasur es un mecanismo de formato más liviano, flexible,
que ha permitido enfrentar de manera inédita problemas en
la región, como las amenazas a la paz. No obstante, ambos
procesos de integración convergen en los valores y principios
que los guían: el desarrollo económico y social, la estabilidad
democrática y más integración física en la región.
En este contexto, una pregunta que podría surgir natural-
mente es la siguiente: ¿cómo ver al Mercosur y a la Unasur a
la luz de la recientemente creada CELAC (la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños)?
En respuesta puede decirse que, en cierto modo, el Merco-
sur es, en relación a la Unasur, lo que la Unasur es en relación
a la CELAC. El Mercosur tiene un lado económico comer- encuentran en todos lados más y mejor integración. Esta le-
cial bastante desarrollado, incluso con vertientes política y gitimidad es clave para que la fragmentación históricamente
ciudadana (esta, por así decirlo, en construcción). A su vez, construida de la región dé paso a la efectiva integración, y
la Unasur nació de una inspiración esencialmente política, para que Sudamérica en su conjunto consolide la madurez
y privilegia mucho más la integración física y energética que política en un espacio de bienestar y democracia, de paz y
la agenda económico-comercial “clásica”. Ya la CELAC es un prosperidad compartida y solidaria. De este modo, asegurará
mecanismo más fluido, concebido primordialmente como un el lugar de estabilidad y progreso que le corresponde en el
foro para la concertación política entre los países de Lati- orden internacional del siglo XXI, signado, como ya señalé,
noamérica y el Caribe, y no como una instancia volcada a la por las incertidumbres, los cambios y las crisis de valores de
promoción de la “convergencia” de mecanismos regionales y estas dos primeras décadas.
subregionales de integración. Sudamérica ocupa su lugar en la defensa y vivencia de la
Para terminar, vale subrayar un aspecto que, desde mi paz y la democracia, en la propuesta y práctica de la inclu-
punto de vista, es absolutamente esencial en esta discusión: sión social, en las políticas e inversiones para promover
para que la integración de la región tenga futuro es necesario el desarrollo económico y el rescate de la enorme deuda
involucrar a las sociedades, hacerlas partícipes en un proceso social de la región. Seguramente la Unasur será el foro para
de cambio de mentalidad que ayude a ver el otro lado de la definir grandes líneas e iniciativas pluriestatales, de carácter
frontera como un espacio de convivencia y oportunidades, y estratégico, que abrirán camino para alcanzar este lugar. Y el
no como una amenaza o dificultad. Iniciativas como el Mer- Mercosur seguirá siendo el núcleo duro y el vector, la usina
cosur y la Unasur sólo tendrán sentido y vida larga si las per- de energía y de voluntad política unívoca de sus integran-
sonas comunes y corrientes pueden decir que viven mejor, tes para mover a la Unasur y la integración regional en su
que gozan de más prosperidad y más oportunidades, porque conjunto.
 por Hugo Andrade
Lic. en Economía. Rector Organizador de la
Universidad Nacional de Moreno

y Joaquín Salzbergi
Lic. en Ciencia Política. Docente

Ante la explosión en la matrícula de educación

superior de los últimos veinte años, los países de
la región deben garantizar la universalización
del ingreso, teniendo en cuenta las necesidades
de los grupos excluidos y sus condiciones de
origen, y generar los medios para superar la
desigualdad y alcanzar el desarrollo con
inclusión social.

La agenda de la
inclusión social
en la educación
superior

3 8 > www.vocesenelfenix.com
> 39
A principios del siglo XXI la educación superior
adquiere un papel crítico: en una economía
internacional basada en el conocimiento y en la
información, el nivel educativo de la población, y en particular, el
acceso al ciclo postsecundario, resultan centrales para la fortaleza
de los países, ya que los requisitos de calificación en el mundo del
estándares de calidad, ampliando las posibilidades de ingreso y
buscando fortalecer las posibilidades de egreso mediante diver-
sos contratos-programa.
Latinoamérica no es la excepción a este proceso de cam-
bio, con una rica tradición en educación superior que data del
siglo XVI, cuenta con particularidades que lo hacen único en
trabajo, dominado por la innovación, el uso intensivo del cono- el mundo. Como señalan los sucesivos informes del Instituto
cimiento y de las tecnologías, son cada vez más exigentes. Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en
En este sentido, el problema del acceso, permanencia y América Latina y el Caribe (IESALC), la región experimentó una
graduación de sectores antes excluidos de la educación superior explosión en la matrícula de educación superior durante los últi-
se instala en la agenda de la política estatal. Los esfuerzos por mos veinte años. Esto ha sido acompañado, principalmente, por
masificar la Tasa Bruta de Escolarización Superior –TBES– (que una gran expansión de las instituciones privadas, mas no por un
mide el porcentaje de estudiantes matriculados en la educación aumento proporcional en la tasa de graduados.
superior independientemente de su edad, expresado en por- En el ámbito de la Unasur estrictamente, los primeros
centaje de la población del grupo en edad oficial de cursar ese
nivel de enseñanza –según los parámetros de la OCDE, de 20 a
24 años–), la multiplicación de instituciones universitarias y la
creación de organismos de control y acreditación son algunas
La región experimentó
de las líneas que ha seguido el accionar, aun en gran parte de los una explosión en la
países centrales.
La presión estatal por universalizar la educación superior se
matrícula de educación
conjuga con un reclamo social histórico: la igualdad de oportu- superior durante los
nidades. Constituido tradicionalmente como un espacio elitista
de reproducción de los sectores dominantes, han sido muchos últimos veinte años. Esto
los movimientos políticos y sociales que realizaron intentos ha sido acompañado,
por democratizar la educación superior. En los últimos años, la
propia dinámica internacional ha generalizado el reclamo por el principalmente, por una
acceso, al constituirse como un factor clave para la mejora de las gran expansión de las
condiciones de vida de la población.
Las respuestas a la necesidad de expansión cualitativa y instituciones privadas,
cuantitativa de la educación y al reclamo por el acceso como
medio de movilidad social han partido desde dos actores. Por
mas no por un aumento
un lado, las instituciones universitarias han ensayado distintas proporcional en la tasa
estrategias para ampliar la oferta y disminuir la deserción,
procurando aumentar la tasa de graduación, pero con relativa-
de graduados.
mente escaso éxito. Por el otro, y cada vez más, los Estados se
involucran en la planificación de la educación superior, elevando

4 0 > por Hugo Andrade y Joaquín Salzberg

 La agenda de la inclusión social en la educación superior > 4 1

En la actualidad, bajo
economías en crecimien-
to y con Estados nacio-
nales que recuperan sus
capacidades, el sistema
educativo y las univer-
sidades en particular,
intentan impulsar es-
años del siglo XXI encontraron a sus sistemas nacionales de trategias de desarrollo
educación superior relativamente disminuidos para hacer
frente a las demandas de la sociedad, como consecuencia de
y de inclusión, en algu-
la aplicación de políticas de corte neoliberal ensayadas desde nos casos similares y en
mediados de los años ’70. No obstante, en la actualidad, bajo
economías en crecimiento y con Estados nacionales que recu-
otros muy diferentes,
peran sus capacidades, el sistema educativo y las universidades siempre bajo la premisa
en particular intentan impulsar estrategias de desarrollo y de
inclusión, en algunos casos similares y en otros muy diferentes,
de tender a la universa-
siempre bajo la premisa de tender a la universalización del ac- lización del acceso a la
ceso a la educación superior.
Por otra parte, existe una fuerte diversificación en términos
educación superior.
institucionales, y la presencia de la oferta estatal no siempre es
dominante a nivel de cada país. Por caso, la Argentina cuenta
con una oferta estatal que cubre más de tres cuartos de la
matrícula de educación superior y más del 80% de la universi-
taria. Sin embargo, en los últimos años, las tasas más altas de
crecimiento han sido en el sector de gestión privada. Asimismo,
la Argentina ocupó históricamente el primer lugar en América
latina, en cuanto a la TBES que, en base a datos del 2006,
alcanzaba el 68%, actualmente superado por Venezuela que
exhibe un fuerte incremento en la última década. Para aumentar los niveles de igualdad
En otro extremo, Brasil, con un sistema de educación supe- Generar oportunidades educativas “inclusivas” requiere la trans-
rior complejo y heterogéneo, tiene una amplia matrícula en el formación de las instituciones y experiencia educativa para que
sector privado, constituyendo el sector público solamente el puedan dar una respuesta pertinente, de calidad y de condicio-
11% del total según el Censo de Educación Superior de 2006. nes equitativas respecto de las diferencias de las personas y los
En cuanto a la educación universitaria, 52% de la matrícula es grupos, tomando en consideración sus diferencias no sólo de
de oferta pública y el 48% restante privada, y a su vez exhibe índole económica y en forma concomitante de capital cultural
un muy bajo porcentaje de TBES que, según datos de 2006, es suficiente, sino también de género, etnia, lengua o cultura, entre
cercana al 12%, si bien es de destacar que la matriculación se ha otros factores que introducen desigualdades y que no son me-
más que duplicado en la última década. nos importantes en nuestra región.
Superar la desigualdad y exclusión como estrategia para al- En tal sentido, la noción de la diversidad como derecho
canzar un desarrollo sustentable de nuestros países es, quizás, el humano individual y de grupos no ha sido reconocida en el ám-
reto más apremiante e importante de estos tiempos. Abordar la bito de la educación superior, tanto como lo ha sido el talento
problemática desde la perspectiva regional es altamente desea- o mérito en relación con la necesidad. No obstante, durante
ble para lograr un éxito sistémico que retroalimente virtuosa- las últimas décadas los criterios de género y discapacidad han
mente la construcción de la integración regional. cobrado cierta visibilidad.
 Como ya se ha señalado, la igualdad en el nivel superior no
depende sencillamente de su gratuidad o de su ingreso directo,
pues como señalan Bourdieu y Passeron en Los herederos. Los
estudiantes y la cultura, la afinidad entre el capital cultural de
una clase y las exigencias del sistema de enseñanza es lo que
determina las posibilidades de éxito. Sabido es que la “iguala-
ción” de los medios económicos, a través de becas y/o créditos
para desarrollar estudios superiores, no suprime las desventajas
de origen, bajo un sistema que premia de manera “neutral” el
mérito individual.
Ana María Ezcurra, en su libro Igualdad en la educación
superior. Un desafío mundial, sostiene que, de no mediar
estrategias que vayan más allá del ingreso masivo para permitir
posibilidades reales de graduación, estamos ante un proceso
de “inclusión excluyente”. La relación entre un ingreso masivo y
una alta tasa de deserción es causal: los sectores que se incluyen
en la educación superior son los que fracasan masivamente y
que sólo logran graduarse en pequeñas proporciones. Es posible
afirmar entonces que las universidades públicas no han logrado
plantearse soluciones relativamente exitosas y si se quiere, nove-
dosas, en materia de retención de estudiantes. Por otra parte, la
deficitaria regulación del sector privado que predomina, genera
un mercado de titulación de baja calidad que, lejos de fomentar
la igualdad, institucionaliza la discriminación de quien no posee
el capital cultural necesario para acceder al sistema público.
Cierto es que en las últimas décadas el número de personas
que acceden a la educación superior se ha incrementado en
todos los países de la región y a una tasa superior al crecimiento
mismo de la población, lo cual evidencia un avance sin prece-
dentes, pero la matrícula del sector privado es la de mayor tasa cohesión social que, sumada a la insuficiencia de educación
de crecimiento. No obstante la inclinación hacia el acceso uni- básica, media y postsecundaria y los altos niveles de desigual-
versal, la distribución social de las oportunidades de acceso a la dad, pobreza y exclusión, retroalimenta adversamente condicio-
educación superior sigue mostrando inequidades, comparando nes de redistribución positiva del ingreso, a pesar del progreso
estratos de ingresos, por ejemplo, mientras que en promedio en alcanzado durante los últimos años.
el quintil más alto de ingresos, el 50% de los hogares con hijos Las estrategias para aumentar los niveles de igualdad deben
acceden a instituciones de educación superior, en el quintil dirigirse en consecuencia a fomentar el acceso, de la mano de
más pobre ese número alcanza a menos del 20% de las familias la orientación y preparación en las instancias de ingreso, de la
(según datos obtenidos del libro Tendencias de la Educación amplitud de la oferta, de la gratuidad y las becas; pero particu-
Superior en América Latina y el Caribe). larmente, a fortalecer la retención, de la mano de programas de
De esta forma, en el escenario tendencial de transición de articulación entre la educación media y la educación superior y,
una sociedad industrial hacia sociedades de conocimiento, la ampliamente, de estrategias para el desarrollo del “oficio del estu-
educación superior opera con una dinámica de cambio de baja diante”, como identifica el trabajo de Ezcurra. En suma, acciones

4 2 > por Hugo Andrade y Joaquín Salzberg

 La agenda de la inclusión social en la educación superior > 4 3

Es necesario que la región, en forma

conjunta, visibilice y adopte medidas que
resguarden la concepción de la educación
como bien público y alienten la cooperación
en las relaciones entre las instituciones
educativas y entre los países, con
preeminencia en la Unasur, para afianzar
el objetivo ineludible de la inclusión en la
agenda educativa del nivel superior.

Un desafío regional
que conviertan en real la posibilidad de graduación de todos. La inclusión como estrategia para reducir la desigualdad en la
En este sentido, las iniciativas a nivel países son variadas por participación en la sociedad está vinculada a condiciones de
su objetivo, por su profundidad, por el actor que las ejecuta y equidad de acceso, progreso y terminación de estudios en el
por la realidad de la que deben dar cuenta. En líneas generales, nivel superior. Como hemos afirmado, la generación de opor-
la política estatal se centra en la creación de instituciones y la tunidades sin considerar las diferentes necesidades de los gru-
oferta de becas, mientras que las estrategias destinadas a la re- pos excluidos y condiciones de partida en términos de capital
tención han partido principalmente de las propias instituciones, cultural, implica la no superación de las desigualdades de fondo
evidenciándose la falta de un abordaje integral de esta proble- para su avance, desarrollo integral y participación social y, lo
mática. Por otra parte, una dificultad de consideración son los que es peor, agudizar la repitencia, el abandono de estudios y el
exámenes de ingreso, que dejan en la puerta de la universidad desaliento, con un alto costo social y económico para el Estado.
pública a todos aquellos que no entran dentro de los parámetros A nivel nacional, la inclusión social en la agenda de la edu-
del alumno esperado por las instituciones. cación superior como estrategia tiene varios componentes:
Si bien la agenda de la equidad y la inclusión en la educación La cobertura o distribución geográfica y alcance de la oferta
superior está presente en la Unasur como uno de los principios educativa.
liminares del Estatuto del Consejo Suramericano de Educación, La pertinencia de acuerdo con los objetivos de formación su-
Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación (COSECCTI) suscrito perior que demandan las naciones y con las necesidades so-
en el año 2010, ello aún no ha tenido expresión en estrategias y ciales, personales y de los grupos y/o sectores contemplados.
acciones compartidas concretas. El financiamiento involucrado.
 Un claro ejemplo de estrategia de inclusión es el caso ar- incorporación de integrantes de pueblos originarios y descen-
gentino con la reciente creación de 9 nuevas universidades, 5 dientes de etnias africanas, garantizada por un sistema de cu-
de ellas con asiento en el área metropolitana de Buenos Aires, pos, es una estrategia de inclusión que algunos países intentan
particularmente en el tercer cordón. En materia de igualación (por ejemplo, Brasil).
de oportunidades, la creación de universidades nacionales en el En líneas generales, las universidades públicas tienen limita-
conurbano resulta particularmente interesante pues se insertan das posibilidades de desarrollo de programas de inclusión más
en un medio socioeconómico muy desfavorable, ya que atienden allá de las exigencias legales de exámenes vestibulares y las ga-
a estudiantes de escasos recursos, tanto económicos como cul- rantías, inclusive constitucionales, de acceso meritocrático a la
turales. El objetivo de su creación se cierne sobre la creación de educación superior; y la eficacia y eficiencia de los Estados en la
oportunidades para que estos jóvenes continúen sus estudios en materia requiere de un esfuerzo adicional para alcanzar el éxito.
la universidad, generando un proceso social ascendente, lo cual En el entendimiento de que el esfuerzo conjunto de las nacio-
requiere de la profundización y visibilización de la agenda de la nes que integran la Unasur ha de favorecer en forma sistémica la
inclusión social que hemos señalado, tomando especialmente satisfacción de objetivos públicos y demandas sociales de mayor
en consideración el deterioro de la calidad de la escuela media inclusión, es que creemos necesario avanzar en una agenda
ocurrido durante la década de 1990 –más aguda en zonas de compartida al respecto. Como se ha dicho, la integración regio-
población vulnerable económicamente–, que reduce drástica- nal es necesaria, conveniente y urgente, por razones históricas a
mente las posibilidades de permanencia y éxito en la educación las que se agregan otras derivadas de la globalización, en benefi-
superior. cio del desarrollo económico y social de nuestras naciones.
Venezuela ha recorrido un camino similar en los últimos En tal sentido, la internacionalización de la educación es una
años. Por otra parte, los programas nacionales de becas, realidad ante la cual las universidades han buscado diferentes
surgidos en la década de 1990 con el objetivo de atender las estrategias de escaso alcance y producto de iniciativas puntua-
necesidades de los sectores populares, hacen a la superación de les, principalmente de las mismas instituciones. Teniendo en
las barreras económicas, y en línea con las consideraciones an- cuenta que desde la perspectiva de la OMC, en virtud del Acuer-
teriormente expuestas, vienen aggiornándose de diversa forma, do General sobre Comercio de Servicios, la educación quedó
hacia carreras priorizadas –técnicas–, perfeccionándose en sus incluida entre los servicios negociables, considerándosela como
mecanismos de distribución territorial y de selección, reforzán- un bien de mercado más entre otros, es necesario que la región,
dose en términos de recursos, etc. Inclusive, algunos países en forma conjunta, visibilice y adopte medidas que resguarden
focalizan el esfuerzo económico con medidas de acción afirma- la concepción de la educación como bien público y alienten la
tiva como política de inclusión, organizando planes de becas o cooperación en las relaciones entre las instituciones educativas
de créditos para grupos o sectores desfavorecidos identificados y entre los países, con preeminencia en la Unasur, para afianzar
(etnias, madres solteras, etc.). el objetivo ineludible de la inclusión en la agenda educativa del
A nivel de las instituciones, las estrategias pasan principal- nivel superior.
mente por las acciones de nivelación, de ambientación o de pre- Ello contribuirá en forma sistémica no sólo a la profun-
paración universitaria al momento del ingreso, cuya intensidad dización de los procesos de integración, sino al objetivo mismo
e importancia depende de su obligatoriedad y el rango curricu- de inclusión social señalado y que es prioritario en todas
lar que posee en cuanto a exigencias y saberes contenidos. Las nuestras naciones. Al respecto, la educación superior de la
tutorías y los seminarios de habilidades de estudio, entre otras región, a pesar de los varios esfuerzos, no ha alcanzado los de-
estrategias que desarrollan algunas universidades (principal- sarrollos en convergencia que muestran otros bloques y regiones
mente las de reciente creación), son destinadas a la retención y para aprovechar sus fortalezas y superar sus debilidades, pese al
al desarrollo del capital cultural necesario para alcanzar el éxito auge de los convenios para intercambio académico o para desa-
académico y la posterior graduación. En el mismo sentido, la rrollar programas conjuntos y/o de doble titulación.

4 4 > por Hugo Andrade y Joaquín Salzberg

 La agenda de la inclusión social en la educación superior > 4 5

Un modelo de universidad que esté a la altura de

los desafíos del siglo XXI implica prioritariamente
dar respuesta a las demandas de inclusión de
los sectores populares en la educación superior y
comprometerse con la contribución al desarrollo
del país y de la región, afianzando como
paradigma liminar de la educación universitaria
la pertinencia y responsabilidad social frente a los
problemas de exclusión y desigualdad.

Hacia otro modelo de universidad

y de integración regional
Hemos recorrido brevemente la caracterización de los universitaria la pertinencia y responsabilidad social frente a
desafíos que hoy enfrenta la educación superior en la Unasur los problemas de exclusión y desigualdad.
junto con las estrategias que con mayor intensidad se han Para profundizar este escenario de transformación y para
desarrollado para generar condiciones de igualdad a nivel que las políticas de inclusión y equidad de las instituciones y
nacional. Ante los nuevos requisitos de conocimiento, en los Estados tengan éxito, las iniciativas de colaboración e in-
particular en la actividad económica y el mundo del trabajo, tercambio a nivel de Unasur pueden jugar un rol fundamen-
de extensión de ciudadanía y de cooperación entre los países tal en tal sentido. Por otra parte, y sin duda, la educación
de la Unasur, es que la expansión y diversificación de la oferta universitaria de nuestros países puede contribuir a la real
de educación universitaria en la región, en condiciones de integración, mediante la construcción de lazos y espacios de
creciente inclusión social, continuará y dominará creciente- trabajo, reflexión y agenda compartida. Cabe entonces a los
mente la agenda de la política pública en la materia por Estados miembro alentar y coordinar esfuerzos, mediante la
varias décadas. priorización compartida de los objetivos de equidad e inclu-
A grandes rasgos, podemos decir que la región enfrenta el sión social en las agendas educativas nacionales y regional,
desafío preponderante de la universalización de sus sistemas sosteniendo como bandera a la educación como un bien
de educación superior, y en condiciones de excelencia; en público prioritario, frente a quienes alientan su reducción a
segundo orden, aumentar las tasas de graduación y transfor- un bien de mercado transable.
mar los mecanismos elitistas predominantes en mecanismos Aprovechar la oportunidad histórica de conformarnos
efectivamente inclusivos. En síntesis, un modelo de universi- como una región unida en una misma identidad y, a la vez,
dad que esté a la altura de los desafíos del siglo XXI implica en la diversidad, es nuestro mayor desafío. Sin duda, las
prioritariamente dar respuesta a las demandas de inclusión universidades y el sistema de educación superior en general,
de los sectores populares en la educación superior y com- pueden y deben ser un instrumento de integración y de
prometerse con la contribución al desarrollo del país y de la inclusión.
región, afianzando como paradigma liminar de la educación
por Francisco Dos Reis
Presidente de Alampyme (Asociación
Latinoamericana de la Micro, Pequeña
y Mediana Empresa) y Eurolatim 98
(Asociación Euro Latinoamericana de
Mipymes y Economía Social) 1

4 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 47

Las mipymes crean cerca del 70% de los

puestos de trabajo. Sin embargo, no cuentan
con la capacidad ni la logística necesarias
para integrar las cadenas de valor a nivel
continental. Es necesario mayor apoyo estatal
para un sector clave en el objetivo de lograr
un desarrollo con inclusión social.

El rol de las
mipymes en la
transformación
productiva
regional
T odo debate que involucre a las mipymes re-
quiere comenzar por lo elemental. ¿Qué es una
mipyme? ¿De qué particularidades hablamos
cuando nos referimos a este sector? Y aunque elemental, es
uno de los temas más difíciles de conceptualizar. Por mipymes
entendemos a las micro, pequeñas y medianas empresas, un
Este sector merece ser entendido especialmente como el mo-
tor del trabajo, generador de mano de obra intensiva. Siendo tal
su aporte, ¿qué podría pasar si realmente estuviera en la agenda
de los gobiernos como un sujeto diferente, si fuera parte de
un debate en cada uno de nuestros países y a nivel de bloques
regionales?
universo de por sí heterogéneo, no sólo por las diferencias de Las mipymes junto a los trabajadores constituyen el 98% de
tamaño, sino porque englobamos en él los más variados rubros la población activa de las sociedades. Su ubicación, general-
y actividades de la industria, el comercio, los servicios, la pro- mente periférica, hace que contribuyan a la democratización de
ducción primaria y la producción de alto valor agregado. la economía, promoviendo el desarrollo de los barrios y zonas
A su vez, los Estados las definen a partir de leyes y resolucio- alejadas. Además, son las micro, pequeñas y medianas empresas
nes, según parámetros de empleo, de facturación y de consumo las que producen la mayor distribución de rentabilidad.
de energía. Sin embargo, el “ser pyme” se define de una forma Y de aquí se desprende el tema central, que es y siempre fue
bastante más compleja que cualquier índice o nomenclador. Ser la inclusión social. El desarrollo sin inclusión no es desarrollo.
pyme es una cultura, una forma de ser, una lógica de pensamien- Puede existir un crecimiento del PBI y países que se convier-
to y de funcionamiento que merece ser analizada por sociólo- tan en potencia, pero inexorablemente, para que un país sea
gos, economistas y politólogos más allá de cualquier definición civilizado, desarrollado y en crecimiento, debe generar inclusión.
en letra fría. El desarrollo no se puede dar a partir de un sector determinado.
A pesar de la complejidad que presenta el sector a la hora de Los cambios no se deben llevar adelante para que un grupo
definirlo, a pesar de la heterogeneidad que lo compone, existe realice negocios o para que los países muestren índices de acep-
un denominador común en cuanto a dos factores centrales: el tación y desarrollo macro más importantes, sino para que pase
lugar de relevancia que ocupan en la economía de los países y la algo trascendental, para que la gente se incluya, se incorpore
falta de visibilidad que esto tiene frente a las sociedades. a la defensa de todo este fenómeno siendo parte, y realmente

Las mipymes junto a los trabajadores constituyen el

98% de la población activa de las sociedades. Su ubi-
cación, generalmente periférica, hace que contribuyan
a la democratización de la economía, promoviendo el
desarrollo de los barrios y zonas alejadas.

4 8 > por Francisco Dos Reis

 El rol de las mipymes en la transformación productiva regional > 4 9

Las estadísticas
demuestran que en la
Argentina, al igual que
en casi toda América
latina, las mipymes
crean prácticamente
el 70% de los puestos
de trabajo, por lo que
los micro, pequeños y agenda con el sector micro, pequeño y mediano: para trabajar en
medianos empresarios dirección a una articulación concreta.
La crisis que se está sufriendo alrededor del mundo alerta
somos parte de la alter- sobre uno de los flagelos más importantes que la sociedad hu-
nativa, tenemos un rol mana tiene como interrogante hacia el futuro, que es la genera-
ción de mano de obra y de puestos de trabajo.
determinante que jugar. Las estadísticas demuestran que en la Argentina, al igual que
en casi toda América latina, las mipymes crean prácticamente
el 70% de los puestos de trabajo, por lo que los micro, pequeños
y medianos empresarios somos parte de la alternativa, tenemos
un rol determinante que jugar.
Uno de los temas que nos ocupa en este artículo es la inte-
gración regional: ahora bien, si preguntáramos a cualquier per-
sona si sabe qué es el Mercosur, seguramente tendrá una idea
muy vaga, y mucho menos sabrá sobre la Unasur y la CELAC,
que son novedades de la modernidad y de la integración lati-
formará parte cuando sienta el beneficio de los resultados que noamericana. Los éxitos realmente se definen cuando el sujeto
se van dando a la interna de esta discusión. social concreto, el hombre cotidiano, la vida en la que nosotros
Afortunadamente en los últimos tiempos en gran parte de articulamos nuestra relación, resultan en una integración que
América latina han resultado electos gobiernos con esta mirada, redunda en beneficio del conjunto de la sociedad.
que entienden que para que nuestra América se desarrolle tiene ¿Qué pasaría si en lugar de ser verticales los acuerdos a nivel
que desarrollarse el sujeto social concreto, o sea, el hombre Mercosur, fueran verdaderamente horizontales y fuéramos parte
cotidiano. de esa integración, de esa discusión?
Vale aquí la pena citar un fragmento del Plan Estratégico Principalmente, aún nos falta descifrar el cómo hacerlo,
Industrial 2020, una herramienta casi inédita en la Argentina: porque todavía no contamos con la capacidad, la logística ni
“Tenemos que aprender a articular un proyecto colectivo. Es la operatoria necesarias para poder integrar cadenas de valor,
imposible que un solo sector tenga rentabilidad. Eso no dura, intercambio de tecnología y experiencias, búsqueda de negocios
como no duró. Porque si uno mira la historia de la Argentina, en entre países, complementación económica entre micro, peque-
realidad se da cuenta de que siempre que se truncaron los pro- ñas y medianas empresas.
cesos por inestabilidad institucional, la raíz fue, esencialmente, En todo este devenir, nuestra alianza elemental debe ser una
la falta de equidad y justicia”. fuerza que incluya a los trabajadores junto a los pequeños y
¿Por qué el tema de la inclusión es central en todos los de- medianos empresarios, frente a un mercado interno en disputa
bates? Porque no pueden existir países de dos pisos. Debemos en América latina, que se encuentra casi calcado en todos los
bregar por países homogéneos donde el pueblo pueda acceder lugares, con falta de inclusión y falta de integración.
a salud, educación, vivienda y tres comidas diarias. Ese es el Muchos empresarios mipyme de diferentes países de Améri-
desarrollo que explica por qué América latina debe tener una ca latina venimos soñando con una verdadera articulación
desde hace más de quince años. En esa búsqueda, hacia 1997, La idea que nos unió fue la de una articulación económica
micro, pequeños y medianos empresarios argentinos, brasileños, desde el sector privado donde, algún día, los Estados pudieran
nicaragüenses y mexicanos, junto al el ex presidente de Brasil ayudar a tejer una red de intereses que, en apariencia, pudieran
Luiz Inácio Lula da Silva y Marco Aurélio García, constituimos ser sectoriales, pero que en verdad son mucho más abarcativos.
Alampyme, un espacio para la micro y la pequeña empresa La realidad de entonces era que el sector mipyme, que abarca
latinoamericana, un sector que en ese momento estaba en boca el 98% de las empresas en la Argentina, al igual que en casi todos
de muchos, pero en manos de nadie. los países desarrollados, porque no es una particularidad de la
Desde entonces, ese espacio continúa desarrollándose y cre- Argentina ni de Latinoamérica, estaba dejado de la mano del
ciendo, hoy con trece países miembros, con una agenda donde poder político. Había mucho camino por recorrer y la tarea era
siempre estuvo instalada la idea de un modelo de integración posible, siempre con la mirada puesta en la articulación regional
horizontal que implica que el sujeto pyme, con sus particulari- de la América latina.
dades, sea un sujeto que pueda contribuir a la democratización Inicialmente existían algunas cuestiones muy precisas que
de la economía, además de mejorar las condiciones de vida de resolver, como el cuestionamiento sobre cuál era el objetivo
los trabajadores. y para qué serviría la articulación. Entendíamos entonces, y
ahora, que existe una sola forma de resolver el conflicto social
en América latina, que es creando y apoyando a las mipymes.
Principalmente, aún En este sentido, los brasileños trabajaron duro durante esta
década, al igual que los argentinos, pero ellos acentuaron la
nos falta descifrar tarea y lograron generar 1.500.000 micro y pequeñas empresas,

cómo hacerlo, porque solucionando la difícil situación en la que se encontraba la zona

del nordeste brasileño, en base a actividades productivas pri-
todavía no contamos marias realizadas por pequeñas empresas que se incorporaron

con la capacidad, la a las cadenas de valor, aumentando las expectativas de vida y

mejorando las condiciones de vida de su gente. Todo eso, por sí
logística ni la operatoria solo, es un beneficio, pero articulado se transforma en un benefi-
cio superador.
necesarias para poder La búsqueda de acuerdos intrapymes en América latina pro-
integrar cadenas de duce una significativa modificación de la economía. Hoy en día,
la Cancillería argentina se encuentra articulando políticas de
valor, intercambio inclusión para las micro, pequeñas y medianas empresas a nivel
de tecnología y fronterizo, pero todavía falta que se produzca una integración
fuerte a nivel de los países y de su zona de desarrollo, ya que
experiencias, búsqueda actualmente muchos de los productos que no se intercambian
de negocios entre países, entre los países latinoamericanos terminan siendo comprados
fuera del continente, siendo que podría evitarse si la red estuvie-
complementación ra bien articulada.
económica entre micro, Para ello deben existir políticas gubernamentales que vin-
culen estas necesidades, ayudando a las empresas a integrarse.
pequeñas y medianas Aún faltan herramientas e instrumentos, como por ejemplo

empresas. que la CELAC, el Mercosur y la Unasur tuvieran perfectamente

definido cuál es el sujeto social microempresario, cuál es su rol
y cómo los Estados juegan un papel para ayudarlo a articular
sus políticas, su conexión entre sí, su búsqueda de alternativas

5 0 > por Francisco Dos Reis

 El rol de las mipymes en la transformación productiva regional > 5 1

Sobre Alampyme
Alampyme es una organización gremial empresaria cons- Capítulo México; Empresarios del Frente Sandinista, de
tituida en el año 1997, que nuclea organizaciones pymes Nicaragua; la FEPAME (Federación Paraguaya de Micro-
de 13 países de América latina: Argentina, Venezuela, empresarios); la ANMYPE (Asociación Nacional de Micro y
Uruguay, Paraguay, Nicaragua, El Salvador, Ecuador, Cuba, Pequeñas Empresas) de Uruguay; Alampyme Venezuela y
Colombia, Bolivia, México, Chile y Brasil. la CONFAGAN (Confederación Nacional de Agricultores y
Las entidades que la integran son la Asociación Pyme, Ganaderos) de Venezuela.
la CEEN (Central de Entidades Empresarias y Apyme), la Su objetivo fundamental es hacer escuchar la voz de las
Asamblea de Pequeños y Medianos Empresarios, por la micro, pequeñas y medianas empresas de la región, ya
Argentina; la FEBOPI (Federación Boliviana de Pequeña que ellas son el principal motor de las economías locales,
Industria); Alampyme Capítulo Brasil y Carta Mayor, por las principales generadoras de empleo y son quienes pro-
Brasil; la ACOPI (Asociación Colombiana de las Micro, mueven en mayor medida la distribución de la riqueza.
Pequeñas y Medianas Empresas); la Cámara de Comer- Los debates generados en los diversos encuentros fueron
cio de la República de Cuba; Alampyme Capítulo Chile, la confluyendo en una corriente de opinión que se pronunció
FEMPIA (Federación Metropolitana de la Micro y Pequeña permanentemente en contra de las políticas neolibera-
Empresa), y CONUPIA (Confederación Gremial Unida de les aplicadas en los países de la región, bregando por la
la Mediana, Pequeña y Micro Empresa), por Chile; las construcción de una alternativa al pensamiento único,
ecuatorianas CAPIG (Cámara de la Pequeña Industria del que promueva la democracia económica, la justicia social,
Guayas) y la FENAPI (Federación Nacional de Cámaras los derechos humanos, la cooperación, la solidaridad y la
de Pequeñas Industrias); el CONAES, Consejo Nacional libertad.
de Empresarios Salvadoreños, de El Salvador; Alampyme

y cómo en base a todo eso las entidades gremiales podemos y profundizar este modelo integrador de América latina.
trabajar para que los empresarios pymes adopten la idea de Hoy el mundo necesita de todos los sujetos sociales,
esta integración que se está dando en América latina, tan entre ellos nosotros. Acá estamos las pymes, dispuestas, con
novedosa, tan llena de acontecimientos. fuerza y ansias de ser protagonistas, a ser parte del proyecto
Es necesario consolidar los cambios en América latina, que se está construyendo en América latina. Estamos a la
para que en los países que conforman estos espacios no se espera de que nos convoquen, que nos busquen para encon-
produzcan desestabilizaciones a manos del capital especula- trar una ruta, un camino, un lugar, una articulación entre los
tivo y del poder económico. Estados y el sector, para darles una dinámica distinta a los
Para que continúe el positivo proceso de transformación modelos productivos de América latina.
ya iniciado en la región, el sujeto social microempresario no Está en nuestras manos en este tiempo tomar la decisión,
puede prescindir de su protagonismo y por ello solicitamos a poner la energía necesaria, la disposición, la inteligencia
las autoridades que convoquen al sector pyme para defender para convertirnos en sujetos de la transformación. Es nues-
y profundizar lo ya conseguido. tra responsabilidad, la decisión y el compromiso.
Nuestra propuesta concreta es que todos los actores
de la economía constituyan una fuerza en cada uno de los (1) Presidente Honorario de la Asociación Pyme,
países de América latina, dentro de Alampyme o fuera de presidente de CEEN (Central de Entidades Empresarias
ella, porque cuando hablamos de todos los sujetos, habla- Nacionales) y miembro del Consejo Consultivo
mos también de los trabajadores, de las cooperativas, de los Internacional de Foro Social Mundial desde sus inicios.
microemprendimientos, la economía social. Creemos en una Docente del posgrado sobre administración de pymes en
base social latinoamericana, de integración y de búsqueda, la Universidad Nacional de La Matanza
para que la sociedad sienta que pertenece a estas estructuras
y que estas estructuras le pertenecen, luchando por defender
 Como Central de los Trabajadores de la
por Victorio Paulón
Argentina saludamos con alegría la iniciativa de
Secretario de Relaciones
Internacionales de la CTA
los compañeros de Plan Fénix de abordar en su
publicación un tema tan importante como la Unasur.

Fortalezas
y debilidades
de la Unasur
frenen el retroceso impulsado por las poderosas fuerzas reac-
cionarias que aún anidan en cada uno de nuestros países. Su
principal fortaleza reside en la voluntad política colectiva para
poner un freno definitivo a los remanidos golpismos que históri-

N
camente han desangrado a la región. Desde ese punto de vista
la iniciativa en cuestión marca un punto de partida en el cual la
política conduce la compleja negociación económica en países
inguna construcción de esta naturaleza se diferentes y no necesariamente complementarios. El Mercosur
explica fuera del contexto histórico en el cual es la medida de esas dificultades. La Unasur, por el contrario,
se refleja la correlación de fuerzas y voluntad expresa la decisión política de proteger y profundizar la demo-
política de quienes la impulsan. cracia respetando la pluralidad cultural preexistente desde Bo-
Así como el Acta de Asunción, impulsada por los presidentes livia hasta el Brasil, que emerge de un colonialismo con severos
Alfonsín y Sarney, muestra la voluntad política de los gobiernos resabios esclavistas. En medio de ambos, cada uno de nuestros
emergentes de la etapa de las dictaduras militares generaliza- países con sus olas de inmigrantes y sus culturas a cuestas.
das que habían, por primera vez, regionalizado el terrorismo De esta democracia se trata cuando hablamos de esta no-
de Estado mediante el “Plan Cóndor”, el Mercosur muestra vedosa iniciativa política que llevará como marca en el orillo la
los límites de los gobiernos emergentes condicionados por las imagen de nuestro Néstor Kirchner.
dictaduras en repliegue y amenazados por la ola neoliberal que Como contrapartida, las debilidades son apenas su contra-
se avecinaba en la región. Las marchas y contramarchas, los cara. El predominio de lo político sobre otra consideración hace
estancamientos y las lentas negociaciones valen como termó- a la Unasur dependiente del carácter de los gobiernos que la
metro de las dificultades que se deben enfrentar en la voluntad integran. La baja institucionalidad habla de su fragilidad. A la fe-
de la integración política de nuestra América latina. cha esta iniciativa refleja apenas el preámbulo de lo que debe ser
Desde esa perspectiva la Unasur representa un verdadero nuestra constitución latinoamericana, pero como creemos que
salto cualitativo por expresar la firme voluntad política de los no hay futuro fuera de la integración, en lugar de debilidades
gobiernos populares emergentes de la década neoliberal de debemos hablar de los primeros momentos de un largo tiempo
los noventa, construyendo decisiones políticas regionales que latinoamericano que se va consolidando con mucha firmeza.

5 2 > www.vocesenelfenix.com
> 53
Las sociedades modernas propician hábitos de
consumo exacerbados que precipitan el deterioro
del planeta y sus recursos. Es el Estado el
encargado de garantizar un desarrollo
sostenible e inclusivo, para toda la población.
Debates y propuestas. De la Responsabilidad
Social Empresaria al Buen Vivir.

El ambiente y los
recursos naturales
Su sostenibilidad basada
en la planificación
estratégica, soberana y
socialmente responsable

por Alessandra Minnicelli

Abogada de la UBA y Doctora en Derecho
de la Universidad de Salamanca

y Mariana Galli Basualdo

Abogada de la UBA y Máster en Política y
Gestión Ambiental. Universidad Carlos III
de Madrid

5 4 > www.vocesenelfenix.com
> 55
“América latina tiene la oportunidad de estar
presente en el momento en que el mundo cruje.
Cruje en lo económico: Cruje en lo moral. Cruje
en lo político. De ahí entonces que las reservas
de este continente tendrán que pesarse
I ndefectiblemente, cuando hablamos del ambiente
debemos explayarnos sobre su concepto. Es decir, qué
entendemos por él y cuál será nuestra posición para así
entender qué vamos a tutelar, de qué manera, para qué y para
quiénes.
El concepto de ambiente o entorno circundante, los ecosiste-
mas que lo componen; rodean y sustentan la vida, tanto de los
cuando los pueblos alcancen la posibilidad
seres vivos como del hombre, donde este a su vez se desarrolla al
de intervenir. Cuando los pueblos lleguen al igual que su actividad diaria fue mutando. Su propia evolución
gobierno. Cuando hayan arrasado con las natural impactó en este proceso y también lo hicieron los siste-
viejas oligarquías cómplices de imperialismos. mas sociopolíticos y la intervención del hombre.
Y cuando, indiscutiblemente, haya una voz de Las sociedades modernas de consumo, principalmente
aquellas capitalistas y con sistemas económicos neoliberales,
América latina de pueblo-continente, como acompañan y propician hábitos de consumo exacerbados que
soñaron los próceres de nuestra independencia. precipitan el deterioro y avance mordaz sobre el planeta y sus
Por todos los caminos, de acuerdo con las recursos. El consumo de materias primas y la consecuente
características de cada país, ya emerge esa generación de residuos y emisiones de CO2 per cápita –entre
otras externalidades negativas– hacen que sean insostenibles
voluntad, ya se hace presente… América latina similares hábitos de vida y consumo en todo el mundo, dado
tendrá algún día la voz que le corresponde a que sería insuficiente la capacidad de carga del planeta.
un pueblo hasta hoy sometido, para que sea De más está decir que los recursos naturales que abastecen
mañana la voz de un continente libre”. estas economías son finitos, no sólo el planeta donde impactan
sus efectos. Claro ejemplo de ello son la generación de energía
Salvador Allende. Político chileno, a través de las reservas de hidrocarburos, los suelos y tierras
por Norberto Galasso donde se desarrolla la agricultura –cada vez a mayor escala– y
su consecuente impacto no sólo de erosión de suelos, sino su
avance sobre poblaciones originarias, bosques nativos… en fin…
¿Podemos pensar acaso que algún ciudadano norteameri-
cano –por citar el mentado ejemplo– o sus líderes políticos
resignarán ingresos o políticas económicas a favor de economías
emergentes para que exista una redistribución de la riqueza
y que todos posean hábitos de vida y de consumo similares?

5 6 > por Alessandra Minnicelli y Mariana Galli Basualdo

 El ambiente y los recursos naturales > 5 7

Las sociedades
modernas de consumo,
principalmente aquellas
capitalistas y con
sistemas económicos
neoliberales, acompañan
y propician hábitos de
consumo exacerbados
que precipitan el
deterioro y avance
mordaz sobre el planeta
y sus recursos. Estas riquezas y recursos conformaban el ambiente de
quienes lo habitaban, ni más ni menos que, como relata Ferrer,
60 millones de habitantes; distribuidos de la siguiente manera, 30
millones en Mesoamérica (México y América Central), espacio
del Imperio Azteca; 10 millones en el Imperio Incaico ubicados
en el Macizo Andino de América del Sur con epicentro en Cuzco.
Ambas eran las civilizaciones más avanzadas, y por último, en
el norte del continente, la Amazonia, las islas del Caribe y la
Cuenca del Plata, habitaban 20 millones de seres humanos.
Un siglo más tarde –continúa diciendo Ferrer– sólo sobre-
¿Quiénes si no nuestros líderes democráticos pensarán en vivía en el Nuevo Mundo el 10% de la población primigenia cuya
proteger la soberanía de nuestros recursos en pos de economías desaparición fue ocasionada, principalmente, por las plagas
independientes y soberanas pergeñando políticas sociales que transmitidas por los europeos y esclavos (viruela, sarampión,
tiendan a abastecer principalmente a sus propios ciudadanos gripe, tifus, fiebre amarilla, etc.), ocasionándose así la mayor
bajo la visión de sociedades igualitarias e inclusivas? catástrofe demográfica de la historia. Esta situación favorece
El descubrimiento de Nuestra América por parte de las entonces al desarrollo de un nuevo orden económico que res-
naciones del Mundo Antiguo se origina en la búsqueda de ponde, principalmente, a los pueblos cristianos de Europa.
riquezas y recursos naturales. Así lo relata Aldo Ferrer en su De este relato surge, entonces, la primera degradación y
libro Economía argentina al referenciar que “…las metrópolis destrucción del ambiente y su entorno, de aquellos pueblos
buscaron en América los productos tradicionales del comercio originarios que nos precedieron en tiempo, cultura y tradición.
de la época: oro, metales y piedras preciosas, azúcar y cultivos Así entonces el ambiente y sus recursos no sólo hacen a la
tropicales, especias y pieles, productos del mar y materiales interacción de los ecosistemas y sus factores bióticos y abióticos
para la construcción naval. Pero, entre todos estos productos, que lo componen (estudios que aborda la Ecología) sino que
el descubrimiento de yacimientos de oro y minerales preciosos sustentan la vida del hombre y de sus comunidades.
fue la preocupación principal de todas las potencias europeas”, La vida del hombre se desarrolla conforme a parámetros que
y continúa diciendo: “…De esta forma se articuló un espacio tienen que ver con su ubicación demográfica, histórica y políti-
económico cada vez más integrado y ligado por el comercio, ca. Para ello, cada quien necesitará sus montañas o autopistas,
que tenía como principales centros a Lima, capital política del sus lagos o desiertos, sus embalses o llanuras, playas o glaciares;
virreinato y distribuidor de las mercancías provenientes de necesitará también satisfacer sus necesidades básicas y las de su
Europa, a Potosí, eje de la producción minera, y a Buenos Aires, familia, adquiriendo sus alimentos, o proveyendo los Estados los
puerto alternativo del Alto Perú en el Atlántico y articulador de servicios esenciales en tiempo y forma; tales como son el agua,
los intercambios de otras regiones…”. energía y luz eléctrica.
 El ambiente es, entonces, todo aquello que hace sostenible El Dr. Zaffaroni continúa diciendo que “ese antropocentrismo
la vida del hombre en sociedad; desde una obra pública y vial radical no sólo es impulsado por quienes temen por los derechos
hasta un paisaje. En este sentido, el jurista argentino Dr. Néstor humanos sino también por quienes ven a la ecología –incluso
Cafferatta rescata en su libro Summa Ambiental que “el paisaje superficial– como una amenaza al derecho de propiedad…”.
es fundamentalmente información que el hombre recibe de su Esta idea fue plasmada en las más recientes reformas
entorno. El reconocimiento de las cualidades estéticas y emocio- constitucionales de los países de la Unasur, a saber: Bolivia y
nales de un paisaje está ligado al conocimiento que poseemos de Ecuador. La reforma constitucional de 2008 de la República del
él… un paisaje puede suministrar gran cantidad de información Ecuador afirma en su Preámbulo que “Celebrando a la natura-
y desencadenar múltiples reacciones en el observador…”. leza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para
Observamos entonces un concepto amplio de ambiente, nuestra existencia… Decidimos construir una nueva forma de
abrazador, contenedor y sostén de la Vida en términos absolutos. convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la natu-
Abordando ya la tutela del derecho como tal, la Carta Magna raleza, para alcanzar el buen vivir, el sumak kawsay…”. A su
de la República Argentina en su artículo 41 establece que “todos vez, su sección segunda, denominada “Ambiente sano” (art. 14),
los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibra- establece que “se reconoce el derecho de la población a vivir en
do, apto para el desarrollo humano” y continúa luego receptan- un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice
do el concepto de desarrollo sostenible esbozado en el Informe la sostenibilidad y el BUEN VIVIR, sumak kawsay. Se declara de
Brundtland de 1987, al prever que “las actividades productivas interés público la preservación del ambiente, la conservación de
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio
las generaciones futuras”; en términos del Dr. Eduardo Pigretti, genético del país, la prevención del daño ambiental y la recu-
tutela un derecho intergeneracional. Nuestro Preámbulo, de peración de los espacios naturales degradados” (sumak kawsay,
1853, ya hacía una insinuación –aunque tímidamente– a ello al término quechua cuyo significado es “buen vivir”).
referenciar que el Estado promoverá el “bienestar general”. El Preámbulo de la Constitución de la república hermana de
Ahora bien, la interpretación armónica de ambos preceptos Bolivia también recoge esta idea al decir que “en tiempos inme-
constitucionales nos llama a reflexionar entonces qué entende- moriales se erigieron montañas, se desplazaron ríos, se formaron
mos por un ambiente sano, saludable y apto para el desarrollo lagos. Nuestra Amazonia, nuestro chaco, nuestro altiplano y
humano, es decir, ¿qué teoría adoptaremos para su tutela? nuestros llanos y valles se cubrieron de verdores y flores. Poblamos
¿Aquella que entiende al hombre como parte integrante de la
tierra, juntamente con otros seres que la habitan y ecosistemas
que la integran, o a aquella que ve al hombre como epicentro de
tutela?; es decir, geocéntrica o antropocéntrica, respectivamente.
La primera concepción tiene sus orígenes en la llamada
hipótesis Gaia, nombre de la diosa griega de la Tierra. Eugenio
R. Zaffaroni en Pachamama y el humano, nos dice que “…según
esta hipótesis, el planeta es un ente viviente, no en el sentido
de un organismo o un animal, sino en el de un sistema que se
autorregula, tesis vinculada a la teoría de los sistemas… La
ética derivada de Gaia no excluye la satisfacción de necesidades
vitales, pues la vida es un continuo en que todos sobrevivimos,
pero excluye la crueldad y el abuso superfluo e innecesario...”.
Como contrapartida a ello, la concepción antropocéntrica
ubica al hombre en el centro y abastecimiento de sus propias
necesidades. Así los sistemas capitalistas y sus hábitos de
consumo actúan como principales depredadores planetarios.

5 8 > por Alessandra Minnicelli y Mariana Galli Basualdo

 El ambiente y los recursos naturales > 5 9

El consumo de materias primas y la consecuente

generación de residuos y emisiones de CO2 per
cápita –entre otras externalidades negativas–
hacen que sean insostenibles similares hábitos de
vida y consumo en todo el mundo, dado que sería
insuficiente la capacidad de carga del planeta.

esta sagrada Madre Tierra con rostros diferentes, y comprendi- necesario para avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar
mos desde entonces la pluralidad vigente de todas las cosas y de nuestros pueblos, así como para contribuir a resolver los
nuestra diversidad como seres y culturas –y continúa diciendo–. problemas que aún afectan a la región, como son la pobreza, la
Cumpliendo el mandato de nuestros pueblos, con la fortaleza de exclusión y la desigualdad social persistente.
nuestra Pachamama y gracias a Dios, refundamos Bolivia…”. Está claro que en nuestras naciones estas desigualdades
En dicho contexto también debemos citar al Tratado se acrecientan, así lo expresan Bernardo Kliksberg y Amartya
Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) Sen en su libro Primero la gente, manifestando que el Banco
cuyo Preámbulo plasma el concepto de historia compartida, la Mundial en su informe sobre desigualdad plantea que “América
determinación de desarrollar un espacio regional integrado en latina sufre de una enorme desigualdad… Se trata además de
lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético un fenómeno invasor que caracteriza a cada aspecto de la vida
y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la como el acceso a la tierra y a otros activos; el financiamiento de
unidad de América latina y el Caribe, entendiendo a este pro- los mercados de crédito y laborales formales y la participación e
ceso de unión e integración gradual de naciones suramericanas influencia política”.
Hoy no se piensa, en el
caso de las empresas,
en la rentabilidad
únicamente, sino
que las mismas sean
económicamente renta-
saber: Pacto Global (Global Compact de Naciones Unidas); ISO
bles, ambientalmente 26.000 y GRI (Global Reporting Initiative). El primero de ellos
sustentables y social- es una iniciativa lanzada por el ex secretario de las Naciones
Unidas Kofi Annan en 1999 para contribuir a la mejora de los
mente responsables. valores y principios que humanicen el mercado; el segundo de
ellos es una norma de adhesión voluntaria de la International
Organization for Standardization que busca normalizar y ser
una guía de directrices sobre los principios, temas y maneras de
implementar la Responsabilidad Social dentro de una orga-
nización, y por último, la tercera de ellas es una iniciativa creada
en el año 1997 con el objetivo de mejorar las prácticas de repor-
tes de sustentabilidad con parámetros de comparación y en la
denominada “triple cuenta de resultados” o áreas de impacto, a
saber, económica, social y ambiental, con la finalidad de facilitar
la comprensión, transparentar y aumentar la credibilidad de
Ante esta situación, a la que se suma la grave crisis económi- dichos informes en todo el mundo.
ca del 2009, los modelos de organizaciones o empresas se ven En este marco y con la convicción de que el Estado es el
inmersos ante un cambio de paradigma, el paradigma de la principal garante del libre ejercicio de los derechos y concibiendo
sustentabilidad. Hoy no se piensa, en el caso de las empresas, en al mismo como tutor del bienestar general y quien “debe dar el
la rentabilidad únicamente, sino que las mismas seas económi- ejemplo”, la presidenta de la República Argentina, Dra. Cristina
camente rentables, ambientalmente sustentables y socialmente Fernández de Kirchner, a través del decreto 2083/2011, crea en el
responsables. ámbito del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación la Subse-
Este compromiso se lleva adelante a través de planes estra- cretaría de Responsabilidad Social que conforme sus consideran-
tégicos que deben establecer: a) objetivos de gestión, orientados dos entiende a la misma como “…una forma de gestión definida
a generar impacto positivo; b) desarrollo de planes, con accio- por la relación ética y transparente relacionada con el estableci-
nes concretas que presupongan la obtención de los objetivos; miento de metas compatibles con el desarrollo sustentable de la
c) medición de los resultados obtenidos y d) control sobre los sociedad, preservando recursos ambientales y culturales para las
planes y sobre los resultados, es decir, la definición de acciones futuras generaciones, respetando la diversidad y promoviendo
para resolver, corregir o mejorar tanto las etapas de planifi- la reducción de las desigualdades sociales” y con la finalidad
cación como las de ejecución y medición. de profundizar la política social en procura de mayor inserción,
Está claro entonces que una vez establecidas las estrategias inclusión social y transparencia de las organizaciones. Política
de Responsabilidad Social Empresaria o de Responsabilidad social que el gobierno nacional lleva adelante desde el año 2003.
Social, el desafío más grande será medir el resultado de sus Prevé a su vez la promoción, enseñanza y difusión a fin de
acciones. Pero a medida que el proceso tiende a constituirse en generar un tejido social socialmente responsable, comprometi-
un sistema de gestión de responsabilidad social, la medición de do y ávido de participación ciudadana transparente y plural,
la eficacia de los planes implementados se orienta a medir el mayor control y participación de las instituciones, tutela del
impacto de esos planes en cada uno de los temas propuestos. propio patrimonio –entendido este en su concepto más am-
Esto significa analizar de qué manera las acciones implementa- plio– nacional, cultural y regional; el relevamiento de acciones a
das contribuyen a resolver las problemáticas identificadas como nivel nacional y la participación de la ciudadanía en su imple-
comunes para los grupos de interés y la organización. mentación a través de la promoción de alianzas estratégicas
Internacionalmente existen diversas normas que establecen entre los distintos sectores y actores de manera de capitalizar y
la evaluación de la RSE. Las más relevantes a nivel mundial, complementar sus fortalezas en las estrategias y acciones de RS
que reconocen las diferencias y particularidades de cada país o que cada una de ellas lleve adelante, propiciando el intercambio
región y que fueron concebidas como pautas bases son tres, a de información y experiencias.

6 0 > por Alessandra Minnicelli y Mariana Galli Basualdo

 El ambiente y los recursos naturales > 6 1

El Estado es quien, a través de su actuar, bajo la

modalidad que la ley disponga, debe garantizar
el pleno y libre desarrollo de los derechos de los
ciudadanos y debe contar con organizaciones
que sean socialmente responsables y promuevan
un desarrollo sostenible e inclusivo, con prácticas
transparentes y en articulación con todos los
sectores de la sociedad civil.

En este contexto, el pasado 26 de abril, la senadora María

Laura Leguizamón presentó ante el Honorable Congreso de
la Nación un proyecto de Ley de Balance Social que tiene
como finalidad exigir la presentación periódica de dicho
instrumento a las empresas públicas así como también a comunidad en vías de mayor armonía y desarrollo”.
aquellas donde el Estado sea accionista. Por eso el Estado es quien, a través de su actuar, bajo la
El mismo exige la presentación del balance social anual, modalidad que la ley disponga, debe garantizar el pleno y
buen gobierno corporativo, cuidado del medio ambiente, libre desarrollo de los derechos de los ciudadanos y debe
cero tolerancia a la discriminación, buen trato al personal, contar con organizaciones que sean socialmente respon-
salarios dignos y posibilidades de desarrollo. sables y promuevan un desarrollo sostenible e inclusivo,
Entiende a las empresas más allá de su propio impacto con prácticas transparentes y en articulación con todos los
en la comercialización de bienes y servicios, las ve como sectores de la sociedad civil.
generadoras de vínculos y tejidos sociales… a ello aluden Este cambio de paradigma lo recepta el proyecto de
sus considerandos “… al hablar de productos, intercambios ley al expresar que “…se logra una metamorfosis donde la
o personas, cabría entender que la secuencia de productos empresa se repiensa a sí misma en aspectos de legitimidad,
finales no son meros resultados de procesos económicos que moral pública y privada, y fundamentalmente entendiendo
llevan a cubrir otras necesidades, sino que además importa a la Responsabilidad Social no como una opción sino como
las formas en las que se desarrolla aquel proceso produc- una necesidad a satisfacer a cada uno de sus integrantes”,
tivo y las cualidades sociales que de ellos se desprendan”, agregando que las empresas deben “…tener una visión y
agregando que “…esta conceptualización en modo alguno objetivos de inversión y desarrollo alineados a la visión de
puede atentar contra la productividad de las empresas en país porque así seguramente se entenderá que el lenguaje
beneficio de exclusivas conquistas sociales, sino, muy por el y el significado de la RSE debe ser tan universal como sea
contrario, se pretende avanzar en un sentido más amplio de posible, conformando así una herramienta de promoción y
una productividad como unidad mensurable, que permita apoyo a la implementación de este concepto”.
contemplar las características cualitativas en que se desa- Creemos –sin lugar a dudas– que por este camino
rrolla la producción y las actividades económicas, conjunta- que consiste en cambiar la forma de relacionarnos entre
mente con el alcance de necesidades básicas, nivel de empleo, nosotros mismos y con el resto del mundo garantizaremos
discriminación de cualquier tipo, pautas medioambientales, a nuestros compatriotas y todos los hombres que quieran
como así aquellos aspectos que tanto tienen que ver con una habitar en el suelo argentino un sumak kawsay, buen vivir.
A partir de la profundización del liderazgo
brasileño en la región, y la consolidación de
su papel internacional como país emergente, se
abre un escenario propicio para la convergencia
de procesos integracionistas como el Mercosur
y la Unasur. La visión del Uruguay, su rol, y el
del resto de los países de la región.

Uruguay y la
perspectiva
sudamericana

por Gerardo Caetano

Historiador y politólogo. Docente e
investigador de la Universidad de la
República, Uruguay. Director Académico del
Centro de Formación para la Integración
Regional (CEFIR). Presidente del Consejo
Superior de FLACSO

6 2 > www.vocesenelfenix.com
> 63
Para una versión más desarrollada y abarcativa de este
texto, cfr. Uruguay y Sudamérica: Mercosur, Unasur y los
desafíos de una nueva inserción internacional, en (Varios
autores), A América do Sul e a Integraçao Regional. Brasilia,
FUNAG, 2012, pp. 119 a 156.

El cambio de matriz de
relacionamiento de Uruguay
ante Argentina y Brasil
En términos geográficos pero también históricos, el territorio entre el “polo hegemónico” y los países de la “zona de frontera”
de la Cuenca del Plata ha presentado un contorno bipolar, en el en el territorio de la Cuenca del Plata, a estos últimos les ha co-
que se distinguen dos polos hegemónicos, conformado por los rrespondido y les corresponde un rol trascendente en el rumbo
grandes Estados de Argentina y Brasil, y una zona de frontera, de la región. Sin ellos o “contra ellos”, aun unidos, la perspectiva
conformada por los tres “pequeños” países restantes (Bolivia, histórica parece indicar que los dos “grandes” no pueden dirimir
Paraguay y Uruguay). La larga competencia argentino-brasileña sus conflictos y mucho menos darle gobernabilidad a la región,
por el liderazgo en la región configuró sin duda la base domi- con las múltiples implicaciones que ello comporta.
nante del paradigma del conflicto, que prevaleció en la región
por lo menos hasta la década de los ochenta del siglo XX. Por
su parte, los restantes “Estados frontera” básicamente “pendu-
laron” –aunque de manera diversa, como veremos– entre los dos
Ni siquiera Argentina
gigantes, cerrada definitivamente la vía aislacionista luego de y Brasil han terminado
la ominosa destrucción del Paraguay “originario” en la “Guerra
de la Triple Alianza”. Sin salida al mar luego de la también
de asumir en su
condenable “Guerra del Pacífico”, Bolivia, tanto como Paraguay, totalidad las variadas
quedaron en cierto modo convertidos en “prisioneros geopolíti-
cos”, con las consecuentes severas restricciones de esa situa- repercusiones de su
ción. Uruguay, en cambio, desde su privilegiada ubicación en la nuevo relacionamiento
desembocadura del estuario platense, pudo tener otras posibili-
dades de inserción regional e internacional, aunque su historia asociativo, como
no puede ser entendida sino en relación estrecha, aunque con
mayor flexibilidad, con el devenir de la región.
tampoco lo han podido
Esta dualidad o bipolaridad configuró sin duda una de las descifrar desde sus
claves para entender los avatares políticos de la región platense
a lo largo de su historia. La gran mayoría de los conflictos que
respectivas perspectivas
se desplegaron en la historia de la región tuvo que ver con los los restantes “Estados
significados de esta dualidad, en particular con la dialéctica ge-
nerada por la puja de liderazgo entre los dos “Estados hegemó-
frontera” de la región
nicos” y por las acciones restringidas implementadas por los platense y los otros
otros tres “Estados fronteras”, buscando aprovechar la disputa
de sus vecinos “gigantes” y afirmar sus intereses y derechos aco-
países sudamericanos.
tados por las visibles asimetrías de la región. Sin embargo, pese
a las asimetrías persistentes y en algunos casos irreversibles

6 4 > por Gerardo Caetano

 Uruguay y la perspectiva sudamericana > 6 5

La vieja ecuación entre dos “Estados

hegemónicos” en competencia y tres
“Estados frontera” (muy diversos pero
con lógicas pendulares más o menos
parecidas) ya no resulta vigente para
describir la geopolítica rioplatense.

De todos modos, como muchos autores y actores han venido Brasil han terminado de asumir en su totalidad las variadas re-
señalando, ha habido un cambio fundamental en la geopolítica percusiones de su nuevo relacionamiento asociativo, como tam-
de la región platense. Cuando llegó el momento de cambiar poco lo han podido descifrar desde sus respectivas perspectivas
de un paradigma de conflicto a uno de cooperación, cambio los restantes “Estados frontera” de la región platense y los otros
histórico que terminó de concretarse con el acercamiento países sudamericanos. Mientras Brasil en las últimas décadas ha
histórico entre los presidentes José Sarney y Raúl Alfonsín a me- devenido cada vez más en un emergente “actor global”, lo que
diados de los ochenta (cambio que en más de un sentido puede por lo menos reformula el nivel de sus compromisos e intere-
ser considerado como parte de una “prehistoria” del Mercosur), ses en la región, Argentina no parece terminar de definir sus
Brasil pudo transitar esa coyuntura desde una posición de fuer- nuevos niveles de aportes y exigencias en esa nueva relación de
za. Luego de las intensas disputas por el liderazgo regional que bilateralidad con su otrora rival. Más allá de que sobre el punto
caracterizaron las cuatro décadas de la llamada “era geopolítica” abundan las generalizaciones de diversa índole, tampoco el Mer-
(1930-1970), como bien ha señalado Eliana Zugaib en su libro A cosur ni el resto de América del Sur han afirmado con precisión
Hidrovia Paraguai-Paraná e seu significado para a diplomacia a nivel de su trayectoria como bloque el impacto de ese nuevo
sul-americana do Brasil, “Brasil, de forma progresiva, se había bilateralismo argentino-brasileño en el proyecto regional. A ello
transformado en ‘dominador’ de la Cuenca”. debe sumársele el que no resulta sencillo imaginar en la práctica
Los números, como vimos indicadores de una ya larga modalidades no excluyentes para el despliegue concreto de esa
tendencia, revelaban la consolidación del avance brasileño y del bilateralidad preferencial argentino-brasileña. En cualquier caso,
retroceso argentino en la puja por la hegemonía de la región del la vieja ecuación entre dos “Estados hegemónicos” en compe-
Plata. Mientras Argentina defendía el principio justo del multi- tencia y tres “Estados frontera” (muy diversos pero con lógicas
lateralismo y del regionalismo en el manejo de la Cuenca, Brasil pendulares más o menos parecidas) ya no resulta vigente para
respondía desde su vieja tradición desarrollista desplegando describir la geopolítica rioplatense.
ingentes esfuerzos en construir obras, sin por ello descuidar el Por su parte, luego de los dramáticos acontecimientos vivi-
frente diplomático. Hacia fines de los ochenta, mientras Brasil dos durante la crisis del 2001 y 2002, Argentina ha experimenta-
podía ostentar una participación total o bilateral en 35 obras do y experimenta dificultades objetivas para afirmar una política
hidroeléctricas en la zona de la Cuenca, Argentina sólo disponía exterior genuinamente consistente, que viabilice un rumbo
de Salto Grande, compartida con el Uruguay. La evolución de sólido en materia de estrategias de inserción internacional. Las
los respectivos PBI perfilaba orientaciones muy ilustrativas en la dramáticas consecuencias de la crisis económica y financiera
misma dirección. que el país debió afrontar, los legados no menos traumáticos de
Esta transformación histórica que varió de modo radical una sociedad fuertemente pauperizada y violentada durante
la pauta de relaciones entre Argentina y Brasil, proyectó sus muchos años, así como las exigencias de reformular las lógicas
implicaciones de cambio no sólo en la cuenca platense sino que de acumulación política en clave nacional (dentro de un cuadro
coadyuvó a alterar de manera significativa los ejes del equilibrio de fuerte disgregación y enfrentamiento), marcaron durante
regional en el conjunto de Sudamérica. Ni siquiera Argentina y mucho tiempo en la agenda argentina una neta primacía de la
 Este cambio geopolítico que ha respaldado la
profundización del liderazgo brasileño en la
región, sumado a la fuerte consolidación de
su papel internacional como país emergente
en el marco de los BRICS, constituyen procesos
que desde más de una perspectiva abonan un
escenario propicio para la complementariedad
práctica de procesos integracionistas de
diversa índole como el Mercosur y Unasur.

atención por lo local sobre los requerimientos de los escenarios

regionales e internacionales. Más aún, las respuestas e inicia-
tivas desplegadas en estos últimos ámbitos provinieron muy por poco creíble, si también se ha reafirmado que el Estado
frecuentemente de cálculos, visiones y a veces imposiciones oriental no puede darse el lujo de disputar al mismo tiempo con
del marco de las problemáticas internas de lo nacional, ante- sus dos gigantescos vecinos, las respuestas “soberanistas” de
poniéndose claramente a la puesta en práctica de estrategias viejo cuño así como las “tentaciones de fuga” en dirección a so-
diseñadas y pensadas de modo específico sobre el área externa ñadas asociaciones privilegiadas con las grandes potencias (del
y en particular regional. Todo esto parece haber pesado incluso tipo de la hipótesis de un eventual TLC con los Estados Unidos
en la respuesta ensayada frente a los requerimientos del nuevo como el propuesto en el 2006) han vuelto –como vimos–
paradigma cooperativo del bilateralismo concretado con Brasil. a aparecer en los últimos años, incluso con impulsos y apoyos
Como se ha advertido anteriormente, todos estos procesos desde algunas tiendas no previstas.
han cambiado también radicalmente la matriz tradicional de Este cambio geopolítico que ha respaldado la profundización
relacionamiento del Uruguay con sus dos gigantescos vecinos, del liderazgo brasileño en la región, sumado a la fuerte con-
pero tampoco los intentos desplegados en esa dirección por el solidación de su papel internacional como país emergente en
Estado uruguayo han terminado de configurar una respuesta el marco de los BRICS, constituyen procesos que desde más de
sólida ante los nuevos contextos. Si parece incontrovertible que una perspectiva abonan un escenario propicio para la comple-
las tradicionales dialécticas pendulares o el rol de factor princi- mentariedad práctica de procesos integracionistas de diversa
pal de equilibrio regional ya no resultan respuestas suficientes índole como el Mercosur y Unasur. Desde los contornos sureños
y a menudo posibles, no han resultado tan claras las opciones de la frontera con el gigante sudamericano, la perspectiva de un
alternativas que se ha buscado ensayar. Si ha quedado una vez país con las características de Uruguay parece alinearse en esa
más claro que un Mercosur sin Uruguay resulta casi impensable dirección.

6 6 > por Gerardo Caetano

 Uruguay y la perspectiva sudamericana > 6 7

Uruguay y Brasil, Mercosur y Unasur

Parece plausible la noción de que para Uruguay, así como para antes. Por otra parte, convergen intereses políticos, económicos
la mayoría de los países sudamericanos, Brasil es un país y un y de seguridad para afirmar el tropismo brasileño hacia un blo-
socio decisivo en términos de política exterior y de estrategias que sudamericano. Piénsese por ejemplo en cualquier perspec-
de inserción internacional. Asimismo, tampoco resulta una tiva de afincamiento regional de Brasil y se converge con rapidez
novedad el interés estratégico de Brasil en afirmar una estrate- en la idea sudamericana. Temas decisivos para el gigante
gia sudamericana, fundamentalmente –aunque no exclusiva- sudamericano como por ejemplo la seguridad de sus fronteras,
mente– a través de la Unasur. En un reportaje del 10 de mayo de la consolidación de su influencia a nivel de zonas estratégicas
2011 que le hiciera Martín Granovsky para el periódico Página como la Amazonia o la Cuenca del Plata, la proyección de obras
12 de Buenos Aires, el ex Alto Representante del Mercosur y fi- de infraestructura que le resultan ya imprescindibles como los
gura relevante de la historia reciente de Itamaraty, el embajador corredores bioceánicos que comuniquen el Atlántico y el Pací-
Samuel Pinheiro Guimaraes sintetizaba de manera muy precisa fico, su ecuación energética, entre otros muchos, son factores
varias de las razones de esa apuesta: “Brasil tiene interés muy que empujan con fuerza en la misma dirección.
fuerte en el desarrollo de toda la región pese a las asimetrías A partir de argumentaciones como las de Pinheiro Guima-
entre los distintos países. No es un imperio, no quiere serlo ni raes, con otros países del subcontinente, Uruguay puede encon-
quiere repetir los errores de los imperios. Al contrario. Cree en trar muchas razones para apoyar ese proyecto de integración
asociarse, en cooperar, en reformar un sistema internacional sudamericana, con sus límites y sus alcances precisos. Sin em-
que se caracteriza, a mi juicio, por la convivencia de potencias bargo, hay una serie de condiciones, prioritariamente dirigidas
centrales y de ex colonias, como nosotros. (…) Tenemos muchos para Brasil, cuyo cumplimiento resulta muy relevante a los efec-
vecinos. Si no contamos a los Estados Unidos, que creen tener tos de consolidar esa apuesta como vector de la política exterior
191 vecinos, estamos después de China y Rusia. Ellos tienen 14. uruguaya. En primer lugar, la integración sudamericana en
Nosotros, 10. Con ese número tan grande, está claro que es mejor general y Unasur en particular deben ser complementarias
tener vecinos estables, en buenas condiciones y en paz. Uno en y no alternativas al Mercosur. Unasur puede hacer menos co-
la vida no quiere vecinos turbulentos y pobres. (…) Nosotros no sas que Mercosur. Puede ser un espacio de concertación política
quisimos el ALCA, en 2005, no sólo por razones comerciales. que garantice paz y estabilidad democrática en el continente.
El ALCA era una política económica completa, que abarcaba Puede ser un escenario ideal para la convergencia de políticas
comercio, inversiones, negocios y propiedad intelectual. (…) Una- públicas regionales en temas especialmente estratégicos como
sur es (también) un modo de mantener cerca nuestro a países energía y medio ambiente, infraestructuras e integración física,
que comercialmente optaron por otras políticas. Es bueno que migraciones, entre otros. También puede ser un foro político de
todos integremos el Consejo Sudamericano de Defensa. A mí me mucha relevancia, tanto para facilitar la convergencia de postu-
despierta sospechas escuchar cuando me recomiendan que no ras comunes entre los países sudamericanos para promover en
nos preocupemos por nuestra defensa, que otro se va a ocupar. organismos multilaterales, así como para establecer acuerdos
Somos pacíficos, pero no tenemos por qué estar desarmados de contingencia ante coyunturas internacionales amenazantes.
cuando otros tienen armas y las desarrollan y cuando sabemos No puede ser en cambio una “unión aduanera” como sí lo puede
que la industria militar es clave para el desarrollo tecnológico”. ser –pese a sus demoras y perforaciones– el Mercosur, en tanto
Como bien señalaba Pinheiro Guimaraes, la geografía o, me- espacio integrado de desarrollo y bloque con agenda externa
jor dicho, la geopolítica, constituye el primer factor que vincula común, capaz de participar en negociaciones comerciales con
a Brasil con una perspectiva de integración sudamericana. Brasil países y actores regionales extra zona.
limita con diez de los doce países sudamericanos, todos menos Un temor extendido entre algunos analistas sudamericanos
Ecuador y Chile. Esta ya era una línea rectora de la política ex- es que la apuesta brasileña a la Unasur termine, como seña-
terior de Brasil desde los tiempos del Barón de Río Branco y aun láramos, flexibilizando hasta la vacuidad al Mercosur desde sus
objetivos más ambiciosos, en particular como “unión aduanera”. de sus organizaciones. Está implícita la posibilidad para ellos
Este proyecto necesita de una agenda externa del Mercosur de llegar al mundo asociados a empresas brasileñas, usando su
con más logros y resultados positivos que los obtenidos hasta el logística abierta a las rutas del Atlántico, y contando, en tanto se
presente. Si ello se concretara en los hechos, la vieja lógica de la considere necesario y se pueda obtener, con el apoyo financiero
política de los “círculos concéntricos”, que tanto le sirvió al Uru- que aquellas empresas tienen en el Brasil y el que organismos
guay, bien podría ser la teoría de una integración sudamericana multilaterales otorguen. Brasil genera con cada uno de los países
que complemente y potencie al Mercosur. suramericanos una relación radial, con él como centro, lo que
Una segunda condición tiene que ver con las capacidades socava el concepto de integración regional, en un diseño que,
de liderazgo de Brasil y los modos específicos de su ejercicio. A a priori, podría dejar bajo su conducción aspectos fundamen-
este respecto sin duda que habrá que superar interpelaciones tales del movimiento económico de América del Sur, salvo que
y requerimientos muy específicos, que se fundan no sólo en aquellos utilizaran esquemas semejantes con los demás, lo que
una historia conflictiva y difícil en la región, sino también en no ha ocurrido ni Brasil ha sugerido”.
interrogantes que surgen de tiempos e iniciativas más recientes. Señala además Portela: “Para la aplicación del PSCI Brasil
Las siguientes opiniones de Sixto Portela, en torno a la inter- firmó Memorandos de Entendimiento individuales con ocho
pretación de ciertas prácticas bilaterales ensayadas por Brasil países suramericanos: Bolivia, el 18/11/2003, en Brasilia; Chile,
en los últimos años con sus países vecinos, en el marco de la el 23/8/2004, en Santiago; Colombia, el 27/6/2005, en Bogotá;
aplicación del llamado “Programa de Sustitución Competitiva de Perú, el 17/2/2006, en Lima; Ecuador, el 10/9/2006, en Río de Ja-
Importaciones” (PSCI), sirven como un ejemplo entre muchos neiro; Uruguay, el 26/2/2007, en Colonia; Paraguay, el 21/5/2007,
similares que podrían citarse. en Asunción; y el ya mencionado con Argentina. Esos Memoran-
“El PSCI –señala Portela– constituye una oferta unilateral de dos no son idénticos, pudiendo distinguirse tres modelos; uno,
Brasil que si bien alcanza a todos los países suramericanos, lo el firmado con Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y
hace considerándolos individualmente, comprendiendo tam- Uruguay; otro, el suscripto con Chile; y finalmente, el acordado
bién a sus empresarios en forma particular, en tanto participen con Argentina cuyo contenido, por lo dicho al final del segundo
de las actividades que se realicen, tanto sea por sí como a través párrafo de este informe, ahora es dudoso. En todos se crea un
Grupo de Trabajo para su seguimiento. En general se estable-
ce en ellos la promoción en Brasil de los productos y servicios
Brasil debe actuar con originarios del país co-contratante, lo que se hará a través de
acciones bilaterales acordadas con cada uno”.
una clara voluntad Aun desde un formato más “soft”, este tipo de modalidades

política que afirme en de “relación radial” –y hay otros ejemplos que podrían sumarse
a esta interpretación del PSCI– generan sin duda desconfianza
los hechos la noción entre los países vecinos y ello puede empantanar los caminos de

rectora de que el una integración sudamericana. Para evitar ello Brasil debe actuar
con una clara voluntad política que afirme en los hechos la
interés estratégico noción rectora de que el interés estratégico brasileño se identifica
en forma estrecha con el desarrollo paralelo de sus socios-vecinos
brasileño se identifica del subcontinente sudamericano. Para concretarlo, el gigante
en forma estrecha con sudamericano debe estar dispuesto a un reconocimiento
explícito y operativo de las asimetrías que tiene con los
el desarrollo paralelo otros países sudamericanos y ejercer en forma asociativa un
de sus socios-vecinos genuino liderazgo integrador. Por cierto que el ejercicio de ese
liderazgo –y hoy por hoy Brasil es el único país sudamericano ca-
del subcontinente paz de cumplir con ese rol en la integración sudamericana– hay
sudamericano. que estar dispuesto a “pagar costos”, los mismos que han pagado
otros países que en la historia reciente han jugado roles similares
en otros procesos parangonables (por ejemplo, Alemania y Fran-
cia en la fundación y consolidación de la Unión Europea).

6 8 > por Gerardo Caetano

 Uruguay y la perspectiva sudamericana > 6 9

Todo depende en buena medida

de la existencia de una fuerte
voluntad política integracionista
y de la acumulación de suficiente
masa crítica para afirmar la
fecundidad estratégica de una
iniciativa con todas estas grandes
implicaciones históricas.

caminos para afirmar lógicas de complementariedad con

el horizonte latinoamericano, de acuerdo con modalidades
específicas, concretas y viables.
Por último, otra condición necesaria para que países como Estos tres son entonces los requerimientos más relevan-
Uruguay converjan en forma más decidida y convencida en tes desde la perspectiva uruguaya –y creemos que de la gran
una sólida perspectiva de integración sudamericana tiene que mayoría de los otros países sudamericanos– para converger
ver con la necesidad de no afirmar la visión sudamerica- con convicción y vigor hacia el horizonte estratégico de una
nista como alternativa casi excluyente frente a un latino- integración sudamericana: i) el ejercicio por parte de Brasil
americanismo genuino, no retórico. Con frecuencia, en el de un liderazgo integrador que asuma en serio la atención de
discurso diplomático y gubernamental de las elites brasileñas, las asimetrías, bien distante de la tentación de una hege-
la invocación a Sudamérica ha reemplazado en forma clara a monía “radial” asentada en claves bilaterales; ii) el estableci-
la referencia latinoamericanista. No cabe duda de que en esa miento de vínculos de complementariedad entre proyectos
circunstancia convergen varias razones: la puja de liderazgos distintos como son el Mercosur y Unasur, cuidando de
con México, el alineamiento indudable de este y de la región articular con sabiduría los límites y alcances diferentes de
centroamericana y caribeña con los Estados Unidos, la diver- cada bloque integrador; iii) el evitar con realismo que la inte-
gencia creciente de políticas y de intereses comerciales, entre gración sudamericana suponga la abdicación del proyecto de
otras muchas. Si todo esto es cierto y tiene consecuencias convergencia latinoamericanista, desde el reconocimiento
reales, no resulta menos importante desde un punto de vista de las dificultades pero también de las potencialidades de la
estratégico la necesidad de mantener proyectos y estrategias implementación de estrategias convergentes en este sentido.
comunes con países con los que se mantienen innegables No dejamos de advertir las dificultades y retos específicos
vínculos históricos, culturales y políticos. Para un país como que implica el cumplimiento de estos requerimientos. Pero
Uruguay, la afirmación de una integración sudamericanista también creemos que en términos estratégicos no sólo la
no puede suponer el abandono de los vínculos latinoameri- perspectiva de la integración sudamericana se ve favorecida
canistas, de manera particular con México y algunos países de esta forma. El propio Brasil –creemos– tiene también
centroamericanos con los que existen lazos de muy diversa muchos motivos para visualizar como una inversión pros-
índole. Creemos que desde una definición precisa de límites pectiva de claro signo positivo para su interés nacional los
y alcances y desde una estrategia nuevamente de “círculos contornos de esta apuesta. Todo depende en buena medida
concéntricos”, tampoco para Brasil resulta ventajosa esa de la existencia de una fuerte voluntad política integra-
polaridad excluyente. Del mismo modo que lo que ocurre cionista y de la acumulación de suficiente masa crítica para
entre las perspectivas del Mercosur y de la Unasur, también afirmar la fecundidad estratégica de una iniciativa con todas
es necesario que la integración sudamericana encuentre los estas grandes implicaciones históricas.
por Sebastián Valdomir
Sociólogo. Asesor de Relaciones
Internacionales, Intendencia de
Montevideo

7 0 > www.vocesenelfenix.com
 > 71

La construcción de la identidad y la ciudadanía

regional es clave para la consolidación del
proceso de integración. Para esto es necesario
deconstruir la idea de que somos distintos
y ajenos entre los pueblos que componen
América latina y fomentar los mecanismos de
participación popular. Esta es la tarea a encarar
por parte de los gobiernos locales.

El rol de los
gobiernos locales
en la profundización
de la integración
regional
Los contenidos y conceptos de la presente nota son de
responsabilidad exclusiva del autor.

E l contexto actual de Sudamérica está signado por

la profundización de los procesos de integración
regional, lo cual cobra una dimensión especial en
el marco de las profundas transformaciones geopolíticas que se
suceden a nivel global. La región está jugando un papel activo en
la emergencia de nuevos bloques de poder a nivel global, y ello
La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) ha registrado
avances sustanciales en los últimos años, sobre todo definiendo
marcos de acción conjuntos por ejemplo en el terreno de la
concertación económica ante la crisis económica en Estados
Unidos y Europa. Por otra parte, la búsqueda de concertación
política regional que caracteriza al funcionamiento de Unasur
responde al hecho de que se han dado y se están dando pasos instala en ciertos temas como el financiamiento para el desa-
para superar paulatinamente la inserción internacional subor- rrollo, infraestructura regional, defensa, salud y políticas socia-
dinada que le asignaba el modelo neoliberal implementado les, una dinámica nueva para procurar acuerdos estratégicos.
durante la década de los años ’90. En el caso del Mercosur, el funcionamiento institucional es
Los diferentes procesos de integración regional, llámense distinto pero también se ha convertido en un espacio de profun-
Unasur, ALBA o Mercosur, con sus diferentes niveles, lógicas de dización de la integración regional sudamericana. La transición
funcionamiento y potencialidades, buscan recrear un espacio de un Mercosur netamente funcional a la estrategia neoliberal,
regional que en los hechos ha estado perforado por años de que operó desde la creación del bloque y durante la década de
políticas neoliberales y aperturas comerciales indiscriminadas, los ’90, a un bloque que acompaña los cambios políticos que se
producto de los Tratados de Libre Comercio (TLC) que impulsó registraron en la Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezue-
Estados Unidos como estrategia para la región. la, ha posibilitado dar un salto cualitativo en la concertación
En ese marco histórico es importante reconocer los dife- política, así como su expansión hacia otros temas mas allá de lo
rentes sentidos y potencialidades que tienen estos procesos de puramente comercial.
integración regional, y resulta estratégico no hacerlos compe- En ambos casos han sido los procesos de cambios políticos
tir de manera ficticia uno con otro, u otros. Los procesos de –en estos y otros países como Bolivia, Ecuador, y más reciente-
integración regional también tienen la particularidad de que mente Perú– los que han dado paso a una concepción diferente
se insertan en un escenario global donde la multipolaridad in- de la integración regional, y generado pasos en la creación o
cipiente ya ha detectado las fallas y lagunas de los mecanismos reformulación de los bloques regionales.
multilaterales existentes.

Los diferentes procesos de integración regional,

llámense Unasur, ALBA o Mercosur, con sus diferentes
niveles, lógicas de funcionamiento y potencialidades,
buscan recrear un espacio regional que en los hechos
ha estado perforado por años de políticas neoliberales
y aperturas comerciales indiscriminadas.

7 2 > por Sebastián Valdomir

 El rol de los gobiernos locales en la profundización de la integración... > 7 3

Los gobiernos locales y la integración

Si se comparte el objetivo estratégico de la profundización de
la integración regional, entonces las ciudades y los gobiernos La integración no
locales deben jugar un rol fundamental en su desarrollo político.
Es decir, los gobiernos locales tienen un papel en el proceso de
se trata sólo de un
integración regional en tanto se tiene el objetivo de profundizar proceso de los gobiernos
la integración. No es un juego de palabras; se derivan varias
cosas con esto: para empezar, que la integración no se trata sólo
nacionales. No se trata
de un proceso de los gobiernos nacionales. No se trata sólo de sólo de coordinaciones
coordinaciones macroeconómicas, de políticas comerciales,
sino que se trata de generar ciudadanía regional.
macroeconómicas, de
Siguiendo este enfoque, la integración regional necesita de políticas comerciales,
la acción de los gobiernos locales. Para ser profundizada, y para
ser mantenida. Los gobiernos locales son un sujeto clave (no sino que se trata de
el único) en la acción de generar ciudadanía, a través de sus generar ciudadanía
políticas, de sus objetivos. En conclusión: se trata de un camino
de dos vías, los gobiernos locales precisan de la integración re- regional.
gional, tanto como la integración regional requiere de la acción
de los gobiernos locales para su avance.
Como toda acción afirmativa, la ciudadanía regional es una
construcción política. Se trata de la perspectiva de la ciudadanía
regional como el sentimiento de pertenencia de los ciudadanos
y ciudadanas a una comunidad regional, que no niega (y no
debe negar) el espacio local, sino que debe definirse como la
conjunción de nuestras diversidades culturales.
Por supuesto que esta construcción no es tarea fácil. Nos
han educado en base a acentuar nuestras diferencias en lugar Es el terreno de la disputa ideológica con las otras concep-
de celebrar nuestra identidad como pueblos latinoamericanos. ciones de la política, que sólo reconocen derechos a quienes
Pueblos rebeldes, pueblos que han conquistado sus derechos pueden pagar por ellos. Esta política opera con una concepción
en base a muchos sacrificios, resistencias y esfuerzos durante de clientes, y no de ciudadanos.
décadas y siglos. Eso nos une. La construcción de la identidad Por la experiencia acumulada en América latina desde
regional como base para la ciudadanía regional implicará de- mediados de los ’80 y los años ’90, es importante remarcar que
construir la idea de que somos distintos y ajenos entre los pue- en la agenda política de las transformaciones hacia la democra-
blos que componen América latina. tización de nuestras sociedades también han jugado un papel
La construcción de ciudadanía regional no es una tarea fácil. fundamental los procesos de fuerzas de izquierda que han
Construir identidad y deconstruir la idea de que somos distintos tenido la responsabilidad de estar al frente de gobiernos locales
no es fácil, porque existen fuerzas e intereses que operan en (a principios de la década de los ’80, la primera gran ciudad
sentido contrario. El aspecto a remarcar es que se trata de un gobernada por la izquierda en Latinoamérica fue Lima, capi-
terreno de disputa política, de disputa ideológica. tal de Perú. En 1985, la izquierda también pasó a gobernar la
La construcción de la identidad
regional como base para la
ciudadanía regional implicará
deconstruir la idea de que somos
distintos y ajenos entre los pueblos
que componen América latina.

Profundización de la integración
El contexto actual es cualitativamente distinto del de la década
de los ’90. El objetivo de los proyectos de izquierda en la región
ciudad de Fortaleza, capital del estado de Ceará en el nordeste sigue siendo transformar nuestras sociedades tras los tremen-
de Brasil. En 1988, el PT logró vencer en San Pablo, la segunda dos impactos causados por las dictaduras militares primero y
mayor urbe de América latina. En 1989 el Frente Amplio logra el neoliberalismo de los ’90 después. Pero las posibilidades que
la victoria en Montevideo. Desde esos años, otras grandes urbes tenemos para avanzar en ello son distintas. Y la integración
de la región han tenido o tienen gobiernos de izquierda, como el regional es una de esas grandes posibilidades.
Distrito Federal de México, Porto Alegre, Rosario, Buenos Aires, En este sentido, es necesario jerarquizar el instrumento que
Belém, San Salvador, Bogotá). Esta agenda incluye la creación es el gobierno local para transformar la sociedad. Y agregar a
de mecanismos de participación popular, la descentralización ello que en los procesos de integración regional en curso (como
democratizadora, la recuperación y democratización de espa- Unasur), es necesario contemplar la participación institucional
cios públicos, el Presupuesto Participativo, la profundización del de los gobiernos locales.
Transporte Colectivo Público, la democratización en el acceso a El ejemplo de la red Mercociudades, la principal red de
la cultura y a la producción de cultura. ciudades de Sudamérica, que agrupa a 263 ciudades de la
Es necesario enumerar esta agenda porque en su desarrollo Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Paraguay, Uruguay
ha sido fundamental el papel de los gobiernos locales de izquier- y Venezuela, es muy ilustrativo. Fundada en 1995 por doce
da en América latina. Todas estas políticas son generadoras de ciudades, en pleno auge del Mercosur neoliberal, se propuso
ciudadanía, son instrumentos que sirven para avanzar en una en ese contexto un enfoque diferente y centró su accionar en la
agenda positiva de derechos. Derechos económicos, sociales, creación de ciudadanía regional con miras a alcanzar un desa-
culturales y ambientales. Derechos Humanos. rrollo sustentable, con justicia e inclusión social, poniendo en el
La esfera de lo local y la tarea de los gobiernos locales se pre- centro al ciudadano y no al mercado como lo planteó el modelo
sentó entonces como un laboratorio para la aplicación de políti- neoliberal que era impulsado desde los gobiernos nacionales en
cas de transformaciones sociales y de democratización de las aquella década.
sociedades, en la mayoría de los casos, a contrapelo de las inicia- El crecimiento que ha tenido Mercociudades en el impulso
tivas de los gobiernos nacionales, en su mayoría hegemonizados de una integración regional con participación social y pro-
por partidos de derecha. A nivel general entonces, con mayor fundización de la dimensión social y ciudadana del proceso
o menor profundidad, con discontinuidades o contradicciones integrador también ha sido reforzado por el hecho de que está
de diverso tipo pero con un énfasis e intención de potenciar la reconocida en la institucionalidad formal del Mercosur, a través
participación de la ciudadanía, es que la agenda de la profun- de la participación de la red y las ciudades que la integran en el
dización democrática impulsada desde lo local intentó contener Foro Consultivo de Ciudades y Regiones del Mercosur.
la agenda neoliberal, excluyente y concentradora impulsada Este ejemplo puede ser tomado como referencia para el caso
desde los gobiernos nacionales. de la vinculación con Unasur.

7 4 > por Sebastián Valdomir

 El rol de los gobiernos locales en la profundización de la integración... > 7 5

Para tener avances equilibrados y

duraderos en términos de justicia
social, democratización política
y sustentabilidad ambiental, es
necesario que gobiernos locales y
bloques de integración regional
dialoguen y, por qué no planteárselo,
directamente trabajen de manera
coordinada.

Reflexiones finales
En momentos en que la presente nota se está editando, se debería plantear claramente cuáles son los desafíos que es
divulgó un material de prensa sobre un acuerdo entre el necesario resolver. Por ejemplo, las profundas desigualdades
gobierno de Honduras e inversionistas extranjeros para la sociales que aún tienen a América latina como la región más
construcción de “ciudades modelo” en su territorio, con su desigual del planeta, y que se refuerzan y amplifican en los
propia administración, seguridad, normas tributarias y de contextos urbanos.
administración de justicia, totalmente desvinculados del Es en este escenario en el cual les toca operar a los
Estado hondureño. Esta iniciativa se propone iniciar con al procesos de integración regional. Para tener avances
menos tres ciudades, privatizando todo el marco de decisio- equilibrados y duraderos en términos de justicia social,
nes en los inversores extranjeros, con un supuesto objetivo de democratización política y sustentabilidad ambiental, es
combatir la desigualdad social, el poder del narcotráfico y la necesario que gobiernos locales y bloques de integración
creación de empleos. regional dialoguen y, por qué no planteárselo, directamente
Este tipo de iniciativas van precisamente en la dirección trabajen de manera coordinada. Esta perspectiva política y
opuesta al enfoque de promover y profundizar la democra- esta agenda, hoy, solamente puede ser llevada adelante con
tización y el “derecho a la ciudad” para los pueblos latino- la profundidad que el momento actual exige, por las fuerzas
americanos. En un contexto actual que marca que casi el políticas de izquierda, la sociedad civil organizada, los mo-
80% de la población latinoamericana habita en ciudades y es vimientos sociales, las organizaciones de trabajadores. Esta
considerada como la región más urbanizada del mundo. es la profundización de la integración regional.
Según el último Informe de ONU Hábitat “Estado de las
ciudades en América Latina y el Caribe 2012; Rumbo a una
nueva transición urbana”, se está en condiciones de plantear
un nuevo marco de acción orientado a lograr un desarro-
llo sustentable en el nuevo ciclo de transformaciones de
las ciudades en la región. Si la primera transición urbana
procesada en las décadas pasadas estuvo pautada por las
grandes fracturas sociales, territoriales, de gobernanza, en
la provisión de servicios públicos, esta “segunda transición”
por Mariano Luna
Jefe Dpto. Negociaciones Internacionales
de ADIMRA. Coordinador Proyecto de
Integración Productiva en el Mercosur
(ORPIP/AECID). Profesor universitario

7 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 77

La integración productiva aumenta la perspectiva

de la escala, en su dimensión y en su acceso
a nuevos mercados. Las empresas privadas
cumplen un rol central, pero es el Estado,
mediante la sanción de normas y de la aplicación
de incentivos, el encargado de generar las
condiciones para que aquellas se integren
productivamente.

La integración
productiva
en la Unasur
L a integración productiva está en boca de to-
dos. Cuando surgen nuevos temas en la agenda
pública, y especialmente –como en este caso– en
la agenda pública regional, surge la necesidad de pensar qué
contextos y coyunturas sobrevienen para que este fenómeno se
imponga como tema.
de comercio intrarregional de U$S 160.000 millones.
Hoy nos encontramos con una zona prácticamente de libre
comercio, donde sus acuerdos comerciales han convergido
hacia más integración, pero donde se observa a su vez una baja
integración entre sus estructuras productivas. Los flujos comer-
ciales no aseguraron una región integrada, un desarrollo genui-
En toda declaración de presidentes o de altos funcionarios se no, y no están alcanzando para lograr una región con los niveles
observa recurrentemente la mención a la generación de más in- de crecimiento actuales de otras regiones en desarrollo.
tegración productiva. Es decir, ya no es sólo una idea académica La convergencia generada en torno a las bondades del
sino una realidad política. Tratado de Montevideo del ’80, fueron positivas pero aun así no
Primeramente vale hacernos la siguiente pregunta: ¿qué se alcanzan para los estándares de desarrollo de la media mundial.
entiende por integración productiva? Resulta práctico concep- Es necesario ir hacia un estadio post-comercial. Esto no significa
tualizarla como todo proceso entre dos o más unidades pro- desentendernos del comercio, por el contrario, sabiendo la
ductivas mediante el cual se generan mayores capacidades de importancia del mismo, es menester avanzar hacia una etapa
producción, con mayor valor agregado y mayor escala. superior que incluya, potencie, pero también haga trascender lo
Siendo incluso más amplio en el concepto, se puede afirmar comercial. En ese nuevo estadio es donde juega un rol impor-
que a todo proceso conjunto que genere nuevos puestos de tra- tante la integración productiva.
bajo en los países donde las unidades productivas intervienen,
también se lo puede tomar como integración productiva.
Sí resulta importante aclarar que la integración productiva
no puede ser tomada en consideración cuando el proceso gene-
ra más asimetría entre los actores, donde la lógica sea de “suma
cero”. En ese sentido, las fusiones y adquisiciones no pueden ser
tildadas exclusivamente como una de las manifestaciones de
integración productiva.
¿Por qué ahora se expresa con fuerza el fenómeno de la inte-
gración productiva en la región?
Como primera mención sobre sus causas, los más de 30 años
transitados por la ALADI y el camino recorrido por sus acuer-
dos comerciales, hablan de una cierta madurez en la lógica de
integración de la región.
Se ha avanzado en la profundización política, más allá de
los signos políticos o las interferencias que llegan desde extra-
región, donde los líderes han afrontado con rápidos reflejos solu-
ciones ante imprevistos sociales, políticos y medioambientales.
Pero también se han profundizado los flujos comerciales que
aumentaron sostenidamente más de 15 veces en tres décadas de
integración, e incluso en 2011 se ha llegado a un récord histórico

7 8 > por Mariano Luna

 La integración productiva en la Unasur > 7 9

Realidades de un ¿Para qué resulta necesaria

contexto internacional incierto la integración productiva?
Estamos viviendo momentos de fuerte incertidumbre inter- Como reaseguro ante la crisis.
nacional, donde se observan preocupantes desaceleraciones La integración productiva puede ser una de las alternativas
en la marcha económica de países desarrollados y crecientes que pueden jugar como reaseguro ante crisis, o al menos ante
escenarios de “guerra de monedas”. Esto genera, entre otras contextos adversos.
manifestaciones, que importantes excedentes de producción Un proyecto de integración productiva exige compromisos al
se vuelquen hacia la periferia, generando fuertes distorsiones y menos de dos partes, que saben mutuamente que las amenazas
desvíos de comercio. no se generan por la región (o no solamente por ella) sino por la
El fenómeno de la canibalización de los precios internacio- liquidación de precios de mercados desarrollados.
nales, sumado –en muchos rubros industriales– al aumento de Ante shocks externos las empresas que están inmersas en un
los costos internos en moneda local y en dólares, hace que la proyecto de integración productiva estarán mejor preparadas
competitividad de las empresas de la región y sobre todo de las para ese contexto.
argentinas se vea seriamente afectada.
Para generar nuevas capacidades.
Estar inmerso en un proyecto asociativo con otra contraparte
regional genera automáticamente en la empresa la necesidad de
adaptarse al nuevo esquema, planificar a mediano y largo plazo,
y proyectar en conjunto sus acciones.

El rol del sector privado es intrínseco a la

integración productiva, sin empresas no pode-
mos hablar de integración productiva, queda-
ría cómodamente en proposiciones teóricas
sin evidencias empíricas, y –en definitiva– sin
mayores negocios, sin mayores empleos.
 El Estado es el encargado de establecer “el marco”
para que las empresas se integren productivamente,
generando las normas y los incentivos para el
acercamiento empresario. Eso significa lograr un
fuerte compromiso político armonizando regímenes
nacionales hacia entendimientos regionales que
transciendan lo puramente estatal.

Este proceso de planificación, desde ya más profundo que

una operatoria de comercio exterior, genera mejorar procesos
productivos, lograr flexibilidad en la gestión y planificación y de-
sarrollar buenas prácticas empresarias. La integración produc- Para aprovechar nuevos mercados.
tiva lleva a la excelencia, a la búsqueda constante de innovación. Toda empresa exportadora que se precie de tal, tiene siempre en
Cualquier proceso asociativo muchas veces se concibe con vista su plaza de venta, el mercado al cual vender sus produc-
un socio que se encuentre “a la medida” de las necesidades de tos. Contar con un mercado cooptado o amigable al producto
la otra empresa. En ese caso, sólo resta profundizar las venta- exportable genera previsibilidad, incentiva a la inversión y
jas comparativas que presentan los esquemas productivos de disminuye márgenes de riesgo.
las empresas involucradas. Una alianza estratégica comple- Justamente la integración productiva de alguna manera
mentando ofertas, una asociación donde cada unidad produc- aumenta automáticamente la perspectiva de la escala, en su
tiva incorpore sus eslabones de fabricación más competitivos, dimensión y en su acceso a nuevos mercados.
son algunas experiencias ricardianas que aprovechan variables La contraparte en un proceso asociativo facilita a la otra el
preestablecidas, estáticas. conocimiento de las redes comerciales en el mercado de destino,
Pero también la integración productiva fuerza o tiende a los canales de distribución ya aceitados por la historia comercial
forzar el statu quo. Lo mencionado, donde las empresas mejoran de su socio, los puntos de ventas ya establecidos, etcétera.
sus capacidades y producciones, lleva a que el proceso que lle-
van a cabo las mismas para integrarse productivamente genere Para disminuir asimetrías.
nuevas ventajas comparativas dinámicas, es decir, ventajas que Las empresas tienen su genuino interés de buscar la renta y en
se van creando sinérgicamente a medida que el proceso de aso- ese sentido no siempre tienen la oportunidad de ver el bosque, es
ciatividad avanza. Eso se observa en la generación de desarrollo decir, de ver un proceso de integración a nivel macro.
de proveedores en “empresas ancla” o en proyectos asociativos Pero los Estados sí tienen presente que la generación de ca-
regionales para fortalecer ofertas ante licitaciones públicas. pacidades disminuye vulnerabilidades, y visto desde un espectro
El proceso en sí mismo genera que las empresas compartan amplio hace disminuir asimetrías entre los actores de la región.
conocimiento a la vez que en conjunto crean nuevos conocimien- Esa disminución se observa porque esa incubación de capa-
tos. Esto genera un proceso virtuoso donde (necesariamente) no cidades genera mayor aprehensión por la innovación, aumenta
se incorpora know how, sino que se crea –del propio seno de las por ende la productividad sistémica, incorpora valor a la produc-
empresas involucradas– el know how para esa integración. ción, eleva los salarios e incorpora mayor y mejor mano de obra.

8 0 > por Mariano Luna

 La integración productiva en la Unasur > 8 1

Estado y empresa: roles

compartidos y complementarios Conclusiones
En este arduo camino de buscar más integración productiva, La Unasur es una realidad pero es también una oportunidad
la articulación público-privada resulta relevante. de amalgamar un nuevo espacio de asociatividad empresaria.
El rol del sector privado es intrínseco a la integración Entonces la integración productiva es uno de los cimien-
productiva, sin empresas no podemos hablar de integración tos a construir. Como fenómeno nuevo y necesario en este
productiva, quedaría cómodamente en proposiciones teóri- contexto internacional, debe estar en el ADN de la Unasur.
cas sin evidencias empíricas, y –en definitiva– sin mayores Debe estar en su espíritu, pero también debe estar clara-
negocios, sin mayores empleos. mente identificada en los instrumentos de políticas.
No obstante, el rol público es por demás importante. Es ¿Cómo dar los primeros pasos hacia mayor asociatividad
el que le da forma a la integración productiva y el que le da en ese bloque?
sustento en el tiempo. Sin el aporte del sector público, las Esto se traduce en que hay que generar primeramente
iniciativas de integración productiva serían apenas puñados un contexto de confianza y empatía por un lado, es decir un
de casos, sin rumbo estratégico. ámbito de acercamiento entre empresas e incluso empre-
El Estado es el encargado de establecer “el marco” para sarios, y un marco institucional por otro, donde el Estado
que las empresas se integren productivamente, generando coadyuve y potencie los proyectos de integración.
las normas y los incentivos para el acercamiento empresario. Para el lado de la empatía resulta fundamental que haya
Eso significa lograr un fuerte compromiso político armoni- apoyo y decisión política, encuentros empresarios, rol arti-
zando regímenes nacionales hacia entendimientos regionales culador de las asociaciones empresarias, etc. Hay umbrales
que transciendan lo puramente estatal. “mínimos de confianza” que deben ser superados, porque sin
En el medio de los extremos, las cámaras gremiales ellos no se avanza en los demás escalones.
empresarias son un actor relevante ya que funcionan como Por el lado de las políticas, se debe contar con:
articuladoras y decodificadoras en el diálogo público-privado. Esquemas concretos de incentivos (tratos arancelarios
especiales, canales verdes en aduana, exenciones imposi-
La integración y la Unasur tivas, tratos diferenciados en zonas de frontera, etc.).
Cuando enfocamos el tema de la integración productiva en Esquemas de financiamiento (líneas de crédito especiales
un marco como la Unasur, podemos afirmar algunos datos para proyectos de integración productiva, sistema aceita-
–a priori– auspiciosos. do de garantías para el otorgamiento de préstamos, etc.).
Es un espacio que engloba países y bloques comerciales, Normas aplicables en la conformación de empresas
la participación de todos los países sudamericanos asegura binacionales.
mayores escalas y diversificación productiva, y el bloque in- Mapeamientos regionales de clusters.
tenta plantarse en el concierto de naciones, como un bloque
representativo desde el punto de vista de su PIB agregado El Mercosur, con el trabajo llevado a cabo por el Grupo de
(el 6% del PIB mundial, tomado según la paridad de poder Integración Productiva (GIP), puede ser un buen colaborador
adquisitivo de sus miembros). para que la Unasur cuente con una base de trabajo inicial.
La región viene experimentado importantes avances en la Finalmente, vale resaltar que la integración productiva
generación de institucionalidad por parte de las federaciones no es un proceso sencillo, sobre todo en un bloque como
y cámaras empresariales. Sobran en exceso los antecedentes la Unasur donde coexiste una interesante cantidad de
en ese sentido, pudiendo ejemplificar entre muchos otros ca- países. Además, como cada empresa es única, por ende
sos en el sector industrial, la Asociación Latinoamericana del cada proyecto de integración productiva es único, donde se
Acero (ALACERO), Asociación Latinoamericana de la Indus- presentan problemas y situaciones específicas y particula-
tria Eléctrica y Electrónica (ALAINEE), Asociación Latino- res. Será necesario contar con decisión política, empresarios
americana de la Industria Plástica (ALIPLAST), etc.; e incluso flexibles con visión a mediano y largo plazo, y sobre todo
graficar ejemplos de entidades regionales de tercer grado (y no por eso menor) con mucha paciencia.
como la Asociación Industrial Latinoamericana (AILA).
La integración energética regional es una
prioridad para los países de la Unasur. A partir
de ella se podrá alcanzar la independencia
política y económica tan anhelada y encaminar
nuestras sociedades hacia un desarrollo
sustentable y sostenible, con equidad social,
y mejoramiento de la calidad de vida de las
poblaciones.

Matriz energética
nacional y su
vinculación con
la región

por Consejo Asesor

de Estrategia Energética
Secretaría de Energía
de la Nación

8 2 > www.vocesenelfenix.com
> 83
 GRÁFICO 1. Matriz de energía argentina

2010

S 1% 5% 5%
3%
e puede asegurar que la matriz energética argen-
tina presenta como rasgo estructural una alta
concentración en los hidrocarburos en sus fuentes
de energía primaria. Si se observa el último Balance Energético 35%
Nacional (año 2010) resulta evidenciada esta afirmación, ya que
el 87,2% de la oferta total de energía primaria proviene de los
combustibles fósiles, correspondiendo un 51,3% al gas natural,
un 34,7% al petróleo y el 1,3% al carbón mineral. Mientras que el 51%
12,8% restante proviene de la energía hidráulica (4,6%), la ener-
gía nuclear (3,0%), leña y bagazo (2,1%), el aceite (2,5%) y otros
recursos primarios (0,5%).
Esta característica de la matriz energética, como puede
observarse en el gráfico Nº 2, se mantiene desde larga data. Energía Hidráulica Nuclear
Ya en 1970 los hidrocarburos representaban el 89,6% del total, Gas Natural Petróleo
proporción que se mantuvo a lo largo del tiempo. Carbón Mineral Renovables
No obstante, en el interior del conjunto de los hidrocarbu-
ros, durante este período se produjeron cambios significativos, Fuente: Secretaría de Energía - Balance Energético Nacional
vinculados con la progresiva sustitución del petróleo por el gas
natural. Así, en 1970, el 68,5% de la energía provenía del petróleo
y el 21,2% del gas natural; en 1980 las proporciones pasaron a
58,5% y 29,9%, respectivamente; en 1990 a 47,9% y 38,9%, y actu-
almente oscilan alrededor de 35% y 51%, como se indicó previa-
mente. Este proceso de sustitución fue producto de una política
A fin de encaminar el
de fuertes incentivos que indujo una progresiva inclusión del gas sector energético hacia
natural, transformando a la Argentina en uno de los países en el
mundo de mayor penetración de gas natural en su economía.
un sendero de desarrollo
Otros cambios destacables se relacionan con la evolución sustentable y en procura
de la energía hidráulica y la energía nuclear. En 1970, la hidráu-
lica representaba apenas el 0,52% de las fuentes de energía y la de impulsar políticas
nuclear registraba una participación nula. Con las grandes obras tendientes a diversificar
hidroeléctricas emprendidas entre los ’70 y ’80, como el Chocón,
la represa binacional Salto Grande y la puesta en marcha de la matriz energética, en
Yacyretá y el desarrollo simultáneamente del sector nuclear, el los últimos años se han
cual ponía en funcionamiento las centrales Atucha I y Embalse
Río Tercero, actualmente, las proporciones antes mencionadas sancionado una serie
alcanzan el 4,6% y el 3,0%, respectivamente. Aunque su aporte a
la oferta energética global tiene un carácter aún no tan prepon-
de leyes vinculadas al
derante, su participación, como se verá más adelante, cuando se desarrollo de energías
analiza el sector eléctrico, adquiere otra relevancia.
Para ese mismo período, los combustibles de origen vegetal,
renovables.
como el bagazo y la leña, redujeron su participación del 4,29%
en 1970 al 2,1% en el 2010.

8 4 > por Consejo Asesor de Estrategia Energética

 Matriz energética nacional y su vinculación con la región > 8 5

GRÁFICO 2. Relevancia de los hidrocarburos en la matriz energética

Gas Natural Petróleo Carbón Mineral Resto

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Fuente: Secretaría de Energía - Balance Energético Nacional

A fin de encaminar el sector energético hacia un sendero de ñas comunidades así como la instalación de sistemas fotovol-
desarrollo sustentable y en procura de impulsar políticas ten- taicos y/o eólicos individuales que persigue brindar al poblador
dientes a diversificar la matriz energética, en los últimos años rural, además del servicio eléctrico, la posibilidad de desarrollar
se han sancionado una serie de leyes vinculadas al desarrollo pequeños emprendimientos productivos. La instalación de siste-
de energías renovables. Por ejemplo, la ley 25.019 de promo- mas fotovoltaicos en escuelas rurales que no cuentan actual-
ción de energía solar y eólica, la ley 26.093 de promoción y uso mente con electricidad apunta a contribuir al mejoramiento de
sustentable de biocombustibles, la ley 26.123 de hidrógeno y la la educación al brindar la posibilidad de que las mismas cuenten
ley 26.190, que establece como objetivo a 2016 que las fuentes con un servicio de iluminación y comunicación.
renovables tengan una participación del 8% en la generación Otro elemento esencial de la política energética resulta el
eléctrica. Estas leyes mencionadas imponen una serie de uso eficiente de los recursos. En este sentido, la Secretaría de
objetivos, mecanismos de promoción y, fundamentalmente, Energía lanzó el Programa Nacional de Uso Eficiente y Racional
reconocen que las energías renovables forman parte activa de de la Energía Eléctrica –PRONUREE– a través del Decreto PEN
la problemática energética del país y que deben ser objeto de 140/07 (reglamentado por la Resolución 7/2008), entendiendo a
impulso para diversificar la matriz. tal como la adecuación de los sistemas de producción, trans-
Conjuntamente con el objetivo de diversificar la matriz, porte, distribución, almacenamiento y consumo de energía,
se han puesto en marcha proyectos con objetivos de equidad destinada a lograr el mayor desarrollo sostenible con los medios
social, universalización del servicio y atender al mejoramiento tecnológicos al alcance, minimizando el impacto sobre el am-
de la calidad de vida, como el caso del PERMER (Proyecto de biente, optimizando la conservación de la energía y la reducción
Energía Renovable en Mercados Rurales) a través del cual se está de los costos. La eficiencia energética se debe concebir como de
impulsando la implementación de minicentrales hidroeléctricas carácter permanente de mediano y largo plazo.
en el sentido de la corriente, turbinas eólicas, o solar en peque- La potencia nominal instalada en generación eléctrica en el
 GRÁFICO 3. Potencia total instalada

2012

15%

12%
37%
país totaliza 30.414 MW a junio de 2012, sin contar la potencia 60%
de los autogeneradores. La composición puede observarse en el
30%
gráfico Nº 3.
Por otro lado, la matriz eléctrica argentina para el año 2011
3%
está representada en el gráfico Nº 4. 0%
De acuerdo con lo informado por CAMMESA para el año 0% 3%
Potencia Total Instalada = 30413,8 MWp
2011, el 60,7% de la generación eléctrica proviene de la gene-
ración térmica. Particularmente, el 42% corresponde al gas natu- Nuclear Solar Eólico Hidraúlica
ral, el 16,7% a los combustibles líquidos y el 2% al carbón vegetal. TV TG CC Diesel

Luego, se destaca la generación hidráulica que representa

alrededor de un tercio de la matriz (32,5%) y la participación
nuclear de 4,9%. El restante (2%) corresponde a la energía eléc- GRÁFICO 4. Matriz de generación eléctrica
trica importada.
Se debe tener presente que la composición de la oferta de
electricidad se encuentra condicionada por una serie de facto- 0,0% 2011
2,0%
res, entre los cuales se destaca el crecimiento de la demanda,
la cual está aumentando a tasas superiores a las históricas,
producto entre otras cosas de las altas tasas de crecimiento
económico registradas a partir del 2004. 42,0%
Esta situación impulsó al Estado nacional a tomar una serie 32 5%
32,5% 60 7%
60,7%
de iniciativas para asegurar el abastecimiento eléctrico que per-
mita sostener en el tiempo el aumento de la actividad produc- 16,7%
tiva. A partir de dicha situación fue necesario implementar un
2,0%
plan de contingencia que permitiera respaldar el incremento de
la oferta de electricidad en el corto plazo (mayormente parque 4,9%
GeneraciónTotal:121,2 TWh
térmico). Paralelamente se puso en marcha la reactivación del
plan nuclear, hidroeléctrico y renovable, resultados que se verán Nuclear Hidroeléctrica Importado
reflejados a mediano/largo plazo. Renovable Gas Natural Líquidos
Es por ello que en la composición del parque generador por Carbón
fuentes, la generación térmica presenta una mayor preponde-
rancia con un 60% de la potencia instalada total del país. Esta Fuente: Compañía Administradora del Mercado Eléctrico Mayorista - CAMMESA
situación es resultado de un proceso en el cual el grueso de las
inversiones realizadas en el MEM corresponde a centrales de
Ciclo Combinado. Como se indicó, la participación del sector hidráulico es
La alta concentración del parque térmico sobre el total se de gran relevancia y puede llegar a valores superiores en años
ve intensificada en el caso del gas natural. Un alto porcentaje de alta hidraulicidad. Además, existe un potencial aumento
del parque térmico de generación eléctrica consume gas como del aporte de este sector con nuevos proyectos, aunque por la
combustible prioritario. Esta participación deviene en una inversión y las distintas etapas que deben completar pueden
desventaja ante la ocurrencia de bajas temperaturas, cuando tardar en aportar a la matriz eléctrica nacional. Algunos de los
aumenta notablemente la demanda de gas, y como el consumo proyectos son: Chichiuido I (Río Neuquén), Presidente Néstor
residencial es no interrumpible, las máquinas pasan a quemar Kirchner y Gobernador Jorge Cepernic (Río Santa Cruz), Los
otro combustible alternativo con el incremento de costo y los Blancos I y II (Río Tunuyán) y los proyectos binacionales Garabí
problemas de logística consecuente. y Panambí (Río Uruguay).

8 6 > por Consejo Asesor de Estrategia Energética

 Matriz energética nacional y su vinculación con la región > 8 7

El reinicio de la construcción de la Central Nuclear de Atucha La Argentina se encuentra a las puertas de una etapa que
II ha reactivado la interrupción que sufrió el Plan Nuclear du- plantea el desafío de continuar profundizando la diversificación
rante la década de los ’90. La finalización de esta central, la ex- de la matriz energética, a través del aprovechamiento de sus
tensión de vida de la CN Embalse, sumadas a la planificación de recursos renovables, su elevado potencial hidroeléctrico, su ex-
otra central nuclear, resulta ampliamente positivo, no sólo por la tensa experiencia en la industria nuclear, mejorando en el marco
contribución de energía eléctrica de base no contaminante, sino de políticas de uso eficiente de energía el uso de estos potencia-
también por la importancia de formar cuadros profesionales y les y la posibilidad de explotar a gran escala sus yacimientos no
generar I&D en múltiples campos de la industria, la medicina y convencionales de hidrocarburos. Sólo este camino apuntalará
la ingeniería. su crecimiento y contribuirá en modo sustancial al crecimiento
En el marco del GENREN (Programa de Generación Eléctrica y desarrollo sustentable y sostenible.
a partir de Fuentes Renovables) se han firmado contratos para
la instalación del orden de 900 MW de generación renovable en La matriz energética
distintas partes del país (754 MW eólico, 110,4 biocombustibles, en los países de la Unasur
10,6 MW PAH y 20 MW solar fotovoltaica). A este programa, Como pudo apreciarse en el análisis de la matriz energética de la
que procura constituir un punto de partida en la intensificación Argentina, esta es fuertemente dependiente de los hidrocarbu-
del uso de fuentes renovables, se suman iniciativas provincia- ros (petróleo, gas natural y carbón mineral).
les como el caso del parque eólico Arauco en la provincia de Si se pretende establecer una comparación con las matrices
La Rioja, el parque Diadema en la provincia de Chubut, el plan energéticas de los once países restantes de la Unasur, podremos
solar de la provincia de San Juan o los distintos proyectos con ver que no hay grandes diferencias y que en todos los casos la
biomasa que se realizan en los ingenios tucumanos. matriz energética de estos países también descansa fundamen-
Más allá de estos avances, hoy claramente la disponibilidad talmente en el consumo de hidrocarburos.
de gas constituye la variable más relevante que afecta tanto Tomando en consideración un trabajo de la Organización
la operatoria del sistema en lo que respecta a costos como a Latinoamericana de Energía (OLADE) sobre Balances Energé-
riesgos de abastecimiento. Es por ello que se han realizado tico Suramericanos (volveremos posteriormente a este punto)
estudios vinculados a potencialidad futura de los hidrocarburos podemos observar que en el año 2000 la matriz energética de
de reservorios no convencionales. Los resultados preliminares la región en su conjunto dependía en un 79% de hidrocarburos.
que los mismos plantean, marcan la capacidad de transformar Para 2010, la proporción se mantuvo prácticamente invariable,
el panorama energético argentino en las próximas décadas. reduciéndose a un 76% la participación de hidrocarburos.

GRÁFICO 5. Matriz de energía sudamericana

2000 2010
7% 2%
7% 4% 2% Petróleo
56% Gas Natural 48%
0% 1%
8% Carbón Mineral 5%
9%
Hidroenergía
6% Nuclear
7%
Leña
17%
Productos de Caña
Otras Primarias 21%

Fuente: Informe Balance Energético Sudamericano - Elaborado por OLADE para Unasur
La integración energética regional
es una prioridad para los países
de la Unasur y por ello deben
intensificarse los esfuerzos para
la compatibilidad de la seguridad
del suministro que deben tener los
países de la región, garantizando el
abastecimiento interno.

La integración energética surameri-

cana en el ámbito de la Unasur
Si tomamos a los países en forma individual, teniendo en La Unión de Naciones Suramericanas nació con un fuerte im-
cuenta datos del Statistical Review 2012 de British Petroleum pulso del componente energético. En abril de 2007, los jefes de
(BP), también verificamos que las matrices energéticas de los Estado de la Unasur se reunieron en Venezuela y se originó allí
países de Unasur se basan en el consumo de hidrocarburos. el Consejo Energético Suramericano ( formado por los ministros
El caso de la Argentina fue exhaustivamente analizado en el de Energía de cada uno de los países) cuyas tareas son las de
apartado anterior. Brasil es tal vez el país menos dependiente producir unos Lineamientos para la Estrategia Energética Sura-
de hidrocarburos ya que es fuerte la penetración de la energía mericana, un Plan de Acción para llevar adelante dicha estrate-
hidroeléctrica en su matriz; aun así, casi el 60% de su consumo gia y un Tratado Energético Suramericano.
en 2011 fue de petróleo, gas y carbón. Los primeros dos documentos fueron elaborados y apro-
En Chile los porcentajes de consumo de hidrocarburos ron- bados por los ministros de Energía y los presidentes y se está
dan el 83% (49% petróleo, 15% gas natural y 17% carbón mine- trabajando en la escritura del Tratado Energético Suramericano.
ral); en Colombia más de 62%; en Ecuador más de 82%; en Perú Estos documentos tienen la intención de facilitar la inte-
75% y en Venezuela casi 73% siendo el 65% consumo de petróleo gración energética de los países de Unasur ya que la región en su
y derivados. totalidad presenta recursos energéticos para autoabastecerse e
En resumen, toda la región de la Unasur presenta una reali- inclusive exportar los saldos a otras regiones del mundo.
dad similar a la de la matriz energética de la Argentina. Adicionalmente, debemos destacar la existencia de in-

TABLA 1. Consumos de Combustible 2011(MMTep)

PAís PETRóleo gas natural CARBón e. Nuclear e. hidroeléc. renovables total

Argentina 28,1 34,3% 41,9 51,2% 1,1 1,3% 1,4 1,7% 9,0 11,0% 0,4 0,5% 81,9
Brasil 120,7 45,2% 24,0 9,0% 13,9 5,2% 3,5 1,3% 97,2 36,4% 7,5 2,8% 266,8
Chile 15,2 49,2% 4,7 15,2% 5,3 17,2% 0,0 0,0% 4,7 15,2% 1,0 3,2% 30,9
Colombia 11,7 33,2% 8,1 23,0% 4,3 12,2% 0,0 0,0% 10,9 31,0% 0,2 0,6% 35,2
Ecuador 10,5 79,5% 0,4 3,0% 0,0 0,0% 0,0 0,0% 2,2 16,7% 0,1 0,8% 13,2
Perú 9,2 44,7% 5,6 27,2% 0,8 3,9% 0,0 0,0% 4,9 23,8% 0,1 0,5% 20,6
Venezuela 38,3 43,0% 29,8 33,5% 2,0 2,2% 0,0 0,0% 18,9 21,2% 0,0 0,0% 89,0
Resto Sud. y Am. Cen. 53,7 64,5% 4,7 5,6% 2,4 2,9% 0,0 0,0% 20,4 24,5% 2,0 2,4% 83,2
620,8

Fuente: Bristish Petroleum

8 8 > por Consejo Asesor de Estrategia Energética

 Matriz energética nacional y su vinculación con la región > 8 9

GRÁFICO 6. Indicador de Autosuficiencia en Unasur

Fuente: OLADE

fraestructura de integración suficiente en la región, sean de extraer una muy similar con el análisis de las matrices
gasoductos (existen más de 13), líneas de extra alta tensión energéticas que hicimos anteriormente.
y emprendimientos binacionales como la centrales hidro- Como vimos, muchos países dependen fuertemente de
eléctricas existentes en la Cuenca del Plata (Yacyretá, Itaipú, los hidrocarburos en su matriz energética pero no cuentan
Salto Grande) y los proyectos de Garabí y Panambí y el de con esos recursos, por ejemplo Chile o Uruguay. Así, de per-
Corpus. Todo este potencial hidroeléctrico suma más de 20 sistir su perfil de consumo tendencial, estos países y algunos
GW instalados, todos ellos binacionales. otros podrían experimentar dificultades en su abastecimien-
De todas maneras, se espera un intenso trabajo en torno to energético futuro.
al Tratado Energético Suramericano con el fin de compati- Para evitar esos inconvenientes se busca lograr una
bilizar los marcos regulatorios nacionales para que puedan plena integración energética. De acuerdo con el trabajo de
servir a los propósitos de la integración. La integración ener- balances elaborado por OLADE, si consolidamos los doce
gética regional es una prioridad para los países de la Unasur balances energéticos de los países de la Unasur y tomamos
y por ello deben intensificarse los esfuerzos para la compati- a esos países como una unidad, encontraremos autoabas-
bilidad de la seguridad del suministro que deben tener los tecimiento energético y existencias de saldos exportables;
países de la región, garantizando el abastecimiento interno. algo que no sucederá en muchos países si las políticas de
Este es el gran desafío que nos espera, y desde la Argentina integración no prosperan.
somos muy optimistas en poder conseguirlo. Así, la región sudamericana tiene una característica
única, que es no depender de otras regiones para su abas-
El Balance Energético Suramericano tecimiento energético. La Unión Europea, a pesar de todos
Entre las actividades del mencionado Plan de Acción se des- sus avances regulatorios, no dispone de recursos propios y
taca el trabajo de tener un Balance Energético Suramericano depende fuertemente de Rusia o de los países del norte de
consolidado para todos los países de la Unasur. África para lograr el abastecimiento energético.
Se elaboró una primera etapa de este trabajo entre la Mientras que el objetivo de los europeos es reducir su
Unasur y OLADE que consolidó los balances nacionales para dependencia energética extrarregional, el de la Unasur debe
el período 2006, 2007, 2008. La siguiente etapa que se está ini- ser fortalecer sus vínculos internos para lograr la autosufi-
ciando en estos meses es actualizar el trabajo para el período ciencia energética que contribuya a conseguir la indepen-
2009, 2010 y, de ser posible, 2011. dencia política y económica esencial que todas las naciones
Entre las conclusiones principales de este trabajo se pue- de nuestra región anhelan.
Unasur y la defensa
estratégica regional
La competencia por los recursos naturales a escala
global y la estrategia que se han dado las mayores
potencias mundiales para obtenerlos, es una realidad
incuestionable. Los pueblos de la Unasur deben
prepararse para asegurar la defensa de su gente, su
patrimonio y sus identidades, y esto sólo es posible a
partir de un trabajo mancomunado.

por Carlos de la Vega

Abogado y Licenciado en Filosofía - UNC.
Asesor de la Subsecretaría de Investigación
Científica y Desarrollo Tecnológico,
Ministerio de Defensa de la Nación

9 0 > www.vocesenelfenix.com
> 91
Las opiniones expuestas por el autor son personales y no
representan una postura oficial al respecto.

E l 23 de mayo de 2008, en la ciudad de Brasilia,

doce naciones de América latina (Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana,
Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela) firmaban el
tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas
(Unasur). El hecho de que tantos países, con tradiciones y
pueblos…”, fundados en los principios rectores de irrestricto
respeto a las soberanías nacionales, autodeterminación de los
pueblos, solidaridad, paz, democracia, participación ciudadana
y pluralismo, derechos humanos universales, reducción de las
asimetrías y armonía con la naturaleza; considerando que una
integración basada en estos ejes ético-políticos es decisiva
situaciones históricas y presentes tan disímiles, se pusieran para el fortalecimiento del multilateralismo y el derecho a nivel
de acuerdo para plantar esta piedra liminar no puede pasar internacional, con el propósito de lograr un mundo multipolar,
desapercibido y se torna, indudablemente, en uno de los hechos equilibrado y justo, cimentado en una cultura de paz y libre de
políticos más importantes de la época en la que vivimos, con armas nucleares y de destrucción masiva.
implicancias inconmensurables para el futuro. Por primera vez Surge entonces con claridad cómo los miembros de la
desde la independencia de los países suramericanos, mayor- Unasur se están planteando un programa de constitución de
mente alcanzadas durante la primer mitad del siglo XIX, el una sociedad política regional integral, aunque no se establezca
siempre presente sueño de la Patria Grande comienza a hacer fecha para la concreción de ello, bien conscientes de la diver-
su transición desde el ideario lejano hacia la condensación en sidad de realidades nacionales de las que se parte, lo que lleva
formas concretas de la vida de los pueblos de la región. también a establecer la flexibilidad y la gradualidad como los
El lado promisorio de los acontecimientos y el estado de si- principios metodológicos fundamentales de dicho proceso.
tuación al que da origen la creación de la Unasur es opacado por La construcción de una sociedad política integral remite in-
la constatación de que ese sueño de la Patria Grande que debía exorablemente a la consideración de la totalidad de las respon-
incluir a todos los pueblos latinoamericanos y caribeños, desde sabilidades intrínsecas de la conducción de dicha sociedad; en
el punto más norteño de México al más austral de la Patagonia, primer e irrenunciable lugar, la generación y adecuada distribu-
proyectándose incluso a la Antártida, se encuentra por ahora ción de los bienes públicos esenciales, entre los que se encuen-
escindido a la altura de Panamá. tra la preservación y reproducción de la sociedad a lo largo del
La Unasur se ha impuesto objetivos ambiciosos, pero tiempo. Esta responsabilidad primaria del poder político posee
perfectamente coherentes con el deseo de avanzar hacia un varias dimensiones, la salud, la educación y la seguridad ciu-
proceso de integración real y profundo entre sus miembros. dadana son partes de ella, así como, en el orden internacional, lo
En el preámbulo de su tratado constitutivo se afirma la “…de- son la diplomacia y la defensa. Esta última cobra especial rele-
terminación de construir una identidad y ciudadanía sura- vancia cuando se toma cabal conciencia de que el orden jurídico
mericanas y desarrollar un espacio regional integrado en lo y político internacional no ha logrado conformar un sistema de
político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de monopolio de la violencia basado en una justicia de carácter im-
infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad parcial y de alcance universal como, al menos teóricamente, sí
de América Latina y el Caribe”, todo ello con el propósito de ocurre al interior de los Estados nacionales civilizados. Muy por
avanzar “…en el desarrollo sostenido y el bienestar de nuestros el contrario, la imposición por parte de las principales poten-

9 2 > por Carlos de la Vega

 Unasur y la defensa estratégica regional > 9 3

El CDS es el comienzo del

final definitivo de una
concepción de la defensa
en Suramérica que tenía
como paradigma la máximos responsables de la defensa nacional suelen explicitar
categóricamente cuál es el posicionamiento estratégico que
búsqueda de hipótesis de ellos asumen como país y que desean compartir con el resto de
Suramérica. El 13 de abril de 2011, en el anuncio oficial de la par-
conflictos en los vecinos, ticipación argentina en el proyecto de avión de transporte mili-
invisibilizando el hecho tar KC-390 de la empresa Embraer, realizado en la exposición
de defensa y seguridad, LAAD, en Río de Janeiro, el entonces
de que las amenazas ministro de Defensa de Brasil, Nelson Jobim, ante los cambios
mayores provenían de doctrinarios de la OTAN habilitando a dicha organización a
intervenir en cualquier lugar del planeta donde los intereses de
fuera de la región. sus socios se vieran afectados, sentó posición en su discurso en
relación a que el Atlántico Sur era un espacio que debía estar
bajo control de sus Estados ribereños, y que de ningún modo se
podía permitir la injerencia de países de otras latitudes. Asimis-
mo, señaló que la concepción defensiva de Brasil era disuasoria
en relación a los actores extrarregionales, y cooperativa con
los Estados latinoamericanos, a quienes considera sus socios
estratégicos.

cias mundiales de sus intereses particulares mediante recursos Una defensa común
arbitrarios y violentos, empleando apenas una cobertura legal La idea de avanzar hacia la construcción de un sistema de
para ello, es alarmantemente frecuente. Tal situación a nivel in- defensa regional es precisamente lo que subyace a la creación,
ternacional, sumada al hecho de que el incremento demográfico el 16 de diciembre de 2008 en la ciudad de Salvador de Bahía,
mundial y el crecimiento de nuevos países, algunos conteniendo Brasil, del Consejo de Defensa Suramericano (CDS), institución
porcentajes relevantes de la población total del planeta, hacien- especializada de la Unasur integrada por los ministros y vicemi-
do de la competencia por los recursos naturales una lucha cada nistros de Defensa de la región. El CDS se apoya en principios ya
vez más acuciante; justifican plenamente la preocupación por la reconocidos en el tratado constitutivo de la Unión, a los que da
defensa dado que no es posible garantizar en todos los casos la vigencia concreta en el ámbito de la defensa, incorporando al-
resolución pacífica de los conflictos, independientemente de los gunos otros propios de esta dimensión de la cosa pública, como
deseos o actitudes propias al respecto. la búsqueda de una reducción de las asimetrías existentes entre
El solo planteo de una identidad regional como la que se los sistemas de defensa de los Estados de la región en orden a
mencionaba párrafos precedentes, con lineamientos que fijan en fortalecer la capacidad común de responder a las potenciales
el horizonte un paradigma diferente al neoliberalismo domi- amenazas.
nante en los grandes centros de decisión globales, es un po- El CDS es el comienzo del final definitivo de una concep-
tencial flanco de enfrentamiento con poderes extrarregionales ción de la defensa en Suramérica que tenía como paradigma
que, acostumbrados a forzar las situaciones de discrepancias de la búsqueda de hipótesis de conflictos en los vecinos, invisibi-
intereses en el plano internacional hasta llegar al empleo abierto lizando el hecho de que las amenazas mayores provenían de
de la fuerza, se pueden ver tentados a recurrir a la violencia para fuera de la región. Caso paradigmático es el argentino, que desde
imponer sus voluntades. Brasil, como el actor más importante su constitución como Estado y hasta después de la Guerra de
de la región, tiene perfectamente en claro esta situación. Sus Malvinas tenía como principal destinatario de sus aprestos
 sos suramericanos. Más cerca en el tiempo, la proyección de la
Guerra Fría hacia este subcontinente, con su trágico saldo de
dictaduras, asesinatos, desapariciones y desastre socioeconómi-
co, también fue producto de la traslación de un conflicto de
otros al suelo latinoamericano.
Ya se ha mencionado la gravedad que va tomando el acceso a
recursos naturales en el mundo contemporáneo. América latina
toda, y especialmente Suramérica, tienen una dotación singular-
mente relevante de ellos. La zona del Orinoco en Venezuela es
militares la eventualidad de un conflicto bélico con alguno de una de las mayores cuencas petroleras del mundo; el Amazonas
sus países limítrofes, siendo que el menoscabo más concreto a que abarca principalmente Brasil, pero también partes de Perú,
su soberanía, materializado en una amputación real de parte de Colombia, Ecuador, Bolivia y Venezuela, posee el mayor patri-
su territorio, provenía de un país europeo. El CDS representa el monio de biodiversidad del globo; el Acuífero Guaraní que in-
inicio de un esfuerzo concreto para abandonar modos de pensar cluye desde regiones del sureste paraguayo hasta las provincias
impuestos desde las potencias del norte para ir construyendo del noreste argentino, pasando por el oeste uruguayo y el sur de
una identidad regional en materia de defensa. Asimismo, la Brasil, es de los más grandes reservorios continentales de agua
creación de este consejo es el reconocimiento de que los desa- dulce, junto al Campo de Hielos Patagónico Sur en la Argentina
fíos futuros a la defensa no podrán ser enfrentados por los Esta- y Chile. La enumeración es meramente ejemplificativa pero
dos individualmente, sino que se precisará del trabajo manco- muestra claramente la magnitud de las riquezas de la región,
munado de todos. índice de la codicia que puede provocar en otros.
Ahora bien, la construcción de una identidad política, para No se trata sólo de proteger la naturaleza, está también la
ser efectiva, nunca debe quedarse en el plano discursivo, sino gente de Suramérica, rica en talentos y en diversidad. Igual-
que debe concretarse en hechos, actores y situaciones que mente importante es el hecho de ser la única región de la Tierra
configuren una nueva realidad, acorde con lo deseado. Para ello en donde no se han perdido las utopías sociales, y con sus
se debe partir ineludiblemente del estado de situación exis- errores y aciertos, sus marchas y contramarchas, hace más de
tente. En el caso de la defensa hay varios aspectos a considerar, una década que en varias de sus sociedades se están haciendo
pero primariamente pueden abordarse dos cuestiones: ¿de qué esfuerzos denodados por volver a elaborar un modelo político,
amenazas concretas estamos hablando a futuro? y ¿cuál es el social y económico que aúne justicia con equidad, desarrollo
peso relativo de la región en el ámbito considerado? con ecología, crecimiento con bienestar. Todo esto amerita ser
defendido.
Las amenazas
Las amenazas militares al futuro, la paz y la prosperidad de La magnitud del desafío
Suramérica no provienen de virtuales conflictos entre sus Partiendo de la asunción de que los pueblos de la Unasur deben
miembros, ni deben confundirse con cuestiones de seguridad prepararse para asegurar la defensa de su gente, su patrimonio
ciudadana como el narcotráfico, la delincuencia o el terroris- y sus identidades, y que tal actitud deberá desplegarse en un
mo. Las acechanzas a las que debe prestar atención la defensa mundo de creciente incertidumbre y conflictividad, contra po-
regional están determinadas mayormente por la competencia tencias de magnitud global, vale la pena analizar por un instante
por los recursos naturales a escala global y la estrategia que se cuál es la posición relativa en materia de defensa de los países
han dado las mayores potencias mundiales para obtenerlos. No que integran el CDS. Para ello se tomarán dos indicadores, el
ha de olvidarse que el propio descubrimiento y colonización de gasto general en el rubro en relación con las primeras potencias
América latina estuvo motivado por la necesidad de obtener mundiales, y el nivel estimado de autonomía tecnológica en
materias primas por parte de los grandes imperios de la época. este ámbito. Hay, por supuesto, otros parámetros, y los elegidos
Incluso, mucho de los conflictos intranacionales y entre países pueden escrutarse de modo más completo y refinado, pero una
de la región, posteriores a los procesos independentistas del somera aproximación a ellos nos dará una idea clara de la mag-
siglo XIX, estuvieron condicionados, o directamente generados, nitud del desafío.
por las disputas entre potencias extrarregionales por los recur- Tomando datos elaborados por el Instituto Internacional de

9 4 > por Carlos de la Vega

 Unasur y la defensa estratégica regional > 9 5

TABLA 1. Los 9 países con mayores gastos en defensa + UNASUR (moneda: Dólares estadounidenses)

SUPERFICIE INB/PER Gastos en GASTos en

PAís POBLACIÓN PBI POBREZA
(Km2) CAPITA defensa (2011) DEFENSA / PBI

Estados Unidos 311.591.917 9.826.675 $15.094.000.000.000 $48.450 15,1% $711.421.000.000 4,71%

China 1.344.130.000 9.596.961 $7.298.096.609.545 $4.930 13,4% $142.852.000.000 1,96%
Rusia 141.930.000 17.098.242 $1.857.769.676.144 $10.400 11,1% $71.853.000.000 3,87%
UNASUR 396.270.549 17.731.453 $4.164.651.240.298 $7.318 30% $66.003.003.142 1,58%
Reino Unido 62.641.000 243.610 $2.431.588.709.677 $37.780 14,0% $62.685.000.000 2,58%
Francia 65.436.552 643.801 $2.773.032.125.000 $42.420 6,2% $62.535.000.000 2,26%
Japón 127.817.277 377.915 $5.867.154.491.918 $45.180 16,0% $59.327.000.000 1,01%
India 1.241.491.960 3.287.263 $1.847.981.853.638 $1.410 25,0% $48.889.000.000 2,65%
Arabia Saudita 28.082.541 2.149.690 $576.824.000.000 $17.820 S/D $48.531.000.000 8,41%
Alemania 81.726.000 357.022 $3.570.555.555.556 $43.980 15,5% $46.745.000.000 1,31%

Fuente: Población, PBI y INB/Per Capita: Banco Mundial a precios actuales para el 2010 y 2011. Superficie: CIA - The World Factbook. Pobreza: Resto del mundo, CIA - The
World Factbook para el periodo 2004-2010 según país; UNASUR, CEPAL Gastos en defensa y Gastos de Defensa Porcentaje sobre PBI: SIPRI a precios corrientes para el 2011

Investigaciones para la Paz de Estocolmo (SIPRI por sus siglas también albergan sustanciales diferencias, mientras Estados
en inglés) sobre la inversión en defensa de los primeros nueve Unidos emplea en defensa el 4,71% del PBI, Unasur sólo llega
países del mundo en cuanto a erogaciones en este rubro, e in- al 1,58%. El desbalance en el poder mundial es abrumador: el
troduciendo en ellos a la Unasur en forma completa, se constata segundo país en gastos de defensa, China, apenas supera el 20%
que esta quedaría en el cuarto lugar con poco más de 66.000 mi- del de Estados Unidos. Las asimetrías sociales también son por
llones de dólares estadounidenses (U$D), pero con un solo actor, demás relevantes, únicamente la India se acerca a los valores de
Estados Unidos, cuyo gasto en defensa asciende al 53% de la su- pobreza de la Unasur (30%), y aunque la población de esta es un
matoria de los diez mayores presupuestos de defensa del mundo 27% mayor que la de Estados Unidos, su PBI regional es menos
(incluyendo Unasur), con U$D 711.421 millones. Los porcentajes de un tercio. Por otro lado, la superficie de la Unasur es la mayor
de gastos sobre el PBI de cada uno de los países considerados de todos los actores comparados, superando incluso a Rusia.

GRÁFICO 1. Participación por país en el gasto en defensa entre los 9 mayores Estados + UNASUR

Fuente: elaboración propia en base a datos del SIPRI

TABLA 2. Indicadores generales y gastos en defensa de países de UNASUR (moneda: Dólares estadounidenses)

SUPERFICIE INB/PER Gastos en GASTos en

PAís POBLACIÓN 1 PBI 3 POBREZA 5
(Km2) 2 CAPITA 4 defensa (2011) 6 DEFENSA / PBI7

Argentina 40.764.561 2.780.400 $445.988.571.982 $9.740 8,6% $3.295.000.000 0,74%

Bolivia 10.088.108 1.098.581 $24.426.829.466 $2.040 54,0% $352.000.000 1,44%
Brasil 196.655.014 8.514.877 $2.476.652.189.880 $10.720 24,9% $35.360.000.000 1,43%
Chile 17.269.525 756.102 $248.585.243.788 $12.280 11,5% $8.040.000.000 3,23%
Colombia 46.927.125 1.138.910 $331.654.672.817 $6.110 44,3% $10.957.000.000 3,30%
Ecuador 14.666.055 283.561 $67.002.768.302 $4.140 39,2% $2.308.000.000 3,44%
Guyana 756.040 214.969 $2.259.288.026 $2.900 S/D $29.900.000 1,32%
Paraguay 6.568.290 406.752 $23.877.089.240 $2.970 54,8% $250.000.000 1,05%
Perú 29.399.817 1.285.216 $176.662.074.713 $5.500 31,3% $2.098.000.000 1,19%
Surinam 529.419 163.820 $4.350.523.600 $7.640 S/D $26.103.142 0,60%
Uruguay 3.368.595 176.215 $46.709.797.684 $11.860 8,4% $902.000.000 1,93%
Venezuela 29.278.000 912.050 $316.482.190.800 $11.920 27,8% $2.385.000.000 0,75%
Total(1,2,3,6) / Promedio(4,5,7) 396.270.549 17.731.453 $4.164.651.240.298 $7.318 30% $66.003.003.142 1,58%

Fuente: Población, PBI y INB/Per Capita: Banco Mundial a precios actuales para el 2010 y 2011. bSuperficie: CIA - The World Factbook. Pobreza: CEPAL para 2010
excepto Brasil (2009), Chile (2009), Bolivia (2007). Gastos en defensa y Gastos de Defensa Porcentaje sobre PBI: SIPRI

Las asimetrías también son grandes al interior de la pro- 0,74% de su PBI en gasto para la defensa. No obstante ello, la
pia región. Sólo tres países, Chile, Colombia y Ecuador, tienen asimetría más significativa es que no hay una correlación homo-
inversiones en defensa superiores al 3% de sus respectivos PBI. génea entre el porcentaje de aporte por país al PBI regional total,
Únicamente Brasil, con U$D 35.360 millones de gasto en defensa con el porcentaje por país del gasto para la defensa sobre el total
en 2011, posee un presupuesto relevante en términos globales. regional. En Brasil la correlación es muy próxima, con el 59,47%
Esto representa el 1,43% de su PBI. En contraposición, la Argen- del PBI regional, y el 53,57% del gasto total en defensa; pero en
tina, siendo la segunda economía de la región y con la segunda el caso de la Argentina su aporte al PBI regional es del 10,71%,
superficie más extensa, en el mismo período sólo alcanzó el en tanto que en el gasto total para la defensa es del 4,99%. En el

GRÁFICO 2. Participación GRÁFICO 3. Participación por país

por país en el PBI total de UNASUR en los gastos totales en defensa en UNASUR

Fuente: elaboración propia en base a datos del Banco Mundial Fuente: elaboración propia en base a datos del SIPRI

9 6 > por Carlos de la Vega

 Unasur y la defensa estratégica regional > 9 7

En este contexto la defensa representa

uno de los escenarios en donde la unidad
deberá edificar su propia respuesta a los
desafíos del presente y del futuro. Subestimar
su importancia, o errar en su manejo, es
arriesgarse a abrir un flanco de debilidad que
suele pagarse caro en la historia de los pueblos.

otro extremo, Ecuador tiene una participación en el total del

gasto de defensa regional casi tres veces superior a su aporte
en PBI (3,50% y 1,61%, respectivamente). Hay varias razones
para explicar estas variaciones en la relación entre PBI y gas-
tos de defensa, una de ellas es la prioridad dada por algunos El punto de partida
Estados a la inversión social. Ello se refleja nítidamente cuan- La creación de Unasur y del CDS representa, sin lugar a du-
do se toma conciencia de que la Argentina es, junto a Uru- das, un hito cuyos antecedentes se remontan a los anhelos
guay, el país con menos pobreza de la región (8,6%), mientras de los libertadores del subcontinente. Es, sin embargo, más
que Brasil ostenta un 24,9%, y Colombia, la segunda nación un punto de partida que de llegada. La formalización de la
que más invierte en defensa en términos absolutos (U$D intención de integración deberá ir tomando cuerpo en una
10.957 millones) y relativos (3,30% del PBI), posee 44,3% de unidad progresiva de identidad de pensamiento y acción.
pobreza. Otro motivo de las diferencias observadas son las La diversidad debe ser una riqueza a partir de la cual se
realidades o perspectivas concretas que vive o asume cada estructure un vivir común con recursos materiales, intelec-
país. Colombia se encuentra en un conflicto interno perma- tuales, espirituales y simbólicos propios. En este contexto
nente, Ecuador se halla en medio de los dos mayores produc- la defensa representa uno de los escenarios en donde la
tores de cocaína del mundo y Brasil se interpreta a sí mismo unidad deberá edificar su propia respuesta a los desafíos del
como un actor global con intereses crecientes que proteger. presente y del futuro. Subestimar su importancia, o errar en
El otro parámetro que debemos analizar para acercarnos su manejo, es arriesgarse a abrir un flanco de debilidad que
a una perspectiva más acabada del presente y las necesidades suele pagarse caro en la historia de los pueblos.
a futuro de la Unasur en materia de defensa, es el grado de Cuando haya avances y éxitos concretos en la unión
autonomía tecnológica que se tiene en el rubro. La gravitación suramericana, podrá plantearse seriamente el rescate de
de la investigación científica y el desarrollo tecnológico se ha las naciones hermanas que han quedado, por ahora, bajo la
vuelto crecientemente importante en cuestiones de defensa. influencia de otras realidades.
Dentro de la Unasur el único país que lleva adelante un En ese porvenir promisorio que se plantean los pueblos
programa amplio y sistemático de desarrollo tecnológico en latinoamericanos del sur, la voluntad concreta de construir
el ámbito de la defensa es Brasil; en el resto, sólo se encuen- una paz profunda y duradera basada en una justicia sólida y
tran ejemplos individuales, como es el muy relevante caso omnicomprensiva debe ser uno de sus más profundos tribu-
de la empresa INVAP S.E. en la Argentina con su desarrollo tos a la humanidad toda. En el camino, la mano generosa y
y producción de radares primarios tridimensionales de uso extendida deberá guardar en la retaguardia un escudo fuerte
militar, o los astilleros ASMAR en Chile, pero en general nos y presto para contener cualquier pretensión foránea que no
enfrentamos a países más bien consumidores de tecnología se avenga a estos valores.
militar, condicionamiento grave para alcanzar uno de los
pilares básicos de una defensa efectiva, como es un adecuado
grado de autonomía tecnológica e industrial en la materia.
por Luis E. Lichowski
Ingeniero. Secretario de Promoción
del Desarrollo de la Municipalidad
de Posadas. Rector de la Universidad
Gastón Dachary, Misiones

9 8 > www.vocesenelfenix.com
 > 99

La integración productiva regional necesita

potentes herramientas de comunicación y
transporte que logren vencer las barreras
geográficas. El rol de los Estados es central
como contrapeso de quienes buscan privilegiar
la rentabilidad empresarial, la especulación y
los intereses foráneos. Algunos elementos de la
infraestructura necesaria.

Logística,
información y
articulación al
servicio de la
producción y
la integración
 La integración entre
países puede contribuir
a mejorar la eficiencia
a partir no sólo de
la ampliación de
mercados, sino también
de la movilidad de los
factores productivos
La competitividad va y la exploración de
más allá de las fronteras
Finalizado el siglo XX –ya de fuertes transformaciones– y en ple-
las capacidades
no siglo XXI, continuamos con profundos y acelerados cambios diferenciales.
con una dinámica en que personas, empresas, corporaciones y
naciones compiten cada vez más activamente por ocupar espa-
cios y posiciones. La necesaria búsqueda de la competitividad
lleva a explorar mecanismos que permitan el aprovechamiento
eficiente de las capacidades diferenciales. Disponemos de po-
tentes herramientas de comunicación y transporte que cambian
paradigmas vigentes y se tornan cada vez más imprescindibles
dados los sistemas productivos crecientemente interdependien-
tes y fragmentados geográficamente en espacios que trascien-
den los límites nacionales.
Las fronteras representan barreras a los flujos de estas nece-
sarias redes, límites a la integración y por lo tanto a la capacidad
conjunta como región. Pueden ser límites físicos como ríos o Localización y políticas
montañas, o no, pero siempre son restricciones al tránsito de públicas supranacionales
personas, de productos terminados, de insumos, y también, Tradicionalmente las industrias se ubican cerca de sus insumos
muchas veces, de información. Resulta necesario que los gobier- o de sus mercados. Los costos y tiempos para producir, alma-
nos extremen sus esfuerzos facilitando la complementariedad cenar y transportar son decisores centrales. Su localización tam-
subcontinental mediante el diseño de políticas integradoras. bién está determinada por un entorno competitivo: proveedores,
No implica ello limitar las obvias decisiones nacionales sobre recursos humanos, servicios especializados, complementación
cuestiones en las que les corresponde intervenir a cada Estado, productiva y un ambiente de innovación. En este aspecto, la
pero para aquellos sectores que pueden verse fortalecidos a integración entre países puede contribuir a mejorar la eficiencia
través de la integración productiva deberán diseñarse instru- a partir no sólo de la ampliación de mercados, sino también de
mentos que la faciliten, así como establecerse y fortalecerse la movilidad de los factores productivos y la exploración de las
“puentes a la integración y la competitividad”, entendidos capacidades diferenciales.
estos como vehículos de información, infraestructura para el Es más que claro también que sólo con un fuerte desarrollo
intercambio en aprovechamiento de las ventajas diferenciales de la actividad primaria no vamos a lograr el nivel de desarrollo
de cada país o región, mecanismos de complementariedad y que la Argentina y Latinoamérica deben alcanzar para lograr
estrategias comerciales conjuntas que nos posicionen ante el una mejora sustancial en la calidad de vida de su población.
mundo como lo que debemos ser: un bloque subcontinental Tampoco ello será posible con el mero intercambio comercial,
integrado en infraestructura, en objetivos, en estrategias, en siendo necesario profundizar el desarrollo industrial. Cada
conocimiento, en esperanza de crecimiento conjunto. proyecto productivo tiene un área de influencia y es a su vez
Hay procesos que son necesariamente lentos, que llevan un nodo en una red más amplia. Cada inversión debe implicar
décadas, que tienen pasos hacia adelante y alguno hacia atrás, reducción de costos en la operación y mayor eficiencia del
pero no por ello debemos reducir esfuerzos en el objetivo común conjunto de actores ( fábricas, talleres, centros de capacitación,
de mejor integración y posicionamiento internacional como blo- servicios tecnológicos, etc.), además de viabilizar la integración
que, para la calidad de vida de todos los habitantes de la región. productiva.

1 0 0 > por Luis E. Lichowski

 Logística, información y articulación al servicio de la producción y... > 1 0 1

Herramientas:
la infraestructura y la iniciativa IIRSA
Las políticas transformadoras deben surgir de la mano del Como se ha dicho, los procesos de integración regional posibili-
Estado, ser contundente contrapeso a las fuerzas orientadas tan la fragmentación de la producción en distintas ubicaciones
básicamente por la búsqueda de la rentabilidad empresarial, e incluso distintos países generándose oportunidades para
las fuerzas especulativas y los intereses foráneos. Si considera- la complementación productiva, con lo que el intercambio
mos sólo los tradicionales orientadores de las localizaciones internacional debería crecer no sólo en bienes finales sino en
industriales continuaremos con las inequidades que se dan no productos intermedios, a partir de las radicaciones de distintas
sólo en el anhelado bloque subcontinental que es la Unión de etapas del proceso productivo derivadas de las especializaciones
Naciones Suramericanas (Unasur), sino con aquellas internas a en diversas partes de las cadenas.
cada nación, ya que se profundizará la concentración de las ya La organización del transporte y la provisión de productos
superpobladas urbes en detrimento de regiones históricamente vinculados a la producción son altamente dependientes de la
postergadas. Consecuentemente, los gobiernos nacionales de- infraestructura de que se disponga, siendo esenciales para mejo-
ben profundizar su presencia siendo los generadores de análisis rar los costos y la eficiencia regional la conectividad física y una
que deben involucrar a gobiernos subnacionales, entidades eficiente estructura logística. Dada la amplitud de la geografía
empresariales y profesionales, sectores científicos tecnológicos, sobre la que estamos tratando, el transporte ferroviario y el
incluyendo a aquellos de las zonas limítrofes, que cotidiana- transporte fluvial con puertos modernos deben ser privilegiados,
mente viven la realidad fronteriza y deben ser destacados agen- para que se constituyan efectivamente en el económico medio
tes de cambio e integración entre las naciones. Deberían surgir que potencialmente son y contribuyan además a descongestio-
planificaciones que deriven en un ordenamiento territorial nar nuestras cargadas rutas. El transporte aéreo también debe
industrial supranacional, que determine la mejor localización ser un medio válido cuando el valor de la carga o la premura en
de los centros de producción en función a los intereses de la su transporte lo justifiquen. Y todo ello debe estar vinculado
sociedad en su conjunto y orienten no sólo la infraestructura, mediante conexiones intermodales y plataformas logísticas.
sino incentivos a las radicaciones en el marco de proyectos La integración debe abarcar también la optimización de los
nacionales y –en forma óptima– en un gran plan supranacio- procedimientos aduaneros y migratorios, frecuentes escollos a
nal para aprovechar capacidades diferenciales, optimizando la la hora de poner en práctica iniciativas.
distribución geográfica. Clara está entonces la importancia de las redes de infor-
Destacamos el esfuerzo que representa el Consejo Surameri- mación y transporte que permitan canalizar los flujos relacio-
cano de Infraestructura y Planeamiento –COSIPLAN– creado en nados con la producción. Ya desde el año 2000, doce países su-
2009 como espacio de discusión política y estratégica, “a través damericanos han impulsado la Iniciativa para la Integración de la
de la consulta, evaluación, cooperación, planificación y coor- Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), vasto programa
dinación de esfuerzos y articulación de programas y proyectos que contempla franjas multinacionales denominadas “Ejes de
para implementar la integración de la infraestructura regional Integración y Desarrollo“ (EID) que consideran flujos actuales
de los países miembros de la Unasur”. Iniciativas como esta y potenciales y que derivan en propuestas de infraestructura
deben profundizarse y ampliarse. sobre las cuales planificar inversiones que permitan vincular a
los territorios, buscándose impulsar no sólo aquellos que tengan Conexiones oceánicas
ya un desarrollo consolidado, sino también a la áreas en las que Dentro de este marco de generación de infraestructura para
puedan generarse nuevas oportunidades de crecimiento. la necesaria logística tendrán un papel central los “corredores
Antes de IIRSA, los esfuerzos eran mayormente bilaterales, interoceánicos”: sistemas interconectados de medios de trans-
ahora son integrales, abarcativos de nuestra Latinoamérica, bus- porte que –además de brindar conectividad entre distintas
cándose la coordinación de los planes de obra de los distintos zonas del continente y las vías marítimas– hacen de “puentes”
países, habiéndose consensuado un conjunto de 531 proyectos interoceánicos, permitiendo por ejemplo que las cargas prove-
que representan una inversión del orden de los 116.000 millones nientes del Pacífico puedan transitar vía terrestre para retomar
de dólares a septiembre de 2011, el 70% de los cuales presenta la vía marítima atlántica para arribar a las costas europeas.
avances significativos, habiéndose concluido ya el 12% de ellos. Estos corredores abren nuevas posibilidades de inversión
A partir de 2007, IIRSA inició estudios que pretenden conocer y desarrollo, tanto para los Estados nacionales como para los
el potencial de integración productiva y desarrollo de servicios acuerdos regionales que promueven la integración, como es el
logísticos de los proyectos de infraestructura, y que entre otros caso de CRECENEA (Comisión Regional de Comercio Exterior
aspectos señalan la necesidad de fortalecer infraestructuras de del Nordeste Argentino) y CODESUL (Conselho de Desenvolvi-
acceso, de desarrollar plataformas logístico-industriales y de mento e Integração Sul, Brasil) que impulsan la articulación del
impulsar estrategias de desarrollo de la integración productiva nordeste argentino y el sur de Brasil.
que incluyan la cooperación técnica entre países, intercambian- De los Ejes de Integración y Desarrollo contemplados por
do información socioeconómica, desarrollando el transporte IIRSA, varios conectan ambos océanos: desde el “Eje Andino”
multimodal, generando formación de microempresarios y mano que vincula la zona cordillerana con el Atlántico al norte de
de obra, entre otros aspectos. De todos modos, se destaca que la Sudamérica, hasta el “Eje del Sur” que conecta importantes ins-
relación “infraestructura-desarrollo-integración” no es directa, talaciones portuarias en el Atlántico y el Pacífico, atravesando
influyendo otros factores, como el involucramiento de los secto- los Andes y la Patagonia. Otros ejes con este carácter son “Capri-
res privados, gobiernos jurisdiccionales y comunidades locales. cornio”, “Amazonas”, “Interoceánico central” y “Mercosur-Chile”.

Si consideramos sólo los tradicionales

orientadores de las localizaciones
industriales continuaremos con las
inequidades que se dan no sólo en el
anhelado bloque subcontinental que es la
Unión de Naciones Suramericanas (Unasur),
sino con aquellas internas a cada nación,
ya que se profundizará la concentración de
las ya superpobladas urbes en detrimento
de regiones históricamente postergadas.

1 0 2 > por Luis E. Lichowski

 Logística, información y articulación al servicio de la producción y... > 1 0 3

La integración productiva:
articulando para todos
Visto está que la lógica de la integración a partir de la mera yen los respectivos capítulos nacionales y que tienen actividad
promoción comercial o de exportaciones debe ser superada con en distintos sectores, destacándose las metalmecánica, auto-
renovadas estrategias. Es necesario generar nuevas ventajas motriz, aeronáutica, transporte y logística, naval, energía eólica,
competitivas a partir de la especialización, la complementa- entre otras; b) Los “Grupos de Integración Productiva Territoria-
ción y la innovación en los sistemas productivos. Además, la les” –GIPs–, como iniciativas de gobiernos provinciales, locales
eficiencia industrial depende de múltiples factores, entre ellos y entidades de promoción de la actividad económica que se aso-
de la organización, la planificación, el control, y también de la cian a nivel regional, buscando generar agendas locales y subre-
interacción entre diversos elementos que conforman los eslabo- gionales que contribuyan a la integración productiva regional.
nes de las cadenas productivas. El fortalecimiento del desarrollo Existen GIPs territoriales ya conformados desde el año 2010,
depende también de que los sectores públicos y privados que el primero fue el Grupo de Integración Productiva de las Misio-
operan en los territorios sepan aprovechar la disponibilidad de nes (GIP-M), en la provincia homónima del noreste argentino,
infraestructura y de cómo se opere con los aspectos regulatorios con influencia en las zonas fronterizas de Brasil y Paraguay. Hay
que vinculan las relaciones entre países. actualmente una media docena de GIPs territoriales y otros en
Este desafío está siendo adoptado gradualmente. El Pro- organización, tanto en la Argentina como en el Uruguay y Brasil.
grama de Integración Productiva del Mercosur creado por Venezuela participó del reciente encuentro “InterGIPs” que los
decisión del Consejo del Mercado Común (CMC) Nº 12 del año reunió, examinando sus experiencias.
2008, busca que los efectos de las políticas conjuntas entre las Efectivamente, en agosto pasado se realizó en la ciudad de
naciones hermanas llegue a las pymes y tenga mayores efectos Posadas, Misiones, Argentina, el primer encuentro de los GIPs
en las zonas fronterizas, superando un Mercosur con eje casi ex- territoriales, los ya conformados y aquellos en proceso de cons-
cluyente en las grandes capitales y en las grandes corporaciones. titución, oportunidad en que sus referentes pudieron inter-
Encontramos aquí dos niveles formales: a) El “Grupo de Inte- cambiar experiencias y posiciones, aunar estrategias y acordar
gración Productiva del Mercosur” con representantes designa- líneas de acción para el logro del gran objetivo común que es
dos por los gobiernos nacionales de los países parte, que inclu- la integración de los territorios juntamente con sus cadenas de

La organización del transporte y la

provisión de productos vinculados
a la producción son altamente
dependientes de la infraestructura
de que se disponga, siendo esenciales
para mejorar los costos y la eficiencia
regional la conectividad física y una
eficiente estructura logística.
 IIRSA se ha focalizado en
los territorios, realizando
lo que se ha denomina-
do “Planificación
Territorial Indicativa”,
buscando fortalecer
las posibilidades de
desarrollo mediante la
integración física y la
planificación territorial.

Iniciativas locales con

potencial regional: Plataforma
Logística Productiva Posadas
Clara está la existencia de proyectos transnacionales de gran
alcance e impacto. Pero la eficiencia futura que logremos de-
penderá no sólo de las megaobras, sino también de los esfuerzos
locales y las iniciativas en las microrregiones, de lo que allí se
diseñe, emprenda y articule con los proyectos de gran alcance.
La formación y la información son también centrales. Debemos
valor y sus procesos productivos. Se resolvió relevar información contar con conocimientos sobre técnicas que los países “centra-
productiva de cada territorio, tales como clusters e instituciones les” ya han desarrollado y generar nuestras propias metodolo-
de apoyo existentes, analizar especializaciones de cada terri- gías y propuestas, y esto no puede estar sólo en manos de
torio, así como las restricciones y asimetrías que enfrentan y quienes diseñan y dirigen los grandes proyectos. La capacitación
establecer mecanismos de articulación productiva asociativa, y la innovación deberán ser continuas y tener vínculos sólidos
entre otros aspectos. con el ejercicio práctico. Y esto debe subyacer en cada territorio.
La iniciativa IIRSA vista y las iniciativas de integración En este sentido hay esfuerzos en organizaciones territoriales,
productiva no deben ser esfuerzos desvinculados. IIRSA se ha gobiernos locales y regionales, que son a su vez un buen aporte a
focalizado en los territorios, realizando lo que se ha denominado la integración regional, al desarrollo local, al vínculo de nuestros
“Planificación Territorial Indicativa”, buscando fortalecer las países y al crecimiento conjunto. En el área territorial trinacio-
posibilidades de desarrollo mediante la integración física y la nal denominada “Región de las Misiones” (al nordeste de la Ar-
planificación territorial. Contempla “Grupos de Proyectos” (GP) gentina, suroeste de Brasil y sureste de Paraguay), instituciones
que son conjuntos de inversiones en un territorio que se entien- de las más diversas vienen bregando por un desarrollo armónico
den tendrán efectos sinérgicos. En el análisis del potencial de e integrado de sus comunidades a través de acciones mancomu-
estas inversiones debería considerarse la información que surja nadas y de un progresivo acercamiento y creciente interacción.
de los distintos Grupos de Integración Productiva, profundizan- Los sectores públicos y privados de esta región buscan fortalecer
do el análisis de la interacción infraestructura y potencialidades su articulación más allá de los avatares políticos y de los grandes
sectoriales y territoriales. acuerdos internacionales que no siempre consideran suficiente-
Resultaría pertinente profundizar los análisis territoriales mente a las regiones no centrales.
con mayor participación de los referentes e instituciones locales Allí, en la ciudad capital de la provincia de Misiones, desta-
relacionadas a la producción, resultando los GIPs una herra- camos la iniciativa denominada “Plataforma Logística Produc-
mienta adecuada para reunir las representaciones territoriales tiva Posadas”, formada por un nuevo puerto de cargas, el Parque
y determinar potencialidades, vacancias y posibilidades de Industrial Posadas –de próxima habilitación–, el aeropuerto y
complementación. una serie de conexiones a rutas nacionales y vínculos viales con

1 0 4 > por Luis E. Lichowski

 Logística, información y articulación al servicio de la producción y... > 1 0 5

Está clara la existencia de proyectos

transnacionales de gran alcance e impacto.
Pero la eficiencia futura que logremos
dependerá no sólo de las megaobras, sino
también de los esfuerzos locales y las
iniciativas en las microrregiones, de lo que
allí se diseñe, emprenda y articule con los
proyectos de gran alcance.

las zonas más ricas de Paraguay y Brasil, además de contar A modo de conclusión:
con el ferrocarril que une la Argentina y Paraguay. Atraviesan infraestructura, logística, infor-
la localización varios de los ejes contemplados por la inicia- mación, GIPs y crecimiento
tiva IIRSA, entre ellos la Hidrovía Paraná-Paraguay y el Eje Surge entonces que la infraestructura, la generación y siste-
de Capricornio, con una situación fronteriza que posibilita matización de información, los análisis estratégicos a partir
articular esfuerzos. Se están llevando adelante además otras de información sólida y con la participación de actores
iniciativas en la región, como nuevos puentes sobre los ríos relevantes en y de cada nación y cada territorio, los Grupos
Paraná y Uruguay, nuevas represas hidroeléctricas, el dragado de Integración Productiva, constituyen herramientas que
y balizado del Alto Río Paraná y la habilitación de nuevos deben ser consideradas conjuntamente, articuladamente,
puertos provinciales. como potentes instrumentos para lograr la integración
Pero además de ello, en Posadas se está consolidando productiva como uno de los ejes de consolidación de las
un destacado ambiente de innovación: iniciativas como un soberanías nacionales y la consolidación de Latinoamérica
Parque Tecnológico Binacional, el nuevo parque industrial como espacio continental que crecientemente busca y logra
que busca ser espacio de proyectos que se caractericen por el posicionamiento mundial que le corresponde, por recur-
su agregación de valor y su innovación, una biofábrica, una sos naturales, capacidades, historia, decisiones soberanas y,
incubadora de empresas de base tecnológica y una próxima ahora, acciones y políticas conjuntas.
de base productiva, además de organismos diversos de
apoyo. A esto se suma un clima de cooperación interinstitu-
cional y relacionamiento con instituciones y actores nacio-
nales e internacionales, que tuvo una de sus expresiones en
mayo pasado en las denominadas “Jornadas de Potencialidad
Productiva Regional y Asociatividad”, donde se analizaron,
entre diversos aspectos, las posibilidades de asociatividad
con la participación de más de trescientos profesionales, fun-
cionarios y empresarios que, en mesas temáticas, analizaron
los distintos sectores productivos abordando estrategias de
complementación. Hemos mencionado antes el reciente
encuentro de Grupos de Integración Productiva también
realizado en Posadas, que se constituye en una localización a
tener en vista.
Las pymes tienen un enorme potencial para
formar emprendedores, crear empleos de calidad
y generar condiciones sociales más equitativas.
Sin embargo, las limitaciones de acceso al crédito
que sufren son un freno a su desarrollo. Los
sistemas de garantías son la herramienta a
utilizar para resolver esta situación.

El rol de los
sistemas de garantías
en la dinámica
productiva regional

por Miguel Gaya

Abogado. Secretario técnico y socio
fundador de ALIGA, Asociación
Latinoamericana de Instituciones de
Garantía. Gerente de Comunicación
de Garantizar SGR, Argentina

1 0 6 > www.vocesenelfenix.com
> 107
Los sistemas de garantía
La exigencia de garantías para avalar un préstamo ha sido la
manera tradicional de conjurar el riesgo que conlleva su otor-
gamiento. A mayor riesgo o incertidumbre de repago, mayor
exigencia. Estos requerimientos resultan atinados, pues limitan
el riesgo que asumen las entidades bancarias y preservan el
patrimonio de los ahorristas que les confiaron sus depósitos,
sin castigar supuestamente los costos del crédito con mayores
intereses. Del mismo modo, el Estado interviene mediante direc-
tivas de sus órganos de control para que los bancos comerciales
exijan un mínimo de garantías a los tomadores de crédito.
Este principio atendible, sin embargo, se puede transformar
en una suerte de discriminación y principio rector perverso,
donde el valor de la garantía se constituye finalmente en el
rasero único de calificación.
Existe amplio consenso sobre que existe una brecha signifi-
cativa entre las grandes empresas y las pequeñas en cuanto al
acceso al financiamiento. La mayoría se inclina por detectar en
esta brecha lo que se denomina “fallas de mercado”, produci-
das por una situación de competencia imperfecta y asimetría Estas diversas situaciones generan una serie de umbrales
de información, detalladamente estudiadas, entre otros, por el negativos de acceso al crédito, donde el mercado financiero, al
Premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz. enfrentar dificultades para medir el riesgo implícito en la tran-
Dentro del sistema financiero se daría la presencia de una sacción, la castiga por tres vías diferentes: a) aumento general de
competencia imperfecta cuando los demandantes de crédito la tasa para todo el sector, sin importar la calidad del solicitante;
tienen umbrales diferentes para ingresar al mismo mercado, b) aumento de requerimientos de garantías para que cubra todo
los actores tienen información diferente y no pueden acceder el riesgo del préstamo, sin considerar la naturaleza y rentabili-
a ella o intercambiarla sin elevar los costos de la transacción, o dad de proyecto; c) restringiendo la masa de crédito destinada
cuando los productos o sus costos no son homogéneos. al conjunto pyme de su cartera, generando una restricción al
Este sería el caso para las pymes, que sufren los conocidos financiamiento.
fenómenos de selección adversa y riesgo moral. El primero se Por último, tampoco deben desatenderse las dificultades de
relaciona con la asimetría de la información, donde la entidad las propias pymes para procesar la información referente a la
bancaria no puede acceder a información sectorial y específica oferta de crédito de plaza, y los procedimientos para acceder
sobre el solicitante, tanto por desconocimiento de antecedentes a ellos, así como también las que enfrenta para adecuar sus
cuanto por costos para producirla. El segundo está determinado propios procedimientos y necesidades a los requerimientos de
por la ausencia de pautas objetivas que permitan medir la futura los distintos oferentes.
conducta del acreedor, que bien puede tomar la decisión de no También se ha señalado en forma coincidente que las limi-
honrar el crédito. taciones de acceso al crédito en condiciones equitativas son un
A su vez, se supone que las pymes resultan mucho más freno al desarrollo de las pymes. Sus fuentes de financiamiento
vulnerables que las grandes empresas ante ciclos económicos habituales en muchos casos se limitan al crédito de proveedores
desfavorables o crisis exógenas, por falta de previsión o fragili- o crédito informal, que permite atender cuando mucho el giro
dad estructural, de donde el riesgo de default es mucho mayor de capital de trabajo, y el autofinanciamiento, vía ahorro per-
en las pequeñas. sonal o reinversión en el mejor de los casos.

1 0 8 > por Miguel Gaya

 El rol de los sistemas de garantías en la dinámica productiva regional > 1 0 9

Experiencia internacional
Una herramienta ya tradicional en la realidad económica que
permite a las pymes sortear estas restricciones de acceso al
financiamiento han sido los distintos sistemas de garantías.
Mediante ellos, distintos organismos, públicos o privados, avalan
en forma individual o solidaria los préstamos de las pequeñas
empresas, que pueden de este modo acceder a opciones de fi- Los sistemas de garantía
nanciamiento más acordes con su giro de negocios, liberando las en América latina
restricciones que pesan sobre su debilidad para garantizarlos. América latina no ha sido una excepción a este panorama que
Los orígenes de estos sistemas, en su vertiente europea, se resulta tan disímil como rico en experiencias. Existen ante-
mezclan con las primeras experiencias cooperativistas, a media- cedentes de organismos y entes de garantía de larga data, pero
dos del siglo XIX, aunque pueden rastrearse antecedentes hasta las instituciones y programas que siguen vigentes comenzaron
la Baja Edad Media. Tanto en Bélgica (1848) como en Francia a consolidarse en la década de los ’70 del siglo pasado (caso
(1841) los primeros pasos en sistemas de garantías solidarias México) y principalmente en los ’80 (con Perú y Colombia como
fueron de la mano de proyectos mutualistas, que dieron origen a pioneros), y de allí en una suerte de marcha hacia el sur del
las Sociedades de Caución Mutua en su vertiente más indepen- continente. Al finalizar la década de los ’90 hubo una rápida
diente de la acción estatal. sucesión de creación de nuevos sistemas, encabezados por el
Sin embargo, apenas entrado el siglo XX estos protosistemas desarrollo de distintos tipos de sociedades privadas de índole
de garantía comenzaron a imbricarse con una fuerte partici- mutualistas, que conviven, a veces en el mismo territorio, con
pación estatal en su definición, desarrollo y actividad, hasta dar fondos estatales de diversa conformación y extensión.
por resultado, al menos en el continente europeo, un sistema de Esta diversidad de modelos institucionales, y la enorme
garantías sumamente complejo, mixto, con fuertes característi- dinámica de creación y difusión que han tenido en los últimos
cas particulares en cada país. Dichos sistemas se consolidaron a años, configuran un escenario extremadamente rico para el
mediados del siglo XX, lo mismo que en América del Norte, y en análisis y el aprendizaje mutuo. Sin embargo, forzoso es con-
las últimas décadas se extendieron hacia América latina, Asia y cluir también que no toda experiencia es intercambiable, ni
África, con distintas orientaciones. A su vez, resulta importante todo modelo puede uniformar la región. Incluso dentro de cada
destacar que los propios sistemas han sido readaptados y ajusta- opción, como fondos estatales o sociedades mutualistas, se pre-
dos en varias ocasiones en los distintos países, con grandes sentan rasgos propios y diferenciados, que se explican también
cambios en la legislación y normativa. por las diversas realidades donde operan.

Las limitaciones de acceso al crédito en condiciones

equitativas son un freno al desarrollo de las pymes.
Sus fuentes de financiamiento habituales en muchos
casos se limitan al crédito de proveedores o crédito
informal, que permite atender cuando mucho el giro
de capital de trabajo, y el autofinanciamiento, vía
ahorro personal o reinversión en el mejor de los casos.
Levantar las barreras
que impiden llegar
al financiamiento en
cantidades y costos
razonables es una meta
permanente de los
sistemas de garantía,
pero en América latina
debe ser una política
prioritaria.

Ello no obstante, existen rasgos comunes que a su vez dife- usuarios (si contabilizamos los productores agropecuarios
rencian la región y que son verdadera cantera para el desarrollo indirectos de México con más de 800.000, se sobrepasarían los
de acciones mancomunadas. tres millones), y que movilizan un saldo vivo de más de 30.000
Los puntos salientes de estos rasgos comunes son en millones de dólares en créditos. Cifras sorprendentes frente a los
primer lugar el alto grado de informalidad de las economías 23 entes, apenas 358.000 micro y pymes beneficiarias con casi
sudamericanas, donde las mipymes son una alta expresión de 2.200 millones de garantías vivas y 3.700 millones de dólares en
esta característica común. El otro, la escasa bancarización de créditos movilizados en el año 2000.
las empresas, y la renuencia casi generalizada de los sistemas El hecho de que hoy más de 3 millones de empresas se
financieros para asistirlas. Por último, y no menor, los desafíos beneficien de la actividad, por encima de otros continentes con
que entrañan la desigualdad, la falta o dificultoso desarrollo y la mucha más tradición, refuerza el mensaje de que los sistemas de
urgente necesidad de expandir y profesionalizar a las mipymes garantía no son una moda, sino políticas que tienen voluntad de
de la región como respuesta a estos desafíos. permanencia.
En los últimos años se ha podido observar una tendencia al
crecimiento, desarrollo e implementación de nuevas experien- El reafianzamiento
cias, así como el inicio de proyectos que culminarán previsible- supranacional como estabilizador
mente en otras de inminente implantación. La actividad de los del sistema de garantías regional
sistemas de garantía latinoamericanos ha crecido diez veces El sistema de reafianzamiento permite redistribuir el riesgo que
en la última década y prácticamente todos los territorios están implica la actividad de la garantía, y tiene efectos estabilizadores
atendidos por sistemas de garantía. sobre los sistemas. El reafianzamiento o contragarantía es un es-
En estos momentos en Latinoamérica unos 83 entes de ga- quema de cobertura de riesgo que proporciona cobertura de ga-
rantías tienen un volumen de garantías vivas de unos 20 mil mi- rantía a los sistemas de garantía que operan en el primer nivel–o
llones de dólares, con más de dos millones doscientas mil pymes primer piso–, para su actividad de otorgar garantías a mipymes.

1 1 0 > por Miguel Gaya

 El rol de los sistemas de garantías en la dinámica productiva regional > 1 1 1

la reciente experiencia de la Corporación Interamericana de

Inversiones (CII) del BID con Garantizar, SGR. También el FNG
SA de Colombia ha desarrollado en la región las primeras expe-
riencias de reaseguros con instituciones privadas, iniciativa que
supone una novedad interesante. El reciente impulso al Fondo
de Garantía de Mercosur abre una expectativa interesante para
la región en el futuro.
Las entidades reafianzadoras pueden tener carácter nacio-
nal o supranacional. En este segundo caso, la ampliación de la
base de sistemas de garantía beneficiarios posibilita distribuir
el riesgo del propio reafianzador frente a esquemas en los que
trabaja sobre un único sistema de garantía de alcance nacional.
Asimismo, la realidad latinoamericana, donde predominan
instituciones de garantía pública, podría lograr tener un mayor y
más rápido apalancamiento con un reafianzamiento de ámbito
supranacional.
Incluso nuevos productos, como las garantías internacio-
El reafianzamiento, además de respaldar la solvencia, ayuda a nales, podrían tener una mayor viabilidad si están basados o
conseguir una adecuada dimensión y estabilidad de los sistemas. auspiciados por una instancia de este tipo.
El caso europeo lo demuestra, y sus efectos pueden apreciarse
tanto a nivel de los Estados como de la propia Unión Europea. El Fondo de Garantía Mercosur
No obstante, este instrumento no es muy empleado para Un caso que puede ser testigo y referente es el Fondo de Ga-
canalizar el apoyo a nivel gubernamental en América latina. Es rantía Mercosur. En el Comunicado Conjunto de 21 de julio de
significativo que en la región el 80% de los sistemas o entes de 2006, los presidentes de los países miembro instruyeron a los
garantía no cuente con este instrumento. Sólo un 20% de los ministros de las áreas vinculadas con la producción a definir
casos cuenta con un reafianzamiento nacional, que se centra las pautas que conformarán el Plan de Desarrollo e Integración
sobre sistemas de sociedades de primer piso, como las SGRs Productiva Regional. De resultas de tales pautas, el Consejo del
o mutualistas, ya que no tendría sentido un reafianzamiento Mercado Común, por Decisión Nº 12/08, aprobó el Programa de
público nacional sobre entes públicos nacionales. Integración Productiva del Mercosur, entre cuyos objetivos es-
Esta situación es aún una asignatura pendiente en los taba la creación de instrumentos para estímulo y promoción de
esquemas de garantía latinoamericanos, aunque en los últimos las inversiones en el sector productivo, como paso fundamental
años se han ido desarrollando algunas realidades o experien- para la consolidación del proceso de integración.
cias puntuales supranacionales, de carácter bilateral, a través El Consejo consideró que los beneficios de la integración
de la Corporación Andina de Fomento (CAF), como en el caso regional deben llegar igualmente a las micro, pequeñas y
del FNG de Colombia y la argentina FOGABA, o bien la expe- medianas empresas, de modo de estimular la complementarie-
riencia con la USAID, en el caso de FOGAPI en Perú, así como dad productiva en el Mercosur, consolidando el aumento de la
competitividad de los sectores productivos de los Estados parte. namiento y eventuales ajustes al estatuto. Los fondos destina-
De resultas de este objetivo, por Decisión CMC Nº 13/08, deter- dos son U$S 100 millones, asignados en forma igualitaria a los
minó la creación del Fondo Mercosur de Apoyo a las Pequeñas Estados parte. La estructura previa determina un Consejo de
y Medianas Empresas involucradas en iniciativas de integración Administración compuesto por representantes de los Estados
productiva, estableciendo un Grupo Ad Hoc con la función de parte, un Operador responsable por la gestión del Fondo de
elaborar un proyecto de estatuto. Garantías y una Institución Gestora, que será una institución
Luego de una ronda de consultas, el Consejo del Mercado financiera preexistente contratada para administrar los recursos
Común, por Decisión Nº 43/08, crea el Fondo Mercosur de Ga- del Fondo de Garantía.
rantías para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, destinado Asimismo, se determinan como Componentes Estructurales
a garantizar, directa o indirectamente, operaciones de crédito en los Estados parte a los siguientes actores:
contratadas por micro, pequeñas y medianas empresas que par- Institución Financiera: aquella que requiere garantías para
ticipen de actividades de integración productiva en el Mercosur. sus clientes pyme (garantía directa o de primer piso).
A la fecha, se han aprobado Fondos, Estatuto y Estructura. Entidad Nacional de Garantía: ente de garantía que requiere
Durante la última reunión del Grupo Mercado Común del año reafianzamiento para los certificados de garantía que ya ha
2012 se presentará para aprobación un Reglamento de Funcio- emitido (Reafianzamiento o 2º piso).
Micro, Pequeña y Mediana Empresa: empresas beneficiarias
directas o indirectas de las garantías o contragarantías
emitidas por el Fondo.
Fomentar la Entidad Nacional de Fomento: entes de apoyo a las mipymes,
de diversa índole, que facilitan la difusión y utilización de las
profesionalización, garantías y las contragarantías (agencias gubernamentales,

producción a escala, banca de fomento, asociaciones de entes de garantía, etc.).

Nótese en consecuencia algunas características que acotan
asociatividad e y a su vez especifican el Fondo Mercosur: está determinado por

internacionalización de los países que lo integran; ellos aportan los fondos y determinan
una forma igualitaria de reparto; habrá un solo Operador del
las pequeñas y medianas sistema, y las instituciones financieras y/o entes de garantía
de cada país contratarán en forma directa con él; por último, el
empresas deber ser una Operador está facultado para actuar como ente de garantía de
política estratégica, primer piso (cuando avala en forma directa un crédito de una
entidad financiera) o como ente de reafianzamiento (cuando
fuera de los avatares avala un certificado emitido por un ente de garantía nacional).
de las coyunturas Por último, está facultado para realizar convenio con entidades
de fomento a las mipymes para difundir el uso de garantías y
económicas. contragarantías. Esta última puntualización resulta muy intere-
sante, porque da cuenta de la necesidad de realizar un esfuerzo
consciente y sostenido de difusión de la herramienta.

1 1 2 > por Miguel Gaya

 El rol de los sistemas de garantías en la dinámica productiva regional > 1 1 3

Las pequeñas y
medianas empresas,
con su potencial de
formar emprendedores,
propiciar la creación
de empleos de calidad
y generar condiciones
sociales más
equitativas, merecen
estar en la agenda
de preocupaciones Desafíos
prioritarias de los Como se ha señalado, existen rasgos comunes en el sector de
las pequeñas y medianas empresas latinoamericanas que no
gobiernos. sólo permiten sino que además exigen una tarea común de
los sistemas de garantía.
El primero de ellos es aumentar el capital y la inversión
disponibles para las pymes. Levantar las barreras que impi-
den llegar al financiamiento en cantidades y costos razona-
bles es una meta permanente de los sistemas de garantía,
pero en América latina debe ser una política prioritaria. Ayu-
dar a que el ahorro local, la inversión y los esfuerzos estatales
puedan fluir de manera segura, transparente y eficiente hacia
las pymes es un imperativo para todo el sistema, sin diferen-
cias de estado.
Del mismo modo, fomentar la profesionalización, produc-
El Fondo Mercosur de Garantías, por lo tanto, deberá ser ción a escala, asociatividad e internacionalización de las
juzgado en su realidad no sólo en su efectividad como ente pequeñas y medianas empresas deber ser una política estra-
de garantía, sino también como facilitador de la integración tégica, fuera de los avatares de las coyunturas económicas.
productiva pyme en la región. Por supuesto que por su espe- Los países latinoamericanos no podemos darnos el lujo de
cificidad tendrá un efecto condicionado, en particular a la considerar a las garantías profesionales sólo una herramienta
definición del concepto de integración productiva y de micro, anticíclica. Debe ser más que eso, una poderosa herramienta
pequeña y mediana empresa que se adopte. Pero aun así, el para convocar, orientar y focalizar los recursos financieros,
Fondo está llamado, por su definición, a generar un impacto en un marco profesionalizado y de riesgo acotado.
positivo en el fomento y consolidación de los sistemas de Todos los países latinoamericanos sufrimos la afrenta de
garantías en los países miembro, y facilitará la adecuación y una desigual distribución de la riqueza y de las oportuni-
compatibilización de la legislación y de los instrumentos de dades. Las pequeñas y medianas empresas, con su potencial
los mismos. de formar emprendedores, propiciar la creación de empleos
Por lo tanto, debe saludarse y propiciarse su puesta en de calidad y generar condiciones sociales más equitativas,
marcha, pues no sólo promoverá la integración desde la merecen estar en la agenda de preocupaciones prioritarias
conformación de un entramado pyme extendido, interrela- de los gobiernos. Ofrecemos las garantías como una palanca
cionado y profesional, sino que también tendrá un impacto para impulsar el crecimiento de las pymes y el desarrollo
beneficioso de desarrollo en los propios sistemas de garantía. equitativo de las naciones.
por José Carlos Gustavo De Paula
Abogado (UBA). Ex docente universitario. Director de
la Comisión del Mercosur y Derecho de la Integración
de la Federación Argentina de Colegios de Abogados
(FACA). Delegado al COADEM (Consejo de Colegios y
Órdenes de Abogados del Mercosur)

Todo proceso de integración debe

mantener resguardados los derechos
de la ciudadanía. El desafío consiste
entonces en armar una estructura
legal que permita construir unidad
en la diversidad. A continuación, un
recorrido a través de la experiencia
acumulada en Sudamérica.

Derechos
y garantías
ciudadanos
en la Unasur
1 1 4 > www.vocesenelfenix.com
> 115
 Antecedentes
histórico-culturales. Gestación
En la historia de nuestra América sureña un doble movimiento
preside desde la independencia de nuestros países hasta la

A
primera mitad del siglo XX: de la separación a la integración.
Así definió el proceso histórico el fundamental pensador “orien-
tal” de la integración latinoamericana, difusor y propulsor de
l comenzar el siglo XXI aparece con claridad la Patria Grande, historiador y docente, Alberto Methol Ferre
la gestación de una organización interestatal (1929-2009). Así nos enseñaba que después de la independencia,
que reuniera a todos los Estados de la América durante el siglo XIX y hasta mediados del siglo XX, predominó el
del Sur. Surge así la Comunidad Sudamericana de Naciones movimiento de la separación y luego, desde la segunda mitad
(CSN) (Cusco, 8 de diciembre de 2004), transformada luego (Isla del siglo XX, el movimiento creciente de la integración.
Margarita, 16 de abril de 2007, en el marco de la 1ª Cumbre Durante el corto tiempo de la emancipación fue una tensión
Energética Sudamericana) en la Unión de Naciones Surameri- incesante entre separación e integración. Venció la separa-
canas (Unasur), evolucionado el proceso de acercamiento entre ción. Luego, durante la segunda mitad del siglo XIX, después
los Estados nacionales hasta obtener los consensos y suscribirse de la Guerra de la Triple Alianza y la del Pacífico, se consolidó
su Tratado Constitutivo en Brasilia, el 23 de mayo de 2008. definitivamente la separación. Decía Methol Ferre con respecto
a la separación que “su apogeo fue la primera mitad del siglo
XX, de la alienación europeísta y la hegemonía norteamericana,
Con el entendimiento objetivada en Chapultepec y en la OEA. Pero no significó que la
integración muriera. Por el contrario, había ido retomando pau-
de los dos países más latina fuerza desde la generación latinoamericana del 900, hasta

grandes de Suramérica culminar en la propuesta del nuevo ABC de Perón en 1951”.

Años después, a mediados de los ’80, renacería el movimiento
se desarmaron las de la integración. En la primavera democrática de Argentina y

hipótesis de conflicto, Brasil, se produce el encuentro y el acuerdo histórico Alfonsín-

Sarney (Acta de Iguazú, noviembre de 1985) y comienza a
se afianzó la relación cambiar la historia en la América del Sur. Con el entendimiento
de los dos países más grandes de Suramérica se desarmaron las
política de confianza y hipótesis de conflicto, se afianzó la relación política de confian-
se constituyó el eje de za y se constituyó el eje de la construcción de la integración.
Después del entendimiento bilateral y los tratados y acuerdos
la construcción de la (años 1986 y 1988) se gestaba y nacía formalmente el Mercosur
integración. (26 de marzo de 1991).
El intelectual y pensador brasileño Luis Alberto Moniz
Bandeira diría en el año 2009, analizando todo el proceso de
integración regional, que “sin alianza Argentina-Brasil, no hay
Mercosur, y sin Mercosur no hay Unasur”.

1 1 6 > por José Carlos Gustavo De Paula

 Derechos y garantías ciudadanos en la Unasur > 1 1 7

Unasur. Caracterización
y surgimiento.
Así, en la primera década del siglo XXI, si bien existían en curso disminución de las asimetrías y fortalecimiento del multilatera-
procesos de integración de carácter subregional en América La- lismo; b) soberanía de la integridad territorial y autodetermi-
tina y el Caribe (Mercosur, CAN, ALADI, CARICOM) se recono- nación de los pueblos, asegurar la prerrogativa de los Estados
cen como fuentes de la Unasur la Primera Reunión de Presi- nacionales a decidir sobre sus estrategias de desarrollo; c) Zona
dentes de América del Sur (31 de agosto y 1 de septiembre de de Paz para la América del Sur; d) democracia y pluralismo para
2000), convocada por el presidente de Brasil Fernando Henrique consolidar una integración respetuosa de los derechos humanos
Cardoso; la Segunda Reunión de Presidentes de América del Sur, y de la dignidad humana, de los pueblos originarios, afrodescen-
Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraes- dientes y migrantes, con igualdad de género y respeto a todas
tructura para el Desarrollo (Guayaquil, 26 y 27 de julio de 2002), las minorías y sus manifestaciones lingüísticas y culturales.
y la mencionada Declaración de Cusco (8 de diciembre de 2004), Se reconoce el aporte de los movimientos sociales y organiza-
en la conmemoración del aniversario de la batalla de Ayacucho, ciones de la sociedad civil y su derecho a la participación; e)
y que da origen a la Comunidad Sudamericana de Naciones y su derechos humanos universales, interdependientes e indivisibles.
evolución posterior, antecedente inmediato de la actual Unasur. Dar impulso a derechos civiles y políticos, como a los derechos
Durante los cuatro años que van de 2004 a 2008 se evolucio- económicos, sociales y culturales, reconociendo el derecho al
na desde la declaración de Cusco y de Brasilia (30 de septiembre desarrollo de los países; f) armonía con la naturaleza para un
de 2005) y las discusiones en la IV Cumbre de las Américas (4 desarrollo sostenible.
y 5 noviembre de 2005, Mar del Plata), donde en una decisión Así, apoyándose en las experiencias y avances de los pro-
histórica el bloque Mercosur enterró el proyecto del ALCA cesos de integración subregional ya existentes en la América del
diseñado por Estados Unidos, ante el desconcierto y la atónita Sur, esto es la CAN (Comunidad Andina de Naciones ) y el Mer-
mirada del presidente norteamericano George W. Bush. En esa cosur (Mercado Común del Sur), se suscribe en Brasilia el 23 de
Cumbre, en un recordado discurso, el presidente argentino Nés- mayo de 2008, el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones
tor Kirchner manifestó categóricamente el fracaso de las teorías Suramericanas (Unasur).
del “Consenso de Washington”. Es importante destacar que en el Preámbulo del tratado se
Pocos días después, en el ámbito de la Comunidad Sudameri- deja expresa constancia de que la decisión está apoyada en la
cana de Naciones, se creó la Comisión Estratégica de Reflexión historia compartida de nuestras naciones, e inspirada en las
sobre el proceso de Integración Sudamericana, y el 9 de diciem- declaraciones de Cusco, Brasilia y Cochabamba. A la vez que se
bre de 2006 se adoptó la “Declaración de Cochabamba”. En afirma la determinación de construir una identidad y ciudada-
dicho documento, que es fundamental para entender el proceso nía suramericanas y desarrollar un espacio regional integrado
en curso en la América sureña, se planteó y se definió un nuevo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético
modelo de integración con identidad propia, pluralista, en y de infraestructura, en el convencimiento de que la integración
medio de la diversidad y las diferencias, reconociendo distintas y la unión suramericanas son necesarias para avanzar en el
concepciones políticas e ideológicas que corresponden a la desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos, y paso
pluralidad democrática de nuestros países. decisivo para fortalecer el multilateralismo y la vigencia del
Cabe destacar y resaltar sus principios rectores que luego derecho en las relaciones internacionales, para lograr un mundo
definirán el accionar futuro de Unasur: a) solidaridad y coope- multipolar, equilibrado y justo, en el que prime la igualdad so-
ración en búsqueda de mayor equidad, reducción de la pobreza, berana de los Estados y una cultura de paz en un mundo libre de
 armas nucleares y de destrucción masiva.
En el tratado, después de establecer en el artículo 1º la
decisión de constituir la Unasur como una organización dotada
de personalidad jurídica internacional, en los arts. 2 (objetivo) y
3 (objetivos específicos) se detalla en forma pormenorizada las
acciones a desarrollar para alcanzar los objetivos. A través de
sus 27 artículos y el transitorio, van desfilando los aspectos más
importantes, los órganos (art. 4) y el desarrollo de la Institucio-
nalidad (art. 5), las fuentes jurídicas (art. 11), la aprobación de
la normativa por consenso (art. 12), relaciones con terceros (art.
15), financiamiento (art. 16), Parlamento (art. 17), idiomas (art.
23), duración y denuncia (art. 24), enmiendas (art. 25) y registro
(art. 27), entre otros temas. Más adelante se comentará la pro-
moción de la ciudadanía (art. 18 del tratado).
En la ciudad de Georgetown, República Cooperativa de Gu-
yana, el 26 de noviembre de 2010, los doce Estados que integran
Unasur suscribieron el Protocolo Adicional al Tratado Constitu-
tivo de Unasur sobre Compromiso con la Democracia.
Con la ratificación del tratado por parte de nueve Estados, el
11 de marzo de 2011, la Unasur dio inicio a su vida jurídica con
personalidad internacional, con la colocación de la piedra de la
sede permanente en la ciudad de Quito.
Para lograr sus fines la Unasur tiene cuatro órganos prin-
cipales intergubernamentales (Jefe(a)s de Estado y Gobierno;
Ministro(a)s de Relaciones Exteriores; Delegado(a)s y Secretaría
General) y los nueve Consejos sectoriales creados con poste-
rioridad. El último (octubre 2011) de los cuales es el Consejo
Electoral. Además existe un Grupo de Trabajo (Solución Con-
troversias-Inversiones), el Centro de Estudios Estratégicos de
Defensa (sede en Buenos Aires), Secretaria Técnica Unasur-Haití
y el Instituto Suramericano de Gobierno de la Salud.

La ciudadanía regional. Derechos y

garantías. La educación y la cultura.
El compromiso democrático
La pertenencia a una determinada comunidad política y a la
edad que determinen sus normas constitutivas configura lo que
se conoce como ciudadanía. Ella otorga una serie de derechos y
obligaciones a los ciudadanos.
El conjunto de derechos ha ido evolucionando y transfor-
mándose con el desarrollo de la sociedad en los últimos tres
siglos. En tal sentido, algunos autores como Marshall distinguen
tres etapas: “una ciudadanía civil” en el siglo XVIII, vinculada
a la libertad y los derechos de la propiedad; “una ciudadanía
política” propia del siglo XIX, ligada al derecho al voto y a la

1 1 8 > por José Carlos Gustavo De Paula

 Derechos y garantías ciudadanos en la Unasur > 1 1 9

El 9 de diciembre de 2006 se adoptó la

“Declaración de Cochabamba”. En dicho
documento… se planteó y se definió un
nuevo modelo de integración con identidad
propia, pluralista, en medio de la diversidad
y las diferencias, reconociendo distintas
concepciones políticas e ideológicas que
corresponden a la pluralidad democrática
de nuestros países.

organización social y política; y por ultimo, desde mediados del Asimismo, los Estados han suscripto los principales trata-
siglo XX, “una ciudadanía social” relacionada con los sistemas dos internacionales, a los cuales en la República Argentina la
educativos y el Estado del Bienestar. Constitución reformada en 1994 les dio jerarquía superior a
Desde esa perspectiva, el debate de la ciudadanía está es- las leyes (art. 75, inciso 22), sin perjuicio de que los tratados y
trechamente unido a las relaciones de poder o de dominación convenciones sobre derechos humanos, una vez aprobados por
de los hombres sobre las mujeres, negándoles el ejercicio de la el Congreso, tienen jerarquía constitucional. Recordemos esos
misma. Se ha señalado que el voto, la propiedad, la libertad para principales tratados y convenciones: Declaración Americana
organizarse, son derechos a los que las mujeres han accedido de Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, Colombia, 1948);
más tardíamente que los hombres. Por otra parte, nutridos gru- Declaración Universal de Derechos Humanos (ONU, 1948);
pos de mujeres constituyen bolsas de pobreza, soportan grados Convención Americana sobre Derechos Humanos (Costa Rica,
de violencia y reciben salarios más bajos. 1969); Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
Los derechos incluidos en la norma constitutiva y organi- y Culturales (Nueva York, 1966); Pacto Internacional de Dere-
zativa de un Estado, generalmente llamada Constitución, se chos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo (Nueva York,
consideran esenciales en el sistema político y se vinculan con la 1966); Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito
dignidad humana. de Genocidio (ONU, 1948); Convención Internacional sobre
Esos derechos constitucionales habitualmente se clasifican la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
en: derechos fundamentales (primera generación), derechos (Nueva York, 1967); Convención sobre la Eliminación de todas
económicos, sociales y culturales (segunda generación) y dere- las Formas de Discriminación contra la Mujer (ONU, 1979);
chos a un medio ambiente sano (tercera generación). Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, In-
Las Constituciones nacionales de los Estados de la América humanos o Degradantes (Nueva York, 1985); Convención sobre
del Sur en las últimas décadas se han actualizado, incorporando los Derechos del Niño (ONU, 1989).
y ampliando derechos, en consonancia con la evolución mundial En el Tratado de Unasur, el art. 18 sobre Participación
en la materia y otorgando las garantías constitucionales para el Ciudadana establece el objetivo de la participación plena a
pleno ejercicio de dichos derechos. través del diálogo y la interacción amplia, democrática, trans-
 desarrollo de su proceso de integración, y requisito esencial para
su participación en la Unasur.
La construcción de ciudadanía regional es un tema donde
parente, pluralista, diversa e independiente con los diversos la educación y la cultura tienen un papel fundamental por los
actores sociales. Además establece que los Estados miembros valores en juego: integración en base a cultura, valores de justi-
y los órganos de Unasur generarán mecanismos y espacios que cia social, de afirmación de identidad y de compromiso común.
incentiven la discusión de los diferentes temas garantizando que Así, para afirmar la identidad, el programa Somos Mercosur
las propuestas de la ciudadanía reciban adecuada consideración (2005) desempeñó un papel fundamental al promocionar una
y respuesta. Ciudadanía del Mercosur.
En el Protocolo Adicional sobre Compromiso Democrático Cabe recordar las enseñanzas de Paulo de Tarso Santos: edu-
(26 de noviembre de 2010) se reitera el compromiso con la pro- car para la integración supone un cambio de valores ético-
moción, defensa y protección del orden democrático, del Estado sociales, que pasan a valer para todas las actitudes y los compor-
de Derecho y sus instituciones, de los derechos humanos y las tamientos sociales que respalden la integración. De tal manera,
libertades fundamentales, incluyendo la libertad de opinión y de el aislamiento será un antivalor, y en cambio pasará a ser valor
expresión, como condiciones esenciales e indispensables para el todo comportamiento que supere aspectos de las conciencias

A medida que la ciudadanía conozca sus

derechos y cuente con las consiguientes garantías
para que pueda ejercerlos, se irán configurando
sociedades participativas donde los ciudadanos
y profesionales sean capaces de construir una
sociedad más justa e igualitaria.

1 2 0 > por José Carlos Gustavo De Paula

 Derechos y garantías ciudadanos en la Unasur > 1 2 1

En la Unasur se
integran países que
nacionales aisladas en clima de consenso. Se advierte enton-
ces que la escuela pasa a ser un centro de transformación
ostentan diversas y
social y de formación de la autoconciencia regional. variadas políticas,
En forma reiterada se ha definido a:
La cultura como resultado de la interacción de los algunos sustentan
hombres en un medio. un clima de época
La cultura como herencia social de los pueblos. Como
proyecto compartido. de los años ’90, otros
La cultura, en fin, como forma de vida, como expresión se han apartado de
de las “razones de vivir” de individuos, grupos y sociedades.
Se ha sostenido que la integración cultural es unidad esas políticas con
en la diversidad. Siguiendo las reflexiones de Gregorio
Recondo, decimos que integración cultural significa partir
fuertes críticas, y otros
de la aceptación de las diferencias de cada sociedad avanzan por un rumbo
para intercomunicar sus culturas y fortalecer entre los
pueblos de la región “la conciencia de una común identidad
socialista.
histórico-cultural”. Esto supone una coincidencia de valores
fundamentales que se expresa –a través del dialogo
intercultural– como unidad en la diversidad.
En la América sureña la educación superior y las univer-
sidades pasan a ser centros de transformación social y for-
mación de autoconciencia regional, fortaleciendo la creación
de ciudadanía regional. Conclusiones
A medida que la ciudadanía conozca sus derechos y En el ámbito de nuestra América sureña, al comienzo del si-
cuente con las consiguientes garantías para que pueda ejer- glo XXI ha llegado la hora del entendimiento por parte de los
cerlos, se irán configurando sociedades participativas donde Estados nacionales. Ha surgido la conciencia de que unidos
los ciudadanos y profesionales sean capaces de construir una en una organización, con personería internacional y actuan-
sociedad más justa e igualitaria. do como bloque regional para la inserción internacional,
Es de destacar que para la formación de jóvenes futuros sobre la base de las inmensas riquezas y recursos naturales
dirigentes del proceso de integración, y la construcción de la existentes, nuestra región constituye en conjunto la quinta
masa crítica necesaria con fuerte vocación latinoamericana, economía mundial.
Brasil ha creado la UNILA (Universidad de la Integración En la Unasur se integran países que ostentan diversas
Latinoamericana), una universidad federal y pública para y variadas políticas, algunos sustentan un clima de época
contribuir a la integración mediante el conocimiento com- de los años ’90, otros se han apartado de esas políticas con
partido y la solidaridad entre nuestros países. Sus objetivos y fuertes críticas, y otros avanzan por un rumbo socialista.
fundamentos, la creación del Instituto Mercosur de Estu- La Unasur, los Estados miembro, sus gobiernos, sus
dios Avanzados (IMEA), la conformación de diez cátedras ciudadanos, los actores sociales, profesionales, estudiantes,
latinoamericanas, el proyecto y diseño de la nueva univer- sindicalistas, empresarios, docentes, todos tienen por delante
sidad a cargo del talentoso arquitecto Oscar Niemeyer, su el desafío de construir unidad en la diversidad.
localización en Foz de Iguazú, la participación de profesores
y alumnos provenientes de distintos países latinoamericanos
en una proporción del 50 por ciento, hacen de este proyecto
educativo cultural de la UNILA, único y fundamental, cons-
truyendo la Patria Grande en nuestra América sureña.
por Hugo Varsky
Abogado. Embajador. Coordinador
General de Integración Productiva
y Pymes de la Cancillería
argentina. Profesor universitario

Unión
Sudamericana
Nadie Puede
Solo
Tras largos años de política de regionalismo
abierto, la Unasur intenta avanzar en la
consolidación de la integración productiva,
la asociatividad, y la complementación. A
continuación, un recorrido histórico por
estos procesos y algunos puntos clave para
una agenda futura.

1 2 2 > www.vocesenelfenix.com
> 123
 La creación de
instituciones tales
como ALBA o la CALC,
pasando por la Unasur y

E
la CELAC, dan cuenta de
la inusitada actividad
l marco de crisis económica y social del mundo
desarrollado encuentra una Sudamérica posee- multilateral de la región
dora de más del 30% de las riquezas básicas del en el último decenio
planeta, en condiciones de jugar un rol decisivo no sólo para el
futuro del mundo, sino y fundamentalmente para el futuro de en consonancia con
nuestro propio espacio. En la presente publicación de Voces en
el Fénix podrán apreciar contribuciones para plasmar y edificar
las distintas miradas
ese formidable holograma que se va transformando en realidad imperantes acerca
que es la Unasur.
La magnitud de la crisis referida indica, de manera indubi-
de la mejor forma
table, que nadie, ningún país del mundo, sea grande, mediano de insertarse en la
o pequeño, puede hacerle frente a esa crisis en soledad. Nadie
puede solo.
economía mundial.
En consecuencia hoy no hay debate sobre la necesidad de la
integración.
Sí hay debate sobre el modelo de integración a adoptar, y en
las condiciones actuales, donde los tradicionales “manuales”
se han “quemado”, se trata de qué modelo y con qué innova-
ciones y adaptaciones necesarias. En la presente nota pondré
el acento en una herramienta que aun con diferentes modelos
de integración puede ser común y contribuir al desarrollo, la
complementación y la transformación de la zona más desigual
del planeta en una tierra de mayor igualdad y prosperidad. Me La creación de instituciones tales como ALBA o la CALC,
refiero a la integración productiva. pasando por la Unasur y la CELAC, dan cuenta de la inusi-
En general el multilateralismo ha entrado en una nueva tada actividad multilateral de la región en el último decenio
etapa. Suele caracterizarse brevemente al multilateralismo en consonancia con las distintas miradas imperantes acerca
como la unión coordinada de tres o más países en base a una de la mejor forma de insertarse en la economía mundial, pero
serie de reglas pautadas de común acuerdo. también en torno a las coincidencias acerca de la conveniencia
Entre los enfoques acerca del multilateralismo latinoameri- de construir espacios regionales, política y democráticamente
cano, sea el institucionalista, el realista o el económico político, consolidados, capaces de articular las demandas internas con
cualquiera que se adopte, lo que ha estado ocurriendo en la la imprescindible profundización de los lazos con nuestros
región –y en el mundo– durante estos últimos diez años resulta hermanos latinoamericanos, trayecto señalado por una historia,
sumamente dinámico. identidad e idioma común, y claro, la proximidad geográfica.

1 2 4 > por Hugo Varsky

 Unasur y la integración productiva > 1 2 5

En todos estos casos de “nuevo multilateralismo” persiste la

intención de modificar la política de regionalismo abierto impe-
rante durante la década de los noventa del siglo XX, inspirada en
el denominado “Consenso de Washington”, que llevó a nuestros
países a relegar los objetivos industrialistas –y a la cuestión
del desarrollo– en pos de una apertura económica y comercial
casi indiscriminada, favorable a los intereses de las principales
potencias del globo.
Así, la Unasur, a pesar de que alberga en su seno a países
con opciones de inserción internacional opuestas, prioriza la
concreción de una agenda de desarrollo estratégico regional
a partir de actividades de cooperación más intensas entre los
países que la integran en materia no estrictamente comerciales
tales como las cuestiones energéticas o las referidas a la defensa
hemisférica.
Por su parte, la integración productiva tiene por finalidad
última colaborar con la construcción de un modelo de desarro-
llo para los países y territorios de la región que sea económica,
ambiental y humanamente sustentable.
Esta idea se fundamenta en los desafíos y carencias comunes,
que en tiempos de globalización y crisis mundial demandan, Seguramente se deberá recurrir a una importante articulación
más que nunca, la generación de amplios e incluyentes espacios de iniciativas existentes, de modo de interactuar y potenciarse.
regionales de cooperación y complementariedad que permitan Así, no es difícil advertir la existencia de una agenda conver-
una efectiva inserción económica de nuestros países en un gente entre los objetivos políticos de la Unasur y los propuestos
entorno internacional aún muy incierto. por el Mercosur, en general, y por el Programa de Integración
Se trata, además, de dar voz y participación a actores tradi- Productiva (PIP) en particular.
cionalmente rezagados y excluidos de los procesos de inte- No es casual que tanto la Unasur como el PIP hayan sido
gración regional en marcha que, paradójicamente, son los que pergeñados en estos últimos años. Es que recién cuando las
más contribuyen a la generación de empleos en nuestros países, condiciones políticas fueron propicias se pudo avanzar en la
es decir, las mipymes, que constituyen alrededor del 98% del construcción de una nueva agenda estratégica regional que, en
aparato productivo. definitiva, recuperara el espíritu progresista e industrializador
La Unasur contempla, junto a los amplios temas sociales con que el Mercosur fue inicialmente concebido, pero que, a
y culturales, la integración energética, de infraestructura, la poco de andar, fue dejado de lado por la convergencia neolibe-
protección del ambiente, la integración productiva e industrial, ral de los gobiernos de la región, principalmente en la última
la complementación de los sistemas de ciencia, tecnología e in- década del siglo pasado, que optó por priorizar las relaciones
novación, la integración financiera y la cooperación en defensa y comerciales.
seguridad ciudadana. En este sentido, la Unasur y, en su medida, la Integración Pro-
La construcción efectiva de estos objetivos implica compro- ductiva, son también manifestaciones del retorno de la política a
misos y mecanismos; iniciativas concretas. la escena diplomática internacional, y reflejan lo que a su modo
La conformación de los Consejos Suramericanos como espa- cada uno de los países de la región ha vivido durante estos años
cios de articulación aún debe completarse de modo de involu- de profundas transformaciones –aún en marcha– en el campo
crar todos los objetivos. de las relaciones internacionales.
La integración productiva
La integración productiva, en sus variadas formas, apunta a Tal vez el hecho más trascendente ocurrió en noviembre
intensificar la articulación de las capacidades productivas del 2005 cuando en la Cumbre Hemisférica de Mar del Plata
nacionales potenciándolas en cadenas de valor internacionales, los presidentes rechazaron el ALCA, máxima expresión de la
en una suerte de redes para un desarrollo común de ventajas desindustrialización de la región. Y al mismo tiempo, tal vez por
competitivas. primera vez, los jefes de Estado tomaron en sus manos el debate
Las dos grandes franjas de integración productiva pueden directo de la política exterior. En muchos casos el rol principal
agruparse en las llamadas “verticales”, que se desarrollan cuan- era protocolar. Desde esa cumbre, las decisiones estratégicas las
do se generan cadenas de valor regionales, principalmente de debaten y adoptan directamente los jefes de Estado.
pymes proveedoras, promovidas por empresas ancla (ejemplos: Sobre esta base, en julio del 2006, en la XXX Cumbre de Jefes
industria petrolera, automotriz ). Las “horizontales” son las que de Estado del Mercosur, en la ciudad de Córdoba, Argentina,
surgen del comercio intraindustrial, mayormente de pymes, se realizó lo que sería la primera Cumbre Social del Mercosur.
generando formas de complementación y especialización. Convocada por la presidencia argentina del Programa “Somos
El impulso de esta herramienta debe articular adecuada- Mercosur” y con la participación de más de 500 dirigentes socia-
mente cuatro sectores vitales: el productivo, el público, el finan- les (centrales sindicales, cámaras empresariales, federaciones
ciero y el científico-tecnológico. agrarias, universidades, organizaciones no gubernamentales de
género, juventud, ambiente, voluntariado, pueblos originarios, en-
La integración productiva en el tre otras) de la Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela,
Mercosur: una lógica y un proceso se concretó la Cumbre “Por un Mercosur Productivo y Social”.
Al superarse la etapa de las dictaduras cívico-militares, la Argen- La agenda de trabajo que surgió de este importante evento
tina y Brasil quedaron entre sí como la principal hipótesis de con- comenzaba con los siguientes puntos:
flicto. Desde ya Chile también quedó presa de esta posibilidad. Buscar un consenso sobre la construcción de un modelo de
Los presidentes democráticos Sarney y Alfonsín, en los años integración, que no esté orientado solamente a la esfera
ochenta, impulsaron el programa de integración y cooperación comercial sino que sea fundamentalmente productivo y social.
(PICE) económica principalmente orientado a bienes de capital Promover políticas de Estado con respecto a los temas de la
y tecnologías avanzadas como la biotecnología, la informática y dimensión productiva y social de la integración.
hasta la nuclear. Poner en marcha proyectos para la integración de cadenas
Se trataba de complementarse industrialmente como forma productivas.
de recuperar el desarrollo y superar aquella hipótesis de con-
flicto, el peligro de guerra. Estos planteamientos, respaldados por ministros y autori-
Ese proceso constituyó uno de los principales antecedentes dades de todos los países participantes, fueron tomados por los
del Mercosur. jefes de Estado con la presencia de los presidentes de la Argen-
Ocurre que al concretarse ese objetivo, en 1991, el Consenso tina, Néstor Kirchner; del Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva; del
de Washington envolvió las políticas e iniciativas y comenzó un Paraguay, Nicanor Duarte Frutos; del Uruguay, Tabaré Vázquez
proceso principalmente orientado a la apertura y las relaciones Rosas, y de Venezuela, Hugo Chávez Frías, y acompañados por
sustantivamente comerciales. los presidentes de Bolivia, Evo Morales; de Chile, Michelle
Pasaron 17 años desde la creación del Mercosur para que Bachelet, y de Cuba, Fidel Castro.
pudiera aprobarse, en el año 2008, el primer Programa de Inte- Así en el Comunicado Conjunto de los Estados Parte del
gración Productiva del Mercosur. Mercosur, los presidentes:
Luego de la gigantesca crisis de principios de este siglo, los “Reafirmaron la prioridad de definir una Agenda Social
presidentes Lula y Kirchner comenzaron una nueva era en la Integral y Productiva, orientada a desarrollar iniciativas y
que se produjeron acontecimientos decisivos. políticas activas, para reducir el déficit social, promover el desa-
Recordando algunos hitos podemos referirnos al Consenso rrollo humano integral y la Integración Productiva…”
de Buenos Aires de fines del año 2003, celebrado precisamente “Asimismo, reafirmaron su voluntad de avanzar hacia la
entre los presidentes Lula y Kirchner, en el que el tema produc- integración productiva regional con desarrollo social con
tivo comenzó a ocupar un espacio significativo. énfasis en la promoción de emprendimientos productivos

1 2 6 > por Hugo Varsky

 Unasur y la integración productiva > 1 2 7

En todos estos casos de “nuevo

multilateralismo” persiste la
intención de modificar la política
de regionalismo abierto imperante
durante la década de los noventa del
siglo XX, inspirada en el denominado
“Consenso de Washington”.

Programa de Integración Productiva del Mercosur (PIP) y

se creó el Grupo de Integración Productiva (GIP) a cargo de
regionales que incluyan redes integradas especialmente llevar adelante el PIP.
por pymes y cooperativas. A estos fines los presidentes La decisión se anunció en el Primer Encuentro de la
instruyeron a los ministros de las áreas vinculadas con la Pequeña y Mediana Empresa del Mercosur, que se realizó
producción a definir las pautas que conformarán el Plan como parte de la cumbre. Más de 200 delegados recibieron con
de Desarrollo e Integración Productiva Regional. Recono- particular entusiasmo la aprobación del PIP.
cieron la urgencia de que el Mercosur adelante una acción Al propio tiempo se aprobó la conformación del Fondo
articulada para promover el desarrollo social y productivo Mercosur de Garantías para Micro, Pequeñas y Medianas
y, en ese sentido, instruyeron a sus ministros a presentar sus Empresas (FOPYME) previsto para pymes que participen en
aportes durante la próxima Cumbre del Mercosur”. actividades de integración productiva, y a su vez se aprobó el
En el año 2007 el Consejo del Mercado Común creó una Programa Marco de Ciencia, Tecnología e Innovación para
comisión ad hoc para elaborar un Programa de Integración el período 2008-2012.
Productiva. Puntualizar el desarrollo y los actores que han participado
Al año siguiente, en la Cumbre del Mercosur, el 30 de junio en un período preciso de cinco años probablemente resulte útil
del 2008, en San Miguel de Tucumán, Argentina, se aprobó para considerar qué pautas habrá que contemplar para impulsar
por el Consejo del Mercado Común la decisión Nº 12/08: el la IP en Unasur.

La Unasur, a pesar de que alberga en su seno a países

con opciones de inserción internacional opuestas,
prioriza la concreción de una agenda de desarrollo
estratégico regional a partir de actividades de
cooperación más intensas entre los países que la
integran en materia no estrictamente comerciales
tales como las cuestiones energéticas o las referidas a
la defensa hemisférica.
Iniciativas y avances
En el ámbito del Grupo de Integración Productiva del Merco- GIPs territoriales en Rafaela (Santa Fe), la Patagonia, Cuyo, La
sur (GIP) se han implementado los dos primeros proyectos de Matanza y Morón, en la provincia de Buenos Aires, al tiempo
integración productiva financiados con los recursos del Fondo que se encuentran avanzadas las conversaciones con diferen-
de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) por más tes jurisdicciones subnacionales de los países de la región para
de 7 millones de dólares. Se trata de sendos proyectos en los dinamizar la movilidad de los recursos productivos desde una
sectores del autopartismo, y de petróleo y gas, ambos sectores lógica territorial, dando voz a los actores directamente incidi-
clave por su capacidad de generación de empleos de calidad e dos por el proceso integrador, e incluyendo distintas zonas de
incorporación de innovaciones tecnológicas. Se han establecido influencia. Una enumeración no exhaustiva señala a impor-
tres Comités de Integración Productiva en sectores críticos para tantes distritos de la provincia de Buenos Aires, a la ciudad de
el desarrollo tecnológico como son los de la industria aeronáu- Montevideo, el estado de Río Grande do Sul, comprometidos
tica, el complejo naval y la industria eólica, avanzada de enorme directamente en la generación de sinergias sobre la base de esta
potencial regional en materia de energías alternativas. agenda productiva.
El GIP suscribió un acuerdo institucional con la Agencia Un despliegue que, en varias dimensiones que interactúan
Española de Cooperación para el Desarrollo (AECID), en cuyo potenciándose entre sí, procura liberar en todas sus expresiones
marco se desarrollan un conjunto de actividades articuladas el rico potencial de las fuerzas productivas del bloque.
tras el objetivo de motorizar acciones de integración produc- Asimismo se avanzó junto al Centro de Formación en
tiva. Se ha creado el Centro de Asociatividad Empresaria (CAE) Integración Regional (CEFIR) del Uruguay en sendos cursos de
que, con base en la ciudad de Posadas, promueve la asociación capacitación online y presenciales en integración productiva.
empresarial en el ámbito del GIP de las Misiones y que re-
cientemente se extenderá a todos los GIPs territoriales. Se ha Nuevos desafíos
establecido el Observatorio Regional, “El Portal Empresarial del La crisis económica, financiera y social en los países desarro-
Mercosur”, dando acceso a numerosa información de carácter llados y el fenómeno chino genera, entre otros efectos, cierta
sectorial, identificando empresas, actividades, reglamentaciones contradicción para nuestros países de Sudamérica. Por un lado,
y demás elementos para favorecer la interacción empresaria. tal como lo señalé, ningún país puede solo y es preciso inte-
Asimismo, se encuentra en pleno desarrollo la iniciativa grarse. Al mismo tiempo cada país precisa potenciar y defender
de integración productiva en el sector metal-mecánico, com- su capacidad productiva, su industria y su empleo.
prometiendo directamente a las cámaras del sector en la tarea ¿Cómo resolver esta aparente contradicción? Una herra-
de identificación de potenciales asociaciones, así como de la mienta sin duda útil y dinámica para superarla es la integración
promoción de compromisos empresariales a ese fin. productiva, la asociatividad, la complementación que permite
Se vienen desarrollando intensas acciones territoriales, defender mercados propios y aventurarse, juntos, a terceros
orientadas a divulgar y articular una agenda que profundice mercados.
comportamientos asociativos de carácter estratégico a nivel de Hay una clara voluntad política por avanzar en este enfoque
los diversos actores en distintas subregiones. En esa dirección, de la integración. Todos los comunicados presidenciales del
se estableció el “GIP de las Misiones”, abarcando la zona de la Mercosur y numerosos efectuados a nivel bilateral así lo mani-
Mesopotamia, que incluye territorios fronterizos del noreste fiestan de modo explícito.
argentino, y sur de Paraguay y Brasil. Se ha comprometido Sin embargo los avances son aún poco significativos. Intere-
la creación del “GIP de la Cuenca del Río Uruguay”, que por ses y visiones tradicionales, una aún insuficiente presencia de
mandato de los presidentes de la Argentina y el Uruguay debe los actores directos y las urgencias que generan las tensiones
implementar el aprovechamiento del potencial productivo de económicas, impiden avanzar con la intensidad que se verificó
ese importante litoral. En el mismo sentido, se conformaron entre los años 2005 y 2008.

1 2 8 > por Hugo Varsky

 Unasur y la integración productiva > 1 2 9

Instrumentos públicos
adecuados. Requisito de base
No se dispone de financiamiento equilibrado entre los países,
ni financiamiento regional suficiente. El Fondo de Garantías
aún no pudo implementarse, si bien en el presente año se han
dado pasos muy positivos.
El Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) aún no
destina claros recursos a la IP, si bien hay países que pro- En tal sentido se sugiere que el Plan Fénix, en su mirada
ponen explícitamente que se incrementen los fondos del regional, contribuya a que la Unasur impulse:
FOCEM y una parte sustantiva se aplique a la IP. Esta es la Un relevamiento de los sectores productivos en condicio-
postura argentina. nes de generar iniciativas verticales y horizontales de
Es preciso contar con instrumentos legales que faciliten la integración productiva.
generación de empresas binacionales o multinacionales con Estructuras específicas de cooperación y asociatividad
tratamiento semejante en todos los países signatarios. interempresarial.
Tratamiento arancelario diferenciado. Políticas públicas para el seguimiento del desarrollo de las
Naturalmente no se trata de una enumeración taxativa, cadenas de valor y las especializaciones nacionales.
sino sólo ejemplificativa de la magnitud del trabajo que debe La convergencia de las políticas de ciencia, tecnología e
abordarse con urgencia y audacia. innovación productiva con la IP.
Políticas de financiamiento específico con instrumentos
Programa de Integración que aseguren el respaldo a iniciativas pluriestatales.
Productiva de Unasur Desarrollo de un Sistema de Garantías Regional que junto
Unasur constituye un ámbito particularmente propicio para el al FOPYME contribuya a la implementación de proyectos
desarrollo de la IP. Hay claros aspectos objetivos y subjetivos. concretos. Contemplar los apoyos de instituciones de
En primer lugar las ingentes riquezas naturales a las que financiamiento regionales como el Banco del Sur y la CAF,
hay que agregar valor. El abordaje de la infraestructura y la entre otras.
logística, la complementación científica y tecnológica, el Continuidad del apoyo político explícito por parte de las
objetivo de la integración financiera, el Banco del Sur. más altas autoridades nacionales y regionales.
Las manifestaciones de interés expresas de países como La puesta en marcha de programas de intercambio
Bolivia y Ecuador. interempresarial, con especial atención en las pymes, con
Los instrumentos públicos en desarrollo como los finan- participación de cámaras industriales sectoriales y
cieros y los logísticos. estructuras territoriales que faciliten la identificación de
La CELAC elaboró en su cumbre realizada en Caracas oportunidades asociativas.
los días 2 y 3 de diciembre de 2011 el Plan de Acción 2012, y En definitiva, la generación de un Programa de Integración
en el capítulo “Complementariedad y cooperación entre los Productiva de Unasur adecuadamente vinculada con el
mecanismos regionales y subregionales de integración” se PIP del Mercosur.
acordó “valorar la posibilidad de celebrar una conferencia Búsqueda articulada de terceros mercados extrarregionales.
latinoamericana y caribeña sobre desarrollo productivo e Generación de una Mesa de Intercambio Operativo
industrial”. Como se aprecia, el desarrollo del Mercosur, del entre la Secretaría de Unasur, el Grupo de Integración
ALBA y de la CELAC hace de esta temática un asunto central Productiva del Mercosur (GIP) y las instancias que el
del debate sobre las prioridades que la región debe adoptar. ALBA y la CELAC ofrezcan.