Habilitación de

la instancia

Universidad de Buenos Aires

3 de junio de 2024
 Control judicial
Estado de Derecho:
respeto por los derechos fundamentales y las libertades públicas.
Sujeción de la Administración al ordenamiento jurídico.
Control judicial a través de tribunales independientes.
La sumisión de la Administración a la ley y al Derecho es el marco en cuyo seno la decisión
debe precisamente producirse y es garantizada por la existencia de la Justicia administrativa
(García de Enterría).
El principio de legalidad, propio del Estado de Derecho, presupone que toda violación formal
o material a la legalidad sea rectificada por la propia estructura administrativa o resulte, al
menos, susceptible de ser impugnada ante quienes tienen a su cargo el ejercicio de la función
jurisdiccional.
Sistemas de control judicial.
 Demandabilidad del Estado
¿Inmunidad soberana?
“Vicente Seste y Seguich” (Fallos: 1:317).
El Poder Ejecutivo Nacional es soberano en su esfera y administra con independencia de los otros dos poderes que
participan del Gobierno de la República y uno de los atributos de la soberanía, reconocido universalmente, es que
quien la inviste no puede ser arrastrado ante Tribunales sin su expreso consentimiento, por particulares, a responder
por sus actos y ser apremiado al cumplimiento de las obligaciones que de ellos pueden resultar.
La teoría de la inmunidad soberana, al proponer la indemandabilidad del Estado, desembocó en la existencia de la venia
legislativa como requisito previo para demandar a la Nación (Mairal).
Ley 3952 (1900): “Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones
civiles que se deduzcan contra la Nación en su carácter de persona jurídica, sin necesidad de autorización previa
legislativa, pero no podrán darle curso sin que se acredite haber precedido la reclamación de los derechos controvertidos
ante el Poder Ejecutivo y su denegación por parte de este”.
Eran las causas regidas por el derecho civil, para las regidas por el derecho público continuó exigiendo la venia
legislativa.
Ley 11.634 (1932): “Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales, conocerán de las acciones
civiles que se deduzcan contra la Nación, sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho público, sin
necesidad de autorización previa legislativa; pero no podrán darles curso sin que se acredite haber producido la
reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo y su denegación por parte de este”.
 Habilitación de la instancia
Juicio previo que realiza el tribunal competente respecto de la concurrencia de los presupuestos
procesales especiales de admisibilidad de la acción.
¿Cuáles son?
Agotamiento de la vía administrativa.
Cumplimiento del plazo de caducidad.
¿Fundamento?
Producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, dar a la Administración la posibilidad de revisar
el caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad de o actuado… propósito fundado
en motivos de indudable prudencia que aconsejan que el Fisco no sea llevado a juicio sin haber
tenido previamente la posibilidad de tomar conocimiento de los extremos en los que el particular
sustenta su reclamación y evaluarlos para pronunciarse sobre su procedencia (Fallos: 314:725).
Estabilidad de los actos administrativos.
 ¿Fundamento constitucional?
CSJN, “Serra” (Fallos: 316:2454).
“…constituyen una prerrogativa propia de la Administración Pública para que, en virtud de los postulados del Estado de Derecho –entre los que se encuentran la
justiciabilidad del Estado y la división de poderes– ella pueda estar en juicio. Esto significa, en otros términos, la posibilidad de habilitar la competencia de la rama
judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados del Poder Ejecutivo y de los que – con la propiedad de ‘causar estado’, por cerrar la discusión en
sede administrativa – emanan de los {órganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción también establecidos por el legislador”.
“por obvia derivación de la visión de poderes y el cumplimiento de los objetivos y mandatos impuestos a los poderes públicos en el texto constitucional, la
demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones tales que, por un lado, el ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares;
pero, por otro, que las garantías de los habitantes no sean, tampoco, menoscabadas por privilegios que se tornen írritos a la luz del texto constitucional”.
“…ese especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración Pública, consecuencia, a su vez, del denominado ‘régimen exorbitante del derecho
privado’ que impera en la relación iusadministrativa, da sustento jurídico a la institución de los plazos de caducidad, cuya brevedad –acorde, claro está con la
razonabilidad– se justifica por la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos precedentemente
señalados –prerrogativa estatal y garantías del particular– encuentren su armónico equilibrio constitucional”.
“…en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administración Pública, lato sensu, la habilitación de la instancia judicial aparece como el atributo que la
propia Constitución Nacional, en su artículo 100, confiere al órgano judicial para juzgar –en su calidad de componente de la trilogía del Poder estatal– a los otros
poderes”.
“…esta interpretación es coherente con el sistema establecido por el legislador –y por el poder Ejecutivo en su ámbito de competencia– cuyos elementos principales y
las relaciones determinantes que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente, que el acto administrativo agote en primer término la vía impugnatoria en
aquella sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que –de no ser consentido antes por el administrado– su justiciabilidad esté dada una vez que sea
emitido por el órgano final según la distribución de competencias establecida por el ordenamiento jurídico. Pero, dado que el acto administrativo es también
expresión de la voluntad estatal que se integra en dicho ordenamiento… la posibilidad de revisión judicial del mismo se complementa con un plazo breve de
caducidad que queda así integrado al sistema de impugnación judicial de los actos administrativos”.
 ¿Fundamento constitucional?
¿La división de poderes, entendida como garantía para proteger los derechos individuales,
puede generar una prerrogativa de derecho público a favor de la Administración? ¿Sería una
excepción al principio de división de poderes?
¿De qué manera puede hacerlo? ¿Cómo es posible compatibilizarla con los fundamentos de la
división de poderes y del Estado de Derecho?
¿Sería una excepción a la regla de la justiciabilidad del Estado?
¿Es un obstáculo de mero rango legal o, por el contrario, encuentra su fundamento en
principios constitucionales?
¿Es razonable calificar la habilitación de la instancia como un atributo del Poder Judicial para
juzgar a los otros poderes? ¿No sería una limitación legal de su competencia constitucional?
 ¿Son presupuestos?
CSJN, “Cohen” (Fallos: 313:228) y “Construcciones Taddía” (Fallos: 315:2217).
Desconocer o acordar derechos no debatidos en la causa es atentar contra las garantías de
los artículos 17 y 18 de la NC, porque significa afectar el equilibrio procesal de las partes.
Viola el principio de división de poderes la sustitución judicial de la voluntad
administrativa implícita de renunciar a derechos patrimoniales renunciables.
La defensa introducida de oficio por los jueces de la causa, al resolver la existencia de un
acto consentido en sede administrativa y, en consecuencia, la improcedencia de reabrir los
plazos fenecidos por medio de una denuncia de ilegitimidad, era renunciable por el
Estado, motivo por el que la decisión de la Alzada había implicado sustituir la actividad de
las partes, especialmente la de la demandada, quien no había invocado la
extemporaneidad de la pretensión del actor.
CSJN, “Caja Nacional de Ahorro” (Fallos: 310:2709).
 Presupuestos
CSJN, “Gorordo” (Fallos: 322:73).
“Para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que
ante él se deduce, es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el
derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de estos
recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensión, puede ser efectuado no sólo
a requerimiento de la demandada, sino también, dada su naturaleza, en una etapa
preliminar en el cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337,
CPCCN), sin que por el se convirtiera en intérprete de la voluntad implícita de una de las
partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte
contraria”.
Oportunidad de la revisión. In limine litis. CSJN, “Tajes” (Fallos: 322:555).
Artículo 31 LNPA.
 Delimitación de las vías
Vía impugnatoria vs. Vía reclamatoria.
Artículo 30 LNPA: “salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24”.
Vía impugnatoria: pretensión enderezada a la impugnación de un acto administrativo individual o
general (recursos y reclamo impropio).
Vía reclamatoria: procede cuando no existe acto administrativo, sino que se pretende la adopción de
una conducta positiva o negativa determinada por parte del Estado (v. gr., pago de sumas de dinero).
CNACAF, Sala IV, “Dieterich Roldán” (22/6/23): “…la diferencia entre ambas vías radica,
sustancialmente, en su disímil propósito, esto es en la naturaleza de la pretensión… En efecto,
mientras el carril impugnatorio persigue la revocación de actos administrativos (de alcance individual
o general, mediante la vía del reclamo administrativo previo no se cuestiona ningún acto
administrativa, sino que se procura obtener un pronunciamiento de la Administración, el
reconocimiento de un derecho, o bien una conducta positiva o negativa determinada…”.
¿Daños y perjuicios fundada en la ilegitimidad de un acto administrativo?
Relaciones entre ambas.
 Vía impugnatoria. Recursos
“Acto que, regulado por el derecho administrativo, realiza quien alega un derecho subjetivo o
un interés legitimo, con el fin de requerir a la autoridad administrativa, dentro del plazo
fijado, la extinción o la sustitución, total o parcial, de un acto administrativo por razones de
legitimidad o bien de oportunidad, mérito o conveniencia” (Comadira).
Elementos.
Régimen aplicable.
Legitimación (artículo 74 RLNPA).
Autoridad competencia y plazos.
Finalidad.
Fundamentos (artículo 73, in fine, RLNPA).
 Actuaciones impugnables
Actos administrativos de alcance individual. Tipos
Definitivos: resuelven el fondo de la cuestión o asunto sobre el que versa el procedimiento
(v. gr., adjudicación de un contrato).
Asimilables a definitivos: sin decidir expresamente el fondo de la cuestión debatida,
impiden totalmente la tramitación del procedimiento (v. gr., caducidad).
Interlocutorios: producen efectos directos sólo sobre el tramite del procedimiento (v. gr.,
denegatoria de un pedido de prórroga de plazos).
Actos administrativos de alcance general cuando son impugnados indirectamente.
¿Actos preparatorios? Artículo 80 RLNPA.
¿Vías de hecho y hechos administrativos?
 Efectos de los recursos
Artículo 1°, inciso e, apartado 7°, LNPA. La interposición de recursos administrativos
interrumpe el curso de los plazos, aun cuando hubieran sido mal calificados, adolezcan de
defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error
excusable.
¿Efecto suspensivo o devolutivo?
Artículo 12 LNPA. Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
Puesta en práctica por sus propios medios, a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieren intervención judicial. Vs. LPACABA.
Los recursos no suspenden su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa disponga lo
contrario.
¿Suspensión efectos del acto? Medida cautelar autónoma. Artículo 13 LMC.
 Plazos para recurrir
Naturaleza de los plazos.
Vista (artículos 38 y 76 RLNPA).
Vicios notificación (artículos 40 y 44 RLNPA).
Decaimiento derechos dejados de usar dentro
del plazo (artículo 1°, inciso e, apartado 3°,
LNPA).
 Recurso de reconsideración
Acto impugnado: actos definitivos, equiparables a definitivos o de mero trámite que lesionen un
derecho subjetivo o un interés legítimo.
Plazo: diez días hábiles administrativo.
Autoridad ante quien se interpone: la que dictó el acto administrativo impugnado.
Autoridad competente para resolver: misma que dictó el acto impugnado.
¿Delegación? ¿Cesación de la delegación?
Plazo para resolver: treinta días hábiles administrativos.
¿Silencio?
Fundamentos: ilegitimidad o interés público.
Recurso contra actos definitivos o asimilables.
¿Optativo u obligatorio?
 Recurso jerárquico
Acto impugnado: acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación de la
pretensión.
Plazo: quince días hábiles administrativos.
Autoridad ante quien se interpone: la que dictó el acto.
Autoridad competente para resolver: Jefe de Gabinete, Ministros, Secretarios de la Presidencia y
máximas autoridades de entidades descentralizadas.
Presidente de la Nación.
Plazo para resolver: treinta días.
¿Silencio?
Intervención PTN. Establecer jurisprudencia administrativa uniforme o cuando el interés económico
comprometido requiera su atención o cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente para resolver.
 Recurso de alzada
Acto impugnado: actos definitivos o que impidan totalmente la tramitación de la pretensión,
emanado de la máxima autoridad de un ente descentralizado.
Plazo: quince días hábiles administrativo.
Autoridad ante quien se interpone: la que dictó el acto recurrido.
Autoridad competente para resolver: Ministro, Jefe de Gabinete o Secretaría de la Presidencia
en cuyo ámbito actúa la entidad descentralizada.
Plazo para resolver: treinta días hábiles administrativos.
Alcances del control.
Entes creados por el Congreso “en ejercicio de sus facultades constitucionales”.
Entes creados por el PEN.
Relación acción judicial.
 Recurso de reconsideración
(artículo 100 RLNPA)
Decisiones definitivas o con fuerza de tales adoptadas por el Poder
Ejecutivo, los Ministros o Secretarios de la Presidencia al resolver
en recursos administrativos y que agoten la instancia.
Efectos. ¿Suspensión o interrupción?
Artículo 1°, inciso e, apartado 7°, LNPA vs. artículo 100 RLNPA.
¿Inconstitucionalidad?
Hutchinson y Comadira.
Jerarquía normativa.
 Recurso de queja
¿Reclamación o recurso?
Artículo 71 RLNPA.
Permite acudir ante el superior jerárquico a los fines de atacar los defectos de tramitación e
incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriera durante el
procedimiento, siempre que tales plazos no se refirieran a los fijados para la resolución de
recursos.
Plazo para resolución: cinco días, sin más sustanciación que un informe circunstanciado que
se requerirá si fuera necesario.
No suspende el trámite del procedimiento.
Resolución irrecurrible.
 Recurso de revisión
Medio de impugnación extraordinario tendiente a examinar un acto firme en sede administrativa,
cuando se ha dictado mediando actos ilícitos o graves irregularidades, comprobados en legal forma, sin
culpa o negligencia del recurrente, con el objeto de que la Administración lo revoque, modifique o
sustituya por razones de ilegitimidad.
Artículo 22 LNPA. Procedencia.
Cuando hubiesen contradicciones en la parte dispositiva, se haya pedido o no la aclaración (diez
días, ¿es necesario que sea firme?).
Cuando después de dictado el acto se descubrieran documentos cuya existencia se ignoraba o no se
pudieron presentar como prueba por fuerza mayor u obra de un tercero.
Cuando hubiese sido dictado en base a fundamentos cuya declaración de falsedad se desconocía o
fue declarada después de dictado el acto.
Cuando hubiese sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra
maquinación fraudulenta o grave irregularidad.
 Denuncia de ilegitimidad
Vencido el plazo para interponer un recurso administrativo, se pierde el derecho para articularlos.
La Administración puede darle trámite como denuncia de ilegitimidad, salvo que se dispusiera lo contrario por motivos
de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono
voluntario del derecho.
Fundamento. Control de la legalidad de los actos y defensa de los derechos e intereses de los particulares.
¿Habilita instancia judicial?
CSJN, “Gorordo”.
“La decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado en el caso como
denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el
interesado el término para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva y, por ende,
la posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia judicial…”.
“Sería irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de ilegitimidad –que no es más que una impugnación
tardíamente interpuesta– que a un recurso deducido en término. Ello implicaría colocar en pie de igualdad al
particular que se comporta en forma negligente respecto de aquel que actúa con diligencia para proteger sus
derechos”.
 Impugnación actos de alcance
general
Artículo 24 LNPA. El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente
en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el
resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.
Cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas.
Dos vías.
Directa. Reclamo impropio.
Indirecta.
 Reclamo impropio
¿Afectación de derechos subjetivos? ¿Interés legítimo?
Comadira: se debe reconocer legitimación para impugnar directamente un acto de alcance
general al administrado que pueda exigir una determinada conducta de la Administración
de dar, hacer o no hacer, sea que la conducta administrativa exigida lo sea en situación de
exclusividad o de concurrencia, esté regulada por norma de acción o de relación o se
entienda que resulte de normas tuitivas de garantías sustanciales o instrumentales.
Certeza e inminencia de la aplicación.
Autoridad competente. Misma que dictó el acto de alcance general.
Irrecurrible (artículo 73, párrafo 1°, in fine, RLNPA).
¿Plazo?
¿Efecto de la decisión que lo admite? Artículo 83 RLNPA.
 Vía indirecta
Requisitos:
Que la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado
aplicación mediante actos definitivos.
Que contra tales actos se hubieran agotado sin éxito las instancias
administrativas.
Autoridad que lo resuelve: la que dictó el reglamento (artículo 75, in fine,
RLNPA). “Si se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de
alcance general, será competente el organismo que dictó la norma general,
sin perjuicio de la presentación del recurso ante la autoridad de aplicación,
quien se lo deberá remitir en el término de cinco días”.