Le Régime Juridique des Régies

de Distribution Publique
d'Énergie ÉIectrique

par

Alain FENET
Chargéde Coursà l'Université
d 'A mi e n s.
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LE nÉcruE JURrDreuE
DEs n EcrEsDE DrsrRrBUTroNpuBrreun
o,ENnRGrn
ÉrEcrRIeuE
Alain Fenet
Chargéde Coursà I'Université d,Amiens

.. L'attention du public est parfois attirée sur I'existencedes régies de clis-

tribution d'électricité.ces organlsmesont échappéà la nationalisatio"n de l'élec-
tricité et du gaz, opéréepar la loi du 8 avril 1b46, en vertu de l'article 2j de
cette même loi. Plus nombreux qu'on ne le pensegénéralement,ils ne sont pas
une_caractéristiquedes petites communes(la distribution dans la ville de dre-
noble par exemple est eiïectuéepar une régie).

. cette exception au principe du monopole conféré à Electricité de France

s'expliquenotamment par le désir des parlèmentairesde ne pas brimer les ini-
tiatives publiqueslocalesprisesen ce^domainemais aussipar I'influcncedes
notables jaloux de leurs piérogativeset de leurs réalisations.
Il est en résulté une.situation qui a sansdoute présentédes avantagespar-
ticuliers mais qui a pos.eet pose encore de nombre-uxproblèmes d'ord"re
foli-
tiqu.e,juridique,_économiqueet technique.Elle prend de plus en plus, à la ôuite
de l'évolution des techniques de distribution ei de gestiôns,I'aliure-d'un ana-
chronisme parfois préjudiciable aux usagerset à la" colleciivité publique toul
entlere.
Il fallait mentionner cet aspectdes chosespour constaterqu'il est renforcé
par l'absenced'unité dans le rEime juridique de ces régies.Eûes sont en e{Iei
de plusieurstypes,-par un efiet de iédimêntationlégisïativeet réglementaire.
Aussi, av.ant-d'analyser1e régime adrninistratif et finàncier de ces"organismes
convient-il d'en dresserI'inventaire.
I. TABLEAU I-EGISLATIF ET REGLEMENTAIRE
. . L'exploitation en régie de la distribution de l'énergie électriquea été.orga-
nisée très tôt par certainèscommunessur le fondementâe la loi dir S avril l8ï4
(articles 61,145 et 153-10').ces régiesfonctionnaientcomme des servicesmuni-
cjpaux ordinaires. Malgré sa jurisprudence sévèreà l'égard de I'intervention
des communesdans le domainè économique,le conseil d;Etat avait admis daus
certains arrêts la légalité de ccs créations(c[. C.E., 6.4.1900,< Commune de
saint Léonard >, Rec. p. 280). Dans un avis du 2 décembre 1907,il admettait
même qu'elles pussent bénéficier d'une déclaration d'utilité publique leur per-
mettant de procéder aux expropriations
- (cité par f . Gossèt, u bistributêurs
d'électricitéet usagerso. p. 45).
La loi du 15 juin 1906, sur les distributions d'énergieélectrique,ne pré-
voyant pas expressémentl'exploitation en régie des réseaux,ne changea rien
à cet état de choses.La pratique administrative continua de reconnaitre aux
communes la faculté d'exploiter elles-mêmesles distributions qu'elles avaient
qualité pour concéderà des particuliers,sousla réserved'une appréciationd'op-
portunité laisséeà I'autorité supérieure.
Ultérieurement,le législateura voulu donner un fondement plus approprié
à cette exploitation. Un décret du 8 octobre l9l7 a établi un type de régie par-
ticulier pour la distribution de l'énergieélectrique.un décretde la même année
en date du 20 août 7917 avait approuvé un cahier des charges-typepour ce
genre d'exploitation.
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, .Ces textes,propresaux régies de distribution d'énergieélectrique, ont été

sgivis par- un décret-loi du 28 décembre 1926 règlementânt de façbn générale
I'intervention des communes,ou syndicatsde communes, dans le domainé écono-
mique. Il porte_notamment_règlement d'administration publique pour l'organi
sation en régie de services d'intérêt public à caractère industriel et commeicial,
Un décret du 7 février 1930 est vehu Iixer les conditions d'application de ce
texte et un décret du 9 janvier 1933 a approuvé un règlement intérieur type,
Par l'eIfet de cette superpositionde textes,le législateurde 1946 s'est donc
trouvé en présencede trois types de régies :
- les régies exploitées comme un service municipal,
- les régies issuesdu décret de 1917et dotées de la personnalité juridique,
- les régies issuesdu décretJoi de 1926 et simplement dotéesde I'autono-
mie budgétaire.
L'article 23 de la loi de nationalisationa consacréle principe du maintien
< des régies ou servicesanaloguesconstituéspar les collectivités locales...dans
leur situation actuelle>-
Cette dispositionfut reprise par la loi du 2 août 1949,dite loi Armengaud,
qui l'a complétéepar la précisionsuivante: < Le statut de cesentreprisesdevant
toujours conserverle caractère particulier qui leur a donné naissanced'après les
lois et décrets en vigueur >.
Au cours de la discussionen commissionle rapporteur déclara que, par
< situation actuelle>, il fallait entendre aussi bien la situation de droit que lu
situation de fait des organismesintéressés(troisième séance,|.O. débats par-
lementaires,A.N., 50 juillet 1949, p.5.611). C'est à cette interprétationque
s'estrangéle Conseild'Etat (<Wittwer >,12.1.1954,Cah. fur. Elec. Gaz 1954-i-
p. 77).
C'est donc au regard de ces situations de droit qu'il faut considérerle
régime juridique et financier des régies.Il s'ensuit qu'il n'y a pas lieu de consi
dérer le décret du 20 mai 1955 qui a repris I'ensemblede la matière des régies
industrielles et commerciales.Quant au fond, ce texte ne fait d'ailleurs que
généraliser les régimes juridiques propres aux régies de distribution d'électri-
cité. Modifiant l'article 4 du décret-loi de 1926, l'article 5 du décret de 1955
dispose, en effet, que les régies seront dotées de I'autonomie {inancière, mais
aussi de la personnalitéjuridique si le conseil municipal le décide (article 358
du code d'administration communale).
Le cadre de l'analyse étant ainsi défini, il convient de rappeler I'existence
de deux types d'organismesdont nous ne feront pas I'examen.
Il s'agit tout d'abord de la régie titulaire d'une concessionde distribution
sur Ie territoire d'une autre commune.Son organisationest celle d'un des types
que nous allons décrire, en tenant compte de l'application du droit clesconces-
srons.
Il s'agit ensuite de la régie intéressée.Si ce type d'exploitation sernblese
rapprocher de la concession,il s'en distinguecependant.En effet, le service est
exploité pour le compte de la collectivité publique et la rémunération du régis-
seur est constituée essentiellementpar des primes de gestion,ou même éven-
tuellement par la ristourne que la collectivité publique lui fait d'une partie des
profits ; mais cette collectivité garde toujours la majeure partie de ces profits,
de même gg'elle supporte intégralement les risques de pertes.
Si les textes applicables aux régies de distribution d'énergie électrique ne
font pas place à la notion de régie intéressée,juridiquement ils ne l'excluent
pas. Mais il semble que la régie considéréecomme simple service municipal
ne puisse faire I'objet d'une exploitation intéressée.Dans la mesure où elle ne
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disposepas de comptabilité propre, la notion de profit ne peut apparaître.Or,

9n q yu que la régie intéresséea pour caractéristique essentielledè rémunérer
le régisseuren fonction des profits réalisés.

. Pour ce.qui est de la régie autonomeet de la régie personnalisée,cet

obstacle..pratiquen'existant pas, il semble que
- rien ne stopposeà ce qu'elles
fassent I'objet d'une exploitalion intéressée.
Pour clore enfin ce tableau,on rappellera que le titre v du décret de 19J0
Tet e.n- æuvre la possibilité de constituer des régies intercommunales et
des régies syndicalesexploitéespar un syndicat de cômmunes.
II. REGIME ADMINISTRATIF ET FINANCIER DES REGIES
A) La régie comme servicemunicipal ordinaire.
Dans cette hypothèse la distribution d'énergie électrique est exploitée
comme^un quelconque service municipal. Il sullit di se reporfer au droit admi-
nistratif commun à la matière.Le budget est confondu aveicelui de la commune.
Il est de la compétencedu maire de-pourvoir aux modalitésd'exploitationdu
service et d'en assurerIa gestion. Il faut cependantpréciserque le statut natio-
nal du pers-onneldes industries_électriqueiet gazières r'uppliqu" en principe
aux agents.des- régies(art. 47 de la loi du g.4.46.voir a ce ôûleil'arrêt wittvrer
précité et I'arrêt E.D.F. et G.D.F. c) ville de Munster, cah. fui. Elect.Gaz 1962,
1.,p. r22.).
B) Les régiesconstituéesd'après le décret de 1917.
^ un grand libéralismea présidéà l'élaboration du décret du 8 octobre 1917
fixant le statut de ces régies.-
Pour en faire I'examen on étudiera séparémentl'orsanisation adminisira-
tive et le régime financier.
1) L'organisation administrative.
Il faut rappeler, avec I'article 3 du décret du 8 octobre 1917, que le fonc-
tionnement du service fait I'objet d'un cahier des charges approuvé par le
décret du 50 août 1917. on réalise ainsi une sorte de dédoublement de la
commune: Ia commune-administrationimpose un cahier des charges à la
commune exploitante. Par ce relais on place un écran entre les autorités muni-
cipales et les administrésbéné{iciairesdu service.Ceci n'est possibleque parce
que l'exploitation est confiée à une < administrationspéciale>.
La régie est, en efÏet, dotéede la personnalitéjuridique. Elle constitueainsi
un établissementpublic jouissant de l'autonomie administrativeet financière.
A la tête de la régie, se trouyent un conseil d'administration et un direc-
teur. Le conseil d'administration se compose de quatre membres auxquels il
faut ajouter le directeur qui est membre de droit. Nommés par le maiie avec
agrément du préfet, leur révocation doit se faire dans les mêmes formes. La
durée de leurs fonctions est de quatre ans, ayec renouvellementpossible.Ils
sont soumis à un certain nombre d'incompatibilitésénuméréesà l'article 8.
Le conseil d'administrationa une compétenceassezyaste. Sur proposition
du directeur, il règle par ses délibérations I'organisation généraledu service,
approuve les marchés et les divers contrats, arrête certainesdispositions relatives
au personneld'ailleurs nommé par lui, décideles travaux de grossesréparations,
propose I'exécution de travaux supplémentaires,autorise le directeur à ester en
justice ou à transiger, établit les tarifs dans les limites des maxima fixés par
le cahier des charges,délibère sur les compteset vote le budget.
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Les délibérationsdu conseil d'administration sont immédiatementcommu-

niquées au maire, autorité de tutelle responsablede I'ensemble des services
publics municipaux. certaines doivent recueillir I'approbation d'une autre auto-
rité, sinon elles sont exécutoiresde plein droit, si le mair.ene s'y est pas opposé
dans un délai de huit jours suivant communication.c'est le prêfet {ui tr.ânche
les désaccordsentre la municipalité et le conseild'adrninistrati,on.
Le directeur assurela gestionet le bon entretiendu réseau: il a le person-
nel.sousses ordres; il passeles marchéset les traités; il représentelà régie
en justice et fait tous les actesconservatoires.En règle généralè,il prend toulcs
les décisionsnon réservéesau conseil d'adrninistraiion auquel il rend compte
de sa gestion.
2) Le Égime financier.
La ^régieest dotée de I'autonomie financière,ce qui lui assuresa propre
gestionfinancièreet son propre budget.
a) Le budget.
Le budget est préparé par le directeur et voté par le conseil d'administra-
tion, mais il doit être approuvé par le maire. Il ne-peut être modifié que dans
les mêmesformes.
Il est divisé en deux sections,la première a{Iérenteaux recetieset aux
dépensesannuelles,la seconde aux dépensesd'établissement,d'extension, ou
d'amélioration et aux ressourcesdestinéesà y pourvoir.
Mais autonomiefinancière ne signilie pas absencede liens avec le budget
communal.
L'article 22 illustre cette liaison en disposantque la période d'exécution
du budget de la régie est la même que celle du budgei commirnal.ceci est néces-
saire pour que puissents'exécuterclairementcertainesopérationsentre les deux
budgets.
_ Tout d'abord, la commune verse à la régie les sommesnécessairespour
faire face aux dépensesd'établissement,d'extension,ou d'améliorationdu réieau
et d'acquisition de matériel (art. 14 et 19).
La commune met égalementà la dispositior-rde la régie une somme pour.
constituer un fonds de roulement.
En outre, le solde des opérationsen recetteset en dépensesest inscrit au
budget de la commune qui garantit ainsi les insuflisancesévèntuellesde recettes.
Lo maire n'approuvele budget de la régie que si cette inscription a été eflectuée.
Il n'y a pas lieu d'insister sur les points de procédure: ou bien ils sont
secondairesou biens ils intéressentessentiellement les autorités communales.
Il est plus instructif de relever I'existence d'un fonds de réservefaisant
l'objet d'un compte hors budget et destinéà financerles grossesréparationset le
renouvellementdu matériel. Ce fonds est alimenté selorrdes modàlités prévues
dans I'acte autorisant l'exploitation directe. Aucun prélèvementne peut y être
opéré qu'en vertu d'une délibération du conseil d'administration approuvée,
après avis du service du contrôle communal,par le maire qui en rencl comple
au conseil municipal dans sa plus prochaineréunion.
b) La gestion financière.
Les dépensessont engagéespar le directeur qui les liquide et en ordonne
le montant. C'est lui égalementqui assurele contrôle des recetteset délivre les
titres de perception.
Le caissierde la régie est chargé de centraliserles dépenseset les recerres,
d'opérer les recouvrementsqui lui sont confiés et d'acquitter les dépensesassi
gnéessur sa caisse.
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Il est nommé par le maire sur proposition du conseil d'administration.

. Comptable public, il est justiciable de la Cour des Comptes,et doit four-
nir un cautionnement.Sa gestionest assujettieaux vérificationsde I'inspection
généralede.s_ Iinances.Il n'est pas un simple préposé de la régie mais un agent
administratif.
Les fonds disponiblessont déposésen compte courant à la recettemunici
pale. Le caissier eflectue les retraits moyennaÀt un visa du directeur de la
régie. Les comptessont rendus dans les mêmesformes et délais que le compte
de gestiondu receveurmunicipal.
Il faut enfin mentionner que le compte administratif de la régie est pré-
sentépar le directeur dans les trois mois qui suivent la clôture de lèxercice. Il
est approuvé par le conseil d'administrationet arrêté par le maire.

fr

L'autonomie relativement grande dont jouissent ces régies a fait I'objet

de critiques,notamment de la part des municipalités,quoique ces régiesfussent
soumises au même contrôle qu'un service concédé. La légalité du décret du
8 octobre 1917 fut même mise en doute par certains.
Aussi, lorsque le Gouvernementa voulu porter réglementationgénéraledes
interventionséconomiquesdes collectivitéslocales,n'a-t-il pas pris modèle sur
ce type de régie. On va voir dans ce qui suit que le décret-loide 1926 est assez
nettementen retrait par rapport au décret de l9l7 , pour ce qui est de l'autono-
mie accordéeaux régies.
C) Les régies constituéesd'après le décret-loide 1926.
La caractéristiquede ces régiespar rapport à celles du type de 1917 est
qu'elles n'ont pas le statut d'établissementpublic. Les conséquences de ceci
doivent être releyéessur le plan administratifèt sur le plan financier.
l) L'organisationadministrative.
La régie, aux termes de I'article 4 du décret-loi de 1926, ne possèdepas
une personnalitédistincte de celle de la commune et se trouve placée sousI'au-
torité du maire et du conseil municipal qui arrête le règlement intérieur du
service.
Elle est administréepar un conseil d'exploitation et un directeur.
Les membres du conseil d'exploitation sont nommés à raison d'un quart
par le préfet et de trois quarts par le maire avec l'agrément du préfet.
Le directeur,nommé par le maire, avec agrémentdu préfet, ne peut cepen-
dant être révoqué que par ce dernier. il ne siège au conseil qu'avec voix déli-
bératrice.
Les incompatibilités politiques ne frappent que le directeur et non les
membresdu conseil.
Le conseil d'exploitation statue sur les catégoriesd'affaires pour lesquelles
le pouvoir de décision n'est pas attribué à une autre autorité. Il a une cornpé-
tence généralepour donner son avis sur toutesles questionsintéressantle fonc-
tionnernent de la régie. Les projets de budget et les comptes lui sont soumis.
Il est tenu au courant de la marchedu service.Il a tout pouvoir d'investigation
et de contrôle. Il présenteau maire toutes propositionsutiles.
Le directeur assurela bonne marche du service.Il nomme et réyoque les
agents.Il procèdeaux venteset achatscourants.Il peut bénéficierde délégations
de la oart du maire et du conseild'exoloitation.
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- On voit que_ces pouvoirs sont relativement restreints. Ceci s'explique par

la part prise par les autoritésmunicipalesdans la gestionde la régie.
Le conseil municipal y joue un grand rôle, moyennant l'avis qu'il doit
recueillir du conseil d'exploitation. Il établit la réglementation du personnel
(avec la réseryeconstanteque le statut du personneldes industries électriques
et gazières s'étend aux agents des régies), fixe les tarifs, approuye les plani ct
devis, autorise le maire à ester en justice ou à transiger, votè le budget et déli-
bère sur les comptes, ainsi que sur l'orientation à donner à I'exploitation.
_ Le_maire prépare de façon gênéraleles délibérations du conseil municipal.
Outre 1e pouvoir de nomination et d'action en justice, il exécute un cerlain
nombre d'actes en matière financière ainsi qu'on va le voir.
2) Le régime financier.
L'article 4 du décret-loide 1926 énoncele principe de I'autonomie budgé-
taire au.-profit des régies. Le décret de 1930 met en æuvre ce régime, de façËn
moins libérale que le décret de 1917.
a) Le budget.
Le budget est préparé par le directeur et présentépar le maire au conseil
municipal qui l'adopte. Il est distinct de celui de la commune.
Il est divisé en deux sections.L'une comprend l'exploitation
^ et les charges
'ies
annuelles, l'autre les dépenses constituant 1è capital d'établissement et
recettes destinéesà y faire face.
Le lien avec les finances communales est établi de façon assezétroite. Le
-bqdgJtde la r_égieest réglé comme,celui de la commune et en même temps que
lui. Il est modifié dans les mêmes formes. La période d'exécutionest la mêÂe.
Le budget de la régie est annexé à celui de la commune, un seul article figurant
dans le budget communal pour représenterl'excédent net des recettesou des
dépensesde la régie.
Les apports de la commune constituent une part importante des fonds de
la régie. Lors de la création de I'exploitation, un crédit est ouvert au budget
communal pour mettre à la disposition de la commune un capital de premier
établissement,modifiable selon les besoins du service, et un fonds de roulement.
Ces sommesportent intérêt au profit de la commune et sont amorties, au cours
d'une période ne pouvant exercer trente ans, dans les conditions lixées par la
délibérationles accordant.
Par ailleurs, un fonds de réserve est constitué pour subvenir au dé{icit
éventuel des r,ecettesprévues pour couvrir les dépenses d'exploitation, ainsi
qu'au renouvellement du matériel. L'article 22 du décret de 19i0 définit les
conditions de prélèvement sur ce fonds et de son alimentation par les excédents
de recettes.L'article 23 précise que le fonds de réserveest versé dans la caisse
municipale et qu'il fait l'objet d'un compte spécial portant intérêt au prolit
de la régie.
En cas d'insufEsancedes sommesmises à la disposition de la régie, pour
faire face aux dépenses d'établissement et d'exploitation et pour assurer le
fonctionnement de I'entreprise, des avances supplémentairespeuvent être acccu.-
dées à la régie par la commune, et seulement par elle. La date de rembourse-
ment est lixée par le conseil municipal.
Il se peut que la commune mette à la disposition de la régie du personnel
et des immeubles municipaux pour le fonctionnement du service. Les sommes
représentativesdes loyers et des rémunérations sont portées en dépenseau bud-
get de la régie et en recette à celui de la commune.
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Si la part de la commune apparaît grande dans le budget de la régie, elle

n'est pas moins négligeabledansla gestionfinancièreproprementdite.
b) La gestion financière.
La délivrance des titres de recette et l'ordonnancementdes dépensessont
ellectuées par le maire, le directeur n'ayant qu'un pouvoir de proposition. Le
maire peut cependant donner délégation au directeur pour des opérations d'im-
portancesecondaire(art.25 du décret de 1930).
Les fonctions d'agent comptable de la régie sont remplies par le receveur
municipal, étant entendu qu'elles peuvent être confiées à un comptable spécial
si les recettes excèdent un certain volume. Dans ce cas également, le ministre
des finances peut exiger la nomination d'un receveur spécial si les fonctions de
receveur municipal sont exercées par le percepteur. Comme tout comptable
public, le receveur de la régie est tenu de fournir un cautionnement. Ses comptes
sont rendus dans les mêmes formes et délais, et jugés dans les mêmesconditions
que ceux du receveur municipal. 11 elÏectue les retraits de fonds sur autorisa-
tion du maire, lesdits fonds étant placésen compte courant à la recettemuni'
cipale.
Un agent de la régie peut être désigné par le maire, sur proposition du
conseil d'exploitation, pôur remplir les fonctions de régisseurcomptable chargé
d'exécuter diverses opérations d'encaissement,de recouvrement et de dépenses.
Pour ce qui est des comptes,l'article 51 du décret de 1930 disposeque
doit être tenuè une comptabilité matièresconstatantles entrées et les sorties,
et résumée chaque année par un inventaire dressé suivant les usages.du
commerce. Mais, indépendamment des comptes, un relevé provisoire des résul-
tats de I'exploitation est arrêté tous les six mois au moins par le conseil d'exploi-
tation et p?ésentépar le maire au conseil municipal. Copie en est adresséeau
préfet.
Lorsqu'il résulte de ce relevé que I'exploitation est en déficit, le conseil
municipai est immédiatement invité par le maire ou par le-préfet à prendre les
mesurds nécessairespour rétablir l'équilibre, soit en modifiant les tarifs ou les
prix de vente, soit eà réalisant des éConomiesdans l'organisationdes services.

*1

L'hétérogénéité de leur régime juridique rend bien compte. du caractère

résiduel de cés régies,témoins dépassésd'une époque. Il nous semble-qu'il n'est
pas besoin d'être-un apôtre de funiformité technocratique PoYI_souhaiter que
ie droit s'alignetotalementen la matière sur les exigencèsde l'économie et de
la technique] A défaut de revenir actuellement sur les termes de I'atticle 23
de la loi de nationalisation,le remèdesembleconsisterdans I'incorporation pro'
gressive à Electricité de Fiance des régies en déficit constant et incap-ablesde
faire face aux nouvelles conditions techîiques et administratives. Mais il faudra
bien qu'un jour le droit vienne sanctionnèr l'accomplissementde ce processus
naturel de résorption.