Demanda de acción de

inconstitucionalidad, promovida por la

Comisión Nacional de los Derechos
Humanos.

Ministros y Ministras que integran el Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Pino Suárez 2, Colonia Centro, Alcaldía Cuauhtémoc,
C.P. 06065, Ciudad de México.

El que suscribe, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos

Humanos, personería que acredito con copia simple del acuerdo de designación
del Senado de la República (anexo uno); con domicilio legal para oír y recibir
todo tipo de notificaciones el ubicado en Carretera Picacho-Ajusco 238, planta
baja, Colonia Jardines en la Montaña, Alcaldía Tlalpan, C. P. 14210, Ciudad de
México; designo como delegados, en términos del artículo 59, en relación con el
11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a Rubén
Francisco Pérez Sánchez, Rosaura Luna Ortiz, Claudia Fernández Jiménez y
José Cuauhtémoc Gómez Hernández, con cédulas profesionales números
1508301, 3547479, 2070028 y 2196579, respectivamente, que los acreditan
como licenciados en Derecho; asimismo, conforme al artículo 4° de la referida
Ley Reglamentaria, autorizo para oír y recibir notificaciones a las licenciadas y
licenciados César Balcázar Bonilla, Román Gutiérrez Olivares, Giovanna Gómez
Oropeza, Marisol Mirafuentes de la Rosa y Kenia Pérez González; así como a
Jesús Eduardo Villar Román, María Guadalupe Vega Cardona y Yocelin
Sánchez Rivera; con el debido respeto comparezco y expongo:

De conformidad con lo dispuesto en el inciso g) de la fracción II del artículo 105

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y relativos de la Ley
Reglamentaria, dentro del plazo establecido en el segundo párrafo del precepto
constitucional y fracción citados, y 60 de la referida Ley Reglamentaria,
promuevo DEMANDA DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD en los
términos que a continuación se expondrán:

1
En acatamiento al artículo 61, de la Ley Reglamentaria, manifiesto:

I. Nombre y firma del promovente:

Luis Raúl González Pérez, en mi calidad de Presidente de la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos. Firma al calce del documento.

II. Los órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las

normas generales impugnadas:

A. Órgano Legislativo: Congreso del Estado de Morelos.

B. Órgano Ejecutivo: Gobernador Constitucional del Estado Libre y

Soberano de Morelos.

III. Las normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en

que se publicó:

De las Leyes de Ingresos municipales para el estado de Morelos, para el

Ejercicio Fiscal 2019, las siguientes:

1. Impuesto adicional:

 Artículo 11 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ayala,

 Artículo 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río;
 Artículo 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mazatepec;
 Artículos 10 y 11 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaltizapán de
Zapata;
 Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Xochitepec y,
 Artículo 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacualpan de Amilpas.

2. Alumbrado público:

 Artículo 17, párrafos penúltimo y último de la Ley de Ingresos del

Municipio de Ayala.
2
 3. Multas fijas:

 Artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 y 53 de la Ley de Ingresos del
Municipio Ayala;
 Artículos 38, numerales 4.1.6.2.02.14; 4.1.6.2.03.24.01 y 4.1.6.2.03.24.02
de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río, y
 Artículo 69, numeral 6.1.3.1.40 de la Ley de Ingresos del Municipio de
Xochitepec.

4. Registro extemporáneo de nacimiento:

 Artículo 42, numeral 4.1.6.2.07.01 de la Ley de Ingresos del Municipio de

Coatlán del Río.

5. Cobros pro el acceso a la información:

 Artículo 13, numerales 4.3.4.1.1 y 4.3.4.1.2 de la Ley de Ingresos del

Municipio de Zacualpan de Amilpas.

IV. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados:

 1°, 4°, párrafo octavo, 6°, 14, 16, 22 y 31, fracción IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
 Artículos 1, 2, 3, 13, 18, 24 y 26 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
 1, 2, 19, 24 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
 2, 7 y 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

V. Derechos fundamentales que se estiman violados.

 Derecho a la gratuidad del registro de nacimiento.

 Derecho a la identidad.
 Derecho a la seguridad jurídica.
 Derecho de acceso a la información.
 Obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos.
 Principio de legalidad tributaria.
3
  Principio de proporcionalidad en las contribuciones.
 Principio de proporcionalidad tributaria.
 Prohibición de multas excesivas.

VI. Competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente

para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con
lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; y 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda
vez que se solicita la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones
normativas señaladas en el apartado III del presente escrito, publicadas el 26 de
marzo de 2019 en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Estado de Morelos.

VII. Oportunidad en la promoción.

Acorde al artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo

105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para
la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales,
a partir del día siguiente al de la publicación de la norma impugnada.

En el caso que nos ocupa, las normas cuya declaración de invalidez se solicita
fueron publicadas el 26 de marzo de 2019, en el Periódico Oficial “Tierra y
Libertad” del Estado de Morelos, por lo que el plazo para presentar la acción
corre del miércoles 27 de marzo de 2019 al jueves 25 de abril de 2019. Por tanto,
al promoverse el día de hoy ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la
acción es oportuna.

VIII. Legitimación activa de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

para promover la acción de inconstitucionalidad.

El artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, expresamente dispone que esta Comisión Nacional de los
4
Derechos Humanos tiene atribuciones para plantear la posible
inconstitucionalidad de normas generales que vulneren los derechos humanos
consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales
México es Parte, respecto de las legislaciones federales y de las entidades
federativas, en los siguientes términos:

“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos

que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: (…)

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la

posible contradicción entre una norma de carácter general y esta
Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días
naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: (…)

g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de

carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados
internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de
la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta
Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.
Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en
las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;
(…).”

Conforme al citado precepto constitucional, acudo a ese Alto Tribunal en mi

calidad de Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en los
términos del primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, aplicable en materia
de acciones de inconstitucionalidad, conforme al diverso 59 del mismo
ordenamiento legal.

Dicha representación y facultades, se encuentran previstas en el artículo 15,

fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y
en el diverso 18 de su Reglamento Interno, preceptos que, por su relevancia, se
citan a continuación:

De la Ley:

“Artículo 15. El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades

y obligaciones:

5
 I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional; (…)

XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de

carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales
celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República,
que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales de los que México sea parte, y
(…).”

Del Reglamento Interno:

“Artículo 18. (Órgano ejecutivo)

La Presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión Nacional. Está a cargo de un
presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la
Ley, las funciones directivas de la Comisión Nacional y su representación
legal.”

IX. Introducción.

El 26 de marzo de 2019, se publicaron en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”

del Estado de Morelos, diversos Decretos, por los que se expidieron distintas
Leyes de Ingresos municipales de esa entidad, los cuales prevén supuestos que,
a juicio de esta Comisión Nacional, transgreden los derechos fundamentales de
seguridad jurídica; a la gratuidad; a la identidad; de acceso a la información e
igualdad; así como los principios de proporcionalidad tributaria; gratuidad en el
acceso a la información; y la prohibición de las multas excesivas.

La presente impugnación puede dividirse en los rubros siguientes:

1. Impuestos adicionales en relación con diversas contribuciones y

derechos municipales.
2. Cobros desproporcionales e injustificados por el servicio de alumbrado
público.
3. Multas fijas para determinar infracciones.
4. Cobro injustificado por el registro extemporáneo de nacimiento.
5. Cobros excesivos por la reproducción de información pública.

En primer término, en contravención del derecho de seguridad jurídica y de los

principios de proporcionalidad tributaria, diversos preceptos de las leyes de
6
ingresos municipales impugnadas prevén la obligación de pagar un impuesto
adicional que establece una carga tributaria a las personas sin seguir los
mandatos constitucionales de justicia fiscal, en razón de que el objeto del
gravamen consiste en los pagos que hayan hecho los contribuyentes por
concepto de otros impuestos y derechos, lo que de ninguna manera atiende a su
capacidad real para contribuir al gasto público.

En el segundo concepto de invalidez, la disposición impugnada relativa a la cuota

por el servicio de alumbrado público, establece que, por la prestación del servicio
de iluminación pública, las personas pagarán una contribución a la que denomina
“derecho” equivalente al 7% sobre el importe del consumo señalado en los
recibos que, por la representación del servicio de energía eléctrica expida la
Comisión Federal de Electricidad, y por otra parte dispone que los propietarios o
posesionarios de predios baldíos, urbanos y suburbanos, pagarán un derecho
equivalente al 3% del valor catastral del predio.

Finalmente, la norma señala que los propietarios de predios que hayan resultado
favorecidos al amparo de una resolución constitucional con relación a lo
establecido en el primer párrafo de dicho artículo, pagarán un derecho
equivalente al 3% de valor catastral del predio.

Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos estima que dicha disposición
transgrede el derecho fundamental de seguridad jurídica y el principio de
proporcionalidad tributaria.

En el tercer supuesto, las normas impugnadas prevén multas que constituyen

sanciones desproporcionadas, excesivas, invariables e inflexibles, toda vez que
no establecen límites mínimos y máximos para su aplicación, lo que acarrea
como consecuencia que, los operadores jurídicos se encuentren imposibilitados
para individualizarla, tomando en cuenta factores como el daño al bien jurídico
tutelado, el grado de responsabilidad y la capacidad económica del sujeto
sancionado, entre otros.

La disposición impugnada que se encuentran en el cuarto de esos apartados

establecen cobros por el registro extemporáneo de nacimiento, lo cual
7
transgrede el derecho a la identidad consagrado en el párrafo octavo del artículo
4º de nuestra Norma Fundamental.

La disposición impugnada que se encuentra en el quinto de esos apartados

establece el cobro excesivos y desproporcionales por la reproducción de
información pública en discos compactos y disco versátil digital, lo que se estima
contrario al principio de gratuidad en el ejercicio del derecho de acceso a la
información, pues si bien existe la obligación del contribuyente de otorgar una
contraprestación por estos servicios, lo cierto es que debe atender al principio de
proporcionalidad y ser acorde a los precios en el mercado de los instrumentos
de que se trate.

Luego entonces, la presente impugnación tiene por objeto evidenciar la

vulneración a los derechos fundamentales a que se ha hechos referencia, por
parte de las distintas leyes de Ingresos de los Municipios del Estado de Morelos,
para que sea ese Alto Tribunal quien determine lo conducente en relación con
su constitucionalidad.

X. Conceptos de invalidez

PRIMERO. Las normas que se impugnan, señaladas en el apartado III.1,

establecen la obligación a cargo de los contribuyentes de pagar un
impuesto adicional cuyo objeto grava el importe total de los pagos que
hayan realizado por concepto de diversos impuestos y derechos
municipales, lo cual no atiende a la capacidad contributiva de las personas
sujetos de la contribución, lo que transgrede el derecho de seguridad
jurídica y el principio de legalidad así como el diverso de proporcionalidad
tributaria, contenidos en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV de la
Constitución Federal.

El presente concepto de invalidez se desarrollan los argumentos por los que esta
Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que los preceptos de
las leyes de ingresos municipales impugnadas que prevén la obligación de pagar
un impuesto adicional que establece una carga tributaria a las personas sin
seguir los mandatos constitucionales de justicia fiscal, vulneran el derecho de
8
seguridad jurídica y el principio de proporcionalidad tributaria, en razón de que el
objeto del gravamen consiste en los pagos que hayan hecho los contribuyentes
por concepto de otros impuestos y derechos, lo que de ninguna manera atiende
a su capacidad real para contribuir al gasto público.

Para tal efecto, se desarrolla el alcance del derecho fundamental a la seguridad

jurídica y su inherente principio de legalidad, así como la naturaleza del diverso
principio de proporcionalidad tributaria, para así, analizar las disposiciones
impugnadas a la luz de los mismos.

A. Derecho de seguridad jurídica y principio de legalidad.

El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, previstos en los

artículos 14 y 16 de la Norma Fundamental, son la base sobre la cual descansa
el sistema jurídico mexicano, pues tutelan que el gobernado jamás se encuentre
en una situación de incertidumbre y, por tanto, en estado de indefensión.

En este sentido, estos mandatos constitucionales constituyen prerrogativas

fundamentales cuyo contenido esencial radica en “saber a qué atenerse”,
garantizando así que toda persona se encuentra protegida frente al arbitrio de la
autoridad estatal, es decir, su ratio essendi es la proscripción de la
discrecionalidad y arbitrariedad en todos los casos en que el Estado realice las
actuaciones que le corresponden en aras de salvaguardar el interés y el orden
público.

Así, con base en el derecho de seguridad jurídica y en el principio de legalidad,

se erige paralelamente la obligación de las autoridades legislativas de establecer
leyes que brinden dicha seguridad y que estén encaminadas a la protección de
los derechos de las personas.

Las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, deben asegurar a
la persona que la autoridad sujetará sus actuaciones dentro de un marco de
atribuciones acotado, para que el aplicador de la ley pueda ejercer su labor sin
arbitrariedad alguna y, además, para que el destinatario de la norma tenga plena
certeza sobre su situación ante las leyes.
9
Es así que, de una interpretación armónica y congruente del contenido de los
artículos 14 y 16 constitucionales, los cuales salvaguardan los principios de
legalidad y seguridad jurídica del gobernado, se colige que el actuar de todas las
autoridades debe estar perfectamente acotada de manera expresa en la ley y
teniendo como guía en todo momento, en el ámbito de sus competencias, la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos
de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad.

Lo anterior, toda vez que en un Estado Constitucional Democrático de Derecho,

como el nuestro, no es permisible la afectación a la esfera jurídica de una
persona a través de actos de autoridades que no cuenten con un marco
normativo que los habilite y acote debidamente su actuación, pues es principio
general de derecho que, en salvaguarda de la legalidad, la autoridad sólo puede
hacer lo que la ley le autoriza; por tanto, la actuación de las autoridades deben
estar determinadas y consignadas en el texto de la norma ya que, de otro modo,
se les dotaría de un poder arbitrario incompatible con el régimen de legalidad.

Ahora bien, como se precisó previamente, el derecho a la seguridad jurídica y el

principio de legalidad constituyen un límite al actuar de todo el Estado mexicano.
Es decir, el espectro de protección que otorgan dichas prerrogativas, no se acota
exclusivamente a la aplicación de las normas y a las autoridades encargadas de
llevar a cabo dicho empleo normativo.

Tales derechos fundamentales se hacen extensivos al legislador, como creador

de las normas, quien se encuentra obligado no sólo a acotar el contenido de las
mismas y el actuar de la autoridad, sino también a encauzar el producto de su
labor legislativa conforme a los mandatos constitucionales al momento de
configurar las normas cuya expedición le compete, a fin de que se establezcan
los elementos mínimos para evitar incurrir en arbitrariedades.

Es así que la protección de los derechos humanos requiere que los actos
estatales que los afecten no queden al arbitrio del poder público, sino que estén
rodeados de un conjunto de garantías encaminadas a evitar la vulneración de
10
los derechos fundamentales de la persona. Como se apuntó con anterioridad,
una forma de garantizar esta protección es que el actuar de la autoridad se acote
en una ley de acuerdo con lo establecido por la Constitución.

De forma esquemática, esta perspectiva del derecho de seguridad jurídica y el

principio de legalidad se puede plantear de la manera en cómo se verán
transgredidos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la actuación por parte de cualquier autoridad del Estado no

se encuentra debidamente acotada o encauzada conforme a la
Constitución o las leyes secundarias que resultan acordes a la Norma
Fundamental.

b) Cuando la autoridad estatal actúa con base en disposiciones legales que

contradicen el texto constitucional.

c) Cuando la autoridad afecta la esfera jurídica de los gobernados sin un

sustento legal que respalde su actuación.

En ese sentido, debe concluirse que los órganos legislativos se encuentran

constreñidos a cumplir con las normas y principios que establece la Constitución
Federal. En la especie, debe destacarse que, tratándose del actuar de la
autoridad legislativa en relación con la regulación de la obligación contributiva
que le atañe a todas las personas y en el diseño del sistema tributario, el
legislador debe cumplir con los mandatos establecidos en el artículo 31, fracción
IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.1

1 “Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:

(…)
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad
de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan
las leyes.”
11
 B. Principio de proporcionalidad tributaria como derecho
fundamental.

El citado artículo 31, fracción IV constitucional, regula los principios que deben
regir a los tributos, a saber, de generalidad contributiva, de legalidad tributaria,
de proporcionalidad, equidad y el destino de las contribuciones al gasto público,
con la finaldiad de garantizar límites al poder público frente a los derechos
humanos de las personas en su carácter de contribuyentes,.

Es importante destacar que el reconocimiento a los derechos fundamentales de

los contribuyentes obedece a que, desde tiempos pretéritos, se ha puesto
especial énfasis en establecer limitaciones al ejercicio del poder público a través
de diversos principios que deben guiar la tributación, ante la necesidad de la
protección del derecho de propiedad privada de los gobernados. Estos principios
no sólo actúan como límites, sino que también dan sus notas distintivas a las
obligaciones públicas denominadas contribuciones o tributos.2

Así, estos principios rectores en materia recaudatoria además de ser derechos

fundamentales, constituyen al mismo tiempo obligaciones que deben observar
todas las autoridades fiscales dentro del Estado mexicano, por lo cual es
inconcuso que se erigen como verdaderos derechos subjetivos que las personas
causantes pueden hacer exigibles frente los órganos investidos de la potestad
tributaria estatal.

Como se ha señalado, el precepto citado consagra los principios constitucionales

tributarios de generalidad contributiva, reserva de ley o legalidad, destino al gasto
público, proporcionalidad y equidad, los cuales además de ser derechos
fundamentales inherentes a los gobernados y reconocidos por el texto
constitucional, enuncian las características que pueden llevarnos a construir un
concepto jurídico de tributo o contribución con base en la Norma Fundamental,
en los términos siguientes:

2 Sentencia de 27 de octubre de 2005, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 23/2005.
12
 a) Toda contribución tiene su fuente en el poder de imperio del Estado.

b) Constituyen prestaciones en dinero y excepcionalmente en especie o en

servicios.

c) Sólo se pueden crear mediante ley.

d) Se encuentran afectos a fines esencialmente recaudatorios, es decir,

tienen por destino el gasto público, sin que se niegue la posibilidad de
servir a propósitos de política económica.

e) Los criterios de justicia tributaria son el de proporcionalidad o

capacidad contributiva y el de equidad.

Asimismo, del género contribución se distinguen doctrinal y legislativamente

cuatro especies, a saber, los impuestos, las aportaciones de seguridad social,
las contribuciones de mejoras y los derechos, los cuales se definen de la
siguiente forma:

1. Aportaciones de seguridad social: son las contribuciones establecidas

en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el
cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad
social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios
de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

2. Contribuciones de mejoras: son las establecidas en ley a cargo de las

personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras
públicas.

3. Derechos: son las contribuciones establecidas en ley por el uso o

aprovechamiento de los bienes del dominio público del Estado, así como
por recibir servicios que éste presta en sus funciones de derecho público,
excepto cuando se realicen por organismos descentralizados u órganos
desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de
contraprestaciones que no se encuentren previstas en la ley
13
 correspondiente. También se consideran derechos las contribuciones a
cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios
exclusivos del Estado.

4. Impuestos: son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar

las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica
o de hecho prevista por la misma y sean distintas de las aportaciones de
seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.

Precisado lo anterior, para el caso que nos ocupa, es de resaltada importancia

el principio de proporcionalidad tributaria el cual ha sido considerado
doctrinalmente como un componente de la garantía de justicia fiscal que
consagra el artículo 31, fracción IV, de la Norma Fundante.

Así, por ejemplo, el Tribunal Pleno del Alto Tribunal ha sostenido que el principio
de proporcionalidad en las contribuciones rige de manera distinta en materia de
derechos respecto de impuestos.3 Precisado lo anterior, en el presente concepto
de invalidez se abordará la manera en que opera el multicitado principio
únicamente por lo que hace a los impuestos, en virtud de que de esa naturaleza
participa la contribución cuya constitucionalidad se cuestiona.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desde los años ochenta,

ha interpretado que el principio de proporcionalidad consiste, medularmente, en
que los sujetos pasivos de la relación jurídica fiscal tienen el deber de contribuir
a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, por lo
cual se encuentran constreñidos a aportar una parte justa y adecuada de sus
ingresos, utilidades o rendimientos, de manera que las personas que obtengan
ingresos elevados tributen en forma cualitativamente superior a los de medianos
y reducidos recursos.4

3 Tesis de jurisprudencia P./J. 2/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Novena Época, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII,
enero de 1998, pág. 41, rubro: “DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y
EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS.”
4 Véase la tesis de jurisprudencia con número de registro 232197, del Pleno de ese Máximo

Tribunal, Séptima Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 199-204,

14
Si bien inicialmente el Máximo Tribunal del país se refirió a la capacidad
económica de los sujetos pasivos de la relación jurídica tributaria, posteriormente
emitió diversos criterios en que acotó ese concepto al de capacidad contributiva,
respecto de la cual descansa el principio de proporcionalidad referido.

En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia señaló que a fin de que una carga
tributaria sea proporcional se requiere que el hecho imponible de la contribución
establecido por el Estado refleje una auténtica manifestación de capacidad
económica del sujeto pasivo, entendida ésta como la potencialidad real de
contribuir al conjunto de erogaciones públicas, lo cual hace imperativo y
necesario que exista una estrecha relación entre el hecho imponible y la base
gravable a la que se aplica la tasa o tarifa del impuesto.5

Este criterio del Tribunal Pleno también ha sido enfático en cuanto a que la
potencialidad real de contribuir debe tomar en consideración que todos los
supuestos de las contribuciones tienen una naturaleza económica en la forma de
una situación o de un movimiento de riqueza y las consecuencias tributarias son
medidas en función de esa riqueza.6

En ese sentido, la potestad tributaria del Estado conlleva que, a través de las
autoridades legislativas competentes, la determinación el objeto de los tributos
involucren cualquier actividad de los gobernados que sea reflejo de capacidad
contributiva, por lo cual debe identificarse la capacidad para contribuir a los
gastos públicos por parte de los gobernados.7

Primera Parte, pág. 144, del rubro: “IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE

LOS.”
5 Tesis jurisprudencial P./J. 109/99, del Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación,

Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999,

pág. 22, del rubro: “CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL
DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS.”
6 Véase la tesis de jurisprudencia P./J. 10/2003 del Pleno del Tribunal Constitucional, visible en

el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, mayo de 2003, pág. 144, del
rubro: “PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. DEBE EXISTIR CONGRUENCIA ENTRE EL
TRIBUTO Y LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA DE LOS CAUSANTES.”
7 Cfr. Sentencia de 12 de junio de 2013, emitida por la Segunda Sala de esa Suprema Corte de

Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 114/2013, pág. 21.

15
Al respecto, resulta pertinente mencionar que, si bien el legislador tributario
cuenta con un margen de libre configuración para el diseño del sistema
impositivo, pues a través de éste el Estado obtiene gran parte de los ingresos
indispensables para el cumplimiento de sus funciones, las cargas fiscales deben
imponerse dentro de los parámetros constitucionales permitidos por la Ley
Fundamental.8

C. Análisis de las normas a la luz del derecho fundamental de

seguridad jurídica y el principio de legalidad, así como el diverso de
proporcionalidad tributaria.

Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que las normas
controvertidas resultan contrarias al principio de proporcionalidad que rige en
materia fiscal, toda vez que en la configuración del impuesto que denomina como
“adicional” en las leyes de ingresos municipales impugnadas no atiende a la
capacidad contributiva de los sujetos pasivos de dicha prestación pública, como
se expondrá a continuación.

Tal como se mencionó previamente, los preceptos de las leyes de ingresos de

los Municipios del Estado de Morelos tildadas de inconstitucionales, que
establecen el deber para las personas de pagar un impuesto adicional cuyo
objeto recae en imponer un gravamen sobre los pagos que hayan realizado por
concepto de otras contribuciones de carácter municipal, no cumplen con el
principio de proporcionalidad tributaria, en virtud de que no existe congruencia
entre el mecanismo impositivo que prevén y la capacidad contributiva de los
sujetos pasivos.

Lo anterior, implica que el legislador morelense, al expedir las normas que

establecen la carga impositiva en análisis, grava los pagos por concepto de
impuestos y derechos municipales previstos en la legislación tributaria de ese
orden jurídico, hechos que de ninguna manera reflejan la capacidad contributiva
de los causantes.

8 Cfr. Ibídem, pp. 22 y 23.

16
En efecto, los artículos impugnados que establecen el impuesto adicional
resultan inconstitucionales al violar el principio supracitado, toda vez que esa
contribución no fue diseñada para gravar en un segundo nivel determinada
manifestación de riqueza, que estuviera previamente sujeta a imposición a través
de un impuesto primario, como operan las “sobretasas” u otras contribuciones
adicionales cuya constitucionalidad se encuentra justificada en el artículo 115,
fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal, que giran en torno de una
misma actividad denotativa de capacidad para aportar al gasto público.

Por el contrario, en lugar de consistir en una sobretasa, el impuesto controvertido

fue estructurado para gravar de manera global los pagos de contribuciones
municipales que efectúen los causantes, por lo que su hecho imponible se
materializa precisamente al momento de cumplir con esa obligación tributaria,
cuestión que se aleja por completo de una manifestación económica que refleje
capacidad real contributiva.

Derivado de lo anterior, es evidente que no puede estimarse que el impuesto

adicional participa de la misma naturaleza jurídica del impuesto primigenio sobre
el que se calcula su monto, pues no se encuentra circunscrito a una sola
contribución mediante el pago de un doble porcentaje, sino que tiene por objeto
todos los pagos por concepto de impuestos y derechos municipales.

En conclusión, las normas impugnadas son inconstitucionales al vulnerar el

derecho de seguridad jurídica y los principios de legalidad y proporcionalidad
tributaria reconocidos en la Carta Fundamental, pues el impuesto que establecen
tienen como hecho imponible el cumplimiento de la obligación tributaria al pagar
el contribuyente los impuestos y derechos municipales a que se encuentre
obligado, por lo que no se atiende a su verdadera capacidad contributiva, ya que
los pagos de esas contribuciones no revelan una manifestación de riqueza por
parte del gobernado.

Cabe destacar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, al resolver la contradicción de tesis 114/2013, declaró inconstitucionales
diversos preceptos de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de
17
Morelos que establecían un impuesto cuyos elementos son similares a los que
se impugnan en el presente medio de control constitucional por las razones que
esencialmente aquí se aducen, del cual derivó la tesis jurisprudencial 2a./J.
126/2013, Décima Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Libro XXIV, septiembre de 2013, Tomo 2, página 1288, del rubro y texto
siguiente:

“IMPUESTO ADICIONAL. LOS ARTÍCULOS 119 A 125 DE LA LEY

GENERAL DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MORELOS QUE
LO PREVÉN, VIOLAN EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
TRIBUTARIA. Los preceptos citados, al establecer un impuesto adicional a
cargo de las personas físicas o morales que realicen pagos por concepto de
impuestos y derechos municipales en la mencionada entidad federativa, ya sea
en su carácter de responsables directos o solidarios, violan el principio de
proporcionalidad tributaria consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no existe
congruencia entre el mecanismo impositivo que prevén y la capacidad
contributiva de los sujetos pasivos, ya que no fue diseñado para gravar en un
segundo nivel determinada manifestación de riqueza previamente sujeta a
imposición, a través de un impuesto primario, como operan las "sobretasas" u
otras contribuciones adicionales -cuyo hecho imponible gira en torno a una
misma actividad denotativa de capacidad económica-, sino que fue
estructurado para gravar globalmente todos los pagos de contribuciones
municipales efectuados por los causantes, por lo que su hecho imponible se
materializa al momento de cumplir con esa obligación tributaria. Por
consiguiente, el aludido gravamen adicional no participa de la misma
naturaleza jurídica del impuesto primigenio, pues no se circunscribe a una sola
contribución mediante el pago de un doble porcentaje, sino que tiene por objeto
gravar todos los pagos por concepto de impuestos y derechos municipales
previstos en la Ley de Ingresos del Municipio de que se trate del Estado de
Morelos, por lo que es inconcuso que dicho actuar no refleja la capacidad
contributiva de los causantes.”

Por todo lo expuesto, lo procedente es que el Pleno de ese Tribunal

Constitucional declare la invalidez de los numerales de las leyes de ingresos de
los municipios del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, señalados
como inconstitucionales.

SEGUNDO. El numeral impugnado, precisado en el apartado III.2, establece

que por la prestación del servicio de iluminación pública, pagarán un
derecho equivalente al 7% sobre el importe del consumo de energía
eléctrica ello, se traduce en una vulneración al derecho humano de
18
seguridad jurídica, así como una violación a los principios de legalidad y
proporcionalidad en las contribuciones, reconocidos en los artículos 14, 16
y 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y consecuentemente de los diversos 1 y 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; 2 y 3 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles.

En el presente concepto de invalidez se argumenta la inconstitucionalidad del

siguiente artículo:

Municipio Contenido
Artículo 17. …
…
Los derechos por servicios de alumbrado público se causarán y liquidarán
de conformidad con lo siguiente:

Por la prestación del servicio de iluminación pública, los consumidores de

energía eléctrica, pagarán un derecho equivalente al 7% sobre el importe
del consumo señalado en los recibos que, por la representación del servicio
de energía eléctrica expida la Comisión Federal de Electricidad, este
derecho se destinará exclusivamente en la iluminación de calles y aceras
Ayala
públicas.

Tratándose de propietarios o posesionarios de predios baldíos, urbanos y

suburbanos, pagarán un derecho equivalente al 3% del valor catastral del
predio, y los propietarios de predios que hayan resultado favorables al
amparo de una resolución constitucional con lo establecido en el primer
párrafo de este artículo, pagarán un derecho equivalente al 3% de valor
catastral del predio. Cuando el importe resulte menor a la mitad de la unidad
de medida y actualización se aplicará ésta como cuota mínima anual. Este
derecho será cobrado junto con el pago del impuesto predial.

La norma enlistada, establece la forma en que se cobrará el derecho

correspondiente por la prestación del servicio de alumbrado público o de
iluminación pública en el Municipio de Ayala, Morelos, para el ejercicio fiscal
2019.

Como se desprende de la transcripción anterior, el problema de

constitucionalidad de la norma es que la disposición establece que, por la
prestación del servicio de iluminación pública, las personas pagarán una
contribución a la que denomina “derecho” equivalente al 7% sobre el importe del
19
consumo señalado en los recibos que, por la representación del servicio de
energía eléctrica expida la Comisión Federal de Electricidad, y por otra parte
dispone que los propietarios o posesionarios de predios baldíos, urbanos y
suburbanos, pagarán un derecho equivalente al 3% del valor catastral del predio.

Finalmente, la norma señala que los propietarios de predios que hayan resultado
favorecidos al amparo de una resolución constitucional con relación a lo
establecido en el primer párrafo de dicho artículo, pagarán un derecho
equivalente al 3% de valor catastral del predio.

Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos estima que dicha disposición
transgrede el derecho fundamental de seguridad jurídica y el principio de
proporcionalidad tributaria por las siguientes razones.

Al respecto, conviene recordar que, como se planteó en el primer concepto del

presente escrito, el derecho de seguridad jurídica constituye un límite para el
actuar de todo el Estado mexicano. El contenido esencial de este derecho
implica, entre otras cosas, la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de
todas las autoridades estatales.

Uno de los principios que rigen en la interpretación del derecho a la seguridad

jurídica, es el principio de proporcionalidad tributaria, el cual consiste, como se
abordó en el concepto anterior, en que los sujetos pasivos de la relación jurídica
fiscal tienen el deber de contribuir a los gastos públicos en función de su
respectiva capacidad económica, por lo cual se encuentran constreñidos a
aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos,
de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en forma
cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos.9

Sobre este punto, es menester recordar que la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, ha sostenido que “los principios constitucionales que enmarcan al

9Véase la tesis de jurisprudencia con número de registro 232197, del Pleno de ese Máximo
Tribunal, Séptima Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 199-204,
Primera Parte, pág. 144, del rubro: “IMPUESTOS, PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE
LOS.”
20
sistema tributario son los de legalidad, proporcionalidad, equidad y vinculación
con el gasto público, mismos que han sido desarrollados jurisprudencialmente
por este Alto Tribunal, y que deben ser contemplados a la luz de los restantes
derechos fundamentales y de los demás parámetros constitucionales”.10

Además, ese Alto Tribunal ha precisado que la fracción IV del artículo 31 de la

Constitución Federal, consagra los principios constitucionales tributarios de
reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad; los cuales
además de ser derechos fundamentales inherentes a los gobernados y
reconocidos por el texto constitucional, enuncian las características que pueden
llevarnos a construir un concepto jurídico de tributo o contribución con base en
la Norma Fundamental.11

Es decir, ese Tribunal Constitucional ha hecho patente que los principios

tributarios son derechos fundamentales, en virtud de que ello obedece a la
protección de la afectación patrimonial de las personas que supone la imposición
de las contribuciones.

En el caso que nos ocupa, la disposición impugnada, establece que la cuota que
los contribuyentes habrán de pagar es la de un equivalente al 7% del consumo
de energía eléctrica o en su caso un 3%, del valor catastral del predio, por el
servicio de Alumbrado Público, lo cual, a juicio de esta Comisión Nacional no
guarda relación con la capacidad económica de los individuos, aunado a que
hace pasar una contribución a la que denomina “derecho”, cuya verdadera
naturaleza es la de un “impuesto”.

Al respecto, debe recordarse que, con base en el derecho de seguridad jurídica

y el principio de legalidad, una autoridad sólo puede afectar la esfera jurídica de
los gobernados con apego a las funciones constitucionales y legales que les son

10 Sentencia del Amparo en Revisión 1780/2006 de la Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, resuelto el 31 de enero de 2007, bajo la Ponencia del Ministro José Ramón
Cossío Díaz, página 44.
11 Cfr. Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

veintisiete de octubre de dos mil cinco, al resolver la acción de inconstitucionalidad 23/2005.

21
reconocidas. Actuar fuera del marco que regula su actuación redundaría en
hacer nugatorio el Estado Constitucional Democrático de Derecho.

En ese sentido, no es permisible la afectación a la esfera jurídica de una persona

a través de actos de autoridades que no cuenten con un marco normativo que
los habilite para realizarlos, ya que, es principio general de derecho que, en
salvaguarda de la legalidad, la autoridad sólo puede hacer lo que la ley le
autoriza; por tanto, la actuación de las autoridades deben estar consignadas en
el texto de la norma puesto que, de otro modo, se les dotaría de un poder
arbitrario, incompatible con el régimen de legalidad.

Ahora bien, los principios de legalidad y seguridad jurídica, al constituir un límite

para el actuar de todo el Estado mexicano, su espectro de protección no se acota
exclusivamente a la aplicación de las normas y a las autoridades encargadas de
llevar a cabo dicho empleo normativo.

Con base en las características enlistadas, las contribuciones o tributos se

entienden como un ingreso de derecho público destinado al financiamiento de
los gastos generales, obtenido por un ente de igual naturaleza –Federación,
Ciudad de México, Estados o Municipios–, titular de un derecho de crédito frente
al contribuyente, cuya obligación surge de la ley, la cual debe gravar un hecho
indicativo de capacidad económica, dando un trato equitativo a todos los
contribuyentes.12

Ahora bien, las contribuciones previstas en el texto constitucional pueden ser de

distinta naturaleza, atendiendo a su configuración estructural compuesta por sus
elementos esenciales, los que, por un lado, permiten, mediante su análisis
integral y armónico, determinar su naturaleza y, por el otro, constituyen el punto
de partida para el análisis de su adecuación al marco jurídico constitucional que
los regula, a saber:

12 Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del 27 de octubre de 2005,
al resolver la acción de inconstitucionalidad 23/2005.
22
  Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible,
quedando vinculada de manera pasiva por virtud del nacimiento de la
obligación jurídico-tributaria.

 Hecho imponible: Presupuesto jurídico o económico fijado por la ley para

configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la
obligación tributaria. El hecho imponible debe ser, en todos los casos, un
elemento fijado por la ley; se trata siempre de un hecho de naturaleza
jurídica, creado y definido por la norma, y que no existe hasta que ésta lo
ha descrito o tipificado.

 Base imponible: El valor o magnitud representativo de la riqueza

constitutiva del elemento objetivo del hecho imponible, que sirve para la
determinación líquida del crédito fiscal, una vez que se aplica a dicho
concepto la tasa o tarifa.

 Tasa, tarifa o cuota: La cantidad porcentual o determinada que se

aplica sobre la base imponible para efecto de obtener como
resultado la determinación del tributo. En el caso particular de los
derechos, es el monto determinado que debe pagarse como
contraprestación al servicio del orden administrativo prestado por el
Estado.

 Época de pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible

y por tanto debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

Los componentes referidos son una constante estructural de los tributos, aun
cuando su contenido puede ser variable pudiendo presentarse de manera
distinta, por lo que dependiendo del tipo de contribución que se analice se
determina la naturaleza propia a cada tributo.

En otras palabras, existen diversos tipos de contribuciones y cada una conserva

su propia naturaleza. Las autoridades legislativas se encuentran habilitadas para
23
establecer diversos tipos de tributos, respetando sus notas esenciales tanto en
lo referente a su naturaleza como contribución, como a las notas de sus
especies.

Ahora bien, del género contribución se distinguen doctrinal y legislativamente

cuatro especies, a saber, los impuestos, las aportaciones de seguridad social,
las contribuciones de mejoras y los derechos, los cuales se definen de la
siguiente forma:

a) Aportaciones de seguridad social: son las contribuciones establecidas

en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el
cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad
social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios
de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

b) Contribuciones de mejoras: son las establecidas en ley a cargo de las

personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras
públicas.

c) Derechos: son las contribuciones establecidas en ley por el uso o

aprovechamiento de los bienes del dominio público del Estado, así como
por recibir servicios que éste presta en sus funciones de derecho público,
excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos
desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de
contraprestaciones que no se encuentren previstas en la ley
correspondiente. También se consideran derechos las contribuciones a
cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios
exclusivos del Estado.

d) Impuestos: son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar

las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica
o de hecho prevista por la misma y sean distintas de las aportaciones de
seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.

24
En el caso que nos ocupa, resulta particularmente relevante abordar las
características de las contribuciones denominadas “derechos”, toda vez que el
servicio de Alumbrado Público participa de esa naturaleza y, en consecuencia,
los elementos esenciales que los determinan deben establecerse formal y
materialmente en una ley.13

Al respecto, el derecho, como especie de tributo, se puede definir como la

contraprestación señalada por la ley en pago de servicios de carácter
administrativo o por la explotación de bienes del dominio público sobre los cuales
el Estado ejerce su titularidad.

En ese sentido, los derechos se causan en cualquiera de los siguientes

supuestos:

1. Pago por la explotación o aprovechamiento de bienes del dominio

público del Estado.

2. Pago por servicios de carácter público que presta el Estado.

Apuntado lo anterior, si bien el artículo 115 de la Constitución Federal prevé que

el Municipio tendrá a su cargo el servicio público de alumbrado dicha habilitación
constitucional se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y los
derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y los tratados internacionales suscritos por México, de
conformidad con el artículo 1o. constitucional.

En esa tesitura, ha quedado demostrado que los precios que se cobrarán por los
servicios de alumbrado público deben cumplir con los principios constitucionales
tributarios, particularmente el de proporcionalidad tributaria que fue abordado en
párrafos anteriores, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las personas
en su carácter de contribuyentes.

13 Véase la jurisprudencia del Pleno de ese Alto Tribunal de clave P./J. 1/98, Novena Época,
visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, enero de 1998, p. 40,
de rubro siguiente: “DERECHOS POR SERVICIOS. SU CONNOTACIÓN.
25
En este punto conviene hacer una especial precisión que la propia ley impugnada
dispone que el Servicio de Alumbrado Público se cubrirá con un importe del 7%
del consumo de energía eléctrica, y en su caso el 3% del valor catastral del
predio.

Es decir, el citado precepto establece una contribución por la prestación de un

servicio público, para los habitantes del municipio, al que otorga la naturaleza
jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible lo constituye el servicio de
alumbrado público; sin embargo, su base gravable es un importe del 7% del
consumo de energía eléctrica, y en su caso el 3% del valor catastral del predio,
lo que no guarda congruencia con el objeto supuesto, en virtud de que el costo
para la autoridad por brindar este servicio no tiene relación con el consumo de
energía eléctrica de los usuarios ni con el valor catastral de los predios ya sean
baldíos, urbanos o sub urbanos, ni con el hecho de resultar favorecido por una
sentencia constitucional.

Por lo anterior, ha quedado evidenciada la inconstitucionalidad que contiene la

fracción impugnada, en contravención del derecho de seguridad jurídica y del
principio de proporcionalidad en materia tributaria, por lo cual lo procedente es
declarar la invalidez de dicha norma.

TERCERO. Los artículos impugnados, indicados en el apartado III.3, al

establecer diversas multas fijas se traducen en una pena
desproporcionada, absoluta e inflexible, que no atiende a la gravedad de la
falta cometida, el daño causado y la capacidad económica de la persona,
por lo que no permite un margen de apreciación para que la autoridad
pueda individualizarla y, por lo tanto, vulnera los derechos a la seguridad
jurídica y el principio de proporcionalidad, así como la prohibición de
multas excesivas, previstos en los artículos 14, 16 y 22 de la Constitución
General.

26
Esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado que las leyes que
prevén multas fijas son contrarias a los artículos 14, 16 y 22 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos al propiciar excesos autoritarios. 14

En ese sentido, la presente impugnación consiste en demostrar que los artículos

impugnados, violan los preceptos constitucionales referidos, y por tanto,
conculcan el derecho de seguridad jurídica, el principio de proporcionalidad, así
como a la prohibición de multas excesivas, en virtud de que, al no prever
parámetros mínimo y máximo para las sanciones pecuniarias, impiden que la
autoridad administrativa individualice la sanción mediante la adecuada
valoración de las circunstancias que concurran en cada caso, como son la
capacidad económica del infractor, la reincidencia y, en general, cualquier otra
que sea apta para evidenciar la gravedad de la falta.

En principio, resulta conveniente reiterar que el derecho de seguridad jurídica y

el principio de legalidad se encuentran reconocidos en los artículos 14 y 16 de la
Norma Fundamental, mismos que se erigen como ejes rectores de funcionalidad
del Estado democrático mexicano, toda vez que dotan al gobernado de
herramientas por las cuales tiene la posibilidad de oponerse frente al obrar del
Estado.

En este orden, es de señalarse que todo el actuar del Estado se encuentra

constreñido por el principio de legalidad y el derecho a la seguridad jurídica en
aras de garantizar a todas las personas el pleno ejercicio de sus derechos
humanos. Luego entonces, resulta lógico afirmar que uno de los medios a través
del cual, el Estado hace efectiva dicha garantía, es mediante la facultad de
legislar, estableciendo la normatividad sobre la que se rige la vida en sociedad.

14Jurisprudencia 2a./J. 5/2008 de la Segunda Sala de esa Suprema Corte de Justicia de la

Nación publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, enero de
2008, p. 433, del rubro: “MULTA FIJA. EL ARTÍCULO 165 DE LA LEY DE LOS SERVICIOS
DE VIALIDAD, TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL ESTADO DE JALISCO QUE PREVÉ SU
IMPOSICIÓN, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS.”
Jurisprudencia P./J. 10/95 del Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, Julio de 1995, p. 19, del rubro:
“MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON INCONSTITUCIONALES.”
27
No obstante, dicha facultad, se encuentra limitada por diversos lineamientos que
deben ser observados para asegurar la constitucionalidad y convencionalidad de
las normas.

Ahora bien, el artículo 22 de la Constitución Federal, consagra el principio de

proporcionalidad en las sanciones, en tanto prohíbe las multas excesivas,
erigiéndose, así como una prohibición de injerencia desproporcional del Estado,
al momento de establecer las sanciones, las cuales deben ajustarse al grado de
afectación al bien jurídico tutelado. Dicho principio opera tanto para el legislador,
al momento de crear las normas, como para el operador jurídico, al momento de
su aplicación, e incluso en el momento de su ejecución.

Es así que el artículo 22 constitucional, prohíbe la desproporción de las

sanciones en nuestro ordenamiento jurídico, al disponer a la letra lo siguiente:

“Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de

infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la
multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas
inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito
que sancione y al bien jurídico afectado. (…)”

Resulta necesario precisar que, el alcance del precepto no se limita a las

sanciones exclusivamente penales, pues como el propio dispositivo
constitucional señala, se refiere a la multa excesiva en términos generales, las
cuales se pueden decretar tanto en infracciones penales como en otras ramas
del derecho.

Además, debe precisarse que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

considerado que los principios aplicables en materia penal también resultan
aplicables en materia de derecho administrativo sancionador, en virtud de que el
crecimiento en los ámbitos de utilización del poder de policía, entre ellos la
creación y aplicación de sanciones, por parte de la administración pública, exige
la creación de una esfera de protección de los derechos fundamentales que evite
la arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas.

28
Lo anterior, toda vez que, que las sanciones administrativas guardan una
similitud fundamental con las sanciones penales, pues, como parte de la
potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo
antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o
prohibida bajo la sanción de una pena. Que dicha pena sea impuesta en un caso
por un tribunal y en otro por la autoridad administrativa, constituye una diferencia
jurídico-material entre los dos tipos de normas sancionadoras.15

Ello en virtud de que la materia administrativa alcanza planos cada vez más
amplios, pues la vida social es dinámica, el desarrollo científico y tecnológico
revoluciona a las relaciones sociales, y sin duda exige un acrecentamiento de la
actuación estatal, en específico, de la administración pública y la regulación del
poder de policía por parte del legislador para encauzar con éxito las relaciones
sociales.

En ese orden de ideas, el Tribunal Pleno ha sustentado que en la interpretación

constitucional de los principios aplicables al derecho administrativo sancionador
puede válidamente acudirse a los principios sustantivos que rigen la materia
penal, dada la similitud y unidad de la potestad punitiva del Estado, debido a que
la aplicación de sanciones, tanto en el plano administrativo como en el penal,
constituyen reacciones frente a lo antijurídico; es decir, en uno y otro supuesto,
la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una sanción.16

Partiendo de estas premisas, como lo dispone el citado numeral 22 de la

Constitución Federal, una sanción no debe ser genérica, absoluta y aplicable a
la generalidad, sino que, por el contrario, atendiendo a cada caso en particular,
con base en la capacidad económica del infractor, la reincidencia y, en general,

15 Jurisprudencia P./J. 99/2006, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de 2006,
p. 1565, del rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO
ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO
PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL
ESTADO.”
16 Sentencia de 25 de mayo de 2006, por la cual el Pleno del Máximo Tribunal resolvió la acción

de inconstitucionalidad 4/2006, promovida por la Procuraduría General de la República, pp. 26 y

27.
29
cualquier otra que sea apta para evidenciar la gravedad de la falta, los
operadores jurídicos deben tener la facultad de individualizarlas.

Contrario a lo anterior, el legislador del Estado de Morelos, al expedir las Leyes

de Ingresos de diversos Municipios de referida Entidad Federativa, para el
ejercicio fiscal del año 2019, estableció diversas multas y sanciones fijas
relacionadas con los temas de aprovechamientos de tipo corriente; por
infracciones al reglamento de tránsito; infracciones en materia de protección al
ambiente; infracciones impuestas por el Juzgado Cívico al no comparecer a los
citatorios que se formulen; del registro civil; sanciones y faltas administrativas en
materia de licencias de funcionamiento; infracciones de protección civil;
infracciones por normatividad de las contribuciones.

Es decir, los dispositivos jurídicos impugnados establecen multas fijas genéricas

como sanción a las diversas infracciones en las materias antes enunciadas, por
lo que resultan una pena desproporcionada, absoluta e inflexible, que no atiende
a la gravedad de la falta cometida, al daño causado, y en general, cualquier otra
que sea apta para evidenciar la gravedad de la falta, por lo que no permite un
margen de apreciación para que las autoridades municipales competentes
puedan individualizarla y, por lo tanto, este Organismo Nacional estima se
vulneran el derecho a la seguridad jurídica y el principio de proporcionalidad, así
como la prohibición de multas excesivas; las referidas normas son las que a
continuación se enlistan:

1. Artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 51, 52 y 53 de la Ley de Ingresos del
Municipio de Ayala, Morelos, para el ejercicio fiscal 2019.
2. Artículo 38, numerales 4.1.6.2.02.14, 4.1.6.2.03.24.01 y 4.1.6.2.03.24.02 de la
Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río, Morelos, para el ejercicio fiscal
2019.
3. Artículo 69, numeral 6.1.3.1.40 de la Ley de Ingresos del Municipio de
Xochitepec, Morelos, para el ejercicio fiscal 2019.

Las multas previstas en los diversos señalados supra, constituyen sanciones

desproporcionadas, excesivas, invariables e inflexibles, en virtud de que al no
prever parámetros mínimo y máximo, impiden que la autoridad administrativa

30
individualice la sanción mediante la adecuada valoración de las circunstancias
que concurran en cada caso, como son la capacidad económica del infractor, la
reincidencia y, en general, cualquier otra que sea apta para evidenciar la
gravedad de la falta, generando.17

Al respecto conviene precisar que, el legislador tiene la obligación de

proporcionar un marco legal que posibilite el respeto al principio de
proporcionalidad en abstracto de las sanciones, con el objeto de permitir al
operador jurídico individualizarla de manera adecuada, al ser este último, quien
determina el nivel de la sanción que debe aplicarse en cada caso en particular.

Ahora bien, si bien es cierto el legislador, cuenta con libertad configurativa para
elegir los bienes jurídicos que pretende tutelar, las conductas prohibidas y sus
sanciones, de acuerdo a las necesidades sociales, empero, la referida libertad
no es absoluta, pues encuentra su límite en la observancia y no contravención
de los principios y derechos reconocidos en la Norma Fundamental del
ordenamiento jurídico mexicano, dentro de estos límites se encuentra el de
proporcionalidad y razonabilidad jurídica; resultando evidente que el Congreso
morelense no respeto tales principios.

En este sentido se pronunció el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en la Jurisprudencia: P./J.11/2016 (10a.), publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 34, septiembre de 2016, Tomo I,
Décima Época, Materia Constitucional, página 52, del rubro y textos siguientes:

“LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA DE LOS CONGRESOS

ESTATALES. ESTÁ LIMITADA POR LOS MANDATOS
CONSTITUCIONALES Y LOS DERECHOS HUMANOS. Si bien es cierto
que los Congresos Estatales tienen libertad configurativa para regular
ciertas materias, como la civil, también lo es que aquélla se encuentra

17Jurisprudencia 2a./J. 5/2008 de la Segunda Sala de esa Suprema Corte de Justicia de la

Nación publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, enero de
2008, p. 433, del rubro: MULTA FIJA. EL ARTÍCULO 165 DE LA LEY DE LOS SERVICIOS DE
VIALIDAD, TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL ESTADO DE JALISCO QUE PREVÉ SU
IMPOSICIÓN, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS.
31
 limitada por los mandatos constitucionales y los derechos humanos
reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y los tratados internacionales suscritos por México, de
conformidad con el artículo 1o. constitucional. En similar sentido, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que la legitimidad
democrática de ciertos actos o hechos está limitada por las normas y
obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos,
de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está
determinada por sus características tanto formales como sustanciales.”

Luego, como se ha hecho patente, el diverso 22 de la Norma Suprema prohíbe

la multa excesiva, en consecuencia, las sanciones penales como las de carácter
administrativo, deben ser individualizadas tomando en consideración la
responsabilidad y la capacidad económica de la persona sancionada.

Así, para que una multa resulte proporcional es necesario valorar al momento de
imponerla, la gravedad de la lesión, en razón del perjuicio que le ocasionó al
Estado, el grado de responsabilidad o la intención de la persona al realizar la
conducta que dio origen a la sanción, la reincidencia, así como la situación
económica en que se encuentra el infractor y, en general, cualquier otra que sea
apta para evidenciar la gravedad de la falta.

Por su parte, en relación con el principio de proporcionalidad, una multa resulta

de tal naturaleza cuando el operador jurídico tiene la posibilidad de
particularizarla a cada infractor en concreto.

En esta lógica, para que una multa no resulte excesiva y, por tanto, violatoria de
los artículos 14 y 22 de la Constitución Federal, la autoridad sancionadora debe
tener la facultad de poder individualizarla, de acuerdo a los siguientes elementos:

a) Correspondencia entre la cuantía de la multa y las condiciones

económicas del infractor, y
b) La sanción pecuniaria debe tomar en cuenta la gravedad de la falta
cometida.

32
Es así que no resulta suficiente que el legislador establezca solamente alguno
de los elementos señalados, en virtud de que no se le estaría dando a la persona
infractora la oportunidad de demostrar si tuvo o no intención en causar el daño
al incurrir en la conducta prohibida, su menor o mayor capacidad económica y
su grado de responsabilidad.

Resulta imprescindible que la autoridad al momento de imponer la sanción

pecuniaria esté en la posibilidad de individualizarla tomando en cuenta todos
esos elementos, por lo cual, si el poder legislativo no le señala en la norma un
mínimo y un máximo para la multa, se estaría ocasionando la imposición de una
multa excesiva, al resultar fija e inflexible.

Al respecto, el Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha

pronunciado en las tesis jurisprudenciales P./J.9/95 y P./J.10/95, Novena Época,
Tomo II, del mes de julio de 1995, páginas 5 y 19, respectivamente, publicadas
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, del rubro y textos
siguientes:

“MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la acepción gramatical del vocablo

"excesivo", así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa
excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los
siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada
a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del
ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c)
Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para
muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto
constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada
para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su
monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la
capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste
en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del
que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así
determinar individualizadamente la multa que corresponda.”

“MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN SON

INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes,
al establecer multas, deben contener las reglas adecuadas para que las

33
 autoridades impositoras tengan la posibilidad de fijar su monto o cuantía,
tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del
infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas
aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción,
obligación del legislador que deriva de la concordancia de los artículos
22 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, el primero de los cuales
prohíbe las multas excesivas, mientras el segundo aporta el concepto
de proporcionalidad. El establecimiento de multas fijas es contrario a
estas disposiciones constitucionales, por cuanto al aplicarse a todos
por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios
y tratamiento desproporcionado a los particulares.”

Es así que las multas impugnadas, deben necesariamente permitir que el

aplicador de la norma tome en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad
económica del infractor, la reincidencia de este en la conducta que la motiva y
todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, para
que esté en proporción con el daño causado, condiciones que no se actualizan
en los preceptos que se estiman inconstitucionales, en virtud de que imponen
sanciones fijas e invariables, aplicables a todos los casos, y por tanto resultan
excesivas, lo que da lugar a que pueda considerarse como una pena inusitada,
por no señalar un mínimo y un máximo para su aplicación.

En esta tesitura, se reitera que una obligación inherente al legislador es el

establecimiento de sanciones graduables que permitan a la autoridad operadora
tomar en cuenta los supuestos señalados, es decir que, no es factible el
establecimiento de multas absolutas e invariables que imposibiliten la graduación
de las mismas.

Lo contrario, tendría como consecuencia que el operador jurídico se encuentre

imposibilitado para valorar la conducta prohibida tomando en consideración su
gravedad, el daño causado y la capacidad económica de la persona infractora,
por lo tanto, no estaría en aptitud de imponer una sanción que se estime justa al
estar en consonancia con el quantum de la multa dentro de un mínimo y un
máximo.

34
De lo hasta ahora expuesto, es posible afirmar lo siguiente:

1. Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades

económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito.
2. Una multa es excesiva cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y
lo razonable.
3. Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para
muchos.
4. Para que una multa no sea contraria a la Norma Fundamental, debe
determinarse su monto o cuantía, tomarse en cuenta la gravedad de la
infracción, la capacidad económica del infractor y la reincidencia de éste
en la comisión del hecho.
5. La garantía de prohibición de multas excesivas, contenida en el artículo
22 constitucional se presenta en la práctica casi siempre en relación con
la determinación concreta de la sanción administrativa, pero esta
prohibición comprende también al legislador.
6. La multa excesiva puede estar establecida en la ley que emana del Poder
Legislativo cuando se señalan sanciones fijas que no dan bases para la
autoridad administrativa a individualizar esa sanción, permitiendo a ésta
un actuar arbitrario, aunque esté dentro de los límites establecidos en la
propia ley.

De la literalidad de las normas impugnadas se constata que no establecen

parámetros mínimo y máximo, impide que la autoridad administrativa
individualice la sanción mediante la adecuada valoración de las circunstancias
que concurran en cada caso.

En esta tesitura, los artículos impugnados, por el solo hecho de prever una
cantidad fija como monto de las multas, resultan desproporcionales, al no
proporcionar a la autoridad un parámetro entre un mínimo y un máximo, que
permita, con base en la situación económica del infractor individualizar la sanción
pecuniaria.

Lo anterior conduce a concluir que las multas previstas en los artículos de las
Leyes de Ingresos impugnadas, para el ejercicio fiscal de la presente anualidad,
35
antes enunciados, no permiten que la autoridad operadora pueda individualizar
la sanción de manera adecuada, es decir, que pueda realizar una ponderación
con base en el principio de proporcionalidad, tomando en consideración diversos
factores, por tanto, vulnera directamente el referido principio consagrado en el
artículo 22 de la Constitución Federal.

No es óbice a lo expuesto el que el artículo 69, numeral 6.1.3.1.40 de la Ley de

Ingresos del Municipio de Xochitepec, Morelos, para el ejercicio fiscal 2019,
prevea como uno de los supuestos a las infracciones en materia ecológica y
protección al medio ambiente, el inicio de obra o construcción, limpia, despalme
de terreno y no contar con los permisos, oficios de no afectación arbórea, y/o
dictámenes correspondientes, con cuotas de:

De 1 hasta 61 metros: 10 UMA.

De 61 a 200 metros: 20 UMA
De más de 200 metros: 40 UMA

A juicio de este Organismo Nacional, dicha disposición tampoco permite una

individualización de la sanción, toda vez que, si bien, hace una escala de
graduación del monto, dependiendo de la cantidad de terreno de que se trate, lo
cierto es que, al no prever un mínimo y un máximo de la cantidad pecuniaria, no
permite una valoración de las circunstancias que concurran en cada caso, como
son la capacidad económica del infractor, la reincidencia y, en general, cualquier
otra que sea apta para evidenciar la gravedad de la falta.

Por las razones que se expresaron, los artículos impugnados que imponen
multas fijas se traducen en sanciones absolutas, excesivas e inflexibles, al no
establecer un monto mínimo y uno máximo que permita graduarlas en relación a
la afectación del bien jurídico tutelado, tomando en consideración la
responsabilidad de la persona, las circunstancias del caso y su capacidad
económica resultando violatorias del derecho a la seguridad jurídica, a los
principios de legalidad y de proporcionalidad, así como a la prohibición de multas
excesivas, resultando por tanto inconstitucionales.

36
CUARTO. El precepto impugnado, señalado en el apartado III.4, al prever
un cobro por el registro de nacimiento extemporáneo, transgrede el
derecho humano a la gratuidad del mismo y a la identidad consagrados en
el artículo 4°, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el transitorio segundo del decreto que reforma el
artículo 4° constitucional; 3 y 18 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, así como 7 y 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

A juicio de esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el artículo 42,

numeral 4.1.6.2.07.01 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río,
Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, resulta inconstitucional al vulnerar el
derecho fundamental a la identidad, ya que, establece cobros por el registro
extemporáneo de nacimiento de las personas por cada año transcurrido.

Para demostrar lo anterior, conviene tener presente, en primer término, que, el

derecho a la identidad implica, tautológicamente, que toda persona desde el
momento de su nacimiento debe tener identidad, entendida ésta, como un
conjunto de rasgos propios de un individuo que lo caracterizan y diferencian
frente a los demás, y que le dan consciencia de sí mismo. En ese sentido, de
forma interdependiente, en este derecho convergen otros derechos
fundamentales como el nombre, la nacionalidad, la filiación o la personalidad
jurídica.

En el orden constitucional mexicano el derecho a la identidad se encuentra

reconocido en el párrafo octavo del artículo 4° de nuestra Constitución Federal,18
de cuyo texto pueden desprenderse cuatro postulados fundamentales para las
autoridades del Estado en relación con la protección de derechos humanos, a
saber:

18Artículo 4º. (…)

Toda persona tiene derecho a la identidad y a ser registrado de manera inmediata a su
nacimiento. El Estado garantizará el cumplimiento de estos derechos. La autoridad competente
expedirá gratuitamente la primera copia certificada del acta de registro de nacimiento. (…)
37
 A. Toda persona tiene derecho a la identidad.

B. Toda persona tiene derecho a ser registrada de manera inmediata a su

nacimiento.

C. El Estado debe garantizar el cumplimiento de estos derechos.

D. La autoridad competente expedirá gratuitamente la primera copia

certificada del acta de registro de nacimiento.

Así, el registro de nacimiento debe ser entendido como un derecho que, necesita
del cumplimiento de una obligación por parte del Estado, sin lo cual no puede
hacerse efectivo.

Es decir, el acto registral del nacimiento, por sí mismo, constituye un

reconocimiento de existencia de otros derechos como son el nombre, la
nacionalidad, la filiación, la personalidad jurídica y a su vez facilita la participación
social de niños y niñas.

Por lo que, en nuestro país, el registro de nacimiento es un presupuesto formal

para el desarrollo y la inclusión en la vida económica, política y cultural, así como
el pleno acceso a otros derechos esenciales como la protección de la salud, la
educación, trabajo digno y socialmente útil, o derechos de carácter político,
puesto que las actas de nacimiento son documento públicos que se necesitan
para el desarrollo de aspectos vitales desde el primer momento de vida de un
individuo y hasta en su edad adulta.

De ese modo, si por cualquier circunstancia se inhibe, impide, limita u obstaculiza

el acceso al registro gratuito del nacimiento de una persona, se transgrede su
derecho a la identidad. Por ese motivo, el derecho a la identidad a través un
registro inmediato y gratuito debe ser valorado más allá de una simple formalidad
jurídica o de una cuestión presupuestal, sino como una cuestión realmente
atinente a derechos humanos.

38
Son distinguibles tres características esenciales sobre el derecho a la identidad,
a saber:

 La universalidad: entendida como el aseguramiento a toda persona del

acceso al registro de su nacimiento en el territorio nacional,
independientemente de su origen étnico, sexo, condición económica,
origen geográfico, o cualquier otra circunstancia.

 La gratuidad: que se refiere a la eliminación del cobro de cualquier tarifa

oficial o extra oficial por servicios de registro de nacimiento o emisión del
acta respectiva, sin importar si el registro se da de manera oportuna o
tardía.

 La oportunidad: se refiere a la aspiración de que el registro se realice

inmediatamente después del nacimiento.

Sobresale en el caso concreto, la gratuidad porque contribuye a la universalidad

y a la oportunidad del registro de nacimientos, pues es un elemento que puede
disolver barreras económicas que muchas veces lo obstaculizan, teniendo en
cuenta que las personas, especialmente las niñas, niños y adolescentes que no
son registrados, no cuentan con un acta de nacimiento, y por ello carecen de
identidad legal y jurídica, lo que limita sus posibilidades de acceder a muchos
otros derechos esenciales para su supervivencia, desarrollo y protección. De ahí
que la carencia de registro y acta de nacimiento puede constituir un factor de
exclusión y discriminación para las personas.

El registro de nacimiento es un derecho humano, así reconocido por diversos

instrumentos internacionales, ratificados por México, entre los que se encuentran
el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, la Convención
Americana de Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del Niño.
En este último documento, se debe poner especial énfasis pues destaca el
artículo 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño indica que “el niño será
inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que
nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de los posible, a
conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos”. Por su parte, el artículo 8
39
manifiesta que “los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del
niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las
relaciones familiares (…).”

Ahora bien, la problemática descrita, puede afectar en mayor medida a las niñas
y niños que pertenecen a la población más marginada: niños y niñas indígenas;
migrantes o hijas e hijos de migrantes; que viven en áreas rurales, zonas remotas
o fronterizas, entre otros.

Esto es así porque las razones para no efectuar el registro de un nacimiento son
diversas a nivel legal, geográfico, económico, administrativo y/o cultural que
obstaculizan el registro universal, gratuito y oportuno. De entre ellos destacan
los costos asociados al registro y emisión del acta de nacimiento como una
importante limitante, sobre todo para las personas con mayor marginación social.

Por ello, en determinados casos para muchas personas en condiciones

económicas desfavorables, el costo del acta de nacimiento aunado a los gastos
de movilización para llegar a las oficinas del registro civil a realizar el trámite
correspondiente se convierte en una barrera que obstaculiza la realización del
derecho pretendido, a la par que incumple la obligación de garantía.

En razón de lo anterior, la obligación de garantizar exige la conducta positiva del

Estado para asegurar la realización del derecho, en tanto se trata de asegurar la
realización de los derechos humanos de manera universal. Además, supone el
establecimiento de elementos mínimos que el Estado debe proveer a cualquier
persona de forma inmediata y sin que medien contra-argumentaciones fácticas
de imposibilidad sobre la escasez de recursos o elementos semejantes.

Adicionalmente, la obligación de garantizar implica, según la Corte

Interamericana de Derechos Humanos, el deber de los Estados Partes de
organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a
través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal
que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los
derechos humanos.

40
 La Corte afirma, que “[l]a obligación de garantizar el libre y pleno
ejercicio de los derechos humanos no se agota con la existencia de un
orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta
obligación, sino que comparta la necesidad de una conducta
gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de una eficaz
garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” 19

Ahora bien, para la materialización del derecho a la identidad, un presupuesto

jurídico formal necesario, es inscribir el nacimiento en los registros públicos del
estado civil y de esa manera asentar públicamente el reconocimiento del nombre,
nacionalidad y filiación de la persona. De esa forma el registro civil universal del
nacimiento es la base para que las personas accedan a todos los demás
derechos interrelacionados con el derecho a la identidad.

Por ese motivo, el Poder Reformador de la Constitución, dispuso en el artículo

Segundo Transitorio20 del Decreto que reforma el artículo 4° constitucional,
publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de junio de 2014, que a
partir de la entrada en vigor de dicho decreto, las Legislaturas de los Estados y
la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México, disponían de seis meses para
establecer en sus haciendas o códigos financieros la exención de cobro del
derechos por el registro de nacimiento y la expedición de la primera copia
certificada del acta respectiva.

Lo anterior, tiene como consecuencia que el marco constitucional mexicano

brindara una protección más amplia al derecho a la identidad, garantizando que
dicho derecho se materialice en favor de los ciudadanos sin costo alguno, es
decir, sin que la erogación de recursos para costear el trámite signifique un
obstáculo al ejercicio de tal derecho.

Si bien los tratados internacionales en la materia no reconocen la característica

de gratuidad como parte del derecho a la identidad, en tanto se limitan a exigir a

19 Véase Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras (Fondo), Sentencia del 29 de julio de 1988,
serie C.
20 SEGUNDO. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las Legislaturas de los

Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dispondrán de seis meses para establecer
en sus haciendas o códigos financieros la exención de cobro del derecho por el registro de
nacimiento y la expedición de la primera copia certificada del acta de nacimiento.
41
los Estados que garanticen a sus ciudadanos el derecho a la identidad y al
registro del nacimiento de toda persona, lo cierto es que nuestro texto
constitucional sí reconoce la gratuidad en el registro de nacimiento como una
garantía que el Estado otorga para hacer efectivo dicho derecho.21

Contrario a lo anterior, la disposición impugnada del Estado de Morelos, para el

ejercicio fiscal del año 2019, establece un cobro por el registro extemporáneo de
nacimiento, por cada año transcurrido.

Así, el legislador del Estado de Morelos perdió de vista la finalidad de la ya

referida reforma de 17 de junio de 2014, al artículo 4º constitucional, ya que al
establecer un cobro por registro extemporáneo para quienes tienen la obligación
de llevar a los nacidos al registro, desnaturaliza los fines constitucionales, todo
ello en perjuicio del interés superior de las niñas, niños y adolescentes.

Dicho de otro modo, la norma impugnada, al establecer una tarifa de cobro por
el registro extemporáneo de nacimiento, introducen un pago directo o indirecto
por el ejercicio del derecho a la identidad, cuya consecuencia es desincentivar a
las personas a que deben acudir a realizar el registro referido.

Es decir, la norma se constituye un obstáculo para acceder a la identidad y sus

derechos conexos, sin perder de vista que el registro gratuito del nacimiento es
una obligación constitucional del Estado, cuyo objeto es garantizar el derecho
aludido.

Así, el cobro por el registro extemporáneo de nacimiento carece de justificación

constitucional y se traducen en barreras que impiden la realización efectiva de la
obligación de garantía que la Constitución y los Tratados Internacionales
imponen en al Estado en materia de identidad.

Ahora bien, resulta importante destacar que el Pleno de esa Suprema Corte de
Justicia de la Nación ya se ha pronunciado sobre las tarifas por registro
extemporáneo de nacimiento establecidas por el legislador.

21 Sentencia de la Acción de Inconstitucionalidad 4/2018 del 3 de diciembre de 2018, párrafo 28.

42
Así, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 3/2016, 6/2016, 7/2016,
10/2016 y 36/2016, promovidas por esta Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, y falladas los días 22 y 28 de noviembre de 2016, así como en las
diversas 4/2017, 6/2017, 9/2017, 10/2017 y 11/2017, resueltas en fechas 3 de
agosto, 31 de octubre y 13 de noviembre, todas en 2017 y en los similares
medios de control constitucional 4/2018, 7/2018 y 26/2018, resueltas del 03 de
diciembre de 2018, ese Alto Tribunal declaró la invalidez de las disposiciones
normativas que establecían ya sea un cobro por el registro de nacimiento o una
multa a las personas que incurrieran en ese supuesto.

En las sentencias de los citados medios de control de la constitucionalidad ese

Alto Tribunal determinó que, el cobro por el registro extemporáneo, representa
una transgresión al derecho a la identidad y, aunque la imposición de la tarifa por
registro extemporáneo pudiera perseguir un fin considerado legítimo, como
propiciar que los padres a que declaren el nacimiento de sus hijas e hijos de
manera inmediata al nacimiento, lo cierto es que la consecuencia es verdadera
es desincentivar a los padres a que ocurran a hacer el registro de sus hijas e
hijos.

En efecto, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que

condicionar a una temporalidad la gratuidad en la inscripción en el Registro Civil
es inconstitucional, como se desprende de las líneas que se citan a continuación:

“35. Por este motivo, no sólo sería inconstitucional el cobro por el registro
extemporáneo, sino también otro tipo de medidas y prácticas que atenten
contra la gratuidad de la primera acta de nacimiento, como son fijar una
vigencia o fecha de expiración para su validez oficial, o requerir que la misma
tenga un límite de antigüedad para poder realizar trámites, ya que lo anterior
obligaría a las personas a expedir a su costa otra copia certificada, anulando la
intencionalidad que subyace a la reforma constitucional ya referida.
36. En este sentido, se trata de un derecho de carácter universal, en la medida
que el texto constitucional no establece ningún límite ni restricción para su
titularidad, ni para su goce o ejercicio. Asimismo, se tiene que la inscripción del
nacimiento es indivisible del reconocimiento del derecho a la identidad, toda
vez que el sujeto cobra existencia legal para el Estado por virtud de este acto
jurídico, es decir, a partir de su inscripción en el registro civil se le reconoce una
identidad con base en la cual puede ejercer, por interdependencia, otros

43
 derechos humanos, como son los inherentes a la nacionalidad y a la
ciudadanía.”22

Como se desprende de los párrafos transcritos, el Pleno de la SCJN, señaló que

el derecho a la gratuidad del registro de nacimiento se vulnera, cuando se
establece un cobro indirecto que se materializa en una sanción consistente en
multa, que desincentiva el registro de las personas.

De tal suerte, que con la norma impugnada que se pone a control de esa
Suprema Corte, también se soslaya la obligación estatal de garantizar el derecho
a la identidad, porque el Estado no da cumplimiento al texto constitucional y
desconoce el derecho a la gratuidad imponiendo barreras legales para
consecución de ese derecho de las personas, como es el cobro decretado en la
norma legal que se combate.

Por las razones expuestas es que se solicita la invalidez de la norma impugnada,

pues resulta incompatible con el adecuado marco constitucional y convencional
de protección de derechos humanos que debe imperar en el Estado Mexicano,
y se someten a juicio de ese Alto Tribunal, como único y último intérprete
constitucional, para que, previa la valoración del argumento planteado, estime la
declaración de inconstitucionalidad de la ley reclamada para la preservación y
garantía de los derechos de las personas.

QUINTO. El artículo impugnado, señalado en el apartado III.5, al prever

cobros excesivos y desproporcionales por la reproducción de información
pública en discos compactos y disco versátil digital, vulneran los derechos
de acceso a la información e igualdad, así como los principios de gratuidad
en el acceso a la información, proporcionalidad en las contribuciones y la
prohibición de discriminación, contemplados en los artículos 1º, 6º,
apartado A, fracción III, y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, así
como 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

22Sentencia de la Acción de Inconstitucionalidad 4/2018 del 3 de diciembre de 2018, párr. 35 y

36.
44
En el presente concepto de invalidez se argumenta que la disposición impugnada
que establece el pago de un derecho por la reproducción de información en
medios informáticos como lo son: en disco compacto (CD) y disco versátil digital
(DVD), constituyen un cobre injustificado por el ejercicio de dichos derechos y
por tanto implican una transgresión al principio de gratuidad en materia de
acceso a la información pública y una vulneración al derecho de seguridad
jurídica, así como a los principios de legalidad y proporcionalidad tributaria.

Para una mayor claridad a continuación se expone el contenido de la disposición

impugnada:

Municipio Disposición impugnada

Artículo 13. Los derechos causados por los servicios de proporcionar copia
simple de información, en cumplimiento de la Ley de Información Pública,
Estadística y Protección de datos personales, del Estado de Morelos se
Zacualpan de causarán y liquidarán conforme:
…
Amilpas.
4.3.4.1.1 Disco compacto (CD). …………………………………………1 UMA
4.3.4.1.2 Disco versátil digital (DVD). …………………………………..1 UMA
…

Como se puede apreciar en la transcripción anterior, el legislador local estableció

cobros por concepto de derechos por la reproducción de información en medios
magnéticos por unidad, como lo son: disco compacto (CD) y disco versátil digital
(DVD), la cantidad de $84.49 pesos respectivamente.23

Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos estima que dichos cobros
son inconstitucionales pues los mismos no se justifican ya que, es excesivo el
costo y no guarda relación el valor del material utilizado para su reproducción.

Al respecto, debe recordarse que en materia de acceso a la información, en caso

de existir costos para obtener la información, sólo se justifican los cobros por el
costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información; el costo

23 Valor de la Unidad de Medida y Actualización. fuente: INEGI:

https://www.inegi.org.mx/temas/uma/
45
de envío, en su caso, y el pago de la certificación de los Documentos, cuando
proceda.

En el caso concreto, la disposición impugnada no encuadra en ninguna de las

hipótesis por la que resulta constitucionalmente válido imponer cobros, pues,
efectivamente, impone costos excesivos por la reproducción de la información.

Para sustentar la premisa anterior, a continuación, se desarrolla el alcance del

derecho fundamental de acceso a la información con énfasis particular en el
principio de gratuidad.

En primer término, debe tomarse en cuenta que el artículo 6° de la Constitución

Federal, se rige por los principios y bases contenidos en el propio precepto
constitucional que, según la interpretación que ha tenido a bien realizar esa
Suprema Corte de Justicia de la Nación, establece las características siguientes:

1. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano

y organismo federal, estatal y municipal, es pública y solo podrá ser
reservada temporalmente por razones de interés público en los términos
que fijen las leyes, prevaleciendo el principio de máxima publicidad.

2. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés o justificar su utilización,

tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales
o a la rectificación de estos.

3. Para la efectiva tutela de este derecho, se establecerán mecanismos de

acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos, los cuales
se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales
y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

Por su parte, las fuentes internacionales —artículos 13 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos— consagran el derecho a la información como parte del
derecho a la libertad de expresión, en tanto ésta comprende la libertad de buscar,
recibir y difundir información e ideas de toda índole, sin consideración de
46
fronteras, ya sea oralmente, por escrito, en forma impresa o artística, o por
cualquier otro procedimiento de su elección.

Al interpretar este derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en

el caso Claude Reyes y otros Vs. Chile24, estableció lo siguiente:

1. Se trata de un derecho que corresponde a toda persona, sin necesidad

de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación
personal, salvo en los casos en que exista legítima restricción.

2. Este derecho conlleva dos obligaciones positivas para el Estado,

consistentes en suministrar la información a quien la solicite y/o dar
respuesta fundamentada a la solicitud presentada, en caso de que
proceda la negativa de entrega por operar alguna excepción.

3. El derecho de acceso se ejerce sobre la información que se encuentra en

poder del Estado, de manera que el deber de suministrar la información o
de responder en caso de aplicar una excepción abarca a todos sus
órganos y autoridades.

4. La actuación del Estado debe regirse por el principio de máxima

divulgación, el cual establece que toda información es accesible, sujeta a
un sistema restringido de excepciones.

5. Los Estados deben garantizar la efectividad de un procedimiento

administrativo adecuado para la tramitación y resolución de las solicitudes
de información, fijando plazos para resolver y entregar la información.

6. Debe existir un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar si se

produjo una violación al derecho de quien solicita información y, en su
caso, ordene al órgano correspondiente la entrega de la información.

24Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, Sentencia
de 19 de septiembre de 2006 (Fondo, Reparaciones y Costas) párr. 77, 80, 92, 137, 161 y 167.
47
 7. Si el derecho de acceso a la información no estuviere ya garantizado, los
Estados tienen la obligación de adoptar las medidas legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para hacerlo efectivo, así como de
erradicar las normas o prácticas que no garanticen su efectividad.

En esa tesitura, es importante destacar que tanto esa Suprema Corte de Justicia
de la Nación como la Corte Interamericana de los Derechos Humanos han sido
enfáticas en la doble vertiente del derecho de acceso a la información; por un
lado, como garantía individual que tiene por objeto maximizar el campo de
autonomía personal y, por otro, como derecho colectivo o garantía social que
funcionalmente tiende a revelar el empleo instrumental de la información como
mecanismo de control institucional.

Como se desprende del criterio emitido por ese Máximo Tribunal

Constitucional,25 el derecho de acceso a la información constituye un medio o
instrumento para el ejercicio de otros derechos, por lo que obstaculizar el
ejercicio de este derecho fundamental, haría nugatorias diversas prerrogativas
constitucionales.

Ahora bien, para el caso concreto, debe enfatizarse que el principio de gratuidad
contemplado en el multicitado artículo 6° de la Constitución Federal rige la
materia de acceso a la información pública e implica que el ejercicio de esta
prerrogativa debe realizarse sin entregar a cambio contraprestación alguna,
salvo el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción, cuando en su
caso sea procedente, justificado y proporcional.

Conviene traer a colación que, la reforma y adiciones al artículo 6o. de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas mediante
decreto en el Diario Oficial de la Federación del 20 de julio de 2007, se advierte
que el Constituyente Permanente determinó consagrar la gratuidad en el
derecho de acceso a la información, en la fracción III del referido numeral que

25 Tesis P./ J. 54/2008, del Pleno de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, materia Constitucional, Novena Época, junio
de 2008, Tomo XXVII, pág. 743, del rubro siguiente: “ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU
NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL.”
48
prevé, entre otras cosas, el principio de gratuidad únicamente por lo que se
refiere al ejercicio del derecho de acceso a la información, lo que significa que el
hecho de proporcionar información a los particulares no generará costo alguno
para éstos.

Al respecto, es oportuno puntualizar que, de una interpretación armónica y

sistemática del artículo 6º de la Norma Fundamental y el diverso 141 26 de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reglamentaria del
citado precepto constitucional, el ejercicio del derecho de acceso a la información
pública, por regla general, debe ser gratuito y excepcionalmente pueden
realizarse cobros por los materiales utilizados en la reproducción de la
información; del costo de envío, en su caso, y el pago de la certificación de los
documentos, cuando proceda.

En efecto, el principio de gratuidad que rige la materia no es absoluto, ya que,

como todos los derechos humanos, permite restricciones. Es así que la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reglamentaria del
artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
establece en su artículo 141 que, en caso de existir costos para obtener la
información, deberán cubrirse de manera previa a la entrega y no podrán ser
superiores a la suma de:

26 Artículo 141. En caso de existir costos para obtener la información, deberán cubrirse de
manera previa a la entrega y no podrán ser superiores a la suma de:
I. El costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información;
II. El costo de envío, en su caso, y
III. El pago de la certificación de los Documentos, cuando proceda.
Las cuotas de los derechos aplicables deberán establecerse en la Ley Federal de Derechos, los
cuales se publicarán en los sitios de Internet de los sujetos obligados. En su determinación se
deberá considerar que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso a la
información, asimismo se establecerá la obligación de fijar una cuenta bancaria única y
exclusivamente para que el solicitante realice el pago íntegro del costo de la información que
solicitó.
Los sujetos obligados a los que no les sea aplicable la Ley Federal de Derechos deberán
establecer cuotas que no deberán ser mayores a las dispuestas en dicha ley.
La información deberá ser entregada sin costo, cuando implique la entrega de no más de veinte
hojas simples. Las unidades de transparencia podrán exceptuar el pago de reproducción y envío
atendiendo a las circunstancias socioeconómicas del solicitante.
49
 1. El costo de los materiales utilizados en la reproducción de la
información;
2. El costo de envío, en su caso, y
3. El pago de la certificación de los documentos, cuando proceda.

Una recta interpretación de los principios constitucionales en materia de

transparencia conlleva a entender que el principio de gratuidad en el derecho de
acceso a la información pública se dirige a los procedimientos para la obtención
de la información, los cuales están en cargo de las autoridades estatales y ésta
no podrán aplicar cobro por los procesos a través de los cuales se pone a
disposición del público la información.

Así, los costos en materia de acceso a la información deben ser entendidos como
una carga que se dirige a los soportes en los que ésta se entregue, tales como
medios magnéticos, copias simples o certificadas, o para su entrega a través de
servicios de mensajería cuando así lo solicite el particular, en razón de que esos
medios de reproducción y de envío son los que tienen un costo, pero no la
información.

Debe recalcarse la importancia del derecho de acceso gratuito a la información

pública pues éste es piedra angular de un Estado democrático, luego entonces,
debe ser protegido y garantizado en sus dos dimensiones: individual y social.

La individual, protege y garantiza que las personas recolecten, difundan y

publiquen información con plena libertad; formando parte indisoluble de la
autodeterminación de los individuos, al ser una condición indispensable para la
comprensión de su existencia y de su entorno; fomentando la conformación de
la personalidad y del libre albedrío para el ejercicio de una voluntad razonada en
cualquier tipo de decisiones con trascendencia interna, o bien, externa.

50
Por otro lado, la dimensión colectiva del derecho a la información constituye el
pilar esencial sobre el cual se erige todo Estado democrático, así como la
condición fundamental para el progreso social e individual27.

El acceso a la información se consagra bajo la dualidad de buscar y recibir

información sin imponer mayores requisitos que los que el Poder Reformador de
la Constitución y el Congreso de la Unión han establecido previamente, tanto en
la Norma Fundamental como en la Ley General de la materia, así que agregar
una condición adicional para ejercer el derecho de acceso a la información,
cuando tal condición no está prevista constitucionalmente ni tiene una base en
la ley general, significa generar un obstáculo para el particular que presente una
solitud de información.

Acorde a lo anterior, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido

que el derecho de acceso a la información garantiza que todas las personas
puedan solicitar información al Estado respecto de los archivos, registros, datos
y documentos públicos, siempre que sea solicitada por escrito, de manera
pacífica y respetuosa.28

Adicionalmente, esta Comisión Nacional considera que también se transgrede el

principio constitucional de máxima publicidad de la información, el cual impone
la mayor disponibilidad a petición de los gobernados, en aras de privilegiar su
acceso a información de interés público, por lo cual han de superarse los meros
reconocimientos formales procesales que hagan nugatorio el ejercicio de este
derecho, en la inteligencia de que, sobre la base no formalista de un fundamento
de hecho y una interpretación dinámica y evolutiva –según las circunstancias–
debe prevalecer la esencia y relevancia del derecho fundamental, y sólo de

27 Tesis Aislada 2a. LXXXIV/2016 (10a.), de la Segunda Sala de esa Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, materia
Constitucional, Décima Época, Libro 34, septiembre de 2016, Tomo I, pág. 838, del rubro
siguiente: “DERECHO A LA INFORMACIÓN. DIMENSIÓN INDIVIDUAL Y DIMENSIÓN
COLECTIVA.”
28 Tesis Aislada 2a. LXXXV/2016 (10a.), publicada la Gaceta del Semanario Judicial de la

Federación, tomo I, Libro 34, septiembre de 2016, Décima Época, Materia Constitucional, página
839, de rubro siguiente: “DERECHO A LA INFORMACIÓN. GARANTÍAS DEL.”
51
manera excepcional podrá restringirse su ejercicio, en la medida que ello se
encuentre justificado.

Lo anterior se infiere de que el principio de máxima publicidad implica facilitar la

información y el efecto de las normas impugnadas, al imponer un cobro a la
reproducción, es desincentivar a las personas de que ejerzan su derecho
humano de acceso a la información por la erogación que les causaría.

Es así que se estima inconstitucional el precepto a los que se ha hecho

referencia de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacualpan de Amilpas, para el
ejercicio fiscal 2019, pues contemplan cobros excesivos por la reproducción de
información en disco compacto y disco versátil digital.

Luego entonces, se estima que incluso a aquella norma resulta aplicable los
principios contenidos en el artículo 6º de la Constitución Federal, en materia de
transparencia y acceso a la información pública que obra en los archivos
gubernamentales.

Precisado lo anterior, la disposición impugnada establece el pago de derechos

en el supuesto:

A) Por la reproducción de información en medios informáticos entregado en

disco compacto y disco versátil digital.

De un ejercicio de contraste entre lo dispuesto por la Constitución Federal, con

relación a los principios que rigen el derecho de acceso a la información y lo que
se infiere de los artículos impugnados, se puede advertir un distanciamiento del
principio de gratuidad que rige el ejercicio de este derecho. Ello implica que la
norma impugnada se traduce en un obstáculo para el ejercicio pleno al derecho
humano de acceso a la información.

En ese sentido, resulta claro que se configura una trasgresión al ejercicio pleno
del derecho de acceso a la información consagrado en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el efecto de la norma impugnada
consiste en obstaculizar el ejercicio de dicho derecho.
52
Estas consideraciones fueron desarrolladas por el Congreso de la Unión al
expedir la Ley Reglamentaria del Artículo 6° de la Constitución Federal, que dio
origen a Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
precisando que sólo podrán realizarse cobros para recuperar los costos de
reproducción y envío de la información, así como los derechos relativos a la
expedición de copias certificadas.29

El establecer un cobro excesivo por un CD o un DVD para la reproducción de la

información solicitada, implica necesariamente el incumplimiento por parte del
Estado de su obligación constitucional y convencional para garantizar el pleno
goce y ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

En síntesis, la norma que se impugna se opone al libre ejercicio del derecho de

acceso a la información, consecuentemente resultan contrarias al numeral 6°,
apartado A, fracción III, de la Constitución Federal, toda vez que se convierten
en una barrera que obstaculiza la realización del derecho pretendido, a la par
que se incumple la obligación de garantía que tiene el Estado.

Adicionalmente, la Primera Sala de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación

ha sostenido que el derecho de acceso a la información en su vertiente social,
particularmente en el caso de investigaciones por parte de periodistas
encaminadas al esclarecimiento de los hechos delictivos, en cuanto a la
búsqueda de información relacionada con la “ubicación”, “actividades”,
“operativos” y “labores en general” de las instituciones de seguridad pública
constituye un ejercicio legítimo del derecho de acceso a la información.30

Es de concluirse, por tanto, que los cobros excesivos que establece la norma
impugnada hacen nugatorio el ejercicio del derecho de acceso a la información
en tanto se trata de una medida injustificada. Esto, dado que la cuota que prevé

29 Exposición de Motivos de la Cámara de Senadores sobre la Iniciativa de Decreto por el que se

expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, p. 14.
30 Tesis aislada 1a. CLX/2013 (10a.) de la Primera Sala de ese Tribunal Constitucional, publicada

en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, materia Constitucional, Décima Época,

Libro XX, mayo de 2013, Tomo 1, pág. 551, del rubro siguiente: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN.
INTERÉS PÚBLICO DE LA INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA PROCURACIÓN E
IMPARTICIÓN DE JUSTICIA.”
53
el precepto impugnado, no tiene sustento constitucional, ni persiguen una
finalidad constitucionalmente válida, y por el contrario representan un obstáculo
para el ejercicio del derecho en cuestión.

Asimismo, la norma impugnada tiene un impacto desproporcional sobre un

sector de la población: el gremio periodístico. Al realizar cobros injustificados por
los materiales empleados en solicitudes de información, toda vez que unos de
los sujetos destinatarios de la norma podrían ser los periodistas, quienes tienen
como función social la de buscar información sobre temas de interés público a
fin de ponerla en la mesa de debate público, por lo que la norma termina teniendo
no sólo un efecto inhibidor de la tarea periodística, sino el efecto de hacer ilícita
la profesión en ese ámbito específico.

De tal modo, la norma controvertida se traduce en un obstáculo para el ejercicio

pleno al derecho humano de acceso a la información, puesto que establece
cobros en forma excesiva y desproporcionada.

A manera de corolario, se considera importante puntualizar que las disposiciones

controvertidas, al revestir el carácter de normas tributarias, toda vez que
establecen un derecho que las personas en su carácter de contribuyentes deben
pagar al Estado, están obligados a cumplir con los principios contenidos en el
artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, entre los
cuales se encuentra el de proporcionalidad en las contribuciones.

Finalmente, debe recordarse que ese Tribunal Pleno de, al resolver la acción de
inconstitucionalidad 13/2018 y su acumulada 25/2018, el 6 de diciembre de 2018,
declaró la invalidez de disposiciones que establecían cobros injustificados por la
búsqueda de información y por la reproducción de información.

Dado que la excepción al principio en comento sólo es admisible cuando se trate

del coste de recuperación por los materiales empleados para su reproducción y
entrega –mismos que deberán ser proporcionales, razonables y justificados-, tal
salvedad no se actualiza en las disposiciones combatida, puesto que, por un
lado, se pretende cobrar por la simple búsqueda de información y por el otro, el

54
dispositivo de memoria externa no representó un costo para la autoridad
responsable.

Por tanto, es de concluirse, que el cobro que realiza la norma impugnada hace
nugatorio el ejercicio del derecho de acceso a la información, en virtud de que
éste sólo puede restringirse en la medida que se justifique, aunado a que viola
el principio de gratuidad, razón por la cual debe declararse su
inconstitucionalidad.

XI. Cuestiones relativas a los efectos.

Se hace especial hincapié en que los argumentos vertidos por esta Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, sustenta la inconstitucionalidad de las
normas impugnadas de diversas leyes de ingresos de los Municipios del Estado
de Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, todas ellas publicadas en el Periódico
Oficial “Tierra y Libertad” de esa entidad en fecha 26 de marzo de la presente
anualidad.

En tal virtud, se solicita atentamente que, de ser tildadas de inconstitucionales

las normas impugnadas, también se invaliden todas aquellas normas que estén
relacionadas, por cuestión de efectos, conforme a lo dispuesto por los artículos
41, fracción IV y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones
I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que disponen:

“ARTICULO 41. Las sentencias deberán contener:

(…)
IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los
órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los
cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el
ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma
general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez
dependa de la propia norma invalidada;
(…)”
“ARTICULO 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que
determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo
en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales
aplicables de esta materia.”
55
En caso de que ese Tribunal Plano determine declarar la invalidez de las normas
impugnadas, se solicita a sus Señorías que extiendan los efectos de dicha
declaración a todos los ordenamientos legales —incluyendo particularmente de
la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de Morelos —, reglamentos,
normas administrativas generales, así como los bandos municipales que se
encuentren afectados de los mismos motivos de inconstitucionalidad aducidos.

Finalmente, en caso de estimar inconstitucionales las normas impugnadas por

este Organismo Nacional, tomando en consideración que constituyen normas
de ingresos de vigencia anual, se solicita a ese Alto Tribunal que en los efectos
de la sentencia relativa se precisen efectos vinculatorios hacia el futuro al órgano
legislativo del Estado de Morelos para que se abstenga de legislar en el mismo
sentido, lo cual ha sido resuelto recientemente en ese sentido en diversas
acciones de inconstitucionalidad en las cuales se impugnaron leyes de ingresos
de vigencia determinada por ejemplo ejercicios fiscales.

XII. Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible.

En septiembre de 2015, se celebró la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el

Desarrollo Sostenible en Nueva York con el fin de aprobar la Agenda para el
Desarrollo Sostenible. De donde surgió el documento la Resolución 70/1
aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas,
el 25 de septiembre de 2015, (A/70/L.1) denominada “Transformar nuestro
mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, adoptado por los 193
Estados Miembros de las Naciones Unidas.

La Agenda plantea 17 objetivos con 169 metas de carácter integrado e

indivisible que abarcan las esferas económica, social y ambiental. México, como
miembro adoptó los objetivos de la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”,
y está obligado a cumplir tal proyecto.

En ese sentido, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos se ha

planteado conforme a los objetivos de la “Agenda 2030 para el Desarrollo

56
Sostenible” promover acciones de inconstitucionalidad para declarar la invalidez
o la inconstitucionalidad de las normas que van en contra de los derechos
humanos del acceso a la justicia para todas las personas y de los derechos
humanos a la legalidad y a la seguridad jurídica.

Esta acción se identifica con los objetivos “16. Paz, Justicia e Instituciones
Sólidas”, y las metas 16.3 “Promover el estado de derecho en los planos nacional
e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos”31,
16.10, consistente en “Garantizar el acceso público a la información y proteger
las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los
acuerdos internacionales”32, y, 16.b “Promover y aplicar leyes y políticas no
discriminatorias en favor del desarrollo sostenible”33. Es así como los derechos
de acceso a la información; seguridad jurídica, así como sus principios rectores
son importantes, pues al reconocerse éste, se permite acceder a otros derechos,
lo que posibilitará tener una mejor calidad de vida.

Por lo que, con la presente acción de inconstitucionalidad, no sólo se persigue

consolidar la validez constitucional formal de normas, sino también alcanzar los
objetivos de la “Agenda 2030” con la que nuestro país está comprometido para
una mayor seguridad jurídica de las personas.

XIII. Suplencia.

Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, considera que ha quedado

planteado a lo largo de los argumentos vertidos en esta demanda la
inconstitucionalidad e inconvencionalidad de las disposiciones impugnadas en
el apartado III del presente escrito.

31 Página 39/40 de la A/RES/70/1. Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de

septiembre de 2015.
32 Página 39/40 de la A/RES/70/1. Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de

septiembre de 2015.
33 Página 40/40 de la A/RES/70/1. Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de

septiembre de 2015.
57
No obstante, lo anterior, este Organismo Constitucional Autónomo protector de
los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, en uso del
ejercicio de la facultad para promover acciones de inconstitucionalidad, con
fundamento en lo dispuesto en los artículos 102, apartado B, 105, fracción II,
inciso g) y 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
de la Constitución General de la República, solicita a ese Alto Tribunal que, al
dictar sentencia corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos
invocados y en consecuencia supla los conceptos de invalidez planteados en la
demanda.

Lo anterior, en virtud de que en tratándose de acciones de inconstitucionalidad,

esa Suprema Corte de Justicia de la Nación de acuerdo con lo estipulado en el
artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de
la Constitución Federal, deberá, en suplencia de la queja deficiente analizar
todas aquellas cuestiones que pudieran motivar la declaración de
inconstitucionalidad de las normas impugnadas.34

ANEXOS

1. Copia simple. Del Acuerdo del Senado de la República por el que se designa
al Maestro Luis Raúl González Pérez como Presidente de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos (Anexo uno).

Desde este momento, con fundamento en el artículo 88 del Código Federal de

Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en términos del artículo 1º de la
Ley Reglamentaria de la materia, se invoca como hecho notorio que el suscrito
tiene el carácter de Presidente de esta Comisión Nacional, dado que es un dato
de dominio público conocido por todos en la sociedad mexicana, respecto del
cual no hay duda ni discusión alguna.35 En todo caso, de acuerdo con lo

34 Jurisprudencia P./J. 30/2005 Época: del Pleno, de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005,
materia Constitucional, p. 783, del rubro “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI EN LA
DEMANDA SE EXPRESAN DEFICIENTEMENTE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ, LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE SUPLIR LA QUEJA DEFICIENTE.”
35 Véase la tesis jurisprudencial P./J. 16/2018 del Pleno de ese Alto Tribunal, Décima Época,

visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 55, junio de 2018, Tomo I,
58
dispuesto en el artículo 11 de la ley citada,36 se debe presumir que me encuentro
investido de la representación legal de la accionante, salvo prueba en contrario.

2. Copia simple. Del Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Estado de Morelos,
del 26 de marzo de 2019 que contiene los Decretos por el que se expiden las
diversas Leyes de Ingresos de los Municipios del Estado de Morelos, para el
ejercicio fiscal 2019, en las disposiciones que se impugnan (Anexo dos).

3. Disco compacto. De la versión electrónica del presente escrito (Anexo tres).

Por lo antes expuesto y fundado, a ustedes, Ministros y Ministras integrantes del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atentamente pido:

PRIMERO. Tener por presentada la acción de inconstitucionalidad que

promuevo como Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

SEGUNDO. Admitir a trámite la presente demanda de acción de

inconstitucionalidad en sus términos.

TERCERO. Tener por designados como delegados y autorizados, a los

profesionistas indicados al inicio de este escrito, así como por señalado domicilio
para oír y recibir notificaciones y documentos. Asimismo, se solicita acordar que
los autorizados a que se hace referencia, puedan tomar registro fotográfico de
actuaciones que se generen en el trámite de la presente acción de
inconstitucionalidad.

pág. 10, del rubro: “HECHOS NOTORIOS. TIENEN ESE CARÁCTER LAS VERSIONES
ELECTRÓNICAS DE LAS SENTENCIAS ALMACENADAS Y CAPTURADAS EN EL SISTEMA
INTEGRAL DE SEGUIMIENTO DE EXPEDIENTES (SISE).”
36 “Artículo 11. (…) En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la

representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. (…).”
59
CUARTO. Admitir los anexos ofrecidos en el capítulo correspondiente.

QUINTO. En el momento procesal oportuno, declarar fundados los conceptos de

invalidez y la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de las normas
impugnadas.

Ciudad de México, a 25 de abril de 2019.

MTRO. LUIS RAÚL GONZÁLEZ PÉREZ

PRESIDENTE DE LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS.

RFPS

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