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REFLEXIONES SOBRE LOS REQUISITOS PROCESALES DE

Cita: RC D 68/2012
Tomo: 2003 2 Proceso administrativo - II.
Revista de Derecho Público

Sumario:
I. Introducción. II. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549. III. La inexistencia de interrelación de las vías
"impugnativa" y "reclamatoria". IV. La subsistencia del reclamo de la ley 3952. V. Ámbito de aplicación subjetivo del reclamo
administrativo previo de la ley 19.549. VI. La inexistencia de plazos para interponer el reclamo y solicitar pronto despacho.
VII. Órgano ante el que debe presentarse el reclamo. VIII. Plazo dentro del cual debe resolverse elreclamo. IX. Órgano que
debe resolver el reclamo. X. Efectos de la interposición del reclamo sobre el curso de los plazos de prescripción del
Derecho sustancial. XI. La cuestión atinente a la existencia de plazo para impugnar judicialmente la denegatoria del
reclamo, tanto en el caso de acto expreso como en el de silencio. 1. La situación anterior a la reforma. 2. La situación a la
luz de la reforma de la ley 25.344. 3. La ley 25.344 ha caracterizado al silencio en la vía del reclamo como un acto
denegatorio presunto, imponiendo al particular la obligación de impugnarlo dentro del plazo del artículo 25. 4. La
inconstitucionalidad de la norma. 5. La ley 25.344 no establece el plazo de caducidad para impugnar el acto administrativo
expreso que deniega el reclamo y no resulta razonable así interpretarlo para salvar la inconstitucionalidad de que lo
requiera para el supuesto de silencio. XII. Las excepciones a la obligatoriedad del reclamo administrativo. XIII. Las nuevas
normas reguladoras de los actos de procedimiento en los juicios contra el Estado nacional, sus entidades autárquicas y
demás entes comprendidos en el artículo 6° de la ley 25.344. XIV. La obligación legal de poner en conocimiento de la
Procuración del Tesoro de la Nación la iniciación de todo proceso administrativo. 1. Ámbitos de aplicación de la norma. 2.
Forma y momento en que debe efectuarse la comunicación. 3. La imposición del deber de comunicación a la contraparte es
inconstitucional, mas es poco práctico plantear tal cuestión. 4. El incumplimiento de la comunicación no acarrea,
necesariamente, la nulidad de lo actuado. XV. La habilitación de la instancia. 1. El incidente de habilitación de la instancia
de creación pretoriana y la comprobación de oficio de los requisitos de admisibilidad de la pretensión procesal
administrativa. 2. La regulación del incidente de habilitación de instancia en la ley 25.344. 3. La comprobación de oficio de
los presupuestos de admisibilidad de la pretensión. 4. La necesidad de un acto judicial que declare habilitada o no la
instancia. XVI. Los nuevos plazos para contestar demanda y oponer excepciones. XVII. La forma a seguir para notificar el
traslado de la demanda. XVIII. Reflexiones finales.

REFLEXIONES SOBRE LOS REQUISITOS PROCESALES DE ADMISIBILIDAD DE LA PRETENSIÓN

I. Introducción
La vigencia de un Estado de Derecho presupone que toda violación de la legalidad, de no ser ésta rectificada por el propio
infractor, resulte al menos susceptible de ser cuestionada ante un tercero imparcial que tenga a su cargo el ejercicio de la
función jurisdiccional, por lo que, cuando quienes violan esa legalidad son las autoridades públicas, de no ser la situación
reparada por la propia estructura administrativa, debe existir la posibilidad de un control externo a la administración, e
independiente de ella, donde pueda pretenderse el restablecimiento del ejercicio del poder en el marco del Derecho. Ese
control, dentro de los distintos posibles sistemas susceptibles de ser establecidos al efecto, puede ser conferido a un
organismo del poder administrativo -que, aunque dentro de su estructura, en razón de distintas circunstancias que
garantizan su actuación, ejerza su función en forma independiente de él- o a un poder distinto; nuestros convencionales
constituyentes, adoptando como modelo el de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica [1], optaron por el
sistema judicialista [2], y nuestra Corte Suprema de Justicia, siguiendo la interpretación jurisprudencial de los tribunales
norteamericanos [3], desde un comienzo aceptó controlar la actuación tanto del Poder Ejecutivo [4]como del Legislativo [5].
Ello no obstante, justo es reconocer que fue también del Derecho norteamericano que el Superior Tribunal de nuestro país,
a poco de entrar en funcionamiento, receptó la injustificada teoría -tanto allí como aquí [6]- relativa a la inmunidad soberana
-y, consecuentemente, el principio atinente a la irresponsabilidad del Estado- que, al proclamar la indemandabilidad de la
Nación, desembocó entre nosotros en la exigencia de la venia legislativa como requisito previo para accionar contra ella [7],
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la cual, empero, por su inconveniencia práctica, fue luego eliminada de nuestro Derecho -cayendo simultáneamente con
ella el principio concerniente a la irresponsabilidad del Estado [8]- merced a la sanción de la Ley de Demandas contra la
Nación 3952 (1900), por la cual el Congreso, a través de lo que, en definitiva, constituía una venia legislativa general,
reemplazó la necesidad de aquella previa autorización particularizada -para cada caso- por parte del Poder Legislativo que
exigiera el Poder Judicial por la regulación de un genérico reclamo previo al Poder Ejecutivo [9], el que regía en todo juicio
en que se demandare a la Nación, cualquiera fuese la naturaleza del derecho reclamado. Si bien la teoría concerniente a la
inmunidad soberana del Estado -en la que subyacía la confusión entre las nociones de soberanía e impunidad, impuesta en
gran medida por el Derecho divino de los reyes (the King can do no wrong)- fue luego totalmente abandonada, el instituto
del reclamo administrativo previo, no ya como una prerrogativa constitucional, sino como un privilegio legal -tal como lo
considera la doctrina y jurisprudencia mayoritarias [10]-, sobrevivió, constituyéndose en un recaudo de admisibilidad de la
pretensión administrativa [11] esgrimida en todo juicio contra la Nación, y él, en sus justos límites, demarcados por el
supremo principio de la razonabilidad, no se me presenta como inconstitucional ni axiológicamente inconveniente. En
efecto, en lo que hace a la constitucionalidad, cabe destacar que: 1. La circunstancia de que ya no se discuta el
sometimiento del Estado al Derecho y la plena demandabilidad del primero cuando viola el segundo -la que surge del
artículo 116 de la Constitución Nacional, que acuerda al Poder Judicial competencia para conocer y decidir toda causa (es
decir, todo conflicto en que exista una colisión cierta y efectiva de derechos), aun los asuntos en que la Nación sea parte
(sin distinguir según actúe como actora o demandada)- no implica que el Poder Legislativo de la Nación, en ejercicio de las
facultades que le acuerda el artículo 28 de la Constitución Nacional, no pueda reglamentar ese derecho -que, como
cualquier otro, no es absoluto-, estableciendo razonables recaudos de admisibilidad de la pretensión procesal
administrativa contenida en la demanda por la que se ejerce la acción. 1. Condicionar la admisibilidad de esa particular
pretensión a la previa deducción -y denegatoria- de un reclamo administrativo o al agotamiento de la instancia
administrativa cuando se impugnan actos de esa naturaleza no viola el principio de igualdad, ya que la situación del
administrado -quien defiende su propio interés privado- y del Estado -quien gestiona el interés público- no es la misma, y
constituye reiterado principio jurisprudencial de nuestra Corte Suprema de Justicia que la garantía de la igualdad no obsta a
que el legislador pueda contemplar en forma distinta situaciones que considere diferentes, en la medida en que la
discriminación no sea arbitraria ni importe ilegítima persecución o indebido beneficio, sino que responda a una objetiva
razón que la justifique, aunque su fundamento pueda ser opinable [12]. 2. Asimismo, tampoco resulta inválido establecer
plazos de caducidad para promover la acción procesal administrativa, ya que -así como las provincias pueden hacerlo en
sus respectivas jurisdicciones, con el límite de que no pueden perjudicar los derechos acordados por leyes nacionales [13]-
la Nación, en sus leyes "federales" o "especiales" -como lo son las leyes procesales dictadas por el Congreso para ser
aplicadas en causas judiciales ante los tribunales federales [14]-, tiene atribuciones constitucionales para fijar estos
términos perentorios [15], no siendo procedente al efecto invocar las normas sobre prescripción del Código Civil -el cual
sólo trata de relaciones de Derecho Privado, tal como Vélez Sársfield lo dejó sentado en la nota al artículo 31-, en la
medida en que la acción procesal administrativa se encuentra regulada por el Derecho Público. 5. Estos plazos de
caducidad, en la medida de su razonabilidad [16], no resultan incompatibles con el derecho a la tutela judicial efectiva por
parte de los jueces, ya que su existencia no impide a los particulares reclamar la protección jurisdiccional de los
magistrados y obtener de éstos una decisión fundada sobre el caso sometido a su jurisdicción, debiendo tenerse en cuenta
al respecto que la Constitución Nacional no acuerda al justiciable derecho a que esa decisión fundada lo sea siempre sobre
su pretensión de fondo, aun cuando existan obstáculos formales, como lo es la extemporaneidad de la acción, que lo
impidan, quedando también cumplido el mandato constitucional cuando el magistrado dicta una decisión fundada que
acoge la pretensión defensiva de índole formal de la contraparte, la que también tiene derecho a aquella tutela judicial
efectiva. Por su parte, en lo relativo a la conveniencia de estos requisitos de admisibilidad de la pretensión procesal
administrativa, no parece que puedan razonablemente desatenderse las finalidades que se han alegado para justificar tanto
el reclamo administrativo previo -entre ellas, las de: i) Promover la eficiencia administrativa, permitiendo al organismo
administrativo la oportunidad de corregir sus propios errores, evitando una prematura interferencia del Poder Judicial y,
consecuentemente, innecesarios litigios; ii) facilitar la revisión judicial al poner a disposición de los tribunales el beneficio de
la experiencia y pericia de los organismos administrativos, y iii) propender a la economía judicial haciendo que el organismo
administrativo compile el registro de hechos en el expediente- como el agotamiento de la instancia administrativa -que
permite al superior jerárquico el control de la legitimidad y conveniencia de los actos emitidos por sus subordinados,
impidiendo a la administración ser llevada a juicio por decisiones de sus órganos inferiores- y los plazos de caducidad de la
acción judicial impugnativa de la actividad administrativa -los que buscan asegurar la estabilidad de las decisiones
administrativas y evitar una prolongada incertidumbre respecto de los efectos derivados del obrar administrativo [17]-.
II. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549
Más allá de que la jurisprudencia -tal vez bajo el influjo de la doctrina imperante que, deslumbrada con el Derecho
Administrativo continental europeo, superpuso la concepción que de él se tenía en esos países con una Constitución que,
como la nuestra, se encontraba modelada sobre la base de la norteamericana- exigía como objeto de tutela jurisdiccional la
presencia de un "derecho subjetivo" -conforme a la restringida concepción que se daba al término en Francia y en Italia,
donde, empero, existen recursos que protegen las situaciones jurídicas que no quedaban alcanzadas con tal acepción-,
negándola en los supuestos en que nos encontrásemos ante un "interés legítimo" [18]; lo cierto es que a principios de 1930,
en la materia atinente al control de la actividad administrativa, el Derecho argentino, en jurisdicción federal, mostraba una
posición de avanzada [19], ya que él se encontraba atribuido a un Poder Judicial independiente, el cual aceptaba ya la
responsabilidad del Estado, tanto en el marco del Derecho Privado como del Derecho Público, por los hechos ilícitos de sus
agentes, y no existían plazos generales de caducidad para la interposición de la correspondiente acción, rigiendo sólo,
tanto a favor del Estado como en su contra, los términos de prescripción del Derecho sustancial establecidos por la
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legislación común [20]. Los únicos privilegios con que por entonces contaba el Estado estaban dados por la citada ley 3952,
la cual, además de exigir el previo reclamo administrativo para demandar a la Nación [21], había establecido un plazo
especial de 30 días para que ella contestara demanda y opusiere las excepciones dilatorias que estimase corresponder
(art. 4°). En efecto, hasta la sanción de la LNPA no se habían instaurado en el orden federal plazos perentorios para
impugnar los actos administrativos por vía de acción. Para cuestionarlos era necesaria, por lo general -ya que existían
numerosas excepciones, tanto normativas como pretorianas-, la previa articulación del reclamo administrativo establecido
por la ley 3952 -que vino a reemplazar a la "venia legislativa" exigida con anterioridad- y, una vez resuelto él
desfavorablemente o mediando "silencio de la administración", quedaba habilitada la instancia judicial, pudiéndose deducir
la acción en cualquier momento, sin perjuicio de lo que correspondiese en materia de prescripción del Derecho
sustancial [22]. Es en 1972 que el legislador -siguiendo la evolución que mostraba el contencioso administrativo provincial,
que abrevó en el Derecho continental europeo-, a través de la LNPA, varió sustancialmente la situación hasta entonces
existente, ya que -a través de su Título IV, comprensivo de los artículos 23 a 32-, en líneas generales, determinando los
recaudos que debía reunir un acto administrativo de alcance particular para ser susceptible de impugnación judicial -a cuyo
respecto exigió que revistiese la calidad de definitivo (o, aun cuando no decidiese el fondo de la cuestión, impidiese
totalmente la tramitación del reclamo) y que se hubiesen agotado a su respecto las instancias administrativas (o, en su
defecto, que se diera el caso de silencio o ambigüedad a que alude en su art. 10)- (ver incs. a, b, y c, del art. 23), estableció
que la acción de impugnación de esos actos administrativos contra el Estado debía ser deducida dentro del plazo
perentorio de 90 días hábiles judiciales (art. 25), no obstante lo cual mantuvo el principio de que el Estado nacional no
podía ser judicialmente demandado sin previo reclamo administrativo (art. 30) -con la salvedad de que este requisito no
regía en el caso del citado artículo 23-, sin precisar adecuadamente los concretos casos de aplicación de uno y otro
supuesto, y sin explicitar la incidencia que correspondía acordar a estos plazos de caducidad de la acción impugnativa en
relación a los plazos de prescripción del Derecho sustancial establecidos por la legislación común [23]. La LNPA, en
definitiva, en apretada síntesis, según que se impugnen o no actos administrativos, contempló dos vías a través de las
cuales puede llegar a considerarse habilitada la instancia judicial para accionar contra el Estado nacional: i) la primera, a la
que se ha dado en denominar impugnatoria o recursiva (arts. 23 a 27), destinada a la impugnación de actos administrativos,
y para la cual se exige el agotamiento de la instancia administrativa por vía de la obligatoria deducción de los recursos que
para ello fuese menester y, posteriormente, la interposición de la acción judicial de impugnación del acto administrativo
definitivo en perentorio plazo de caducidad (art. 25), parece haber respondido a la influencia del Derecho Administrativo
europeo [24], por lo que no es de extrañar que a su respecto se haya dicho que sólo resulta aplicable a los supuestos en
que se discuten derechos de carácter y origen administrativo [25]; ii) la segunda, denominada reparatoria o reclamatoria
(arts. 30 a 32), en cambio, para la que requirió la deducción del previo reclamo administrativo -tal como, con carácter
general, lo establecía ya la ley 3952-, y que no está destinada a la impugnación de un acto administrativo -por el contrario,
busca provocarlo-, sino a que la administración satisfaga obligaciones de hacer, no hacer o dar, en la medida en que no
puede pensarse que con la exigencia de ese reclamo se haya buscado superar el ya por entonces inexistente escollo de la
inmunidad soberana heredado del Derecho norteamericano, parece haber respondido a la finalidad de imponer siempre la
previa instancia administrativa como recaudo de admisibilidad de los juicios contra la Nación, sin que de la regulación que
de este reclamo se ha hecho en la ley 19.549 pueda afirmarse categóricamente que él resulta aplicable tanto a las
pretensiones regidas por el Derecho Público como por el Derecho Privado o sólo a las primeras, resultando aplicable para
las segundas el reclamo de la ley 3952 [26]. Pues bien, las referidas normas de la LNPA han suscitado -y siguen
suscitando- múltiples controversias en cuanto a su naturaleza, significado y alcance; si bien la consideración de ellas
excede la finalidad de estas "reflexiones", en el análisis de la reforma que a tales normas le introdujo el artículo 12 de la ley
25.344 abordaré aquellas cuestiones que directa o indirectamente aparecen incididas por las nuevas normas.
III. La inexistencia de interrelación de las vías "impugnativa" y "reclamatoria"
Ya he señalado que ambas vías tienen un campo de aplicación diferente: mientras la impugnativa rige para la impugnación
de actos administrativos, la reclamatoria es aplicable, en ausencia de ellos, para obtener que la administración haga, deje
de hacer o dé algo; asimismo, he advertido que la acción judicial de impugnación del acto administrativo que agota la
instancia administrativa debe interponerse en el perentorio plazo de 90 días que establece el artículo 25 de la LNPA. Ello no
obstante, se discutió en doctrina si el transcurso del citado plazo era fatal y, consecuentemente, su vencimiento impedía
promover tanto la acción judicial como el reclamo administrativo, o si, por el contrario, no impugnado el acto administrativo
dentro del término fijado en el artículo 25, podía replantearse la cuestión por vía de reclamo, y acceder a la justicia
cuestionando el acto denegatorio de éste [27]. Si bien la cuestión podía admitirse como opinable a la luz del confuso texto
original del primer y único párrafo del artículo 30 de la ley 19.549 -el que establecía que "(f)uera de los supuestos previstos
en los artículos 23 y 24, el Estado nacional no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo..."-,
entiendo que ella quedó normativamente zanjada a través de la reforma que la ley 21.686 introdujo a ese artículo, la que, a
la par de dar nueva redacción al mentado primer párrafo -disponiendo que "(e)l Estado nacional no podrá ser demandado
judicialmente sin previo reclamo administrativo [...] salvo cuando se trate de la impugnación judicial de actos administrativos
de alcance particular o general"-, le agregó un tercer párrafo -en el que estableció que "(r)ecurrido un acto en todas las
instancias administrativas correspondientes, las cuestiones planteadas y resueltas expresamente en esa vía por la última
instancia no podrán reiterarse por vía de reclamo..." [28]-, sin que la nueva reforma de la ley 25.344, que suprimió este
tercer párrafo, autorice a una válida renovación de la polémica. Ello así, habida cuenta de que no sólo mantuvo en su
esencia la redacción del primer párrafo del artículo 30 -que es claro en exigir la obligatoriedad del reclamo, salvo que se
tratase de los supuestos de los artículos 23 y 24 (relativos a la vía recursiva, en la que se impugnan actos administrativos)-
y, además, suprimió su tercer párrafo -con la clara intención de eliminar el último vestigio de intercambiabilidad entre las
distintas formas previstas para alcanzar el agotamiento de la vía administrativa que quedaba-, sino fundamentalmente
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porque -como ya fue decidido tanto por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal como
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación- el artículo 25 de la LNPA es categórico al atribuir carácter perentorio al plazo
dentro del cual impone la carga de impugnar el acto administrativo definitivo, siendo ello lo que determina lo automático y
fatal de su efecto, la caducidad, que es la pérdida o extinción del derecho no ejercido en término [29], lo que determina la
imposibilidad jurídica de resucitarlo, cualquiera fuese la vía por la que se lo intente. En definitiva, no sólo ambas vías no son
optativas -ya que resultan aplicables a supuestos distintos, rigiendo la "impugnativa" para el cuestionamiento judicial de
actos administrativos, y resultando aplicable la "reclamatoria" cuando, en ausencia precisamente de ese acto administrativo,
se persigue de la administración el cumplimiento de una obligación de hacer, no hacer o dar-, sino que el vencimiento de
los plazos de la vía impugnativa -tanto de aquellos dentro de los cuales deben interponerse los recursos administrativos
necesarios para agotar la instancia administrativa, como del establecido para deducir la acción judicial de impugnación
contra el acto administrativo definitivo- determina la extinción del derecho del particular y la correlativa imposibilidad de
exhumarlo por vía de la interposición de un posterior reclamo administrativo y, contra el acto denegatorio de él, la demanda
judicial [30].
IV. La subsistencia del reclamo de la ley 3952
Como ya lo señalé [31], la ley 3952, en su texto originario, se limitó a instituir el reclamo administrativo previo respecto de
las acciones contra la Nación por las que se requería la tutela de derechos regidos por la legislación civil (acciones civiles),
siendo luego complementada por la ley 11.634 que, cambiando la redacción de la norma -más allá de haber persistido en el
error de distinguir al Estado según la teoría de su doble personalidad-, alcanzó también a las acciones destinadas a la
tutela de derechos administrativos (acciones administrativas), con lo que suprimió también para éstas el requisito de la
previa "venia legislativa". Pues bien, sancionada la ley 19.549, algunos autores sostuvieron que ella implicó la llamada
derogación orgánica de la ley 3952 [32], mientras que otros, por el contrario, afirmaron que el reclamo administrativo previo
regulado por la nueva ley sólo resultaba aplicable respecto de las "acciones administrativas", mientras que para las
"acciones civiles" seguía rigiendo la ley 3952 [33]. Al respecto, si tenemos en cuenta que la comisión redactora del proyecto
de la LNPA, en su Exposición de Motivos, reconociendo que el Título IV -que contiene los artículos 30 a 32, por los que se
regula el reclamo administrativo previo- era tema propio de lo "contencioso administrativo" -es decir de la materia propia del
proceso administrativo-, justificó su inclusión en una ley referida al procedimiento administrativo señalando que ella tuvo por
objeto cubrir el vacío resultante de la ausencia de un código nacional que contemple aquella materia específica, debe
acordarse la razón a quienes sostienen que el reclamo administrativo como requisito de admisibilidad de las demandas
contra la Nación que regula la ley 19.549 no fue establecido para regir en todo juicio en que la administración pública sea
parte, sino sólo en los procesos administrativos, es decir donde se controvierten derechos de carácter u origen
administrativo. No resulta convincente el argumento que traen a colación quienes sustentan la posición contraria -relativo a
que la circunstancia de que en el inciso d, del artículo 32 de la ley 19.549 (en su texto originario) haya excluido a la acción
de desalojo de la regla de la obligatoriedad del reclamo administrativo previo parece indicar que la intención de legislador
ha sido que la LNPA abarcara también en este punto a las cuestiones de Derecho Privado y, por ello, la no subsistencia de
la ley 3952, cualquiera fuese el derecho aplicable a la controversia [34]-, toda vez que la intención del legislador, por el
contrario, ha sido clara en cuanto a que lo que se regulaba en el Título IV de la LNPA era propio del "contencioso
administrativo" -distinto al contencioso civil, comercial, laboral, etcétera-, es decir del proceso administrativo, que es aquel
donde se discuten derechos que se rigen de modo preponderante por el Derecho Administrativo, cuya dilucidación
corresponde a los magistrados con competencia en lo contencioso administrativo. Tal vez la contradicción del legislador -
que, por un lado, en la Exposición de Motivos del proyecto manifiesta expresamente que está regulando la acción procesal
administrativa, y, por el otro, como excepción a la obligatoriedad del reclamo que instituye como requisito de admisibilidad
de esa acción, contempla una acción procesal civil, como lo es la atinente al desalojo, en cuyo marco se discuten derechos
regidos por la legislación común- pueda encontrar explicación en las controversias que se habían suscitado en relación a la
exigibilidad o no de la reclamación administrativa previa a las acciones de desalojo [35], mas frente a la expresa
declaración del legislador de que se regulaba la acción procesal administrativa contra la Nación no puede válidamente
interpretarse, con carácter general, más allá de la concreta acción de desalojo expresamente contemplada, que la norma
resulte aplicable a toda acción procesal (civil, comercial o laboral) contra el Estado. Por lo demás, la reforma de la ley
25.344, al modificar el artículo 32 de la LNPA, que contempla las excepciones a la obligatoriedad del reclamo administrativo
previo que establece por su artículo 30, ha suprimido la relativa a la acción de desalojo, lo cual, ante la falta de motivación
por parte del legislador, bien podría ser entendido como fundado en su incongruencia con el régimen del reclamo de la ley
19.549; máxime cuando también se derogó la excepción concerniente a las acciones que no tramiten por vía ordinaria, en
la que quedaban comprendidos los interdictos y acciones posesorias, en las que -en principio- tampoco se discuten
derechos de naturaleza administrativa. Téngase presente que, luego de la reforma que la ley 25.344 introdujo al reclamo
administrativo previo regulado por los artículos 30, 31 y 32 de la ley 19.549, la toma de posición sobre la subsistencia o no
del establecido por ley 3952 en relación a las acciones procesales civiles contra la Nación tiene vital trascendencia en favor
de los derechos de los administrados. En efecto, antes de la reforma lo único que difería en ambos regímenes, y en
perjuicio de los particulares en el de la ley 3952, era el tiempo que debía transcurrir para que éstos pudiesen considerar
configurado el silencio denegatorio habilitante de la instancia judicial -90 días hábiles administrativos y, luego del pronto
despacho, otros 45 días de igual carácter, en la ley 19.549; contra 6 y 3 meses, respectivamente, en la ley 3952-. Luego de
la reforma, en cambio, la vía del reclamo de la ley 19.549 se presenta potencialmente como más gravosa para el
administrado, habida cuenta de que: i) El lapso que ahora puede llegar a demandar la configuración del silencio
denegatorio puede casi llegar a ser coincidente -en la medida en que el nuevo texto del artículo 31 de la LNPA faculta a la
administración a ampliar los plazos originales hasta un máximo de 120 y 60 días hábiles administrativos respectivamente-;
ii) se ha instituido al silencio como acto denegatorio presunto, imponiéndose al particular la carga de impugnarlo dentro del
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plazo de caducidad del artículo 25; iii) por analogía, se ha interpretado doctrinariamente que tal plazo rige también para la
impugnación del acto denegatorio expreso; iv) se ha establecido la obligatoriedad del reclamo para demandar también a los
entes autárquicos, y v) se han suprimido excepciones a la obligatoriedad del reclamo que receptaban criterios
jurisprudenciales afirmados en relación al reclamo de la ley 3952 con anterioridad a la sanción de la ley 19.549.
V. Ámbito de aplicación subjetivo del reclamo administrativo previo de la ley 19.549
La ley 25.344, modificando el artículo 30 de la LNPA, estableció que el reclamo administrativo previo es necesario, no sólo
cuando se demande al Estado nacional -tal como lo disponía el texto anterior-, sino también cuando se accione contra sus
entidades autárquicas [36], suprimiendo coherentemente el inciso f, del artículo 32 -que había sido introducido por la
reforma de la ley 21.686-, por el que establecía la innecesariedad del reclamo en el último supuesto [37]. Ahora bien, antes
de la reforma, el referido inciso, además de establecer la innecesariedad del reclamo respecto de las entidades
autárquicas, lo hacía también en relación a las empresas del Estado, las sociedades mixtas o de economía mixta, las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades del Estado y los entes descentralizados con
facultades para estar en juicio, por lo que, ante la actual supresión total del inciso, corresponde considerar si para
demandar a todos éstos, pese a que el artículo 30 no lo haya establecido expresamente, resulta también necesaria hoy la
previa deducción del reclamo administrativo previo. Al respecto, si bien reconozco que la conclusión es opinable -habida
cuenta de que se puede argumentar que si el legislador hubiera querido mantener respecto a estos entes la innecesariedad
del reclamo administrativo previo no hubiera suprimido el inciso f, del artículo 32 en su totalidad-, entiendo -en principio- que
la total derogación de la excepción no autoriza necesariamente a considerar que el legislador quiso que el reclamo fuera
obligatorio también respecto de estos entes, ya que, si así fuera, los habría incluido en el artículo 30, sea en forma expresa
-como hizo con las entidades autárquicas- o implícita -haciendo referencia a los entes descentralizados en general,
cualquiera fuese la forma de su organización jurídica-. En tales condiciones, teniendo en cuenta que a las citadas entidades
empresariales o societarias no corresponde vestirlas con el ropaje jurídico de las entidades autárquicas [38], puede
aceptarse que el mantenimiento expreso de la excepción a su respecto podría considerarse como sobreabundante, ya que
ellas no estarían incluidas dentro del ámbito subjetivo de aplicación del reclamo administrativo previo regulado por la LNPA,
más que por remisión a lo expresamente establecido al efecto en su artículo 1°, en consideración a la autonomía de su
Título IV, que regula los recaudos procesales de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa, habida cuenta de
que estas empresas y sociedades -que, a partir de las privatizaciones impulsadas desde 1989, han sido sujetas a un
proceso de repliegue y virtual desaparición-, por vía de principio, se rigen por el Derecho común [39].
VI. La inexistencia de plazos para interponer el reclamo y solicitar pronto despacho
Ante la falta de expresa disposición de la LNPA al respecto, la doctrina señaló reiteradamente que el particular no tenía
plazo tanto para interponer el reclamo administrativo previo -rigiendo solamente el término de prescripción del Derecho
sustancial- como, luego, vencido el término de 90 días que tiene la autoridad para resolverlo, para pedir el pronto despacho
de las actuaciones, para así, transcurridos otros 45 días, tener por configurado el silencio denegatorio, como hecho al que
el legislador le atribuía como único efecto el habilitarlo para ocurrir a la justicia ante la falta de resolución expresa por parte
de la administración [40]. Pues bien, lo relativo a la inexistencia de obligación de requerir el pronto despacho, que fue
compartido por la Corte Suprema de Justicia [41], reviste suma importancia frente a la reforma de la ley 25.344, habida
cuenta de que, tal como se señalará más adelante [42], es el pedido de él en sede administrativa, una vez vencidos los
primitivos 90 días que tiene la administración para resolver, lo que dispara el procedimiento ahora previsto para la
configuración del silencio como acto denegatorio presunto y, consecuentemente, para la obligatoriedad de impugnarlo
dentro del plazo del artículo 25 que estableció la citada ley de reforma al modificar el artículo 31 de la LNPA.
VII. Órgano ante el que debe presentarse el reclamo
El anterior texto de la LNPA establecía que el reclamo debía ser dirigido al Ministerio o Comando en Jefe que corresponda,
expresión que la ley 25.344 sustituyó por la de Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad
autárquica. La mención a los "Comando en Jefe" que hacía el texto reformado encuentra su explicación en el hecho de que
la ley 19.549 fue dictada durante la administración de un gobierno militar, por lo que, resultando inaplicable en la
actualidad [43], en la medida en que los hoy Estados Mayores de las Fuerzas Armadas dependen del Ministerio de Defensa
de la Nación, la reforma resulta acertada. También es correcto que la ley 25.344 haya contemplado expresamente a la
"Secretaría de la Presidencia" -en la medida de que se trata de un órgano que tiene nivel ministerial y depende
directamente del presidente- y, asimismo, atento a haberse establecido la obligatoriedad del reclamo respecto de las
"entidades autárquicas", que haya aclarado que los a ellas referidos deben ser dirigidos a su "autoridad superior". No
obstante que la norma no alude expresamente al "jefe de gabinete de ministros", debe tenerse en cuenta que éste reviste el
carácter de ministro, tal como claramente se desprende tanto del título dado al Capítulo Cuarto de la Sección Segunda de
la Segunda Parte de la Constitución Nacional, Del jefe de gabinete y "demás" ministros del Poder Ejecutivo [44], como del
texto del último párrafo de su artículo 100, el que establece que "(e)l jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar
simultáneamente otro ministerio". En su consecuencia, corresponde dirigir a él los reclamos que son de su competencia
resolver (inc. 4° del cit. art. 100).
VIII. Plazo dentro del cual debe resolverse el reclamo
Antes de la reforma de la ley 25.344, el plazo total que tenía la autoridad competente para resolver el reclamo, mediando la
mayor diligencia del particular, se extendía como mínimo a 136 días hábiles administrativos, ya que, de conformidad con lo
establecido en el artículo 31 de la LNPA, aquélla cuenta al efecto con 90 días, computables desde su formulación, pasados
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los cuales -es decir, cuando menos, el día 91- el interesado "puede" -ya que no está obligado [45]- requerir pronto
despacho y, a partir del día siguiente a su interposición, tiene 45 días más, transcurridos los cuales el administrado, ahora,
luego de la reforma, no sólo que "puede", sino que "debe" iniciar la demanda judicial [46]. Si bien tales plazos no fueron
modificados, la reforma que la ley 25.344 introdujo al artículo 31 de la LNPA incorporó la posibilidad de ampliarlos,
estableciendo que "(e)l Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o
emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de
ciento veinte y sesenta días respectivamente". Es decir que, conforme a la norma reformada, los primeros 90 días que tiene
la autoridad para resolver desde la interposición del reclamo pueden ser ampliados, como máximo, en 30 días más -hasta
un máximo de ciento veinte, dice la ley vigente-, y los segundos 45 con que cuenta aquélla desde el pedido de pronto
despacho pueden ser extendidos, también como máximo, en otros 15 días -hasta un máximo de [...] sesenta días,
establece-. Al respecto, debe advertirse que de la circunstancia de que la disposición en estudio habilite al organismo
interviniente a ejercer la facultad de solicitar la ampliación, se encuentren o no en curso los plazos originales, no puede
concluirse que los plazos de ampliación serán siempre computables desde el momento en que aquélla formule tal
requerimiento, y menos desde que el Poder Ejecutivo conceda la ampliación. En efecto, en la medida en que la norma
establece que los plazos primitivos pueden ampliarse sólo hasta un "máximo" -según el caso- de 120 ó 60 días, para no
exceder este término "máximo" deberá siempre tenerse en cuenta el tiempo transcurrido desde el vencimiento de los plazos
primitivos [47]. En rigor, salvo que la ampliación se solicite a poco de que los primitivos plazos hayan empezado a correr,
tengo para mí que los tiempos que resultan necesarios para la tramitación del requerimiento y emisión del decreto -téngase
en cuenta que la ampliación debe ser resuelta por el presidente de la Nación [48]- quitarán todo efecto jurídico a cualquier
ampliación que pueda ser concedida, habida cuenta de que, por entonces, habrán de estar cumplidos aquellos plazos
"máximos" de 120 ó 60 días. Asimismo, va de suyo que, pedido el pronto despacho por el particular, no resulta viable la
ampliación del plazo de 90 días y, así también, que iniciada la demanda por haber el administrado considerado denegado
su reclamo por silencio de la administración, por no haberle sido resuelto dentro de los 45 días posteriores al pronto
despacho, tampoco resulta procedente la extensión de este último plazo. De todos modos, debe tenerse en cuenta que la
norma -enfatizando el deber que, con carácter general, ya le venía impuesto por los incisos b, y e, del artículo 7° de la ley
19.549- obliga al Poder Ejecutivo a decidir la ampliación fundadamente y sólo por causa de complejidad [49] o emergencia
pública [50], imponiéndole el ejercicio de facultades regladas, susceptibles -en teoría [51]- de revisión judicial en el
supuesto de que el administrado no consintiere la extensión de los plazos que eventualmente se dispusiere.
IX. Órgano que debe resolver el reclamo
El segundo párrafo del artículo 30 de la LNPA atribuía competencia para resolver el reclamo -como principio- al Poder
Ejecutivo y aclaraba que si mediare delegación de esa facultad él también podía ser decidido por el ministro que
correspondiera [52]. La reforma de la ley 25.344, al dar una nueva redacción a ese segundo párrafo, teniendo en cuenta la
modificación que también le imprimió al primer párrafo del mismo artículo, donde estableció que el reclamo debe ser
dirigido "al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica", dispone que él debe ser
resuelto "por las autoridades citadas". Al respecto debe ponerse de relieve, en primer término, que son los ministros -y,
entre ellos, el jefe de gabinete-, los secretarios de la presidencia y -también ahora, ante la ampliación del ámbito subjetivo
de aplicación de la norma- las autoridades superiores de las entidades autárquicas los que, en la actualidad, teniendo en
cuenta la directa atribución de competencia establecida al efecto en la ley, tienen la obligación de resolver el reclamo,
debiendo, empero, tenerse en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el artículo 2° del RLNPA, esos funcionarios
se encuentran facultados a delegar el ejercicio de esa competencia en sus órganos inferiores. En cuanto a la eventual
intervención que podría corresponderle al Poder Ejecutivo en el trámite del reclamo, importa advertir que, no obstante que
su titular no se encuentra ya legalmente obligado a resolver el reclamo -por ser ésta una competencia legalmente asignada
a los ministros, secretarios de la presidencia y autoridades superiores de las entidades autárquicas- (art. 30) y, asimismo,
que la denegatoria expresa de él no puede ser recurrida en sede administrativa (art. 31), el presidente de la Nación
conserva la facultad de avocación de conformidad con lo estipulado en el artículo 3° de la LNPA.
X. Efectos de la interposición del reclamo sobre el curso de los plazos de prescripción del Derecho sustancial
Con anterioridad a la LNPA no se reconocía a la interposición del reclamo administrativo previo -por entonces
exclusivamente previsto en la ley 3952- efectos interruptivos -los que sólo se atribuían a la demanda judicial (art. 3986,
primer párr., Cód. Civ.)- o suspensivos de la prescripción de la acción, si bien en este último aspecto se aceptó la
suspensión de una vez y por un año que el citado artículo 3986 predica respecto de la constitución en mora del deudor [53].
Esta cuestionable situación fue modificada por la ley 19.549, la cual, a través de los apartados 7 y 9 del inciso e, del artículo
1° respectivamente, y en cuanto importa, estableció que: "...la interposición de recursos administrativos interrumpirá el
curso de los plazos, aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren
deducidos ante órgano incompetente por error excusable" y que "(l)as actuaciones practicadas con intervención de órgano
competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se
reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad". Luego de la sanción de la LNPA,
empero, si bien existe consenso en cuanto a que la interposición de un recurso administrativo -propio de la vía impugnativa-
"interrumpe" los plazos de prescripción del Derecho sustancial -lo que implica que el lapso del curso de la prescripción que
hubiese transcurrido hasta el momento en que se dedujo el recurso queda inutilizado y que a partir de él,
consecuentemente, debe transcurrir un nuevo período completo del plazo de prescripción, no acumulable al anterior, para
que aquélla pueda tenerse por operada-, se discute en doctrina si ese efecto resulta también aplicable al reclamo
administrativo previo [54]. Quienes afirman que la interposición del reclamo administrativo previo interrumpe el curso de la

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prescripción han sostenido que una amplia interpretación de la acepción "recurso" utilizada en el apartado 7 comprende
también al "reclamo" y, asimismo, que a diferencia de lo que ocurre en el marco de la legislación común -conforme a la cual,
en la "suspensión", el hecho al que se atribuye tal efecto detiene por un cierto plazo el curso del plazo de prescripción
cumplido y, reanudado éste, se suman ambos lapsos a los efectos de tener por configurada la prescripción-, la LNPA
emplea los términos "interrupción" y "suspensión" como sinónimos, sosteniendo que el vocablo "reinicia" utilizado en el
apartado 9 obliga a concluir que los plazos vuelven a iniciarse desde el comienzo, prescindiendo del lapso transcurrido con
anterioridad, con lo que los efectos de la suspensión resultan equivalentes a los de la interrupción. No comparto ninguno de
esos argumentos. En cuanto al primero, a la luz de la clara diferenciación que en el contexto de la ley se hace entre las
acepciones "recurso" y "reclamo", no puede razonablemente aceptarse que el legislador, cuya inconsecuencia no cabe
válidamente presumir, sólo en la norma contenida en el referido apartado 7 del inciso e, del artículo 1° haya utilizado la voz
"recurso" como comprensiva también del reclamo. En relación al segundo argumento, dejando de lado que habiéndose
utilizado las voces "interrupción" y "suspensión" en los apartados 7 y 9 respectivamente, importa imputarle una nueva
inconsecuencia al legislador el pretender que hubiese empleado ambas con los mismos efectos -claramente diferenciados
en la legislación común-, cabe poner de relieve que el apartado 9, luego de sentar el principio de que el trámite de las
actuaciones "suspende" los plazos, aclara que éstos se "reinician" a partir de la fecha en que quedó firme el auto
declarativo de caducidad -lo que confirma la necesidad de su declaración y notificación al particular-, lo que tuvo por
finalidad eliminar el problema -planteado, por ejemplo, en la ley española- concerniente a si en el plazo de prescripción
debía computarse el tiempo de duración del procedimiento caducado, lo que claramente no permite la norma en
análisis [55], la que sólo puede ser razonablemente interpretada en el sentido de que el curso del plazo de prescripción que
había quedado suspendido por la tramitación del expediente recomienza a correr desde la notificación del auto declarativo
de la caducidad, siendo computables ambos lapsos, el anterior a la suspensión y el posterior al reinicio, para tener por
operado el plazo de prescripción [56]. No obstante que la ley 25.344 nada dijo sobre esta cuestión, ella tiene importancia a
la luz de lo que expondré en el próximo punto en torno a la obligatoriedad de impugnar el acto denegatorio expreso o
presunto (por silencio) del reclamo dentro del plazo de caducidad del artículo 25 que habría establecido la reforma.
XI. La cuestión atinente a la existencia de plazo para impugnar judicialmente la denegatoria del reclamo, tanto en el
caso de acto expreso como en el de silencio
En relación a esta cuestión, la ley 25.344 ha introducido una sustancial reforma al texto del primer párrafo del artículo 31 de
la LNPA, la cual, lejos de superar las controversias que se habían planteado a su respecto, entiendo que va a ahondarlas.
Véanse ambos textos. Texto anterior: Art. 31. El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los
noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros
cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en
materia de prescripción. Texto ley 25.344: Art. 31. El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los
noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros
cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo
los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción.
1. La situación anterior a la reforma
A la luz del texto original de la LNPA, existía consenso en cuanto a que, configurado el silencio administrativo al que el
legislador atribuía el efecto procesal de habilitarle la instancia judicial, quedaba a opción del particular el entenderlo como
denegatorio de su pretensión y, consecuentemente, ocurrir a los estrados judiciales o, por el contrario, exigir a la
administración -sea a través del recurso de queja, sea a través del amparo por mora- que le resolviese el reclamo, positiva
o negativamente, pero en forma expresa. Nadie sostenía, entonces, que producido el silencio el particular se encontrase
obligado a impugnarlo dentro de un plazo determinado. Cuando el reclamo era denegado por un acto expreso, en cambio,
se discutía si aquél debía ser impugnado o no dentro del plazo perentorio establecido en el artículo 25 de la LNPA. La
doctrina y jurisprudencia, mayoritariamente, entendían que, dado que la ley no lo establecía explícitamente, no existía plazo
-salvo el de prescripción- para impugnar judicialmente el acto administrativo que desestimaba el reclamo en forma expresa,
aclarando que, por referirse a un distinto supuesto, no resultaba aplicable a la vía reclamatoria el plazo de caducidad que el
artículo 25 estableció para la impugnación del acto administrativo definitivo en la vía recursiva [57]. En punto a ello, me
interesa destacar que, hace ya diez (10) largos años [58], teniendo en cuenta una de las innumerables clasificaciones que
pueden efectuarse respecto de los actos administrativos -aquella que distingue entre los actos que definen situaciones
jurídicas en relación al particular (ya sean favorables o de gravamen), modificando su situación jurídica preexistente, y
aquellos otros que carecen de tales efectos-, reaccionando contra el abuso con que se aplicaba la exigencia de la
impugnación del acto administrativo denegatorio de un derecho preexistente y la consecuente afirmación de la
preclusividad propia del sistema impugnatorio [59], sostuve que los únicos actos administrativos en relación a los cuales
podía válidamente afirmarse -conforme al ordenamiento jurídico entonces vigente- que pesaba la carga de impugnarlos
judicialmente dentro de los plazos de caducidad establecidos en el artículo 25 de la LNPA eran aquellos que tenían aptitud
legal para repercutir sobre la esfera jurídica del administrado, afectando sus intereses por vía de la creación de nuevas
obligaciones o de la restricción de sus derechos, por lo que, consecuentemente, consideré innecesaria la impugnación
judicial de las decisiones administrativas que se limitaban a denegar una petición del interesado, sin modificar en lo más
mínimo su situación jurídica anterior, sin imponerle carga o restricción alguna y sin -en suma- disminuir la posición jurídica
antecedente que él ostentaba [60]. Pues bien, corresponde aquí advertir que esta posición no podría hoy ser válidamente
mantenida si, como se afirma, la reforma ha impuesto al particular la carga de impugnar judicialmente el acto denegatorio
del reclamo dentro del plazo del artículo 25 y bajo los efectos en él previstos, habida cuenta de que, en tal supuesto, de no

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demandarse en término el acto desestimatorio quedaría firme, produciendo consiguientemente la pérdida del derecho
reclamado.
2. La situación a la luz de la reforma de la ley 25.344
La ley 25.344, al reformar el primer párrafo del artículo 31 de la LNPA, caracterizándolo ahora como un acto administrativo
presunto, de sentido denegatorio -es decir quitándole la naturaleza de mero hecho jurídico al que el legislador atribuyó, a
favor del administrado, el único efecto procesal de habilitarle la instancia judicial-, ha establecido que configurado el
silencio, éste debe ser impugnado por el particular dentro del plazo del artículo 25 y bajo el efecto en él previsto -que no es
otro que el de la caducidad del derecho en el supuesto de que la acción judicial no se interponga en término-. Pues bien,
frente a esta reforma del primer párrafo del artículo 31 se han sostenido distintas posiciones: i) Algunos, aceptando que la
norma impone efectivamente la carga de impugnar el silencio, consideran que ella es inconstitucional [61]; ii) otros, en
cambio, negando expresamente que la solución legal pueda ser considerada inconstitucional [62], o sin pronunciarse sobre
la eventual invalidez de la norma, sostienen que ésta también es aplicable en el supuesto de rechazo expreso del reclamo,
habida cuenta de que sería irrazonable exigir la carga de impugnar dentro del plazo del artículo 25 cuando no hay
resolución y no requerirlo cuando ella existe [63]; iii) algunos otros, sobre la base de la incongruencia que resultaría de
aplicar el plazo de caducidad cuando hay silencio y no cuando hay acto administrativo expreso que desestima el reclamo, y
para salvar la constitucionalidad de la norma propician como solución interpretativa que el plazo de caducidad se aplique
cuando hay acto denegatorio expreso y que no se aplique cuando media silencio [64]; iv) asimismo, hay quienes, si bien
sostienen esta última posición, o no la fundan [65], se limitan a manifestar que en el caso de silencio, consideran de
aplicación la norma contenida en el artículo 26 [66], y v) por último, hay quienes, por las dudas que le genera la redacción
de la norma, la que consideran equívoca y contradictoria, concluyen que no corresponde aplicar el plazo de caducidad ante
la configuración del silencio [67]. Pues bien, en mi criterio, no cabe duda de que la reforma de la ley 25.344, con la nueva
redacción que ha dado al primer párrafo del artículo 31 de la LNPA, ha acordado al silencio en la vía del reclamo el carácter
de acto denegatorio presunto, imponiendo al particular la obligación de impugnarlo judicialmente dentro del perentorio plazo
del artículo 25, lo cual, en caso de no cuestionarlo en término, determina la caducidad de su derecho; ante la claridad de la
norma, no cabe interpretación posible, por lo que los jueces deberán aplicarla salvo que medie debate y declaración de
inconstitucionalidad, en relación a la cual -en principio, sin perjuicio de lo que pueda corresponder frente a las
particularidades de cada caso- entiendo que existen razones suficientes para tenerla por configurada. Veámoslo.
3. La ley 25.344 ha caracterizado al silencio en la vía del reclamo como un acto denegatorio presunto, imponiendo
al particular la obligación de impugnarlo dentro del plazo del artículo 25
Frente a la claridad de la norma, no comparto que el nuevo texto del primer párrafo del artículo 31 origine dudas sobre que
la voluntad del legislador ha sido la de aplicar el plazo de caducidad para demandar en los supuestos en que se configure
el silencio en la vía del reclamo [68]; en mi criterio es claro que, modificándole el carácter con el que se encontraba
regulado [69], la reforma ha instituido al silencio como un acto administrativo presunto, de sentido denegatorio, y,
consecuentemente, sujeto al plazo de caducidad del artículo 25. La norma es clara: producido el silencio -es decir, vencido
el plazo de 90 días con que cuenta la autoridad para resolver el reclamo y, pedido pronto despacho por el particular,
transcurridos otros 45 días sin que medie pronunciamiento por parte de la administración-, el interesado podrá iniciar la
demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25. No
comparto que la disposición -por la circunstancia de que primero diga que, configurado el silencio, el interesado podrá
iniciar la demanda y seguidamente exprese que ésta debe ser interpuesta en perentorio término- sea equívoca y
contradictoria [70], ya que es claro que el "podrá" está referido al carácter facultativo que para su titular tiene el ejercicio de
todo derecho, como lo es el de demandar, no al momento en que, de decidir aquél ejercerlo, debe hacerlo. Una cosa es que
el interesado pueda demandar -ya que no está obligado a ello- y otra que pueda hacerlo en cualquier momento -tal como lo
expresaba la norma con anterioridad a la reforma-, habida cuenta de que el nuevo texto es terminante en cuanto exige que
la demanda sea interpuesta en el perentorio plazo del artículo 25 y bajo el efecto en él previsto, que no es otro que la
caducidad [71]. En tales condiciones, el nuevo texto no otorga una real opción al administrado, el que puede demandar
dentro del plazo que éste establece o exponerse a sufrir las consecuencias de no hacerlo [72]. Tampoco me parece que
lleve a confusión que el nuevo texto legal, no obstante establecer un perentorio plazo para la impugnación del silencio,
mantenga la referencia a que ello essin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción [73], toda vez que
aun cuando sea cierto que "nunca este lapso será inferior al previsto en el artículo 25 de la LNPA", la norma estaría
contemplando aquellos eventuales supuestos en que, al momento de interponerse el reclamo -para lo que no existe
término-, podría haber corrido ya casi totalmente el plazo de prescripción, restando menos de 90 días para que ésta
operase, por lo que, al tener el reclamo sólo efectos suspensivos de ese plazo [74], renaciendo automáticamente su curso
al configurarse el silencio como acto denegatorio presunto, la prescripción operaría con anterioridad al vencimiento del
plazo de impugnación del artículo 25. Asimismo, si bien se comparte que resulta irrazonable que, no obstante instituirse al
silencio como un acto denegatorio presunto en la vía reclamatoria, se haya mantenido una disímil regulación de él para la
vía recursiva -en la cual, al no haberse modificado el artículo 26, el silencio sigue siendo un hecho al que el legislador le ha
atribuido, a favor del administrado, el solo efecto de posibilitarle la habilitación de la instancia judicial en el supuesto de que
la administración no resuelva expresamente su recurso [75]-, ello no revela más que la ligereza e incongruencia con que se
encaró esta no necesaria y no valiosa reforma, no correspondiendo aplicar rígidamente el principio atinente a que no es
presumible la inconsecuencia e imprevisión del legislador cuando ello se presenta con palmaria evidencia [76]. En este
orden de ideas, el intento de conciliar las disposiciones del reformado texto del artículo 31 con las del artículo 26 no se me
presenta como una razonable interpretación del primero [77], ya que, aun cuando es cierto que por encima de lo que las

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leyes parecen decir literalmente corresponde indagar lo que ellas dicen jurídicamente, sin atenerse a las palabras de la ley
cuando la interpretación sistemática así lo requiera, también lo es que constituye reiterado principio jurisprudencial de la
Corte Suprema de Justicia que cuando la ley es clara y no exige mayor esfuerzo interpretativo, no cabe sino su directa
aplicación, no resultando admisible asignarle una inteligencia que importe prescindir de su texto si no media debate y
declaración de inconstitucionalidad, pues su exégesis, aun con el fin de adecuarla a los principios y garantías
constitucionales, debe practicarse sin violación de su letra o de su espíritu [78]. Al respecto, es de advertir que ha sido clara
la voluntad del legislador en la reforma al deslindar totalmente los ámbitos de aplicación de la vías impugnativa y
reclamatoria, por lo que así como para el caso del acto expreso que rechaza el reclamo se sostuvo -y creo que puede
seguir sosteniéndose- que no correspondía aplicarle el plazo de caducidad que la ley contemplaba para la vía recursiva,
entiendo que sobre la base de los mismos fundamentos, por la circunstancia de que ahora, al reformarse el artículo 31, se
haya expresamente establecido que ese plazo de caducidad rige en el supuesto de silencio frente al reclamo, el que así fue
instituido en esta vía como un acto denegatorio presunto, no corresponde al intérprete borronear con el codo lo que el
legislador claramente escribió con la mano, aplicando para una situación regulada por una expresa norma otra de sentido
contrario que rige para distintos supuestos que aquél quiso remarcar.
4. La inconstitucionalidad de la norma
Si se acepta que el actual artículo 31 de la ley 19.549 ha establecido claramente que, configurado el silencio, el
administrado se encuentra obligado a impugnar la denegatoria presunta que él traduce dentro del plazo de 90 días, bajo
apercibimiento de perder su derecho en caso contrario, entiendo que ella es susceptible de la tacha de inconstitucionalidad.
No se trata aquí de que la extensión del plazo no sea razonable, ni tampoco de que exista violación de la igualdad por la
circunstancia de que no se haya establecido -por lo menos explícitamente- similar obligación de cuestionar el acto
administrativo que denegase el reclamo en forma expresa. La eventual invalidez constitucional de tal regulación legal del
silencio, en mi criterio, pasa por la circunstancia de que ella -en principio- parece alterar irrazonablemente el derecho de
peticionar a las autoridades que consagra el artículo 14 de la Constitución Nacional, en la medida en que para que ese
derecho se encuentre efectivamente garantizado y, consecuentemente, tenga sentido, debe aceptarse que él implica el
correlativo deber por parte de aquellas autoridades de resolver expresamente la pretensión administrativa del particular que
le reclama la satisfacción del interés que se atribuye [79]. Si bien existen autores que han sostenido que la Carta Magna,
frente al derecho a pedir que acordó, no impuso a la autoridad esa correlativa obligación de responder afirmativa o
negativamente [80], creo que tales autorizadas opiniones han perdido actualidad ante la reforma constitucional de 1994,
habida cuenta de que el artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece
expresamente que "(t)oda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente,
ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución" [81], y hoy ese tratado
internacional, de conformidad con lo establecido en el inciso 22 del artículo 75 de la Constitución Nacional, tiene jerarquía
constitucional y debe entenderse complementario de los derechos y garantías por ella reconocidos. Lo que pone en juego
la reforma es el deber de respuesta por parte de la autoridad, a cuyo respecto es de destacar que, si a ella le basta con no
resolver para que el particular se encuentre obligado a tener por operado el silencio como acto denegatorio presunto y,
consecuentemente, deba impugnarlo judicialmente en perentorio plazo para no caer en caducidad, me parece evidente que
la ley 25.344 ha acordado a la administración el derecho a no dar respuesta a la petición del administrado, no obstante que
el ordenamiento constitucional vigente la obliga a brindarla. En relación a ello, no comparto que no se encuentre
perjudicado el referido derecho constitucional por la circunstancia de que el particular, en definitiva, puede optar entre
esperar respuesta o tener por configurada fictamente la respuesta denegatoria a la petición [82]. Es cierto que es el
interesado, con el no obligatorio pedido de pronto despacho -el que puede formular una vez vencidos los primeros 90 días
con que cuenta la autoridad para resolver el reclamo-, el que pondrá la condición necesaria para que el silencio -
transcurridos otros 45 días- se configure; sin embargo, no advierto en ello una opción constitucional válida. En efecto, el
derecho constitucional del administrado no es a esperar respuesta, sino a obtener pronta resolución, por lo que debe
aceptarse que este derecho comprende también el de exigir la respuesta, sin que ello pueda perjudicarlo en sus otros
intereses. En esta línea de pensamiento, no parece que pueda razonablemente ser convalidado que de exigir el particular
esa respuesta -a través del pronto despacho administrativo- a quien se encuentra constitucionalmente obligado a
brindársela, la autoridad pueda válidamente seguir guardando silencio y, además, aquél, por seguir aguardando la
satisfacción de su constitucional derecho a esa respuesta, pueda perder el derecho sustancial reclamado. Si la disyuntiva
es no exigir la satisfacción del derecho constitucional a la respuesta o hacerlo y perder el derecho sustancial reclamado, no
hay opción constitucional válida. Reconozco, empero, que podría argumentarse que la circunstancia de que el
administrado, vencidos los primeros 90 días con que cuenta la autoridad para resolver el reclamo, sin necesidad de pedir el
pronto despacho en sede administrativa -que es lo que dispara el mecanismo para que, transcurridos otros 45 días sin
pronunciamiento, quede configurado el silencio como acto denegatorio presunto, con la consiguiente obligación de
impugnarlo-, podría solicitarlo en sede judicial a través del amparo por mora regulado en el artículo 28 de la LNPA -a
efectos de que el juez, previa valoración del informe sobre las causas de la demora, ordene a la autoridad administrativa
responsable el despacho de las actuaciones en un plazo prudencial-, en tanto constituiría una alternativa válida para exigir
la satisfacción de su constitucional derecho a la respuesta, podría obstar a que el artículo 31 de la LNPA -en cuanto,
acordando a la administración el derecho legal a no resolver el reclamo, configura al silencio como acto denegatorio
presunto, con la consiguiente obligación del particular de impugnarlo dentro del plazo de caducidad del artículo 25- deba
ser declarado inconstitucional. El argumento me parece endeble, habida cuenta de que, de utilizárselo con la finalidad de
salvar la inconstitucionalidad de la norma que le ha acordado a la administración el derecho legal a no resolver cuando tal
resolución le fuese exigida en su propia sede, se estaría desvirtuando la única razón que valida constitucionalmente la
exigencia legal del reclamo administrativo previo como recaudo de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa,
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cual es la de acordar a la administración la oportunidad de corregir ante sí sus errores y, consecuentemente, evitarle pleitos
innecesarios. Para qué admitir la validez de restringirle al particular el constitucional derecho al libre acceso a la justicia por
vía de establecer un privilegio legal en favor de la administración -que, para habilitarle a aquél ese acceso, lo obliga
previamente a reclamarle a ésta en su sede-, si luego, para validar constitucionalmente el incongruente derecho legal a no
resolver que también se le acuerda a la autoridad, se exigirá al administrado promover el innecesario pleito que la anterior
imposición del deber de interponer el reclamo administrativo previo tendió a evitar, a efectos de que la justicia le ordene a la
administración satisfacerle su constitucional derecho a tener respuesta en ese reclamo. De todos modos, aun de aceptarse
la constitucionalidad de la norma como principio general, la sola circunstancia de que el particular, por haber optado por el
pronto despacho en sede administrativa, hubiese disparado el mecanismo que posibilita la configuración automática -y, por
ello, sorpresiva- del silencio como acto denegatorio presunto y, consecuentemente, la obligación de impugnarlo
judicialmente en perentorio término, no puede válidamente convalidar sin más su rígida aplicación a un concreto caso, en el
cual, por sus particularidades, los principios de razonabilidad y prudencia impongan considerar comprometido el acceso a la
justicia y, por consiguiente, el supremo derecho a la tutela judicial efectiva; en estos supuestos deberá hacerse jugar con
amplitud el principio in dubio pro actione, de constante invocación en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación [83]. En este orden de ideas, considero que si el interesado requirió el pronto despacho administrativo, poniendo en
movimiento el mecanismo de la configuración del silencio como acto denegatorio presunto, y luego, antes de que
transcurriesen los 45 días para que él se configure, o configurado, antes de que venzan los posteriores 90 días del plazo de
caducidad para impugnarlo judicialmente, el particular promueve el amparo por mora a efectos de que la justicia obligue a
la administración a resolver, ejerciendo así la facultad de accionar judicialmente para obtener la satisfacción de su
constitucional derecho a obtener una respuesta por parte de la autoridad administrativa competente para decidir su petición,
este derecho, por su jerarquía normativa, debe prevalecer frente al eventual derecho legal que, con las consecuencias a él
atribuibles, pudiese la administración pretender que le sea tutelado por no haberse impugnado en el ínterin el silencio
denegatorio.
5. La ley 25.344 no establece el plazo de caducidad para impugnar el acto administrativo expreso que deniega el
reclamo y no resulta razonable así interpretarlo para salvar la inconstitucionalidad de que lo requiera para el
supuesto de silencio
Como ya lo señalé, la doctrina y la jurisprudencia mayoritarias, ante la circunstancia de no haberse previsto explícitamente
en la vía del reclamo un plazo de caducidad para la impugnación judicial del acto expreso que lo deniega, sostuvieron la
inaplicabilidad a ella del que el artículo 25 de la LNPA previó para la vía recursiva. Pues bien, tal situación no ha variado, y
no me parece razonable que, para salvar la eventual inconstitucionalidad de la nueva norma que estableció tal plazo de
caducidad para impugnar el silencio, configurado ahora como un acto denegatorio presunto, se interprete la disposición,
haciéndole decir lo que claramente no dice, como que en realidad fijó el plazo de caducidad para impugnar el acto
administrativo expreso que desestima el reclamo. Ello importaría la creación, por vía pretoriana, sin sustento normativo, de
una restricción de los derechos del administrado, con el agravante de que llevaría al abandono de la valiosa doctrina
jurisprudencial que, para fundamentar la inaplicabilidad del plazo de caducidad del artículo 25 a la vía del reclamo, sostiene
que la vía impugnatoria sólo es exigible para la impugnación de actos administrativos con aptitud legal para crear, modificar
o extinguir derechos, modificando la situación jurídica preexistente, no pudiendo consecuentemente ser válidamente
aplicada, salvo norma legal que así lo disponga, a los supuestos en que el acto de la administración carece de esa aptitud
para incidir en el status jurídico del particular, traduciendo tan sólo el criterio negativo de la autoridad sobre la existencia del
derecho reclamado [84].
XII. Las excepciones a la obligatoriedad del reclamo administrativo
Al introducirse en el orden federal con la sanción de la LNPA la obligatoriedad de agotar la instancia administrativa previa -a
cuyo efecto se estableció un sistema de recursos administrativos para obtener el último acto-, no obstante que para los
supuestos que no encuadraban en el de impugnación de actos administrativos se mantuvo -como principio- la
obligatoriedad del reclamo administrativo previo como recaudo procesal de admisibilidad de una pretensión judicial de
hacer, no hacer o dar dirigida contra el Estado nacional, en la medida en que por el artículo 32 de aquélla, recogiendo la
jurisprudencia de nuestros tribunales, se le introdujeron múltiples excepciones que hacían que su ámbito de aplicación
fuese mínimo y de alcance residual, se sostuvo que la exigencia del reclamo, en rigor, no era la regla sino la excepción [85].
Pues bien, no obstante que, luego de la reforma, se ha sostenido que ella, al suprimir casi todas las excepciones
específicas que contenía el referido artículo 32, pretendió erigir a este reclamo como el requisito ineludible para acceder a
sede judicial [86], considero que la situación, en rigor, si bien ha variado sustancialmente -fundamentalmente en cuanto
ahora también se exige el reclamo como requisito previo para demandar a los entes autárquicos-, no se presenta como
menoscabadora de los derechos de los administrados en la magnitud que se ha afirmado. Al respecto, en primer lugar,
debe tenerse en cuenta que el reclamo no será exigible cuando, en supuestos de manifiesta ilegitimidad o arbitrariedad
lesiva de un derecho constitucional o legal, y con sustento en lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Suprema, se
accionare por vía de la acción de amparo, cuya admisibilidad formal no puede ser negada por la eventual existencia de un
medio administrativo idóneo para obtener la tutela jurisdiccional que a través de ella se persigue. Asimismo, en segundo
término, debe tenerse en cuenta lo que ya he expresado en los precedentes puntos IV -en relación a la subsistencia del
reclamo de la ley 3952 respecto de las llamadas "acciones civiles", el que sólo rige en relación a las demandas contra la
Nación, cuya exigencia, por consiguiente, en esa materia, no puede válidamente ser requerida cuando se accione contra
las entidades autárquicas y demás entes descentralizados- y V -en el cual, en relación al ámbito subjetivo de aplicación del
reclamo previo regulado por la LNPA, sostuve que la total supresión de la excepción que contemplaba el inciso f, del

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artículo 32 no determinaba la exigibilidad del reclamo respecto de las empresas y sociedades estatales que ella
contemplaba, sino sólo en relación a las entidades autárquicas, expresamente aludidas en el nuevo artículo 30- de estas
"reflexiones". Y, por último, en tercer lugar, debe también tenerse presente que la ley de reforma ha mantenido la vigencia
de las excepciones establecidas en normas especiales -como la del artículo 53 de la Ley Nacional de Expropiaciones
21.499- y, asimismo, que la exigencia del reclamo respecto de las entidades autárquicas que impone la reforma, como ya lo
he señalado, lejos de parecerme axiológicamente criticable, se me presenta como valiosa en atención a la finalidad que da
justificación a este recaudo de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa. Ello sentado, cabe ahora poner de
relieve que en relación a la suprimida excepción de creación pretoriana que había sido receptada en el inciso e, del artículo
32 -conforme al cual no era obligatorio interponer el reclamo cuando "(m)ediare una clara conducta del Estado que haga
presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil"-, se viene perfilando
una jurisprudencia que tiende a mantenerla, señalando que la no exigibilidad del reclamo cuando él se presenta como un
ritualismo inútil constituye un principio general del Derecho Administrativo -reconocido expresamente por la Corte Suprema
de Justicia con mucha anterioridad a su regulación legal-, el cual, como tal, subsiste aunque la ley 25.344 haya derogado la
norma que lo contenía, habida cuenta de que la norma reformada no obliga expresamente a interponerlo aun en el
supuesto de que se presentase como ineficaz, lo que mal podría requerir sin incurrir en irrazonabilidad y,
consiguientemente, en inconstitucionalidad [87]. Pues bien, en este orden de ideas, si el principio relativo a la
improcedencia del reclamo administrativo cuando él se presenta como un ritualismo inútil -como lo sería cuando se
pretende la declaración de inconstitucionalidad de una ley, insusceptible de ser satisfecha por la administración- implica
afirmar la irrazonabilidad de su exigencia cuando él, por las circunstancias del caso, carece de finalidad práctica alguna y
sólo podría estar dirigido a postergar innecesariamente y, por ello, injustificadamente, la intervención que en última instancia
siempre le corresponde al Poder Judicial, tengo para mí que aquel principio, razonablemente interpretado, cubre las
excepciones que contemplaban los derogados incisos a, y b, del inciso 32 [88]. En efecto, en cuanto al caso del inciso a -
que establecía la inexigibilidad del reclamo cuando "(u)n acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que
transcurran los plazos del artículo 31"-, corresponde destacar que: i) Si se tratase de un acto de un funcionario con
categoría inferior a la de ministro, debería -en todo caso- ser cuestionado por la vía recursiva; ii) si hubiera sido dictado por
el ministro que debe resolver el reclamo, la interposición de éste se presentaría prima facie como un ritualismo inútil, y iii)
para que pudiera llegar a configurarse el supuesto que contemplaba la norma, la afectación en sede administrativa del
derecho subjetivo del particular que recurre a la justicia tendría que haberse dado en violación de la obligación impuesta por
el apartado 1 del inciso f, del artículo 1° de la LNPA, ya que no habría sido citado siquiera para ser oído, lo cual, sumado a
la inminencia de sufrir el perjuicio por la posibilidad de que el acto pudiera llegar a ser ejecutado antes de que
transcurriesen los plazos dentro de los cuales debería resolverse su reclamo, justificaría plenamente la inexigibilidad de
éste, en razón de su inutilidad, o, en su defecto, la procedencia de una medida cautelar autónoma suspensiva de los
efectos del acto hasta tanto el reclamo fuese resuelto. En relación al caso contemplado en el derogado inciso b -que
disponía que el reclamo no era necesario si "(a)ntes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo el administrado se
hubiere presentado expresando su pretensión en sentido contrario"-, cabe poner de relieve: i) En primer término, que se
trataría de un acto respecto al cual se encontraría agotada la instancia recursiva administrativa y, por consiguiente,
habilitada la instancia judicial a tenor de lo dispuesto en el inciso a, del artículo 23, por lo que el reclamo sería innecesario
de conformidad con lo establecido en el primer párrafo del artículo 30, y ii) en segundo lugar, que interponer un reclamo
contra tal acto constituiría un ritualismo inútil, habida cuenta de que, si la misma autoridad que debería resolverlo no aceptó
las razones antes de emitirlo, no resulta racionalmente probable que lo haga luego de haberlo dictado. En lo concerniente a
la parcial derogación de la norma contenida en el inciso c, cabe advertir que la suprimida inexigibilidad del reclamo cuando
se intentare una acción de desalojo constituía un supuesto que se encontraba fuera de lugar dentro del marco de normas
reguladoras del proceso administrativo, habida cuenta de que se refería a una pretensión de naturaleza civil y, por ello, no
alcanzada por el reclamo del artículo 30 de la LNPA, sino por el de la ley 3952 [89]. Igual consideración merece el caso de
la derogada innecesariedad del reclamo cuando se trate de una acción que no tramite por vía ordinaria, ya que, suprimido
el juicio sumario por la ley 25.488, el supuesto parecería reducirse a las acciones posesorias e interdictos, en los cuales
también se discuten derechos de naturaleza civil, ajenos al reclamo en estudio, y propios del que regula la ley 3952 que
considero subsistente, debiendo al respecto recordarse que fue cuando sólo regía esta norma, es decir con anterioridad a
la ley 19.549, que la jurisprudencia, hace muchos años ya, no consideró procedente la exigibilidad del reclamo en los
supuestos de juicios con procedimientos especiales [90] y, entre ellos, en los juicios posesorios [91]. Por último, con la
supresión del anterior inciso d -hoy inexistente- y la nueva redacción que se dio al inciso b, en materia de daños y
perjuicios, respecto a los cuales la excepción, antes, regía con amplitud, en la medida en que no se distinguía en cuanto al
origen de ellos, hoy ha quedado limitada al caso de que deriven de la responsabilidad extracontractual del Estado, con lo
que resulta exigible el reclamo cuando se le demanden daños y perjuicios por su responsabilidad contractual. Al respecto,
cabe poner de relieve que: i) La excepción encontraba fundamento en las restricciones que al reconocimiento de los daños
y perjuicios en sede administrativa imponía el decreto 28.211/44, las cuales luego, siguiéndose la doctrina de la Procuración
del Tesoro, fueran flexibilizadas [92]; ii) la actual exigibilidad del reclamo para el supuesto en que se reclamaren daños y
perjuicios derivados de la responsabilidad contractual del Estado supone el abandono de las restricciones que imponía el
referido decreto, en relación al cual ya se había sostenido que había quedado institucionalmente derogado al entrar en
vigencia el anterior inciso d, del artículo 32 [93]; iii) la excepción, con la amplitud con que había sido receptada en la LNPA,
comprendía -y sigue haciéndolo con la reforma- "acciones civiles", como lo son aquellas por las que se reclaman los daños
y perjuicios provenientes de hechos o actos ilícitos atribuibles al Estado [94]; iv) la vía del reclamo en materia de
responsabilidad contractual sólo será viable en aquellos supuestos en los que el reconocimiento de los daños y perjuicios
no dependa de la previa declaración de ilegitimidad de un acto administrativo, habida cuenta de que de ser aquéllos
consecuencia directa de ésta, el damnificado tendría que haber impugnado judicialmente el acto administrativo que los
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generó o se opone a ellos a través de la vía del recurso, agotando la instancia administrativa previa; v) si en este caso el
particular -asumiendo el riesgo de una eventual prescripción de la acción de daños- optase por demandar sólo la nulidad
del acto, para, declarada ella, solicitar luego el resarcimiento de los perjuicios sufridos, deberá previamente formular el
reclamo en sede administrativa, ya que, en la medida en que de la circunstancia de que la administración haya resistido la
pretensión de ilegitimidad del acto administrativo no cabe presumir que, declarada ésta por la justicia, aquélla no vaya a
reconocer el derecho del particular al resarcimiento de daños y perjuicios que con él le habría provocado y, eventualmente,
la razonabilidad de la magnitud del monto pretendido; no puede afirmarse que el reclamo, en estos casos, se presente
siempre como un ritualismo inútil [95], y vi) el reclamo, en cambio, será exigible cuando se reclamaren daños y perjuicios
contractuales cuya procedencia no dependiese de la previa declaración de nulidad de un acto administrativo y, asimismo, si
aquéllos son consecuencia de un acto legítimo dictado durante la ejecución del contrato administrativo, como también
cuando se pretenda que la administración satisfaga alguna obligación de hacer o no hacer referida a ese contrato.
XIII. Las nuevas normas reguladoras de los actos de procedimiento en los juicios contra el Estado nacional, sus
entidades autárquicas y demás entes comprendidos en el artículo 6° de la ley 25.344
Ya fuera del marco de las modificaciones que la ley 25.344, a través de su artículo 12, introdujo al régimen del reclamo
administrativo previo como presupuesto de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa diseñado por los artículos
30, 31 y 32 de la ley 19.549, aquella norma legal también incorporó al ordenamiento jurídico vigente nuevas normas
relativas a los actos de procedimiento que deben cumplirse en el marco no ya sólo de ese proceso administrativo, sino
también en el de cualquier juicio promovido contra el Estado nacional, sus entidades autárquicas y demás entes
mencionados en el artículo 6° de la ley 25.344. Hasta la sanción de esta ley, por ausencia de un código de rito específico
que rigiera la materia, se le aplicaban las normas adjetivas contenidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
complementadas con trámites de creación pretoriana, como el relativo a la habilitación de la instancia, diseñado
precisamente para dar marco a la comprobación de aquellos recaudos procesales de admisibilidad. En efecto, dejando de
lado lo atinente a las disposiciones de la citada ley 25.344, que sólo resultan aplicables a los juicios que por entonces ya se
encontraban en trámite [96], en relación a los procesos que se iniciaron a partir de la fecha de su sanción [97] se estableció
que, promovida una acción -con excepción de las de amparo y procesos sumarísimos [98]- contra cualquiera de los
organismos mencionados en el artículo 6°, en primer término, debe remitirse a la Procuración del Tesoro de la Nación copia
de la demanda y de la documental con ella acompañada -notificación que, en los supuestos en que el juez no se
encontrase obligado a pronunciarse sobre si se encuentra habilitada la instancia judicial requerida, debe cumplirse con una
antelación de 30 días hábiles judiciales al traslado de la demanda- y, sólo luego de ello, debe darse vista al fiscal para que
se expida acerca de la procedencia (o admisibilidad de la acción) y competencia del tribunal para conocer en ella [99],
estableciéndose que, habilitada la instancia, se correrá traslado de la demanda por oficio y por el término de 30 días o el
mayor que corresponda, plazo dentro del cual el organismo público demandado podrá oponer todas las defensas y
excepciones a que se considerase con derecho (ver arts. 8° a 11, ambos inclusive) [100].
XIV. La obligación legal de poner en conocimiento de la Procuración del Tesoro de la Nación la iniciación de todo
proceso administrativo
El artículo 8° de la ley 25.344 -complementado por el artículo 12 del Anexo III del decreto reglamentario 1116/2000- impone
la obligación legal -hasta entonces inexistente- de poner en conocimiento de la Procuración del Tesoro de la Nación la
iniciación de todo juicio contra los organismos públicos mencionados en el artículo 6° de la citada norma legal [101].
1. Ámbitos de aplicación de la norma
a) En lo atinente al ámbito temporal de aplicación del deber de comunicación previsto por el referido artículo 8°,
corresponde precisar que él sólo rige para los juicios que fueron promovidos -contra cualquiera de los organismos
comprendidos en el primer párrafo de su artículo 6° (el que determina su ámbito subjetivo de aplicación)- a partir de la fecha
de entrada en vigencia de la ley 25.344, respecto de los cuales, consecuentemente, no resulta aplicable la suspensión de
los plazos procesales -extensible hasta los 20 días, computados a partir de la fecha de la notificación, acordados a la
Procuración para tomar la intervención que ella considerase pertinente- que el mentado artículo 6° previó a los efectos de
comunicar a la Procuración la existencia de los juicios en trámite -deducidos dice la norma- a la fecha de su sanción. b) En
lo que hace al ámbito subjetivo de aplicación del referido artículo 8°, debe ponerse de relieve que en la medida en que en él
se alude a las acciones promovidas contra los organismos mencionados en el artículo 6° de la ley -el cual, en términos
similares a los que utiliza la Ley de Administración Financiera 24.156 para definir al "sector público nacional", contempla a
los "...organismos de la administración pública nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras
sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, fuerzas armadas y de seguridad, sociedades anónimas
con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, y todo otro ente en
que el Estado nacional o sus entes descentralizados posean participación total o mayoritaria de capital o en la
conformación de las decisiones societarias..."-, esta obligación legal de poner en conocimiento de la Procuración la
iniciación de todo pleito contra ellos iniciado resulta aplicable a los juicios promovidos contra todo organismo público, estatal
o no, respecto al cual se verifique que el Estado tenga participación mayoritaria en la conformación de su capital o de sus
decisiones societarias. c) En lo relativo al ámbito objetivo de aplicación de la norma, es de advertir que en la medida en que
la ley 25.344 regula los juicios contra el Estado nacional con carácter general, y no sólo la acción procesal administrativa -
como lo hace el Título IV de la LNPA-, el deber de comunicación previo a la Procuración del Tesoro que aquélla establece
es exigible en todo juicio promovido contra los organismos contemplados en el artículo 6°, cualquiera sea la naturaleza (civil
o administrativa) del derecho controvertido a través de la pretensión contenida en la demanda. d) Por último, en lo
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concerniente al ámbito procesal de aplicación de este deber de comunicación, surge de la propia ley que él rige para todos
los juicios promovidos -con posterioridad a la fecha de su entrada en vigencia- contra cualquiera de los organismos
comprendidos en su artículo 6° -tanto en aquellos en que la habilitación de la instancia judicial administrativa se encuentre
condicionada al previo cumplimiento de determinados recaudos procesales (art. 8°), como para aquellos otros en que éstos
no resulten de aplicación (art. 10)-, con la sola exclusión de los juicios de amparo y procesos sumarísimos que establece su
artículo 11, debiendo tenerse presente que la regulación del juicio sumario fue derogada por la ley 25.488.
2. Forma y momento en que debe efectuarse la comunicación
La comunicación al Tesoro de la Nación debe realizarse, en todos los casos (ver arts. 8° y 10), a través de oficio, al que se
acompañará copia de la demanda y de la documentación acompañada, debiendo adicionarse a ello -de conformidad con lo
establecido en el artículo 12 de la Reglamentación del Capítulo IV de la ley 25.344, aprobada como Anexo III por el artículo
3° del decreto 1116/2000- el formulario que, como Anexo I, integra la Reglamentación. Si bien la ley no establece un plazo
procesal dentro del cual, iniciado el juicio, debe cursarse la comunicación a la Procuración, corresponde tener en cuenta al
respecto los términos de caducidad de la instancia, habida cuenta de que, tal como expresamente lo dispone el último
párrafo del artículo 310 del Código Procesal, aquélla se abre con la promoción de la demanda aunque no hubiere sido
notificada la resolución que dispone su traslado. Ello sentado, es de destacar que, de todos modos, en los juicios en que la
admisibilidad del curso de la acción procesal se encuentra condicionada a la previa configuración de determinados
recaudos procesales -tal como lo son el previo reclamo administrativo previo de la ley 3952 para las "acciones civiles" y del
artículo 30 de la LNPA para las "acciones administrativas" y, asimismo, el agotamiento de la instancia administrativa y la
interposición de la acción en el plazo de caducidad del artículo 25 de la última ley citada, cuando se impugnan actos
administrativos que tienen aptitud legal para modificar el status jurídico del administrado-, la comunicación a la Procuración
del Tesoro, de conformidad con lo que dispone el artículo 8°, debe ser efectuada con anterioridad a dar vista al fiscal para
que se expida sobre la competencia del tribunal y la admisibilidad formal de la acción -cuya declaración debe efectuar el
juez con carácter previo a correr traslado de ella al organismo demandado-, mientras que en aquellos procesos en que la
habilitación de la instancia -sea por la materia del proceso o la naturaleza del organismo demandado- no se encuentre
condicionada por el previo cumplimiento de determinados requisitos especiales, en atención a lo que dispone el artículo 10,
la notificación a la Procuración debe realizarse con una antelación no menor a los 30 días hábiles judiciales al traslado de la
demanda que se curse al organismo demandado. Se advierte en ello una incongruencia normativa, ya que en los juicios del
artículo 8°, en la medida en que basta que se encuentre acreditada la comunicación para que resulte procedente requerir
dictamen fiscal sobre la competencia del tribunal y admisibilidad procesal de la pretensión, podría teóricamente declararse
habilitada la instancia y, consecuentemente, ordenarse el traslado de la demanda en un lapso menor al de 30 días hábiles
que se establece en el artículo 10 para los juicios en que no fuere menester la habilitación de la instancia.
3. La imposición del deber de comunicación a la contraparte es inconstitucional, mas es poco práctico plantear tal
cuestión
Debo reconocer que la totalidad de los fundamentos que, en relación al Capítulo IV -De los juicios contra el Estado
nacional-, expusiera el Poder Ejecutivo al elevar el proyecto de ley que fuera sancionado con la ley 25.344[102], se
relacionan, en todo caso, con las medidas contempladas en los artículos 6° y 7°, referidos a los juicios que por entonces ya
se encontraban en trámite, no guardando vinculación alguna con la comunicación impuesta por el artículo 8° para los juicios
que se iniciaren con posterioridad a su entrada en vigencia, habiéndose aclarado en el artículo 12 de la Reglamentación
que, respecto de ellos, la referida comunicación a la Procuración del Tesoro es al solo efecto de su conocimiento.
Aunque la toma de ese "conocimiento" por parte de la Procuración del Tesoro tenga por finalidad la actualización
permanente del registro de juicios contra el Estado, el argumento se presenta endeble, desde el punto de vista de la
razonabilidad, para justificar la convalidación constitucional de una norma que impone al litigante contrario un deber que
resulta violatorio del principio de igualdad en el proceso, en la medida en que, sin causa razonable que lo avale, con
afectación del derecho de defensa del particular, permite conocer a la contraparte los fundamentos en que el actor sustenta
sus pretensiones por un mayor lapso al ya suficientemente extenso con que cuenta la administración para contestar la
demanda y oponer excepciones previas. Se agrava la situación, retardándose irrazonablemente la debida y oportuna
prestación del servicio de justicia, en el supuesto contemplado en el artículo 10, en el que se establece que en los casos en
que no fuere menester habilitar la instancia, la comunicación al procurador deberá cursarse con una antelación no menor a
los 30 días hábiles.
De todos modos, entiendo que solicitar judicialmente tal invalidación se presentará a los litigantes como poco práctico,
habida cuenta de que ello provocaría una demora en el trámite del proceso, y en el caso de los juicios en que no es
menester habilitar la instancia, es altamente improbable que la cuestión constitucional pueda ser sustanciada y resuelta en
un plazo menor al de 30 días hábiles judiciales a que alude el artículo 10; debiendo asimismo tenerse en cuenta que, como
se verá inmediatamente, no se ha previsto sanción alguna para el incumplimiento del oportuno deber de comunicación.
4. El incumplimiento de la comunicación no acarrea, necesariamente, la nulidad de lo actuado
A contrario de lo que por su artículo 6° previó para los juicios en trámite al momento de su entrada en vigencia -para los que
estableció que sería nula de nulidad absoluta e insanable cualquier comunicación que careciese de los requisitos
establecidos o contuviese información incorrecta o falsa-, para los pleitos promovidos a partir de ella, la ley 25.344 en
comentario no contempló consecuencia alguna tanto para el caso en que la notificación a la Procuración no fuese realizada
como para el supuesto en que ella fuese practicada sin sujeción a la forma y tiempo establecidos al efecto. Pues bien, en
relación a estos juicios, teniendo en cuenta que no podría aplicarse por analogía la sanción contemplada en el artículo 6°,
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cuyo último párrafo, en forma expresa, establece que "(p)ara los juicios que se inicien a partir de la presente ley, regirá lo
dispuesto en los artículos 8°, 9°, 10 y 11", y valorando que, de conformidad con lo establecido en el artículo 169 del Código
Procesal, ningún acto procesal puede ser declarado nulo si la ley no prevé expresamente esa sanción, considero que, de
no poder demostrar el organismo demandado que la ausencia de la comunicación a la Procuración del Tesoro o la
irregularidad con que se la cursó haya menoscabado su constitucional garantía a la adecuada defensa en juicio, existen
pocas posibilidades de que el incumplimiento total o parcial del referido deber legal pueda acarrear la nulificación de los
actos procesales cumplidos hasta el momento en que tal incumplimiento fuese denunciado.
XV. La habilitación de la instancia
En todo tipo de pleito procesal, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo, es preciso que
cumpla con determinados requisitos procesales comunes, tradicionalmente denominados recaudos o presupuestos
procesales de admisibilidad. En los juicios contra el Estado, además de esos recaudos comunes a todos los procesos, los
distintos ordenamientos jurídicos exigen la concurrencia de otros presupuestos específicos, propios de este tipo de litigios.
Pues bien, con la expresión "habilitación de la instancia", de creación pretoriana [103], y que fue doctrinalmente formulada
en la Quinta Conferencia Nacional de Abogados [104], se alude a esa etapa inicial de los juicios contra el Estado en la que
el juez, antes de dar traslado de la demanda, examina si la pretensión deducida satisface los particulares requisitos de
admisibilidad que a ella corresponden. En el orden federal, con excepción de algunas leyes específicas que prevén una
etapa preliminar en la cual el juez debe examinar la concurrencia de los presupuestos procesales de admisibilidad de la
pretensión [105], por ausencia de un ordenamiento orgánico y sistemático de las normas procesales administrativas, el
trámite de la habilitación de la instancia ha sido creado y modelado desde muy antiguo por la jurisprudencia.
1. El incidente de habilitación de la instancia de creación pretoriana y la comprobación de oficio de los requisitos
de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa
Aunque no sin discusiones, en el orden federal, hasta comienzos de la última década, en que la Corte Suprema de Justicia
-in re "Cohen" (Fallos: 313:228; 1990) y "Construcciones Taddía" (Fallos: 315:2217; 1992)- se manifestó en contra de ello,
la comprobación del cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa necesarios
para la habilitación de la instancia judicial, por lo general, era realizada por los jueces en lo contencioso administrativo de
oficio o a instancia de los fiscales. Pues bien, si habilitar la instancia significa declarar que el demandante puede utilizar la
vía judicial y ejercitar sus facultades procesales [106], es evidente que esa declaración sólo puede ser efectuada por el juez
que interviene en el pleito, el cual, para llegar a emitirla, tiene necesariamente que seguir algún trámite, y como el legislador
no lo había regulado en el orden federal, los jueces en lo contencioso administrativo, que consideraban que tenían que
comprobar de oficio el cumplimiento de los recaudos procesales de admisibilidad de la pretensión administrativa, lo
diseñaron [107]. Así, recibida la demanda, con la documentación acompañada por el actor, se requiere el expediente
administrativo denunciado por éste, dándose un plazo prudente para su remisión. De no recibirse la actuación
administrativa -que es el principal elemento que debe tenerse en cuenta para decidir, habida cuenta de que de ella se
desprenderá si se encuentran o no cumplidos los requisitos procesales de admisibilidad de la demanda- dentro del plazo
acordado, por lo general, se reitera el pedido de remisión, esta vez bajo apercibimiento de dictarse resolución sobre la base
de los hechos invocados por el actor. Recibido el expediente administrativo, se da vista al agente fiscal para que se
pronuncie sobre la competencia y habilitación de la instancia. Si el dictamen es desfavorable al actor, se corre traslado a
éste para que lo discuta y, eventualmente, ofrezca la producción de medidas de prueba sobre la incidencia. Contestada la
vista o producida la prueba ofrecida, el juez dicta resolución declarando habilitada o no la instancia, sin imposición de
costas. La decisión, según el caso, es susceptible de ser apelada tanto por el fiscal -cuyo recurso debe ser mantenido en la
Alzada por el señor fiscal de Cámara- como por el actor, debiendo concederse el recurso en relación. De todos modos, si
se declarase habilitada la instancia, la resolución del juez no causa estado, ya que el demandado -generando un nuevo
incidente, esta vez con trámite bilateral y pronunciamiento final sobre costas- la puede replantear al momento de contestar
demanda y oponer excepciones y, de producirse prueba que contradijese lo que prima facie fue juzgado en el primitivo
incidente, en el que la administración no había intervenido, puede llegar a revocarse la anterior resolución y declararse no
habilitada la instancia, lo cual puede dar lugar a un nuevo recurso, esta vez por parte del actor, afectado por la nueva
decisión. La sentencia que declara no habilitada la instancia, en cambio, hace cosa juzgada y ha sido considerada como
definitiva por la Corte Suprema de Justicia a los efectos del recurso extraordinario [108]. El principio rector que en esta
materia debe primar en la decisión del juez, a efectos de armonizar la finalidad de las instituciones del proceso
administrativo con el derecho de defensa en juicio de los administrados y del Estado, es el in dubio pro habilitate instantiæ o
pro actione, de reiterada utilización por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y tribunales federales inferiores,
conforme al cual el magistrado, sin dejar de aplicar la ley -exigiendo el cumplimiento de los recaudos procesales de
admisibilidad-, la aplicará razonablemente en favor de la habilitación de la instancia -permitiendo la subsanación de
defectos procesales o interpretando restrictivamente las causas de inadmisibilidad [109]-.
2. La regulación del incidente de habilitación de instancia en la ley 25.344
La ley 25.344, a través de las complementarias normas contenidas en los artículos 8° y 9°, aunque en forma escueta, ha
regulado por primera vez en el Derecho positivo argentino lo atinente al incidente de habilitación de la instancia. En efecto,
el artículo 8° prevé que, cumplida la comunicación por la que se hace saber al procurador del Tesoro la iniciación del juicio,
se dará vista al fiscal para que se expida sobre la competencia del tribunal y procedencia (admisibilidad) de la acción,
agregando el artículo 9° que, admitido el curso de ésta, se correrá el traslado de la demanda. El procedimiento -dejando de
lado lo atinente a la comunicación a la Procuración- es casi similar al que había impuesto la costumbre judicial, conforme a
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la cual se corría vista al fiscal por cinco días y, con su dictamen, el magistrado, en una misma resolución, resolvía lo
concerniente a su competencia para entender en el pleito y, de aceptarla, entraba a considerar si se encontraba o no
habilitada la instancia. La nueva norma, empero, no previó el requerimiento de las actuaciones administrativas, las cuales,
por ser de necesaria compulsa, tanto para el fiscal como para el juez, para pronunciarse en torno a si se encuentran
reunidos en el caso los presupuestos procesales de admisibilidad de la pretensión, corresponde requerirlas con anterioridad
a la vista al representante del Ministerio Público, convenientemente por el mismo auto que ordene el cumplimiento de la
comunicación al procurador del Tesoro, ya que no existe norma que impida despachar ambas cosas en forma simultánea.
Tampoco se reguló lo relativo al recurso contra la resolución que adopte el juez, por lo que, estando a las pautas
jurisprudenciales seguidas hasta ahora, se aplicarán las normas relativas al recurso en relación, con la particularidad de
que si quien apela es el fiscal de primera instancia, su recurso debe ser mantenido por el fiscal de Cámara.
3. La comprobación de oficio de los presupuestos de admisibilidad de la pretensión
La ausencia de una regulación procesal específica para los procesos administrativos y la consecuente aplicación a ellos de
las normas del Código Procesal, dictado para regir en un marco distinto al que imponen los intereses públicos que aquéllos
comprometen, dio lugar a severos y numerosos problemas en su aplicación [110]; entre éstos, quizás el que más debates
ha generado en doctrina y jurisprudencia ha sido el concerniente a las facultades de los jueces para realizar el denominado
examen de habilitación de la instancia de oficio o a instancia de los fiscales, in limine litis, sin intervención ni pedido por
parte de la administración, que es a favor de quien se han establecido los recaudos procesales de admisibilidad de las
pretensiones contra ella dirigidas [111]. Como ya lo señalé, hasta principios de 1990, por lo general, los jueces en lo
contencioso administrativo comprobaban de oficio si se encontraban reunidos los requisitos procesales de admisibilidad de
la pretensión administrativa; la situación se modificó sustancialmente con los citados fallos "Cohen" (1990) y
"Construcciones Taddía" (1992) del alto tribunal, quien consideró que esa revisión de oficio era incompatible con las
garantías amparadas en los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional. Sin embargo, nueve años más tarde, la Corte
Suprema cambió nuevamente de dirección, aceptando in re "Gorordo" (Fallos: 322:73) que los jueces estaban facultados
para revisar de oficio o a instancia de los fiscales el cumplimiento de los requisitos de habilitación de la instancia con
anterioridad a la traba de la litis; en el mismo sentido se expidió en forma contemporánea la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en el plenario "Romero, Gerardo" [112]. Pues bien, esta línea
jurisprudencial vino a ser receptada en el último párrafo del artículo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos 19.549
-texto según el artículo 12 de la ley 25.344-, conforme al cual "(l)os jueces no podrán dar curso a las demandas
mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio [113] en forma previa el cumplimiento de los recaudos
establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente" [114]. Si bien este artículo 31, por
estar comprendido en el Título IV de la LNPA, sólo resulta de aplicación al proceso administrativo, los fundamentos que dan
sustento a los mentados fallos jurisprudenciales que constituyen su antecedente cobran mayor vigor en relación a las
acciones civiles contra la Nación que caen bajo el régimen de la para mi subsistente ley 3952, cuyo artículo 1°, al
establecer que "los tribunales federales [...] no podrán [115] darles curso sin que se acredite haber producido la reclamación
del derecho controvertido", no deja duda en cuanto a que impone claramente a los jueces el deber de comprobar de oficio
el cumplimiento del reclamo administrativo previo que ella prevé como requisito de admisibilidad de las acciones que
regula.
4. La necesidad de un acto judicial que declare habilitada o no la instancia
Al considerar el artículo 9° de la ley 25.344, en cuanto establece que sólo admitido el curso de la acción se correrá traslado
de la demanda, no pueden dejar de tenerse simultáneamente en cuenta las normas que obligan a los jueces a comprobar
de oficio el cumplimiento de los presupuestos de admisibilidad de la acción, ya que del juego armónico de todas esas
disposiciones surge claramente el deber del magistrado que interviene en el juicio, efectuada esa comprobación, de
declarar en forma expresa que la instancia judicial se encuentra habilitada -o no, en su caso- en razón de encontrarse
cumplidos los recaudos procesales que condicionan su admisibilidad o que ellos no son exigibles en el concreto caso
sometido a su jurisdicción.
XVI. Los nuevos plazos para contestar demanda y oponer excepciones
El referido artículo 9° de la ley 25.344 ha innovado en lo atinente a la regulación de los plazos para contestar demanda y
oponer defensas y excepciones. En efecto, con anterioridad a esta norma legal, salvo concretos supuestos contemplados
en leyes especiales, resultaban de aplicación los artículos 338 y 346 del Código Procesal en lo Civil y Comercial, conforme
a los cuales, cuando la parte demandada fuese la Nación -que es el único supuesto que el citado Código contempla en
forma particularizada-, los plazos son de 60 días para contestar la demanda y articular defensas de fondo (art. 338) y de 20
días para oponer excepciones previas (art. 346), mientras que si quien actuase como parte accionada fuese una entidad
autárquica, se estaba a los plazos de 15 y 10 días respectivamente, que los referidos artículos contemplan con carácter
general [116]. Estas disposiciones no resultan ya enteramente aplicables frente al artículo 9° de la ley 25.344, el cual -como
se ha visto- ha establecido que "(a)dmitido el curso de la acción, se correrá traslado por el plazo de treinta (30) días o el
mayor que corresponda, para que se opongan todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la
demanda". 1. En cuanto al plazo para contestar la demanda, la nueva norma no presenta dificultades interpretativas: el
traslado debe correrse por el plazo de treinta (30) días o el mayor que corresponda, debiendo empero tenerse en cuenta
que la norma resulta aplicable respecto de todos los organismos comprendidos en el artículo 6°. En su consecuencia, para
la Nación sigue rigiendo el plazo para contestar la demanda de 60 días -mayor al de 30 días que el contemplado en el
artículo 9° de la ley 25.344- que a su respecto establece el artículo 338 del Código Procesal, mientras que para demás
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organismos mencionados en el artículo 6° de la ley 25.344 -cuyo ámbito subjetivo de aplicación excede el de los entes
autárquicos y organismos descentralizados-, en cambio, resultará ahora aplicable el plazo de 30 días del artículo 9° de ella
-que es mayor que el de 15 días que se les atribuía por aplicación del artículo 338 del Código Procesal-, salvo ley especial
que a su respecto contemplase uno mayor. El segundo párrafo de este artículo 9°, en cuanto manda computar el plazo
desde la efectiva recepción del oficio por el organismo competente, no traduce la consecuencia que iría anidada a la
nulidad de la notificación que hubiere sido incorrectamente dirigida. 2. En relación al plazo para oponer excepciones, el
artículo 9° de la ley 25.344, en mi criterio -conforme entiendo que lo impone la interpretación gramatical de la oración a que
obliga el lugar donde se ha insertado la coma-, ha establecido que ellas deben ser deducidas dentro del plazo para
contestar demanda y no -como se ha sostenido [117]- dentro del plazo de 30 días o el mayor que corresponda -que es el
que la disposición, con anterioridad a la coma, contempla para el traslado de la demanda-. Si ello es así, lo que ha hecho la
ley 25.344 -volviendo en este aspecto a lo que establecía el artículo 4° de la ley 3952- es unificar el plazo para oponer
excepciones previas con el de contestación de demanda, con lo cual, para el cumplimiento de ambos actos procesales, la
Nación contaría ahora con 60 días -que es el plazo que tiene para contestar la demanda- y los organismos contemplados
en el artículo 6° de la ley 25.344 -entre ellos, los entes autárquicos- con 30 días -que es el plazo que para la contestación
de la demanda les ha fijado el artículo 9° de la ley 25.344-, salvo el supuesto de leyes especiales que les acordaren un
mayor plazo para contestar la demanda, el cual, por aplicación del mentado artículo 9° de la ley 25.344, regiría también
para que opongan excepciones.
XVII. La forma a seguir para notificar el traslado de la demanda
Con anterioridad a la ley 25.344, el traslado de la demanda se cursaba, cuando la demandada era la Nación, por oficio
dirigido al Poder Ejecutivo -tal como lo ordenaba el artículo 3° de la ley 3952 [118]-, mientras que respecto de los entes
autárquicos se lo notificaba por cédula -tal como lo prescribe, con carácter general, el artículo 339 del Código Procesal-. El
artículo 9° de la ley en análisis establece expresamente que el traslado se efectuará por oficio dirigido al Ministerio,
Secretaría de la Presidencia de la Nación o entidad autárquica pertinente. Conforme a ello, el traslado de la demanda debe
ahora ser comunicado por oficio, tanto cuando el demandado es la Nación como cuando lo es un ente autárquico; respecto
a éstos la claridad de la norma no permite otra interpretación posible. En cambio, la circunstancia de que para esta
particular cuestión atinente a la forma de comunicar el traslado de la demanda, la norma reformadora haya extendido la
notificación por oficio sólo respecto de los entes autárquicos, obliga a concluir que, en relación a los restantes organismos
contemplados en el primer párrafo del artículo 6° de la ley que no resulten encuadrables como entes autárquicos -para los
que el último párrafo de esta disposición estableció que "...regirá lo dispuesto en los artículos 8°, 9°, 10 y 11"-, sigue
resultando de aplicación la notificación por cédula prevista con carácter general en el artículo 339 del Código Procesal.
XVIII. Reflexiones finales
No parece que pueda dudarse de que nuestro país, tan querido como maltratado siempre por sus propios hijos, se
encuentra en emergencia; bueno sería que alguna vez, en vez de limitarnos a contrarrestar sus efectos, investiguemos
seriamente sus causas, aunque tan sólo sea para que aquéllos no sigan reiterándose en forma cíclica como consecuencia
de la perpetuación de éstas. Mientras tanto, cuanto más emergencia económica exista, con mayor normalidad, prudencia y
razonabilidad debe actuarse en el plano jurídico, para que la afectación transitoria de los derechos patrimoniales que
aquélla pueda imponer no lleve a la vulneración de las mínimas garantías que debe tener todo ciudadano para, por lo
menos, reclamar a las autoridades políticas del país por la lesión de los derechos de cualquier naturaleza que la situación
puede provocarles y, ante la falta de respuesta de éstas, pedir la tutela de ellos ante las autoridades judiciales de la
República. La exigencia del previo reclamo administrativo como condición de acceso a los estrados judiciales sólo se
justifica en función de su valiosa finalidad, cual es la de darle a las autoridades políticas que ejercen la función
administrativa la posibilidad de corregir sus propios errores -o los de sus antecesores- y, consecuentemente, evitarle a los
organismos públicos pleitos innecesarios que repercuten doblemente en el presupuesto nacional: por el costo del superfluo
dispendio de actividad jurisdiccional y las costas que deberán pagarse por litigar sin razón. No puede ni debe en cambio
desvirtuarse esa finalidad y convertir a la regulación del reclamo administrativo previo en una carrera de obstáculos
destinada a agotar las fuerzas de quien la transita y vencer finalmente su resistencia, a fin de que la abandone o que,
sorpresivamente, caiga en un pozo que le impida continuarla. Pues bien, la reforma de la ley 25.344, cuyas normas están
destinadas a tener una vigencia permanente, ha sido curiosamente insertada en una ley de emergencia que, por
naturaleza, debe sólo regir transitoriamente. Lo grave no es la mala técnica legislativa que ello puede traducir, sino lo que
revela, que es la intención del legislador de que esas normas permanentes sirvan al propósito de superar la emergencia. Es
allí donde vamos a encontrar el motivo de que se hayan ampliado los ámbitos subjetivo y objetivo de aplicación de la
exigibilidad del reclamo administrativo previo; que se permita la ampliación de los ya suficientes plazos con que la autoridad
administrativa contaba para resolverlo; que inconstitucionalmente se haya acordado a ésta el derecho legal a no decidirlo,
caracterizándose al silencio como un acto denegatorio presunto, con obligación del particular de impugnarlo en perentorio
término si no quiere perder el derecho sustancial reclamado, con la presumible finalidad de sorprenderlo en el transcurso de
la carrera de obstáculos que se le impone seguir como condición habilitante de la instancia judicial; que si el particular
alcanza a acceder a los estrados judiciales, se le hayan impuesto nuevas vallas que le demoren el llegar a la meta final,
como la inconstitucional comunicación de la iniciación del juicio a un organismo que, en definitiva, depende de su contraria;
que con la misma finalidad retardatoria se hayan ampliado los plazos dentro de los cuales ésta puede contestar la demanda
y oponer excepciones, etcétera. La reforma, con las escasas salvedades que he dejado sentadas a lo largo de las
reflexiones hasta aquí formuladas, es axiológicamente disvaliosa; quiera Dios que, de una buena vez, sea el legislador
quien reflexione y, en función de ello, sancione un orgánico, sistemático y razonable ordenamiento de la materia procesal

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administrativa, por el que se conjugue el necesario equilibrio del compromiso del interés público que ella puede
comprometer con el derecho del particular a una plena y no demorada innecesariamente tutela judicial efectiva. Mientras el
legislador se decide, sólo nos queda confiar en nosotros mismos, y luego en los jueces.
[1] Ver los antiguos textos de los arts. 94 a 103 (hoy arts. 108 a 119), los cuales -excepción hecha del art. 95 (hoy art. 109), que tiene como
fuente la Constitución chilena de 1833-, en gran medida, reproducen las normas contenidas en las distintas disposiciones contenidas en el
art. III de la Const. de Filadelfia.
[2] Es en concordancia con lo dispuesto en el anterior art. 100 de la Const. (art. 116 en la enmienda de 1994), por el que se estableció que
corresponde a la justicia federal entender en los asuntos en que la Nación sea parte -sin distinguir si es actora o demandada-, que se
muestran las posteriores disposiciones atributivas de competencia contenidas en las leyes 27 (1862), por cuyo art. 20 se estableció la de
los tribunales federales para entender en "las causas contencioso administrativas y demás que interesen al Fisco Nacional", y 48 (1863),
por la que se encomendó a los jueces nacionales conocer "en general todas aquellas causas en que la Nación o un recaudador de sus
rentas sea parte" (ver, en particular, art. 2°, inc. 6°).
[3] En particular, la doctrina sentada por su Corte Suprema hacía ya medio siglo (1803) in re "Marbury vs. Madison" (ver: 5 U. S. 137).
[4] Fallos: 1:32, "Ríos, Gómez y Ríos", 1863.
[5] Fallos: 33:162, "Municipalidad c/Elortondo", 1888.
[6] Cfr. MAIRAL, Héctor, Control judicial de la administración pública, Depalma, Buenos Aires, 1984, vol. I, ps. 26 y ss.
[7] La discusión sobre la demandabilidad del Estado se dio precisamente durante el debate parlamentario de la ley 48 -en particular de su art.
2°, inc. 6° (ver nota 2)-, en el que se pronunciaron por la afirmativa los diputados Vélez Sársfield y Zavalía, y por la negativa los diputados
Gorostiaga y Elizalde. Si bien el texto sancionado no aclaró la cuestión, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en 1864, luego de un
primer caso en que tácitamente aceptó la demandabilidad del Estado (cfr. Fallos: 1:259, "Bates y Stokes y Cía."), fundándose en el
principio de la soberanía de la Nación, señaló como uno de sus atributos universalmente reconocidos "...que el que la inviste no puede ser
arrastrado ante tribunales de otro fuero sin su expreso consentimiento..." y, afirmando su indemandabilidad compulsiva, estableció el
requisito de la previa "venia legislativa" para traerla a los estrados judiciales (cfr. Fallos: 1:317, "Seste y Seguich").
[8] Cfr. CSJN, Fallos: 169:11, "Devoto c/Gobierno Nacional" (1933), en cuanto a su responsabilidad por los daños causados por el Estado en
su carácter de persona jurídica privada, y Fallos: 182:5, "Ferrocarril Oeste c/Provincia de Buenos Aires" (1938), en el que se la extendió a
los supuestos en que hubiese actuado como persona de Derecho Público. Al respecto, ver REIRIZ, Graciela, Responsabilidad del Estado,
Buenos Aires, 1969, ps. 83 y ss.
[9] El art. 1° de la ley 3952 -modificado luego por la ley 11.634 (1934), la que le agregó el texto que se resalta- estableció que "(l)os tribunales
federales [...] conocerán de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nación sea en su carácter de persona jurídica o de Derecho
Público, sin necesidad de autorización previa legislativa; pero no podrán darles curso sin que se acredite haber producido la reclamación
del derecho controvertido por ante el Poder Ejecutivo y su denegación por parte de éste". El art. 2°, por su parte, atribuyendo al hecho del
silencio administrativo el efecto jurídico de habilitar la instancia judicial de contralor, dispuso que: "(s)i la resolución de la administración
demorase por más de seis meses después de iniciado el reclamo ante ella, el interesado requerirá el pronto despacho, y si transcurriesen
otros tres meses sin producirse dicha resolución, la Nación podrá ser llevada directamente ante los tribunales, acreditándose el transcurso
de dichos plazos". Se advierte que el texto originario de la ley 3952, receptando el distingo que la doctrina y la jurisprudencia por entonces
imperantes efectuaban, respecto de la doble personalidad del Estado, entre los actos que celebraba como persona jurídica (actos de
gestión) y los que efectuaba como Estado-Poder (actos de imperio), sólo aludía a las acciones judiciales que se dedujesen contra los
primeros, por lo que persistía la obligación de contar con la venia legislativa para ocurrir a la justicia para cuestionar a los segundos. Esta
distinción, que conducía a resultados disvaliosos a los efectos de la garantía jurisdiccional de los administrados (cfr. SPOTA, Alberto, La
Ley de Demandas contra la Nación y la pretendida doble personalidad del Estado, en ADLA 1889-1919, p. 490), llevó a la reforma de la
ley 11.634 que, si bien persistió en distinguir al Estado según la teoría de su doble personalidad, estableció la supresión total de la venia
para ambos supuestos.
[10] La CSJN no ha mantenido un uniforme criterio sobre el punto. Así, mientras in re "Agustín Roca" (Fallos: 200:196) sostuvo que "(e)l
requisito del reclamo administrativo previo no está impuesto por la razón constitucional y de fondo que determinó el establecimiento de la
competencia federal para las demandas en que la Nación es parte", agregando que "(e)s un privilegio de la administración pública
establecido con el objeto de substraer a la Nación, en una medida compatible con la integridad de los derechos, a la instancia judicial", in
re "Serra, Fernando H. y otro" (Fallos: 316:2454), en cambio, el alto tribunal, sin mayor fundamentación, hizo fincar el agotamiento de la
vía administrativa en el principio de la división de poderes, con lo que puso el análisis de la cuestión en el plano constitucional. En crítica a
este fallo -tras señalarse que el aceptar que la exigencia del agotamiento de la instancia administrativa y su consecuencia principal, esto
es, la habilitación de la instancia judicial, constituye una prerrogativa de la administración que deriva y se fundamenta en la división de
poderes, obliga a aceptar que este principio, establecido como garantía de protección de los derechos individuales, puede generar una
prerrogativa de Derecho Público a favor de la administración- se ha dicho que este privilegio de la administración constituye un valladar -
de mero rango legal- que ha sido establecido como medio de permitir a aquélla la revisión de sus propias decisiones y funciona,
precisamente, en contra de la división de poderes que tiene como finalidad evitar la concentración del poder en un solo órgano (cfr.
BIANCHI, Alberto, ¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia administrativa?, en L. L. 1995-A-397 y ss.).
[11] Si se considera a la "acción" como la facultad (derecho subjetivo público) de ocurrir ante el órgano judicial competente en busca de la
tutela de un derecho, y ella se ejerce a través de la "demanda", como el acto procesal en el cual se formula la "pretensión" -constituida por
el objeto o contenido de lo que se reclama-, entiendo que lo correcto es atribuir estos recaudos procesales a la "prensión" y no a la
"acción", toda vez que no obstan al ejercicio de ésta, sino a la admisibilidad de lo que a través de ella se pretende.
[12] CSJN, Fallos: 310:849; 315:2804; 316:2044; 318:1403; 322:385; 323:3308; para citar sólo los más recientes.
[13] CSJN, Fallos: 200:485; 209:526; 222:268; 226:727.
[14] BIDART CAMPOS, Germán, Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino, Ediar, Buenos Aires, 1995, t. II, p. 231.
[15] Fue hace mucho tiempo ya que nuestro Superior Tribunal sentó el principio relativo a que ninguna disposición constitucional se opone a
que el Congreso fije un plazo al derecho a reclamar de una resolución administrativa (cfr. Fallos: 6:264-271). Por su parte, en cuanto a la
constitucionalidad del plazo de caducidad para la impugnación judicial de actos administrativos establecido en el art. 25 de la LNPA, ya se
han pronunciado tanto la Corte Suprema (cfr. Fallos: 316:1454, "Serra", y 318:441, "Gypobras") como la CNFed.CAdm. que ha reconocido
la constitucionalidad del art. 25 de la ley 19.549 (ver: sala III, 2-2-80, in re "Fores, Francisco Fredolín"; sala II, 8-4-80, in re "Manrique,
Washington").
[16] En este orden de ideas, es de destacar que la CSJN declaró la invalidez constitucional de un exiguo plazo de 24 horas establecido en una
ordenanza para cuestionar una cesantía por vía de revocatoria, lo cual, en virtud del régimen del agotamiento de la vía administrativa
vigente en el ámbito provincial, frustraba la viabilidad de la revisión judicial (Fallos: 316:2539, "Parra de Presto").
[17] En contra: MAIRAL, Control... cit., vol. I, ps. 380 y ss.; TAWIL, Guido, Administración y justicia, Depalma, Buenos Aires, 1993, t. II, ps. 178
y ss. En mi criterio, las circunstancias de que su indebida utilización haya servido para consolidar la arbitrariedad administrativa o para
deplorables propósitos, como ser la búsqueda de la reducción de los reclamos administrativos y causas judiciales, no hacen a la
constitucionalidad o conveniencia del instituto legal, sino a criticables conductas humanas. Si bien éstas deben ser corregidas, a través de
la educación y, en su caso, de la correspondiente sanción legal, encauzando debidamente el empleo del instituto, éste no debe ser
suprimido; lo que debe buscarse es que él satisfaga su finalidad.
[18] Si la conducta administrativa es ilegítima y ella ocasiona un perjuicio propio y directo a quien reclama la tutela jurisdiccional, no se advierte
la razón para denegarle legitimación al recurrente por la circunstancia de que puedan coexistir otros damnificados; lo importante es que,
conforme al ordenamiento jurídico vigente, no pueda negarse protección a quien sufrió el daño, cualquiera sea la entidad de éste. Tal
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como lo ha expresado la Corte Suprema de los Estados Unidos: "(n)egar legitimación a personas que han sido de hecho perjudicadas
simplemente porque muchas otras también lo han sido, significaría que las conductas más perjudiciales y extendidas del gobierno no
podrían ser impugnadas por nadie. No podemos aceptar esta conclusión" (cfr. 412 U. S. 669, "United States vs. Students Challenging
Regulatory Agency Procedures" [1973]). Es de destacar que en nuestro país no es siquiera necesario preguntarse cuál es la concepción
de derecho subjetivo que mejor se aviene con el grado de protección jurídica que en él, a la luz de su sistema jurídico, deba considerarse
axiológicamente conveniente, habida cuenta de que el art. 1° de la ley 27 -que se encuentra vigente- establece que "(l)a justicia nacional
procederá siempre aplicando la Constitución y las leyes nacionales, a la decisión de las causas que versen sobre intereses, actos o
derechos de ministros o agentes públicos, de simples individuos, de provincia o de la Nación".
[19] Tan amplio en sus alcances como el francés -en el cual coexiste un complejo sistema de doble jurisdicción (administrativa y judicial),
dentro del cual, como resabio de la especial interpretación que se atribuyó en Francia al principio de la separación de los poderes, que
llevó a prohibir a la justicia impartir órdenes a la administración (tal como desde el siglo XVI, a través de la acción de mandamus, se lo
hacía en el Derecho anglosajón, en el que se basó Montesquieu para proponer aquel principio), prima la administrativa asignada al
Consejo de Estado- y más moderno que el norteamericano, el cual, por esa época, se encontraba todavía limitado por los principios de
irresponsabilidad e indemandabilidad del Estado, el que se venía superando sólo mediante la ficción -tomada del common law tradicional-
de demandar al funcionario responsable -a cuyo efecto se consideró que éstos, al pretender ejecutar una ley inconstitucional, perdían el
carácter de tales, y eran responsables, como particulares, por los actos ilícitos cometidos en ejercicio de su función oficial-, a efectos de
obtener de ellos la conducta que, en razón de la inmunidad soberana que se le reconocía al Estado, no se podía reclamar al gobierno
mismo.
[20] Cfr. MAIRAL, Control... cit., vol. I, p. 99; MUÑOZ, Guillermo, Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación
judicial de los actos administrativos, en R. A. D. A., N° 5, ps. 35 y ss., en particular p. 39.
[21] Al respecto, es de destacar que la jurisprudencia, asimilando la expresión la Nación a la persona jurídica de carácter público Estado
nacional a que alude el art. 33 del Cód. Civ., sólo consideró comprendidos en ella a los Poderes Ejecutivo -alcanzando, como principio, a
todos los organismos (centralizados y desconcentrados) a los que el ordenamiento jurídico vigente no les acordaba personalidad
diferenciada para estar en juicio por sí-, Legislativo y Judicial, excluyendo del ámbito subjetivo de aplicación de la norma a las entidades
autárquicas y demás organismos y entes descentralizados, a los que aplicó los plazos que con carácter general establecía el Código
Procesal Civil y Comercial.
[22] Ello no obstante, es de advertir que esos plazos perentorios, empero, existían en numerosas leyes nacionales que acordaban los mal
llamados "recursos directos" ante distintas Cámaras de Apelaciones -los cuales, dentro de nuestro ordenamiento constitucional, no
pueden sino considerarse como "acciones" de instancia única- contra los actos administrativos de distintos entes, como también que la
vigencia de plazos preclusivos constituía la situación predominante en la esfera provincial -en la cual, a través de la versión española,
regía el sistema francés-, y ella era la tendencia que reflejaban los distintos proyectos de códigos contencioso administrativos para la
Nación que, sin cristalizarse, precedieron a la ley 19.549. En este orden de ideas, entonces, si bien la ley 19.549 significó una ruptura en
la regulación del proceso administrativo nacional, en la medida en que la reforma parece haber buscado la unificación normativa del
Derecho Administrativo argentino, aquella quiebra no constituye algo que necesariamente deba lamentarse (cfr. MUÑOZ, Naturaleza...
cit.); ello, claro está, más allá de las críticas que pueda merecernos el alcance y coherencia de la regulación que esta norma legal
introdujo.
[23] En relación a la subsistencia del reclamo como recaudo de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa, no obstante haberse
simultáneamente establecido la necesidad del agotamiento de la instancia administrativa y de la interposición de la acción judicial en
perentorio plazo para la impugnación de los actos administrativos, con agudeza se ha dicho que como "...residuo de una concepción
política superada y desplazada del contencioso administrativo por el sistema de recursos, el reclamo perdura como una forma claudicante,
como una fantasmagórica figura de excepción" (ver MU-ÑOZ, Guillermo, El reclamo administrativo previo, en L. L. 1988-A-1048).
[24] Es de destacar, empero, que no se previó expresamente la procedencia de esta vía para la protección de los intereses legítimos, los que
no eran amparados por la jurisprudencia entonces imperante en nuestro país.
[25] MARIENHOFF, Miguel, Demandas contra el Estado nacional. Los artículos 25 y 30 de la Ley de Procedimiento Administrativo Nacional, en
L. L. 1980-B-1024 y ss., en particular p. 1031.
[26] Ver infra, punto IV.
[27] A favor de la posibilidad de recurrir a la vía del reclamo cuando se encontraban vencidos los plazos de caducidad del art. 25 se
pronunciaron, entre otros, Cassagne, De Estrada, Escola, Halperin y Cattani, Gordillo, Linares, Mairal, Tawil; en contra, afirmando la
perentoriedad del plazo del art. 25 y, por ende, fatal para el derecho del administrado, lo hicieron, entre otros, Diez, Hutchinson, González
Arzac, Marienhoff, Muñoz, Pearson. Para una síntesis de esas posiciones, ver SILVESTRI y GONZÁLEZ ARZAC, La instancia
administrativa previa, en E. D. 72-765 y ss.
[28] En relación a ello se sostuvo que "el art. 30 originario [...] permitía dos interpretaciones, a saber: 1) Si no se utilizó la vía recursiva de los
arts. 23 y 24 sólo se puede demandar a la Nación por vía de reclamo, salvo en los casos del art. 32. Vía recursiva y reclamo eran
optativos. 2) Para demandar a la Nación era necesario utilizar forzosamente la vía recursiva de los arts. 23 y 24 en los supuestos allí
previstos, y utilizar la vía reclamatoria de los arts. 30 y ss., en los otros supuestos. La elección de una u otra vía no era opcional y cada
una respondía a distintas circunstancias legales del caso. El reclamo era excepción" (LINARES, Juan Francisco, Derecho Administrativo,
Astrea, Buenos Aires, ps. 403 y 404).
[29] LLAMBÍAS, Jorge, Tratado de Derecho Civil. Parte general, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, t. II, N° 2149, p. 713.
[30] Por exceder el marco de estas reflexiones no analizo aquí las cuestiones atinentes, por un lado, a si el acto administrativo que,
pronunciándose sobre el fondo de la pretensión, desestima una denuncia de ilegitimidad reabre o no la instancia a los fines de acceder a
la vía judicial -sobre la que me pronuncio negativamente por compartir los fundamentos en que se sustentan los fallos denegatorios de tal
posibilidad emitidos por la CSJN (Fallos: 322:73, "Gorordo", consid. 12) y la CNFed.CAdm. (sala I, 20-10-87, "Coello"; íd., 19-3-98,
"Peruggini" e íd., 2-7-2002, "Davs"; sala III, 8-9-88, "Wolcke"; sala IV, 13-9-2001, "De la Vega")- y, por el otro, a si la caducidad, con la
consecuente pérdida del derecho no ejercido que se atribuye al art. 25 de la LNPA, resulta rígidamente aplicable en los supuestos en que
se impugna un acto administrativo nulo de nulidad absoluta -a cuyo respecto, no presentándoseme como razonable "que por el mero
transcurso del tiempo lo inmoral se transforme en moral y lo ilícito en lícito" (CSJN, Fallos: 179:279), no alcanzo a comprender la razón por
la que, si frente a un acto administrativo de tal gravedad se afirma el deber de la administración de restablecer sin dilaciones el imperio de
la juridicidad (CSJN, Fallos: 304:898), carezca el particular del derecho a invocar tal vicio, exigiéndole a aquélla el cumplimiento del deber
que le impone el art. 17 de la LNPA, el cual, de ser incumplido, estaría abriendo una causal autónoma de impugnación-.
[31] Ver nota 11.
[32] PEARSON, Marcelo, Reclamos administrativos. Otras vías administrativas, en E. D. 66-751; GRAU, Armando, Reclamación administrativa
previa, en DIEZ y otros, Acto y procedimiento administrativo, Plus Ultra, Buenos Aires, 1975, p. 188.
[33] HEREDIA, Horacio, Los elementos del acto administrativo, en L. L. 1975-C-830; HUTCHINSON, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, Astrea, Buenos Aires, 1985, t. I, p. 534.
[34] MAIRAL, Control... cit., vol. I, p. 357; TAWIL, Administración... cit., t. II, p. 154; JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, María, Reclamos.
Reflexiones sobre el reclamo administrativo previo, en la obra colectiva Procedimiento administrativo -Jornadas organizadas por la
Universidad Austral-, Editorial Ciencias de la Educación, 1998, ps. 133 y ss., en particular p. 139.
[35] Ver: J. E. R., Estado de la jurisprudencia sobre reclamación administrativa previa a la demanda contra la Nación por desalojo, en J. A.
1966-I-230; GRAU, Armando, Habilitación de la instancia contencioso administrativa, Platense, La Plata, 1971, p. 91, nota 263.
[36] Es de destacar que, asimismo, y concordantemente, se modificó el art. 25 de la LNPA, relativo a la "vía recursiva", aclarando que la acción
de impugnación de los actos administrativos rige ahora, no sólo para los dictados por el Estado nacional -único al que aludía el texto

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original-, sino también respecto de los emitidos por los entes autárquicos.
[37] En su momento, la exclusión del reclamo respecto a estos entes, la que había dispuesto la ley 21.686, mereció severas críticas por parte
de la doctrina (cfr. GRAU, Reclamación... cit.; PEARSON, Marcelo, Manual de Procedimientos Administrativos, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1976, p. 159).
[38] Ver CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, t. I, Tít. Segundo, Caps. VII y VIII.
[39] En el mismo sentido: COMADIRA, Julio, Procedimientos administrativos, La Ley, Buenos Aires, 2002, t. I, N° 9.5.1, p. 516; CANOSA,
Armando, Las reformas al régimen de juicios contra el Estado y la ley de emergencia económica, Ábaco, Buenos Aires, 2001, ps. 89-90.
[40] PEARSON, Manual... cit., p. 130; GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Macchi, Buenos Aires, 1994, t. 4-2, Cap. XII, p.
37; MAIRAL, Control... cit., vol. I, p. 357; TAWIL, Administración... cit., t. II, p. 161.
[41] Fallos: 300(1):295, considerando 7.
[42] Ver punto XI, ap. 4.
[43] BIANCHI, ¿Tiene fundamentos... cit., nota 26.
[44] El resaltado me pertenece.
[45] Ver el precedente punto VI.
[46] Ello así, habida cuenta de que el texto del nuevo art. 31, más allá de su eventual inconstitucionalidad (ver infra, punto XI), es claro en
cuanto, transcurridos los 45 días hábiles posteriores al pronto despacho, impone al particular la carga de demandar dentro del perentorio
plazo del art. 25 y bajo los efectos en él previstos.
[47] En contra, afirmando que la norma no impide la ampliación de plazos notoriamente vencidos, SILVERIO GUSMAN, Alfredo, Panorama del
Derecho Procesal Administrativo luego de la Ley de Emergencia Económica, en E. D. del 30-8-2001.
[48] Al respecto, por lo menos en lo que hace a los reclamos que la LNPA establece que deben ser resueltos por los ministros o secretarios de
la Presidencia, no comparto, como parece admitirlo Pozo Gowland (conf. Cambios en el contencioso administrativo federal. El reclamo
administrativo, en E. D. del 29-12-2000; en particular nota 68), que el Poder Ejecutivo pueda válidamente delegar en ellos la competencia
de conceder la ampliación que a él le atribuyó la LNPA, ya que, de hacerlo, estaría transgrediendo la clara voluntad del legislador, quien no
quiso asignar tal atribución a la autoridad competente para resolver el reclamo.
[49] Consideró que la ley sólo se refiere a supuestos de "complejidad fáctica", en los que la índole de los hechos que deban ser motivo de
análisis requiera de la necesaria producción de pruebas técnicas no susceptibles de ser producidas dentro de los 90 días originales, y no
de "complejidad jurídica", en la que este plazo, superior al que cuentan los magistrados para dictar sentencia en las causas judiciales en
que tales cuestiones pueden ventilarse, se presenta por principio como suficiente.
[50] Sobre la base de que no nos encontramos aquí en el supuesto de "emergencia pública" al que alude el art. 76 de la Const. Nac., la que
debe ser declarada por el Poder Legislativo, me encuentro obligado a reconocer aquí que en el tiempo que he destinado a estas
"reflexiones" no he podido llegar a aprehender cuáles son los casos que podrían considerase alcanzados por el incierto concepto
empleado en el nuevo texto del art. 31 de la LNPA, cuya razonable interpretación no parece que pueda válidamente llegar a justificar la
ampliación de los plazos originales en aquellos supuestos en que no se encuentre configurada una concreta, cierta y efectiva imposibilidad
material de resolver el reclamo dentro de aquellos plazos.
[51] Afirmo el carácter teórico de tal revisión judicial, habida cuenta de que: i) respecto a la ampliación de los primeros 90 días, sólo susceptible
de ser dispuesta con anterioridad a que el administrado presente el pronto despacho, ante la ausencia de éste y del posterior transcurso
de los 45 días para que pueda tener por configurado el silencio, la instancia judicial para conocer respecto de su pretensión sustancial no
se encontraría habilitada, y ii) en relación a los 45 días posteriores al pedido de pronto despacho, la exigüidad del máximo de 15 días en
que pueden ser ampliados impedirá, en los hechos, obtener una resolución judicial con anterioridad a que ellos transcurran.
[52] Al respecto, es de apuntar que por el decreto 677/77 se había delegado en los ministros la resolución de los reclamos que correspondiere
a su respectiva competencia (art. 1°), salvo que el acto administrativo que diera lugar al reclamo hubiera emanado de un ministro (art. 2°).
[53] CSJN, Fallos: 103:155; 113:194; 115:395.
[54] Ver la síntesis de las distintas posiciones en JEANNERET DE PÉREZ CORTÉS, Reclamos... cit.
[55] HUTCHINSON, Ley Nacional... cit., t. I., § 45, ps. 59 y ss.; SILVESTRI y GONZÁLEZ ARZAC, La instancia... cit., p. 776.
[56] En este orden de ideas, sosteniendo que al interpretar las normas no podía prescindirse de su texto, lo que llevaba a reconocer efectos
interruptivos a los recursos y suspensivos a las reclamaciones, en cuanto se tratara de actuaciones practicadas con intervención de la
autoridad competente, se han pronunciado las salas I (11-5-95, in re "Sosa, Néstor") y IV (16-7-92, in re "Zaballa de Ibargaray") de la
CNFed.CAdm. La Corte Suprema, por su parte, aun después de sancionada la LNPA, sigue sosteniendo que el reclamo no interrumpe la
prescripción (Fallos: 301:709; 316:439), pareciendo que, indirectamente, ha admitido, en cambio, que produce efectos suspensivos de ella
(cfr. "Wiater", 4-11-97, en que si bien lo negó, lo hizo sobre la base de que no mediaba coherencia entre lo pretendido en sede
administrativa y judicial).
[57] Por la inexistencia de plazo para impugnar judicialmente el acto expreso denegatorio del reclamo se pronunciaron: CSJN, 27-6-89, in re
"Mackentor SA" (Fallos: 312:1017); 24-9-91, "Schneider de Guelperin" (Fallos: 314:1147), y 26-10-93, "Serra" (Fallos: 316:2454), en
donde, distinguiendo entre la vía impugnatoria de actos administrativos y la de la reclamación del reconocimiento de un derecho,
consideró que esta última no se encontraba sujeta al plazo del art. 25; asimismo, CNFed.CAdm., sala I, 21-2-89, in re "Torres, Juan
Carlos", y 31-3-2000, "Beverina, Juan"; sala II, 22-5-97, in re "Almeida, Ascensión", y 23-10-97, "Conar Constructora Arg. SRL"; sala III, 9-
11-99, in re "Claiman, Héctor"; sala IV, 10-11-95, in re "La Universal"; sala V, 24-3-97, in re "Pesaresi, Guillermo"; distinguiendo entre
aquellos actos administrativos propiamente dichos, investidos de aptitud para modificar el status jurídico del administrado, los que
presumen el agotamiento de las instancias administrativas en los términos del art. 23 de la LNPA y deben ser impugnados judicialmente
en los plazos del art. 25, y aquellos otros actos que carecen de tal aptitud modificatoria, y que tan sólo traducen el reconocimiento o
desconocimiento del derecho reclamado por el administrado sobre la base de una situación jurídica preexistente. En contra, por la
aplicación del plazo del art. 25 al caso de acto administrativo expreso denegatorio del reclamo: MARIENHOFF, Demandas... cit.;
SILVESTRI y GONZÁLEZ ARZAC, La instancia... cit., p. 763; COMADIRA, Procedimientos... cit., N° 7.7, y ps. 509-512, N° 9.4. En este
mismo sentido, afirmando que el particular tiene 90 días para instar la acción judicial, pues nos encontraríamos ante el caso del inc. a, del
art. 25, ver HUTCHINSON, Ley Nacional... cit., t. I, p. 548, § 21; es de destacar, empero, que este autor acepta que, en ciertos casos, no
es necesario remover el acto que decidió el reclamo, tal como acontece cuando él no quita ni pone nada a la relación que existía entre las
partes (cfr. Régimen de procedimientos administrativos, Astrea, Buenos Aires, 2002, p. 193, N° 7).
[58] BUJÁN, Néstor, ¿Quién custodia a los jueces?, en Revista de Jurisprudencia Provincial -Buenos Aires, La Pampa, Neuquén, Río Negro-,
noviembre de 1992, vol. IV, N° 5, Provincia de La Pampa, Jurisprudencia anotada, ps. S-193 y ss.
[59] Entiendo que ello no es exigible por el interés público -por muy rigurosamente que se lo interprete-, habida cuenta de que él se satisface
sobradamente con lo atinente a la eficacia de los actos, como consecuencia del formidable privilegio de la autotutela, sin necesidad de
que se lo extienda también al tema de la validez (cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, Madrid, 1984, t. I, ps. 585 y ss.). En la base de su planteamiento se advierte una inadmisible confusión entre las cuestiones
de procedimiento y de fondo (entre las facultades procedimentales y el derecho material), concibiéndose la acción judicial de anulación de
tal acto como una carga procesal, cuya omisión se equiparaba a una renuncia de ese derecho o a un consentimiento del resultado
negativo que se deriva sobre él por el no ejercicio de aquélla.
[60] En definitiva, sostuve en esa oportunidad que no existía obligación jurídica de impugnar judicialmente un acto administrativo que,
rechazando el reclamo efectuado en sede administrativa, carecía de aptitud para modificar el "status jurídico" del particular, traduciendo
tan sólo la interpretación administrativa sobre la existencia del hipotético derecho por él pretendido, el cual no es susceptible de ser
extinguido o modificado en modo alguno por el acto que decide negativamente su reclamo en sede administrativa. La vigencia -por
llamarla así- de este acto administrativo denegatorio -salvo norma expresa que así lo imponga- carece de efectos para modificar la

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situación jurídica preexistente del administrado y, por consiguiente, no limita la competencia judicial de decidir el derecho con carácter
definitivo. En este mismo orden de ideas, denominando meros pronunciamientos administrativos a estos actos que no tienen aptitud legal
para incidir sobre la situación jurídica preexistente del administrado, ver MAIRAL, Héctor, Los meros pronunciamientos administrativos, en
Derecho Administrativo, obra colectiva en homenaje al Prof. Miguel S. Marienhoff, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, ps. 651 y ss., en
particular p. 660.
[61] Conf. RASPI, Arturo Emilio, Una desafortunada modificación al artículo 31 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, en E. D.
del 30-3-2001; MAIRAL, en La reforma de la ley 25.344 y las garantías del administrado (Reportaje a Alberto B. Bianchi, Juan Carlos
Cassagne, Tomás Hutchinson, Héctor Mairal y Laura Monti), en L. L. Actualidad del 15 y 20-11-2001. Por la invalidez, sosteniendo que
silencio más caducidad es inconstitucional, también se pronuncia Canosa (La reforma... cit., ps. 72 y ss.), el cual, no obstante, agrega que
la obligación de impugnar dentro del plazo del art. 25, por extensión, resulta también aplicable al caso de acto denegatorio expreso.
[62] Ver Monti y Hutchinson, en La reforma... cit., reportaje aludido en la nota anterior.
[63] CRIVELLI, Julio César, La emergencia económica permanente, Ábaco, Buenos Aires, 2001, p. 163; COMADIRA, Procedimientos... cit., p.
512, quien, por lo demás, considera que no existen motivos para excluir al acto denegatorio expreso del plazo previsto en el art. 25.
[64] Así, Bianchi, en La reforma... cit., reportaje referido en la nota 61, donde manifiesta haber escuchado conferencias de magistrados en lo
contencioso administrativo que propiciarían tal solución, la que le parece positiva en aras de salvar la eventual inconstitucionalidad del
artículo.
[65] Ver: POZO GOWLAND, Cambios... cit.
[66] SILVERIO GUSMAN, Panorama... cit., ver en particular nota 37; DIEZ, Horacio Pedro, El plazo de caducidad para demandar al Estado (El
art. 25 de la ley 19.549), en la obra colectiva Control de la administración pública (Jornadas organizadas por la Universidad Austral,
Facultad de Derecho), R. A. P., Buenos Aires, 2003, ps. 229 y ss., en particular ps. 244-248, N° 7.
[67] Ver Cassagne y Perrino, en La reforma... cit., reportaje aludido en la nota 61.
[68] Ver la opinión vertida por Cassagne y Perrino en el reportaje citado en la nota 61.
[69] Al respecto, debe tenerse en cuenta que, en la medida en que la existencia de un acto administrativo es presupuesto legal necesario para
la habilitación de la instancia judicial de contralor de la administración, el instituto del silencio surgió para evitar precisamente la impunidad
de los gobernantes, a quienes les bastaría con no adoptar resoluciones adversas a los administrados para evitar que éstos lo lleven ante
el juez, para que éste decida si se le debe otorgar o no lo pedido. Es por ello que el silencio aparece como una presunción, como una
ficción que la ley establece a favor del administrado, que puede entender desestimada su petición o recurso, a los solos efectos de poder
deducir frente a la denegación presunta la pretensión admisible. El silencio administrativo así concebido no tiene otro alcance que el
puramente procesal de dejar abierto el acceso a los tribunales, considerándose cumplido el requisito previo, pese a la inactividad de la
administración. Así, como ficción legal, establecida con la sola finalidad de evitar que la ausencia de una decisión previa capaz de abrir la
vía jurisdiccional determine la pérdida de eventuales derechos de los particulares a consecuencia de la inactividad de la administración,
fue como el legislador reguló el instituto del silencio desde el mismo momento en que exigió el reclamo administrativo previo como
requisito para demandar a la Nación (ver art. 2°, ley 3952), manteniendo posteriormente este régimen en las normas contenidas en los
arts. 10, 23, inc. c, 24, inc. a, 26 -ninguno de ellos modificados por la reforma de la ley 25.344- y 31 -texto anterior a la reforma de la ley
25.344- de la LNPA y, coherentemente con ellas, en los arts. 87, 91 y 98 del RLNPA.
[70] Así opinan Cassagne y Perrino en el reportaje al que se alude en la nota 61.
[71] En esta posición, ver COMADIRA, Procedimientos... cit., p. 511, quien, con cita de Fallos: 310:2336 ("Maffei") y 312:1724 ("Donaruma"),
manifiesta que la Corte Suprema de Justicia tiene reiteradamente dicho que la voz podrá, incluida en diversas normas relacionadas con la
posibilidad de interponer recursos judiciales contra actos de la administración, no otorga al particular sino la posibilidad de dejar la esfera
administrativa para pasar a la judicial, reservándose la ley el señalamiento del plazo dentro del cual debe plantearse la acción o el recurso.
[72] SISELES, Osvaldo y VINCENTI, Rogelio, La Ley de Emergencia 25.344 y el proceso contencioso administrativo, en L. L. del 30-10-2001.
[73] Tal como Cassagne y Perrino lo sostienen en el reportaje referido en la nota 61.
[74] Ver supra, punto X.
[75] La que Cassagne y Perrino, en el reportaje aludido en la nota 61, traen en apoyo de su opinión, relativa a que la "confusión" que en su
criterio puede generar la norma les permite sostener que no se aplica el plazo de caducidad cuando se configura el silencio.
[76] Tal inconsecuencia no se da sólo por la disímil regulación del silencio en la vía administrativa, sino también en función de la incoherencia
de la norma en análisis frente al resto de las que contiene la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos -la que prescribe que las
actuaciones deben ser impulsadas de oficio por la administración (art. 1°, inc. a), que los plazos son también obligatorios para ella (art. 1°,
inc. e, ap. 1), que los plazos de prescripción quedan suspendidos mientras las actuaciones se sustancien ante órgano competente (ídem,
ap. 9), que es deber de éste el ejercer su competencia (art. 3°) y que, de no hacerlo, puede ser obligada a ello tanto administrativa (art. 71
de la reglamentación) como judicialmente (art. 28 de la ley), estableciendo como derecho del administrado el del debido proceso adjetivo,
el que comprende no sólo el de ser oído, sino también el de obtener una decisión fundada (art. 1°, inc. f)- y, asimismo, frente al deber de
resolver en tiempo que, además de habérselo autoimpuesto en la Carta Compromiso con el Ciudadano (conf. art. 3°, inc. h, del dec.
229/2000), surge también del art. 2°, inc. e, de la Ley 25.188 de Ética en la Función Pública. Por otra parte, parece que el legislador no
sólo no advirtió la magnitud de la incoherencia e inconsecuencia en que incurría, sino que también olvidó que el incumplimiento doloso de
la obligación de resolver puede llegar a ser considerado como un delito criminal en los términos del art. 249 del Cód. Pen., máxime si
tenemos en cuenta que, para que se configure el silencio, es requisito el previo requerimiento de un pronto despacho, con aptitud
suficiente para advertir a la autoridad que está incurriendo en una ilícita omisión en el cumplimiento de sus deberes, por lo que,
consecuentemente, será a ella a la que le corresponderá demostrar la ausencia de intencionalidad en caso de mantenerse en ella luego
de ese pronto despacho.
[77] Tal como lo expresa DIEZ, El plazo de caducidad... cit., p. 247.
[78] CSJN, Fallos: 218:56; 313:1149; 320:2145; 323:3055; 324:291; entre muchos otros.
[79] BIDART CAMPOS, Tratado... cit., t. I, ps. 451-452; QUIROGA LAVIÉ, Humberto, Constitución de la Nación Argentina. Comentada,
Zavalía, Buenos Aires, 1997, p. 62. En esta línea de pensamiento, afirmando que el derecho de petición garantizado por la Constitución
Nacional no se agota con el hecho de pedir, sino que exige una respuesta, ver: CNFed.CAdm., sala IV, 2-10-96, in re "Chaves", y sala V,
26-4-2000, in re "Moquedze Mazalan".
[80] LINARES QUINTANA, S. V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, Plus Ultra, Buenos Aires, 1978, ps. 571-572, N° 3700;
SÁNCHEZ VIAMONTE, Carlos, Manual de Derecho Constitucional, Kapeluz, Buenos Aires, 1967, p. 147.
[81] La cursiva me pertenece.
[82] Así lo expresa Hutchinson en reportaje cit. en la nota 61
[83] Si bien en ausencia de una norma legal que, como la que nos ocupa, estableciese en forma expresa la carga de impugnar el silencio
dentro de perentorio plazo, la CSJN, en una oportunidad, calificó como de injustificado rigor formal a una resolución judicial por la que se
consideró que se había operado el plazo de caducidad frente al silencio de la administración, señalando que ella comportaba una
inteligencia de las reglas aplicables contraria al principio in dubio pro actione que, por entenderlo como rector en la materia, destacara en
forma reiterada. Enfatizó que la decisión, al aplicar mecánicamente el referido plazo, omitió valorar la conducta del particular y premió la
negligencia de la administración, haciendo jugar en contra del particular la figura del silencio administrativo instituida, claramente, en su
favor (cfr. "Colegio Bioquímico del Chaco", del 4-11-93, E. D. 158-273).
[84] Ver nota 56.
[85] GORDILLO, Agustín, El reclamo administrativo previo, en E. D. 89-779.
[86] CRIVELLI, La emergencia... cit., p. 168.
[87] Cfr. CNFed.CAdm., sala I, 15-3-2001, in re "Young, Silvia"; sala II, 23-10-2001, in re "Castillo".

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[88] Estos casos, por otra parte, traducían los dos únicos supuestos de impugnación de actos administrativos por vía del reclamo que
establecía la LNPA.
[89] Ver supra, punto IV.
[90] CSJN, 20-11-54, in re "Casado Sastre", Fallos: 230:506.
[91] CFed. de Cap., 1-10-45, "Siemens Schuckert SA", L. L. 40-829.
[92] COMADIRA, Procedimientos... cit., ps. 513-514.
[93] MERTEHIKIAN, Eduardo, Algunas cuestiones sobre la prescripción de la acción para demandar al Estado por su responsabilidad
extracontractual, en rev. Actualidad en el Derecho Público, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2000, N° 13.
[94] HUTCHINSON, Ley Nacional... cit., t. I, p. 550, § 27.
[95] En contra: CANOSA, La reforma... cit., p. 83.
[96] A este respecto, cabe recordar que por el art. 6°, además de establecerse la suspensión de los plazos procesales hasta que, de oficio o a
instancia del administrado, y bajo estrictas formalidades y requisitos, se comunicare su existencia a la Procuración del Tesoro de la
Nación, se impuso a ésta, con carácter permanente, la obligación de "...mantener actualizado el registro de los juicios del Estado" (ver art.
6°, penúltimo párrafo).
[97] El último párrafo del art. 6° estableció en forma expresa que "(p)ara los juicios que se inicien a partir de la presente ley, regirá lo dispuesto
en los artículos 8°, 9°, 10 y 11".
[98] Ver art. 11 de la ley 25.344.
[99] En rigor, de conformidad con lo que se expusiera en la precedente nota, el juez en lo administrativo, en primer término, por razones de
método, debe pronunciarse sobre su competencia para "conocer" en la causa, ya que el declarar o no habilitada la instancia judicial
traduce un acto por el que el magistrado judicial, en ejercicio de esa competencia, conoce en ella, declarando la admisibilidad o
procedencia formal de la acción promovida por el demandante.
[100] Art. 8°: "En todos los casos, promovida una acción contra los organismos mencionados en el artículo 6°, cualquiera sea la jurisdicción que
corresponda, se remitirá por oficio a la Procuración del Tesoro de la Nación copia de la demanda, con toda la prueba documental
acompañada y se procederá, cumplido este acto, a dar vista al fiscal, para que se expida acerca de la procedencia y competencia del
tribunal". Art. 9°: "Admitido el curso de la acción, se correrá traslado por el plazo de treinta (30) días o el mayor que corresponda, para que
se opongan todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la demanda. El traslado se efectuará por oficio dirigido al
Ministerio, Secretaría de la Presidencia de la Nación o entidad autárquica pertinente. "Cuando la notificación se cursara a Ministerio o
Secretaría de la Presidencia diversa al que legalmente corresponde, los plazos de contestación sólo comenzarán a correr desde la
efectiva recepción del oficio por el organismo competente, acreditada mediante el sello de su mesa de entradas". Art. 10: "En las causas
que no fuera menester la habilitación de la instancia, se cursará de igual forma y manera la notificación a la Procuración del Tesoro de la
Nación con una anticipación no menor de treinta (30) días hábiles judiciales al traslado de la demanda que se curse al organismo
pertinente". Art. 11: "En los juicios de amparo y procesos sumarísimos no será de aplicación lo dispuesto en los arts. 8°, 9° y 10 de la
presente ley".
[101] La comunicación debe efectuarse al solo efecto de su conocimiento (ver aclaración efectuada en el art. 12 del dec. 1116/2000, Anexo III),
mediante el formulario contemplado como Anexo I del Anexo III del decreto reglamentario, adjuntándose copia de la demanda y de toda la
prueba documental, todo lo cual debe remitirse mediante oficio judicial que debe contener los datos requeridos en el art. 6°.
[102] Ver la transcripción que de ellos hace Crivelli (La emergencia... cit., ps. 129 y 130).
[103] En efecto, la expresión habilitación de la instancia, no obstante haber sido utilizada por primera vez durante el debate parlamentario de las
leyes 675 -sancionada con motivo del pedido de autorización para demandar judicialmente a la Nación formulado por la empresa "Aguirre,
Carranza y Cía.", al que el senador Teófilo García se refirió como un pedido de que se les habilite para ocurrir a la justicia nacional (cfr.
Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, 1873, sesión del 10-7-73, ps. 223 y 225)- y 2990 -por la que se concedió
similar autorización a la empresa "Sociedad Depósitos y Muelles de las Catalinas", oportunidad en que el diputado Antonio Bermejo
(después ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el período 1903-1929) sostuvo que lo solicitado "...no tiene mayor
alcance que el de habilitar a los jueces para que administren justicia..." (cfr. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación,
1893, vol. I, sesión del 30-9-93, p. 775)-, en su actual significación es de creación pretoriana y, pese a haber sido duramente criticada -al
respecto se ha dicho que "(l)os tribunales tienen jurisdicción y competencia no subordinada a requisitos de ninguna clase. Si conocen y
deciden es por virtud de demandas o recursos, y cuando no se cumplen requisitos legales, no dan curso, o no admiten recursos o
demandas. Por eso la ley 3952 dice con toda propiedad que los tribunales no darán curso a las demandas, etc. La habilitación o no
habilitación es cuestión funcional, cuando expresamente la ley determina, ya sea en razón del tiempo hábil, ya sea con respecto a ciertos
aspectos esenciales relativos a la competencia. La instancia está siempre habilitada, incluso, desde luego, para declarar que no se hace
lugar a la demanda por no haberse cumplido algún requisito de la ley..." (cfr. BIELSA, Rafael, Derecho Administrativo, 6 ' ed., Buenos
Aires, 1966/1966, vol. V, p. 617, N° 23 bis)-, es merecedora de defensa, habida cuenta de que, establecido su preciso y especial sentido -
es decir, entendida como que traduce el acto judicial por el que, por considerarse que el demandante se encuentra procesalmente
habilitado para utilizar la vía judicial intentada, se admite o declara formalmente procedente su demanda y, consecuentemente, dándosele
curso, se ordena notificarla al demandado, emplazándolo para que la conteste-, que implica el acto de impulso inicial del proceso
administrativo -por el que el juez con competencia legalmente atribuida para entender en él da comienzo al ejercicio de su jurisdicción en
el caso, declarando o no habilitada la instancia judicial requerida por el administrado-, resiste sólidamente aquella crítica. En este orden de
ideas, debe tenerse presente que la palabra "instancia" (instare) está compuesta de stare y de la preposición in, por lo que, como stare in
judicio, puede ser entendida como obrar en juicio (ETKIN, Instancia, en Enciclopedia Jurídica Omeba, Buenos Aires, vol. XVI, p. 68) y,
sobre esa base, la expresión "habilitación de la instancia" bien puede emplearse para referirse al pronunciamiento previo por el que, en el
marco de un proceso administrativo, el magistrado judicial competente considera satisfechos los requisitos de admisibilidad de la
pretensión procesal administrativa contenida en la demanda y, en consecuencia, autoriza al demandante a seguir obrando en el juicio.
[104] En ella se aprobó la declaración propuesta por Salvador Dana Montaño -apoyada por Horacio Heredia y Eduardo Coutoure-, a tenor de la
cual el tribunal, antes de dar trámite a un asunto contencioso administrativo, debe verificar el cumplimiento, por el demandante, de los
requisitos formales previos y de la interposición en plazo de la acción o el recurso (cfr. L. L. 1940-20, sec. Doct., ps. 93-192). Dana
Montaño, al sostener el despacho, dijo que "...este pronunciamiento previo sobre la procedencia formal del recurso tiende a economizar
desgastes inútiles de jurisdicción y a salvaguardar el interés de las propias partes recurrentes, porque les evita a veces una larga
tramitación y costas o costos del proceso inútiles. De manera que gracias a él automáticamente se pronuncia el tribunal sobre la
admisibilidad del recurso, con audiencia de la administración o sin ella..."
[105] Ver, entre otras: art. 3° de la Ley de Amparo 16.986; arts. 1° y 2° de la ley 14.715 (Régimen de Contestación de Demandas del Banco
Central de la República Argentina); arts. 84 y 85 de la ley 11.683, y arts. 1175 y 1176 del Código Aduanero.
[106] GRAU, Habilitación... cit., p. 126.
[107] Cfr. GRAU, Habilitación... cit., ps. 128 y ss.; HEREDIA, Horacio, Contencioso administrativo. Recurso de ilegitimidad, en J. A. 75-12, sec.
Doct.
[108] Fallos: 223:353; 246:132.
[109] Ver: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, El principio de la interpretación más favorable al derecho del administrado al enjuiciamiento
jurisdiccional de los actos administrativos, en Rev. Adm. Públ., Madrid, sept.-dic. de 1963, N° 42, p. 267; GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, El
principio antiformalista de la ley de la jurisdicción contenciosa administrativa, en Rev. Adm. Públ., Madrid, sept.-dic. de 1968, N° 57, p. 183.
[110] Ver MUÑOZ, Guillermo, Hacia una desconstrucción de la teoría del proceso administrativo, en Derecho Administrativo cit., ps. 1315 y ss.
[111] PERRINO, Pablo, Proceso contencioso administrativo y habilitación de la instancia, en Control de la administración pública cit., ps. 99 y
ss.

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[112] Cfr. J. A. 1999-III-122.
[113] La cursiva me pertenece.
[114] Se recuerda que los arts. 23 y 24 de la Ley de Procedimientos Administrativos regulan lo atinente a los requisitos de impugnabilidad
judicial de los actos administrativos de alcance particular y general respectivamente, y que el art. 25 de ella contempla los plazos dentro
de los cuales debe ser deducida la acción de impugnación de tales actos, mientras que el art. 30, para los supuestos de que no se trate de
la impugnación de actos administrativos, establece la obligatoriedad -como principio- del previo reclamo administrativo para demandar
judicialmente al Estado nacional y -ahora, luego de la reforma que le fuera introducida por el citado art. 12 de la ley 25.344- a sus
entidades autárquicas.
[115] La cursiva me pertenece.
[116] Ver nota 21.
[117] Como parece haberlo entendido Crivelli (cfr. La emergencia... cit., p. 145) cuando afirma que, si bien no se modificó el plazo para que el
Estado conteste demanda, sí se modificó el plazo para oponer excepciones, el que considera ampliado para él sólo en diez días más.
[118] El art. 3° de la ley 3952, además -por razones históricas que hacían a la representación del Estado al momento de su entrada en
vigencia-, disponía que el traslado también debía ser comunicado al procurador fiscal, exigencia que, cuando la costumbre judicial la había
ya dejado sin efecto, fue derogada por el art. 76 de la ley 24.946.

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