500-09-022626-121 COUR DAPPEL DU QUBEC

(Montral)

RENVOI LA COUR DAPPEL DU QUBEC RELATIVEMENT AU PROJET DE RFORME DU SNAT

MMOIRE DU PROCUREUR GNRAL DU CANADA

Me David Lucas Me Alexander Pless Me Warren J. Newman Me Marc Ribeiro Ministre de la Justice du Canada Tour Est, 9e tage Complexe Guy-Favreau 200, boul. Ren-Lvesque Ouest Montral (Qubec) H2Z 1X4 Tl. : 514 283-8767 Tlc. : 514 283-3856 [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] Procureurs du Procureur gnral du Canada
Henri A. Lafortune inc. Tl. : 450 442-4080 Tlc. : 450 442-2040 [email protected] 2005, rue Limoges Longueuil (Qubec) J4G 1C4 www.halafortune.ca

-2Lhonorable Serge Joyal Le Snat du Canada 250, difice de lEst Ottawa (Ontario) K1A 0A4 Tl. : 613 943-0434 Tlc. : 613 943-0441 [email protected] Intervenant Me Serge Rousselle 4536, rue Beaurivage Tracadie-Sheila (Nouveau-Brunswick) E1X 1C6 Tl. : 506 858-4560 Tlc. : 506 858-4534 [email protected] Procureur de lintervenante Socit de lAcadie du Nouveau-Brunswick

Me Marc C. Power Heenan Blaikie LLP Bureau 300 55, rue Metcalfe Ottawa (Ontario) K1P 6L5 Tl. : 613 236-7908 Tlc. : 613 236-9632 [email protected] Procureur de lintervenante Fdration des communauts francophones et acadiennes du Canada

Me Jean-Yves Bernard Bernard, Roy (Justice Qubec) Bureau 8.00 1, rue Notre-Dame Est Montral (Qubec) H2Y 1B6 Tl. : 514 393-2336 poste 51467 Tlc. : 514 873-7074 [email protected] Procureur du Procureur gnral du Qubec

TABLE DES MATIRES Description des documents

i) Page

RENVOI SUR LA RFORME DU SNAT COUR DAPPEL DU QUBEC EXPOS DU PROCUREUR GNRAL DU CANADA PARTIE I FAITS I. II. Survol La Constitution et le Snat A. B. III. La Loi constitutionnelle composition du Snat de 1867 et la .....................................1 .....................................1 .....................................3 .....................................3 .....................................4 .....................................7 .....................................7 .....................................8 .....................................9 .....................................9 ................................... 10 ................................... 10 ................................... 11

La Loi constitutionnelle de 1982

Initiatives lgislatives rcentes de rforme du Snat A. B. Le Parlement tudie actuellement le projet de loi C-7 Autres projets de loi rcents portant sur la rforme du Snat

IV.

Dossier prsent au tribunal dans ce Renvoi A. B. Christopher Manfredi John Stilborn

V.

Examen par le Snat des rformes lgislatives proposes A, B. Rapport du Comit spcial sur le projet de loi S-4 (octobre 2006) Rapport du Comit permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles sur le projet de loi S-4 (juin 2007) Examen du projet de loi C-20 la Chambre des communes

................................... 11 ................................... 12

C.

TABLE DES MATIRES Description des documents VI. La rforme du Snat dans son contexte historique A. B. Propositions lgislatives et autres Recommandations tires de rapports sur la rforme du Snat i) ii) iii) C. Limitations de la dure du mandat Mode de slection Pouvoirs

ii) Page ................................... 12 ................................... 12 ................................... 15 ................................... 16 ................................... 17 ................................... 19 ................................... 19 ................................... 19 ................................... 22 ................................... 23 ................................... 24 ................................... 26 ................................... 27 ................................... 28 ................................... 29 ................................... 31 ................................... 31 ................................... 31 ................................... 31

Dbuts i) ii) Le Snat la Confdration Premiers dbats et discussions entourant la rforme du Snat

VII.

Lhistoire de la rforme des procdures de modification A Labsence de procdures de modification formelles i) ii) iii) Livre blanc Favreau et formule FultonFavreau (1964-1965) La Charte de Victoria de 1971 Loi constitutionnelle de 1982

PARTIE II QUESTIONS PARTIE III - ARGUMENTS I. Approche gnrale A. B. La porte du Renvoi Les principes dinterprtation pertinents

TABLE DES MATIRES Description des documents i) ii) iii) iv) v) vi) La primaut du texte de la Loi de 1982 Contexte historique Interprtation Constitution progressive de la

iii) Page ................................... 32 ................................... 32 ................................... 34 ................................... 35 ................................... 37 ................................... 38 ................................... 38 ................................... 39 ................................... 43

Le caractre vritable Les rgles ordinaires de linterprtation des lois Nul besoin de sen remettre aux principes constitutionnels non crits a) b) c) Les principes non crits ne devraient pas modifier un texte clair Les rformes nempcheront pas la protection des minorits Les principes non crits appuient les procdures de la Partie V

vii)

Aucun poids ne devrait tre accord aux rapports d experts sur le droit canadien

................................... 44 ................................... 45

II.

Rponse aux questions du Renvoi 1. Est-ce que le projet de loi C-7 est une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question de la charge de gouverneur gnral, qui ne peut tre faite quavec lautorisation du Snat, de la Chambre des communes et de lAssemble lgislative de chaque province en vertu du paragraphe 41a) de la Loi constitutionnelle de 1982?

................................... 45

TABLE DES MATIRES Description des documents i) Les rsultats du processus de consultation prvu par le projet de loi C-7 ne lient ni le premier ministre ni le gouverneur gnral

iv) Page

................................... 46

2.

Est-ce que le projet de loi C-7 constitue une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question du mode de slection des snateurs, vis au paragraphe 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 qui ne peut tre faite quen vertu du processus indiqu larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982? i) ii) iii) iv) Le projet de loi C-7 ne modifie pas le mode de slection actuel de snateurs Consultation ne signifie pas lection directe Non-lection et indpendance Le projet de loi C-7 permet aux provinces dadapter les circonscriptions lectorales aux ralits provinciales Pas de dlgation des comptences lgislatives par le Parlement aux lgislatures provinciales Conclusion

................................... 53 ................................... 55 ................................... 58 ................................... 59

................................... 63

v)

................................... 63 ................................... 63

vi) 3.

Est-ce que le projet de loi C-7 constitue une modification de la Constitution du Canada relative aux caractristiques fondamentales et au rle du Snat qui ne peut tre faite que conformment larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982? i) ii) La perception errone Le but des rformes proposes

................................... 64 ................................... 65 ................................... 66

TABLE DES MATIRES Description des documents iii) Lanalyse constitutionnelle davant 1982 a t remplace par la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 Limitation de la dure du mandat dans le projet de loi C-7 une modification modeste

v) Page

................................... 68

iv)

................................... 73 ................................... 74 ................................... 74 ................................... 75

PARTIE IV COTS PARTIE V ORDONNANCE DEMANDE PARTIE VI SOURCES ________ Attestation des procureurs ____________

................................... 80

1 Expos de Procureur gnral du Canada RENVOI SUR LA RFORME DU SNAT COUR DAPPEL DU QUBEC EXPOS DU PROCUREUR GNRAL DU CANADA PARTIE I FAITS I 1. Survol Le gouvernement du Qubec a soumis trois questions la Cour en ce qui a trait au caractre constitutionnel du projet de loi C-7, la Loi sur la rforme du Snat 1, qui imposerait une limite de neuf ans la dure du mandat des snateurs et qui permettrait aux lecteurs de faire connatre leurs prfrences quant aux candidats snatoriaux que le gouverneur gnral peut nommer la suite dune recommandation du premier ministre. 2. Le projet de loi C-7 est une loi fdrale lgitime qui sinscrit dans les procdures de modification constitutionnelle adoptes en 1982 la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. 3. loppos du contexte qui primait au moment du Renvoi relatif la Chambre haute de 1980, le Canada possde maintenant un cadre constitutionnel qui tablit de faon exhaustive les rgles de modification constitutionnelle ainsi que celles portant rforme du Snat. Ces rgles rpondent lancien avis de la Cour suprme du Canada sur les rformes proposes au Snat qui reposaient sur linterprtation du paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 et lemportent sur cette dernire. La Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 est un code complet et dcrit de manire exhaustive les procdures de mise en place de toute rforme qui pourrait exiger une modification constitutionnelle. 4. La Partie V tablit la nature des modifications constitutionnelles qui requirent la fois la consultation et le consentement des provinces. En ce qui a trait au Snat, il existe quatre modifications de ce genre, savoir les modifications sur les pouvoirs du Snat,
1

Faits

Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de1867relativement la e re limitation de la dure du mandat des snateurs (la Loi sur la rforme du Snat), 41 lgislature, 1 sess. (Premire lecture 21 juin 2011)( Loi sur la rforme du Snat ou projet de loi C-7 ), Cahier de preuve du PGC, ci-aprs C.P. , onglet 2, p. 7.

2 Expos de Procureur gnral du Canada Faits le mode de slection des snateurs, le nombre de snateurs par lesquels chaque province est habilite tre reprsente et les critres de rsidence. Toute autre modification au Snat peut tre apporte par le Parlement du Canada en agissant seul. 5. Le libell clair des articles 38 44 de la Partie V, lhistoire des rformes du Snat et de la procdure de modification, ainsi que les rgles ordinaires dinterprtation des lois appuient tous le pouvoir du Parlement dapporter les rformes proposes dans le projet de loi C-7. Sauf en ce qui a trait aux quatre matires mentionnes larticle 42, le Parlement a la comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution relativement au Snat. La limitation de la dure du mandat des snateurs et le processus de consultation des lecteurs quant leurs prfrences lies aux nominations au Snat (les candidats snatoriaux devront toujours tre nomms par le gouverneur gnral sur la recommandation du premier ministre) ne font pas partie des quatre matires mentionnes larticle 42 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le Parlement est en mesure dapporter ces modifications et rformes lui-mme. 6. En rponse la question 1, le projet de loi C-7 napporterait aucune modification constitutionnelle relative la charge ou aux pouvoirs du gouverneur gnral. Ce dernier continuerait de nommer les snateurs en vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, toujours sur la recommandation du premier ministre et selon les conventions constitutionnelles tablies. 7. En rponse la question 2, le projet de loi C-7 napporte aucun changement quant au mode actuel de slection des snateurs; en effet, le projet de loi C-7 autorise le premier ministre consulter les lecteurs pour connatre leurs prfrences quant aux candidats snatoriaux tre ainsi nomms, au moment de formuler sa recommandation au gouverneur gnral. Cest encore le gouverneur gnral qui nomme les snateurs en vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, sur la recommandation du premier ministre. Cette procdure cadre avec les exigences constitutionnelles actuelles. 8. En rponse la question 3, la mthode utilise par la Cour suprme du Canada en 1980 afin de dgager les questions qui ne relevaient pas de la comptence lgislative

3 Expos de Procureur gnral du Canada Faits du Parlement du Canada et qui taient ainsi du ressort du Parlement du Royaume-Uni et qui, par convention, ncessitaient un degr de consentement des provinces afin dapporter des modifications la Constitution du Canada, a t remplace par les procdures de modification tablies la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Rien ne justifie dinterprter les caractristiques fondamentales ou essentielles du Snat sous forme dexceptions non crites au texte de larticle 44 qui sajoutent aux exceptions dj prvues larticle 42. II La Constitution et le Snat A. 9. La Loi constitutionnelle de 1867 et la composition du Snat

La Loi constitutionnelle de 1867 2 a cr le Snat, prvoit le mandat des snateurs et sous-tend le rle du Snat. Le prambule fait tat du dsir des provinces fondatrices de contracter une Union fdrale pour ne former quune seule et mme Puissance sous la Couronne [] avec une constitution reposant sur les mmes principes que celle du Royaume-Uni . Larticle 17 tablit le Parlement du Canada, compos de la Reine, dune Chambre haute appele le Snat et de la Chambre des communes.

10.

Les articles 21 et 22 tablissent le nombre total de snateurs (105) et partagent la composition du Snat entre quatre rgions, toutes reprsentes de faon gale par 24 snateurs. LOntario et le Qubec constituent la premire et la deuxime rgion, et chacune possde 24 snateurs. Les snateurs du Qubec reprsentent chacun lune des 24 circonscriptions lectorales numres lannexe A du chapitre premier du recueil des lois codifies du Canada avant la Confdration. Les Provinces maritimes forment la troisime rgion, et ses siges au Snat sont rpartis entre la Nouvelle-cosse (10), le Nouveau-Brunswick (10) et lle-du-Prince-douard (4). Les provinces de lOuest constituent la quatrime rgion, o la Colombie-Britannique, lAlberta, la Saskatchewan et le Manitoba ont chacune six snateurs. Lorsque Terre-Neuve-et-Labrador sest jointe la Confdration, elle a eu droit six snateurs. Le territoire du Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut ont chacun droit

Loi constitutionnelle de 1867, 30 et 31 Vict., c. 3; R.C.S. 1985 Ann. II, n 5 [Loi constitutionnelle de 1867].

4 Expos de Procureur gnral du Canada Faits un snateur. De plus, larticle 26 permet dajouter jusqu huit snateurs rpartis de faon gale entre les quatre rgions. 11. Larticle 23 dcrit les qualits exiges des snateurs, soit tre g dau moins trente ans rvolus, tre sujet de la Reine, soit par naissance, soit par naturalisation sous le rgime dune loi du Parlement, tre propritaire de biens immobiliers dune valeur suprieure 4 000 $, rsider dans la province pour laquelle il est nomm, et, en ce qui concerne la province de Qubec, remplir la condition de domicile ou de proprit immobilire dans la circonscription lectorale (des 24) reprsente. 12. Larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 prvoit que le gouverneur gnral mandera de temps autre au Snat, au nom de la Reine et par acte revtu du grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualits requises. Cependant, par suite dune convention constitutionnelle de longue date dans le Compte rendu de dcision du Conseil de 1935, cest le premier ministre en fonction qui recommande les nominations au gouverneur gnral, qui accepte les recommandations 3. 13. Larticle 29, modifi par le Parlement en 1965, prvoit que lge de la retraite dun snateur est de 75 ans. 14. Enfin, larticle 91 traite de la comptence lgislative du Parlement. Il prvoit quil sera loisible la Reine, de lavis et du consentement du Snat et de la Chambre des communes, de faire des lois pour la paix, lordre et le bon gouvernement du Canada. B. 15. La Loi constitutionnelle de 1982

La Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 4 tablit de faon exhaustive les procdures de modification de la Constitution. Il y a cinq procdures: la procdure dite 7/50 ou normale (art. 38); la procdure du consentement unanime (art. 41); la procdure de modification lgard de certaines provinces 5 (art. 43); la

4 5

HAWKINS, Robert E., Constitutional Workarounds , (2010) 89 Revue du Barreau canadien, p. 10 citant le Dcret du conseil intitul Mmorandum concernant certaines des fonctions du premier ministre, Compte rendu de la runion du Comit du Conseil priv, CP 3374, le 25 octobre 1935, jointe la fin de larticle. Cahier de sources du PGC, ci-aprs C.S. , vol. 2, onglet 30. Loi constitutionnelle de 1982, c. 11(R.-U.) Annexe B. e HOGG, P.W., Constitutional Law of Canada, 5 d. Toronto, Carswell, 2007 (feuilles dtachables), vol. 1, p. 4-12 (Hogg), C.S., vol. 2, onglet 31.

5 Expos de Procureur gnral du Canada Faits modification par le Parlement (art. 44); et la modification par les lgislatures provinciales (art. 45). 16. Larticle 38 tablit la procdure gnrale. Des modifications peuvent tre faites en vertu de cette disposition si elle a t autorise par rsolution du Snat et de la Chambre des communes, ainsi que des assembles lgislatives dau moins les deux tiers des provinces dont la population reprsente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces. On la dsigne habituellement en tant que procdure de modification 7/50 6. 17. Une modification de la Constitution relativement certaines questions mentionnes larticle 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 peut uniquement tre apporte dans le cadre de la procdure de larticle 38. titre de rfrence, les alinas pertinents de larticle 42 sont les suivants : (b) (c) les pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs; le nombre des snateurs par lesquels une province est habilite tre reprsente et les conditions de rsidence quils doivent remplir; 18. Larticle 41 de la Loi constitutionnelle de 1982 tablit les questions pour lesquelles une modification constitutionnelle doit tre autorise par des rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et des assembles lgislatives de chacune des dix provinces. Le consentement unanime vise ce qui suit : a) a charge de Reine, celle de gouverneur gnral et celle de

lieutenant-gouverneur; b) le droit dune province davoir la Chambre des communes un nombre de dputs au moins gal celui des snateurs par lesquels elle est habilite tre reprsente lors de lentre en vigueur de la prsente partie; c) sous rserve de larticle 43, lusage du franais ou de langlais;

Les paragraphes 38(2) et (3) autorisent une province exprimer son dsaccord au sujet dune modification qui est drogatoire la comptence lgislative, aux droits de proprit ou tous autres droits ou privilges dune lgislature.

6 Expos de Procureur gnral du Canada d) e) 19. la composition de la Cour suprme du Canada; la modification de la prsente partie. Faits

Larticle 43 de la Loi constitutionnelle de 1982 tablit une procdure ( modification lgard de certaines provinces ) qui rgit les modifications concernant uniquement certaines provinces; il sagit dune modification dune disposition de la Constitution qui sapplique une province ou plus, sans sappliquer toutes les provinces, comme la modification lie larticle 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 et aux coles confessionnelles (article 93A) 7.

20. 21.

Larticle 45 porte sur la modification des constitutions provinciales par les lgislatures. Enfin, larticle 44 prvoit que sous rserve des modifications lies aux questions directement vises par les articles 41 et 42 de la Loi constitutionnelle de 1982, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat ou la Chambre des communes.

22.

En vertu de larticle 47 de la Loi constitutionnelle de 1982, dans les cas viss larticle 38, 41, 42 ou 43, il peut tre pass outre au dfaut dautorisation du Snat de la proclamation de la modification si celui-ci na pas adopt de rsolution dans un dlai de cent quatre-vingts jours suivant ladoption de celle de la Chambre des communes et si cette dernire, aprs lexpiration du dlai, adopte une nouvelle rsolution dans le mme sens. Autrement dit, le Snat na pas de droit de veto permanent sur les modifications constitutionnelles apportes dans le cadre de la procdure de modification normale, de la procdure du consentement unanime ou de la procdure de modification lgard de certaines provinces .

23.

La Constitution a t modifie onze (11) fois depuis 1982 au moyen de ces procdures. Le plus souvent, les modifications taient apportes en vertu de larticle 43

Modification constitutionnelle de 1997 (Qubec), TR/97, 141; C.S., vol. 2, onglet 32 , Potter c. Qubec (procureur gnral), [2001] R.J.Q. 2823 (C.A.) C.S., vol. 1, onglet 1.

7 Expos de Procureur gnral du Canada Faits de la Loi constitutionnelle de 1982; cependant, les articles 38 et 44 ont galement t utiliss pour modifier la Constitution, dont le plus rcemment en 2011 8. III Initiatives lgislatives rcentes de rforme du Snat A. 24. Le projet de loi C-7 est en cours dexamen par le Parlement

Le projet de loi C-7, Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement la limitation de la dure du mandat des snateurs (la Loi sur la rforme du Snat ), a t prsent en premire lecture le 21 juin 2011.

25.

Le prambule du projet de Loi sur la rforme du Snat exprime le besoin que les institutions reprsentatives du Canada, notamment le Snat, continuent dvoluer de concert avec les principes dune dmocratie moderne. Le prambule souligne galement le besoin que la dure du mandat des snateurs soit conciliable avec les principes dune dmocratie moderne; et le dsir du Parlement de conserver le Snat en tant que lieu de rflexion indpendante, sereine et attentive.

26.

Larticle 3 de la Loi sur la rforme du Snat prvoit que, dans le cas o une province ou un territoire a dict une loi qui est en substance conforme au cadre prvu lannexe, le premier ministre tient compte, lors de la recommandation de candidats snatoriaux au gouverneur gnral, des personnes dont le nom figure sur la plus rcente liste des candidats snatoriaux choisis pour cette province ou ce territoire.

27.

La Loi sur la rforme du Snat ntablit pas de cadre dlection directe des snateurs, et le premier ministre nest pas non plus tenu de recommander un candidat. Le gouverneur gnral nest pas non plus tenu de nommer un candidat partir de la liste

La modification la plus rcente en vertu de larticle 44 est celle apporte par la Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867, la Loi sur la rvision des limites des circonscriptions lectorales et la Loi sur la rvision des limites des circonscriptions lectorales (Loi sur la reprsentation quitable) , L. C. 2011, c. 6. Pour un sommaire de toutes les modifications, consulter NEWMAN, Warren J., Living with the Amending Procedures: Prospects for Future Constitutional Reform in Canada, Supreme Court Law Review (2007), 37 S.C.L.R. (2d) p. 385, p. 387, (note de bas de page 19); p. 395 (notes de bas de page 54 et 55), C.S., vol. 3, onglet 33.

8 Expos de Procureur gnral du Canada Faits slectionne pour une province ou un territoire. Le processus est consultatif et ne lie pas les parties 9. 28. Larticle 4 de la Loi sur la rforme du Snat prvoit que le snateur qui a t nomm aprs le 14 octobre 2008, mais avant lentre en vigueur du prsent article, garde sa qualit de snateur pour un seul mandat, lequel expire neuf ans aprs lentre en vigueur du prsent article. En cas dinterruption de son mandat, le snateur ne peut tre nomm de nouveau que pour une priode quivalant la diffrence entre neuf ans et la partie de son mandat quil a exerce aprs lentre en vigueur du prsent article 10. 29. Larticle 5 de la Loi sur la rforme du Snat remplacerait larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 et limiterait les snateurs nomms aprs la promulgation de la loi 11 un mandat de neuf ans. Peu importe quand la nomination est faite, un snateur qui atteint lge de 75 ans doit prendre sa retraite 12. B. 30. Autres projets de loi rcents portant sur la rforme du Snat

Le projet de loi S-4, la Loi constitutionnelle de 2006 propose (qui portait sur la dure du mandat) et le projet de loi C-20, la Loi sur les consultations concernant la nomination des snateurs (sur le processus de consultation) ne sont plus au feuilleton des travaux du Parlement. Toutefois, le projet de loi S-4 a fait lobjet de rapports du Comit snatorial spcial sur la Rforme du Snat et du Comit snatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles. Les rapports des deux comits sont abords plus loin dans ce mmoire. De mme, la Chambre des communes, par lintermdiaire de lordonnance de renvoi de la Chambre des communes du

10

11 12

Le projet de loi S-8, la Loi concernant la slection des snateurs, prsent le 27 avril 2010, fut le premier des projets de lois fdraux rcents visant proposer un cadre de slection des snateurs en vertu dune loi provinciale. C.P., vol. 1, onglet 7, p. 111. Projet de loi C-7, La Loi sur la rforme du Snat, p. 4 (1) et (2). C.P., vol. 1, onglet 2. Il ressemble considrablement au projet de loi C-10 C.P., vol. 1, onglet 5, p. 99, mort au feuilleton lorsque le Parlement a t dissous le 26 mars 2011, sauf que la limitation de la dure du mandat dans ce projet de loi tait de huit ans. Voir galement le projet de loi C-7, la Loi constitutionnelle de 2009 (limitation de la dure du mandat des snateurs) propose, C.P., vol. 1, onglet 6, p. 105, prsente le 28 mai 2009, et le projet de loi C-19, la Loi constitutionnelle de 2007 (dure du mandat des snateurs), C.P., vol. 1, onglet 8, p. 133, prsente le 13 novembre 2007. Cette partie de la loi serait nomme Loi constitutionnelle de 2011 (limitation de la dure du mandat des snateurs) et rpute en tant que partie de la Constitution. Projet de loi C-7, la Loi sur la rforme du Snat, art. 5, C.P., vol. I, onglet 2, p. 11.

9 Expos de Procureur gnral du Canada Faits 13 fvrier 2008, a constitu un Comit lgislatif sur le projet de loi C-20 13. Bien que le Comit ait entendu des tmoins, aucun rapport dfinitif na t publi, puisque le projet de loi est mort au feuilleton au moment o le Parlement a t dissous. IV 31. Dossier prsent au tribunal dans ce Renvoi Les parties ont prsent une imposante quantit de preuves, principalement des documents publics qui tablissent le contexte historique. De plus, quelques rapports dexperts originaux, soit de politologues et davocats, ont t prsents au sujet du rle et des fonctions du Snat. Certaines preuves parmi ces dernires fournissent un contexte historique et politique accru relativement au Snat et lvolution de la Constitution. Toutefois, certains rapports dexpert, comme ceux des professeurs Heard et Desserud prsents par le Qubec, ne sont en fait que des arguments juridiques formuls par des politologues. De plus, le rapport dHenry Brown, prsent par le snateur Joyal, est carrment un avis juridique. 32. Le procureur gnral du Canada a mont un dossier historique approfondi o sont exposs en grand dtail les divers volets de lhistoire du Snat, les initiatives de rforme du Snat et les rformes constitutionnelles. Le procureur gnral du Canada a galement prsent des preuves en rponse aux avis dexpert prsentes par le Qubec et la Fdration des communauts francophone et acadienne du Canada (FCFA) sous forme de rapports rdigs par deux politologues : le professeur Christopher Manfredi et M. John Stilborn. A. 33. Christopher Manfredi 14

Le professeur Manfredi aborde un certain nombre denjeux qui entourent le rle de reprsentation du Snat. Il se penche sur lhistoire du Snat, une institution fonde selon le principe de reprsentation rgionale, et sur le fait que le projet de loi C-7

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Comit lgislatif sur le projet de loi C-20, dbats, le mercredi 5 mars 2008, . C.P., vol. 8, onglet 47, p. 2902. Le projet de loi C-20 est mort au feuilleton au moment o le Parlement a t dissous le 7 septembre 2008. Il a donn le coup denvoi un processus de consultation national sur la question de savoir si les candidats snatoriaux devraient se soumettre au processus lectoral fdral, comme son prdcesseur, le projet de loi C-43, C.P., vol. I, onglet 9, p. 139, prsent le 13 dcembre 2006. Le projet de loi qui a succd ces derniers, le projet de loi S-8, C.P., vol. I, onglet 7, p. 111 prvoyait un processus lectoral provincial. Christopher P. Manfredi, Avis dexpert sur les effets possibles du projet de loi C-7 (Mai 2013), C.P., vol. 12, onglet 123 ( Avis Manfredi ).

10 Expos de Procureur gnral du Canada Faits naurait aucune incidence sur la rpartition des siges entre les provinces ou les rgions. Il souligne galement que la reprsentation dautres groupes politiquement sous-reprsents ne faisait pas partie de la fonction dorigine du Snat, et que le projet de loi C-7 na aucune rpercussion sur cette reprsentation. Il a galement men une analyse statistique qui donne penser que le processus de nomination qui encadre la slection des snateurs na pas considrablement mieux russi assurer la reprsentation de groupes sous-reprsents sur le plan politique que le principe lectoral par rapport la Chambre des communes. Il aborde galement le projet de loi C-7 la lumire de lindpendance du Snat et conclut que les rformes nentraneraient aucun effet indsirable sur lindpendance, la continuit et la perspective long terme que le Snat apporte au processus lgislatif. B. 34. John Stilborn 15

M. Stilborn examine le travail du Snat ds sa cration jusqu ce jour, ainsi que quelques rapports sur la rforme du Snat publis au fil des ans, afin dtablir le contexte historique dans lequel le projet de loi dont il est question aux prsentes est soumis au Parlement. Son rapport traite principalement dune gamme varie dinitiatives, comme le mandat des snateurs, les modes de slection, les systmes lectoraux, la rpartition des siges et les pouvoirs du Snat. En particulier, il compare langle sous lequel chaque rapport traite de la totalit ou dune partie de ces questions. Cet inventaire de propositions passes fournit un contexte utile dans lequel on peut valuer les arguments juridiques au cur de ce renvoi.

V35.

Examen par le Snat des rformes lgislatives proposes Dans ce renvoi, le dossier du Procureur gnral du Qubec est grandement slectif en ce qui a trait ce qui a t crit et dit sur la limitation de la dure du mandat des snateurs et le processus de consultation des lecteurs quant leurs prfrences entourant les nominations. Le dossier du procureur gnral du Canada contient quant lui une perspective plus complte et quilibre; il renferme des rapports sur les

15

John A. Stilborn, rapport dexpert (mai 2013), C.P., vol. 12, onglet 124 (le Rapport Stilborn ).

11 Expos de Procureur gnral du Canada Faits propositions de rforme du Snat, ainsi que les procs-verbaux des travaux de diffrents comits snatoriaux16. A. 36. Rapport du Comit snatorial spcial sur le projet de loi S-4 (octobre 2006)

Le 21 juin 2006, le Snat a constitu un Comit snatorial spcial sur la rforme du Snat, afin dexaminer le contenu du projet de loi S-4, la Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 (dure du mandat), qui aurait limit le mandat des nouveaux snateurs huit ans. Des dbats ont eu lieu en septembre 2006, et 26 tmoins, dont faisait partie le premier ministre, ont t entendus par le Comit 17.

37.

Le rapport portait sur trois enjeux, savoir dabord comment une modification constitutionnelle serait apporte pour modifier le mandat des snateurs, les rpercussions des limitations au mandat sur le Snat et le processus dmocratique canadien et les incidences ventuelles de processus de consultation (nonobstant le fait que le projet de loi S-4 na pas abord cette question) 18. Le rapport du Comit, abord davantage ci-dessous, en est venu la conclusion quune limitation au mandat des snateurs amliorerait le Snat du Canada et que larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 tait le bon mcanisme pour parvenir cette rforme 19. B. Rapport du Comit snatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles sur le projet de loi S-4 (juin 2007)

38.

Le Comit snatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles a galement pass en revue le projet de loi S-4. Ce Comit a exprim des doutes quant la possibilit que larticle 44 soit utilis pour imposer des limites au mandat des snateurs et a recommand que lon renvoie le projet de loi la Cour suprme du Canada, pour quelle mette son avis sur la question 20.

16 17

18 19 20

C.P. en rponse du PGC, vol. 6-11. Comit snatorial spcial sur la rforme du Snat, La teneur du projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867(dure du mandat des snateurs) octobre 2006, p. 1 et Annexe A, C.P., vol. 3, onglet 25, p. 1044, 1087-1089. Rapport du Comit snatorial spcial, p. 2-6, Dossier du PGC, vol. 3, onglet 25, p. 1051-1055. Rapport du Comit snatorial spcial p. 30-31; Dossier du PGC, vol. 3, onglet 25, p. 1079-1080. Rapport du Comit snatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles, le 12 juin 2007, p. 33-35, ( Comit snatorial permanent ),C.P., vol. 4, onglet 27, p. 1254-1256.

12 Expos de Procureur gnral du Canada 39. Faits ce moment, certains gouvernements provinciaux (Nouveau-Brunswick, Terre-Neuveet-Labrador et Qubec, bien que le Qubec fut en faveur au dpart, avant la constitution du Comit spcial) furent opposs au projet de loi S-4 21, certains autres (Alberta et, dans une certaine mesure, Saskatchewan) lestimaient acceptable 22, et dautres (Colombie-Britannique et Ontario) favorisaient labolition du Snat ou ont indiqu quune rforme du Snat ntait pas une priorit pour le gouvernement provincial 23. C. 40. Examen du projet de loi C-20 la Chambre des communes

Un Comit lgislatif de la Chambre des communes a t constitu pour tenir des audiences et examiner le projet de loi C-20, la Loi sur les consultations concernant la nomination des snateurs qui a suivi le projet de loi C-43, puisque ce dernier est mort au feuilleton. Quelques audiences ont t tenues, mais aucun rapport na t publi, puisque le projet de loi est mort galement au feuilleton la fin de la session parlementaire concerne 24.

VI 41.

La rforme du Snat dans son contexte historique Les propositions actuelles qui se trouvent dans le projet de loi C-7 relativement aux limitations de la dure du mandat et les processus de consultation sont le reflet des dcennies dtudes sur la rforme du Snat. Cette histoire sous-tend non seulement les propositions de la rforme actuelle, mais est galement utile la comprhension des dispositions de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 traitant de la rforme du Snat. A. Propositions lgislatives et autres

42.

Depuis 1867, la seule rforme notable du Snat sest produite en 1965. En promulguant la Loi constitutionnelle 1965, C.S. 1965 c.4, le Parlement, en agissant

21 22 23

24

Comit snatorial permanent p. 27-32 C.P., vol. 4, onglet 27, p. 1248-1253. Comit snatorial permanent p. 32 C.P., vol. 4, onglet 27, p. 1253. Comit snatorial permanent p. 28-29 et 32, C.P., vol. 4, onglet 27, p. 1249-1250, 1252 Devant le Comit snatorial spcial sur la rforme du Snat, le ministre Bountrogianni dOntario a clairement indiqu que la vision de lOntario tait plutt de favoriser labolition du Snat que dengager dans de longues ngociations constitutionnelles. C.P., vol. 6, onglet 40, p. 5 :48-5 :51, p. 2154-2156. Comit lgislatif de la Chambre des communes relatif au projet de loi C-20, mars juin 2008, C.P., vol. 8-9, onglet 47-55, p. 2902-3169.

13 Expos de Procureur gnral du Canada Faits seul, a modifi larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 ( cette poque, connue sous le nom dActe de lAmrique du Nord britannique de 1867) afin dimposer lge de la retraite de 75 ans pour les snateurs. Cette mesure lgislative na jamais t conteste et a t maintenue par la Cour suprme du Canada dans le Renvoi relatif la Chambre haute 25. 43. Un effort de rforme plus ambitieux a t tent avec le projet de loi C-60, la Loi sur la Constitution du Canada propose, prsent le 20 juin 1978, mais jamais adopt. Ce projet de loi, qui faisait tat de dbats sur la modernisation et le rapatriement de la Constitution, cherchait remplacer le Snat par une Chambre de la Fdration 26. Une moiti des membres de cette Chambre devaient tre choisis par la Chambre des communes, et lautre moiti, par les assembles lgislatives provinciales. Les membres des Territoires, quant eux, devaient tre choisis par le gouverneur en conseil 27. Les membres de la Chambre de la fdration auraient conserv leur mandat jusqu la prochaine lection du corps lgislatif qui les aurait slectionns28. Ces membres auraient t slectionns partir dune liste de candidats qui reprsentaient les prfrences politiques des lecteurs lors de llection gnrale fdrale ou provinciale la plus rcente, en fonction du nombre total de votes obtenus par chacun des partis politiques 29. 44. Le projet de loi C-60 a reflt lvolution de la culture politique globale de lpoque en exigeant un vote double majorit au Snat afin daccorder une protection spciale aux deux grandes communauts linguistiques du Canada, dans le cadre dun projet visant principalement renforcer la reprsentation rgionale 30. 45. Le 7 juin 1985, une rsolution pour une modification la constitution relativement aux pouvoirs du Snat a t prsente la Chambre des communes. La rsolution a t
25 26

27 28 29 30

Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, [1980] 1 RCS 54, p. 65 Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute ), C.S., vol. 1, onglet 2. Projet de loi C-60, Loi modifiant la Constitution du Canada dans certains domaines ressortissant la comptence lgislative du Parlement du Canada et prvoyant les mesures ncessaires la modification de la Constitution dans certains autres domaines, 20 juin 1978, art. 56, C.P., vol. 2, onglet 13, p. 244. Projet de loi C- 60 art. 63(1), C.P., vol. 1, onglet 13, p. 246. Projet de loi C- 60 art. 63(5), C.P., vol. 1, onglet 13, p. 247. Projet de loi C- 60 p. 64(2), C.P., vol. 1, onglet 13, p. 249. Le projet de loi C-60, art. 69, C.P., vol. 1, onglet 13, p. 252-256; Rapport Stilborn, C.P., vol. 12, onglet 124, par. 25, p. 4150-4151.

14 Expos de Procureur gnral du Canada Faits faite en vertu de la procdure de modification normale prvue par larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982. Elle visait restreindre les pouvoirs du Snat et aurait prvu que les projets de loi financiers et les lois normales non adoptes par le Snat auraient pu malgr tout tre soumis la sanction royale 31. La rsolution na cependant pas reu lappui ncessaire des assembles lgislatives provinciales. 46. LAccord constitutionnel de 1987, sign par le premier ministre et dix premiers ministres provinciaux le 3 juin 1987 (lAccord du lac Meech), cherchait ajouter un nouvel article 25 la Loi constitutionnelle de 1867. La modification proposait quen cas de sige vacant au Snat, le gouvernement de la province reprsente par ce sige pouvait transmettre une liste de noms au Conseil priv de la Reine pour le Canada afin de combler le poste. Le nouveau snateur devait tre choisi partir de la liste de noms envoye par la province, aprs que le Conseil priv de la Reine lait approuve 32. Les premiers ministres ont convenu que ce processus sappliquerait provisoirement, jusqu la ratification de lAccord; cependant, ce dernier na pas obtenu lappui unanime des provinces. Avant dabandonner la mthode dune liste de candidats provinciaux, le premier ministre de lpoque, Mulroney, a recommand la nomination de quatre (4) snateurs, dont les noms avaient t proposs par le gouvernement du Qubec, que le gouverneur gnral a par la suite nomms33. 47. LAccord de Charlottetown de 1992, une entente unanime entre les premiers ministres et des reprsentants des territoires et des Premires Nations prvoyait que la Constitution soit modifie afin dexiger ltablissement dun Snat lu. La version dfinitive du Rapport du consensus sur la Constitution prvoyait que les lections seraient directes, soit en fonction de la population des provinces ou territoires, ou indirectes, soit en fonction de leur assemble lgislative respective. Les lois fdrales devaient rgir les lections, mais elles devaient tre suffisamment souples pour prvoir lgalit entre les sexes au Snat. Llection devait avoir lieu aussi tt que possible, et, la rigueur, avant la prochaine lection gnrale la Chambre des

31 32 33

Rsolution, modification constitutionnelle, 1985 (Pouvoirs du Snat) C.P., vol. 1, onglet 15, p. 297. Accord constitutionnel de 1987, 3 juin 1987, art. 2, C.P., vol. 4, onglet 28, p. 1293. Consulter galement le Guide de lAccord constitutionnel du lac Meech, C.P., vol. 4, onglet 28, p 1279. Roch Bolduc, Jean-Marie Poitras, Grald A. Beaudoin et Solange Chaput-Rolland.

15 Expos de Procureur gnral du Canada Faits communes34. LAccord de Charlottetown envisageait galement la constitution dun Snat avec six reprsentants de chaque province, un de chaque territoire et des siges rservs aux peuples autochtones35. Ultimement, lAccord na pas obtenu le soutien ncessaire lissue dun rfrendum national, et les assembles lgislatives nont pas vot sur la question. B. 48. Recommandations tires de rapports sur la rforme du Snat

La rforme du Snat a galement fait lobjet de nombreuses propositions et de nombreux rapports. Cette section se veut un bref sommaire des principaux lments de contenu des propositions les plus importantes, dont la position de diffrents corps lgislatifs et autres sur les questions principales des limites la dure du mandat et du mode de slection des snateurs, ainsi que les pouvoirs du Snat 36.

49.

Aussi tt quen 1874, une proposition a t prsente la Chambre des communes pour permettre aux provinces de choisir ses snateurs. Par la suite, dautres propositions furent prsentes au cours des annes subsquentes, lesquelles ont abouti un dbat au Snat en 1909 sur la limitation du mandat et labolition 37. Au cours des annes 1960 et 1970, les rformateurs ont soulign le besoin damliorer le Snat titre dinstitution compose de membres nomms en recommandant la modification du processus de nomination afin de donner un rle aux provinces cet gard. Le dveloppement le plus notable ce chapitre fut la prsentation du projet de loi C-60 en 1978, qui, comme il a t mentionn plus tt, aurait aboli le Snat et laurait remplac par une Chambre de la Fdration . Le projet de loi prvoyait le choix des snateurs par les assembles lgislatives et la Chambre des communes selon le principe de la reprsentation proportionnelle 38. Un deuxime ensemble de propositions cette poque, reposant sur le modle du Bundesrat de lAllemagne de lOuest, cherchait confrer les pouvoirs exclusifs de la nomination des snateurs aux

34 35 36 37 38

Rapport du Consensus sur la Constitution, Charlottetown, 1992, art. 7, C.P., vol. 4, onglet 29, p. 1335. Accord constitutionnel de Charlottetown, 1992, art. 4, C.P., vol. 4, onglet 29, p. 1381. Un compte rendu plus dtaill se trouve dans le rapport de M. Stilborn, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4138. Rapport Stilborn, par. 44, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4. Rapport Stilborn, par. 47-50, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4157-4159; projet de loi C-60, C.P., vol. 1, onglet 13, p. 223-292.

16 Expos de Procureur gnral du Canada Faits provinces, dans la tentative de faire du Snat le reprsentant des gouvernements provinciaux 39. 50. La priode qui a suivi les annes 1980 a t ponctue de propositions cherchant augmenter le caractre lgitime du Snat au moyen dlections directes. Un ensemble de propositions, en commenant par celle de la Canada West Foundation (organisme non gouvernemental) en 1981, jusqu la proposition de Charlottetown de 1992, ont cherch faire du Snat une institution lue 40. 51. En ce qui concerne les principaux volets de la rforme du Snat, soit les limitations de la dure du mandat, les modes de slection et les pouvoirs, les principales propositions des 50 dernires annes peuvent se rsumer ainsi : i) Limitations de la dure du mandat

Le Comit mixte du Snat et de la Chambre des communes de 1972, prsid par le snateur Gildas L. Molgat et par Mark MacGuigan (dput), na formul aucune recommandation quant aux limitations de la dure du mandat, en suggrant tout de mme que les snateurs prennent leur retraite 70 ans41.

Le Comit snatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles de 1980 (rapport Lamontagne) suggrait des mandats fixes de dix ans avec une possibilit de renouvellement pour cinq autres annes, selon un vote secret dun comit snatorial42.

Le rapport de 1981, intitul Regional Representation: The Canadian Partnership, et prpar par la Canada West Foundation, recommandait des mandats dune dure de deux lgislatures 43.

Le Comit mixte spcial du Snat et de la Chambre des communes sur la rforme du Snat (rapport Molgat-Cosgrove) suggrait que le mandat soit non renouvelable et dure neuf ans 44.

39 40 41 42 43

Rapport Stilborn par. 51, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4159. Rapport Stilborn, par. 53-54, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4159-4160. C.P., vol. 1, onglet 16, p. 301. C.P., vol. 1, onglet 17, p. 347. C.P., vol. 5, onglet 34, p. 1630.

17 Expos de Procureur gnral du Canada Faits Le rapport de lAlberta Select Special Committee on Upper House Reform recommandait que le mandat dun snateur dure deux lgislatures 45. Le rapport de 1985 de la Commission royale sur lunion conomique et les perspectives de dveloppement du Canada (commission MacDonald) recommandait que la dure du mandat dun snateur soit la mme que celle des mandats la Chambre des communes46. Le Livre blanc du gouvernement fdral, publi en 1991 et intitul Des institutions au service dun Canada moderne proposait que les lections au Snat concident avec celles de la Chambre des communes, et que les mandats soient identiques ceux de la Chambre des communes47. Le rapport de 1992 du Comit mixte spcial du Snat et de la Chambre des communes (rapport Beaudoin-Dobbie) recommandait que le mandat dure tout au plus six ans 48. ii) Mode de slection

Le rapport Molgat-MacGuigan de 1972 suggrait que la moiti des snateurs devait tre nomme par le gouvernement fdral, et lautre moiti, par les provinces ou territoires (modle de nomination mixte) 49.

Le rapport de 1979 de la Commission de lunit canadienne (le rapport PpinRobarts) suggrait que le Snat soit remplac par une chambre des provinces constitue de dlgations nommes par les provinces et dont les membres sont rpartis approximativement selon la population des provinces ( modle des nominations provinciales ) 50.

Le rapport Lamontagne de 1980 suggrait que les nominations se fassent par le gouverneur gnral sur recommandation du premier ministre, et quune nomination

44 45 46 47 48 49 50

C.P., vol. 2, onglet 19, p. 454. C.P., vol. 5, onglet 35, p. 1684. C.P., vol. 5, onglet 33, p. 1590. C.P., vol. 2, onglet 22, p. 613. C.P., vol. 3, onglet 24, p. 670. C.P., vol. 1, onglet 16, p. 301. C.P., vol. 5, onglet 31, p. 1451.

18 Expos de Procureur gnral du Canada Faits sur deux se fasse partir dune liste envoye par le gouvernement provincial ou territorial (modle de nomination mixte) 51. Le rapport de la Canada West Foundation de 1981 recommandait un vote unique transfrable et une seule circonscription pour la province. Llection de la moiti des snateurs devait avoir lieu simultanment avec des lections la Chambre des communes (modle du Snat lu) 52. Le rapport de Molgat-Cosgrove de 1984 recommandait llection directe du Snat selon un processus du premier arriv , avec des lections menes tous les trois ans, des dates diffrentes des lections la Chambre des communes (modle du Snat lu)53. Le rapport de 1985 de lAlberta Select Special Committee recommandait que le Snat soit lu selon le principe du premier arriv dans les circonscriptions provinciales, ce qui permettrait dlire six snateurs par lection provinciale (modle du Snat lu)54. Le rapport de 1985 de la Commission royale sur lunion conomique et les perspectives de dveloppement du Canada (commission MacDonald) recommandait un Snat lu. Les snateurs devaient tre lus par reprsentation proportionnelle dans six circonscriptions selon le soutien des lecteurs dans chaque parti (modle du Snat lu) 55. Btir ensemble lavenir du Canada Propositions, rapport publi en 1991 par le gouvernement fdral, proposait un Snat directement lu et que les provinces remplacent les rgions reprsentes par le Snat. (modle du Snat lu) 56. Le rapport de 1992 du Comit mixte spcial du Snat et de la Chambre des communes (rapport Beaudoin-Dobbie) recommandait que des lections directes soient tenues par reprsentation proportionnelle date fixe, de faon distincte des lections de la Chambre des communes (modle du Snat lu)57.

51 52 53 54 55 56 57

C.P., vol. 1, onglet 17, p. 347. C.P., vol. 5, onglet 34, p. 1630. C.P., vol. 2, onglet 19, p. 454. C.P., vol. 5, onglet 35, p. 1684. C.P., vol. 5, onglet 33, p. 1590. C.P., vol. 2, onglet 21, p. 583. C.P., vol. 3, onglet 24, p. 670.

19 Expos de Procureur gnral du Canada iii) 52. Pouvoirs Faits

Que ce soit dans le cadre dun Snat nomm rform avant 1980 ou dun Snat lu aprs 1980, les propositions remplaceraient les pouvoirs largis du Snat de prsenter ou de rejeter des projets de loi (normalement non utiliss) par des pouvoirs plus restreints. Les deux principales possibilits taient un veto de suspension, qui mettrait en suspens leffet des projets de loi adopts par la Chambre des communes pendant une priode donne, par exemple, 60 jours ou six mois (projet de loi C-60), et un veto absolu pour des sujets prcis, que la Chambre des communes pourrait ensuite outrepasser. Larticle 47 de la Loi constitutionnelle de 1982 est une variante sur ce thme, et prvoit que si le Snat ne russit pas autoriser une modification constitutionnelle dans les 180 jours de son autorisation la Chambre des communes, la modification peut devenir loi, si la Chambre des communes adopte de nouveau la rsolution sur la modification, sans que le Snat ait lapprouver 58. C. Dbuts i) Le Snat la Confdration

53.

Les diffrents rapports et propositions cumuls au fil des ans illustrent bien le fait que la rforme du Snat na jamais t trs loin de la surface de lhistoire et de la politique canadiennes. Ce contexte historique sous-tend le projet de loi soumis au Parlement dont traite ce renvoi.

54.

La structure du Snat a fait lobjet de dbats et des ngociations entourant la Confdration. Essentiellement, le compromis fait lpoque fut que la Chambre des communes reposerait sur la reprsentation selon la population, tandis que le Snat reposerait sur un nombre gal de snateurs issus de chacune des rgions. Le discours tant cit de George Brown fait foi de ce compromis : Nos amis du Bas-Canada ont accept de nous donner une reprsentation selon la population la Chambre basse la condition expresse dobtenir lgalit la Chambre haute. Nous naurions pas pu avancer dun pas si nous avions rejet cette condition. Du moment que lon conserve les limites actuelles des provinces et que lon donne des corps locaux

58

Rapport Stilborn, par. 116-147 C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4177-4187.

20 Expos de Procureur gnral du Canada dadministration des affaires locales, on reconnat jusqu un certain point une diversit dintrts et la raison pour les provinces moins populeuses de demander la protection de leurs intrts par lgalit de reprsentation dans la chambre haute. 59 Deux semaines aprs ce discours de Brown, le solliciteur gnral pour Canada Est, Hector Louis Langevin, a adopt un discours similaire quant au rle de la Chambre haute de protger les intrts des rgions 60. 55. Un autre but du Snat tait clair pour les fondateurs de la Confdration; il devait sagir dune chambre lgislative distincte de la Chambre des communes qui passerait en revue les projets de loi de faon dtache 61. 56. Macdonald a accept que la [traduction libre] constitution de la Chambre haute soit la plus conforme possible la Constitution britannique 62, une expression qui reflte bien le ton gnral du prambule de la Loi constitutionnelle de 1867 63. Toutefois, Macdonald entrevoyait un Snat qui ne ressemblait pas la Chambre des Lords. En effet, les membres du Snat devaient tre [traduction libre] [] comme les hommes de la Chambre basse, des hommes du peuple, sortis du peuple. 64 57. Le mode de slection des snateurs a sem la controverse. Macdonald favorisait un Snat nomm au lieu dun Snat dont les membres sont lus; cependant, il acceptait que Les arguments en faveur dun Conseil lu sont nombreux et importants , et que la Chambre haute lue dans la province du Canada nest pas un chec . La principale raison pour laquelle il favorisait un Snat nomm tait que la taille des circonscriptions et les cots rattachs lorganisation dune lection dissuaderaient Faits

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60 61 62 63 64

Assemble lgislative du Canada, le 6 fvrier 1865, cit dans Canadas Founding Debates, Ajzenstat, Romney, Gentles et Gairdner (diteurs), Stoddart Publishing Co, Ltd. Toronto, 1999, p. 286-287. ( Canadas Founding Debates ), C.S., vol. 3, onglet 34. Assemble lgislative du Canada, le 20 fvrier 1865, cit dans Canadas Founding Debates, p. 368, C.S., vol. 3, onglet 35. Assemble lgislative du Canada, le 6 fvrier 1865, cit dans Canadas Founding Debates, p. 80. C.S., vol. 3, onglet 34. Assemble lgislative du Canada, le 6 fvrier 1865, cit dans Canadas Founding Debates, p. 78, C.S., vol. 3, onglet 34. Loi constitutionnelle de 1867, 30 et 31 Victoria, c. 3 (R.-U.) Assemble lgislative du Canada, le 6 fvrier 1865, cit dans les Canadas Founding Debates, p. 81, C.S., vol. 3, onglet 34.

21 Expos de Procureur gnral du Canada Faits des hommes de grande valeur de se porter candidat 65. George Brown partageait cette inquitude et a indiqu que [traduction libre] : [] nous devons tous convenir que llection de membres provenant de rgions si vastes, comme cest le cas des circonscriptions de la Chambre haute, est devenue une importante contrainte sur le plan pratique. 66 Comme le souligne le professeur Manfredi, cependant, ces proccupations ont t effaces par lhistoire . 67 58. Bien que George Brown ait vot contre une Chambre haute lue dans la province unie du Canada, il a par la suite admis que les maux anticips relativement une Chambre haute lue ne se sont pas avrs 68. Il a aussi avanc que les snateurs devraient tre nomms par lAssemble lgislative (la Chambre basse). Ainsi, le gouvernement du moment serait redevable envers les citoyens pour les nominations. Il a galement prconis des limites quant la dure des mandats afin dviter limpasse avec la Chambre basse 69. Dans un dbat qui a suivi, Louis-Auguste Olivier 70 a fait valoir qu autant de libert politique que possible doit tre accorde au peuple [traduction libre] 71. Alexander MacKenzie, qui devint plus tard notre deuxime premier ministre, estimait quune Chambre haute ntait tout simplement pas ncessaire 72. 59. Dautres taient davis quun Snat lu conviendrait davantage. Au NouveauBrunswick, des discours la fois pour et contre une Chambre haute lue ont t prononcs 73. Dans les dbats qui ont eu lieu Terre-Neuve en ce qui a trait ladhsion la Confdration, Robert Pinsent, George Hogsett et Joseph Little 74 se
65 66 67 68 69 70 71 72 73

74

Assemble lgislative du Canada, le 6 fvrier 1865, cit dans Canadas Founding Debates, p. 78-79, C.S., vol. 3, onglet 34. Voir galement lAvis Manfredi, par. 28, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3998. Assemble lgislative du Canada, le 8 fvrier 1865, cit dans Canadas Founding Debates, p. 85, C.S., vol. 3, onglet 34. Voir galement lAvis Manfredi, par. 28, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3998 Avis Manfredi, par. 30, C.P., vol. 12, onglet 123. p. 3999. Assemble lgislative du Canada, le 8 fvrier 1865, cit dans les Canadas Founding Debates, p. 83-84, C.S., vol. 3, onglet 34. Assemble lgislative du Canada, le 8 fvrier 1865, cit dans les Canadas Founding Debates, p. 85, 87-88, C.S., vol. 3, onglet 34. Membre du Conseil lgislatif du Canada existant avant la Confdration, dans les Canadas Founding Debates, p. 474, C.S., vol. 3, onglet 34. Assemble lgislative du Canada, le 6 fvrier 1865, cit dans les Canadas Founding Debates, p. 90-91, C.S., vol. 3, onglet 34. Assemble lgislative du Canada, le 6 fvrier 1865, cit dans les Canadas Founding Debates, p. 94, C.S., vol. 3, onglet 34. Chambre de lAssemble, le 5 juin 1865 (Arthur Gilmor); Conseil lgislatif, le 16 avril 1866, (Peter Mitchell); Chambre de lAssemble, le 23 juin 1866, James Gray Stevens, cits dans Canadas Founding Debates, p. 96-7, C.S., vol. 3, onglet 34. Tous les membres de lAssemble lgislative de Terre-Neuve, Canadas Founding Debates, p. 473, C.S., vol. 3, onglet 34.

22 Expos de Procureur gnral du Canada Faits sont en gnral exprims contre un Snat nomm, bien que leurs principales proccupations concernaient le petit nombre relatif de snateurs qui serait attribu Terre-Neuve 75. Les politiciens de lle-du-Prince-douard avaient galement des opinions partages tant en ce qui concerne ladhsion la Confdration que les mrites dune Chambre haute lue ou dsigne 76. ii) 60. Premiers dbats et discussions entourant la rforme du Snat

Comme un commentateur la mentionn, Les premiers lgislateurs avaient peine achev leur uvre quapparaissaient des divergences de vues sur la russite du Snat 77. Dans la dcennie qui a suivi la Confdration, la Chambre des communes a donn son consentement unanime une motion sur lexamen de rformes au Snat. La proposition suggrait ladoption dun systme lectoral reposant sur la reprsentation selon la population, lattribution de six snateurs par rgion, la limitation de la dure du mandat huit ans et llection de seulement la moiti des snateurs tout moment. Les lections se feraient par lAssemble lgislative 78.

61.

En 1874 et de nouveau en 1886, David Mills dOntario (et plus tard le snateur Mills, puis le juge en chef Mills de la Cour suprme du Canada) a avanc que les provinces devraient tre autorises slectionner des snateurs et de choisir les moyens pour le faire 79. loccasion de la confrence interprovinciale de 1887, Honor Mercier, alors premier ministre du Qubec, suggre un Snat lu 80. Dans un dbat au sujet du Snat en 1906, G.H. McIntyre a vant les mrites dun pouvoir partag de nomination 81. Il souhaitait galement limiter la dure du mandat des snateurs tout au plus la

75 76 77

78 79 80

81

Conseil lgislatif, le 13 fvrier1865; Chambre de lAssemble, le 23 fvrier 1869 et le 2 mars 1869 cits dans Canadas Founding Debates, p. 97-99 C.S., vol. 3, onglet 34. Diffrents discours cits dans Canadas Founding Debates, p. 99-102, C.S., vol. 3, onglet 34. AJZENSTAT, Janet, Le bicamralisme et les architectes du Canada : les origines du Snat canadien dans Protger la Dmocratie canadienne : Le Snat en vrit, sous la direction de Serge Joyal, McGillQueens University Press, Montral et Kingston, 2003, p. 17-26 ( Janet Ajzenstat ), C.S., vol. 3, onglet 36. HICKS, Bruce M., Can a Middle Ground be found on Senate Numbers? , 16 Constitutional Forum 21 (2007), p. 21, C.S., vol. 3, onglet 37; Chambre des communes, Dbats, p. 87. C.S., vol. 3, onglet 38. Janet Ajzenstat, p. 18, C.S., vol. 3, onglet 36; Chambre des communes, Dbats, le 14 mai 1886, 127273. C.S., vol. 3, onglet 39. Janet Ajzenstat t, p. 18, C.S., vol. 3, onglet 36; Procs-verbal de la confrence interprovinciale tenue Qubec du 20 au 28 octobre 1887 inclusivement, tir de Cloutier, Dominion Provincial and Interprovincial Conferences from 1887 to 1926, p. 7-27, C.S., vol. 3, onglet 40. Janet Ajzenstat, p. 18, C.S., vol. 3, onglet 36; Chambre des communes, Dbats, le 30 avril 1906, 2285, C.S., vol. 3, onglet 41.

23 Expos de Procureur gnral du Canada Faits dure de trois lgislatures 82. Au cours du dbat de 1886, le snateur Richard Scott est intervenu en faveur dun Snat lu, puisquil trouvait le concept dun Snat nomm tout fait contraire aux principes fondamentaux selon lesquels le pays est gouvern 83. Comme John Stilborn le fait remarquer, le Snat lui-mme a dbattu longtemps de sa propre raison dtre et dune abolition ventuelle en 1906 84. 62. Dans The Unreformed Senate of Canada, Robert MacKay a rapport que [traduction libre] il est [p]robable quaucune autre question dordre public au Canada nait suscit une telle unanimit dopinion que celle de la ncessit dune rforme du Snat. 85 Louvrage a t publi en 1926. VII Lhistoire de la rforme des procdures de modification 63. La mise en place des procdures de modification au fil de lhistoire tablit un contexte important dont il faut tenir compte pour rpondre aux questions du renvoi. La faon dont la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 est devenue chose faite, et la faon dont le libell de la Partie V reflte cette histoire, notamment relativement au Snat, est pertinente au rle des provinces dans la modification de la Constitution. 64. Comme la observ la Cour suprme du Canada dans le Renvoi sur lopposition du Qubec une rsolution pour modifier la Constitution, il ne fait aucun doute que le processus conventionnel avant 1982 qui servait modifier la Constitution du Canada a t entirement et dfinitivement remplac par la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 : La Loi constitutionnelle de 1982 est maintenant en vigueur. Sa lgalit nest ni conteste ni contestable. Elle prvoit une nouvelle procdure de modification de la Constitution du Canada, qui remplace compltement tant au point de vue juridique que conventionnel. 86

82 83 84 85

86

Janet Ajzenstat, p. 22, C.S., vol. 3, onglet 36;Chambre des communes, Dbats, le 20 janvier 1908, p. 1513, C.S., vol. 3, onglet 42, voir galement le 30 avril 1906, p. 2276, C.S., vol. 3, onglet 41. Janet Ajzenstat, p. 25, C.S., vol. 3, onglet 36; Snat, dbats, le 3 mai 1886, p. 334, C.S., vol. 3, onglet 43. Rapport Stilborn, par. 41-42, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4156-4157. MACKAY, Robert, The Unreformed Senate of Canada, (London: Oxford University Press, 1926), p. 206, C.S., vol. 3, onglet 44; voir galement, Stephen Harper, Dlibrations du comit snatorial spcial sur la Rforme du Snat, p. 2:8, le 7 septembre 2006, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1879. Renvoi sur lopposition une rsolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793 806, C.S., vol. 1, onglet 3.

24 Expos de Procureur gnral du Canada A. 65. Labsence de procdures de modification formelles Faits

Mise part la difficult de parvenir un consensus sur la rforme du Snat, le principal obstacle sur la route de la rforme du Snat fut labsence, dans la Constitution, de procdures qui en rgissent la modification. LActe de lAmrique du Nord britannique (maintenant la Loi constitutionnelle de 1867) ne prvoyait aucune procdure de modification complte, et par consquent, il revenait au Parlement britannique (et, loccasion, au Parlement canadien) de prvoir les modifications. Les modifications se faisaient par lentremise de la suprmatie lgislative plnire du Parlement imprial et la souverainet limite de notre propre Parlement et de nos lgislatures 87. Le contrle du Canada tait grandement restreint, comme le dmontre la citation sardonique suivante : [traduction libre] notre Constitution fut celle que le Parlement du RoyaumeUni voulait bien quelle soit. 88

66.

Cette ralit juridique a t reconnue par la Cour suprme du Canada dans le Renvoi relatif au rapatriement de la Constitution de 1981 o la majorit qui sest exprime cet gard a indiqu que la Constitution souffr[e] dune faille interne due labsence du pouvoir de modifier ou de changer les arrangements essentiels de rpartition des pouvoirs aux termes desquels lautorit lgale est exerce dans ce pays, tant au niveau fdral que provincial 89.

67.

Dans les dcennies qui ont prcd le rapatriement de la Constitution et les procdures de modification ajoutes la Loi constitutionnelle de 1982, plus dune dizaine de runions ou de confrences ont t tenues afin de parvenir cet objectif 90. Un comit de la Chambre des communes en a discut en 1935. Une confrence des premiers ministres tenue en 1935 a port sur le sujet, comme une autre confrence en 1950. Au total, huit autres runions de premiers ministres ont eu lieu entre 1968 et 1981, pour discuter de diffrents mcanismes de rapatriement de la Constitution avec

87

88 89 90

Lhistoire de la faon dont les modifications taient apportes la Constitution avant 1982 est rassemble dans la dcision de la Cour suprme du Canada dans le Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre, p. 60-66, C.S., vol. 1, onglet 2. STRAYER, Barry L., Ken Lysyk and the Patriation Reference, University of British Columbia Law Review, 38 (2005), p. 423-450, p. 425, (Strayer, Patriation Reference), C.S., vol. 3, onglet 45. Renvoi : rsolution pour modifier la constitution, [1981] 1 R.C.S. 753 774, C.S., vol. 1, onglet 4. HURLEY, James Ross, Amending Canadas Constitution, History, Processes, Problems and Prospects, ministre des Approvisionnements et Services, 1996, p. 25-62, ( Hurley, Amending the Constitution ), C.S., vol. 3, onglet 46; Strayer, Patriation Reference, p. 427, C.S., vol. 3, onglet 45.

25 Expos de Procureur gnral du Canada Faits une formule de modification. galement, dautres runions ont eu lieu entre des procureurs gnraux et dautres reprsentants du gouvernement sur la question 91. 68. Malgr labsence dune procdure de modification gnrale, quelque vingt-deux modifications la Constitution ont t apportes avant 1965, soit au moyen de demandes signifies la Reine et de mesures lgislatives du Parlement du Royaume-Uni, soit par les pouvoirs limits de modification intrieurs accords au Parlement du Canada en 1949 92. 69. Certaines modifications constitutionnelles ont eu lieu grce au recours des conventions constitutionnelles 93. Dans le Renvoi Rsolution pour modifier la Constitution, la Cour suprme du Canada a examin la place des conventions constitutionnelles dans la trame constitutionnelle, en signalant que Lobjet principal des conventions constitutionnelles est dassurer que le cadre juridique de la Constitution fonctionnera selon les principes ou valeurs constitutionnelles dominantes de lpoque 94. 70. En 1949, le Parlement britannique a commenc desserrer son contrle sur la Constitution canadienne, en promulguant une loi modifiant larticle 91 de lAANB, afin daccorder au gouvernement fdral le pouvoir de modifier certains aspects de la Constitution, mais pas tous 95. Par exemple, le Parlement canadien pouvait dsormais modifier la reprsentation des provinces la Chambre des communes dans les limites du principe de la reprsentation proportionnelle 96, mais ne pouvait toujours pas modifier les dispositions de la Constitution qui portaient sur les coles confessionnelles et les droits linguistiques 97.

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92

93 94 95 96 97

Strayer, Patriation Reference, p. 427, C.S., vol. 3, onglet 45; voir galement STRAYER, Barry L., Saskatchewan and the Amendment of the Canadian Constitution (1967) 12 McGill L.J. 443. C.S., vol. 3, onglet 47. Modification de la Constitution du Canada, Lhonorable Guy Favreau, ministre de la Justice, Ottawa, Ontario, fvrier 1965 (le Livre blanc Favreau) chapitre 2, C.S., vol. 4, onglet 48a. BAYEFSKY, Anne F. Canadas Constitutional Acts & Amendments. A Documentary History, McGraw-Hill Ryerson, (Toronto), 1989, vol. 1, p. 22-27, ( Bayefsky : Documentary History, ), C.S., vol. 3, onglet 48. Voir galement : Rsolution pour modifier la Constitution, p. 888, C.S., vol. 1, onglet 4. Hurley, Amending the Constitution, p. 14-17, C.S., vol. 3, onglet 46. Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution, p 879-880, C.S., vol. 1, onglet 4. o LActe de lAmrique du Nord britannique (n 2) de 1949, C.S., vol. 4, onglet 49. Loi constitutionnelle de 1867, art. 52. o LActe de lAmrique du Nord britannique (n 2) de 1949, C.S., vol. 4, onglet 49. Le Parlement pouvait soccuper des droits linguistiques au moyen dinstruments comme la Loi sur les langues officielles, tant quelle ninvalidait pas larticle 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 : voir Jones c. Procureur gnral du Nouveau-Brunswick, [1975] 2 RCS 182, C.S., vol. 1, onglet 5.

26 Expos de Procureur gnral du Canada 71. Faits Malgr ces modifications limites, limportant problme de labsence dun processus de modification gnral de la Constitution demeurait, et le caractre souhaitable davoir une solution politique a t reconnu par la Cour suprme du Canada dans le Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution. Comme la Cour suprme du Canada la dclar sans ambages : Il serait videmment anormal, ce qui cacherait lanomalie dune constitution sans dispositions modificatrices, que cette Cour dise rtroactivement quen droit, il y a toujours eu une formule de modification mme si nul ne le savait jusquici, ou dise quil existait en droit une premire formule de modification, disons de 1867 1931, et une deuxime qui sest concrtise aprs 1931. 98 i) 72. Livre blanc Favreau et formule Fulton-Favreau (1964-1965)

Deux vnements mettant en cause un ministre de la Justice fdral, Guy Favreau, ont une grande importance dans lhistoire des procdures de modification. En 1965, M. Favreau a rdig un Livre blanc, qui passait en revue lhistoire des modifications la Constitution et dgageait quatre principes fondamentaux : aucune loi du Parlement britannique touchant le Canada ne serait adopte moins que le Canada ne lait demand et ny ait consenti, et toute modification demande par le Canada serait promulgue par le Parlement; aprs 1895, le Canada a cherch faire modifier la Constitution par le Parlement britannique au moyen dune adresse mixte du Snat et de la Chambre des communes la Couronne; le Parlement britannique ne peut procder une modification de la Constitution la seule demande de modification par une province, en soutenant quil traiterait uniquement avec le gouvernement fdral en tant que reprsentant de lensemble du Canada, et le Parlement fdral ne demandera pas de modification qui touche les relations fdro-provinciales sans consulter les provinces et obtenir leur accord.

98

Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution, p. 788, C.S., vol. 1, onglet 4.

27 Expos de Procureur gnral du Canada Faits Il na pas t facile, cependant, de prciser la nature et ltendue de la participation provinciale la procdure de modification. 99 73. Les principes de Favreau ont galement t reprsents dans la formule dite Fulton-Favreau, une entente conclue sur une procdure de modification en octobre 1964 par les gouvernements fdral et provinciaux. Bien que lentente se soit avre de courte dure, elle portait nanmoins sur les modifications du Snat trois gards, soit le nombre de snateurs accord chaque province et les exigences touchant la rsidence ainsi que les exigences, en vertu de la Constitution, entourant leur nomination par le gouverneur gnral sous rserve de lapprobation de deux tiers des provinces reprsentant au moins 50 % de la population 100. La formule prvoyait galement une procdure unanime quant des questions comme les pouvoirs de la lgislature dune province, mais la question de lunanimit ntait pas requise pour apporter des changements au Snat. Cette convention comptait parmi les deux seules occasions (la Charte de Victoria tant lautre) o les premiers ministres fdraux et provinciaux ont t en mesure de parvenir une entente de principe unanime sur une procdure de modification dans le cadre du rapatriement de la Constitution 101. ii) 74. La Charte de Victoria de 1971

Une confrence des premiers ministres fdraux-provinciaux tenue Victoria en Colombie-Britannique en juin 1971 a abouti une entente de principe qui portait sur la Charte constitutionnelle canadienne 1971, communment connue sous le nom de Charte de Victoria. Elle traitait de plusieurs enjeux, dont les droits politiques, les droits linguistiques, les tribunaux et les disparits entre les rgions102.

99

100

101 102

Le livre blanc Favreau (1965), (La modification de la Constitution du Canada, fv. 1965, (Ottawa, Imprimeur la Reine), p. 15-16, C.S., vol. 4, onglet 48a; Bayefsky : Documentary History, vol. 1, p. 22-48, p. 30, C.S., vol. 3, onglet 48. TREMBLAY, Andr, La rforme de la Constitution du Canada, 1995, Montral, Les ditions Thmis, Formule Fulton-Favreau (1964), p. 195-199, ( Andr Tremblay ), C.S., vol. 4, onglet 48b. Bayefsky : Documentary History, vol. I, p. 16-18 C.S., vol. 3, onglet 48. La modification de la Constitution du Canada, Bureau des relations fdrales-provinciales, ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1990, p. 3 PGC, C.S., vol. 4, onglet 50. La Charte constitutionnelle canadienne 1971, Charte de Victoria, Parties I-VII, ( Charte de Victoria ), C.P., vol. 4, onglet 30, p. 1429-1441.

28 Expos de Procureur gnral du Canada 75. Faits La Charte de Victoria prvoyait aussi une formule de modification de la Constitution. Des modifications aux pouvoirs du Snat, au nombre de snateurs de chaque province et aux exigences en matire de leur rsidence devraient tre approuves par lAssemble lgislative dau moins une majorit des provinces, dont toute province comptant pour vingt-cinq pour cent de la population du Canada, au moins deux provinces de lAtlantique et deux provinces de lOuest, dont la population combine reprsentait au moins cinquante pour cent des provinces de lOuest 103. Si une modification dune disposition sappliquait une ou plusieurs provinces, mais non toutes les provinces, elle exigerait une rsolution du Snat et de la Chambre des communes, ainsi que des assembles lgislatives des provinces touches par la modification 104. Dautres dispositions portaient sur des rgles dapplication de la formule de modification et des modifications exclusives au Parlement ou aux lgislatures provinciales, mais aucun sujet nexigeait lunanimit des provinces pour que le changement soit apport 105. 76. La Charte de Victoria demeure muette sur la question prcise des changements au mode de slection, et laisse de fait ce type de modification au Parlement. 77. Par consquent, le Livre blanc de Favreau comme la Charte de Victoria reconnaissaient tous les deux limportance du rle des provinces dans certains types de changements constitutionnels. La Partie V reconnat ce principe, et cest la porte de ce rle prescrit dans la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 qui est en cause dans ce renvoi. iii) 78. La Loi constitutionnelle de 1982

la suite de la Confrence de Victoria, dautres confrences de premiers ministres, dont Toronto en 1978 et Vancouver en 1979, comportaient des dbats sur les formules de modification; les deux suggraient quil faudrait un consentement unanime des provinces pour des changements mettant en cause une gamme limite de sujets, dont aucun ne concernait le Snat 106. Lorsque la rforme constitutionnelle propose a

103 104 105 106

Charte de Victoria, Partie IX, art. 49, C.P., vol. 4, onglet 30 p. 1443. Charte de Victoria, Partie IX, art. 50, C.P., vol. 4, onglet 30 p. 1443. Charte de Victoria, Partie IX, art. 52-55, C.P., vol. 4, onglet 30 p. 1443-1444. Bayefsky, Documentary History, vol. I, p. 527-528; vol. II, p. 638-639, C.S., vol. 3, onglet 48.

29 Expos de Procureur gnral du Canada Faits t prsente aux Chambres du Parlement en 1981, dans les procdures qui forment maintenant la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, examines aux paragraphes 15 23 ci-dessus, le consentement des provinces tait explicitement requis en ce qui a trait quatre types de modifications du Snat; les pouvoirs du Snat, le mode de slection des snateurs, le nombre de snateurs auquel chaque province a droit et les exigences entourant la rsidence. Ce fut uniquement au moyen dune modification propose par le gouvernement fdral au cours de ces travaux parlementaires que le mode de slection des snateurs est ajout ce qui est maintenant larticle 42. Dans son tmoignage devant le Comit spcial, le sous-ministre de la Justice a dcrit son omission des bauches prcdentes en tant qu oubli et lment devant tre approuv par les provinces, sans expliquer ce quil entendait par l 107. 79. La Loi constitutionnelle de 1982 a donc t laboutissement dun processus trs long et ardu. Il na jamais t facile de sentendre au sujet des procdures de modification. Toutefois, il convient de noter quune procdure sur lunanimit na jamais t envisage plus grande chelle que pour quelques matires, et le Snat nen a jamais fait partie. La participation des provinces des changements au Snat na jamais t envisage, sauf pour quelques points. ---------PARTIE II QUESTIONS 80. Les questions auxquelles ce tribunal doit rpondre se trouvent dans le dcret portant le numro 346-2012. Les questions poses ce tribunal, et les rponses du Procureur gnral du Canada se rsument ainsi. 1) Est-ce que le projet de loi C-7 constitue une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question de la charge de gouverneur gnral, qui ne peut tre faite quavec lautorisation du Snat, de la Chambre des communes et de

107

Procs-verbaux et tmoignages du Comit mixte spcial du Snat et de la Chambre des communes sur o la Constitution du Canada, n 53, le 4 fvrier 1981, p. 68, C.S., vol. 4, onglet 51.

30 Expos de Procureur gnral du Canada Questions lAssemble lgislative de chaque province en vertu du paragraphe 41a) de la Loi constitutionnelle de 1982? Non. Le projet de loi C-7 ne modifie pas le mode de slection des snateurs le gouverneur gnral continuerait de les nommer en vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, une disposition qui demeurerait inchange. 2) Est-ce que le projet de loi C-7 constitue une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question du mode de slection des snateurs, vis au paragraphe 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 qui ne peut tre faite quen vertu du processus indiqu larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982? Non. Le projet de loi C-7 ne modifie pas le mode de slection des snateurs le gouverneur gnral continuerait de les nommer en vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, une disposition qui demeurerait inchange. 3) Est-ce que le projet de loi C-7 constitue une modification de la Constitution du Canada relative aux caractristiques fondamentales et au rle du Snat qui ne peut tre faite que conformment larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982? Non. La Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit un code exhaustif pour la modification de la Constitution, et le projet de loi C-7 respecte la Partie V. Larticle 38 sapplique uniquement si lune des caractristiques du Snat dont traite larticle 42 devait tre modifie. Or, ce nest pas le cas en ce qui concerne le projet de loi C-7. ----------

31 Expos de Procureur gnral du Canada PARTIE III ARGUMENTS I Approche gnrale A. 81. La porte du Renvoi Arguments

Les questions dans ce renvoi reposent sur des propositions lgislatives tablies dans le projet de loi C-7 et dont la porte est relativement modeste. Les changements proposs au projet de loi C-7 nauraient aucun effet sur les quatre points abords aux paragraphes 42 b) et c), soit les pouvoirs du Snat, le nombre de snateurs issus de chaque province, les exigences selon la rsidence des snateurs et le mode de slection des snateurs. En particulier, aucun changement ne sera apport larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui tablit le pouvoir du gouverneur gnral de mander des personnes ayant les qualifications voulues au Snat. Deux changements proposs sont en cause ici : la limitation de la dure du mandat des snateurs et la question de savoir si les recommandations du premier ministre en vue dune nomination peuvent reposer sur un processus de consultation des lecteurs.

82.

Le renvoi ne consiste pas dterminer si les snateurs peuvent ou doivent tre lus. Il sagit simplement de savoir quelles procdures, le cas chant, de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 sappliquent aux rformes proposes. B. Les principes dinterprtation pertinents

83.

Ce renvoi offre au tribunal loccasion de se pencher sur la porte et le sens des principales procdures de modification de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Certains principes dinterprtation bien connus sappliquent. Comme cest le cas de la Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 (la Charte), la Partie V na pas t adopte en labsence de tout contexte et elle doit tre situe dans ses contextes linguistique, philosophique et historique appropris 108. Le contexte linguistique souligne la primaut du texte, et le contexte philosophique et historique valide la signification des initiatives de rforme du Snat et des procdures de modification historiques.

108

R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, 344, C.S., vol. 1, onglet 6.

32 Expos de Procureur gnral du Canada 84. Arguments La doctrine du caractre vritable est galement utile afin de cerner les matires en cause et les rgles ordinaires dinterprtation des lois aident examiner lintention du projet de loi mentionn dans les questions. i) 85. La primaut du texte de la Loi de 1982

Lapproche linguistique requiert un examen approfondi du texte de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, qui dcrit de faon exhaustive les procdures de modification. La Partie V prsentait une approche trs prcise et axe sur les rgles de la modification de la Constitution.

86.

Le systme gnral relatif la rforme du Snat peut sexprimer en termes simples : les changements aux pouvoirs du Snat, le mode de slection des snateurs, le nombre de snateurs auquel une province a droit et les exigences relatives la rsidence font rfrence la formule dite 7/50, soit la procdure de modification normale de larticle 38, selon laquelle les assembles lgislatives dau moins les deux tiers des provinces reprsentant 50 pour cent de la population des provinces doivent approuver la modification. Toutes les autres questions qui entourent la modification de la Constitution relativement au Snat relvent de la comptence exclusive du Parlement en vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le texte de la Partie V prvoit des orientations trs claires afin de rpondre aux questions dans ce renvoi. ii) Contexte historique

87.

Les tribunaux ont souvent examin une gamme varie de documents pour chercher expliquer le sens des dispositions de la Charte 109 et dautres dispositions constitutionnelles 110. Un tel exercice pourrait galement savrer pertinent afin dinterprter les dispositions de la Partie V. Lhistoire des initiatives de rforme du Snat et la recherche dune procdure de modification acceptable la fois pour les

109 110

Voir, par exemple, R. v. Prosper, [1994] 3 R.C.S. 236 266-267, C.S., vol. 1, onglet 7; tats-Unis c. Cotroni, [1989] 1 R.S.C. 1469 aux p. 1479-1480, C.S., vol. 1, onglet 8. Voir par exemple : R.J.R. MacDonald inc. c. Canada (Procureur gnral), [1995] 3 R.C.S.199; Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution, C.S., vol. 1, onglet 4; Renvoi sur lopposition du Qubec une rsolution pour modifier la Constitution, C.S., vol. 1, onglet 3; Hogg, vol. II, par. 60.1(c)-(d), C.S., vol. 2, onglet 31.

33 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments provinces et le gouvernement fdral appuient une lecture fonde sur le langage clair du texte susmentionn. Comme il sera dfendu plus bas, lhistoire vient tayer la conclusion selon laquelle la Partie V est trs prcise dans ses mentions des aspects de la rforme du Snat qui devraient tre approuvs par les provinces. Aucune partie de ces comptes rendus et rcits historiques donne penser quon ait voulu faire en sorte que les provinces aient voix au chapitre dans lapprobation des limitations de la dure du mandat, ou que le premier ministre devrait suivre un processus de consultation prcis lors de la formulation de sa recommandation de candidats au gouverneur gnral. 88. Bien quil existe une panoplie de documents publics qui dcrivent le contexte entourant la Charte, les dclarations publiques sur lintention du Parlement en ce qui touche la Partie V sont rares 111. Un document historique fait nanmoins tat de lintention des rdacteurs, dans une note dinformation rdige lintention dun ministre non identifi en 1981. La note fait mention de lavis de la Cour suprme dans le Renvoi relatif la Chambre haute, puis donne penser que les seuls changements au Snat qui exigent le renvoi la formule gnrale et lapprobation des provinces furent noncs larticle 42 de la Partie V et que tous les autres changements pouvaient tre apports par le Parlement 112. 89. La Loi constitutionnelle de 1982 est entre en vigueur peu de temps aprs que la Cour suprme du Canada a mis son avis dans le Renvoi relatif la Chambre haute, o des questions ont t poses relativement la comptence du Parlement de modifier certaines caractristiques du Snat. En cernant la porte de cette comptence, la Cour suprme du Canada a dclar que [le Parlement ne peut] apporter des modifications qui porteraient atteinte aux caractristiques fondamentales ou essentielles attribues au Snat pour assurer la reprsentation rgionale et provinciale dans le systme lgislatif fdral. 113 Cependant, les caractristiques fondamentales ou essentielles attribues au Snat que le Parlement ne peut modifier nont pas t dcrites en dtail.
111

112 113

Voir toutefois la description des vnements par un des participants : DAWSON, Mary, From the Backroom to the Frontline: Making Constitutional History or Encounters with the Constitution: Patriation, Meech Lake, and Charlottetown, (2012) 57 : 4 McGill LJ 955, p. 958-971, C.S., vol. 4, onglet 52. Rapport dexpert de Linda Cardinal pour la Fdration des communauts francophones et acadienne du Canada ( FCFAC ), onglet Q, p. 397. Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, p. 78, C.S., vol. 1, onglet 2.

34 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments Il est donc logique de conclure que larticle 42 visait tablir une rgle prcise afin que les tribunaux naient pas dfinir quelles caractristiques du Snat devraient tre leves au niveau de caractristiques fondamentales au point dexiger lutilisation dune procdure de modification en particulier. Sappuyer sur ces parties de lhistoire pour faire une telle infrence saccorderait avec ce que la Cour suprme du Canada a dfini en tant que principe bien tabli : le lgislateur est prsum connatre parfaitement le droit existant, quil sagisse de la common law ou du droit dorigine lgislative [] Il est galement cens tre au fait de toutes les circonstances entourant ladoption de la nouvelle loi. 114 iii) 90. Interprtation progressiste de la Constitution

Sen remettre lhistoire constitutionnelle ne signifie pas de tenter dlucider lintention des Pres de la Confdration et de les suivre de faon servile ou de leur prter de fausses intentions. Dabord, ce serait une vritable bote de Pandore, comme lont dmontr les dbats qui remontent avant la Constitution susmentionne, et le rapport du professeur Manfredi et de M. Stilborn. Le rle, la composition, voire lexistence mme du Snat furent, au moment de la Confdration et continuellement depuis, un sujet vis par des opinions divergentes et souvent trs fermement ancres.

91.

Plus important encore, un tel exercice irait lencontre de lapproche d interprtation progressiste adopte rgulirement par la Cour suprme du Canada dans linterprtation de la Constitution afin d viter sa sclrose et son inadaptation la socit canadienne 115. Une observation servile de lintention dorigine a t rejete par la Cour suprme du Canada 116, par exemple, dans le Renvoi relatif au mariage entre personnes de mme sexe, o la Cour a dtermin que linterprtation du mariage qui prvalait en 1867 ne devrait pas dterminer notre interprtation du concept de nos jours 117. Dans le contexte de ce renvoi, une interprtation progressiste fait en sorte que les valeurs dmocratiques modernes sont respectes.

114 115 116 117

ATCO Gas & Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy & Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140 au par. 59, C.S., vol. 1, onglet 9. Canada (Procureur gnral) c. Hislop, [2007] 1 R.C.S. 429, au par. 144, C.S., vol. 1, onglet 10. Lhonorable. I. BINNIE, Constitutional Interpretation and Original Intent, (2004) 23 S.C.L.R. (2d), p. 356360, C.S., vol. 4, onglet 53. Renvoi relatif au mariage entre personnes de mme sexe, [2004] 3 R.C.S. 698, au par. 30, C.S., vol. 1, onglet 11.

35 Expos de Procureur gnral du Canada 92. Arguments Par exemple, mme si le prambule de la Loi constitutionnelle de 1867 fait rfrence une constitution reposant sur les mmes principes que celle du Royaume-Uni , il nexiste aucune raison valable pour interprter cet nonc comme exigeant un examen de ce que les fondateurs du pays pensaient que cela voulait dire relativement au Snat, et encore moins de traiter toute dviation de cette vision de 1867 comme un changement qui requiert une procdure de modification plus rigoureuse. En 1867, sir John A. Macdonald avait imagin une Chambre haute constitue de bourgeois gentilshommes prospres et importants; il ne voulait pas dune Chambre haute compose de nobles de pre en fils comme ctait le cas en Grande-Bretagne. Cependant, ni lune ni lautre des visions ne saccorde avec les attentes contemporaines sur les personnes qui devraient pouvoir siger au Snat. Les Britanniques eux-mmes ont maintes reprises tent de rformer leur Chambre haute pour quelle reprsente davantage les idaux dmocratiques modernes et la diversit de la socit britannique 118. iv) 93. Le caractre vritable

La doctrine du caractre vritable devrait galement tayer les rponses de ce tribunal aux questions poses, puisquelle exige des tribunaux quils adoptent une approche rigoureuse afin de dterminer la matire que vise la loi. Il sagit dune premire tape essentielle afin de donner un sens aux dispositions lgislatives auxquelles il est fait rfrence dans les questions du renvoi. La doctrine du caractre vritable sapplique chacune des questions du renvoi, soit le fait que les rformes qui entourent les limitations de mandat et les processus de consultation nont aucun lien, par leur caractre vritable, avec les matires vises par les articles 41 et 42. Lapproche du caractre vritable utilise afin de dterminer si une modification constitutionnelle propose se rapporte ou non une matire vise par une procdure de modification quelconque, mme si elle peut engendrer un effet accessoire sur une matire vise

118

Voir par exemple, la Parliament Act 1911, c. 13 (qui permet aux Communes dadopter certains projets de lois financiers et publics sans lintervention de la Chambre des Lords), C.S., vol. 4, onglet 54, la House of Lords Act (1999) (qui rduit le nombre de pairs par succession familiale de plus de 600 et qui gle le nombre restant 90, dans lattente dune nouvelle rforme) C.S., vol. 4, onglet 55. Dautres rformes se trouvent ladresse : Premier rapport du Comit mixte sur la rforme de la Chambre des Lords (anglais seulement), 2002-0,3, p. 14; site Web du Parlement du Royaume-Uni (Rforme de la Chambre des Lords, anglais seulement); http://www.parliament.uk/business/lords/lords-history/lordsreform/

36 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments par une autre procdure de modification, est galement un moyen convenable dtablir la distinction parmi la gamme de procdures de modification qui pourraient sappliquer. 94. La doctrine a t mise en application par deux tribunaux dappel, dont cette Cour, afin de dterminer quelles procdures de modification rgissent certaines modifications constitutionnelles proposes. Dans les affaires Hogan v. Newfoundland (Attorney General)119 et Potter c. Qubec (Procureur gnral) 120, on a demand la Cour dappel de Terre-Neuve-et-Labrador et la Cour dappel du Qubec, respectivement, dinterprter et dappliquer larticle 43 de la Loi constitutionnelle de 1982 dans le contexte des dfis que posait labrogation lgislative des droits protgs par la Constitution relatifs aux coles confessionnelles dans les deux provinces 121. Les opposants faisaient valoir que la procdure de larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982, soit la formule dite 7/50, sappliquait 122. 95. Les deux cours dappel ont rejet ces arguments. Dans le cas Hogan, la Cour dappel de Terre-Neuve-et-Labrador a maintenu que la modification tait, par son caractre vritable, une modification qui sappliquait une province ou plus, mais non toutes les provinces, et que leffet de la modification de larticle 43 sur lapplication des droits la libert de religion de la Charte tait un effet incident ou secondaire 123. Dans le mme ordre dides, la Cour dappel du Qubec sest fie la doctrine afin de rejeter largument selon lequel lajout de larticle 93A la Loi constitutionnelle de 1867 modifiait implicitement
124

larticle 29

de

la

Charte

(protection

des

coles

confessionnelles) 96.

La Cour dappel du Qubec a galement rejet lopinion selon laquelle le consentement des autres provinces, principalement lOntario, tait ncessaire, parce que larticle 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 protge non seulement les protestants du Qubec, mais galement les catholiques dOntario. Le tribunal a

119 120 121 122

123 124

Hogan v. Newfoundland (Attorney General), [2000] 183 D.L.R. (4 ) 225, ( Hogan ), C.S., vol. 1, onglet 12. Potter c. Qubec (procureur gnral), [2001] R.J.Q. 2823 (C.A.), ( Potter ) C.S., vol. 1, onglet 1. Term 17 of the Terms of Union of Newfoundland with Canada, C.S., vol. 4, onglet 56 et art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867. Pour une description gnrale de ces affaires, consulter : Newman, Warren, Living with the Amending Procedures: Prospects for Future Constitutional Reform in Canada, Supreme Court of Canada Law e Review (2007), 37 S.C.L.R. (2 ) p. 403-406, C.S., vol. 2, onglet 33. Hogan, par. 95, 97, C.S., vol. 1, onglet 12. Potter, par. 22-24, C.S., vol. 1, onglet 1.

37 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments interprt la version franaise de larticle 43 de la Loi constitutionnelle de 1982 selon laquelle la modification concerne une province, mais plus encore, elle sapplique une province. Par consquent, la seule province dite concerne par la modification tait le Qubec, puis que les privilges touchant lOntario en vertu de larticle 93 demeurent inchangs 125. 97. Lapproche du caractre vritable est essentielle au moment de rpondre la question de savoir si ladoption dun processus de consultation pour des nominations est un changement au mode de slection des snateurs mentionn larticle 42. La rponse est non. Le mode de slection des snateurs est dcrit larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui accorde au gouverneur gnral le pouvoir de nommer des snateurs, pouvoir qui demeure entier sous toute rforme propose. v) 98. Les rgles ordinaires de linterprtation des lois

Mme si le projet de loi en question dans ce renvoi na pas encore t adopt, la mthode moderne dinterprtation des lois sapplique toujours. Il faut lire les termes dune loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui sharmonise avec lesprit de la loi, lobjet de la loi et lintention du lgislateur126.

99.

De plus, il faut viter dajouter des mots la loi moins que cet ajout ne renforce lintention implicite du lgislateur 127. Ce point est significatif, car, contrairement la formulation claire de la loi propose et lintention et aux objets viss de la loi, la majeure partie des arguments contre la validit constitutionnelle du projet de loi C-7 entendus dans des audiences de comits snatoriaux, dans les avis dexperts du Qubec et largumentation du Procureur gnral du Qubec ainsi que celle des

125 126

127

Potter, par. 35-51, C.S., vol. 1, onglet 1. R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2 au par. 33; C.S., vol. 1, onglet 13; Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur gnral), [2004] 1 R.C.S. 76, 2004 CSC 4 au par. 20. C.S., vol. 1, onglet 14. Murphy c. Welsh; Stoddart c. Watson, [1993] 2 R.C.S. 1069 au p 1078. C.S., vol. 1, onglet 15. Voir e galement COT, Pierre-Andr, The Interpretation of Legislation in Canada, 3 dition, (Scarborough : e Carswell, 2000), aux p. 275-278, Interprtation des lois, 4 d., p. 316-320, C.S., vol. 4, onglet 57; et Markevich c. Canada, [2003] 1 R.S.C. 94, 2003 CSC 9, au par. 15, C.S., vol. 1, onglet 16. De mme, dans Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53, au par. 55, C.S., vol. 1, onglet 17, lorsquil sagit dinterprter les exemptions la divulgation de renseignements personnels en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels fdrale, la Cour suprme a adopt lapproche de la Cour dappel fdrale, selon laquelle Si le sens est manifeste, il nappartient pas la Cour ou un autre tribunal de le modifier.

38 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments intervenants, repose sur la supposition quil ouvrira la voie vers des lections directes de snateurs. 128 Ce tribunal doit interprter les lois que le Parlement examine, sans mettre des hypothses sur des vnements ou lois venir. vi) Nul besoin de sen remettre aux principes constitutionnels non crits a) Les principes non crits ne doivent pas modifier un texte manifeste

100. Le caractre exhaustif de la Partie V et la primaut du texte signifient quil ny a nul besoin de sen remettre largement, dans ce cas, sur des outils dinterprtation comme des principes constitutionnels dits non crits. Il nexiste aucun vide dans le texte de la Constitution qui invite le recours des principes non crits. Le paragraphe 52(3) de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit que La Constitution du Canada ne peut tre modifie que conformment aux pouvoirs confrs par elle. Ces pouvoirs sont prvus expressment dans les dispositions de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982, qui porte sur les procdures de modification de la Constitution relativement au Snat dans des circonstances bien dfinies. Les principes constitutionnels non crits ne doivent pas servir crer des droits et obligations qui ne se trouvent pas dans le texte crit 129. 101. Dans le Renvoi relatif la scession du Qubec, la Cour suprme du Canada a conclu que le pouvoir de modification de la Constitution est lexpression de la souverainet de la population du Canada par lintermdiaire des gouvernements dment lus. La Cour suprme a signal que : La Constitution est lexpression de la souverainet de la population du Canada. La population du Canada, agissant par lintermdiaire des divers gouvernements dment lus et reconnus en vertu de la Constitution, dtient le pouvoir de mettre en uvre tous les arrangements constitutionnels souhaits dans les limites du territoire canadien [...] 130

128 129

130

Par exemple : David Smith, Cahier de preuve du PGQ, vol. 3, p. 846-848; Andrew Heard, Cahier de preuve du PGQ, p. 880, 917-922, Mmoire du PGQ, par. 116-123. Voir par exemple, Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltd., [2005] 2 R.C.S. 473, 2005 CSC 49, au par. 65, o se trouvent des commentaires sur la Charte des droits et liberts. C.S., vol. 1, onglet 18. Renvoi relatif la scession du Qubec, [1998] 2 RCS 217, par. 85, ( Renvoi relatif la scession du Qubec ), C.S., vol. 1, onglet 19.

39 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 102. La Partie V a t promulgue selon un processus dmocratique. Elle tablit des rgles claires et exhaustives sur la modification de la Constitution. Le projet de loi devant cette Cour dans ce renvoi a galement t prsent dans le cadre du processus dmocratique. Il ny a pas dambigut dans le texte, qui pourrait tirer profit du recours des principes non crits. 103. Dans le Renvoi relatif la scession du Qubec, la Cour suprme du Canada a galement ajout que dans certaines circonstances , des principes constitutionnels non crits comme ceux du fdralisme, de la dmocratie, du constitutionnalisme et de la protection des minorits peuvent donner lieu dimportantes obligations juridiques et limiter certaines interventions gouvernementales. Toutefois, la Cour a galement reconnu que le texte crit joue un rle de premier ordre dans la dtermination des rgles constitutionnelles. Le besoin de sen remettre des aides intrinsques survient uniquement parce qu il peut survenir des problmes ou des situations qui ne sont pas expressment prvus dans le texte de la Constitution. 131 Les principes non crits ne sont pas une invitation ngliger le texte crit de la Constitution 132. 104. Cette Cour a dj abord la question du rle des principes non crits lgard des dispositions de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Dans laffaire Potter, la Cour a exprim une mise en garde de ne pas donner aux principes constitutionnels non crits une porte dmesure et universelle 133: b) Les rformes nempcheront pas la protection des minorits

105. La FFAC fait valoir que les rformes prconises par le projet de loi C-7 porteraient atteinte au principe non crit de la protection des minorits 134. Or, un tel argument comporte de srieuses lacunes, pour plusieurs raisons. En premier lieu, ni le texte de la Loi constitutionnelle de 1867 ni lhistoire du Snat et de ses pratiques actuelles nappuient le concept selon lequel la protection des intrts des minorits est un volet primordial du travail du Snat. Ensuite, le texte de la Partie V de la Loi constitutionnelle
131 132 133 134

Renvoi relatif la scession du Qubec, par. 32, C.S., vol. 1, onglet 19. Renvoi relatif la scession du Qubec, par. 53, C.S., vol. 1, onglet 19. Potter, par. 7-8, C.S., vol. 1, onglet 1. Voir au mme effet: Baie dUrf (Ville) c. Procureur gnral o (Qubec) [2001] JQ n 4821 (CA) para. 82- 125, C.S., vol. 2, onglet 20. Mmoire de la FCFAC, par. 43, 50-57.

40 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments de 1982 ne prvoit aucun soutien en faveur de cet argument par rapport au Snat, et la Partie I de cette Loi (la Charte) confre aux tribunaux un rle beaucoup plus significatif cet gard. Troisimement, des propositions comme celles qui figurent aux projets de loi S-4, C-20 ou C-7 nempcheront pas le Snat de jouer tout rle quil choisit de jouer afin de protger les minorits; le rle du Snat pourrait sen trouver au contraire accru par suite des changements. 106. Le professeur Manfredi a analys les chances des membres des groupes minoritaires soit de se faire lire la Chambre des communes, soit dtre nomms au Snat. Ni leur lection ni leur nomination ntaient frquentes avant les annes 1960 et lvolution des comportements sociaux. Leur pondration actuelle la Chambre des communes et au Snat ne dmontre pas de diffrences importantes 135. Le rle que le principe non crit devrait jouer dans ce renvoi est loin dtre vident, notamment lorsque lon tient compte du fait que le projet de loi C-7 ne prvoit pas dlection directe de snateurs et le gouverneur gnral continuera de nommer des snateurs en vertu de lart. 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 sur la recommandation du premier ministre. 107. Dans le Renvoi relatif la scession du Qubec, la Cour suprme du Canada a expliqu en quoi la Loi constitutionnelle de 1867 peut tre interprte en partie en tant que document conu pour protger les minorits linguistiques et religieuses 136; toutefois, la Cour suprme na pas reconnu de rle particulier au Snat cet gard. Le texte de la Loi de 1867 appuie un rle de reprsentation pour le Snat relativement une seule minorit, les anglophones du Qubec, en ce que lesdits collges lectoraux dcrits larticle 22 ont t conus pour assurer la reprsentation de ce groupe 137. 108. Dans tout dbat sur le rle de protecteur des intrts des minorits du Snat, il est essentiel que la minorit en question soit dfinie minutieusement. Le professeur Manfredi souligne que le concept de minorit, lpoque de la Confdration, faisait rfrence des minorits nationales qui autrement constituaient une majorit dans
135 136 137

Avis Manfredi, par. 19-21, C.P., vol. 12, onglet, 123, par. 19-21, p. 3990-3993. Renvoi relatif la scession du Qubec, par. 32-38, 41, 79 C.S., vol. 1, onglet 19. Constitution Act, 1867 s. 22.

41 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments une ou plusieurs des provinces ou rgions. Par consquent, le concept de minorit auquel il est fait rfrence dans les rapports dexpert dposs par certains des intervenants constitue une mauvaise lecture de la porte et du sens de ces passages dans le Renvoi relatif la scession du Qubec 138. 109. Il est permis de douter que ceux qui prnent lide que le Snat joue le rle de protecteur des minorits font rfrence aux minorits telles quelles ont t dfinies en 1867. Toutefois, sils souscrivent au rle du Snat en tant que protecteur des autres minorits, comme les femmes ou les peuples autochtones, il demeure douteux que le Snat ait jou ce rle. Comme le fait remarquer le professeur Manfredi, [i]l est aussi difficile didentifier des exemples spcifiques de cas o le Snat a effectivement protg ou fait la promotion des intrts de minorits ou autres groupes politiquement sous-reprsents contre des actions du gouvernement 139. Le Snat, en tant quinstitution, na pas t conu pour protger les intrts des francophones hors Qubec, par exemple, entre autres parce que, sauf pour assurer laccs des services gouvernementaux fdraux en franais ou en anglais, aucun des principaux domaines lgislatifs lis la culture et la prservation de la langue (surtout lducation) ne relve du gouvernement fdral. 110. On ne peut non plus prtendre que le rle de reprsentation est rempli par un plus grand nombre de personnes nommes issues de groupes minoritaires. Comme le dmontre le professeur Manfredi, le pourcentage de femmes et de membres de peuples autochtones nomms au Snat ne diffre pas considrablement de celui que lon trouve la Chambre des communes 140. Dans la mesure o il y a une tendance observable dans les nominations au Snat, elle rside dans le fait que presque 95 pour cent des personnes nommes au Snat provenaient du parti politique du premier ministre faisant la nomination 141. 111. Les droits linguistiques confrs par les articles 16 23 de la Charte (et en particulier la protection des droits linstruction en vertu de larticle 23) constituent un instrument encore plus puissant, efficace et frquemment utilis pour assurer la protection et la
138 139 140 141

Avis Manfredi, par. 17, C.P., vol. 12, onglet 123, .p. 3989. Avis Manfredi, par. 22, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3994. Avis Manfredi, tableaux 1, 2 et 3, par. 19-22, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3990-3994. Avis Manfredi, par. 21, C.P., vol. 12, onglet 123; p. 3993-3994.

42 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments promotion des droits des minorits142. De plus, le Canada sest dot dune Loi sur les langues officielles 143 et dun commissaire aux langues officielles144. Le caractre excutable de ces droits juridiques et constitutionnels est ultimement supervis par les tribunaux 145. Ces cadres juridiques de laprs 1867 attribuent beaucoup plus nettement un rle de protection des intrts des minorits des institutions autres que le Snat. 112. Les allgations portant sur le sens de ce prtendu rle doivent tre soupeses relativement au fait que larticle 41 ou 42 de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 nen fait pas mention. Si le concept tait aussi fondamental que lavancent les requrants, on serait en droit de sattendre ce que larticle 41 ou larticle 42 en parle. 113. Par contre, dans la mesure o une reprsentation des minorits peut tre caractrise en tant que rle reconnu du Snat, rien dans le projet de loi C-7 nempche lexcution de ce rle. Le nombre total de snateurs et leur rpartition parmi les diffrentes provinces (ou rgions) ne sont pas touchs par cette mesure lgislative ni par les autres qui ont dj t proposes. La capacit des snateurs de parler au nom de minorits, de rgions ou de causes particulires ou de les reprsenter nest pas vise par la mesure lgislative. Rien dans le projet de loi C-7 ne dvie du principe de la reprsentation rgionale gale ou ne songe modifier la rpartition des siges du Snat parmi les rgions ou provinces dune manire qui nuirait aux intrts de reprsentation, de quelque faon que ce soit. 114. Le projet de loi nempcherait aucunement un premier ministre de sarrter aux intrts des minorits au moment de recommander des noms. La reprsentation des minorits, peu importe langle sous lequel elle est dfinie, demeure un facteur que le premier ministre peut examiner au moment dexercer son pouvoir discrtionnaire. 115. Le projet de loi C-7 est galement en mesure dencourager la mise en place de processus qui amlioreraient la reprsentation des minorits. Il permettrait galement aux provinces de mettre en place des processus de consultation. Rien nempche une province dtablir des districts lectoraux pour mener des consultations qui concident
142 143 144 145

Avis Manfredi, par. 25-26, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3996-3997. e Loi sur les langues officielles, R.C.S. 1985, c. 31(4 Supp), ( Loi sur les langues officielles ), C.S., vol. 4, onglet 58. Loi sur les langues officielles, art. 49, C.S., vol. 4, onglet 58. R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, C.S., vol. 2, onglet 21; Solski (Tuteur de) c. Qubec (Procureur gnral), [2005] 1 R.C.S. 201, 2005 CSC 14, C.S., vol. 2, onglet 22.

43 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments avec des groupes rgionaux ou minoritaires dans la province. Ainsi, une province pourrait conserver sa reprsentation culturelle ou linguistique minoritaire au Snat tout en respectant le processus de consultation propos dans le projet de loi. La disposition lgislative qui a t propose au Nouveau-Brunswick ferait justement cela. Le projet de loi 64, Loi concernant la slection des candidats snatoriaux, diviserait le Nouveau-Brunswick en cinq districts lectoraux. Il semble que ces divisions ont t faites compte tenu des proccupations linguistiques 146. Cela souligne le fait que le projet de loi C-7 pourrait augmenter la capacit des provinces de concevoir des processus qui facilitent la reprsentation dintrts minoritaires. c) Les principes non crits appuient les procdures de la Partie V

116. Mme si nous devions supposer, aux fins du dbat, que le Snat devient un protecteur des droits des minorits, peu importe la dfinition quon lui associe, ce rle ne serait pas amoindri par toute rforme propose au projet de loi C-7 ou les autres projets de loi dj prsents. Que des principes fondamentaux le fdralisme, la dmocratie, le constitutionnalisme, la primaut du droit, ainsi que la protection des minorits sous-tendent des dispositions de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 dcoule des dispositions elles-mmes, des questions ou matires quelles visent et les procdures quelles renferment. 117. Voici ce que la Cour suprme du Canada a nonc dans le Renvoi relatif la scession du Qubec : [76] [] Un gouvernement constitutionnel est ncessairement fond sur lide que les reprsentants politiques du peuple d'une province ont la possibilit et le pouvoir de prendre, au nom de la province, l'engagement pour l'avenir de respecter les rgles constitutionnelles qui sont adoptes. Ces rgles les lient non pas en ce qu'elles font chec la volont de la majorit dans une province, mais plutt en ce qu'elles dfinissent la majorit qui doit tre consulte afin de modifier l'quilibre fondamental en matire de partage du pouvoir politique (y compris les sphres d'autonomie garanties par le principe du fdralisme), de droits de la personne et de droits des minorits dans notre socit. Bien entendu, ces rgles constitutionnelles sont elles-mmes susceptibles de modification, mais
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Projet de loi 64, Loi concernant la slection des candidats snatoriaux, 2 Session, 57 Lgislature, Nouveau-Brunswick. 60-61 Elizabeth II, 2011-2012. Le projet de loi est mort au feuilleton aprs la premire lecture, C.S., vol. 4, onglet 58.

44 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments seulement par un processus de ngociation qui permet d'assurer toutes les parties le respect et la conciliation des droits garantis par la Constitution. [77] De cette faon, il est possible d'allier notre foi dans la dmocratie et notre foi dans le constitutionnalisme. La modification de la Constitution requiert souvent quelque forme de consensus important, prcisment parce que la teneur des principes fondamentaux de la Constitution l'exige. L'exigence d'un vaste appui sous forme de majorit largie pour introduire une modification constitutionnelle garantit que les intrts des minorits seront pris en considration avant l'adoption de changements qui les affecteront. 147 118. La Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 prcise clairement quelles questions et dispositions constitutionnelles sont assujetties lexigence dune majorit largie et donc lapplication de lune quelconque des procdures multilatrales (en vertu des art. 38, 41 et 43) en ce qui concerne leur modification. [Par exemple, une modification une disposition constitutionnelle relative lusage du franais ou de langlais dans une province serait assujettie la procdure vise larticle 43, qui exige lautorisation des Chambres fdrales ainsi que de lAssemble lgislative de la province concerne, c'est--dire de la province laquelle la modification sapplique. Par contre, la modification dune disposition relative lusage du franais ou de langlais au sein des institutions fdrales ncessiterait le recours la procdure de consentement unanime vise larticle 41.] La Partie V autorise galement et de faon expresse lexercice dune comptence lgislative unilatrale par le Parlement et les lgislatures provinciales, respectivement, relative des catgories restreintes de modification constitutionnelle. Cette gamme quilibre de procdures donne un poids appropri chacun des principes constitutionnels fondamentaux, tout en prservant la capacit des reprsentants dmocratiques de poursuivre et deffectuer des changements constitutionnels et le renouveau institutionnel. vii) Aucun poids ne devrait tre accord aux rapports d experts sur le droit canadien 119. Diffrentes parties ont prsent un rapport dexpert cet gard. Certains rapports, comme les opinions des professeurs Heard et Desserud prsents par le procureur gnral du Qubec, sont des avis juridiques qui se font passer pour des observations
147

Renvoi relatif la scession du Qubec, par. 76-77, C.S., vol. 1, onglet 19.

45 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments de science politique 148; et dautres, comme lopinion dHenry Brown, c.r., prsent par le snateur Joyal, sont effectivement des avis juridiques sur les enjeux prsents cette Cour. Ni lun ni lautre de ces genres davis ne mritent quon leur accorde un poids quelconque. Linterprtation de la Constitution relve de la cour. 120. Par contre, des preuves dont laccent est juste titre port sur la thorie politique ou des faits historiques pourraient tre dune certaine utilit au tribunal. Dans la mesure o cette Cour est intresse par les avis juridiques de diffrents universitaires et avocats en ce qui concerne cette affaire, les comits snatoriaux qui ont examin les versions prcdentes de la loi actuelle ont entendu le tmoignage de dizaines dexperts, et leurs avis (souvent contradictoires) se trouvent au dossier 149. II. 121. Rponse aux questions du Renvoi En formulant des rponses au renvoi, il faut garder lesprit les lments qui suivent : (i) ce que fait le projet de loi C-7 et comment chaque volet du projet de loi C-7 concerne les procdures de modification de la Constitution, sil y a lieu; (ii) que lobjet des procdures de modification est la modification du droit de la Constitution, et non pas la modification formelle des conventions qui pourraient, dun point de vue politique, prescrire si, comment ou quand un pouvoir juridique et discrtionnaire peut sexercer; (iii) que larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit de faon expresse : Sous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat ou la Chambre des communes. [Les caractres gras sont les ntres.] 1) Est-ce que le projet de loi C-7 est une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question de la charge de gouverneur gnral, qui ne peut tre faite quavec lautorisation du Snat, de la Chambre des communes et de lAssemble lgislative de chaque province en vertu du paragraphe 41a) de la Loi constitutionnelle de 1982?

148 149

Cahier de preuve du PGQ, vol. III, p. 876 (Andrew Heard) et p. 937 (Don Desserud). C.P., vol. 6-11.

46 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 122. Cette question se pose relativement au processus de consultation envisag par le projet de loi C-7, qui exige du premier ministre quil se renseigne au sujet des prfrences des lecteurs quant diffrents candidats nommer au Snat, ainsi qu lincidence anticonstitutionnelle dont on prtend que ce processus pourrait avoir sur le pouvoir du gouverneur gnral de nommer des snateurs en vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867. i) Les rsultats du processus de consultation prvu par le projet de loi C-7 ne lient ni le premier ministre ni le gouverneur gnral

123. Le Procureur gnral du Qubec soutient que le projet de loi C-7 est une tentative de lier ou dentraver le premier ministre dans la recommandation quil formule au gouverneur gnral, et que de telles tentatives visent rellement la charge constitutionnelle du gouverneur gnral, notamment son pouvoir de nommer les snateurs. En dautres mots, le projet de loi C-7 aurait pour effet, prtend-il, dannuler le pouvoir discrtionnaire du premier ministre de conseiller le gouverneur gnral quant aux nominations au Snat et que cette annulation de sa discrtion constitue en soi une modification larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 150. 124. Cet argument comporte une perception errone de leffet du processus de consultation sur le premier ministre. Les facteurs dont un premier ministre peut tenir compte au moment de choisir les personnes recommander au gouverneur gnral en vue dune nomination au Snat ne sont pas mentionns dans la Constitution. Le premier ministre peut, sa discrtion, tenir compte de tout facteur quil juge pertinent. Les dispositions lgislatives vises par ce renvoi ne lui enlvent pas cette discrtion; tout au plus, elles engagent le premier ministre sarrter aux rsultats dun processus de consultation. 125. Lusage des termes tient compte et devraient dmontre une prfrence marque pour la nomination de snateurs mme les listes dresses par les provinces et les territoires selon les lois provinciales ou territoriales. Lide que des dcideurs pourraient se voir obligs de tenir compte de certains facteurs avant de prendre une dcision est un concept bien connu en droit administratif et constitutionnel. Ainsi, un dcideur pourrait tre oblig de tenir compte de critres
150

Mmoire du PGQ, par. 170-195.

47 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments prciss dans des lignes directrices et des textes dorientation politique 151, par des critres noncs dans des textes de loi 152, et par linterprtation judiciaire des droits constitutionnels 153. Dans aucun de ces contextes ne devrait-on conclure que le pouvoir discrtionnaire du dcideur serait entrav ou li de faon illgale ou inconstitutionnelle, car la prise en compte des facteurs, plutt que lobservance servile, est tout ce qui est requis. Au fait, la canalisation de lexercice dun pouvoir discrtionnaire par rapport des critres prescrits est dhabitude lun des atouts dun rgime, car il rend la prise de dcisions plus transparente, cohrente et constante. Le projet de loi C-7 nexige pas du premier ministre quil recommande des candidats partir de la liste, et le gouverneur gnral nest pas non plus tenu de nommer des snateurs partir de telles listes. Le rle du gouverneur gnral en vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 demeure inchang; aucune modification cet article nest donc ncessaire. 126. Largument du Procureur gnral du Qubec, tout comme un argument semblable avanc par la FCFAC 154, est fond sur sa prtention que les mots la charge [] du gouverneur gnral ou le mode de slection des snateurs puissent se lire de manire englober non seulement son pouvoir de nommer des snateurs en vertu de lart. 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, mais galement la convention caractre politique que le gouverneur gnral nomme des snateurs selon la recommandation du premier ministre, tel que prconis par le procs-verbal du Cabinet de 1935 qui identifie le premier ministre titre du ministre dsign prodiguer de tels conseils. 127. Largumentation du Snateur Joyal se prsente comme une variation sur ce mme thme lorsquil fait valoir que larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 est le reflet de la prrogative royale et incorpore ncessairement le rle conventionnel du premier ministre de recommander des candidats snatoriaux au gouverneur gnral 155.

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153 154 155

Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyennet et de lImmigration), [2008] 1 R.C.F. 385 C.A.F., par. 55-62, C.S., vol. 2, onglet 24. Voir, par exemple, la Lois sur le systme de justice pnale pour les adolescents, L.C. 2002 ch.1, par. 21.08(2), C.S., vol. 5, onglet 60; Lois sur les brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4, par. 21.08(2), C.S., vol. 5, onglet 60 et la Loi sur les espces en pril, L.C. 2002, ch. 29, art. 38, C.S., vol. 5, onglet 61. tats-Unis c. Cotroni, [1981] 1 R.C.S. 1469, p. 1498-1499, C.S., vol. 1, onglet 8. Mmoire de la FCFAC, par. 26 et s. Mmoire du Snateur Joyal, par. 2-45.

48 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 128. Cet argument, comme celui du Procureur gnral du Qubec, omet de tirer la distinction entre les pouvoirs juridiques et les rgles conventionnelles. Les rgles conventionnelles indiquent comment les pouvoirs juridiques seront exercs, mais pourvu que les pouvoirs du Gouverneur gnral ne soient pas touchs sur le plan juridique, lincidence sur le plan conventionnel nentrane pas une modification juridique qui exige le recours aux procdures de modification de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 156. 129. Le Snateur Joyal fait mention de la nomination des premiers snateurs, qui ont t choisis partir des conseils lgislatifs provinciaux en vertu de lart. 14 des rsolutions manant de la confrence du Qubec en 1865. Ctait, prtend-il, la seule occasion o la prrogative royale a t restreinte ou entrave. Or, lart. 25 de la Loi constitutionnelle de 1867 a dclar que les premires personnes appeles au Snat seraient celles que la Reine jugera propos de dsigner . Larticle 25 ne fait aucun tat des exigences convenues
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la

confrence

du

Qubec,

exigences

sans

doute

dordre

conventionnel

. Larticle 14 des rsolutions de la confrence renfermait une rgle

caractre politique et non pas une rgle de droit susceptible de sanction par les tribunaux. Alors, larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 confre aussi un pouvoir juridique de nommer des snateurs, mais ne fait aucune mention de lacteur conventionnel ou de son rle. Que les rgles conventionnelles puissent voluer sans toucher le pouvoir juridique octroy par lart. 24. Ces changements nexigent pas le

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Hogg, vol. 1, p. 1-22-1-22.2, 9-5 9-8, C.S., vol. 2, onglet 31. Devant le Comit lgislatif portant sur le projet de loi C-20 (le 16 avril 2008), le Professor Hogg a tmoign : C.P., vol. 9, onglet 50, p. 3022 : (1545) Getting to the corner of Professor Glinas' point, section 24 has never attempted to control the decision-making process that precedes the decision of the Governor General to make Senate appointments. So if it did turn out that prime ministers now automatically use the process, and if it came to be accepted, as Professor Glinas suggests might be a possibility, that this was really a convention, that this ripened into a new convention that appointments would always be made by using this admittedly optional process, section 24 would not speak to that. Section 24 says nothing about the conventions that precede an appointment, and conventions can change in various ways over the years. If this ended up causing a change in the convention, section 24 would simply operate in the way it has always done. That is to say, whoever by convention is supposed to make the recommendations of the Governor General, the Governor General would then go ahead and make the appointment. e Voir aussi: MONAHAN, Patrick, Constitutional Law, 4 d., Toronto, Irwin Law, 2013 p. 7, 188-19108, C.S., vol. 5, onglet 62, (Monahan). Mmoire du Snateur Joyal, par. 14-15.

49 Expos de Procureur gnral du Canada constitutionnelle de 1982 158. 130. Le Procureur gnral du Qubec sappuie sur larrt Conacher c. Canada (Premier ministre) et les observations du professeur Monahan 159. Avec gards, il fait fausse route. Tel que soulign par le professeur Monahan, larticle 56.1 du projet de loi C-16 160 (prvoyant llection gnrale fdrale des dates fixes) na pas limin le pouvoir du gouverneur gnral de dissoudre le Parlement en vertu de lart. 50 de la Loi constitutionnelle de 1867. Pareillement, le projet de loi C-7 nimpose aucune contrainte au pouvoir du gouverneur gnral de nommer des personnes au Snat. Ni lune ni lautre circonstance ne pourrait exiger le recours la procdure de modification en vertu de lart. 41 de la Loi constitutionnelle de 1982. Enfin, la Cour dappel fdrale ne sest pas prononce sur la question de savoir si llimination de la facult du premier ministre de recommander, en vertu dune rgle conventionnelle, de
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Arguments

recours aux procdures de modification en vertu de la Partie V de la Loi

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PELLETIER, Benoit, La modification constitutionnelle au Canada, Scarbourough (Ont.), Carswell, 1996, p. 104, C.S., vol. 5, onglet 63 : ( Benoit Pelletier ) : Les conventions constitutionnelles ne sont pas assujetties aux modalits de modification prvues la Partie V de la Loi de 1982. [...] Il va sans dire, en effet, que lexistence et la transformation des conventions constitutionnelles dpendent fondamentalement de la volont des acteurs politiques canadiens. Bien que les conventions constitutionnelles fassent partie intgrante de la Constitution du pays au sens large, comme la dailleurs affirm la Cour suprme du Canada, elles ne font toutefois pas partie de la Constitution formelle, ni mme du droit constitutionnel (note omise). En ralit, les conventions constitutionnelles ne font mme pas partie de la Constitution du Canada au sens du paragraphe 52(2) de la Loi de 1982 et, en consquence, ne sont pas vises par la Partie V de cette loi (note omise) Monahan, p. 208, C.S., vol. 5, onglet 64. Some commentators have suggested that the entire system of Cabinet government, including the appointment of the first minister and the Cabinet by the governor general, has now been entrenched in the constitution by virtue of section 41(a) [footnote to: R.I. Cheffins and P.A. Johnson, The Revised Canadian Constitution: Politics as Law, Toronto, McGraw-Hill Ryerson Limited, 1986), p. 70-74]. However, there is no reference to the institution of the Cabinet or the office of the first minister in the constitution of Canada. The powers of the first minister are almost entirely defined through constitutional conventions. These conventions will presumably continue to evolve as political practices and the beliefs of the relevant political actors change to deal with new circumstances. There does not appear to be any principled basis for interpreting section 41(a) as constraining this process of informal and flexible evolution. In short, the better view would seem to be that section 41(a) does not constitutionally entrench the entire system of Cabinet government. BRUN, Henri, Guy Tremblay, et Eugnie Brouillet, Droit constitutionnel, 5e d, Cowansville, ditions Yvon Blais, 2009, p. 48-49, C.S., vol. 5, onglet 64. Mmoire du PGQ, par. 187-191. Loi lectorale du Canada, LC 2000, c.9, 2007, ch.10, art.1 : 56.1 (1) Le prsent article na pas pour effet de porter atteinte aux pouvoirs du gouverneur gnral, notamment celui de dissoudre le Parlement lorsquil le juge opportun. Date des lections (2) Sous rserve du paragraphe (1), les lections gnrales ont lieu le troisime lundi doctobre de la quatrime anne civile qui suit le jour du scrutin de la dernire lection gnrale, la premire lection gnrale suivant lentre en vigueur du prsent article devant avoir lieu le lundi 19 octobre 2009.

50 Expos de Procureur gnral du Canada pouvoir discrtionnaire de dissoudre le Parlement 161. 131. De faon similaire, largument de la FCFAC 162 leffet que les rformes proposes par le projet de loi C-7 ne relvent pas du Parlement est fond sur une comprhension errone de la nature de notre systme politique. Au niveau fdral, il existe ce que le professeur Hogg a dcrit comme un pouvoir excutif dualiste : la Reine, reprsente par le gouverneur gnral, dtient le statut constitutionnel de chef dtat, tandis que le premier ministre un acteur politique est le chef du gouvernement. En vertu des conventions, le chef dtat formel agit selon les conseils du chef du gouvernement. Les conventions peuvent voluer au fil du temps et leur porte et application peuvent tre touches par la lgislation. Le projet de loi C-7 ne modifierait pas les pouvoirs du chef formel dtat, ni les contraindre, ni abroger la convention leffet que le chef formel de ltat agit conformment aux conseils des acteurs politiques. Cela nest pas une situation o la forme aurait triomph sur le fond, tel que le prtend la FCFAC, mais plutt la reconnaissance quaucun changement ne sera fait qui touche les dispositions de la Constitution portant sur le pouvoir excutif. Le rle des acteurs politiques tel que le premier ministre relverait du domaine des conventions de gouvernement responsable, comme ctait toujours le cas 163. 132. Le Procureur gnral du Qubec fait valoir que le projet de loi C-7 aurait pour effet de lier le premier ministre, c'est--dire lacteur conventionnel, et que le gouverneur gnral serait galement li juridiquement de nommer les candidats choisis dans le cadre du processus consultatif. Le fait que le gouverneur gnral se sente tenu politiquement par la convention dexercer son pouvoir dune certaine faon na pas de pertinence du Arguments dissoudre le Parlement pouvait toucher la charge du gouverneur gnral ou son

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Conacher v. Canada (Prime Minister), [2010] FCA 131, au par. 5, C.S., vol. 2, onglet 25; Hogg, vol. 1, p. 9-31 - 9-34. la page 9-29, C.S., vol. 2, onglet 31; Subsection (1) of s. 56.1 preserves the power of the Governor General to dissolve Parliament. As explained, that is necessary in order to permit the conventions of responsible government to function. () Mmoire de la FCFAC, par. 95-106. Hogg, vol. 1, p. 9-1 9-8, 9-31 9-34,. C.S., vol. 2, onglet 31; Comparer la rfrence du procureur gnral du Qubec au par. 177 de son mmoire Re: Initiative and Referendum Act (Man.), [1919] A.C. 935, C.S., vol. 2, onglet 26, avec Canada v. Nat Bell Liquors Ltd., [1922] 2 A.C. 128, C.S., vol. 2, onglet 27. Dans les deux cas, des lois inities par rfrendum avaient t contestes. Dans le premier cas, il fut jug que la loi contrevenait la charge du lieutenant-gouverneur parce son rle tait vit dans le processus lgislatif. Dans le second cas, la lgislature, y compris le lieutenant-gouverneur, se voyait ordonner par la loi dadopter des lois approuves lors de rfrendums. Il fut jug dans ce cas que le processus naffectait pas la charge du lieutenant-gouverneur parce que son rle ntait pas compltement vit.

51 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments point de vue du droit et ne touche pas la charge de gouverneur gnral au sens de larticle 41 de la Loi constitutionnelle de 1982. 133. Dans de nombreuses situations, en effet, le gouverneur gnral est dj tenu moralement ou politiquement par les conventions dexercer ses pouvoirs dune certaine faon, voire de ne pas les exercer du tout. Par exemple, le pouvoir du gouverneur gnral de nommer des snateurs en vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 est touch sur le plan politique (mais non juridique) par une convention de longue date. Il ou elle est tenu moralement et par convention de suivre la recommandation du premier ministre 164. 134. Bien que cela puisse sembler contradictoire (au sens large) aux pouvoirs confis au gouverneur gnral par la Constitution, il nexiste en effet aucune contradiction sur le plan du droit, parce que la convention ne peut tre excute ou sanctionne par les tribunaux judiciaires. En vertu du droit, le gouverneur gnral conserve son droit juridique de refuser de suivre la recommandation du premier ministre, et on considre donc quil ny a pas dentrave. Les conventions nont aucun effet sur la charge de gouverneur gnral au sens de larticle 41, tant que le gouverneur gnral peut conserver, sur le plan juridique, son pouvoir discrtionnaire de nommer un snateur ou de refuser de le faire. 135. La Cour suprme dans le Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution a abord la distinction nette entre une convention et le droit de la Constitution () elles ne sont pas administres par les tribunaux 165. La Cour poursuit en abordant la question de la contradiction perue entre les conventions et la Constitution, en citant en exemple les pouvoirs du gouverneur gnral en vertu de la Constitution, qui sont viss par des contraintes morales conventionnelles, mais qui peuvent tout de mme tre exercs du point de vue juridique (aux p. 880-881) : Peut-tre la raison principale pour laquelle les rgles conventionnelles ne peuvent tre appliques par les tribunaux est quelles entrent gnralement en conflit avec les rgles juridiques quelles postulent. Or les tribunaux sont tenus dappliquer les rgles juridiques. Il ne sagit pas dun conflit dun
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Hogg, v.1, p. 9-11 et 9-38, C.S., vol. 2, onglet 31. Renvoi : Rsolution pour modifier la Constitution, p. 880, C.S., vol. 1, onglet 4.

52 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments genre qui entranerait la perptration dillgalits. Il rsulte du fait que les rgles juridiques crent des facults, pouvoirs discrtionnaires et droits tendus dont les conventions prescrivent quils doivent tre exercs seulement dune faon limite, si tant est quils puissent ltre. Des exemples illustrent ce point. En droit, la Reine, le gouverneur gnral ou le lieutenant-gouverneur pourrait refuser de donner la sanction tous les projets de lois adopts par les deux chambres du Parlement ou par une assemble lgislative selon le cas. Mais par convention, ils ne peuvent de leur propre chef refuser de donner la sanction aucun projet de loi pour quelque motif que ce soit, par exemple parce quils dsapprouvent la politique en cause. Il y a l un conflit entre une rgle juridique qui cre un pouvoir discrtionnaire total et une rgle conventionnelle qui le neutralise compltement. Mais, comme les lois, les conventions sont parfois violes. Si cette convention particulire tait viole et la sanction refuse tort, les tribunaux seraient tenus dappliquer la loi et non la convention. 136. Comme la observ Peter Hogg, spcialiste du droit constitutionnel, [traduction libre] les conventions permettent la loi de sadapter aux ralits politiques changeantes sans avoir recours ncessairement des modifications formelles 166. 137. La Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 ne change en rien cette ralit. 138. Pour les besoins de ce renvoi, les rfrendums sont un parallle intressant avec le type de consultations proposes par le projet de loi C-7. tant donn que les rfrendums ne sont habituellement que des processus consultatifs qui visent obtenir des renseignements, ils ne crent pas dobligation juridique que le pouvoir excutif doit respecter. Tout au plus, il sagit dune obligation politique dont les gouvernements pourraient se sentir contraints de suivre lissue, mais ils ne dclenchent pas dobligation juridique 167. 139. Les rfrendums sont parfois mme utiliss pour des modifications envisages la Constitution elle-mme, comme les rfrendums de 1992 sur lAccord de Charlottetown. Bien que les acteurs politiques puissent se sentir lgalement contraints de respecter le rsultat du vote populaire, ce rsultat ne lie pas les parties juridiquement, et donc le processus de consultation nest pas contraire au processus
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Hogg, vol. 1, p. 1-29,. C.S., vol. 2, onglet 31. o Alliance Qubec c. Directeur gnral des lections du Qubec, [2006] J.Q. n 4350 (CAQ), au par. 28, C.S., vol. 2, onglet 28; Haig c. Canada, [1993] 2 RCS 995, 1031-1033, C.S., vol. 2, onglet 29.

53 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments tabli dans les procdures de modification de la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982. Comme la Cour suprme la tabli dans le Renvoi relatif la scession du Qubec : La Constitution elle-mme ne traite pas dun recours au rfrendum, et les rsultats dun rfrendum nont aucun rle direct ni effet juridique dans notre rgime constitutionnel, mais un rfrendum peut certainement fournir un moyen dmocratique de connatre lopinion de llectorat sur des questions politiques importantes dans un cas prcis. 168 2) Est-ce que le projet de loi C-7 constitue une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question du mode de slection des snateurs, vis au paragraphe 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 qui ne peut tre faite quen vertu du processus indiqu larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982? 140. Le projet de loi C-7 ne vise pas modifier ou insrer quoi que ce soit dans la Constitution relativement au mode de slection des snateurs. Tout ce qui est tabli dans le projet de loi C-7 en ce qui a trait au processus de consultation (Partie I du projet de loi C-7) naura quune force lgislative. Le seul lment que le projet de loi C-7 vise intgrer la Constitution est la modification propose relativement la limitation du mandat (Partie II du projet de loi C-7). La formulation mme du projet de loi C-7 ltablit trs clairement; elle prvoit simplement un processus lgislatif dans la Partie I, tandis quelle modifie par ailleurs expressment la Constitution et tablit de nouvelles dispositions constitutionnelles la Partie II : Loi constitutionnelle de 2011 (limitation de la dure du mandat des snateurs): voir le projet de loi C-7, art. 6. Il est donc vident que la rponse la deuxime question dans ce renvoi devrait tre ngative, et que lanalyse pourrait simplement se terminer ici. 141. Le Procureur gnral du Qubec, ainsi que les intervenants, font valoir que la Partie I du projet de loi C-7 tente, et autorise le premier ministre, de transformer le Snat en institution lue, ce que la Cour suprme a statu ntait pas du ressort du Parlement en vertu du prcurseur de lart. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, lancien par. 91(1) de lActe de lAmrique du Nord britannique. En progressant vers ce but, le
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Renvoi relatif la scession du Qubec, au par. 87, C.S., vol. 1, onglet 19.

54 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments projet de loi C-7 oprerait un changement fondamental au mode de slection des snateurs, contrairement lal. 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 169. 142. La question souleve ici est une autre variante de la premire question du renvoi, savoir, qui nomme les snateurs? Le premier ministre ou le gouverneur gnral? 143. Le processus de consultation tabli par le projet de loi C-7 est constitutionnel. Il sagit en effet dun exercice valide du pouvoir rsiduel du gouvernement de lgifrer pour la paix, lordre et le bon gouvernement du Canada, comme lindiquent les mots liminaires de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Par exemple, la Loi sur les langues officielles 170 sapplique aux institutions fdrales, dont le Snat (article 3); dans larrt Jones c. le PG du Nouveau-Brunswick 171, la Cour suprme, sous la plume du juge en chef Laskin, a statu quil ne dout[ait] aucunement quil tait loisible au Parlement ddicter la Loi sur les langues officielles, tant donn quelle vise les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada, titre de loi pour la paix, lordre et le bon gouvernement, et le caractre purement rsiduaire du pouvoir lgislatif quils confrent. 144. De plus, le processus vis de la slection des candidats snatoriaux nonc au projet de loi C-7 ne modifie pas larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, selon lequel le gouverneur gnral choisit et nomme les candidats au Snat, la suite dune recommandation du premier ministre, conformment aux conventions constitutionnelles. Cest la mthode telle quelle existait avant le projet de loi C-7, et ce projet ne la modifie daucune faon. 145. La FCFAC prtend que ce genre danalyse nest que formaliste et que si lal. 42(1)b) se limite au pouvoir juridique formel de nomination par le gouverneur gnral, alors il serait redondant, car lal. 41a) restreint dj des modifications relatives la charge de gouverneur gnral 172. Cette prtention est errone. Tout comme les art. 41 et 42 retirent certaines matires de la porte de lart. 44, lart. 42, compris correctement,
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Mmoire du PGQ, par. 141-169; Mmoire de la FCFAC, par. 23-106; Mmoire du Snateur Joyal, par. 46-63; Mmoire de la SANB, par. 67-75. Loi sur les langues officielles , C.S., vol. 4, onglet 58. Jones c. le PG du Nouveau-Brunswick, [1975] 2 R.C.S. 182, C.S., vol. 1, onglet 5; Hogg, s.17-1 (residuary nature of power, p. 17-1); s. 17-2 (the gap branch, p. 17-5), C.S., vol. 2, onglet 31. Mmoire de la FCFAC, par. 74-75, 105-106.

55 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments retire ncessairement de lart. 41 des matires qui seraient autrement vises par cette disposition, vue sous un certain angle. Dans la mesure o la charge de gouverneur gnral en vertu de lal. 41a) de la Loi constitutionnelle de 1982 vise le pouvoir de nommer des snateurs en vertu de lart. 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, lal. 42(1)b) de la Loi de 1982 nous renvoie la procdure tout indique pour les modifications relatives au mode de slection des snateurs, c'est--dire, la procdure normale (ou 7/50) de lart. 38 et non pas la procdure plus onreuse de consentement unanime lart. 41. 146. La SANB fait valoir galement que les exceptions mentionnes lart. 42 ne sont pas exhaustives par rapport lart. 44, car si le contraire tait vrai, le Parlement fdral pourrait modifier unilatralement la Charte et de faon plus prcise, lart. 4 (mandat maximal de la Chambre des communes) ainsi que lart. 5 (sance annuelle du Parlement)173. Cet argument nglige de tenir compte du contexte historique des propositions de procdures de modification 174, ainsi que le fait que ces droits dmocratiques ont t constitutionnaliss au mme moment et dans le mme texte constitutionnel que les procdures elles-mmes. Leffet de constitutionnaliser la Charte au sein de la Loi constitutionnelle de 1982 et de rendre ses dispositions applicables au Parlement fdral et aux lgislatures provinciales tait de mettre la Charte labri de la porte du pouvoir lgislatif confr par les art. 44 et 45 de la Loi constitutionnelle de 1982. Les modifications la Charte ne peuvent se faire quen vertu dune des procdures multilatrales de modification constitutionnelle. i) Le projet de loi C-7 ne modifie pas le mode de slection actuel de snateurs

147. Le processus de consultation nest pas un changement au mode de slection des snateurs, parce que la discrtion du premier ministre de recommander les candidats au gouverneur gnral demeure, et nest pas retire, comme le prtend le Procureur
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Mmoire de la SANB, par. 11-26, notamment aux par. 16 et 26. Voir aussi le Mmoire du PGQ, par. 260-267. Cest largument que le professeur Heard a fait valoir devant le comit snatorial permanent, lequel la adopt dans son rapport : C.P., vol. 4, onglet 27, p. 1239-1240. Dans la formule Fulton-Favreau de 1964 (Bayefsky, C.S., vol. 3, onglet 48; Andr Tremblay, p. 196 (art. 6 b et c), C.S., vol. 4, onglet 48) ainsi que la formule de la Charte de Victoria (1971), (art. 55(2)(3)), C.S., vol. 5, onglet 66, ce qui va devenir les articles 4 et 5 de la Charte canadienne, sont exclus de la comptence du Parlement fdral et des assembls lgislatives provinciales de lgifrer seul.

56 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments gnral du Qubec. Le processus ajoute un lment de transparence et de responsabilit, puisque le premier ministre peut payer un prix politique pour avoir pass outre la liste des candidats dans le cadre du processus de consultation 175. De plus, tel que mentionn en rponse la premire question, les procdures de modification visent des modifications au droit de la Constitution et non pas des conventions constitutionnelles, c'est--dire le fait que le premier ministre recommande les candidats au gouverneur gnral. Mis part labrogation du pouvoir du gouverneur gnral de nommer des snateurs en vertu de lart. 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, un simple changement par rapport au pouvoir discrtionnaire du premier ministre ne constitue pas une modification relative au mode de slection des snateurs compris au sens du droit de la Constitution. 148. Lhistoire renferme quelques perspectives sur le sens de lexpression mode de slection des snateurs . Avant 1982, plusieurs des initiatives de rforme du Snat les plus importantes ont port sur le remplacement du monopole fdral sur la nomination par des systmes o le pouvoir aurait t partag entre les provinces et le gouvernement fdral 176, ou la nomination aurait relev exclusivement des provinces 177. De tels changements auraient ncessairement eu dimportantes incidences sur lautorit du gouverneur gnral en vertu de larticle 24 de mander des personnes ayant les qualifications voulues au Snat et laissent croire au type de changement que les rdacteurs avaient probablement lesprit en rdigeant cette expression. Il ne fait aucun doute que retirer le pouvoir de nomination du gouverneur gnral et de le transfrer aux assembles lgislatives aurait modifi la mthode de slection des snateurs de faon transfrer les pouvoirs lis aux nominations. Le caractre de ce genre de modification diffre grandement dun changement qui donne aux provinces tout au plus leur voix au chapitre dans la conception dun processus qui aidera le premier ministre faire ses recommandations. 149. La consultation des provinces et leur consentement seraient requis sil tait propos que les snateurs soient directement lus. Le premier ministre la tabli clairement dans son tmoignage devant le Comit snatorial spcial qui tudiait le projet de
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Avis Manfredi,, par. 45, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4009-4010. Par exemple, le projet de loi C-60, C.P., vol. 1, onglet 13, p. 246; Molgat-McGuigan, recommandation 39, vol. 1, onglet 16, p. 331. Voir aussi Rapport Stilborn, par. 55-69, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4160-4164. Commission de lunit canadienne, recommandations 47-48, C.P., vol. 5, onglet 31, p. 1493.

57 Expos de Procureur gnral du Canada loi S-4 178. Le premier ministre savait pertinemment quune Arguments modification

constitutionnelle pour tablir un Snat lu ncessiterait la participation des provinces, et il tait daccord. Cependant, ce nest pas ce que le projet de loi C-43 ou C-20 cherchait accomplir, et ce nest pas non plus ce que le projet de loi C-7 cherche accomplir. 150. Llment consultatif du projet de loi C-7 est uniquement dclench si une province choisit de faire adopter une loi cet effet. Mme si cela savre, un gouvernement futur peut opter, son tour, dabroger la loi. Il faut galement se garder de supposer que chaque province adoptera une telle loi ( ce jour, quatre provinces ont pris certaines mesures en ce sens), et de supposer quune province qui met de lavant une telle loi ira toujours dans cette direction 179. 151. Dans la mesure o une loi a t adopte dans les provinces (comme en Albert et en Saskatchewan), ou propose uniquement (comme en Colombie-Britannique et au Nouveau-Brunswick), la formulation de la loi reconnat que les personnes choisies nont pas t directement lues, mais quelles peuvent tre nommes au Snat 180. 152. Les incidences du processus mis en place en Alberta relativement aux caractristiques des candidats qui deviennent effectivement snateurs ont t minimes. Comme lindique le professeur Manfredi, le processus de nomination au Snat de lAlberta na pas abouti des nominations de snateurs dont lexprience et la vie professionnelles

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Comit snatorial spcial, p. 2 :9-2 :10, p. 2:9-2:13, 7 septembre 2006, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 18801884. En particulier p. 1884. Voir aussi les prambules aux projets de lois C-43 et C-20 : C.P., vol. 1, onglet 9, p. 147 et Vol.1, onglet 4, p. 45, notamment : WHEREAS the Government of Canada has undertaken pending the pursuit of a constitutional amendment under subsection 38(1) of the Constitution Act, 1982 to provide for a means of direct election to create a method for ascertaining the preferences of electors in a province on appointments to the Senate within the existing process of summoning senators; Que le gouvernement du Canada sest engag mettre en place - avant ladoption dune modification constitutionnelle, selon le paragraphe 38(1) de la Loi Constitutionnelle de 1982 , prvoyant un mode dlection directe des snateurs un processus permettant aux lecteurs de faire connatre leur prfrences quant la nomination des snateurs dans le cadre du processus de nomination actuel

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Avis Manfredi,par. 33, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4001. Senatorial Selection Act dAlberta, R.S.A. 2000, c S-5s. 3(1) et (2), C.S., vol. 5, onglet 67; Saskatchewan, An Act to provide for the Election of Saskatchewan Senate Nominees, 2009 chapitre S-46.003 art. 3(b), C.S., vol. 5, onglet 67; projet de loi de Colombie-Britannique 17, Senate Nominee Election Act art. 5, C.S., vol. 5 onglet 67, projet de loi 64 du Nouveau-Brunswick, Loi concernant la e e slection des candidats snatoriaux, 2 session, 57 lgislature, 60-61 Elizabeth II, 2011-2012, C.S., vol. 5, onglet 67.

58 Expos de Procureur gnral du Canada nomination 181. ii) Consultation ne signifie pas lection directe Arguments varient considrablement de celles des snateurs qui sont passs par le processus de

153. Le Procureur gnral du Qubec suggre, par rapport la troisime question portant sur des caractristiques fondamentales, que mme si elle nest pas expressment exprime en tant quexigence constitutionnelle, lobligation de non-lection visant les snateurs est une exigence tacite de la Loi constitutionnelle de 1867, qui a t instaure pour assurer limpartialit des snateurs par rapport la population. Le Procureur gnral du Qubec suggre que le processus de consultation pourrait tre inconstitutionnel du fait quil ajoute une composante lectorale au poste 182. Bien que la rplique cet argument puisse se faire galement en rponse la troisime question, il est prfrable den traiter dans le cadre de la rponse la deuxime question par rapport au mode de slection des snateurs, compte tenu du fait que lart. 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoit que [s]ous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives [] au Snat . 154. La position du Procureur gnral du Qubec constitue une interprtation errone du processus de consultation. En vertu du projet de loi C-7, les candidats snatoriaux ne seraient pas lus au Snat; tout au plus, ils seraient lus titre de candidats snatoriaux , selon le cadre prvu dans lannexe du projet de loi C-7, o un bassin de candidats serait constitu et dont le premier ministre doit tenir compte dans lexercice de son pouvoir discrtionnaire de recommander des candidats au gouverneur gnral en vue de la nomination. Il ne serait cependant pas tenu de les recommander; il pourrait simplement y passer outre et subir les consquences politiques, le cas chant, comme cest le cas lorsquil formule une recommandation en vue dune nomination. Plus important encore, le gouverneur gnral nest toujours pas tenu par la loi de suivre cette recommandation. 155. Tel que nous avons fait valoir en rponse la premire question, le premier ministre aurait pu mettre de lavant un processus rfrendaire sur les candidats snatoriaux, sans que le rsultat dune telle consultation ait eu pour effet de lobliger de nommer les
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Avis Manfredi, par. 38-46, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4005-4010. Mmoire du PGQ, par. 206-207, 237-245.

59 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments candidats les plus populaires. Le recours lappareil dj tabli qui encadre une lection provinciale ou municipale, aux fins de connatre lopinion de la population concernant des candidats snatoriaux potentiels ne transforme pas la consultation sur les prfrences de la population en lection directe, pas plus quun rfrendum 183. 156. Lexprience de lAlberta dun processus de consultation illustre que les craintes inspires par certains qui avancent quil sagit simplement dun prcurseur un Snat directement lu sont grandement exagres. Les dsignations consultatives des candidats snatoriaux potentiels de lAlberta nont pas abouti la transformation du Snat en une institution directement lue, tant donn que ni le premier ministre ni le gouverneur gnral nest tenu par la loi de faire appliquer lissue du processus de consultation. Par exemple, quatre reprises, les gagnants du processus de nomination nont pas t nomms 184. Parmi les dix personnes dont le nom a t soumis lapprciation du Bureau du Conseil priv de la Reine en vertu du paragraphe 3(1) de la Senatorial Selection Act dAlberta, seules cinq ont t nommes au Snat 185. Bien quil ne fasse aucun doute que lon puisse expliquer en partie le refus de nommer les gagnants des lections par des facteurs politiques ou des circonstances particulires (comme lengagement de nommer des candidats pendant lchancier de la ratification de lAccord du lac Meech), le processus illustre tout de mme que de nombreux facteurs peuvent tre pertinents au moment daccepter ou de refuser le rsultat dun processus de consultation. ce jour, certains premiers ministres ont jug les rsultats pertinents, mais non obligatoires. iii) Non-lection et indpendance

157. Pour quun principe non crit ou tacite ait une incidence quelconque sur la lgitimit constitutionnelle de la loi, il faudrait avoir non seulement une disposition connexe dans le texte crit de la Constitution, mais galement un consensus quant lexistence mme de ce principe dans notre cadre constitutionnel.

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Voir, titre dexemple, la Loi rfrendaire, L.C. 1992, ch. 30, C.S., vol. 5, onglet 68, qui incorpore des parties importantes de la Loi lectorale du Canada, ainsi que la Loi sur la consultation populaire, L.R.Q. ch. C-64.1, C.S., vol. 5, onglet 69, qui incorpore des parties importantes de la Loi lectorale qubcoise. Avis Manfredi, par. 43-44, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4007-4009. Avis Manfredi, par. 38, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4005.

60 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 158. La non-lection des snateurs en tant que moyen dassurer lindpendance du Snat, de la population ou des lecteurs nest pas une caractristique tacite de la Loi constitutionnelle de 1867. Bien que la nomination officielle ait t retenue, ce choix na pas fait lobjet dun soutien unanime lpoque de la Confdration. De plus, lpoque, la nomination a t retenue principalement pour des raisons pratiques, et non cause dune certaine apprhension philosophique quant aux lections. La Constitution na jamais t structure pour interdire carrment un certain lment de choix dans la slection des snateurs. condition que les snateurs ne soient pas directement lus et que le gouverneur gnral conserve lautorit dfinitive et sans appel de nommer les snateurs, la Constitution nest pas bafoue par la tenue de processus de consultation qui ne font gure davantage que constituer un bassin de candidats potentiels. 159. Comme Christopher Manfredi le dit dans son rapport, lorsque les Pres de la Confdration ont opt pour des nominations et non des lections pour les snateurs, ils lont fait en grande partie pour des raisons pratiques plutt que philosophiques 186. 160. David Smith 187, lexpert du Procureur gnral du Qubec, reconnat que les difficults rattaches une campagne mene dans de grandes circonscriptions en 1867 ont incit les Pres de la Confdration favoriser des nominations au lieu dlections ( la p. 17 (p. 848)). Christopher Manfredi dveloppe ce point et le caractrise en tant que motif prcis pour avoir favoris les nominations au lieu des lections lpoque de la Confdration. Il souligne galement que cette proccupation nest plus dactualit. Dans un monde o des lections peuvent tre contestes efficacement dans des circonscriptions gographiquement aussi grandes que les Territoires du Nord-Ouest, le Yukon et le Nunavut, ltendue du territoire sur lequel llection aurait lieu ne peut plus tre une objection au principe dlection. 188 161. Bien qu lpoque de la Confdration, ce facteur fut raisonnable, les moyens de communication et de transport modernes ont supprim, ou du moins, considrablement rduit, ses effets.
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Avis Manfredi, par. 28, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3998. Mmoire du PGQ, vol. III, David E. Smith, p. 832. Manfredi, par. 28-30, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3998-3999. citation par. 30, p. 3999.

61 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 162. Laffaire des personnes (Edwards c. Canada, [1930] A.C. 124) est un parallle utile. Mme si les rdacteurs de la Constitution de 1867 navaient pas envisag la nomination de femmes titre de snatrices, le texte de loi ne linterdisait pas. Lorsque la dcision a t rendue lgard de cette affaire, la socit avait dj volu, et il tait dsormais impossible dobtenir le consensus ncessaire pour tirer une telle interdiction implicite du texte de la Constitution. 163. Dans le mme ordre dides, on a rcemment conclu que la comptence lgislative du Parlement sur la notion du mariage pouvait englober les mariages entre personnes de mme sexe. Si obligation implicite du contraire avait pu tre dgage du texte crit en 1867, en raison des ralits sociales, en 2004, on ne pouvait parvenir un tel consensus qui pourrait justifier de limiter la comptence du Parlement sur le mariage 189. Dans lespce, on nest jamais mme parvenu un consensus contre des lections, et le choix de la nomination a essentiellement t fait pour des raisons pratiques. Ce serait dautant plus une erreur de dgager une exigence tacite dans le texte constitutionnel contre des lections consultatives en vue de dgager des candidats. 164. tant donn que les processus de nomination consultative ne sont pas expressment interdits par la Loi constitutionnelle de 1867, il ny a aucune raison de faire une lecture de la Loi constitutionnelle de 1867 de manire lexiger implicitement et de considrer que le projet de loi C-7 pourrait y contrevenir. 165. De plus, Christopher Manfredi insiste sur le fait quau moment o des fondateurs du Canada se sont penchs sur la question de l indpendance lpoque de la Confdration] ils ont cherch assurer son indpendance, non par le mode de nomination, mais par le mandat de la nomination 190. Il souligne que lindpendance a t conserve lpoque par un mandat vie, afin que les snateurs ne craignent pas dtre dmis de leurs fonctions de manire capricieuse et nont pas obtenir

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Renvoi relatif au mariage entre personnes de mme sexe, [2004] 3 R.C.S. 698, par. 21-30, C.S., vol. 1, onglet 11. Manfredi, par. 37, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4004.

62 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments lautorisation pour continuer dexercer leur mandat. 191. Cette caractristique a t conserve dans le projet de loi C-7, par le non-renouvellement du mandat 192. 166. De plus, comme le souligne Manfredi, le systme actuel nencourage pas, et ne la jamais fait, lindpendance des snateurs de la population ou de ses lecteurs tel que le prsente le professeur Smith. La supposition selon laquelle un processus de nomination exclusive, tel quil est actuellement, produit des snateurs plus indpendants, nest pas confirme par la ralit. Les snateurs qui ont t nomms au fil des ans ont principalement t des candidats qui ont dj t lus par la population ou qui se sont dj ports candidats une lection 193. De plus, presque invariablement, ils taient affilis un parti au moment de leur nomination. Rien dans la Constitution ninterdit cela. Ces personnes sont donc dj susceptibles davoir des liens politiques, de la mme manire que le Procureur gnral du Qubec prtend seraient crs sous le rgime propos par le projet de loi C-7. 167. Dans le cadre du systme actuel, le premier ministre peut commander des sondages auprs de la population mens par des maisons indpendantes afin de connatre les prfrences des lecteurs quant aux nominations au Snat. Rien dans la Constitution ne linterdit, mais ce serait semblable ce que le processus de consultation propos dans le projet de loi C-7 vise; soit de recueillir des donnes sur les prfrences de la population afin de permettre au premier ministre dexercer sa discrtion de faon plus avise quant aux recommandations des candidats tre nomms au Snat par le gouverneur gnral. 168. Dans le mme ordre dides, le premier ministre pourrait choisir de consulter diffrents groupes, institutions ou personnes de faon officielle ou plus officieuse, afin dtayer sa recommandation au gouverneur gnral. Ces processus pourraient tre mens publiquement ou en priv. Encore une fois, rien dans la Constitution ne linterdirait, condition que le gouverneur gnral conserve le pouvoir ultime de nommer les snateurs.

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Manfredi, par. 32, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4001. Manfredi, par. 32, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4001. Manfredi, par. 21 et annexe 1 son avis, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3993, et p. 4061 (lannexe).

63 Expos de Procureur gnral du Canada iv) Le projet de loi C-7 permet aux provinces circonscriptions lectorales aux ralits provinciales Arguments dadapter les

169. La SANB fait valoir que le cadre propos par le projet de loi C-7 pour la slection des snateurs sur une base provinciale amnerait le gouvernement et la lgislature du Nouveau-Brunswick enfreindre des engagements et obligations imposs relativement la communaut linguistique franaise (et donc la collectivit acadienne) par le par. 16(2) et lart. 16.1 de la Charte canadienne des droits et liberts et serait incompatible avec le principe non crit de la protection des minorits 194.Or, rien dans le texte du projet de loi C-7 nentraverait le respect de ces engagements et obligations. Le cadre propos par le projet de loi C-7 pour la slection des candidats provinciaux est assez large et souple pour permettre aux provinces de mettre en place des rgimes qui correspondent en substance au cadre. Dailleurs, le projet de loi prsent au Nouveau-Brunswick semble vouloir tenir compte de la diversit au sein de la province. La prise de position de la SANB est mine par les textes des projets de loi C-7 et du Nouveau-Brunswick. v) Pas de dlgation des comptences lgislatives par le Parlement aux lgislatures provinciales

170. Malgr la prtention du snateur Joyal 195, le projet de loi C-7 ne constitue aucunement une tentative de dlguer le pouvoir lgislatif aux lgislatures provinciales. Plutt, le projet de loi prvoit tout simplement que [d]ans le cas o une province ou un territoire a dict une loi , alors certaines consquences en dcoulent par rapport au premier ministre. 171. Qui plus est, la validit constitutionnelle de la loi albertaine, la Senatorial Selection Act, na jamais t conteste devant les tribunaux et sa validit nest pas une question soumise la Cour dappel dans ce renvoi. vi) Conclusion

172. Le mode de slection des snateurs est prvu larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui prvoit que le gouverneur gnral nomme des personnes admissibles au
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Mmoire de la SANB, par. 76-97; voir aussi le mmoire de la FCFAC, par. 58-63. Mmoire du snateur Joyal, par. 73-80.

64 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments Snat. Le projet de loi C-7 ne propose aucune modification larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867. 173. De plus, aucun principe constitutionnel ninterdit en soi le processus de consultation du projet de loi C-7, et par consquent, cet aspect du projet de loi C-7, en tant que loi ordinaire, nest pas inconstitutionnel. En effet, le principe constitutionnel fondamental de la dmocratie lencouragerait. 174. Le projet de loi ne vise pas intgrer ce processus de consultation la Constitution et ne constitue pas une modification constitutionnelle qui doit suivre la procdure normale de modification. 175. Les dispositions du projet de loi C-7 portant sur le processus de consultation seraient adoptes en vertu de la comptence du Parlement de lgifrer pour la paix, lordre et le bon gouvernement (article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867). Subsidiairement, larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 pourrait galement fournir une assise au projet de loi. 3) Est-ce que le projet de loi C-7 constitue une modification de la Constitution du Canada relative aux caractristiques fondamentales et au rle du Snat qui ne peut tre faite que conformment larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982? 176. En 2006, le projet de loi S-4 proposait des limitations la dure du mandat et a reu lappui du Qubec cet gard devant le Comit snatorial spcial sur la rforme du Snat. Par la suite, lorsque le projet de loi C-43 a propos un processus de consultation afin daviser le premier ministre sur la prfrence de la population quant aux candidats snatoriaux, le Qubec sest oppos la fois aux limitations de mandat et aux processus de consultation devant le Comit snatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles en soutenant que le gouvernement fdral avait ainsi lintention de crer un systme de snateurs lus. Comme nous lavons constat en ce qui a trait au processus de consultation sur les candidats nomms au Snat, en rponse la deuxime question, le projet de loi C-7 ne vise pas crer un Snat lu, pas plus quil na t conu pour exiger du premier ministre quil recommande la nomination de tous les candidats snatoriaux, et encore moins quil nexige que le

65 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments gouverneur gnral les nomme. Dans la mesure o un Snat nomm constitue une caractristique fondamentale du Snat moderne, il continuerait de ltre; larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 demeure inchang. 177. En ce qui concerne la seule modification constitutionnelle propose en vertu du projet de loi C-7, limposition dune limitation de neuf ans la dure du mandat des snateurs nomms, la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 constitue un code complet de procdures de modification constitutionnelles196. En ce qui touche le Snat, larticle 42 ne fait aucune mention de la dure du mandat des snateurs ni de limitations de la dure. Par consquent, le Parlement a la comptence ncessaire pour modifier la Constitution relativement au mandat des snateurs en vertu de larticle 44 197. i) La perception errone

178. La question de savoir si le mandat des snateurs devrait ou non avoir une limite temporelle se pose depuis la cration mme du Snat, comme le signale la Partie I de notre mmoire 198. Les nombreuses tudes menes sur la question comportent un lment commun, selon lequel la limitation du mandat est opportune et ncessaire au renouvellement et la viabilit continue du Snat 199. Les limitations du mandat ont t tudies de faon exhaustive par deux comits snatoriaux dans les dbats entourant le projet de loi S-4, et les deux ont conclu quelles taient souhaitables. 179. Le Comit snatorial spcial et le Comit snatorial permanent ont tous deux entendu le tmoignage dune gamme de constitutionnalistes et de tmoins experts200. Toutefois, le tmoignage du professeur Joseph Magnet devant le Comit snatorial permanent reprsentait bien la perspective ultimement adopte par le Comit.
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Hogg, vol. 1, p. 4-4, C.S., vol. 2, onglet 31. The Constitution Act, 1982, by Part V, introduces into the Canadian Constitution a set of amending procedures which enable the B.N.A. Act (now renamed the Constitution Act, 1867) and its amendments to be amended within Canada without recourse to the United Kingdom Parliament. [...] The vague and unsatisfactory rules laid down by the Patriation Reference have accordingly been supplanted and have no current relevance. The new procedures in Part V of the Constitution Act, 1982 constitute a complete code of legal (as opposed to conventional) rules which enable all parts of the Constitution of Canada to be amended. Benot Pelletier, p. 199, C.S., vol. 5, onglet 63. Voir les explications dans la Partie I sur les dbats remontant avant la Confdration qui entourent le Snat. Voir les tudes et les rapports indiqus au paragraphe 51 de la Partie I. La liste des tmoins du Comit snatorial spcial comprenait les professeurs Grald Beaudoin, Peter Hogg, Patrick Monahan et Stephen Scott, C.P., vol. 3, onglet 25, p. 1087-1089; la liste des tmoins du Comit snatorial permanent comprenait les professeurs Joseph Magnet, Errol Mendes et Alan Cairns, C.P., vol. 7, onglet42, p. 2476-2477; Rapport : vol. 4, onglet 27, p. 1141.

66 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments Le professeur Magnet suggrait quun tribunal estimerait que le projet de loi S-4 fait partie dun plan global dont lobjet consiste modifier, tape par tape, la reprsentation rgionale du Snat, dabord en imposant des limitations au mandat, puis en mettant en place des lections 201. Dautres ont galement fait la mme supposition 202. Il semblerait galement que la majeure partie des proccupations souleves par le Comit permanent gravitait autour de la prsentation du projet de loi C-43. LOntario et le Qubec se sont adresses au Comit par crit pour faire part de leurs proccupations sur le lien entre le projet de loi S-4 et C-43 203. 180. Le problme avec cette approche, adopte par le professeur Heard dans son rapport dpos auprs de ce tribunal204, relve du fait quelle repose sur lhypothse selon laquelle les lois qui portent sur les limitations la dure du mandat sont en quelque sorte un cheval de Troie qui dissimule un plan lgislatif visant passer llection directe du Snat 205. La loi se doit cependant dtre interprte telle quelle est crite; la partie constitutive de la loi doit tre examine afin que soit dtermin le caractre constitutionnel de lensemble, tant individuellement que dans lensemble. ii) Le but des rformes proposes

181. Sil persistait un doute quelconque sur lintention du gouvernement de dbattre au Parlement de la question des limitations du mandant, il a t dissip par le premier ministre lors de son tmoignage devant le Comit du Snat. Il a dclar ceci : ...je crois dans les ides qui sont lorigine dune Chambre haute. Il est essentiel que le Canada ait une chambre haute qui fasse un second examen objectif et efficace. Il est essentiel que le Canada ait une chambre haute qui donne la possibilit de sexprimer nos diverses rgions. Il est essentiel que le Canada ait une chambre haute fonde sur une lgitimit dmocratique. 206

201 202 203 204 205

206

Rapport du Comit snatorial permanent, C.P., vol. 4, onglet 27, p. 1207(anglais), 1241(traduction). Rapport du Comit snatorial permanent, C.P., vol. 4, onglet27, p. 1208-1209 (Roger Gibbins et le professeur Errol Mendes); p. 1211(professeur Alan Cairns). Rapport du Comit snatorial permanent, C.P., vol. 4, onglet27, p. 1209(Ontario); p. 1209-1210 (Qubec). Mmoire du PGQ, vol. III, p. 980-909 (Heard), C.P., vol. 4, onglet 27, p. 1219. Voir galement le sommaire des preuves prsentes par le professeur Errol Mendes, qui a dclar que le projet de loi S-4 amnera le chaos sur le plan constitutionnel si plus tard jug inconstitutionnel. Dlibrations du Comit snatorial permanent, le 29 mars 2007, p. 24 :63-24 :64, C.P., vol. 7, onglet 43, p. 2540-2541. Dlibrations du Comit snatorial spcial, le 7 septembre 2006 p. 2:7, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1878.

67 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 182. Le premier ministre a ajout quune loi distincte qui traite des lections consultatives suivrait bientt 207. Il a galement dit de la proposition de limitations la dure du mandat que le bien-fond de ce changement est indniable et il en vaut la peine 208. Il a accept quune approche par tapes ou progressive de la rforme du Snat est invitable 209. 183. Le premier ministre a convenu quun Snat directement lu (ce qui na pas t propos dans un projet de loi prsent au Parlement ni ce tribunal dans ce renvoi) exigerait un consentement des provinces : 1. Ma vision du Snat est celle dune assemble bien structure, titre dinstitution nationale importante, et pas en tant quinstitution fdrale ni quinstitution provinciale. Il ne fait aucun doute que pour modifier le processus de faon constitutionnelle formelle afin de procder llection des snateurs le consentement des provinces serait indispensable. 210 (Les caractres gras sont les ntres) Le premier ministre a ensuite expliqu lobjectif des lois prsentes au Parlement depuis le projet de loi C-43 a t prsent pour la premire fois, et qui constitue lenjeu de ce renvoi : Le gouvernement voudrait obtenir la capacit de consulter la population avant de procder des nominations au Snat. De toute vidence, il sagit l dune tape provisoire de dmocratisation, mais nous estimons quelle serait importante. 211 184. Lerreur que font ceux qui suggrent que le projet de loi C-7 est inconstitutionnel, cest quils rassemblent les processus distincts de : (a) llection directe des snateurs et (b) les mcanismes de consultation cherchant connatre les prfrences du public sur les candidats ventuels au Snat. Llection directe nest pas lobjet de la mesure lgislative, comme la clairement indiqu le premier ministre.
207 208 209 210 211

Dlibrations du Comit snatorial spcial, le 7 septembre 2006, p. 2:8, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1879. Dlibrations du Comit snatorial spcial, le 7 septembre 2006 , p. 2:9, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1880. Dlibrations du Comit snatorial spcial, le 7 septembre 2006, p. 2:10-2 :11, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1881-1882. Dlibrations du Comit snatorial spcial, le 7 septembre 2006, p. 2:13,, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1884. Dlibrations du Comit snatorial spcial, le 7 septembre 2006, p. 2:13, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1884. Voir galement la section Dlibrations du Comit snatorial spcial, le 7 septembre 2006, p. 2 :20, o il est tabli que le processus dlection des snateurs est un choix distinct des lections consultatives, C.P., vol. 6, onglet 37, p. 1891.

68 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 185. En interprtant une intention dans la mesure lgislative, les critiques crent limpression quun Snat effectivement lu au lieu dun Snat conformment au droit constitutionnel actuel constitue lobjet de la mesure. Tout cela est contraire aux principes fondamentaux de linterprtation des lois. Au lieu de lire le libell clair du texte ou de chercher toute formule exprimant la raison dtre, ils cherchent lui attribuer un sens voil. Ces opinions ne peuvent tre appuyes par une interprtation raisonnable de la mesure lgislative dont il est question. 186. Correctement interprt, le projet de loi C-7 tablit un processus de consultation lgislatif dans la Partie I, tandis que la Partie II prvoit ladoption de nouvelles dispositions constitutionnelles : La Loi constitutionnelle de 2011 (limitation de la dure du mandat des snateurs) : Comme notre argumentation par rapport la deuxime question du renvoi lexplique, le processus de consultation lgislatif ne modifie pas larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 et le processus de nomination par le gouverneur gnral. Aucune autre modification lgislative nest propose. La question qui demeure, celle de la limitation du mandat, est un enjeu constitutionnel qui sera abord plus loin relativement la troisime question du renvoi. iii) Lanalyse constitutionnelle davant 1982 a t remplace par la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982

187. Les caractristiques fondamentales ou essentielles attribues au Snat est un libell employ par la Cour suprme du Canada dans le Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, lorsquelle a dcrit les aspects de lAANB de 1867 (dornavant la Loi constitutionnelle de 1867) que le Parlement fdral ne pouvait pas modifier en vertu de larticle 91. lpoque (soit avant le rapatriement de 1982 et ladoption des procdures de modification qui se trouvent maintenant dans la Loi constitutionnelle de 1982), le processus de modification normal consistait en une demande mixte la Reine pour des mesures lgislatives par le Parlement du Royaume-Uni, tout en laissant place des modifications rsiduelles par le Parlement canadien en vertu du paragraphe 91(1) et les lgislatures provinciales en vertu du paragraphe 92(1) de lAANB de 1867.

69 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 188. Dans le Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute 212 de 1980, qui gravitait principalement autour de la restructuration globale du Snat propose dans le projet de loi C-60 (1978), la Cour suprme du Canada devait mettre sur pied une mthode afin de dterminer le type de modifications qui pouvait tre apportes par le Parlement fdral lui seul en vertu du libell gnral du paragraphe 91(1) et lesquelles devaient ncessairement tre laisses la sanction officielle du Parlement du Royaume-Uni. 189. Le paragraphe 91(1) se lisait ainsi : 91. Il sera loisible la Reine, de lavis et du consentement du Snat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, lordre et le bon gouvernement du Canada, relativement toutes les matires ne tombant pas dans les catgories de sujets par le prsent acte exclusivement assigns aux lgislatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la gnralit des termes ci-haut employs dans le prsent article, il est par le prsent dclar que (nonobstant toute disposition contraire nonce dans le prsent acte) lautorit lgislative exclusive du Parlement du Canada stend toutes les matires tombant dans les catgories de sujets ci-dessous numrs; 1. La modification, de temps autre, de la constitution du Canada, sauf en ce qui concerne les matires rentrant dans les catgories de sujets que la prsente loi attribue exclusivement aux lgislatures des provinces, ou en ce qui concerne les droits ou privilges accords ou garantis, par la prsente loi ou par toute autre loi constitutionnelle, la lgislature ou au gouvernement dune province, ou quelque catgorie de personnes en matire dcoles, ou en ce qui regarde lemploi de langlais ou du franais, ou les prescriptions portant que le parlement du Canada tiendra au moins une session chaque anne et que la dure de chaque chambre des communes sera limite cinq annes, depuis le jour du rapport des brefs ordonnant llection de cette chambre; toutefois, le parlement du Canada peut prolonger la dure dune chambre des communes en temps de guerre, dinvasion ou dinsurrection, relles ou apprhendes, si cette prolongation nest pas lobjet dune opposition exprime par les votes de plus du tiers des membres de ladite chambre. (Les caractres gras sont les ntres) 190. Bien que la formulation du paragraphe 91(1) semble dresser une liste exhaustive des exceptions au pouvoir de modification du Parlement, la Cour suprme a dclar quelle ne permettait pas au Parlement dabolir le Snat ni de modifier la proportion rgionale
212

Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, C.S., vol. 1, onglet 2.

70 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments des siges au Snat, ni de prvoir une lection directe des snateurs, ni de pouvoir passer outre au Snat dans ladoption de lois fdrales. La Cour suprme a galement exprim des doutes quant la question de savoir si le Parlement pouvait modifier certains autres aspects du Snat, mais elle nest pas parvenue un avis dfinitif sur ces points, puisque la rforme propose na pas t dcrite de faon assez dtaille dans les questions poses dans le renvoi. 191. Contrairement larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982, le paragraphe 91(1) de lAANB ne mentionnait pas explicitement le Snat en tant quobjet ventuel dune modification. En effet, le par. 91(1) accordait au Parlement (dont le Snat) le pouvoir gnral de modifier la Constitution du Canada, sous rserve de certaines exceptions prcises. Dans le Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, la Cour suprme a dtermin que le paragraphe 91(1) ne permettait pas au Parlement dabolir lune de ses propres composantes (le Snat) ni dy apporter des changements fondamentaux 213. 192. Si le paragraphe 91(1) tait effectivement une dlgation du Parlement du Royaume-Uni au Parlement du Canada de certains de ses pouvoirs afin que le Parlement du Dominion puisse modifier lAANB, la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 est toute autre; elle tablit une suite exhaustive de procdures de modification de la Constitution au Canada, en confrant le pouvoir dautoriser des modifications aux institutions lgislatives fdrales et provinciales, et ce, de faon exhaustive lorsquil est question des modifications constitutionnelles. 193. Les pleins pouvoirs de modifier la Constitution du Canada doivent ncessairement se trouver dans la Partie V, qui doit donc tre interprte selon sa propre logique interne et non rattache toute proccupation vestigiale de conserver la structure ou la conception originale du Parlement de Westminster. 194. La Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 doit tre un code complet, puisque aucun pouvoir de modification de la Constitution du Canada nincombe dsormais au Parlement imprial de Westminster. Le paragraphe 52(3) le dit.

213

Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, p. 71-73, C.S., vol. 1, onglet 2.

71 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments 195. Les restrictions sur le pouvoir fdral confr par larticle 44 sont dcrites aux articles 41 et 42; relativement au Snat, elles ne sont pas prsentes en termes de caractristiques fondamentales et essentielles, mais bien en termes de sujets ou denjeux prcis. 196. tant donn que larticle 44 mentionne expressment que toute modification de la Constitution relativement au Snat incombe au Parlement, sauf pour les quatre volets prciss larticle 42, savoir les pouvoirs du Snat, le mode de slection des snateurs, le nombre de snateurs auquel chaque province a droit et les exigences rattaches la rsidence, rien ne justifie linterprtation dautres exceptions dans larticle 44. 197. Larticle 42 a prcis (en tant quexception larticle 44) certaines caractristiques essentielles ou fondamentales du Snat que la Cour suprme avait dgages en 1980 en tant quexceptions au pouvoir de modification en vertu du paragraphe 91(1). Dautres caractristiques ont galement t cartes de larticle 42. La dure du mandat des snateurs est un de ces lments. On doit supposer que ce fut intentionnel. Il ne revient pas au tribunal dajouter des exceptions larticle 42, ni dinventer une formule de modification entirement diffrente alors que la Partie V prcise cinq procdures de modification juges exhaustives par le paragraphe 52(3) de la Loi constitutionnelle de 1982. 198. Le professeur Monahan, dont laffidavit sur un autre sujet a t prsent par le Procureur gnral du Qubec dans le prsent renvoi, abondait dans le mme sens dans ses crits : One question that arises is whether Parliament could utilize the procedure in section 44 to alter some aspect of the Senate that is not referred to in sections 41 or 42 and yet which might be regarded as a fundamental feature or essential characteristic of the institution. For example, the government has recently proposed to abolish the mandatory retirement age for Senators, and to limit the tenure of Senators to eight years. [...] In my view, changes of this character can be effected by Parliament acting alone under s. 44, regardless of whether they can be described as fundamental or essential to the institution of the Senate. The drafters of the 1982 Act granted Parliament the exclusive authority to enact amendments to the Constitution of Canada in relation to the Senate, subject only to the

72 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments exceptions identified in section 42. The items specified in section 42 should be regarded as an exhaustive list of matters deemed fundamental or essential, as those terms were utilized in the Senate Reference. To hold that unilateral federal power in section 44 is subject to a further limitation along the lines suggested would in my view lead to a needless uncertainty and ambiguity. [...] 214 199. tant donn que le contexte constitutionnel actuel est trs diffrent de celui qui existait avant 1982 et tant donn que le libell de larticle 44, loppos du paragraphe 91(1), prvoit manifestement des modifications relativement au Snat, il ny a aucune raison valide dajouter dautres exceptions au texte de larticle 44. 200. Le Snat a fait lobjet de nombreux dbats jusquau rapatriement de la Constitution en 1982, et lavis de la Cour suprme du Canada dans le Renvoi relatif la Chambre haute faisait partie de ce dbat. Labsence dune exception larticle 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 pour les pouvoirs lgislatifs confrs par larticle 44 relativement au Snat ne peut tre vue en tant que simple omission. 201. La FCFAC propose que lal. 42(1)b), relatif aux pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs, devrait sinterprter de manire y inclure le mandat des snateurs comme partie intgrante, car la faon dont les pouvoirs du Snat seraient exercs et quels pouvoirs sont appropris dpend du mode de slection et du mandat 215. Cet argument ignore le fait que lart. 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 traite de faon distincte le mandat des snateurs tandis que lart. 24 vise la nomination des snateurs par le gouverneur gnral, c'est--dire le mode de slection des snateurs. De plus, lhistoire des propositions et rapports relatifs la rforme du Snat traite des questions de mandat, de pouvoirs et du mode de slection des snateurs titre de questions distinctes, bien que souvent comme faisant partie dun plus grand ensemble de rformes 216. Ce contexte historique ne donne aucun appui lintgration du mandat des snateurs aux pouvoirs du Snat ou le mode de slection des snateurs.
214 215 216

Monahan, p. 203, C.S., vol. 5, onglet 62. Mmoire de la FCFAC, par. 107-109. Rapport Stilborn par. 43-54 : mode de slection; par. 70-98 : systme lectoral et dure du mandat; par. 116-147 : pouvoirs, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4195-4196, p. 4160-4172, p. 4178-4187. Voir aussi : La rforme du Snat document de travail, ministre de la Justice Mark MacGuigan (1983): C.S., vol. 5, onglet 70 la version complte du document produit par la FCFAC Sources, vol. 2, onglet 19.

73 Expos de Procureur gnral du Canada iv) Arguments Limitation de la dure du mandat dans le projet de loi C-7 une modification modeste

202. En termes gnraux, dans le cadre de la Partie V, plus le changement ratisse large, plus la procdure de modification est exigeante. Comme lindique le Livre blanc de Favreau, si un changement touchait directement les provinces titre collectif ou entranait un changement structural, les provinces feraient partie du processus. Or, la modification de la limite du mandat nest ni fondamentale ni structurale. Les pouvoirs, la porte et le rle du Snat demeurent. Tout ce que cela changera, cest la dure ventuelle du mandat dun snateur. Il sagit dun changement volutif modeste qui cadre avec ce que de nombreux comits et commissions ayant examin la question ont suggr. 203. Le caractre modeste de ce qui est propos est illustr par ce qui sest rellement pass au Snat. Le nombre moyen dannes de service au Snat depuis 1965, dont les snateurs en cours de mandat, est de 11,3 ans, et la mdiane, de 9,8 ans. Si nous remontons jusqu la Confdration, le nombre augmente lgrement, une moyenne de 13,9 ans et une mdiane de 12,8 ans217. Compte tenu du fait que la dure moyenne dune lgislature est de 3,2 ans et que sa dure mdiane est de 3,6 ans, le mandat de neuf ans propos dans le projet de loi C-7 stendrait normalement sur trois lgislatures, voire ventuellement une quatrime 218. Un snateur dont le mandat dure neuf ans reprsenterait donc une continuit importante par rapport au roulement qui se produit la Chambre des communes219. La plupart des examens effectus au cours des 40 dernires annes se sont solds par la conclusion quun mandat semblable est requis pour que le Snat soit efficace 220. 204. Limposition dune limitation de neuf ans au mandat propose dans la disposition lgislative en cause cadre trs bien avec la ralit contemporaine de la dure du mandat des snateurs de la Chambre haute, et de ce fait, ne reprsente pas un changement important au Snat. Elle cadre galement avec la norme internationale.
217

218 219 220

Avis Manfredi, par. 52 et son tableau 5, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4014. Ces chiffres sont semblables ceux calculs par M. Stilborn, bien que les siens soient un peu plus levs parce que son chantillon est plus petit et plus rcent. Rapport Stilborn par. 177-179 C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4195-4196. Avis Manfredi, par. 53-54, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4015. Avis Manfredi, par. 53-55, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4015-4017. Rapport Stilborn, par. 180, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4196.

74 Expos de Procureur gnral du Canada Arguments La plupart des lgislatures fdrales bicamrales ont des mandats beaucoup plus courts que neuf ans. Effectivement, la dure propose pour le mandat dans le projet de loi compte parmi les plus longues du monde 221. 205. Enfin, tant donn que le mandat de neuf ans est non renouvelable, il rpond largement toute proccupation entourant lindpendance continue du Snat. Le fait que le mandat nest pas renouvelable rduira la pression que pourra exercer les lecteurs si les snateurs taient confronts la possibilit de nouvelles lections. Cela librerait les snateurs et les laisseraient excuter leurs tches de faon indpendante, bien que comme lont mentionn le professeur Manfredi222 et John Stilborn 223, ils continueront jouer un rle dans le processus politique au nom de leur parti respectif. ---------PARTIE IV COTS 206. Le Procureur gnral ne rclame aucun frais dans le cadre de ce renvoi. ---------PARTIE V ORDONNANCE DEMANDE 207. Le Procureur gnral du Canada soutient que les questions doivent obtenir une rponse ngative. Montral, le 31 juillet 2013 __________________________________ Procureur gnral du Canada (Me David Lucas) (Me Alexander Pless) (Me Marc Ribeiro) (Me Warren J. Newman, Ad.E) Avocats du Procureur gnral du Canada
221 222 223

Avis Manfredi, par. 53, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 4015. Manfredi, par. 21, C.P., vol. 12, onglet 123, p. 3193-3194. Stilborn, par. 180-181, C.P., vol. 12, onglet 124, p. 4196-4197.

75 Expos de Procureur gnral du Canada PART VI SOURCES Jurisprudence Potter c. Qubec (Procureur gnral), [2001] R.J.Q. 2823 (C.A.) Renvoi : Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, [1980] 1 RCS 54, p. 65 Renvoi sur lopposition une rsolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 S.C.R. 793 Renvoi : rsolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753 Jones c. Procureur gnral du Nouveau Brunswick, [1975] 2 RCS 182, [1975] 2 R.C.S. 182 R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295 R. c. Prosper, [1994] 3 R.C.S. 236 tats-Unis c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469 R.J.R. MacDonald inc. c. Canada (Procureur gnral), [1995] 3 R.C.S.199 ATCO Gas & Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140, 2006 CSC 4 Canada (Procureur gnral) c. Hislop, [2007] 1 R.C.S. 429 Renvoi relatif au mariage entre personnes de mme sexe, [2004] 3 R.C.S. 698 Hogan v. Newfoundland (Attorney General), [2000] 183 D.L.R. (4th) 225 (N.L.C.A.) R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2 Canadian Foundation for Children c. Canada (Procureur gnral), [2004] 1 R.C.S. 76, 2004 CSC 4 Murphy c. Welsh; Stoddard c. Watson, [1993] 2 R.C.S. 1069 Markevich c. Canada, [2003] 1 R.C.S.C. 94, 2003 CSC 9 Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53 Paragraphe(s) ........... 19,94,95,96,104 .... 42,65,88,89,187,188 ........................ 191,200 ............................ 64,87 ........... 66,68,69,71,135 .......................... 70,143 ................................. 83 ................................. 87 .......................... 87,125 ................................. 87 ................................. 89 ................................. 91 .......................... 91,163 ............................ 94,95 ................................. 98 ................................. 98 ................................. 99 ................................. 99 ................................. 99 Sources

76 Expos de Procureur gnral du Canada Jurisprudence (suite) Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Lte, [2005] 2 R.C.S. 473, 2005 CSC 49 Renvoi relatif la scession du Qubec, [1998] 2 R.C.S. 217 Baie dUrf (Ville) c. Qubec (Procureur gnral), [2001] J.Q. no 4821 (CA) par. 82-125 R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768 Solski (Tuteur de) c. Qubec (Procureur gnral), [2005] 1 R.C.S. 201, 2005 CSC 14 Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyennet et de lImmigration), [2008] 1 R.C.F. 385 C.A.F Conacher v. Canada (Prime Minister), [2010] FCA 131 Re: Initiative and Referendum Act (Man.), [1919] A.C. 935 Canada v. Nat Bell Liquors Ltd., [1922] 2 A.C. 128 Alliance Qubec c. Directeur gnral des lections du Qubec, [2006] J.Q. no 4350 (CAQ) Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995 AUTRES HAWKINS, Robert E., Constitutional Workarounds, (2010) 89 Revue du Barreau canadien, citant le Dcret du conseil intitul Mmorandum concernant certaines des fonctions du premier ministre, Compte rendu de la runion du Comit du Conseil priv, CP 3374, le 25 octobre 1935 HOGG, P.W., Constitutional Law of Canada, 5e d., Toronto, Carswell, 2007 (feuilles dtachables), vol. I Modification constitutionnelle de 1997 (Qubec), TR/97, 141 NEWMAN, Warren J., Living with the Amending Procedures: Prospects for Future Constitutional Reform in Canada, Supreme Court Law Review (2007), 37 S.C.L.R. (2d) AJZENSTAT, Janet et al, Canadas Founding Debates (Toronto; University of Toronto Press, 1999) Sources Paragraphe(s) ............................... 100 ... 101,103,107,108,117 ............................... 139 ............................... 104 ............................... 111 ............................... 111 ............................... 125 ............................... 130 ............................... 131 ............................... 131 ............................... 138 ............................... 138

................................. 12 ..................... 15,87,128 ................................. 19

............................ 23,94 ................................. 54

77 Expos de Procureur gnral du Canada Sources AUTRES (suite) ................................................................................................ Paragraphe(s) Assemble lgislative du Canada, le 20 fvrier 1865 AJZENSTAT, Janet, Le bicamralisme et les architectes du Canada: les origines du Snat canadien dans Protger la Dmocratie canadienne: Le Snat en vrit, sous la direction de Serge Joyal, McGill-Queens University Press, Montral et Kingston, 2003 HICKS, Bruce M., Can a Middle Ground be Found on Senate Numbers? 16 Constitutional Forum 21(2007) Chambre des communes, Dbats, 13 avril 1874 Chambre des communes, Dbats, 14 mai 1886 Procs-verbal de la confrence interprovinciale tenue Qubec du 20 au 28 octobre 1887 inclusivement, tir de Cloutier, Confrences du Dominion provinciale et interprovinciales de 1887 1926 Chambre des communes, Dbats, 30 avril 1906 Chambre des communes, Dbats, 20 janvier 1908 Snat, dbats, 5e Parl., 4e sess., le 3 mai 1886 MACKAY, Robert, The Unreformed Senate of Canada, London, Oxford University Press, 1926 LActe de lAmrique du Nord britannique (no 2) de 1949 STRAYER, Barry, Ken Lysyk and the Patriation Reference (2005) 38 U.B.C. L. Rev. 423 425 HURLEY, James Ross, Amending Canadas Constitution, History, Processes, Problems and Prospects (Ottawa: Minister of Supply and Services, 1996) STRAYER, Barry L., Saskatchewan and the Amendment of the Canadian Constitution (1967) 12 McGill, L.J. 443 BAYEFSKY, Anne, Canadas Constitution Act 1982 & Amendments: A Documentary History (Toronto: McGraw-Hill Ryerson, 1989), Vol. I et II Loi sur les langues officielles, R.C.S. 1985, c. 31 (4e Supp) ................................. 54

............................ 60,61 ................................. 60 ................................. 60 ................................. 61

................................. 61 ................................. 61 ................................. 61 ................................. 61 ................................. 62 ..................... 65,70,141 ............................ 65,67

............................ 67,69 ................................. 67

....................... 68,72,73 ................... 70,111,143

78 Expos de Procureur gnral du Canada Sources AUTRES (suite) ................................................................................................ Paragraphe(s) La Modification de la Constitution du Canada, Lhonorable Guy Favreau, ministre de la Justice, Ottawa, Ontario, fvrier 1965 (le Livre blanc Favreau) TREMBLAY, Andr, La rforme de la Constitution du Canada, 1995, Montral, Les ditions Thmis, Formule Fulton-Favreau (1964) Charte de Victoria (1971), art. 55(2)(3) La modification de la Constitution du Canada, Bureau des relations fdrales-provinciales, ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1990 Procs-verbaux et tmoignages du Comit mixte spcial du Snat et de la Chambre des communes sur la Constitution du Canada, no 53, le 4 fvrier 1981 DAWSON, Mary, From the Backroom to the Frontline: Making Constitutional History or Encounters with the Constitution: Patriation, Meech Lake, and Charlottetown, (2012) 57 : 4 McGill, LJ 955 Lhonorable I. BINNIE, Constitutional Interpretation and Original Intent, (2004) 23 S.C.L.R. (2d) First Report of the Joint Committee on the House of Lords Reform, 2002-03 Parliament Act 1911, c. 13 House of Lords Act 1999, c. 34 Term 17 of the Terms of Union of Newfoundland with Canada CT, Pierre-Andr, The Interpretation of Legislation in Canada, 3e d., Scarborough, Carswell, 2000; Interprtation des lois, 4e dition Projet de loi 64, Loi concernant la slection des candidats snatoriaux, 2e Session, 57e Lgislature, Nouveau-Brunswick. 60-61 Elizabeth II, 2011-2012 Loi sur le systme de justice pnale pour les adolescents, L.C. 2002 ch.1, art. 64(1.1) Loi sur les brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4, art. 21.08(2)

..................... 72,77,202

................................. 73 ...... 73,74,75,76,77,146

................................. 73

................................. 78

................................. 88 ................................. 91 ................................. 92 ................................. 92 ................................. 92 ................................. 94

................................. 99

............................... 115 ............................... 125 ............................... 125

79 Expos de Procureur gnral du Canada Sources AUTRES (suite) ................................................................................................ Paragraphe(s) Loi sur les espces en pril, L.C. 2002., ch. 29, art. 38 MONAHAN, Patrick J., Constitutional Law, 4e d., Toronto, Irwin Law, 2013 PELLETIER, Benot, La modification constitutionnelle au Canada, Scarbourough (Ont.), Carswell, 1996 CHEFFINS, R.I. et P.A. Johnson, The Revised Canadian Constitution: Politics as Law, Toronto, McGraw-Hill Ryerson Limited, 1986 BRUN, Henri, Guy Tremblay et Eugnie Brouillet, Droit constitutionnel, 5e d, Cowansville, ditions Yvon Blais, 2009 Alberta, Senatorial Selection Act, R.S.A. 2000, c S-5s. 3(1) and (2) Saskatchewan, An Act to provide for the Election of Saskatchewan Senate Nominees, 2009 Chapter S-46.003 s. 3(b) British Columbia Bill 17, Senate Nominee Election Act , s. 5 Loi rfrendaire, L.C. 1992, ch. 30 La Loi sur la consultation populaire, L.R.Q. c. C-64.1 (incorporant des parties de la Loi lectorale) La rforme du Snat document de travail, ministre de la Justice Mark MacGuigan (1983) ............................... 125 ............................... 128 ........................ 129,177

............................... 129 ............................... 129 ................. 151,156,171

............................... 151 ............................... 151 ............................... 155 ............................... 155 ............................... 201

______________

80 Attestation des procureurs ATTESTATION

Nous, soussigns, pour le Procureur gnral du Canada, attestons que le prsent mmoire est conforme aux Rgles de procdure de la Cour d'appel du Qubec en matire civile.

Temps allou par la Cour pour la prsentation orale de nos arguments : 120 minutes.

Montral, le 31 juillet 2013

_____________________________________ Procureur gnral du Canada (Me David Lucas) (Me Alexander Pless) (Me Marc Ribeiro) (Me Warren J. Newman, Ad.E) Avocats du Procureur gnral du Canada