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UNIVERSITÉ DE KINSHASA

FACULTÉ DE DROIT

Département de droit public interne

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COURS DE GRANDS SERVICES PUBLICS

Mis à jour de mars 2014
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TOME I :
L’ETUDE DE LA THEORIE GENERALE DU OU DES SERVICES PUBLICS

Par Jean-Claude-Fidèle MFUAMBA LOBO M

Docteur en droit de l’Université Paris XIII, Campus de Villetaneuse, Paris-France
Professeur des universités :

Année Académique : 2013-2014

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TOME I :
L’ETUDE DE LA THEORIE GENERALE DES SERVICES PUBLICS

INTRODUCTION GENERALE

Dans la doctrine dominante à laquelle nous appartenons aujourd’hui, il est soutenu que le
service public est la pierre angulaire du Droit administratif ; dans la mesure où il a donné
naissance à une discipline spéciale susceptible de permettre aux autorités publiques
auxquelles appartient la charge d’assumer la mission de satisfaire l’intérêt général et de
maintenir l’ordre public dans la société globale, d’agir en pleine conscience.
C’est donc à ces personnes publiques tant administratives que techniques ainsi qu’à une
certaine catégorie des personnes privées, auxquelles les premières confient la mission de
service public qu’incombe toute la responsabilité d’assumer les activités d’intérêt général.
Celles-ci consistent donc, aussi bien à prévenir qu’à réprimer toutes les atteintes à l’ordre
public et à fournir, à divers titres et à tous les niveaux de la hiérarchie administrative, tant
territoriale que technique, des prestations de service indispensables à la vie d’une Nation, à la
population vivant sur le territoire national.
Dans cet ordre d’idées, il est également généralement admis qu’une telle lourde responsabilité
ne peut être assumée par les autorités politico-administratives du pays concerné qu’en
organisant, sur tous les plans, l’ensemble des services publics nécessaires à travers toute la
République. Donc, d’un point de vue organique ou structurel réputé non dissociable de l’autre
qui est matériel et fonctionnel, c’est l’ensemble de tous ces services, qu’on appelle d’ailleurs
« l’Etat ou l’Administration publique».
En plus, l’accomplissement de cette tâche n’est, en effet, possible, soutenons-nous, que
lorsqu’il existe une population, non seulement bien déterminée, mais également et surtout bien
établie sur un territoire bien délimité sur tous les plans ainsi qu’une autorité politique reconnue
tant sur le plan interne que dans le concert des nations civilisées sur le plan international.
Ainsi identifiée, insistons-nous en toutes ses catégories d’usagers des services publics, cette
population exprime ses différents besoins humains, sous forme des droits fondamentaux.
Ceux-ci sont, à notre époque contemporaine et en droit positif de chaque Etat moderne,
garantis et consacrés par les lois de la République, comme il en est bien le cas de notre
Constitution (congolaise) de la troisième République du 18 février 2006, en son titre II.
 3

De ce point de vue, sur le plan du droit public interne, nous soulignons que, s’agissant de
l’organisation des services publics, sur toute l’étendue du territoire de la République, tout est
problématique au sein de l’Etat. Sans aucun doute possible, cette difficulté impose que les
élites de notre pays soient lucides, conscientes, déterminées et totalement responsables de
leurs actes posés dans l’exercice de leurs fonctions respectives et dévoués à la défense de la
cause commune. Parce qu’en fait, les questions relatives à la fonctionnalité de ces services
publics dans leur ensemble s’enchevêtrent les unes les autres, au point d’élargir, même avec
beaucoup des risques de dérapage, le débat du départ en la matière. De telle sorte qu’il nous
parait très difficile d’admettre, sans adapter notre comportement aux exigences des règles et
principes juridiques, qui régissent la matière, qu’il nous suffit de réformer telle ou telle loi pour
atteindre le développement de notre pays.
Par exemple, former un gouvernement responsable, un parlement intègre ou instituer les
Cours et Tribunaux indépendants dans le pays pose, en cette matière, un problème très
sérieux ; il en est de même, en ce qui concerne la question qui consiste à régler la nationalité
de ses administrés et ou à déterminer le statut juridique de certains d’entre eux.
Surabondamment, gérer l’ensemble des services impératifs, tels que la défense et la sécurité,
la justice, la santé, la diplomatie, l’économie et les finances, etc. en harmonie avec ses
partenaires internationaux, tant bilatéraux que multilatéraux, ne reste pas moins un véritable
problème. Il en va tout autant, quand il faut réunir un consensus intellectuel sur les modes de
gestion de ces divers services pour satisfaire, sur le plan interne, les populations dans leurs
divers statuts.
Voilà pourquoi, pour illustrer cette thèse dans ce premier tome de notre enseignement, nous
diviserons, contrairement à nos prédécesseurs, notre cours en deux grandes parties, à savoir
une partie consacrée à la notion de service public et une autre centrée sur ses différentes
catégories, ses différents modes de gestions ainsi que ses différents principes directeurs.
Tandis que la première s’attardera à reprendre, à la fois, l’étude de ses différentes définitions,
des principes qui gouvernent aussi bien la création que la suppression des différents services
publics ; la deuxième, quant à elle, se consacrera à l’analyse de ses différents principes,
catégories et modes de gestion, avant de présenter, sous forme de projet de société dans
notre pays, une analyse des difficultés pratiques et des perspectives d’avenir en droit positif
des services publics dans notre second tome.
 4

PREMIERE PARTIE :
EVOLUTION ET NOTION DE SERVICE PUBLIC EN DROIT ADMINISTRATIF
GENERAL

Dans cette partie du cours des grands services publics, on étudiera, successivement,
l’évolution du concept « service public », la notion même de service public, les principes qui
gouvernent la création, les modes tant de fonctionnement que de gestion ainsi que les
différentes règles qui régissent la suppression des services publics.
De notre point de vue, pour y parvenir, on est obligé d’étudier, d’abord, le concept de l’Etat,
ainsi que celui du citoyen avec tous les autres concepts subséquents, qui s’y rapportent, afin
de faciliter la compréhension de la matière à notre lecteur, particulièrement aux premiers
concernés, à savoir les étudiants de première licence en droit et ou à tous ceux qui évoluent
en sciences politiques et administratives ainsi qu’à tous ceux qui s’adonnent à la recherche
sur la problématique du bon fonctionnement des services publics dans un Etat de droit
moderne.
C’est pourquoi, elle sera composée de cinq chapitres, dont le premier consacré àl’évolution du
concept-même de « service public » ; en effet, tandis que celui-ci reprendra,dans l’ensemble,
essentiellement l’étude des principaux arrêts qui l’avaient non seulement engendré, mais aussi
et surtout controversé et puis confirmé, malgré la crise de son régime juridique constaté çà et
là ; le deuxième réservé à la définition de service public, traitera, en liminaire, toutes les
questions relatives aux concepts avoisinant celui de service public.
Pareillement, tandis que le troisième, affecté à l’étude de son rôle dans la définition des mots-
clés, en droit administratif général, fera l’étude de tous les concepts y relatifs, le quatrième,
quant à lui, étudiera tous les différents principes qui gouvernent la matière en ce qui concerne
la création, le fonctionnement ainsi que la gestion des services publics.
Et, enfin, pour terminer cette partie, le cinquième chapitre analysera les différentes questions
relatives à la suppression des services publics au sein d’un Etat de droit moderne.
 5

CHAPITRE PREMIER :
EVOLUTION DU CONCEPT DE SERVICE PUBLIC
Dans l’évolution de ce concept, bien qu’en doctrine on s’accorde d’admettre qu’aucune date
exacte de la naissance de la notion n’est connue, il sera question d’étudier l’époque de
l’apparition du concept (1), la crise du critère de service public (2) ainsi que la question relative
à la qualification d’une activité de « service public » (3) à notre époque.

Section première : Date de l’apparition du concept de « service public »

Dans cette section, il sera question de reprendre l’étude de l’apport du tristement célèbre arrêt
Blanco du 8 février 1873 qui avait conduit l’école de Bordeaux de voir dans le critère du
service public la clef de l’application du droit administratif de la répartition des compétences
entre les juridictions administratives et les juridictions judiciaires. Il s’agit donc de dégager le
principe de séparation de deux sortes d’autorités, la portée de l’arrêt quant à son contenu et à
ses conséquences ainsi que la détermination du critère de « service public » dans l’application
du droit administratif.

§ 1 : L’apport de l’arrêt Blanco du Tribunal des Conflits du 8 fév.1873

On dégagera ici le principe de séparation des autorités administratives, ses raisons d’être ainsi
que ses conséquences.

S/§ 1 : Le principe :
En France, avant les années 17901, soit une année après la Révolution de 1789, Le principe
de séparation de deux ordres de juridictions était dégagé à partir de la résistance des autorités
judiciaires de l’Ancien Régime (Parlements) qui s’opposaient au pouvoir royal, à propos de la
création des tribunaux d’exception. Autrement dit, à cette époque, il y avait une réelle volonté
de ne pas créer ce genre des tribunaux et cette situation conduit l’Assemblée constituante de
voter une loi2 d’interdire les juge judiciaires de citer devant eux, de quelque manière que ce
soit, les administrateurs pour raison de leur fonctions ; laquelle interdiction fut confirmée en
ces termes : « défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaitre des actes
d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit » par décret du Roi de
France en l’an III.

1
Loi du 24 Août 1790
2
LOIS des 16 et 24 Août 1790
 6

S/§ 2 : Les raisons d’être et les conséquences de l’interdiction

On fera ici part des raisons, d’un côté et, de l’autre, des conséquences qui en résultèrent.

S/S/§ 1 : Les raisons d’être du principe de séparation de deux autorités

Le législateur révolutionnaire, emboîtant le pas aux Parlements de l’Ancien Régime opposés
au pouvoir Royal, était très hostile envers le pouvoir judiciaire et soutenait qu’il y avait un lien
direct entre la séparation des pouvoirs politiques (règle politique) et la séparation des autorités
administrative et judiciaire (règle technique). Cela étant, pour lui, l’action administrative devait
absolument échapper au contrôle du juge judiciaire, sinon ce dernier se subordonnerait le
pouvoir exécutif.

S/S/§ 2 : Les conséquences de ce principe

Le principe de séparation engendra d’abord le système de l’administrateur-juge, ensuite, celui
de la justice retenue et, enfin, conduira à celui de la justice déléguée :
Ainsi, on parlera, d’abord, de l’administrateur-juge, lorsque, selon la doctrine notamment
Bauby, le législateur révolutionnaire n’ayant pas voulu créer une juridiction spéciale pour
connaître du contentieux de l’administration qui ne devait pas pourtant être connu par le juge
judiciaire, l’administration elle-même devait connaître des litiges résultant de sa propre
activité.3 Ensuite, le système se transformera en Justice retenue, lorsque le conseil d’Etat
créé, en tant qu’organisme interne à l’administration chargé d’assister la gouvernement dans
la rédaction des projets de loi et de règlements d’administration publique et de conseiller le
chef de l’Exécutif en matière contentieuse en lui proposant les solutions aux litiges résultant de
son activité, joue le rôle d’instance d’appel des décisions rendues par les ministres
(administrateurs-juges) et donne des avis retenus comme ultime solution à chaque litige.
Enfin, devenu une juridiction4, le Conseil d’Etat rendit, en parachevant l’œuvre du législateur
révolutionnaire, un arrêt5 célèbre par lequel il se considère comme juge administratif de droit
commun en matière du contentieux de l’administration, en premier et dernier ressort et fit
disparaître totalement le système de l’administrateur-juge.

3
Dans l’histoire de la justice administrative en France, on note que ce système d’administrateur-juge (administration étant à
la fois juge et partie) avait duré de 1790 à 1799.
4
Le système de justice retenue fut transformé en justice déléguée par la loi du 24 mai 1872 qui avait fait du Conseil d’Etat
une juridiction statuant au nom du peuple français, en appel contre les décisions rendues en premier ressort par les
ministres.
5
L’arrêt Cadot, C.E. du 13 déc.1789,
 7

Après l’arrêt Cadot, la doctrine6, notamment le cas de Laferrière, releva qu’il faut distinguer
dans l’activité administrative les actes de puissance publique des actes de gestion. Tandis que
les premiers seront de la compétence du juge administratif, les seconds seront connus par le
juge judiciaire. Il fut suivi en cela par le législateur français qui confia au juge judiciaire le
contentieux des travaux publics ainsi que celui de la responsabilité pécuniaire de l’Etat.7

§ 2 : Portée de l’arrêt Blanco

Nous analyserons ici le contenu, d’un côté, et les conséquences, de l’autre.

S/§ 1 : Le contenu
Agnès Blanco fut renversée par un W agonnet de la manufacture des tabacs de la Gironde
(service de l’Etat) à Bordeaux et les parents de la petite fille intentèrent une action en
réparation des dommages causés à la famille devant le juge judiciaire. Mais le préfet de
Gironde prit un arrêté de conflit demandant au Tribunal des Conflits de déterminer la juridiction
compétente. Ce dernier décida que « la responsabilité, qui peut incomber à l’Etat pour les
dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service
public ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports
de particulier à particulier »

S/§ 2 : Les Conséquences de l’arrêt Blanco

Il s’était agi, à plusieurs égards pour la grande partie de la doctrine, d’une décision
fondamentale de principe admettant du coup la responsabilité de l’Etat au cas par cas.
Abandonnant ainsi, d’une part, la théorie de l’Etat débiteur fondée sur les textes qui
attribuaient la compétence au juge administratif pour connaitre des actions en réparation
pécuniaire intentées contre l’Etat par les victimes de son activité de service, le Conseil d’Etat
la réduisait au contentieux de la responsabilité de l’Etat puissance-publique dans sa
jurisprudence Rotschild8 qui condamnait explicitement la théorie de l’Etat débiteur.
D’autre part, le Conseil d’Etat confirmait l’autonomie du droit administratif en écartant
l’application du droit privé dans le règlement des questions relatives à la responsabilité de
l’Etat et en affirmant que celle-ci ne pouvait pas être « ni générale, ni absolue, qu’elle a ses

6
Laferrière dans son Traité de juridiction administrative, paru en 1887
7
L’un par la loi des 17 juillet et 8 août 1790 et l’autre par le décret du 26 septembre 1793
8
C.E., 6 déc. 1855,
 8

règles spéciales ». Mais,plus tard,cette spécialité des règles du droit administratif sera très
largement contestée.
Enfin, on admet en doctrine qu’en affirmant la liaison entre la compétence juridictionnelle et le
droit applicable au fond du litige, l’arrêt n’a pas manqué de formuler un critère nouveau
d’application du droit administratif, répartissant ainsi les compétences entre le juge
administratif et le juge judiciaire reposant sur le concept de service public
§ 3 : Confirmation de service public, comme critère déterminant l’application du Droit
administratif
Il nous importe de préciser ici que l’arrêt Blanco, en lui-même, n’a pas formulé le nouveau
critère de la responsabilité de l’Etat puissance publique agissant en cette qualité pour
satisfaire l’intérêt général et maintenir l’ordre public, différent de celui de l’Etat se comportant
comme une personne publique, mais civilement responsable agissant dans les conditions de
droit privé. Parce qu’en fait, se référant à l’arrêt Blanco, le Tribunal des Conflits paraît faire la
différence entre les actes d’autorité et les actes de gestion dans la jurisprudence Barthélemy9.
C’est ce qui fait dire à la doctrine, notamment le professeur Lamarque(recherches sur
l’application du droit privé aux services publics administratifs, L.G.D.J. 1960) que l’arrêt Blanco
n’était pas une décision de principe du fait que même Lafferière, alors vice-président du
Conseil d’Etat, n’avait pas cité l’arrêt suscité dans son Traité de la jurisprudence administrative
(1887) ; car, pour lui, les actes visés par les loi des 16 et 24 août 1790 étaient des actes de
puissance publique qui ne visent pas la répartition des compétences entre juridiction
administrative et juridiction judiciaire.
Cependant, on est unanime de reconnaitre que ce n’est qu’après, donc au tout début du
XXè siècle, que le critère du service public a été valorisé par les partisans de la notion du
service public, dite « école de Bordeaux » avec le Doyen Duguit, qui a considéré, à partir de
ce critère de service public, que l’arrêt Blanco était un arrêt de principe, contrairement à la
jurisprudence du Tribunal des Conflits Compagnie d’assurances Le Soleil10.
Avec l’école du service public, faisant du service public, critère d’application du droit
administratif et de la répartition des compétences entre les juridictions administratives et
judiciaires, on note en faveur du critère du service public, l’arrêtTerrier11conclusions du
gouvernement Romieu.

9
T.C. du 2 mai 1873
10
T.C du 4 juin 1910
11
C.E., 6 février 1903
 9

Selon Romieu, tout ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des services publics
proprement dits, généraux ou locaux, soit que l’administration agisse par voie de contrat, soit
qu’elle procède par voie d’autorité, constitue une opération administrative qui est, par nature,
du domaine de la juridiction administrative…Toutes les actions entre les personnes publiques
et les tiers ou entre ces personnes publiques elles-mêmes, et fondées sur l’exécution,
l’inexécution ou mauvaise exécution d’un service public sont de la compétence administrative.
En plus, d’après l’arrêt Thérond12, tous les contrats des départements et des Communes sont
incorporés dans la sphère de compétence du juge administratif. L’arrêt Feutry13retient la
responsabilité quasi-délictuelle des départements à l’occasion des services publics devant le
juge administratif. Il en est de même des arrêts de Fonscolombe14et de Jouillé15.
En résumé, on pourrait retenir que pour l’école du service public, seul le service public est le
critère exclusif de l’application du droit administratif et de la répartition des compétences entre
le juge administratif et le juge judiciaire. Pour les partisans de cette école à laquelle nous
appartenons, un service public désigne, d’un point de vue matériel, une activité d’intérêt
général ; tandis que, d’un point de vue organique, il s’agit d’une activité gérée par une
personne publique et soumise, du point de régime juridique, au droit administratif.
Mais, étant devenu seul critère de détermination de la responsabilité civile de toutes les
personnes publiques au sein de l’Etat, en ce compris toutes les collectivités publiques
décentralisées et de la répartition des compétences entre les juges administratif et judiciaire,
ce critère connut une crise dans application

Section deuxième : La crise du critère de « service public »

Il est question d’étudier ici, d’abord, les limites originelles du critère de service public ; ensuite,
de faire le constat des atteintes au concept de service public en lui-même et, enfin, de discuter
la question de la remise en cause de l’unité du régime juridique applicable aux services
publics.

§ 1 : Les limites originelles du critère de service public

Pour constater les limites originelles du critère de service public déterminant l’application du
droit administratif et la répartition des compétences entre les juges administratif et judiciaire, il

12
C.E. du 4 mars 1908
13
T.C. , 29 févr. 1908
14
T.C. 11 avr.1908
15
T.C. 23 mai 1908
 10

faut parcourir les arrêts Office national des Forêts c/ Abamonte de 1975, Leclert c/ Etat de
1975, Sté. Des granits porphyroïdes des Vosges 1912 et Vingtain et Affortit de 1954

S/§ 1 : De l’apport de l’arrêt Office national des Forêts c/ Abamonte16

En Principe, c’est le commissaire du gouvernement Romieu qui avait marqué ces limites en
comparant les actes d’une personne publique agissant dans les mêmes conditions qu’une
personne privée correspondant à la gestion du domaine privé de l’Etat. C’est que le Conseil
d’Etat ne considère pas la gestion du domaine privé de l’Etat comme une activité de service
public. Ainsi, dans l’affaire Office national des Forêts contre Abamonte, on considère que le
juge judiciaire est compétent pour connaitre de la responsabilité quasi-délictuelle de la
personne publique à l’occasion de la gestion de son domaine privé. Ce qui n’a pas été le cas
dans l’affaire Leclert contre l’Etat.

S/§ 2 : De l’apport de l’arrêt Leclert c/l’Etat17

Dans cette affaire, on tire la règle selon laquelle, les contrats relatifs à la gestion du domaine
privé de l’Etat, à défaut de pouvoir être administratifs par leur objet, c’est-à-dire la mission de
service public, peuvent l’être par leur contenu, c’est-à-dire la présence d’une ou plusieurs
clauses exorbitantes du droit privé. En ce sens, on admet toujours avec Romieu que
« l’administration tout en agissant dans l’intérêt d’un service public proprement dit, peut ne pas
invoquer le bénéficie de sa situation de personne publique et se placer volontairement dans
les conditions d’un particulier et être ainsi, par conséquent, soumise au droit privé. C’est
d’ailleurs ce qui a été confirmé originellement par l’arrêt du Conseil d’Etat18 du 31 juillet 1912
dont étude ci-après.

S/§ 3 : de l’apport de l’arrêt Sté des granits porphyroïdes des Vosges19

A propos d’un marché de fourniture, le Conseil d’Etat décide que « le marché passé entre la
ville et la société était exclusif de tous travaux à exécuter par la société, c’est-à-dire, il ne
s’agissait donc pas d’un marché de travaux publics, du fait qu’il avait pour objet unique des
fournitures à livrer selon les règles et conditions des contrats intervenus entre particuliers ».

16
C.E. Section, 28 nov. 1975
17
T.C., 17 nov.1975
18
Plusieurs affaires ont été tranchée dans le même sens en faveur du juge judiciaire
19
C.E., du 31 juillet 1912
 11

S/§ 4 : De l’apport des arrêts Vingtain et Affortit,20

Dans cette affaire, à propos des contrats relatifs à la gestion du domaine privé de l’Etat, le
commissaire du gouvernement Léon Blum affirmait que « ce qu’il faut examiner, c’est la
nature du contrat lui-même indépendamment de la personne qui l’a passé et de l’objet en vue
duquel il a été conclu. Mais, plus tard, les jurisprudences Vingtain et Affortit n’avaient pas
retenu cette solution.

§ 2 : Constat des atteintes au concept de service public, en lui-même

En théorie générale, comme on le verra à l’instant même dans le chapitre deuxième suivant,
le service public est une activité d’intérêt général gérée par une personne publique. Ce qui
voudrait en principe dire autrement que toutes les activités des personnes publiques sont des
activités de service public et que toute activité de service public ne pouvait être que le fait
d’une personne publique. Et pourtant cela n’a toujours pas été le cas.

S/§ 1 : Toutes les activités des personnes publiques ne sont pas des activités de
service public
Comme on l’a vu avec le commissaire du gouvernement Romieu dans l’affaire Office national
des Forêts contre Abamonte, malgré que cela soit encore discutable, la gestion par une
personne publique de son domaine privé ne constitue pas une activité de service public. Mais
on voit que dans sa décision renduedans l’affaire association syndicale du canal de Gignac21,
le Tribunal des Conflits avait admis que les associations syndicales de propriétaires
présentaient les caractères essentiels des établissements publics, alors même qu’elles
agissent dans l’intérêt privé des propriétaires privés concernés et que de ce fait, il est
contestable de voir dans leur activité une activité de service public
S/§ 2 : Toutes les activités de service public ne sont pas l’œuvre des personnes
publiques
Comme on peut le constater sans autre forme de savoir, cette affirmation remet
automatiquement en cause l’élément organique de la notion classique de service public, qui
s’ajoute à la notion classique de gestion privée d’un service public par le concessionnaire. En
tout état de cause, il faut retenir que ce phénomène s’est amplifié avec l’admission de mission
de service public dans les activités des particuliers.

20
C.E. sect., du 4 juin 1954
21
TC du 9 décembre 1899
 12

S/S/§ 1 : Début de la controverse doctrinaire

Par exemple, avec notamment le cas de la jurisprudence Caisse primaire « Aide et
protection » : arrêt du C.E. du 20 décembre 1935 des établissements Vézia, dans lequel le
conseil le fait que des organismes privés pouvaient se voir confier une mission de service
public, la controverse s’est versée au débat.
Elle sera accentuée par les arrêts Monpeurt et Bouguen, Morand et Magnier :
-Dans l’arrêt Monpeurt22, le Conseil d’Etat considère, à propos des comités d’organisation
professionnelle du régime de Vichy, que « bien que le législateur n’en ait pas fait des
établissements publics, les organismes en question sont chargés de participer à l’exécution
d’un service public, et que les décisions qu’ils sont amenés à prendre dans la sphère de ces
attributions, soit par voie de règlement, soit par des dispositions d’ordre individuel, constituent
des actes administratifs ».
-Dans l’arrêt Bouguen23, le Conseil d’Etat avait tenu le même raisonnement que dans l’arrêt
Monpeurt précité, à propos des ordres professionnels(ordre des Avocats, des Médecins, des
Pharmaciens, etc. Ces deux arrêts confirmèrent le décision de l’arrêt caisse primaire « Aide et
protection », mais furent interprétés de plusieurs manières par la doctrine, qui pour certains
auteurs, ce sont des organismes publics innommés (institutions publiques spécialisées
différentes des établissements), pour d’autres, comme le Conseil d’Etat ne les considère pas
comme étant des établissements publics, il s’agit donc des organismes privés comme ce fut le
cas de la Caisse primaire. Ce qui sera confirmé par l’arrêt Morand et Magnier.
-Dans l’arrêt Morand24, par exemple, le Conseil d’Etat confirme la possibilité pour les
organismes privés de participer à une mission de service public.
-Il en sera de même dans l’arrêt Magnier25où le Conseil d’Etat a eu une nette occasion de
confirmer sa jurisprudence Caisse primaire »Aide et protection
En fait, la notion organique du service public est remis entièrement en cause, car en admettant
que le service public peut être géré par les organismes privés, on remettait automatiquement
en cause du même coup, la relation service public, personne publique et du même coup aussi,
l’expression service public ne pouvait plus signifier activité publique, mais plutôt simplement
activité d’intérêt général. Donc, devenu simplement activité d’intérêt général, le service public
pouvait être géré, soit par une personne publique ou une personne privée à laquelle cette
mission a été confiée. D’où variabilité et du lien entre service public et la personne

22
C.E., 2 avril 31 juillet 1942
23
C.E. 2 avril 1943
24
C.E., Section du 28 juin 1946
25
C.E. du 13 janvier 1961
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gestionnaire et du régime juridique applicable à chaque service. C’est tout récemment dans
les années 84 que cette controverse prit fin.

S/S/§ 2 : Fin de la controverse doctrinaire

Pour mettre fin à cette controverse qui a fait dilater l’unité du régime juridique des services
publics, le Conseil d’Etat se déclara incompétent pour connaitre de l’action en responsabilité
dirigée contre cet organisme, au motif que le litige en cause oppose deux organismes privés,
après avoir considéré que l’institut français du pétrole créé sous forme d’établissement
professionnel, par la loi du 17 novembre 1943, ne présentait pas le caractère d’un
établissement public par son arrêt26. Ainsi, prit fin à la controverse, car désormais les
institutions spécialisées non qualifiées d’établissements publics sont considérées comme des
organismes privés, dont le contentieux est de la compétence du juge administratif. Cependant,
en créant par voie législative les groupements d’intérêt public, le législateur français semble
avoir rallumé la mèche d’une controversedéjà close.
S/§ 3 : Intervention du législateur par la création des groupements d’intérêt public
Par son intervention, pour notre d’auteurs, le législateur a semblé reprendre la controverse ;
mais, de notre point de vue, en droit des services publics quand le législateur intervient dans
une matière de sa compétence pour suppléer à la carence de texte, peu importe l’ambiguïté
de son texte portant création d’un organisme, il n’a pas lieu à controverse ; puisque c’est
toujours dans le but d’intérêt général qu’il le fait. Si le texte ne l’a pas spécifié, il y a des
critères tant jurisprudentiels que doctrinaux qui aident le juge à y remédier.
S/§ 4 : Apport de la doctrine
En doctrine, notamment avec René Chapus27, par exemple, dans son Traite de Droit
administratif général (Montchrestien, Paris, 9è éd), on est en droit d’affirmer que la
coopération entre les personnes publiques et personnes privées en matière de gestion des
services publics tend à se développer.

§ 3 : La remise en cause de l’unité du régime juridique applicable aux services publics

Ce phénomène s’est accentué en droit du service public avec l’introduction de la catégorie des
services publics industriels et commerciaux au début du XXè siècle dans les années 1921.De
nos jours un organisme peut gérer un service public et voir le contentieux qui en résulte
confier au juge judiciaire en lieu et place du juge administratif. Donc, aujourd’hui, on admet

26
Arrêt Centre d’Etudes marines avancées, CE du 7 décembre 1984
27
Chapus, (R), Traité de droit administratif général, 9e éd. Montchrestien, Paris, 2001
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que l’unité de régime juridique applicable aux services publics est remise en cause,
spécialement :

S/§ 1 : Par l’admission de la gestion privée à l’occasion d’un service public

Par exemple, il est admis aujourd’hui comme on vient de le voir à l’instant même, l’existence
de services publics industriels et commerciaux dont la gestion est habituellement confiée aux
organismes privés.

S/§ 2 : Par l’apparition des services publics industriels et commerciaux

C’en est bien le cas de l’arrêt Société générale d’armement28du C.E. du 23 décembre 1921
précédé par celui du T.C. du 22 janvier 1921 société commerciale de l’Ouest africain.

S/§ 3 : Par l’apparition et puis, la disparition des services publics sociaux

La jurisprudence des services publics sociaux a été inaugurée par la décision du Tribunal des
Conflits29 dans l’affaire Naliato, qui sera confirmée plus tard par celle rendue dans l’affaire
Demoiselle Berry30. D’après la doctrine, cette jurisprudence pouvait faire penser que
certaines activités de service publics tels que les colonies de vacances, les centres aérés, les
patronages ou les gardiens, gérés par des personnes publiques seraient, en raison de leur
objet même et de leurs conditions de fonctionnement ne présentant aucune particularité
pouvant les distinguer d’avec les organismes privés similaires, soumises à un régime de droit
privé. Mais par sa décision rendue dans l’affaire Gambini contre ville de Puteaux,31le
Tribunal des Conflits mit fin à cette jurisprudence sur les services publics sociaux, dont le
critère social appelant l’application du droit privé pouvait prêter à confusion. Depuis, les
services publics sociaux bénéficient de la présomption irréfragable d’ « administrativité ». Ils
sont donc tous les services publics administratifs.

Section troisième : La question de la qualification d’une activité de « service public »

dans l’activité des personnes publiques ou privées
La qualification s’effectue selon que l’activité en cause est gérée par une personne publique
ou une personne privée.

28
C.E. du 23 décembre 1921 ; Arrêt du TC du 22 janvier 1921 ;
29
TC du 22 janvier 1955
30
TC du 13 janvier 1958
31
Jurisprudence, T.C., 4 juillet 1983
 15

§ 1 : Service public dans l’activité des personnes publiques

En principe, les personnes publiques exercent une activité de service qui est d’ailleurs leur
raison d’être. Ce principe est affirmé dans la jurisprudence constante dans plusieurs affaires
tranchées tantôt par le tribunal des conflits, tantôt par le Conseil d’Etat.32

§ 2 : Service public dans l’activité des personnes privées

En principe, les personnes privées ne peuvent pas créer les services publics. Donc, en droit
public général, seules les personnes morales de droit publics sont compétentes pour créer les
services publics. Dans quels cas ou conditions peut-on alors considérer qu’une activité d’une
personne privée est un service public ? Répondre à cette question revient à déterminer un
certain nombre des critères à remplir pour qu’une activité d’une personne privée soit qualifiée
d’une activité de service public.
-Dans la jurisprudence33, il y a trois conditions à remplir : il faut d’abord que l’activité en cause
soit assurée par une personne privée pour satisfaire un besoin d’intérêt général; ensuite, il faut
que l’organisme en cause soit contrôlé par une personne publique ( lien entre service public et
personne publique) ; troisièmement, il faut que l’organisme en cause soit doté des
prérogatives de puissance publique dans l’accomplissement de sa mission34 : il en est ainsi,
par exemple, lorsqu’il jouit du monopole d’exploitation de l’activité de service en question, du
pouvoir d’édicter les actes administratifs unilatéraux, etc.Toutefois, il faut reconnaitre que
plusieurs autres décisions du Tribunal de conflits n’ont pas retenu les prérogatives de
puissance publique comme condition nécessaire pour que l’activité gérée par un organisme
privé soit qualifiée de service public ; il en est de même du commissaire du gouvernement
Labetoulle35qui considère, dans l’affaire madame Cailloux contre CONSUEL,que les
expressions activité d’intérêt général et activité de service public sont parfois utilisées comme
synonymes. Et il ajoute, au même propos, que « lorsque le caractère de service public d’une
activité est évident, ou lorsque la personne privée intervient seulement en relais d’une activité

32
les arrêts Tribunal des Conflits du 17 novembre 1975 dans l’affaire Leclert, du 17 novembre 1988, dans l’affaire Ministre
de l’Economie et des Finances contre mademoiselle Jean, du 22 novembre 1965 dans l’affaire Calmette, du Conseil d’Etat
du C.E.du 28 novembre 1975 dans l’affaire Office national des Forêts contre Abamonte, du Tribunal des Conflits, TC du 9
décembre 1899 dans l’affaire association syndicale du canal de Gignac, du Tribunal des Conflits du 15 janvier 1990 dans
l’affaire Reinhardt contre l’institut géographique national, du TC du 27 octobre 1989 dans l’affaire Marescaux contre
l’institut national de consommation, du TC du 19 février 1990, dans l’affaire Espie contre l’institut national de la
consommation, etc.
33
Jurisprudence Narcy, du C.E., Section du 28 juin 1963 ;C.E. du 20 janvier 1971 dans l’affaire Ministre des Finances
contre le Comptoir français des produits sidérurgiques
34
C.E., Section, du 13 janvier 1961, dans l’affaire Magnier ou du C.E., du 16 novembre 1988 dans l’affaire Mademoiselle
Dejean.
35
Tribunal des Conflits du 25 janvier 1982
 16

gérée à titre principal par une personne publique et dont il est clair qu’elle revêt le caractère
d’une activité de service public, il peut paraitre superflu de s’attacher à relever expressément
l’existence de prérogatives de puissance publique. C’est en ce sens qu’il a été jugé, dans
l’affaire Glosgowski36, par le tribunal des Conflits qui )àargumentait en ces termes :
« considérant que si le Groupement d’études des maladies du sein (association constituée
conformément aux dispositions de la loi du Ier juillet 1901) se trouvait ainsi associé à
l’exécution d’une mission de service public, il ne disposait , pour l’accomplissement de cette
mission, d’aucune prérogative de puissance publique ». Ceci dit, il nous importe maintenant de
procéder systématiquement à la définition de ce qu’on appelle réellement « le service
public ».
**************************************

CHAPITRE DEUXIEME :
DEFINITIONS DU SERVICE PUBLIC
Comme on vient de l’annoncer, à l’instant-même, dans le plan précédent, on ne peut pas, de
notre point de vue, définir la notion de « service public », qui nous préoccupe dans cette
étude, sans passer par l’analyse du concept de l’ « Etat»et de ses composantes ; Voilà
pourquoi, il a paru nécessaire de connaitre aussi bien sa nature et son régime juridique, sans
oublierde rappeler sa finalité en rapport avec les concepts « citoyen, citoyenneté, nation ou
nationalité » pour rendre lisible notre enseignement en la matière.

Section première : De l’analyse des concepts « Etat, citoyen, citoyenneté, nation et

nationalité »
On procédera ici à l’étude du concept « Etat », d’une part, et, d’autre part, des concepts
« citoyen, citoyenneté, nation et nationalité ».

S/Section première : De la notion de l’Etat

En droit public général, selon le lexique des termes juridiques37, l’Etat peut se définir de
plusieurs manières : tantôt, du point de vue sociologique, comme une « espèce particulière de
société politique résultant de la fixation sur un territoire déterminé d’une collectivité humaine,
relativement homogène et régie par un pouvoir institutionnalisé, comportant le monopole de la

36
Tribunal des Conflits du 22 mars 1993
37
Lexique des termes juridiques, 12e édition, Dalloz, 1999, pp.232-233
 17

contrainte organisée » ; tantôt, du point de vue juridique, comme une « personne morale
titulaire de la souveraineté » ; tantôt, dans un sens plus étroit et concret, comme un
« ensemble des organes politiques, des gouvernants » ; tantôt, selon une certaine conception
marxiste, comme un « appareil d’oppression au service de la classe dominante ; en régime
capitaliste, (l’Etat est un) instrument de la bourgeoisie, en vue de l’exploitation du prolétariat ».
Notez toutefois que cette conception ne fera pas l’objet d’un débat particulier ici, si ce n’est
que dans la mesure où elle nous permettra d’expliciter la crise dans notre pays.
Ainsi, dans nos développements suivants, bien que le droit soit fondé sur le principe des
débats controversés, on déduira de cette conception de l’Etat, comme dans le cas du concept
de « service public », la nature juridique et les éléments constitutifs(1), la finalité et les moyens
mis en œuvre pour atteindre cette finalité(2).

§ 1 : De la nature juridique et des éléments constitutifs de l’Etat

On verra, d’un côté, la nature juridique, qui apparait à nos yeux comme étant l’identité même
de l’objet (1) et, de l’autre, les éléments constitutifs de l’Etat pour en juger (2):

S/§ 1 : De la nature juridique de l’Etat

Eu égard à ce qui précède, en droit public général, du point de vue de sa nature juridique, qui
ne fait pas l’objet d’une recherche particulière ici, on peut retenir avec la doctrine dominante
que l’Etat est une personne morale de droit public. En cette qualité, il englobe, en son sein,
l’ensemble d’autres personnes, tant physiques que morales. En ce sens, par exemple, René
CHAPUS le qualifie de « collectivité publique unique en son genre » et accepte aussi le fait
que « toutes les autres institutions nationales sont incluses en lui ».38
Pareillement, presque tous les enseignements de droit public administratif, donnés par la
doctrine dominante dont, notamment, Gaston GEZE,39les Doyens Georges VEDEL et Pierre
DEVOLVE,40Léon DUGUIT,41 pour ne citer que ceux-là, s’orientent, dans leur ensemble, dans
le même sens sur les différentes situations juridiques des personnes, les moyens d’action de

38
CHAPUS, R., Op.cit. p. 196, n°250
39
IDEM, Op.cit., T1, 14e éd Montchrestien, 1399p ; et T2, 15e éd. Montchrestien, 797p ; GEZE, G., Op.Cit. pp.10-
62
40
VEDEL, G. et DELVOLVE, P., Droit administratif, T2, Collection Thémis, PUF, Paris, 1992, 802p ; FRIER, P.-L.,
Op.cit., pp.101-167 ;
41
DUGUIT, L., Leçons de droit public général, Op. Cit. p.139 et suivantes
 18

l’administration, leurs régimes et sanctions, l’Administration de l’Etat, tant centrale que locale,
sur les autres personnes publiques, les services publics.42
De même, sont aussi pris en compte, l’intervention des personnes privées dans leur gestion,
l’organisation des juridictions, tant administratives que judiciaires, pour connaître des litiges,
qui en résultent, sans oublier le contrôle que l’Etat exerce sur toutes ces institutions. Ajouter à
cette liste, la responsabilité civile, pour ou sans faute, qui lui incombe dans un cas ou dans un
a u tr e .
Partant de ce point de vue, du fait qu’on recherche ici sa fonctionnalité dans une société en
totale décomposition, il importe de rappeler logiquement ses éléments constitutifs.

S/§ 2 : Des éléments constitutifs de l’Etat :

Prenant son sens de « personne juridique », comme on l’a signalé ci-haut, l’Etat est réputé, à
lui seul, être titulaire d’une souveraineté et, à ce titre, autorisé à soumettre tout le monde à son
pouvoir et à faire usage des prérogatives de puissance publique. A lui seul, l’Etat dispose
d’une collectivité humaine (populations, peuples ou ethnies) et d’un territoire national, qui est à
la fois terrestre ( allusion faite à la terre ferme avec tout ce qu’elle contient, notamment, la
faune et la flore), maritime ( allusion étant faite ici aux cours d’eaux intérieures : lacs ou mers
territoriales, baies, quais pour les Etats côtiers), ou aérien (espace contigu sous-jacent qui
surplombe au -dessus du territoire terrestre) le tout soumis à son autorité.43 C’est ainsi, par
exemple, qu’on distingue le plateau continental de la mer territoriale, d’une part, et, d’autre
part, la zone contiguë de la zone économique exclusive.44
Dans le présent travail, il n’est pas question de traiter ses différents thèmes.

42
GUGLIELMI, G.J, KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit. 755p; LACHAUME, J.-F., BOITEAU, C.et PAULIAT, H.,
Op.cit. 453p; FRIER, P.-L. et PETIT, J., Op.cit. , pp199-239
43
FOILLARD, P., Droit Constitutionnel et institutions politiques, Op.cit., pp.8-13 ; IDEM, droit administratif, éd.
Paradigme, Paris, 2003-2004, pp.11-16
44
ETIEN, R, Droit public général, 4e édition, éd. FOUCHER, VANVES, 2010, pp.21-34 nous rappelle, à la suite de
plusieurs autres juristes publicistes, le concept de l’Etat, ses fondements et éléments constitutifs; Signalons
simplement que le plateau continental, en termes de définition, se présente comme étant le prolongement
submergé du territoire sur lequel l’Etat côtier exerce des droits souverains pour l’exploitation des ressources
définis par la Convention de Montego Bay du 10 Décembre 1982. Cette convention fixe les limites du plateau
continental à 200 milles marins et reconnaît la compétence de l’Etat côtier jusqu’à 350 milles ou 100 mille de
l’isobathe de 2500 mètres ; la mer territoriale, quant à elle, elle est une bande maritime qui suit le tracé de la
côte et est fixée à 12 mille marins selon la même convention. D’après la Convention, la zone économique
exclusive mesure 12 milles marins au delà de la mer territoriale séparément d’avec la mer territoriale. Notons
en passant que toutes les deux mesuraient, au départ, ensemble douze milles marins ; mais actuellement,
c’est chacune d’entre elles, qui mesure douze milles. S’agissant de la zone économique exclusive, rappelons
simplement qu’elle résulte d’une décision unilatérale de certains Etats côtiers souverains qui revendiquent d’y
exercer des droits souverains sur les ressources naturelles. On peut trouver toutes ces définitions dans le
Lexiques des termes juridiques, Op. Cit. pp271, 340, 397, 546 ;
 19

Dans une discipline-carrefour, ces thèmes sont évoqués ici seulement pour analyser, à la fois,
l’étendue du pouvoir de l’Etat sur ces différents territoires et le rôle qu’il est appelé à y jouer, à
travers ses différents services publics, dans la protection des droits de ses citoyens. A ces
derniers, on l’a vu, l’Etat doit fournir les prestations de service de première nécessité
considérées, à juste titre, comme étant les droits fondamentaux.
A propos de tous ces éléments constitutifs, énumérés pêle-mêle ici, Gérard IGNASSE nous
rappelle, en ce qui concerne l’autorité, que « l’étude des différentes conceptions du pouvoir a
permis de montrer que, dans les sociétés modernes, l’Etat était l’un des instruments privilégiés
de mise en œuvre du pouvoir ».45
Pour sa part, Jean GICQUEL nous enseigne, à propos du territoire et de la population, que
l’Etat est géographiquement « la localisation d’une population déterminée » et juridiquement
« un être de droit en qui se résume abstraitement la collectivité nationale ou la personnification
de cette dernière(…), porte le nom de personne morale par opposition à une personne
physique ».46
C’est à l’Etat seul que revient la charge, poursuit Jean GICQUEL, comme l’enseignait
d’ailleurs le Doyen DUGUIT déjà cité, à propos des services publics,47 « de prendre en charge,
de façon permanente, les intérêts d’un groupe humain (population, peuple ou nation) ».48
C’est en ce sens que l’on peut envisager sa réforme ou sa modernisation, voire son
développement. Pour Philippe FOILLARD, «l’Etat est la forme institutionnalisé du pouvoir
politique ».49
Donc, on peut conclure, à la suite de la doctrine, notamment de Bernard DOLEZ et D.
PARIS,50 et de Jacques PETIT51 que la reconstruction d’un Etat concerne les réformes
politiques et institutionnelles de son territoire national.
Ceci étant, il n’est donc plus nécessaire d’insister sur le fait devenu désormais évident que
l’Etat poursuit le but d’intérêt général et ce sont les services publics, toutes catégories
confondues, qui l’aident à y parvenir.

45
IGNASSE, G, (sous la direction de J. Moreau) « l’Etat » in Droit public, T1, Théorie générale de l’Etat et droit
constitutionnel, droit administratif, 3e édition, Economica, Paris, 1995, p.21
46
CARRE DE MALBERG cité parGICQUEL, J. Op.cit., p.50 et ss :
47
DUGUIT, L. Leçons de droit public général, Op. Cit. p150 : « le monarque est obligé d’employer la force qu’il
détient à l’accomplissement sans interruption de toutes les activités d’intérêt général qui sont de telle nature
que si elles étaient suspendues, même pendant un temps très court, cela entrainerait la désorganisation et
peut-être la mort de la société
48
Ibidem : ici la définition de l’auteur nous permet d’affirmer que la permanence et la continuité des ses services
publics est un élément fondamental de l’existence de l’Etat dans la vie de ses populations
49
FOILLARD, P., Droit constitutionnel, Op. cit., p5
50
DOLEZ, B. et PARIS, D., Métropoles en construction. Territoires, politiques et processus, L’harmattan, Paris,
2004, 294 p.
51
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit., pp.102-167
 20

§ 2 : De la finalité même de l’Etat

En doctrine, on affirme que « L’Etat (…) a pour mission de pourvoir aux besoins de la
population sur l’ensemble du territoire. Il dispose pour cela d’une administration centrale d’où
partent les grandes impulsions, d’une administration déconcentrée qui le relaie localement
dans le cadre des circonscriptions administratives et de services à compétence nationale, dont
la fonction est spécialisée et technique ».52 Comme on l’a vu, à l’instant même, c’est dans ce
but qu’on le considère comme étant, lui-même, le premier bien public, par excellence, au
service de la nation.
A ce propos, l’ensemble de ses différents services publics administratifs (différents ministères,
différentes collectivités territoriales locales, différents offices publics, etc.), qui procèdent de
ses deux objets de gouverner et d’administrer, en témoignent. C’est également ce but qui
justifie le déploiement d’un ensemble des moyens qu’on lui reconnait sur toute l’étendue de
son territoire national.53
A ce propos aussi, toujours d’après la doctrine, notamment, le Doyen Léon DUGUIT,54 « une
nation ne peut vivre et se développer que si le fait de solidarité sociale se réalise et se
développe lui-même (…) c’est un devoir impérieux pour tous les membres d’une nation(…) de
travailler (…) à la réalisation de cette solidarité sociale ».
Quant aux autres auteurs, tels que Jean-François LACHAUME, Claudie BOITEAU et Hélène
PAULIAT précités, « l’intérêt général, but du service public, recherché dans les besoins
collectifs de la population, doit être mis en évidence ; car c’est lui que souligne la sagesse
populaire quand elle estime que la raison d’être des services publics est de rendre des
services au public».55
C’est ce que soulignent tout autant Jacques PETIT et P.-L.FRIER, lorsqu’ils disent qu’«il n’y a
service public que s’il y a intérêt général (…)car permettant de légitimer l’intervention
publique »56que G.-J GUGLIELMI, G.KOUBI, et G.DOMONT lorsqu’ils enseignent, eux-aussi,
que « les activités de plus grand service sont déterminés en fonction de leur objectif premier :
la satisfaction de l’intérêt général, la réponse aux besoins des administrés(…)d’autant plus

52
VEDEL, G. et DELVOLVE, P., Op.cit., p460-594 ; CHAPUS R., Op.cit., pp. 195-425 ; FOILLARD, P., Droit
administratif, Op.cit., p31
53
Cfr. infra chapitre premier, §3 :Sans anticiper comme on le verra tout à l’heure dans le troisième paragraphe,
l’Etat dispose à la fois des moyens humains (des agents publics ou contractuels), matériels (la police
administrative générale et les polices spéciales, les différents services publics de l’Etat) et juridiques(les actes
administratifs unilatéraux et les contrats administratifs) pour servir l’intérêt collectif. Mais l’exercice de son
pouvoir exécutif, tendant à fournir à sa population sécurité et autres différentes prestations de service de
première nécessité, se déroule sous le contrôle du juge.
54
DUGUIT, L. Leçons de droit public général, Op. Cit., p.149
55
LACHAUME, J.-F, BOITEAU, C. et PAULIAT, H. Op. Cit. p.29
56
FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit. p.182, n°306
 21

précieuses qu’elles permettent, en général, le respect et l’exercice des droits et libertés des
administrés.»57 Il en va de même des moyens d’action de l’Etat.

§ 3 : Des moyens d’action de l’Etat

En droit public général, on l’a vu, la doctrine dominante58 reconnaît que l’Etat dispose de
plusieurs moyens d’action (juridiques, matériels et humains), qui, du point de vue administratif,
se résument à la fois en activités juridiques, matérielles ainsi qu’en activité de contrôle.
Dans le premier cas, l’allusion en est faite aux actes unilatéraux, actes individuels et contrats
administratifs ; dans le deuxième cas, on se réfère à la police administrative, qui peut être
générale ou spéciale, et aux différents services publics ; dans le troisième cas, il s’agit du
contrôle des actes de l’administration par le juge, soit administratif, soit judiciaire en vue de
déterminer la responsabilité administrative.
Quand on parle des moyens humains, on pense aux agents du personnel de carrière, aux
agents contractuels, aux organes de direction dans les différents cas des services publics,
dont la gestion a été confiée aux particuliers. Ensemble, tous ces moyens lui permettent de
gouverner et d’administrer.
En d’autres termes, d’exercer sa souveraineté sur tous ses éléments constitutifs en faisant
usage de ses énormes moyens de coercition, communément dénommés « prérogatives de
puissance publique » dans l’objectif de se faire, non seulement entendre partout, mais aussi et
surtout obéir.
A ce sujet, tous les juristes le savent, sa stabilité institutionnelle, condition sine qua non de son
développement socioéconomique durable, en dépend. Mais il faut avouer que l’exercice de
ces énormes moyens de coercition ne peut se réaliser que si l’Etat dispose des moyens
financiers et contrôle son marché intérieur. Car si le marché intérieur n’est pas contrôlé, il crée
des crises incontrôlables.
C’est ainsi que l’enseignait John Maynard Keynes afin de soutenir l’interventionnisme étatique
en matière économique. D’après cet auteur, « l’économie de marché livrée à elle-même n’est

57
GUGLIELMI, G.J., KOUBI, G. et DUMONT, G, Op.cit, p97, n°212
58
A propos des moyens d’action de l’administration d’Etat, on peut utilement lire pour plus de détails intéressants
les auteurs de droit public administratif tels que Jacques MOREAU, (sous la direction de) « Les actes
administratifs unilatéraux », in Droit public, t1, théorie générale de l’Etat et Droit constitutionnel –droit
administratif, 3e éd. Economica, Paris, pp.521-541 ; Yves Weber, « les contrats administratifs », in Droit
public, Op. Cit. pp543-572 ; Laurent RICHER, Droit des contrats administratifs, 4e éd., LGDJ, Paris, 2004,
677p. ; Jacques PETIT et FRIER, P.-L., Précis de droit administratif, 5e éd. Montchrestien, Paris, 2008,
pp.177-372 ; GONOD, P., « L’acte administratif unilatéral : définition », in les notices droit administratif et
administration, la documentation française, Paris, 2008, pp. 68-72 ; IDEM, « l’Acte administratif : régime
juridique », ibidem, pp73-76 ; ROUAULT, M.-CH, L’essentiel du droit administratif général, 8e édition,
Lextenso éditions, 2010 ; etc.
 22

pas autorégulatrice, elle engendre des crises ou des dépressions. Le salut du système
capitaliste réside alors dans la capacité de l’Etat à relancer l’activité économique, en maniant
les taux d’intérêt et les dépenses publiques ».59
Dans l’histoire, l’on note pareillement que les différents aspects de son pouvoir de contrainte
ont été étudiés par plusieurs imminents juristes, dont nous n’entendons nullement reprendre
l’étude des œuvres ici.60
Et pas plus tard qu’hier, Gérard IGNASSE a vu, comme on l’a dit à l’instant, dans l’Etat « un
des instruments privilégiés de mise en œuvre du pouvoir politique ».61
A son tour, René CHAPUS, précise, au même propos que « l’organisation et l’exercice du
« pouvoir exécutif» d’Etat intéresse aussi bien le gouvernement de l’Etat que son
administration ». Il en est de même de André DE LAUBADERE, qui nous rappelle aussi
que « l’étude de l’organisation ministérielle relève, on le sait, à la fois du droit constitutionnel et
du droit administratif, le ministre étant une autorité politique en tant que membre du
gouvernement et une autorité administrative, en tant que chef des services administratifs ».62
Donc, du point de vue juridique, au vu des événements de ces cinq dernières décennies de
son indépendance politique, on peut être autorisé d’affirmer que la RD Congo traverse, depuis
ses origines, une crise des services publics et ou institutionnelle grave ; du fait que ces deux
aspects du pouvoir exécutif de l’Etat, fondement même de tous les débats juridiques ne sont
pas maîtrisés.63
Et ce ne sont donc pas, de notre point de vue devenu presqu’une évidence, des réformes
institutionnelles hâtives (administratives et techniques, qui seraient la réponse à cette crise ;
surtout si on tient compte du fait que les coups d’Etat militaires défient encore le principe
constitutionnel du pouvoir constituant au sein de l’Etat dans notre région.
Et ceci étant, le constitutionnalisme est loin d’y triompher dans les esprits des élites
congolaises, comme ailleurs où on signale,çà et là, l’existence de quelques monarchies
constitutionnelles ou non64

59
KEYNES, J.M.(1883-1946) cité par Christian CHAVAGNEUX, éditorialiste, in Alternative économique, hors-
série, n°77, mai 2008, p.8
60
DUGUIT avec son idée de contrainte irrésistible légitime (Leçons de droit public général, Op. Cit. p.148 ; MAX
WEBER, avec son idée de légitimité ; ROUSSEAU, JJ. Avec le contrat social ; THOMAS HOBBS, avec l’idée
de puissance ;
61
IGNASSE, G. Op. Cit., pp.21-34
62
CHAPUS, R., Op.cit. , p. 196, n°250 ; DELAUBADERE, A. et VENEZIA, J.-C, Op.cit., pp. 41-42 ;
63
BAGUENARD, J. (sous la direction de Jacques MOREAU) « La constitution », in Droit Public, T1, Op.cit. pp35-
43
64
Angleterre, Norvège, Suède, Finlande, Nouvelle Zélande, Australie, Belgique
 23

Et pourtant, de ce point de vue aussi, le droit positif a déjà tranché par la détermination nette
des domaines de compétence respectifs entre le Législatif et l’Exécutif dans la loi
fondamentale.65
Finalement, on peut, en clair, affirmer,à ce propos bien précis de répartition des compétences,
que la priorité de la RD Congo serait de disposer, d’abord et absolument, d’un exécutif
capable de gouverner. Autrement dit, d’accomplir les tâches d’intérêt général au profit de la
population auprès de laquelle, il avait sollicité et obtenu un mandat pour légitimer son pouvoir.
Ceci pourrait justifier amplement tout le débat sur les acteurs du droit administratif dans
l’administration publique dont parle Didier TRUCHET,66parmi lesquels on cite, notamment le
citoyen (citoyenneté, nation ou nationalité), qui intervient sur la scène politique de tout Etat
moderne.
Quel qu’il soit du Nord ou du Sud, lorsqu’il est appelé à se structurer en services publics, en
fonction des besoins naturels et fondamentaux de ses populations, aux fins de défendre leurs
droits tant individuels que collectifs.
Ceci dit, on parlera maintenant du concept « citoyen » ainsi que des concepts subséquents ci-
dessus énumérés pour rendre plus tard, aussi facile que possible, la compréhension du
concept « service public », étudié dans la section suivante.

S/Section deuxième : De l’étude des concepts « citoyen, citoyenneté, nationalité, nation

» au sein d’un Etat de droit
On invoque ici, comme annoncé dans le plan de ce cours, ces concepts, sans entrer en détails
tentaculaires qu’ils contiennent, afin de devoir comprendre simplement leur signification et la
nature des rapports qu’ils entretiennent avec les services publics de l’Etat. C’est ainsi qu’on
s’exprime en termes « des attributs de la citoyenneté » en tant que droits et devoirs de ce
dernier au sein de l’Etat-nation moderne. Ainsi, il nous importe de préciser que ce sont ces
rapports, qui constituent la clé de voûte pour démontrer que l’un ne pourrait pas exister sans
les autres, au sein d’un Etat digne de ce nom, aux fins de sa stabilité tant institutionnelle que
socioéconomique.

65
FOILLARD, P. Droit constitutionnel et institutions politiques, Op.cit., pp27-32;
BAGUENARD, J., article précité, in Droit public, T1, Op.cit. pp39-41 ; PETIT, J. et FRIER, P.L., Op.cit. , pp.39, 62
et 73
66
TRUCHET, D., Op.cit. p.143
 24

§ 1 : De la nature des rapports entre le citoyen et l’Etat

En droit public général, il s’agit, sans doute, des rapports qui s’établissent entre les personnes
physiques ou morales privées en leurs diverses qualités (citoyenneté administrative et ou
politique) et les personnes morales publiques ou ces dernières entre elles à l’occasion d’un
acte administratif réglementant une situation juridique quelconque au profit de la population.
Sur ce point précis, en doctrine et en jurisprudence, les publicistes savent qu’il n’est pas
toujours aisé de déterminer la notion de « personne morale publique ».67
De ce point de vue, on distinguerait le citoyen national politique, qui peut être éligible et ou
électeur du citoyen administré non national, qui, lui, peut se revêtir de toutes autres qualités,
sauf celles reconnues au premier en tant que national.68
Mais, du point de la procédure, Didier TRUCHET,69 nous fait remarquer que « la difficulté
consiste (…) à dégager les règles qui s’appliqueraient d’une manière générale et uniforme à
tous les administrés. Ces règles forment la procédure administrative non contentieuse ».
Dès lors, depuis les origines, un citoyen, on le sait, c’est donc une personne physique qui jouit
en quelque sorte du droit de cité et qui bénéficie, à ce titre, des prérogatives rattachées à la
qualité de citoyen.70
Donc, dans l’Etat-Nation moderne, dont le modèle a été transposé en RD Congo, comme
partout en Afrique, en droit public constitutionnel, un citoyen est un «individu jouissant, sur le
territoire de l’Etat, dont il relève, des droits civils et politiques », selon le lexique des termes
juridiques.71 C’est le membre d’un Etat ou d’une nation, considéré du point de vue de ses
devoirs et de ses droits civils et politiques, ajoute le petit Larousse illustré 2008. 72
De toute évidence, ceci reste vrai pour tous les Etats au monde ; et il est clair que l’Etat
congolais ne doit pas échapper à la règle. Aujourd’hui, il apparait clairement, du moins aux
yeux de tout observateur averti, qu’un Etat ne pourrait prétendre exister, sans pour autant
satisfaire à cette catégorisation des membres de ses différentes communautés nationales.

67
TRUCHET, D., Op.cit. pp.96-100 ; CE, Sect. Oct.1999, Rolin, Rec., 327, concl. Daussun, RDP, 6-1999, 1845,
RDP, 1-2000.269, note G. Eckert, AJDA, 1999.1043, JCP, 2000. II. 10365 ; CE, Ass. 13 juillet 1942,
Monpeurt, GAJA , n°55
68
De notre point de vue, il importe de souligner ici qu’en principe, tous les enseignements de droit public
administratif concernent le citoyen-administré et on ne devrait pas faire à ce sujet la distinction entre les
personnes, titulaires de droits subjectifs dits fondamentaux de celles qui détiennent les droits essentiellement
politiques, qui sont une infime minorité à laquelle un certain nombre des droits peut être reconnu, laquelle ne
pourrait pas entraîner des conflits sanglants au sein de l’Etat comme c’en est bien le cas dans la partie-Est de
la RD Congo sous examen .
69
TRUCHET, D., Op.cit., p.143
70
Lexique des termes juridiques, Op. Cit. 96.
71
Le lexique des termes juridiques, Op.cit., p.96
72
Le petit Larousse illustré, Op.cit. p.206.
 25

Alors que c’est se faisant qu’il peut garantir aux uns et aux autres leurs besoins
fondamentaux, en leur différente qualité des citoyens ou des administrés tout court.73
De même que la citoyenneté se rapporte à la qualité de « citoyen » et des droits y afférant; de
même, le terme renvoie à la nationalité du sujet de ces droits, qui, elle aussi, exprime le lien
de rattachement à la nation (population) d’un Etat que ce dernier sert.
Sur ce point, on l’a vu plus haut avec Jean GICQUEL74, que l’Etat se définit, à la fois, comme
cadre géographique de localisation et cadre juridique de représentation des citoyens au sein
d’une société politique donnée.
Cette qualité consacre un certain nombre d’attributs au profit de celui à qui elle est légalement
attribuée au sein d’un Etat quelconque, à savoir le monopole de la contrainte irrésistible pour
réaliser les activités d’intérêt général, dont parle la doctrine dominante.75
C’est donc dans ce sens qu’on analyse les attributs de la citoyenneté au sein de l’Etat.

§ 2 : Des attributs de la souveraineté du citoyen au sein de l’Etat-Nation

A propos des attributs de citoyenneté, Daniel Lochak nous enseigne que « la citoyenneté, au
départ, ne se conçoit que par référence à une communauté politique, et son attribut essentiel
est le droit de participer, directement ou indirectement, à l’exercice du pouvoir politique ». 76

En plus, dans le cadre de l’Etat-Nation, poursuit-il, le citoyen se définit comme étant « le

titulaire d’une parcelle de la souveraineté nationale.
Seuls les nationaux sont, par conséquent, citoyens et, seuls, ils sont admis à l’exercice des
droits politiques ; tantôt, il signifie l’ensemble des prérogatives liées à cette qualité de citoyen,
(…) »77 dans une démocratie.

73
Comme on le verra dans le chapitre troisième suivant, toute la doctrine des services publics reconnait que, bien
que la tâche soit difficile, c’est une prérogative de l’administration de l’Etat d’assurer aux citoyens-administrés
« l’accès au droit et à l’intelligibilité de la loi la participation au processus administratif de décision, « la
transparence administrative » dans la gestion de toutes les activités d’intérêt général, qui touchent à leurs
droits directement», le droit de la défense, le droit de recours ainsi que toute un série d’obligations qui
s’imposent à eux dans le cadre de leurs rapports avec l’administration publique (cas par exemple de D.
Truchet, Op.cit., p. 146-158),
74
Cfr. Introduction générale, Sect.2, §1, S/§ 2, note 93
75
Cfr. supra, chapitre 2, section, § 2, DUGUIT, note 71 et §3, note 79 (Leçons de droit publics, Op.cit. pp.148 et
150)
76
LOSHAK, D., « Comment définir la citoyenneté ? », in ETRANGER ET CITOYEN, les immigrés et la
démocratie locale, sous la direction de Bernard Delmotte et Jacques Chevalier, L’Harmattan, Paris, 2004 ?,
pp13-25
77
Le petit Larousse illustré, Op. Cit. p.206 définit la citoyenneté comme la situation créée par la pleine
reconnaissance aux personnes de leur statut de citoyen dans le même sens que le lexique des termes qui
définit la citoyenneté européenne comme étant une qualité reconnue à toute personne ayant la nationalité
d’un Etat membre et qui s’ajoute aux droits et obligations liés à la qualité de citoyen de cet Etat.
 26

En l’espèce sous examen de la RD Congo, Charles ONANA a recensé pour nous plusieurs
cas des Congolais d’expression rwandaise ayant exercé de grandes responsabilités au
sommet de l’Etat au sortir de la colonisation.78
Cela suppose, sans nul doute de notre point de vue, que pour jouir de tels droits ces
personnalités étaient des « citoyens congolais (Zaïrois) » ou considérés comme tels. Sinon,
cela ne se justifierait pas.
Et pareillement, comme on le voit bien ici, par rapport à la nation, personne juridique fictive et
abstraite en son entier, le terme utilisé est celui de la « nationalité ». Celle-ci contribue à
l’affirmation du principe du droit aux services publics, comme des droits fondamentaux
reconnus aux membres de la nation. C’est donc le membre d’une communauté politique au
sein d’un Etat-nation.
Même si chez-nous, on est encore au stade primitif d’individu-clan et qu’à ce titre, on
appartient encore plus largement aux ethnies-nations, comme le reconnait aussi MW AYILA
TSHIYEMBE79 et non à la nation fictive. C’est pourquoi, dans les conflits frontaliers
interethniques s’exprimant par les armes dans notre pays, on parle encore en termes des
« banyamulenge » contre les autres populations autochtones du même pays à l’Est de la RD
Congo.
A ce sujet, selon les termes du professeur Jean GICQUEL, la nation est « un groupement
humain dans lequel les individus se sentent unis les uns aux autres par les liens, à la fois,
matériels et spirituels et se conçoivent comme différents des individus, qui composent les
autres groupements nationaux ».80
Cependant, selon la même doctrine, qui distingue la conception objective dite « allemande »,
de la conception subjective dite « française »,81on sait désormais que plusieurs facteurs
influencent sa formation.
Subjectivement, il s’agit des souvenirs communs, d’un sentiment de parenté spirituelle, d’un
désir de vivre ensemble dans une même société politique. Ces différents éléments unissent
les hommes et les distinguent des autres groupements nationaux. C’est l’intensité de liens de
solidarité nationale, qui les unissent, qui conduit à la formation de l’Etat-Nation.

78
ONANA, Ch., Ces tueurs tutsis, au cœur de la tragédie congolaise, Op.cit. p88-91
79
MWAYILA TSHIYEMBE, Refondation de la nation et nationalité en République démocratique du Congo,
Op.cit., p.67
80
GICQUEL, J., Droit constitutionnel et institutions politiques, Op.cit. p52
81
IDEM, ibidem, p53
 27

Dans cet ordre d’idées, en leur qualité de « nationaux » ou de « citoyens », tous les membres
de la communauté disposent des droits et devoirs vis-à-vis de leur société en fonction de leur
nationalité.

§ 3 : Des devoirs du citoyen au sein de l’Etat

Autant qu’ils ont des droits-créances sur leur société, autant, ils doivent assumer un certain
nombre des devoirs civiques vis-à-vis de leur société.82
Sans en faire une préoccupation particulière ici, ces questions relatives aux devoirs civiques,
du fait d’être consacrées par la constitution, qui attribue, au parlement national du pays, la
compétence d’en fixer les modalités d’exercice dans une loi, ne peuvent plus faire l’objet des
débats controversés en droit public général.
De même, lorsque le constituant réserve cette compétence au libre arbitre d’un gouvernement
national, il appartient à ce dernier de l’exercer dans le strict respect des règles juridiques et
principes fondamentaux de droit public qui régissent tant le domaine des services publics que
des libertés fondamentales reconnues aux membres de la communauté nationale par les lois
de la République.83
Peut-on alors dire que le fait de les prévoir suffirait pour résoudre nos problèmes et se féliciter
d’avoir copié ce qui se fait chez les autres, sans aucun résultat sur terrain ? Bien sûr que non.
Mais, de notre point de vue, comme on dit que ceux qui exercent le pouvoir ont toujours
tendance à en abuser, l’institution des cours et tribunaux supplée bel et bien à cette carence
de conscience professionnelle.
Par exemple, à propos de la double nationalité congolaise d’origine et d’emprunt, qui divise de
nos jours les élites congolaises, on est autorisé de considérer que juridiquement l’article 6 de
la constitution de 1964 avait bien tranché cette question de la diversité des peuples congolais
à l’époque où, comme le constate Mwayila Tshiyembe, « le Congo n’était pas encore un pays
d’émigration ».84
Mais, en dépit de cette disposition, les élites congolaises, inconscientes et irresponsables,
n’ont pas manqué de prétexte pour remettre la question à l’ordre du jour à l’Est du pays lors de
la CNS dans les années 1990.

82
Cfr.supra, Sect.3, §2, note n°115
83
La formule sacramentelle utilisée par le constituant est : « la loi fixe les modalités d’exercice de ce droit ou de
ce devoir »et on n’a pas ici l’intention de faire une étude monographique sur les différentes nations qui
composent les Etats de la sous-région des grands lacs africains dont notamment les innombrables nations
congolaises, non pas parce qu’ils ont une pluralité des peuples ou nations ; mais simplement ça n’est pas
l’objet spécifique ici
84
MWAYILA TSHIYEMBE, Refondation de la nation et nationalité en R. D. du Congo, Op.cit. p.58 et 62
 28

Voilà pourquoi, ici, on insiste sur la conscience collective ou le sentiment d’appartenir, tant soit
peu, à une même nation juridique (Etat). Cette nation se veut être différente de celles des
autres qui composent d’autres entités juridiques (Etats). Elle est donc, de nos jours, une
nécessité impérieuse, qui ne fait plus l’ombre d’aucun doute en RD Congo.
De toute évidence, il faudrait nous en rendre compte. Car, comme l’enseigne, la doctrine en la
matière, notamment L. DUGUIT, l’intérêt général « se réalise par un échange de services ».
A ce même propos, poursuivant dans le même sens, J.-F LACHAUME et compagnie affirment,
à leur tour, que « l’intérêt général reçoit satisfaction lorsque l’eau coule au robinet, l’électricité
arrive au compteur, le courrier est distribué, le train ou l’autobus part et arrive à l’heure, les
ordures ménagères sont enlevées et traitées, etc. ». 85
Par conséquent, on peut en déduire que c’est sans doute de cette conscience collective qu’il
s’agit et que c’est d’elle que dépend évidemment le concept du devoir civique et dans le chef
du gouvernant et dans celui du citoyen.
Cette réalité est traduite, selon nous, par les conflits qui en résultent et ravagent actuellement
toute la région au cours desquels, les uns et les autres prétendent être attaqués à l’intérieur de
leurs frontières respectives en tant que ressortissants de telle ou telle autre Etat-nation.Qu’ils
s’agissent des Congolais dans leur diversité des nationalités ou d’ethnies, des Rwandais ou
des Burundais, le discours reste le même.86 Or, la nation est au-dessus même de la
constitution comme le disait L’Abbé Sieyès.87
Partant de ce principe, c’est donc elle qui détermine la source de l’autorité politique. En
d’autres termes, c’est elle qui est à l’origine du pouvoir de commander depuis la fin du
XVIIIème siècle. Cette fiction juridique déjà admise ne peut plus faire l’objet d’un débat
théorique à notre époque où la question de nationalité, comme celle relative à ses conditions
d’attribution à un étranger, qui le désire, est déjà tranchée par les lois nationales de chaque
Etat moderne, qui ont fait leur preuve séculaire en Europe (depuis la convention de la Haye du
29 juillet 189988).

85
DUGUIT, L., Leçons de droit public général, Op.cit, p. 150 ; LACHAUME, J.-F. et alii, Op.cit. p. 29
86
Cfr. tout le débat sur la légitimité ou non du pouvoir rwandais de venir pourchasser les FDLR sur le territoire
congolais ;
87
SIEYES (L’Abbé), Qu’est-ce que le Tiers-Etat ?, Paris, 1789, pp.75-76 ; Cité par KAMTO, M., Pouvoir et droit
en Afrique noire. Essai sur le fondement du constitutionnalisme dans les Etats d’Afrique noire francophone
(« elle existeavant tout, elle est à l’origine de tout. Sa volonté est toujours légale, elle est la Loi elle-même.
Avant elle, et au-dessus d’elle, il n’y a que le droit naturel »)
88
La première convention date du 29 juillet 1889 instituant un droit interétatique sur la guerre sur terre et la
conduite des opérations sur mer; elle a été complétée par plusieurs autres dont notamment la convention de
la Haye II et III, la Convention IV du 18 octobre 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre
http://www.icrc.org/dih.nsf/FULL/195, celle du 29 mai 1993 relative à la protection des enfants et le coopération
en matière d’adoption, Genève du www.hcch.net/index_fr.php?, sites consultés le 11 février 2011
 29

Depuis cette époque, les Etats ont le droit d’assurer la protection en tout temps, (même
pendant la guerre) de leurs citoyens et de déterminer par la loi, qui les sont et qui ne le sont
pas.89
Ce qui nous importe ici, c’est de ramasser tous ces éléments d’homogénéité entre les nations
congolaises dans une théorie en droit public interne pour fournir une explication à la crise dans
notre pays, la RD Congo.
Parce qu’en fait, à ce sujet, comme l’enseigne Jacques CHEVALLIER, « c’est dans la
collectivité qu’il faut chercher désormais à la fois les bases de l’identité sociale et le fondement
ultime de l’autorité »90et non ailleurs. Mais, comme d’aucuns le savent, pour résoudre leurs
problèmes internes, les Congolais ont pris l’habitude de ne pas s’entendre et recourir
uniquement à la solidarité internationale ; alors que le service public exige la cohésion des
groupes sociaux malgré leur diversité, un esprit public et un consensus intellectuel sur l’intérêt
collectif.C’est ce qu’on verra, en étudiant le concept « service public »dans la section suivante.

Section deuxième : De l’analyse du concept « service public »

Pour s’en rendre compte, comme annoncé ci-dessus, on procédera ici à l’étude aussi bien de
la nature juridique, de la finalité du service public que de son régime juridique pour mieux
saisir les éléments de sa définition avant de le définir complètement.

S/Section première : Etude de la nature juridique, de la finalité et du régime juridique du

service public
Il sera question ici d’analyser, d’abord, la nature juridique ; ensuite, on précisera sa finalité ; et,
enfin, on déterminera son régime juridique pour bien comprendre ses différentes définitions.

§ 1 : De la nature juridique des services publics

En droit administratif général, en termes de définition, la notion de service public revêt, selon
la doctrine,91 deux significations pratiquement indissociables.
Mais de nos jours, au vu de la transformation du rôle de l’Etat dans ses rapports avec le
marché et les administrés, selon les époques, on reproche à cette doctrine de rester vague.92

89
GICQUEL, J. Op.cit., pp.54-55 ; Cfr. aussi la Loi congolaise de la nationalité et ou le Droit de séjour des
étrangers en France ;
90
CHEVALLIER, J. « L’Etat-Nation », R.D.P., 1980, n°4, p.1273 ;
91
DUGUIT, L. Leçons de droit public général, Op. Cit. pp. 153; FOILLARD, Ph., Droit administratif, Op.cit., p235 ;
PETIT et alii, Op.cit. p. 182 et Ss. ; LACHAUME, J.-F., Grands services publics, 2è éd. Armand Colin, Paris,
2000, pp5-35 ; LINOTTE, D. et alii, Services publics et droit économique, 3è éd. Litec, Op.cit. 43 et suivant
 30

Cependant, selon René CHAPUS, « une activité constitue un service public quand elle est
assurée ou assumée par une personne publique en vue d’un intérêt public. Toutes autres
données ou considérations sont indifférentes. »93.Elle a donc un sens matériel et un sens
formel.
Du point de vue matériel, comme on le verra en définissant l’Etat, il s’agit d’abord d’une
activité mais pas n’importe laquelle, mais d’ « une activité d’intérêt général, assurée ou
assumée par l’administration »94 et qui est insusceptible, de notre point de vue, de n’être
assurée, de manière régulière et continue, adaptée, contrôlée et d’une égalité garantie pour
tous, que par l’Administration d’Etat.
Tandis qu’au sens formel ou organique, il s’agit de l’ensemble d’organes mobilisés par l’Etat
ou les autres collectivités publiques pour pouvoir organiser et ou exécuter lesdites activités.
Sous cet angle, employé au pluriel, selon Robert ETIEN, « les services publics sont des
institutions administratives qui ont la double caractéristique d’être investies d’une mission
d’intérêt général et de bénéficier de prérogatives de puissance publique ».95
D’ailleurs, le service public pris dans ce sens est synonyme d’Administration publique ; c’est-à-
dire de l’Etat lui-même en tant que personne morale publique se présentant suivant les termes
du Doyen Duguit, comme « une coopération des services publics organisés et contrôlés par
des gouvernants »96.
De ce point de vue organique, J-F. LACHAUME, C. BOITEAU, et H. PAULIAT nous
enseignent que « le service public est une partie, une composante de l’appareil administratif
de l’Etat ou des collectivités territoriales ».
Par contre, « il s’analyse en une mission -donc une activité- d’intérêt général relevant de façon
plus ou moins étroite d’une personne publique »97 au sens matériel.
De son côté, le doyen Duguit trouva dans le service public, à la fois « le fondement et la limite
du pouvoir gouvernemental » et « la notion fondamentale du droit public moderne ».98
De nos jours, un consensus intellectuel chez l’élite du monde entier a déjà atteint un niveau
presque non discutable sur ce sujet, malgré l’évolution de la notion et sa diversité fonctionnelle

92
CHRETIEN, P., « Divine surprise ou éternels regrets ?! La vacuité de la doctrine juridique du service public »,
Sociétés contemporaines, 1998, n°32, p.11, cité par GAGLIELMI, G et alii, Op.cit., p. 87, note 5
93
CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e, éd., Montchrestien, Op.cit. p.569, n°748.
94
CHAPUS, R., Op.cit., pp. 568-569. IDEM, « Le service public et la puissance publique », RDP, 1968, n°239,
cité par PETIT, J. Op.cit. p.182, n°305
95
ETIEN, R., Droit administratif général, éd. Foucher, Paris, 2007, p53
96
DUGUIT, L., Traité du droit constitutionnel, 3e éd. LGDJ, T.II, Paris, 1928, p59, cité par LACHAUME et alii., Op.
Cit. p7 ; DUGUIT, L., Leçons de droit public général, Op. Cit. p.152
97
LACHAUME, J.-F. et alii. , Grands Services publics, op. cit., p5
98
DUGUIT, L., Traité du droit constitutionnel, Op. Cit. , p.62, cité par LACHAUME, J.-F et alii., Op. Cit.p7
 31

avec l’apparition de la catégorie des services publics tant industriels et commerciaux que
socioculturels.
Dans l’histoire, le Doyen L. Duguit insinuait que le service public avait été même à la base de
« la tyrannie et de la dictature ».99 A cette époque, sa pensée avait été suivie par la doctrine
dominante en la matière ; mais cela n’a pourtant pas altéré la valeur de la notion.100
Quoi qu’on en pense, de nos jours, la finalité de telles activités, c’est l’intérêt général, même
s’il est presque unanimement admis, en doctrine, et constaté en jurisprudence, que celui-ci
n’est pas aisé à définir.
Voilà pourquoi, la reprise, dans cette étude, d’une rubrique relative à la finalité des activités
d’intérêt général ne manque pas d’intérêt tant théorique que pratique.

§ 2 : De la finalité du service public

De notre point de vue, à la suite du Doyen Léon DUGUIT précité,101 l’existence aujourd’hui
d’un juge administratif, gouvernement national et ou local, scindé en multiples services publics
administratifs pour assurer plusieurs tâches collectives.
Parmi ces tâches impératives, on peut citer, notamment, les ministères et les autres
organismes publics ainsi que les collectivités territoriales. Elles sont considérés d’ailleurs, à
juste titre, par la doctrine, comme étant des instruments de la politique économique de l’Etat,
qui justifient l’importance de la notion du service public.102
A cet effet, comme on le verra, l’Etat doit disposer suffisamment des moyens d’action pour
pouvoir atteindre ses objectifs d’intérêt général, ainsi que l’enseigne la doctrine en la
matière.103
Par exemple, d’après les enseignements de Jean-Yves Chérot104relatifs à l’organisation des
services de l’Etat et ceux professés par D. Linottes, A. Mestre, et R. Romi, sur les services
publics économiques, les ministères ainsi que leurs différents services administratifs et

99
DUGUIT, L. Traité de droit constitutionnel, Op. Cit., t.I, p, 733, ibidem ;
100
JEZE, G., Principes généraux du droit administratif, Dalloz, Paris, 2005, 443p. ; Bonnard, J., Précis de Droit
Administratif, 3e éd., 1940, p53 ; Rolland, Précis de Droit Administratif, 11e éd. 1957, p1 ; Duez et Debeyre,
Traité de Droit administratif, 1952, p1 et 254 ; A. DELAUBADERE, Traité élémentaire de Droit Administratif,
tome 1, 15e éd. Par MM VENEZIA et GAUDEMET, 1999, LGDJ, p42, cité par LACHAUME et alii. Op. Cit
101
DUGUIT, L., Leçons de droit public général, Op. Cit. pp.152-153, 191, 209 et 232
102
FERRANDON, B. (sous la direction), « La politique économique et ses instruments », notices de la
documentation française, Paris, 2004, notice 16, p106 et Ss. ; par Michel HOUDEBINE, notice 18 par Eric
PREISS, p117 et Ss. Notice19 par Chris. Demaziere, p123 et Ss. ;Notice 21 par Mario Dehove, p138 et Ss. ;
Notice 22 par Daniel Delalande, p.144 et Ss.
103
ETIEN, R., Droit administratif général, Op. Cit., p17 et Ss.
104
CHEROT, J.-I, Droit Public Economique, Economica, Paris, 2002, pp.210-231
 32

techniques occupent une place de choix dans la réalisation de la politique économique

nationale d’un Etat de droit dans l’intérêt supérieur de la nation.105
Donc, il importe, dans le monde actuel en perpétuelle crise, aussi bien de croissance
économique que de confiance entre les différents acteurs de la vie économique nationale en
perpétuelle recherche d’adaptation, que l’Etat en développement demeure tout puissant et
monopoliste et s’appuie à cet effet sur une forte administration dans tous les domaines et sur
tous les plans.
De toute évidence, c’est l’ensemble de ces activités, créées par l’Etat et ses différents
organismes, en son sein, pour satisfaire l’intérêt général, sommairement énumérées ici, que
l’on appelle par ailleurs « services publics »ou services publics économiques, pris sous l’angle
socio-économique.
Ainsi, de ce point de vue, il est clair que l’objectif de l’Etat demeure celui d’assurer la cohésion
sociale ou la solidarité au sein de la société. A cet effet, cet objectif n’est réalisable que par la
maitrise des différents domaines où l’action publique s’avère indispensable pour satisfaire les
besoins fondamentaux de ses administrés dans leur ensemble.
Or, en pénétrant dans tous les domaines, les activités de service public posent, sur le plan du
droit des services publics, l’épineux problème, cher aux juristes, celui du régime juridique
applicable à l’activité de service en cause.

§ 3 : Du régime juridique du service public.

Du point de vue du régime juridique, comme on le verra plus tard dans le mode de gestion des
services publics, l’essentiel est de savoir que lorsque l’Etat intervient sur le plan purement
administratif, les activités destinées à satisfaire l’intérêt général ainsi que les besoins
fondamentaux du citoyen qu’il crée, relèvent, du droit public administratif général. Tel en est le
cas de toutes les structures administratives de l’Etat, gérées en régie directe.
Tandis que lorsque lesdites activités de service sont créées dans le domaine industriel et
commercial, leur contentieux relève, en partie, du droit public, du point de vue de l’organisation
et de la direction de l’activité concernée et, en partie aussi, du droit privé, en ce qui concerne
la gestion de l’activité confiée aux particuliers, sous contrôle de l’Etat, comme on l’a signalé,
dans le cas de mission de service public.
Ainsi qu’on l’a vu quand on a évoqué le concept de l’Etat, à l’instant-même, dans la section
première de ce chapitre, d’après le doctrine,106 il relève du devoir de l’Etat de disposer des

105
LINOTTE, D. et alii., Services Publics et Droit Public Economique, 3e éd., Litec, Paris, 1995, pp.140-177
 33

moyens colossaux, par lui-même ou par ses différents organismes publics ou services
administratifs, pour assurer ses interventions dans chaque domaine spécifique, en vue de
fournir des prestations de service de première nécessité à ses citoyens, à moindre coût.
Ceci demeure théoriquement vrai dans tous les cas, même s’il est admis qu’il peut faire
exécuter des telles tâches par des tiers engagés à concourir à la satisfaction de l’intérêt
général au moyen de la concession ou de la délégation des services publics.
Dans la pratique, ces deux institutions (concession et délégation) ne sont possibles qu’en
dehors de ses attributions de souveraineté. Il s’agit des activités telles que, notamment,
l’administration centrale et ou locale du territoire national, la justice, la défense nationale,
l’économie et les finances, l’Education, la recherche et la technologie, poste, téléphone et
télécommunication, etc., séparément ou regroupés. L’autorité administrative reste donc libre
de se doter des moyens qu’elle estime les plus efficaces pour atteindre son objectif, celui de
satisfaire l’intérêt public107
La teneur de ce débat souligné ici, nous semble-t-il, marque l’ampleur des incertitudes, qui
existent en matière de définition, de modes de gestion et de contrôle des activités d’intérêt
général au sein d’un Etat.Tout est donc fonction de la volonté politique, qui crée ladite activité.
Parce qu’en fait, nous dit Didier TRUCHET, on ne qualifie pas une activité de service public
« pour le seul plaisir intellectuel de le qualifier (…) la définition est (…) conditionnée par le
contexte juridique dans lequel elle intervient.».108
Donc, on ne recherchera pas ici une nouvelle définition du service public parce
qu’ «impossible et ou introuvable » ;109 D’autre part, il ne nous appartient pas non plus de
douter de l’importance du service public.
Ainsi, comme nos prédécesseurs, en théorie, notre définition ne pourrait être qu’une définition
déductive, émanant de la compréhension de toutes les tentatives doctrinales préexistantes,

106
ETIEN, R. Droit administratif général, Op. Cit. p.55 et Ss.
107
Après étude de l’œuvre de LINOTTE, D. et alii., services publics et droit public économique, Op. Cit. p.143 et
SS., on peut conclure que les différents cabinets ministériels de l’Etat sont créés dans le but d’assurer la
gestion quotidienne des citoyens ainsi que de leurs droits fondamentaux ; De même qu’après l’étude des
enseignements doctrinales de LACHAUME, J.-F et alii, Op. Cit. p.77 et SS ; p147 et SS. Sans oublier ce qui
est dit dans la postface de l’ouvrage et avant le Doyen Léon DUGUIT enseignait, à propos, que « Les services
publics deviennent de plus en plus nombreux. (…) les gouvernants ont une mission singulièrement complexe
et des devoirs infiniment nombreux. Ils doivent assurer sans interruption le fonctionnement de tous ces
services, qui sont indispensables à la vie même de leur nation. (Si non) ils ne méritent pas de conserver leur
situation. (…) L’Etat n’est plus une puissance souveraine qui commande ; il est un groupe d’individus détenant
une force qu’ils doivent employer à créer et à gérer les services publics ». (Leçons de droit public général, Op.
Cit. pp.150-153)
108
TRUCHET, D. Op.Cit. p.326
109
IDEM, « Nouvelles récentes d’un illustre vieillard, label de service public et statut de service public », AJDA,
1982, 427 ; Linotte, Mestre et Romi, Op.cit., p.45
 34

notamment celles données par Léon Duguit largement référencé dans cet enseignement ainsi
que René CHAPUS.110
De ce point de vue, il s’en suit qu’un débat d’école, qui pourrait éventuellement en résulter,
dépasse de loin l’intérêt pratique d’un Etat en crise, qui n’a pas besoin d’une spéculation
intellectuelle inutile. Car, en effet, des telles activités ne peuvent pas être satisfaites par le
marché, du fait qu’il ne prend pas en compte l’intérêt général que seul l’Etat peut garantir à
toute la collectivité publique.
Ceci demeure vrai en tout temps et surtout en temps de crise permanente ou presque
congénitale, comme celle qui sévit sans doute dans la sous-région des grands lacs africains,
en général, et en RD Congo, en particulier.
Or, comme on vient de le voir à l’ instant même, dans cette abondante doctrine dominante,
notamment avec le doyen Léon DUGUIT, « les services publics sont indispensables à la vie
même »111 de la nation et sont mis en place en vue de satisfaire l’intérêt public.
C’est donc de bon droit que l’on peut affirmer ici qu’il ne peut pas y avoir des services publics
fondés sur les besoins fondamentaux des populations inexistantes. Tout autant, il ne pourrait
jamais y avoir des populations, en leur diverses qualités, sans droits fondamentaux et devoirs
envers leur collectivité politique ; autant il ne pourrait exister des populations dépourvues de
nationalité ni de nationalité sans Nation encore moins, de citoyenneté sans Etat.
Autrement dit, comme on le verra dans notre liste des droits garantis par les lois au sein d’un
Etat,112 on peut affirmer avec la doctrine dominante en la matière, qu’il n’y a aucun droi t
opposable à l’Etat en dehors de sa législation.
A ce propos, la doctrine, notamment Dominique TURPIN, dresse une liste des protecteurs des
libertés113 et Didier TRUCHET établit la liste des acteurs du droit administratif parmi lesquels
on trouve le citoyen, qui dispose, autant d’ailleurs, d’un certain nombre des droits en plusieurs

110
CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e éd., Op. Cit. p569, n°748 : cette définition reprise par
beaucoup d’auteurs contemporains tourne autour de l’intervention d’une personne publique dans la création
d’une activité de service pour assurer la satisfaction de l’intérêt général de la population et qui laisse libre
parcours au pouvoir réglementaire de choisir les modes de gestion et ou régimes appropriés afin de mieux
satisfaire le besoin fondamental naturel pour lequel ladite activité a été créée.
111
Cfr. Supra, chapitre I, section 1, §3, note 61, DUGUIT, L, Leçons de droit public général, Op. Cit.
112
Cfr. infra, titre troisième, chapitre 7e établissant les rapports entre les services publics et les droits
fondamentaux du citoyen
113
TURPIN, D., Libertés publiques et droits fondamentaux, éd. Du Seuil Paris, 2004, 623p. : dans sa liste, on
trouve notamment comme organes protecteurs des libertés tant individuelles que collectives : le pouvoir
exécutif dans son ensemble qualifié de « noble gardien de la liberté générale » (p.117), le parlement qualifié
de « délégué de la liberté face au pouvoir » (p120), l’autorité judiciaire qualifié de « gardienne de liberté
individuelle »(p129), le juge administratif(p.145), le conseil constitutionnel et les chartes (p.170)
 35

qualités vis-à-vis des pouvoirs qu’il accomplit, autant, en diverses qualités également, un
certain nombre des devoirs au sein de la société. 114
Il en va de même de toute l’abondante doctrine juridique, dont notamment René CHAPUS ,115
qui nous enseigne la notion de la responsabilité administrative pour ou sans faute, en vue de
protéger les citoyens, victimes des dommages causés par l’administration et ou par l es
agents publics. Ceci dit, on va maintenant dégager les différentes définitions de ce qu’on
appelle « service public ».

S/Section deuxième : Définitions : le service public est une activité d’intérêt général
A titre de rappel, il faut préciser, comme on vient de l’affirmer ci-haut, que depuis l’invention
du concept « service public » par ses fondateurs au tout début du XXe siècle, sa notion
coïncidait presque totalement avec le champ d’application du juge administratif ainsi qu’avec
celui de la compétence du juge administratif.
Pour l’appréhender, la doctrine est presqu’unanime de reconnaitre que le service public
s’emploie, on l’a vu, en deux sens presqu’indissociables, à savoir un, dit organique et l’autre,
matériel.
Mais, c’est le sens matériel s’analysant en une mission ou en une activité d’intérêt général
organisée par une personne publique, qui prime à notre époque contemporaine où certaines
missions de l’Etat peuvent être gérées par les personnes privées.
Voilà pourquoi, bon nombre d’auteurs, suivis en cela par une jurisprudence constante,
s’accordent d’admettre que le service public est « une activité d’intérêt général assumée par
les personnes publiques » pour satisfaire les besoins fondamentaux de la population(cfr
bibliographie Lachaume et alii p. 6 à14).
Dans cette définition, il y a lieu de distinguer deux substrats, à savoir qu’il s’agit, d’abord, d’une
activité (§1);et qu’ensuite, d’une activité d’intérêt général (§2) et que celle-ci est assumée par
une personne publique.

§ 1 : Le service public est donc une activité

Donc le service public est une activité créée par l’administration publique en divers domaines
et prise en charge de façon directe ou indirecte par cette dernière pour satisfaire des besoins
collectifs dans la société.

114
TRUCHET, D., Op.cit., pp. 143-161: par exemple: l’accès au droit et à l’intelligibilité de la loi(p146-), la
transparence administrative(p.147-), la participation(p.149-), le droit de s’adresser à l’administration(p.151-),
les droits en tant que personne humaine(p.155-) ainsi que les obligations et leurs sanction(p.159-)
115
CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e éd, Op.cit., pp.1209-1347
 36

En droit administratif général, il s’agit matériellement de deux moyens d’action de

l’administration publique, à savoir la police administrative, d’une part,et, de l’autre, les services
publics.
La première consiste traditionnellement en la prise des règlements généraux ou des
prescriptions individuelles, tendant à prévenir les troubles à l’ordre public en vue de maintenir
la cohésion au sein de la collectivité.
Au niveau général, il s’agit de prévenir dans la perspective d’intérêt général, les troubles à
l’ordre public ; tandis qu’au niveau individuel, la réglementation tend, selon les termes de Jean
Rivero «à imposer à la libre action des particuliers la discipline exigée par la vie en société »116
La deuxième activité, c’est-à-dire, les services publics consistent à fournir aux individus ou aux
personnes morales des prestations de service pour satisfaire leurs besoins collectifs ou
l’intérêt général.
Du point de vue classique, il était soutenu que l’activité de police administrative correspondait
mieux à la théorie de l’Etat libéral pur considéré comme étant un « Etat gendarme », qui se
tenait loin des activités du commerce et de l’industrie, laissées à l’initiative des particuliers.
C’était, selon les libéraux, la belle époque de la main invisible, qui régulait le marché, loin des
prérogatives régaliennes de l’Etat.
Mais cette théorie libérale a été battue en brèche par un Etat moderne, de plus en plus
interventionniste, dans le domaine économique, pour assurer son développement.
C’est ce qu’on a appelé « Etat providence ». Celui-ci est né de la multiplication des services
publics dans tous les domaines où l’Etat et ses collectivités publiques avaient estimé qu’ils
devaient jouer le rôle de premier plan dans la fourniture aux populations des prestations de
service indispensables à la vie de la nation. Il en va ainsi, par exemple, de la justice, la poste,
le téléphone, l’eau, le gaz, l’électricité, les transports, la voirie, la sécurité, la santé, l’éducation,
etc.
Ce comportement avait poussé les auteurs, notamment Pierre DELVOLVE,117, à penser que
l’interventionnisme étatique dans le domaine économique par la fourniture des prestations de
service aux citoyens, présentait trop de risque pour les libertés publiques.Ainsi, pour résoudre
cette controverse, les auteurs admettent aujourd’hui que l’Administration publique a toujours
fait usage de ces deux moyens, à savoir la police administrative et les services publics pour
satisfaire les besoins collectifs.

116
RIVERO (J.), Op.cit. p.419.
117
DELVOLVE, (P), « service public et libertés publiques », RFDA, 1985.1
 37

Parce qu’en fait, la police administrative s’adresse en priorité aux activités des particuliers,
dont elle réglemente le comportement ; et, à ce titre, elle est donc, selon Jacques Chevalier,
« une activité de prescription »,118 alors que, dans la pratique, les services publics sont « des
prestations » ; c’est-à-dire des activités créées pour fournir des prestations indispensables à la
vie d’une nation, sans lesquelles rien ne pourrait, même au profit des activités des particuliers,
marcher dans la société.
En ce sens, elles peuvent même être confiées en mission de service public pour gestion,
selon la jurisprudence administrative, aux organismes privés, qui peuvent, non pas fournir une
prestation, mais édicter une réglementation ou la mettre en œuvre.119Dans le même ordre
d’idées, on admet, en théorie générale, que la police administration constitue, elle-aussi, une
véritable activité de service public, lorsqu’elle tend à assurer la protection des personnes et de
leurs biens.120. De plus, du point de vue organique, la police administrative est, en elle-même,
un service public et, à ce titre, elle ne peut s’exercer que par la technique de l’acte
administratif unilatéral et par voie contractuelle.121Toutefois, en théorie générale, on admet
toujours que l’existence des activités de service public dans le domaine économique peut
concurrencer celles des particuliers et parfois les rendre inutiles ou injustifiées ; surtout en cas
de monopole public à l’exemple de l’activité des assurances nationales en RD Congo avant la
libéralisation.
De plus, on souligne également aujourd’hui la différence qu’il faut opérer entre les missions
régaliennes de service public, liées à la souveraineté de l’Etat, telles que la diplomatie, la
monnaie et les impôts) et les simples prestations de service précitées (transports, eau, gaz,
électricité, enseignement, santé, etc.).
Mais, il reste qu’on peut s’interroger avec une partie de la doctrine sur la question de savoir si
l’on est légitimement fondé de distinguer la police administrative des autres prestations de
service fournies aux populations par l’administration, étant donné que la notion d’intérêt
général est non seulement présente dans les deux formes d’action administrative.

118
CHEVELLIER, (J), Le service public, Que sais-je ?, n°2359, p.21).
119
CE 31 juillet 1949, Monpeurt, Rec 239 ; GAJA, p.347 : Comités d’organisation ; CE 2 avril 1943, Bouguen, Rec.86 ; GAJA,
p.357 : Ordres professionnels ; CE, Sect., 22 novembre 1974, Fédération des industries françaises d’articles de sport,
Rec.537, concl. Théry ; D.1975.739, note Lachaume, JCP 1975.I.2274, art. Plouvin ; RDP 1975.1109, note Waline ; AJDA
1975.19, chr. Franc et Boyon : fédérations sportives.
120
Il en est ainsi, dans la jurisprudence Mimouni (CE 1é avril 1957, Rec.262 ; D. 1957.413, concl. Tricot ; S.1957.284, concl.
Tricot ; AJDA 1957.II.272, chr. Fournier et Braibant), du maintien de la sécurité publique
121
CE 8 mars 1985, Association les Amis de la Terre, Rec.73 ; RFDA 1985.363, concl. P.-A Jeanneney., Jacques Moreau, « De
l’interdiction faite à l’autorité de police d’utiliser une technique d’ordre contractuel », AJDA 1965.3.
 38

Surtout lorsqu’il est également admis que la police administrative, en tant qu’un service
public, du point de vue organique, utilise certaines techniques juridiques employées dans
d’autres prestations de service dans l’action administrative.122Ceci dit, il faut insister sur le fait
que l’activité de service est surtout créée pour satisfaire un but d’intérêt général.

§ 2 : Le service public est donc une activité d’intérêt général

Non contesté, le but d’intérêt général est un élément caractéristique et fondamental du service
public ; à ce titre, il est considéré unanimement, et cela, sous tous points de vue,commeétant
le dénominateur commun de tous les services publics de tous les instants.
Cependant, il importe de souligner avec force que jusqu’ici cette notion demeure sans
définition précise ; Par contre, dans la démocratie libérale,son contenu subit une constante
évolution selon que le pouvoir bascule à droite ou à gauche.
De notre point de vue, il s’agit, à l’heure actuelle, de la façon de concevoir l’exercice du
pouvoir politique pour susciter la solidarité, créer l’harmonie et la cohésion entre les membres
d’une société et de mettre en place un certain nombre des mécanismes modérateurs dans la
réalisation de ces objectifs.
Ainsi, il se pose le problème de sa détermination parmi les activités d’intérêt général chaque
fois que les circonstances qui ont créées un besoin collectif de la population changent ou
évoluent dans le temps. A ce sujet, il faudrait donc faire part des activités qui constituent des
services publics par nature en rapport direct avec les besoins fondamentaux de la population
de celle qui résultent de l’idée que se font les pouvoirs publics de réaliser tel ou tel autre
besoin collectif à un moment donné suivant l’évolution de la technologie et de l’intérêt général.
C’est ainsi que dans les années 1966, en France, le Conseil d’Etat avait jugé, dans l’affaire
Ville de Royan, que la construction et l’exploitation d’un casino municipal correspondaient à un
intérêt général car elles favorisaient directement le développement d’une station touristique et
balnéaire et de sa région.123
Partant de ces considérations, l’intérêt général peut être considéré avec Jean-François
Lachaume et compagnie, comme étant, soit le but même du service public, soit l’extension
même du but du service ou une variété du but même du service public.124
Il peut être aussi ainsi compris en faisant une analyse comparative entre les activités des
particuliers et celles des personnes publiques

122
Lire à ce sujet pour plus de détails les auteurs tels que PICARD, la notion de police administrative, BDP, 2 vol., 1984 ;
Linotte et autres, la police administrative existe-t-elle ?, Economica, PU d’Aix-Marseille, 1988.

123
CE 25 mars 1966, Rec. 237.
124
LACHAUME (J.-F.), BOITEAU, (CL.) et PAULIAT, (H), Op.cit.
 39

S/§ 1 : L’intérêt général, but du service public dans les activités des personnes privées
et publiques
Partant de l’hypothèse selon laquelle l’intérêt général est la mesure même du service, il faut
séparer les activités des personnes publiques qui couvrent l’intérêt général de celles des
personnes privées qui procèdent aussi à la satisfaction du même but collectif mais en
poursuivant un but lucratif. Parmi ces activités, se rangent toutes les boulangeries, les
alimentations, les professions de santé, les garages, les stations-services. Donc, ici, l’intérêt
général trouvant sa satisfaction en dehors du service public, il faut isoler la partie de l’activité
de service qui devrait être érigée en but du service public quand l’Etat entend satisfaire tel ou
tel autre besoin d’intérêt général lui-même, en dépit de l’existence du marché. C’est en ce
sens que, dans l’affaire Gemeente Arnheen(C-360/96), qui est l’une de ses jurisprudences
récentes datant du 10 novembre 1998, la cour européenne a jugé que le besoin d’intérêt
général autres que ceux de nature industrielle et commerciale ne sont pas insusceptibles
d’être satisfaits par le marché et qu’il est difficilement concevable que des autorités ne
puissent en aucun cas être exercées par des entreprises privées.
Toutefois, le principe est que, contrairement aux activités industrielles et commerciales des
privées qui poursuivent un but lucratif, dans la vie des personnes publiques, l’intérêt général
demeure toujours la raison même d’être de la création et de l’organisation des activités de
service public et justifie que de telles activités soient assumées par les personnes publiques
gratuitement ou à perte. Il reste évident que le débat n’a pas lieu lorsque les pouvoirs créatrice
d’une activité la qualifient de « service public » ; de même lorsqu’en la créant décide d’en
confier la gestion à une autre personne publique en mission de service public, le problème ne
se pose. En ce sens, on admet qu’il y a parfaite coïncidence entre les activités des personnes
publiques avec leur mission qui est celui de rendre le service au public.
Par contre, il arrive que certaines activités des personnes publiques ne rentrent pas dans leur
mission traditionnelle pour être qualifiées de « service public » et, partant, être considérées
comme poursuivant un but d’intérêt général. Parmi ces activités, la jurisprudence du CEF a
retenu, entre autre,
-l’organisation par une commune d’une fête locale dépourvue de tout caractère traditionnel
ancré dans la mémoire collective des habitants.125
-l’organisation par une commune une course de chevaux qui ne saurait se rattacher à une
mission de service public communal.126

125
CE 12 avril 1972, Chatelier, Rec.262 ; D.1973.545, note Duprat ;
 40

-un café-restaurant installé sur le domaine public (ex du bois de Boulogne) faisant l’objet d’une
concession d’exploitation domaniale par un établissement public ayant son intérêt propre.127
-un entretien des bâtiments du culte où l’utilité générale confère aux travaux ainsi effectués
par la Commune, le caractère des travaux publics sans prétendre y voire une mission de
service public.128
-la gestion de leur domaine privé par les collectivités publiques qui ne se rattache pas à leur
mission de service public.129A la suite de cette abondante jurisprudence, on conclut en
doctrine que toutes les activités des personnes publiques ne sont pas nécessairement des
activités de service public ; quand bien même l’intérêt général, non pourtant caractérisé
puisque n’étant pas le but même du service, se trouve satisfait par le jeu de la connexité
d’objet réalisé par l’établissement public en cause. Donc il ne peut être considéré que comme
une simple extension de la finalité même du service ainsi créé et organisé par la personne
publique.

S/§ 2 : L’intérêt général, extension du but du service public

D’après le doyen Duguit, dans son traité de droit constitutionnel paru en 1928 (3è éd.), au fur
et « à mesure que la civilisation se développe, le nombre des activités susceptibles de servir
de support à des services publics augmente et le nombre des services publics s’accroît par là
même… ». Aujourd’hui, cette affirmation du doyen se vérifie amplement dans nos vies de
chaque jour et, comme finalité même du service public, l’intérêt général est recherché même
dans les activités des personnes privées. En ce sens, il a été tranché que les associations
syndicales, le cas de l’association syndicale du canal de Gignac, de propriétaires présentaient
les caractères essentiels des établissements publics, alors même qu’elles agissent dans
l’intérêt privé des propriétaires intéressés et que, de ce fait, il est contestable de voir dans leur
activité, une activité de service public.130 Autrement dit, il est loisible d’admettre que toutes les
activités de service public ne sont pas toujours le fait de personnes publiques. D’où la notion
protéiforme de l’intérêt général.

126
CE, sect., 30 octobre 1953, Bossuyt, RDP 1954.178, note Waline ;
127
CE 12 mars 1999, ville de Paris, DA 1999, n°127 ;
128
CE 10 juin 1921, Commune de Monségur, S.1921, 3.49, conclusion Corneille, note Hauriou, RDP 1921.361, concl.
Corneille, note G. Jèze ;
129
TC 25 juin 1973, Office National des Forêts c/ Beraud, Rec.847 ; D.1975.350, note Comte ; AJDA 1974.29, note Moderne ;
TC. 6 janvier1972 Consorts Apap c : Etat français, Rec. 792 ;
130
Le Tribunal des Conflits Français par sa décision du 9 décembre 1899 ;
 41

S/§ 3 : Variété de l’intérêt général, but du service public

L’intérêt général permet qu’un certain nombre de services publics accordent à l’Etat ainsi qu’à
ses composantes les moyens de leur action dont ils ont besoin pour réaliser leurs missions
respectives. Il s’agit principalement des prestations absolument indispensables à la vie d’une
nation au sein d’un Etat moderne ; Bref, de tous les besoins collectifs et indispensables à la
vie d’une nation. 131C’est-à-dire que c’est l’Etat qui a la charge, non seulement d’assurer
l’interdépendance entre les membres de sa communauté nationale grâce aux différents
services publics, mais également et surtout de veiller à la réduction des inégalités entre ces
derniers. Chose très difficile à réaliser dans notre pays, la RD Congo ; mais à notre humble,
pas impossible.
Pour compléter cette étude, il faut insister sur le lien juridique qui existe entre la personne
publique et l’activité ; c’est-à-dire, il faut admettre qu’il s’agit d’une activité créée ou assumée
par une personne publique à cette fin.

SECTION TROISIEME : Le service public dépend d’une personne publique

Il est question d’insister ici sur le fait que, d’une part, l’activité de service public dépend de la
personne publique qui l’a créée et que, d’autre part, ce lien peut connaitre de variation.

§ 1 : La permanence du lien entre la personne publique et service public

Le principe est que le service public dépend directement de la personne publique qui l’a créé.
Cette dernière doit normalement assurer personnellement et directement sa gestion et son
fonctionnement pour réaliser l’objectif pour lequel il a été créé. Donc, par permanence il ne
faut pas seulement entendre le lien direct et permanent. Le service peut aussi tout simplement
dépendre de la personne publique du fait, même délégué, il reste toujours sous le contrôle de
la personne publique.

§ 2 : La variabilité du lien entre personne publique et service public

Ce lien varie selon que la personne gère elle-même directement le service en cause sous la
régie directe, intéressée ou par un établissement public dans l’hypothèse de la gestion
publique ou elle en délègue la gestion aux particuliers, personnes physiques ou morales (cas
de la concession ou de l’affermage).

131
Il en est ainsi des activités telles que les énergies nécessaires à la vie communautaire (électricité, gaz, l’eau, charbon,) de
la poste et des télécommunications, du transport, des habitations, de la santé, de la justice, de la défense et sécurité,
des finances, de l’alimentation, etc.
 42

SECTION QUATRIEME : La soumission du service public à un régime juridique

exorbitant du droit privé se fait à de degrés variés
On va faire part de la portée de cette soumission, d’un côté, et, de l’autre, de contenu du
régime exorbitant de droit commun

§ 1 : La portée du régime exorbitant

Il importe de distinguer ici le cas où une mission de service public est géré par une personne
publique soit en régie directe par une collectivité publique nationale ou locale ou par un
établissement public(Ici le régime est sans aucun doute un régime de droit public, parce que
de nature administrative) de la mission de service public gérée par une personne privée (donc
il s’agit d’une mission déléguée)
§ 2 : Le contenu du régime juridique exorbitant
Par régime exorbitant de droit privé ou de droit commun, l’usage par une personne privée
chargée de la gestion d’un service public les prérogatives reconnues aux seules autorités
administratives dans l’exercice de leurs fonctions administratives. Il s’agit des privilèges
d’action tels que notamment la compétence de prendre une décision exécutoire bénéficiant
d’un privilège d’exécution d’office, le fait de disposer d’un pouvoir de résiliation unilatérale d’un
contrat, de contrôler son cocontractant, d’orienter l’exécution d’un travail public, etc. alors
qu’en principe en tant qu’organisme privé on ne peut pas agir ainsi à l’égard de ses
cocontractants si on n’était chargé d’une mission de service public.
Ainsi, tel que nous venons de la définir et d’en dégager le régime juridique, il est indéniable de
ne pas admettre, comme le considère d’ailleurs la doctrine dominante à laquelle nous
adhérons, que le service public joue un très grand rôle dans la définition des mots-clés du
Droit administratif général.

**************************************
 43

CHAPITRE TROISIEME :
APPORT DU SERVICE PUBLIC DANS LA DEFINITION DES NOTIONS-CLES
DU DROIT ADMINISTRATIF GENERAL
Il faut entendre par notions-clefs du droit administratif, tous les moyens d’action dont se dote
l’Administration publique pour accomplir sa double mission de satisfaire l’intérêt général et de
maintenir l’ordre public. Au départ, on l’a déjà vu, le problème ne se pose pas parce que
l’accomplissement d’une mission de service public et l’activité de maintien de l’ordre public
exigeait la présence d’une personne publique et l’application du droit public. Après la crise de
la notion de service public résultant du fait que les personnes privées intervenaient à divers
titres dans la réalisation d’une mission d’intérêt général, l’équation service public-droit
administratif a perdu son actualité de telle sorte qu’il fallait désormais examiner de près
chaque cas d’espèce afin de déterminer les régime juridique applicable. C’est ainsi que la
doctrine dominante à laquelle nous appartenons aujourd’hui,132affirme c’est la notion de
service public qui nous aide à déterminer la personne responsable de l’acte ayant fait grief et
du même coup, le régime juridique applicable dans le cas d’espèce. Sans doute ce rôle est
pleinement rempli aussi bien dans la définition des actes administratifs (1), de l’agent
public(2), du domaine public (3), du travail public (4), que dans celle de la responsabilité
administrative (5)

SECTION PREMIERE : Le service public dans la définition des actes administratifs

S’agissant de la définition des actes administratifs, il faut impérativement opérer une différence
entre les actes administratifs (unilatéraux) décisoires on non décisoires, les actes dits
individuels et collectifs ainsi que les contrats administratifs.

§ 1 : Dans l’acte administratif décisoire ou autonome

De nos jours, on l’a vu, il peut s’agir, soit d’un acte pris par une personne publique ou une
personne privée dans l’exercice de sa mission de service public. Dans le premier cas, on parle

132
De Laubadère, (A), « Revalorisations récentes de la notion de service public en droit administratif français », AJDA
1961.591 ; Huilier, deux chroniques relatives au service public, D.1955.91 ; Chapus, (R), « service publique et la puissance
publique », RDP 1968.235 ; Amselek, « Réponse à l’article de R. Chapus », AJDA, 1968.000 ; Lachaume, « Remarques sur
quelques aspects récents du renforcement jurisprudentiel de la compétence de la juridiction administrative », Mélanges
Waline, 1974, p.479 ; Mfuamba Lobo Muenga, Problématique de la « transposabilité » de la théorie générale des services
publics dans la sous-région des grands lacs : cas de la RD CONGO », thèse, Paris 13, 2011 ; Laingui, Caractères et fonctions
des notions en droit administratif, thèse, Rennes, 1992 ; Truchet, (D), Les fonctions de l’intérêt général dans la
jurisprudence du Conseil d’Etat, BDP, n°125, 1977 ; Linotte, (D), Recherches sur la notion d’intérêt général en droit
administratif français, thèse, Bordeaux, 1975
 44

de l’acte unilatéral ou du règlement autonome pris par une personne publique, dans l’exercice
de ses fonctions ;en l’occurrence le premier ministre, en sa qualité de chef de gouvernement
et d’autorité dotée du pouvoir réglementaire. Ses actes sont dits décisoires, puisqu’ils ont la
même portée que la loi ; c’est-à-dire ils sont impératifs et imposables à tous les citoyens sur
toute l’étendue du territoire national. Autrement dit, ils ont une portée générale et
transcendantale. Donc, d’un point de vue organique ou structurel, on les reconnait, non
seulement grâce à la place qu’occupe leur auteur dans la hiérarchie administrative et
technique, mais aussi et surtout à sa compétence tant matérielle, personnelle que locale. Par
exemple, dans le cas du premier ministre, on dit qu’il détient le pouvoir de police générale.
Tandis que, d’un point de vue matériel ou fonctionnel, quand le ressort du pouvoir du premier
ministre s’étend à toute l’étendue du territoire national,les autres autorités administratives, en
l’occurrence les autres membres du gouvernement, les chefs de service et autres autorités
administratives qu’elles soient indépendantes ou locales, exercent un pouvoir de police
spécial. C’est donc grâce à la notion de service public qu’on parvient à déterminer leurs
compétences respectives et à opérer une différence technique entre elles. Dans la
jurisprudence suivie en cela par la doctrine, à laquelle nous appartenons aujourd’hui, on
affirme qu’ils sont actes administratifs par la nature administrative de leur auteur133que ce
dernier soit une autorité administrative de l’Etat, d’une collectivité territoriale locale ou d’un
établissement public.134Dans le deuxième cas, les actes des personnes privées gérant un
service public industriel et commercial sont identifiés par l’exercice des prérogatives
exorbitantes de droit commun ou de puissance publique. Du coup, si le service public est de
nature administrative, il a été jugé que tous les actes (individuels ou réglementaires) relatifs à
la gestion de ce service sont assimilés aux actes unilatéraux, malgré leur édiction par une
personne privée.135Il en est ainsi de tous les actes relatifs à l’organisation et au fonctionnement
dudit service édictés par les gestionnaires publics ou privés à l’occasion de l’exercice de leurs
fonctions de gestionnaire.136Partant, il faut admettre, avec la jurisprudence suivie en cela par la
doctrine à laquelle nous appartenons aujourd’hui, que le critère matériel prédomine celui de

133
CE, 6 décembre 1907, Cie des chemins de fer de l’Est, Rec.913, conclusion de Tardieu ; S.1908.3.1, note Hauriou, concl.
Tardieu ; D.1909.3.57, concl.Tardieu, RDP 1908.38, note de Gaston Jèze,cités par Lachaume, Op.cit., p.77
134
TC 22 avril 1974 dans l’affaire Directeur Régional de la sécurité sociale de Nancy conter Dame Léotier, D.1974, note
Lachaume, Idem, ibidem.
135
CE du 13 janvier 1961 dans l’affaire Magnier ; CE, Sect., du 22 novembre 1974 dans l’affaire Branchet
136
TC 15 janvier 1968, Cie Air-France contre époux Barbier, Rec.789, concl. Kahn, RDP 1968.893, note Waline ;Voir aussi :
D.1969.202, note Auby ; AJDA 1968.225, chr.Massot et Dewost ;GAJA, p.621 ; GDJDA, p.117 ; TC 17 avril 2000, Préfet du
Val de Marne, Air-France, D.2000, Inf.Rap.135
 45

l’organe.137Il en va ainsi de tous les actes des personnes publiques gérant un service public
industriel et commercial, à propos desquels il a été jugé qu’ils sont des actes administratifs du
simple fait d’être pris par leurs auteurs publics (cas des entreprises publiques gérant un
service public industriel et commercial) dans l’organisation du service public.138Il en est de
même des actes dits individuels ou collectifs.

§2 : Dans les actes individuels et ou collectifs

En plus de ce que ce nous venons d’affirmer à l’instant même, à propos des actes unilatéraux
et ou individuels des gestionnaires publics ou privés gérant un service public administratif et
ou industriel et commercial, il faut ajouter que dans la gestion privée des services publics, il
existe, en droit administratif, certains actes unilatéraux à portée individuelle assimilés aux
actes administratifs du fait d’être édictés par une autorité administrative et d’autres non
lorsqu’ils sont pris dans le cadre des rapports de droit privé dans la gestion d’un service public
administratif.139Par contre, lorsqu’il s’agit d’un service public industriel et commercial géré par
une personne publique, on ne reconnait pas à ses actes individuels pris dans le cadre de la
gestion dudit service public dans ses rapports ses usagers le caractère administratif du fait
qu’ici ce n’est pas le critère organique qui s’applique mais matériel.140En dehors de ces
hypothèses, il a été jugé toujours que tous les actes des personnes publiques gérant un SPIC
restent administratifs lorsqu’ils se rapportent à l’organisation et au fonctionnement dudit
service public.141Aux côtés de ces actes, comme on va le voir maintenant dans les
développements suivant, la notion de service public joue également un grand rôle dans la
définition des contrats administratifs.

137
TC du 2 mars 1987, Gounot, Rec. 446 ; Chapus,(R), Droit Administratif, 13è éd., Montchrestien, Paris, n°717 ; Geffroy,
« service public et prérogatives de puissance publique. Réflexions sur les déboires d’un couple célèbre », RDP 1987.49
138
TC français, 12 octobre 1992, dans l’affaire du Syndicat CGT d’EDF, Rec., 490, CJEG 1993.480, note Lachaume ; CE du 28
juin 1989, dans l’affaire Association « Etudes Consommation CFDT », CJEG 1990.180, note Lachaume ; CE, Ass., 7 juillet
1995, Damiens, Rec.290 ; LPA 1995.131.6, concl. Bonichot ; AJDA 1995.692, Chronique Stahl et Chauvaux ; CJEG
1995.449 , note Collin et Delpirou, cités par Lachaume, op.cit, p.78
139
Dans sa note adressée au CE, Ass., 17 juillet 1967 dans l’affaire Allegretto, Carron avait soutenu que les « décisions
d’attribution ou de retrait de la carte de Docker professionnel constituaient des actes administratifs, car édictés par des
autorités administratives portuaires dans le cadre de l’exercice de leur mission de service public administratif. Ce qui
avait conduit à l’abandon de la jurisprudence Avallone du CE, 23 janv. 1953 ; Waline soutint la même chose dans
l’affaire Préfet de Paris immatriculant un enfant comme pupille de l’Etat, TC é avril 1973 ; de même que Franc et Boyon
dans leur note au CE, Ass., 8 nov.1974 dans l’affaire Bender ; Moderne dans sa note au CE 3 mars 1975 dans l’affaire
Courrière où il estime que les décisions relatives à l’assiette des coupes de bois dans les forêts de l’Etat étaient des actes
administratifs détachables de la gestion privée du domaine pris par les autorités dans le cadre de leur mission de service
public administratif.
140
Rapport avec l’usager : CE 21 avril 1961 dans l’affaire Veuve Agnési, Rec.253 ; Rapport avec son agent : CE 8 mars 1957
dans l’affaire Jalenques de Labeau, Rec. 158, note Mosset et de Laubadère ; JCP 1957.II.9987, note de Dafau ;
141
CE 14 janvier 1998, dans l’affaire Commune de Toulon, Rec. 8 ; RFDA 1998.460 ; DA 1998.82
 46

§ 2 : Dans le contrat administratif

Il faut distinguer selon que le contrat est conclu entre deux personnes publiques, une
personne publique et une personne privée ou encore entre deux personnes privées ; auxquels
cas, la situation se présente comme suit :
-Dans la première hypothèse, le contrat est qualifié d’emblée de contrat administratif par
simple présomption d’administrativité lorsqu’il est relatif à l’organisation et au fonctionnement
d’un service public administratif présumé à gestion publique; elle est renversable après
vérification de son objet ; du simple fait même que ce dernier peut s’avérer être un contrat de
droit privé. Par contre, on reconnait en jurisprudence et en doctrine que lorsqu’il s’agit d’un
contrat ayant pour l’objet un service public industriel et commercial, à l’instar de celui qu’une
personne publique-usager peut conclure avec une autre personne publique fournisseuse n’a
rien, est de droit privé qui n’a rien d’administrativité.142
-Dans la deuxième, la jurisprudence suivie en cela par la doctrine, admet que la présence
d’une personne publique fait du contrat ainsi conclu, un contrat administratif, grâce à l’élément
organique.143Il en est de même de tout contrat conclu entre une personne publique
administrative et ses agents ou entre un service public administratif et un service public
industriel et commercial géré par une personne publique et un fournisseur ou un entrepreneur.
144
En plus de cette hypothèse, il a été jugé et admis en doctrine qu’il demeure contrat
administratif, tout contrat conclu entre une personne publique et une personne privée gérant
un service public lorsqu’il contient des clauses exorbitantes du droit privé ou lorsqu’il est
soumis au régime juridique exorbitant du droit privé.145
-Dans la troisième hypothèse, la jurisprudence, suivie en cela par la doctrine, qu’un contrat
conclu entredeux personnes privéesdont l’une gère un service public est présumé de droit

142
Présomption d’administrativité : TC 21 mars 1983, Rec.537 ; AJDA 1983.356, note de Labetoulle ; RA 1983.368, note
Pacteau ; voir également D.1984.33, note Hubrecht et J.-B. Auby ; Objet de droit privé : CE 16 avril 1969, SNCF, Rec.194 ;
CE 11 mai 1990, bureau d’aide sociale de Blénod-les-Ponts-à-Mousson, Rec.123 ; CJEG 1990.348, concl. Hubert ; AJDA
1990.615, note Colly ; CE 1er mars 2000, Commune de Morestel
143
CE 20 avril 1956, dans l’affaire Bertin ; Commentaires de Lachaume dans les arrêts Bertin et Grimouard, AJDA, p.373,
note Auby sous CE 26 juin 1974, dans l’affaire Sté La Maison des Isolants-France, RDP 1974.1486
144
TC 14 nov. 1960 dans l’affaire Sté Vandroy-Jaspar, Rec.866 ; AJDA 1961.89, note de de Laubadère
145
Dans l’affaire Sté des granits porphyroïdes des Vosges : CE 31 juillet 1912 ; dans l’affaire Sté d’exploitation
électrique de la rivière du Sant. : CE, Sect., 19 janvier 1973 ; AJDA 1973.358, chr Léger et Boyon ; JCP 1974.II.17629,
note Pellet ; CJEG 1973.239, concl. Rougevin-Baville, note Caron ; GDJDA, p.378
 47

privé.146Toutefois, la jurisprudence admet l’existence des contrats administratifs conclus entre

deux personnes privées dont l’une accomplit une mission de service public de façon explicite.
Il en est ainsi, par exemple, d’un contrat conclu en matière de construction des autoroutes.147

SECTION DEUXIEME : Le service public dans la définition de l’agent public

Il nous importe de distinguer ici l’agent public d’un service administratif de celui d’un service
public industriel et commercial pour bien appréhender la présente leçon.

§ 1 : Dans la définition des agents du service public administratif (SPA)

En principe, les agents publics sont régis par la loi portant statut du personnel de carrière des
services publics de l’Etat ou statut de la fonction publique ; On les appelle « fonctionnaires ».
A ce titre, leur identification dans l’exercice de leur fonction ne pose pas de problème
particulier ; puisqu’ils occupent, chacun, un poste correspondant à leur grade dans la
hiérarchie administrative ; qu’il soit au centre ou dans les périphéries, au niveau central ou
local. En ce sens, il a été jugé que est fonctionnaire, tout agent qui participe directement à
l’exécution et ou au fonctionnement du service public administratif.148

§ 2 : Dans la définition des agents publics du service industriel et commercial (SPIC)

En principe, il a été jugé, et admis également presqu’unanimement en doctrine, que les
services publics industriels et commerciaux ne confèrent pas la qualité d’agents publics à ses
travailleurs ; même s’ils sont gérés par une personne publique.149Ceci étant, voyons à présent
ce qu’apporte le service public dans la qualification du domaine public de l’Etat

SECTION TROISIEME : Le service public dans la définition du domaine public

Nous devons séparer ici l’usage public du service public lui-même.

146
CE, Sect., 13 déc. 1963 dans l’affaire Syndicat des praticiens de l’art dentaire du département du nord ; AJDA 1964.25,
chr. Fourré – Mme Puybasset ; D., 1964.55, concl. Braibant ; GDJDA, p.366 ; TC 3 mars 1969, etc
147
TC 8 juillet 1963 dans l’affaire Entreprise Peyrot, GAJA, p.603 ; TC 16 mai 1983, SA Cie Toulousaine de Transports publics
de voyageurs de l’agglomération de la région toulousaine, Rec. 659 ; CE Sect., 30 mai 1975, Sté d’équipement de la
région montpelliéraine, Rec. 326 ; AJDA 1975.345, chr.Franc et Boyon
148
CE, Sect., 4 juin 1954, Rec . 342, chr. Chardeau, AJDA 1954.II.bis 6 ; CE, Sect. 20 mars 1959, dans l’affaire Lauthier,
Rec.198, RDP 1959.770, concl. Bernard ; D. 1960.280, note de Laubadère, etc
149
CE 26 janv. 1923 dans l’affaire de Robert Lafreygère, GAJA, p.245 ; CE 8 mars 1957 dans l’affaire Jalenques de Labeau
déjà citée. Il en est de même si les contrats des agents contiennent chacun les clauses exorbitantes du droit privé ou
s’ils sont soumis au même statut que le personnel fonctionnaire du service : CE, Sect., 15 déc. 1967 dans l’affaire Level,
Rec. 501 ; AJDA 1968.228, Chr. Dewost et Massot
 48

§ 1 : Le domaine public se définit par l’usage public

Ici il faut souligner que tous les biens du domaine public de l’Etat sont régis par le droit public
lorsqu’ils sont affectés directement par la personne publique titulaire à l’usage du public. Donc,
ces biens (meubles ou immeubles) sont des biens publics par l’usage que l’on en fait et non
par la notion de service public.150

§ 2 : Le domaine public se définit par le service public

Contrairement à ce qui précède, Il a toujours été jugé et admis en doctrine ici que les biens
appartiennent au domaine public lorsqu’ils sont à la fois une propriétaire d’une personne
publique, affectés à un service public et aménagés spécialement en vue de cet usage
public.151

SECTION QUATRIEME : Le service public dans la définition du travail public

Nous dégagerons ici la différence entre un travail défini par l’utilité publique qui est beaucoup
plus englobante que le simple intérêt général du travail public défini grâce à la notion de
service public pour faire comprendre la présente leçon à notre lecteur.

§ 1 : Le travail public est défini par l’intérêt général ou l’utilité publique

Constitue un travail public, avait-on jugé en jurisprudence, et admet-on également en doctrine,
toute œuvre exécutée pour le compte d’une personne publique dans le but d’intérêt général. Il
peut s’agir de tous les travaux publics n’ayant pas nécessairement un lien direct avec un
service public bien déterminé ; mais des travaux concernant d’utilité publique, qui englobent
un intérêt général du service public en cause. .Par exemple, la doctrine s’appuyant sur la
jurisprudence administrative, donne l’exemple de la construction d’un barrage par une
personne publique se rattachant à une mission de service public152 ; ou d’une construction
d’une route destinée à desservir deux villages et constituant incontestablement une mission de
service public153 ; de même que la construction d’un groupe scolaire pour le compte d’une
Commune, considéré comme un édifice public ouvert public et qui constitue une mission de
service public.

150
CE 28 juin 1935 dans l’affaire Marécar, Rec. 734 ; D. 1936.3, 20, concl.Latournerie, note Waline
151
CE., Ass. 11 mai 1959, dans l’affaire Dauphin, Rec. 294 ; D. 1959.314, concl. Mayras ; GDJDA, p.529
152
TC 10 juin 1921, dans l’affaire Commune de Monségur déjà citée ; TC 8 février 1965, dans l’affaire Henri Martin, Rec.
811 ; Lachaume et alii, Op.cit., p.89
153
CE 14 octobre 1966, dans l’affaire Ville de Montdidier, Rec.539
 49

§ 2 : le travail public est donc défini par le service public

La jurisprudence a tranché que « constitue un travail public, tout travail immobilier réalisé par
une personne publique dans le cadre d’une mission de service public. Non seulement la
personne publique doit impérativement être maître de l’ouvrage construit par une personne
privée accomplissant une mission de service public, mais il peut s’agir également des travaux
de reboisement sur des terrains privés ou sur des travaux exécutés par une autorité
administrative communale sur un immeuble privé menaçant ruine.154

SECTION CINQUIEME : Le service public élargit la notion de la responsabilité

administrative en Droit administratif général
§ 1 : La théorie des collaborateurs bénévoles de l’administration publique
Par cette théorie, on admet que, suivant les règles de responsabilité pour fait d’autrui, les
dommages subis ou causés par des personnes intervenant bénévolement et
occasionnellement soit à la demande de l’autorité administrative, soit spontanément en cas
d’urgence, à l’exécution d’une mission de service public doivent être réparés par l’autorité
publique sous la responsabilité de laquelle les travaux se sont exécutés ou devaient
s’exécuter.

§ 2 : Le principe de la gestion publique du service public

En cas d’un dommage causé par un agent dans l’exécution de ses fonctions, l’administration
engage sa responsabilité, soit pour faute de service et ou faute personnelle de l’agent devant
le juge judiciaire, en vertu des conséquences tirées de l’arrêt Blanco.155 Toutefois, il peut être
fait l’application du principe de cumul de responsabilités et réintégrer l’agent dans le service,
déterminer la responsabilité de la personne publique employeuse de l’agent dans la réalisation
du dommage, et cela même si son agent n’était pas en fonction.156Il en est de même de la
responsabilité sans faute retenue par la jurisprudence administrative du fait que les citoyens
usagers des services publics ont droit au bon fonctionnement de ceux-ci assuré par les

154
TC 28 mars 1955 dans l’affaire Effimieff suivie par les arrêts Béton, Bertin, CE, Sect., 20 avril 1956, Grimourd, GAJA,
p.520 ; GDJDA, p.373 ; CE, Ass., 12 avril 1957, dans l’affaire Mimouni, Rec. 261 ; AJDA 1957.II.272, chr .Fournier et
Braibant en confirmation du principe ;
155
TC, 30 juillet 1873, pelletier, GAJA, p.9 ; GDJDA, p.553
156
CE 3 février 1911, dans l’affaire Angeut, GAJA, p.141, GDJDA, p.568 ; - CE 26 juillet 1918dans l’affaire Lemonnier, GAJA,
p.201 ; GDJDA, p.571 ; - CE, Ass., 26 octobre 1973 dans l’affaire Sadoudi, Rec.603 ; GDJDA, p.574
 50

personnes publiques compétentes.157Dans les développements qui suivent maintenant, nous

étudierons le principe retenu en matière de responsabilité en cas des dommages causés aux
particuliers par une personne privée gérant un service public.

§ 3 : L’admission du principe de la gestion du service public par une personne privée

Rend compétent le juge judiciaire dans la résolution des dommages corporels et ou matériels
causés aux particuliers par les agents de service de l’organisme privé gérant le service en
cause.158
S/SECTION PREMIERE : De la création des services publics au niveau national
Tous les besoins collectifs commende la création d’un certain nombre des services publics
tant au niveau national que local. Mais d’un point de vue à la fois organique et matériel, il faut
souligner ici un fait devenu presqu’une évidence en doctrine notamment avec Didier Truchet,
qu’aucun besoin humain ne constitue un service public que lorsque l’autorité publique le
consacre en droit et en fait et en précise les modalités de gestion publique ou déléguée.159On
s’efforcera de déterminer ici le domaine des services publics nationaux et de définir la nature
juridique de la compétence de l’Etat à ce sujet

§ 1 : Définition du domaine des services publics nationaux

Par principe, les services publics nationaux sont créés par les organes centraux de l’Etat. Il
s’agit notamment du Parlement ou du gouvernement dans la proportion de leurs compétences
respectives définies dans la Constitution nationale, en sa qualité de loi suprême du pays
concerné. Il en est ainsi, selon la doctrine à laquelle nous appartenons aujourd’hui,160 du
nombre des provinces, des autorités compétentes pour en assurer la création, en déterminer à
la fois les structures et les règles de fonctionnement ainsi que les modes de gestion publique
ou privée qui sont déterminés dans la loi fondamentale suivant la forme unitaire ou fédérale de
l’Etat retenue. A ce sujet, il a été jugé que l’Etat unitaire, par exemple, détient la compétence
des compétences en matière de création des services publics nationaux et ou locaux dans le
cadre de ses lois ; puisqu’il existe en principe des besoins appréciables objectivement du point

157
CE, Ass., 10 avril 1992, GAJA, p. 760 ; GDJDA, p. 557, concl. Légal ; CE, Sect., 3 novembre 1997, Hôpital Joseph Imbert
d’Arles, rec. 412 ; AJDA 1997.959, Chr. Girardot et Raynaud
158
Voir à ce sujet l’arrêt du CE du 19 décembre 1969 dans l’affaire Etablissement Delannoy ; CE, Sect., 2 février 1979,
Ministre de l’agriculture contre Gauthier, Rec. 39, AJDA 1979.48, n°11, concl. Dondoux ; JCP 1980.II.19378, note Simon ;
GAZ. Pal 1980.I.282, note Plouvin
159
Truchet, (D), « Label de service public et statut du service public», AJDA 1982.427 et s. ; CE 28 juin 1963, Narcy, GDJDA,
p.209
160
Favoreu, (L), « Les bases constitutionnelles du droit des collectivités locales », in La nouvelle décentralisation, S 1983.33 ;
Mfuamba Lobo Muenga, Thèse, Op.cit
 51

de vue de l’intérêt général national qui ne peuvent pas être laissés à l’initiative des autorités
locales sans risque de glisser vers le fédéralisme. Il en va ainsi des tous les services qui
constituent le fondement de son existence et l’exercice de sa souveraineté.161Mais en doctrine
on admet que ce principe n’empêche pas les autorités locales d’exercer leurs compétences
constitutionnelles et légales en la matière dans le cadre des lois sur la décentralisation qui les
précisent.162Ceci dit, examinons à présent, la question de la nature juridique de la compétence
de l’Etat.

§ 2 : Nature juridique de la compétence de l’Etat dans la création des services publics

nationaux
En la matière, on admet par principe que les organes de l’Etat disposent d’une compétence
discrétionnaire d’origine constitutionnelle. Ils créent tous les services publics centraux
indispensables à la vie de la nation, en fonction des besoins collectifs liés à l’exercice de la
souveraineté de l’Etat ; car, faute d’exister de tels services rendent l’Etat inexistant. C’est ce
qui me conduit à soutenir la thèse d’une perpétuelle transition dans notre pays à cause de la
crise des services publics impératifs au niveau national.163En plus, la création des services
publics s’impose aussi au niveau local.

S/SECTION DEUXIEME : De la création des services publics au niveau local

A ce niveau, les compétences résultent de lois de la République qui les attribuent aux
collectivités territoriales locales en matière de création des services publics locaux (d’intérêt
général local). Il peut s’agir, d’un point de vue de droit public classique, de la constitution elle –
même en matière de régionalisme ou de différentes lois sur la décentralisation édictées par le
législateur national, organisant le pays en différentes entités territoriales à tous les échelons

161
En France, par exemple : CC 25 février 1982, décis 82-137 DC, « Lois de décentralisation », GDCC, n°32, p.504 ; CC, DC
n°96-380 DC du 23 juillet 1996, « Loi relative à l’emprise nationale France Télécom », AJDA 1996.696, note
O.Schrameck
162
Peyrical, (J.-M.) « Réflexions autour de la sphère des compétences particulières des Communes », D.1998, Chr.341, qui
évoque « la nécessité d’une définition législative nationale d’un minimum de compétences obligatoires » pour les
entités locales, l’en occurrence les Communes.
163
CC 25-26 juin 1986, Privatisations, GDCC, n°39, p.667 ; CE 7 juin 1999, dans l’affaire Syndicat hippique national et autre,
RFDA 1999.887 ; CE, Sect., 27 octobre 1999, Rolin, AJDA 1999.1043, Chr. Fombeur et Guyomar, 1008, RDP 1999.1845,
concl. A Daussun ; Mise à disposition des textes aux organes de gestion des Syndicats professionnels constitue un service
public : CE 17 déc. 1997, Ordre des Avocats à la Cour d’Appel de Paris, AJDA 1998.362, concl. J.-D Combrexelle, note B.
Nouel, le juge avait qualifié cela de mission de service public ; J.-P. Bouchut, AJDA 1998.291 ; Rapport public du CE 1999,
l’intérêt général, 272 et s. ; CE 2 juillet 1969, Ministre de l’Education nationale contre Association d’éducation populaire
« L’Espérance » à confolens, Rec.351 : a consisté dans un refus d’homologation d’un circuit de transport scolaire qui ne lui
paraissait pas utile au regard de la carte scolaire, exemples cités par Lachaume et alii, Op.cit.pp.100-103
 52

administratifs (Provinces, régions, territoires, Communes, etc.) et déterminant les degrés

d’intervention de chacune de ces autorités dans la gestion des affaires locales.164

§ 1 : De la détermination du domaine des services publics locaux

Il nous importe de préciser ici les compétences générales peuvent être déterminées, selon le
cas d’espèce comme l’affirmait la doctrine, suivie en cela par la jurisprudence,165soit par la
Constitution au niveau provincial et ou local ou par les lois sur la décentralisation.

S/§ 1 : Les services publics communaux ou municipaux

Il faut donc distinguer à ce niveau l’existence des services publics nationaux de services
publics nationaux. C’est ainsi que tous les services publics administratifs relatifs à l’état civil
des personnes sont des services nationaux et impératifs. Autrement dit, qu’au niveau local,
provincial ou Communal, aucune autorité n’a compétence d’attribuer une nationalité à un
étranger vivant sur le territoire national au niveau local.

S/§ 2 : Les services publics au niveau provincial ou régional

De même que ce qui se passe dans la Commune, la province est un niveau local par rapport
au Centre du pays dans son ensemble. A ce titre, on y organise des services publics
administratifs nationaux impératifs aux côtés des autres services publics provinciaux. Il s’agit
particulièrement des services publics sociaux qui sont essentiellement facultatifs pour
n’intéresser que les besoins uniquement locaux, les impératifs constituant non seulement
l’existentiel-même de l’Etat sur le plan purement administratif, territorial et technique à ce
niveau; mais dépendant surtout du budget général de l’Etat.166Aussi admet-on en doctrine que
le conseil communal et ou l’Assemblée délibérante provinciale ne peut, en aucun cas, sauf
bien entendu autorisation expresse de la loi, créer un organisme de droit public, par exemple
une voirie urbaine, et le charger de gérer un service public ; dans la mesure où toutes les
activités existentielles de l’Etat sont de la compétence générale du gouvernement central.
Cette précision est détail puisqu’en matière administrative, la compétence demeure

164
Lire à ce sujet, en doctrine, Chapuisat et Bouyssou « Commentaires de la loi du 7 janvier 1983», AJDA 1983.81 sur la
décentralisation en France.
165
Du Bois de Gaudusson (Notamment), « L’usager du service public administratif, BDP 1974, tome 65, 111, cité par
Lachaume et alii, Op.cit.p.112 ; CE 25 juin 1999, Association amicale de bienfaisance des écoles libres de Saint-Marc-sur-
Mer, AJDA 2000.81, note Chouvel
166
Lire à ce sujet avec intérêt, à propos de la différence entre les services publics obligatoires et les dépenses publiques
obligatoires du fait qu’ils ne se recoupent pas nécessairement au niveau local : Mescheriakoff, (A.-S.), Droit des services
publics, PUF, Coll. « Droit fondamental », 2è éd., 1997, n°55, 133 et s. ; Peyrical, (J.-M.), « Réflexions autour de la sphère
des compétences particulières des Communes », D.1998, Chr.341, spécialement 342 ;
 53

d’attribution ; sauf bien entendu dans le domaine industriel et commercial où il a toujours été
jugé et soutenu en doctrine qu’une collectivité territoriale reste compétente pour apprécier, « in
concreto » et exceptionnellement, les besoins locaux de ses administrés en vue de créer
l’ensemble des services publics indispensables à la vie de la nation, si l’initiative privée ne
parvient pas y pourvoir ; malgré qu’on estime toujours qu’elle ne peut pas le réaliser sans
concurrencer déloyalement les activités privées et violer ainsi la liberté de commerce et de
l’industrie.167

§ 2 : De la procédure de création des services publics au niveau local

Par principe classique, Il a été toujours jugé et soutenu en doctrine 168 que la création de toute
sorte des services publics au niveau provincial, régional ou local résulte de la compétence
constitutionnelle ou légale accordée aux organes délibérants en la matière. Ceux-ci en
apprécient librement l’opportunité dans toutes les matières de leurs compétences
conformément aux lois.

SECTION SIXIEME : Des problèmes communs au principe de création desservices

publics à tous les niveaux de la hiérarchie administrative de l’Etat
Trois séries de problèmes retiennent notre attention : il s’agit, d’abord, du problème relatif à la
détermination de la relation existant entre la personne publique créatrice et le caractère de
service public rattachée à l’activité ainsi créée ; ensuite, de celui qui se pose à propos de la
création d’un service public par un établissement public et, enfin, de celui se manifeste lorsque
les activités de service public sont découvertes à travers les activités des personnes privées
qui n’avaient pas reçu au départ une mission de service public de la part d’une personne
publique mais qui engendrent une sorte de service public qu’on surnomme le service public
virtuel.

167
CE 16 décembre 1988 , Association des pêcheurs aux filets et engins, Garonne, Isle et Dordogne maritimes, RDP
1989.521, concl. E. Guillaume, AJDA 1989.82, chr.M Azibert et de Boisdeffre pour les activités telles que ravitaillement,
boucherie , Cabinet dentaire, cabinet médical, théâtre, cinéma, station-service; TA Clermont-Ferrand, 21 octobre 1983,
Tay ; CE 25 juillet 1986, Commune de Mercœur contre Morand, DA 1986.489 :Café-restaurant, bar-restaurant, etc. ; CE 4
juillet 1984, Département de la Meuse c/ poilera et autres, RFDA 1985.58, observations Douence ; RDP 1985.199, note de
Soto ; CE 27 oct.1971, Delle Degraix, Rec.632 ; CE, Sect., 23 juin &çèé ? Société La plage de la Forêt, Rec.477, AJDA
1972.452, chr. Labetoulle et Cabanes, RDP 1972.1259, concl. A. Bernard ; CE 12 juin 1959, Syndicat des exploitants
cinématographiques de l’Oranie, Rec.363, AJDA 1960.85, concl. Mayras ; D.1960.402, note Robert ;CE, Sect., 20nov. 1964,
Ville de Nanterre, Rec. 563, GDJDA, p.275 ; Chapus, (R), DA, n°234, p.297
168
CE 9 mars 1951, Ville de Villefranche-sur-Saône, Rec.145 ; Auby, « L’incompétence ratione temporis », RDP 1953.1 ;
Blumann, La renonciation en droit administratif français, BDP, tome CXIII, p.257
 54

§ 1 : Problème de la détermination de la relation entre l’activité d’une personne publique

et son caractère de service public
En principe, il a toujours été jugé169 et la doctrine est unanime de reconnaitre que toute activité
créée et gérée par une personne publique territoriale constitue par présomption difficilement
renversable un service public ; sauf volonté expresse de la personne en cause de ne pas
créer un service public.170

§ 2 : Problème de la création d’un service public par une personne publique (un Ets.,
par exemple)
L’établissement public, on le verra, un est mode de gestion personnalisé de service public.
Donc, par principe, le problème ne se pose pas étant donné que seules personnes publiques
créatrices, qui sont principalement les collectivités publiques territoriales) d’un service public
sont compétentes pour en déterminer le mode de gestion par elles –mêmes directement par
leurs déléguées. Et généralement, les services publics précèdent la détermination de leur
mode de gestion ; mais il arrive souvent que les deux soient créés en même temps par le
même texte ; en ce cas, c’est le texte qui crée qui en précise non seulement l’objet et la
spécialité mais également et surtout le mode de gestion.

§ 3 : Problème posé par les services publics indifférenciés ou services publics virtuels
Ici il faut souligner que leur création ne résulte pas nécessairement d’une œuvre de l’autorité
publique. Ils peuvent être créés par les particuliers dans une dépendance de l’Etat pour
assurer la protection de leurs intérêts professionnels. Il en va ainsi des syndicats
professionnels, des mutuels d’entraide de toutes sortes dans divers domaines de la vie
sociale. Par exemple, dans le domaine agricole, sanitaire, de sécurité de justice, de
l’enseignement, des ordres professionnels tels que Ordre des avocats, ordre des médecins,
Ordre des Pharmaciens, des coopératives agricoles, etc.

*****************************

169
CE 12 avril 1973, Chatelier, Rec.262 ; D. 1973.545, note Duprat ; CE 12 mars 1999, Ville de Paris, DA 1999.127
170
De Laubadère, (A), « Revalorisations récentes de la notion de service public », AJDA 1961.596
 55

CHAPITRE QUATRIEME :
DE L’ANALYSE DES PRINCIPES DE CREATION, D’ORGANISATION ET
DEGESTION DES SERVICES PUBLICS
On séparera ici les règles relatives à l’organisation de celles qui se rapportent à la création
des services publics au sein de l’Etat, pour mettre en exergue, non seulement, le
comportement médiocre et irrégulier de notre élite dans son ensemble, mais aussi et surtout,
l’incertitude caractérisée desdites règles fondamentales, qui régissent le domaine des services
publics dans son ensemble aussi.
L’objectif final est de parvenir à démontrer en conclusion que sans conscience collective, sans
élite consciente et responsable, sans unité nationale et amour de la patrie, fruits d’une société
réconciliée avec elle-même, la RD Congo n’existerait, comme à ses débuts depuis 1960 à ce
jour, que sur le plan purement formel, comme un château des cartes avec les menaces
permanentes d’une explosion (balkanisation) à la porte.

SECTION PREMIERE : Du principe de création et d’organisation des servicespublics

D’après la doctrine,171à laquelle on appartient, le principe c’est que la compétence de créer et
d’organiser les services publics appartient au législateur national et à l’autorité administrative
centrale sur habilitation des chambres, voire en dehors de celle-ci, dans l’organisation des
services ou si son acte ne viole pas les libertés fondamentales garanties par la constitution.172
Les personnes privées, quant à elles, ne sont pas compétentes.173
Cependant, ce n’est pas ce débat qui nous intéresse ici, car notre travail consiste simplement
à démontrer que c’est au sein de l’Etat que toutes les théories prennent corps et trouvent un
sens et qu’on ne peut pas aujourd’hui vouloir défendre les droits de la population d’un Etat en
gestation en dehors de ce cadre institutionnel et de ses services publics.
Donc, s’il n’existe pas véritablement en RD Congo, un Etat effectif avec un exécutif efficace,
responsable et apte à gouverner, à qui incombe la charge des fonctions exécutives, les unes

171
ODERZO, J.-C, « La référence au service public dans les textes législatifs français », RRJ, 2000, p.1577, cité
par GUGLIELMI, G., KOUBI, G.et DUMONT, G., Op.cit. pp.175, n°374 et s.
172
DOUENCE, J.-C, « les incidences du caractère national ou loca du service public », AJDA, 1997, n° spécial :
« le service public unité et diversité », p.115, ibidem, p.376, n°377 et s. ; CE, 29 avril 1970, Sté Unipain,
Rec.p.280, AJDA 1970, p.430, concl. Braibant ; RDP 1970, p1423, concl. Waline, ibidem, p176, n°377-378
173
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., p.173, n°369
 56

qualifiées « de protection » et les autres surnommées des fonctions de « développement » par

la doctrine dominante,174 il n’y a pas lieu d’espérer un quelconque développement.
Par conséquent, il ne faut pas se plaindre de violations massives des droits fondamentaux des
citoyens, qui s’y commettent. Autrement dit, s’il n’existe pas, au sein de notre société, des
services publics obligatoires, qui constituent « un devoir impérieux », qui fondent la force de
l’Etat, lui-même, et s’imposent aux gouvernants par état, selon l’expression du Doyen
DUGUIT,175 aucune réforme administrative et technique ne pourrait juguler, à elle seule, la
crise dans notre société. Cette assertion peut se vérifier à travers la portée même du principe
retenu (1) pour pouvoir mettre en place toutes sortes de services nécessaires à la vie d’une
nation et ses différents cas d’application (2 ) avant d’y réserver une critique(3)

§ 1 : De la portée du principe de création et d’organisation des services publics

D’après la doctrine et la jurisprudence en la matière, on a vu, que, par principe, le service
public, c’est toute « activité d’intérêt général ».176 Selon René CHAPUS, une activité de
service, qui est « la raison d’être des organismes chargés » de l’exercer.
Cette activité devrait être, « assurée ou assumée par une personne publique »177 pour mériter
cette qualification.
Il en résulte qu’il appartient exclusivement à l’autorité publique de décider de la création
d’autant des services publics qu’il y autant des besoins fondamentaux d’intérêt général à
satisfaire, au sein de la communauté nationale. Il en est de même aussi du pouvoir de
déterminer les modes de gestion des services ainsi créés.

174
DE LAUBADERE, A. et VENEZIA, J.-C, Op. Cit., pp. 87 et 339
175
DUGUIT, L., Leçons, Op.cit p. 150-151 : selon les enseignements du Doyen contenus dans ces lignes ci-
référencées, qui nous ont largement inspiré « certains services publics existent et existeront encore tant qu’il y
aura des sociétés humaines(…), ce sont des services de guerre, de police et de justice. Les gouvernants
doivent assurer la défense de la société contre les ennemis de l’extérieur. Ils doivent assurer la paix à
l’intérieur et une égale justice à tous les membres du corps social(…). S’ils n’en ont pas le pouvoir et s’ils ne
savent pas remplir ces fonctions, ils ne méritent pas de conserver leur situation ; leur puissance n’est plus
légitime et elle doit cesser »
176
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., pp.151-295, n°327- reprennent ici les leçons sur
l’ensemble de ces principes tant au niveau de l’administration centrale qu’au niveau local ; LINOTTE, D,
MESTRE, A. et ROMI, R., Services publics et droit public économique, Op.cit. pp.143-349 : d’après nos
analyses, ces auteurs font de même en analysant les principes en termes des structures administratives et
politiques d’intervention de l’Etat dans la vie de la nation et en matière économique; LACHAUME, J.-C,
BOITEAU, C. et PAULIAT, H., Op.cit., pp.15 et 99-138 nous décrivent les règles en détail et en stigmatisent
les problèmes communs rencontrés tant au niveau national que local ; PETIT, J. et FRIER, P-L, Précis de
droit administratif, Op.cit. pp182-239, nous en donnent la substance au cours de l’action administrative dans le
rang des finalités de l’action administrative ; « L’intérêt général », Rapport du Conseil d’Etat, EDCE 1998,
n°253, cité par PETIT et FRIER, p183 ; Arrêt Terrier, CE, 6 fév. 1903 : GAJA, n°12 ; Arrêt Naliato, TC, 22
janv.1955 : Rec. CE, p.614 ; Arrêt Magnier, C.E.13 janv.1961 : RDP 1961, p155, concl. FOURNIER ; Arrêt
Narcy, C.E.28 juin 1963 : Rec. C.E, p.694
177
CHAPUS, R., Droit administratif général, Op.cit., p.612, n°795
 57

Tels sont, notamment, les besoins de sécurité sous toutes ses formes, de justice, de transport,
de communication, de diplomatie, de s’approvisionner tant en énergie qu’en denrées
alimentaires de première nécessité (gaz, électricité, eau, charbon de bois, bois de chauffage),
de formation et ou d’instruction (professionnelle, de recherche scientifique).
Cependant, du point de vue juridique, il est admis que « toute activité humaine est d’intérêt
collectif ».178
Dans ce même ordre d’idées, selon la doctrine, la création d’une telle activité « résulte d’un
acte de volonté formel des autorités publiques » 179 ; dansl’objectif de répondre aux besoins de
la population au sein de l’Etat.
Et chez les juristes, le débat est dominé par la distinction de deux points de vue, dont l’un est
organique et l’autre matériel.
Tandis que le premier concerne l’autorité compétente (les organes constitutionnels de l’Etat et
sur leurs domaines respectifs de compétence qui peut être légale et ou réglementaire,
générale et ou spéciale), le deuxième (aspect matériel) renvoie à la compétence personae,
materiae ou loci).
Mais, on a déjà vu que les deux aspects organique et matériel sont indissociables. D’ailleurs,
d’après la doctrine,180 on peut dire, de nos jours, que la distinction constitutionnelle des
domaines de compétence, en domaine de la loi réservé au législateur national et en celui du
règlement attribué au pouvoir exécutif, règle la question.
Toutefois, le débat demeure quant à la question de savoir si, dans l’exercice de leurs
compétences respectives, les uns et les autres ne violent pas les libertés fondamentales tant
individuelles que collectives accordées aux citoyens. Et, à notre humble avis, c’est ce qui
justifie amplement à la fois l’institution du juge pour prévenir tout abus de l’autorité et son
intervention dans tous les cas de violation contre tout acte de l’autorité ayant fait grief.
A ce propos, en cas de violation d’un droit subjectif, le juge examine, au cas par cas, si
l’autorité compétente n’a pas commis d’erreur d’appréciation manifeste dans le cas où sa
compétence était exclusive et discrétionnaire ou encore résiduelle conformément aux
dispositions constitutionnelles, qui la prévoient.181

178
LINOTTE et alii, ibidem, p48, n°114
179
PETIT, J. et FRIER, P-L., Op.cit. p. 188, n°314
180
CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e éd., Op.cit. pp.612-614, n°796-798 ; FRIER, P.-L, et PETIT,
J., Op.cit., pp. 189-194, n°315-322 ; GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit. pp.154-163, n°333-
347
181
GUGLIELMI, G. KOUBI, G. et DUMONT, G, Op.cit. pp.158-163, n° 340-. PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit, pp.
191-
 58

En même temps, il faut souligner le fait que la compétence exclusive et ou discrétionnaire ne

signifie pas nécessairement le monopole absolu de gestion des services publics ainsi
créés par la personne publique.
Car, dans la pratique, la gestion peut en être déléguée aux personnes privées, après
appréciation souveraine de l’opportunité, soit de créer ou non un service public dans un
domaine déterminé, soit de le gérer directement avec ses propres moyens ou d’en déléguer la
gestion, en mission de service public, aux particuliers.182
A ce sujet précis, tous les actes des autorités compétentes sont soumis au principe de
constitutionnalité et ou de légalité, qualifié parfois de « principe de juridicité » au sens large du
terme par la doctrine précitée.183
Ce principe connaît, chaque jour dans la vie d’une nation, plusieurs cas d’application devant le
juge compétent pour en connaitre et ses décisions constituent, comme on l’a déjà vu, ce qu’on
appelle « la jurisprudence ».184

§ 2 : De la mise en œuvre du principe de création et d’organisation

Du point de vue constitutionnel, une fois créés et organisés, les services publics doivent
fonctionner normalement au profit des administrés pour réaliser l’objectif de leur création, à
savoir, à titre de rappel, la satisfaction de l’intérêt général. Comme on l’a déjà vu, la
compétence de créer les services publics, au sein d’un Etat, appartient toujours au
législateur.185
Mais l’autorité administrative est aussi compétente pour créer et organiser les services publics
par habilitation des chambres. Sauf, en ce qui concerne les services publics connexes et
toutes les mesures nécessaires à la bonne administration interne des services où l’habilitation
n’est pas requise.
Aussi, admet-on, à ce jour, sans toutefois remettre en cause le pouvoir d’habilitation reconnu
au législateur, que cette compétence soit plus réglementaire que législative.

182
IDEM, ibidem, pp.185 et SS
183
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit. pp.471 et suivantes, n°786 et suivantes ; LACHAUME, J.-F, BOITEAU, C. et
PAULIAT, H., Op.cit. pp.97-102
184
C.E. 28 juin 1963, Narcy, GDJDA, p.209, cité par LACHAUME et alii, Op.cit. ibidem
185
Dans l’histoire, les constitutionnalistes nous renseignent, dont notamment Eric OLIVA, que sous l’Etat légal,
par opposition à l’Etat de droit constitutionnel moderne actuel qui applique le principe de séparation des
pouvoirs et la hiérarchie des normes juridiques, le parlement se comportait en véritable souverain considérant
qu’il ne pouvait y avoir aucune disposition légale qui lui soit supérieure ; ce qui ne pouvait aller sans abus
 59

De notre point de vue, c’est parce que c’est l’autorité administrative, organe d’exécution des
lois, habilité à prendre les mesures pratiques de leur exécution, qui est à même de justifier son
action sur terrain.
Toutefois, le débat sur cette question reste ouvert.186 Et le bel exemple du renforcement des
compétences de l’exécutif est donné par la constitution française de 1958.
Aujourd’hui, elle est suivie en cela, mutatis mutandis, par la constitution congolaise de la
troisième République (autant que par toutes les autres constitutions de l’Afrique noire
francophone).
A ce propos aussi, du point de vue constitutionnel classique, le pouvoir réglementaire
appartient à la fois au premier ministre et au président de la République, par décret et ou
ordonnance, c’est selon, délibéré en conseil des ministres et contresigné par le premier
ministre.187
Suivant que l’on se trouve dans l’Etat fédéral ou l’Etat unitaire, les compétences se
répartissent toujours entre le parlement national ou fédéral et les assemblées provinciales ou
entités fédérées et ou entre le gouvernement national et les exécutifs provinciaux ou fédéraux.
Selon que la compétence appartient au législateur ou au pouvoir réglementaire (principe de
séparation des pouvoirs horizontale et verticale oblige).
Mais, la doctrine est presque unanime de reconnaitre qu’il n’existe pas de dispositions
constitutionnelles qui limitent le nombre des ministères et ou qui exigent absolument soit un
regroupement ou une scission.188 Il peut y en avoir autant que possible, si le besoin
fondamental de la population à satisfaire l’exige. L’autorité peut scinder une activité en
plusieurs ou regrouper plusieurs activités pour beaucoup plus d’efficacité de l’action publique,
selon que l’intérêt général le commande.
C’est pourquoi, au sein de l’Etat, moderne soit-il, tout se prête toujours à des critiques, dues
parfois aussi bien à l’incertitude des règles que purement à la faiblesse humaine.

186
C.E avis du 6 février 1953, RDP, 1953, p. 170 ; CE, sect., 13 novembre 1953, Chambre synd. des industries et
du commerce des cartouches de chasse ; CE, 22 février 2007, APREI, préc. ; CE sect. ; 6 avril 2007,
Commune d’Aix-en-Provence, req.384736 ; AJDA 2007, p. 1020 chron. cités par GUGLIELMI, G. et alii,
Op.cit., pp.155-156, n° 333-334, notes 2, 3 et 6 ;
187
CHAPUS, R., Op.cit. pp.614-615 ; C.E. 29 janvier 1932, Soc.des autobus antibois non dissociable du régime
de l’exploitation du domaine public, v. DAG.II., n°250 ; C.EAss.13 mai 1983, SA René Moline, p.191, AJ 1983,
p.624, note M. Bazex, rev.adm.1983, p.578, note B. Pacteau. Cfr. ici les articles de la constitution congolaise
de la troisième République équipollents à ceux de la constitution française de 1958
188
LINOTTE, D., MESTRE, A. et ROMI, R., Op.cit., p145, n° 307-309.
 60

Désormais, selon la doctrine, un débat s’est installé sur la question de savoir si un service
industriel et commercial, en monopole public de principe, pouvait être confié en mission de
service public aux particuliers.189
Ce débat conduit inévitablement n’importe quel expert en droit de conseiller un certain
réalisme aux autorités publiques compétentes pour créer un service public.
§ 3 : Du réalisme du principe de création des services publics
En l’état actuel du système romano-germanique, auquel notre droit positif appartient, il n’est
plus de doute que l’application du principe de création et d’organisation des différents services
publics obligatoires ne dépend nullement, ni de la forme de l’Etat, ni de celle de son
gouvernement.
Pour notre part, que le gouvernement soit autocratique ou démocratique, il y est obligé.
Puisque c’est clair que les services publics justifiant sa propre existence, il y va de son propre
intérêt de les créer et de les faire fonctionner régulièrement.
Mais, à ce propos, la doctrine reconnait que le législateur ne dit pas toujours clairement dans
le texte, s’il crée ou non un service public.
Ainsi, les tentatives doctrinales, en la matière, n’ayant presque pas totalement tranché la
question, il appartient à l’autorité d’en apprécier l’opportunité de le faire et au juge d’en juger,
en cas du contentieux administratif, au cas par cas ;190tant il est vrai que dans sa
souveraineté, l’Etat demeure libre de créer les services publics dans le but de satisfaire
l’intérêt général.
Et dans ce but, il reste libre aussi d’« entraver », en quelque sorte, le libre exercice de
certaines activités industrielles et commerciales dans les domaines jugés stratégiques,
pourtant régulièrement confiées aux particuliers.191 Par conséquent, il faut admettre que cela
ne puisse point être exempt de risque d’abus dans le chef de l’autorité administrative.

189
LACHAUME, J-F., BOITEAU, C. et PAULIAT, H. Op.cit. p. 59
190
LINOTTE et alii, Op.cit, pp.61-70 : selon cette doctrine, l’idée des incertitudes des critères des services
publics se rapporte à l’indétermination des catégories des services publics à l’heure actuelle due pour une
large part au succès qu’a connu la notion de service public en matière économique avec l’apparition des
services publics industriels et commerciaux à tel point que les critères (qualification législative, objet de
service, but d’intérêt général, mode de financement, régime juridique) jusqu’ici retenus ne parvenaient plus à
trancher la question de la définition d’un en service public ; seul le cas par cas examiné par le juge en fonction
des faisceaux d’indices et des circonstances de fait ayant conduit à la création du service concerné permette
de déterminer le responsable de la réparation des dommages.
191
CHAPUS, R., Op.cit. pp.693-694 ; Linotte et alii, Op.cit., p.128 : selon cette doctrine, suivie en cela par
abondante jurisprudence, en France, la police générale ou les polices spéciales de l’ordre public peuvent
entraver l’exercice de certaines activités commerciales et industrielles telles que le cinéma, l’organisation des
spectacles ;Arrêt de principe : C.E.,Sect. 18 déc.1959, sté les films Lutétia, p.693, AJ, 1960, 1, p.20, chron.
M. Combarnous et J.-M. Galabert, D1960, p. 171, note P. Weil, JCP 1961GAJA, n°100 ; CE 11 juillet
1975, Clément : AJDA 1975, 564, chron. BOYON et NAUWELLAERS ; CE 2’ janvier 1975, Min de
 61

Mais dans le cadre de ce cours des grands services publics, les services publics, dont il est
question, sont ceux qui sont constitutionnellement prévus et obligatoires.
A ce titre, ils s’imposent à tout sujet de droit, y compris l’Etat, lui-même. Ainsi, considérés sous
l’angle des services au profit de la nation, l’Etat ne peut point s’en passer, sans mettre en
danger sa propre existence.
En d’autres termes, ce sont les services, dont la création s’impose aux organes compétents,
en la matière, en vertu de la constitution, des lois et des principes généraux du droit y
assimilés (principes à valeur constitutionnelle) pour faire exister l’Etat national, selon le cas.
Par exemple, l’existence d’un certain nombre des ministères pour assurer les activités de
service telles que la défense et la sécurité nationales, la diplomatie, l’intérieur et
l’administration du territoire, la justice, la santé, l’éducation, les travaux publics et
l’aménagement du territoire, etc. ne dépend pas uniquement de la volonté de l’autorité, mais
de la survie même de la nation.
C’est sans aucun doute la véracité de cette assertion, qui fait dire simplement à la doctrine
que « les ministères sont des administrations en régie (…), qui gèrent des services publics
essentiels à la vie de la nation. ».192Et, à ce titre, ils participent sans doute à la fonction
administrative de l’Etat.193
Malgré tout, il demeure toujours vrai, dans un sens comme dans l’autre, que c’est le but
d’intérêt public, de sécurité tant intérieure qu’extérieure de la nation (l’Etat), qui commande
l’action de l’autorité administrative.
De nos jours, on assiste aux changements politiques obligeant, d’ailleurs, tout détenteur du
pouvoir politique, quel qu’il soit, d’où qu’il émane, des urnes ou du bout du canot, à s’engager
dans la recherche continue et constante de la satisfaction de l’intérêt général.194 Celui-ci
(intérêt général) demeure donc la finalité même de toute action publique.
Donc, qu’il s’agisse de la survie de l’Etat lui-même ou de celle de sa population, il faut qu’il ait
toujours des services publics dans un Etat donné et à un moment donné de son existence.
Ceci demeure constant partout dans le monde, même si le pouvoir est issu du coup d’Etat
militaire ou des élections.

l’information c. Sté Rome-Paris films :RDP 1975, concl. ROUGEVIN-BAVILLE, AJDA 1975, p.131, Chron
FRANC et BAYON, citées par les auteurs précités
192
LINOTTE, D.et alii, Op.cit, p.143
193
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit , pp.283-284
194
Par exemple au nom de l’intérêt supérieur de la nation (droits de l’hommiste), la communauté internationale
impose même aux putschistes le respect des droits de l’homme et l’organisation des élections à tous les
niveaux pour faire participer tous les peuples à l’exercice du pouvoir politique ; ce qui ne donne pas des
garanties suffisantes pour l’exercice desdits droits aux populations concernées
 62

Sous tous ces points de vue, l’essentiel pour nous, c’est de réaliser l’efficacité de l’action de
l’Etat et d’assurer l’effectivité des droits du citoyen. Parce qu’en fait, en dépit du fait qu’il reste
difficile à définir, l’intérêt général ou l’intérêt « supérieur de la nation », tel qu’on l’entend, n’est
en réalité qu’une somme des intérêts particuliers de chaque individu, membre de la
communauté nationale qu’il faut satisfaire.
Car, l’expérience montre que l’on ne sert l’intérêt général qu’à travers la satisfaction de la
somme des intérêts des particuliers qui dirigent tous les membres de la société politique
globale tant au niveau national qu’au niveau local. A ce sujet, le Doyen L. DUGUIT soutient la
légitimité de la puissance politique ou la contrainte irrésistible des gouvernants195.
Mais, avant d’étudier le fond commun des services publics ou lois des services publics, on
rappelle, d’abord, comme on vient de le faire au sujet des règles de la création, qui sous-tend
l’organisation, les principes qui gouvernent aussi bien la gestion que la suppression de
services publics.

Section deuxième : Du principe de gestion de services publics

Du point de vue du droit administratif classique, il y a gestion directe et gestion déléguée des
services publics.
Donc, en doctrine et jurisprudence,196 il est admis qu’après avoir créé un service,
l’administration apprécie souverainement l’opportunité de le gérer directement ou de le confier
à un particulier qu’elle choisit également librement conformément aux règles et principes fixés
en la matière.197
A ce sujet, l’exemple classique de la délégation du service public, c’est la concession. Celle-ci
est une convention, aux termes de laquelle, une personne publique dénommée « autorité
concédante », confie par contrat à un e personne privée ou publique
dénommée « concessionnaire », la charge d’assurer l’exploitation du service à ses risques et

195
On est autorisé de penser à la suite de la doctrine dominante ci-haut référencée que la création même de
l’Etat et la mise en place de ses différents services publics sert à la satisfaction de l’intérêt général. Par
exemple, c’est ce qu’on peut sous-entendre dans les propos du Doyen lorsqu’il dit que « l’Etat est une société
dans laquelle un ou plusieurs individus, appelés gouvernants possèdent la puissance politique(…) l’exercice
de cette puissance de contrainte est légitime si elle tend à réaliser les devoirs qui s’imposent aux
gouvernants(…) aux individus, en chair et en os, qui détiennent en fait la puissance politique, aux trois cents
sénateurs, aux six cents députés, au président de la République, aux treize ministres ; c’est à eux que nous
disons : vous êtes les gouvernants » (Leçons de droit public, Op.cit.p148-149)
196
C.E, 4 mai 1906, Arrêt Babin
197
Par exemple, si la nature du service en cause n’y fait pas obstacle, elle doit respecter les règles à la publicité
et de mise en concurrence dans le choix de son cocontractant;
 63

périls dans le respect du cahier des charges.198 Il se rémunère au moyen des redevances qu’il
perçoit sur les usages. Sinon, selon la jurisprudence, il n’y a pas concession.199
Cependant, eu égard à ce qui précède cette section, de même que la gestion directe (régie)
par l’autorité de tous les services publics qu’elle crée dépend de ses moyens d’action ; de
même, confier la gestion aux particuliers dépend de sa volonté de rendre son action effective
et efficace au profit de ses administrés.
En règle générale, il ne s’agit pas nécessairement de rendre le service public concerné
rentable ; puisqu’au nom de l’intérêt général, ledit service peut, dans certains cas, fonctionner
à perte, quitte à indemniser, le cas échéant, l’exploitant qui a subi les préjudices.
En tout état de cause, quel qu’en soit le mode, la gestion des services publics exige que
l’autorité administrative dispose des moyens financiers suffisants, soit pour gérer directement
elle-même le service en cause, soit pour suppléer à la carence du gestionnaire privé en cas de
mission de service public.
Voilà pourquoi, ici aussi en théorie ou en pratique, une étude critique et systématique des
modes de gestion de différents services publics, ne s’impose pas dans ce cours. Parce qu’en
réalité, il ne s’agit pas des activités, dont le mode de gestion est au libre arbitre de l’autorité ;
mais plutôt des activités impératives qui fondent l’existence même de l’Etat et dont la gestion
publique, en régie directe ou intéressée, de même que l’affermage, s’impose.
A ce sujet, comme on l’a vu, elles prennent en charge la promotion des droits fondamentaux
des populations par la régularité de leur fonctionnement. Tel le cas de l’ensemble des organes
de l’Etat et des ministères qui forment un gouvernement, dont le fonctionnement régulier
participe à la satisfaction des attentes légitimes des populations en son sein.
Par exemple, s’ils respectent le principe de séparation des pouvoirs constitutionnels, en
acceptant de collaborer entre eux correctement, ils évitent la crise qui engendre des conflits
sanglants, qui causent mort d’hommes et déplacements massifs des populations. Il en va
aussi ainsi du fonctionnement normal des activités administratives dans une commune, une
province ou une région, un département, un tribunal, une institution de soins de santé
primaires, une école, le paiement des personnels administratifs, quels qu’ils soient, etc.
Donc, l’activité administrative de l’Etat constitue, en elle-même, une activité d’intérêt général.
C’est autrement dire que l’Etat apparaît, à ce titre, lui-même, comme un bien public par
excellence et par-dessus tout, le protecteur de l’ensemble des intérêts des membres de sa

198
Selon le C.E., ass., 16 avril 1986, Cie luxembourgeoise de télévision : le concessionnaire doit construire les
ouvrages nécessaires à l’exploitation du service
199
C.E., Sect., 26 novembre 1971, Sté industrielle De fertilisants humiques
 64

communauté nationale. Cela se réalise sans doute à travers sa fonction administrative, dont la
finalité première est de satisfaire les administrés200.
De ce point de vue, il n’y a pas mille manières de satisfaire les populations que de bien faire
fonctionner les services de l’Etat. Parce qu’en fait il est évident que la crise de ces services
entraîne celle de besoins fondamentaux de ses populations.
On peut bien vérifier cette affirmation à travers les mécanismes qui président aussi bien à
l’organisation qu’à la gestion des activités de service public réalisées au sein de l’Etat de droit
moderne. Ceci reste constant, quelle que soit la forme de son gouvernement et ou la forme de
son territoire national.
Voilà pourquoi, on rappellera succinctement ici la portée du principe (1) et ses différentes
applications(2), avant de terminer également par une critique(3)

§ 1 : De la portée du principe de gestion des services publics

Comme on a déjà eu l’occasion de l’affirmer, l’Etat crée les différents services publics pour
assurer la satisfaction de l’intérêt général ; c’est-à-dire répondre aux besoins fondamentaux de
ses composantes, principalement sa population en tant que l’un de ses éléments constitutifs.
A cet effet, on l’a vu, il utilise ses propres moyens tant humains (agents publics et ou
contractuels), matériels et financiers que juridiques comme l’enseignait dans son précis de
droit administratif, le Doyen Maurice HAURIOU.201
Et depuis, la doctrine dominante, en la matière, parle indistinctement des actes de
l’administration ou des moyens d’action de l’administration.
Le principe, en la matière, c’est l’habilitation à gérer le service public suivant les niveaux de
gestion distincts.202
Désormais, il serait idéal que tous les services publics, ainsi créés de sa propre initiative pour
satisfaire l’intérêt général et garantir l’ordre public, soient gérés uniquement par l’Etat, lui-
même ou une autre personne publique créée par lui, avec ses propres moyens précités.

200
D’après les enseignements doctrinaux, on peut conclure que toutes les missions administratives (décisions,
contrats, services publics, police administrative, pouvoir réglementaires, tous les principes généraux de droit
administratif, la responsabilité de l’administration publique et de ses agents servent à la satisfaction de l’intérêt
général et des droits fondamentaux des populations concernées
201
HAURIOU, M., Précis de droit administratif, éd Sirey, Paris, 1921, pp.353 et 394 ; FOILLARD, Ph., Droit
administratif, Op. Cit., pp.177 et suivants ; PETIT, J. et FRIER, P.-L, Op. Cit, pp. 271 et ss enseignent les
moyens juridiques de l’action de administrative ; ETIEN, R., Droit administratif, Op. Cit., p. 17 ; MOREAU,
J.(S/la direction), Droit public, T1, Op. Cit., pp.521 et suivants ; WEBER, Y., « les contrats administratifs », in
Droit public, (S/la direction de J. Moreau), T1, Op. Cit. pp. 543-572 ; etc.
202
MESCHERIAKOFF, A.-S, Droit des services publics, PUF, 1997, p. 268et S., cité par GUGLIELMI, G., KOUBI,
G. et DUMONT, G, Op.cit., p.301, n°648
 65

Mais l’on sait que l’Etat utilise, en plus de ses propres moyens, ceux appartenant aux
personnes privées, dont il charge des missions de services publics et ou en s’associant avec
eux, en créant ainsi les sociétés d’économie mi xte pour plus d’efficacité de l’action publique.203
Il s’en suit donc, d’après les enseignements de la doctrine dominante, en la matière, qu’il
existe trois principes distincts.
Premièrement, il y a gestion publique directe ou déléguée : en ce cas, l’Etat utilise ses moyens
propres sous la forme de régies directes (gestion par organes non personnalisés), ou
d’établissements publics ou d’entreprises publiques (gestion par organes de gestion
personnalisés). Partant de ce principe, il se passe de tout commentaire d’affirmer que l’Etat
devra disposer de l’argent liquide pour se faire.
Deuxièmement, il y a possibilité de gestion privée par investiture unilatérale ou contractuelle
des organes de gestion pour beaucoup plus d’efficacité, mais pas nécessairement, comme l’a
vu, pour besoin de rentabilité. Même dans ce cas, il est admis que l’autorité garde la maitrise
du service concédé ou délégué.
Troisièmement, il existe la gestion mixte, mélangeant les deux premiers modes de gestion.204
En somme, on admet que l’Etat ne gère pas nécessairement seul toutes les activités d’intérêt
général qu’il crée en son sein. Surtout depuis l’apparition de la catégorie des services publics
dits « industriels et commerciaux » aux côtés des services publics sociaux et ou administratifs
classiques.
Donc deux situations sont possibles : il peut le gérer en régie directe et ou intéressé : en ce
cas, il s’agit de la « gestion par le maître du service » ; ou en déléguer la gestion aux
personnes privées : en ce dernier cas, il s’agit de « la gestion déléguée réservée en principe à
des personnes privées ». 205
Mais, dans ce cours des grands services publics où l’on recherche le bien fondé de la finalité
des principes et situé au niveau de la prise de conscience de responsabilité, tous ces
principes classiques ne font pas l’objet de débat critique ici, mais d’une analyse classique. En
ce sens, on retiendra de l’affermage, qu’il d’un contrat par lequel une autorité publique confie à

203
ETIEN, R., Op.cit., p.55 ; LACHAUME, J.-F., et alii, Op. Cit. pp147-268 ; LINOTTE et alii, Op.cit. pp. 179-190.
204
A ce propos, par exemple, en droit administratif général, la doctrine dominante, (notamment A. Delaubadère,
René Chapus, G. Vedel, etc.) reprend généralement, en plus de l’étude des sources classiques de droit
administratif et de ses caractères généraux que tout juriste est censé connaitre, l’étude de toutes les
questions relatives à l’organisation générale (centrale, locale) de l’Etat, de toutes les personnes morales de
droit public, les services publics et les principes qui les gouvernent, sans oublier la question de la
responsabilité pour ou sans faute de l’Etat. Ici, on pense que c’est absolument dans l’intérêt public.
205
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., pp. 319 et s., n°695 et p.351, n°778 et s. ; FRIER, P.-L et
PETIT, J., Op.cit., p.196, n°325 et S. ; p. 207, n°344 ; J.-F. LACHAUME, C. BOITEAU et H. PAULIAT, Op.cit.
p.147 et p. 199
 66

une personne privée, appelée « fermier », la gestion d’un ouvrage public quitte à ce dernier de
se rémunérer au moyen des redevances tirées sur les usagés.
En revanche, la question qui demeure est celle de savoir, qui gérerait les services publics
dans l’intérêt de tous, en RD Congo, si les élites se haïssent et se détestent entre elles à
cause de leur origine ethnico-tribale ?
Il en est de même des particuliers issus des mêmes tissus sociaux, qui affichent le même
comportement, surtout lorsqu’on sait que dans une telle atmosphère de haine, aucune règle
de droit ne pourrait trouver application !
§ 2 : De la mise en œuvre du principe de gestion
Ici, le principe retenu est qu’une fois créé, selon la doctrine et la jurisprudence en la matière,
« tout service (…) suppose, dans la plus grande majorité des cas, un minimum d’organisation :
recrutement de personnel, achat de biens meubles et immeubles, structure juridique avec
pouvoir de décision et possibilité de passer des contrats etc.
Cette organisation prend forme, soit dans un cadre public(…), soit dans un cadre
privé(…) ».206 Il y a donc en ce domaine, comme on l’a déjà vu, liberté de gestion publique à
des degrés divers et gestion privée des services publics au sein d’un Etat de droit.
De ce point de vue, on peut affirmer ici que l’organisation et ou la structuration de l’activité de
l’Etat en différents ministères (services publics administratifs, SPA) et ou en différents services
industriels et commerciaux (SPIC) constitue bel et bien un acte matériel de la mise en œuvre
du principe d’organisation des services publics à gestion publique directe ou déléguée au sein
de l’Etat.207
Il en est de même de l’aménagement du territoire national en différents échelons de
l’administration publique. Et cela va de soi, peu importe la dénomination que ces échelons
prennent dans la pratique. En effet, cette dénomination peut différer d’un Etat à l’autre
(commune, département, région, province, chefferie, cité, district, Zone, secteur ou autres).208

206
LACHAUME, J.-F, BOITEAU, C. et PAULIAT, H., Op.cit., p.143 ; CE 28 juin 1989, synd. pers. Industries
électriques et gazières du centre de Grenoble, RFDA 1989. 929, concl. E. GUILLAUME (« les communes(…)
peuvent librement choisir, entre(…) différentes solutions, les modalités de gestion et d’organisation des
services publics de distribution du gaz »), cité par FRIER, P.-L et PETIT, J. Op.cit., p.195 ;
207
Par exemple, presque tous les livres de droit administratif reprennent la leçon sur la personnalité morale de
droit public ou de droit privée, les structures administratives de l’Etat, réputées instruments
d’interventionnisme en matière socioéconomique pour devoir démontrer comment les services publics sont
créés, organisés et comment ils doivent être gérés en ces différents domaines afin de satisfaire l’intérêt
général et maintenir l’ordre public, notamment G.VEDEL et P. DELVOLVE, Op.cit. p. 391et s
208
Par exemple, la notion de personne administrative centrale ou locale, de police administrative, des
compétences des juridictions administratives et ou judiciaires, ne peut pas avoir une signification si elle ne
vise pas à savoir qui fait quoi et à quel niveau ou moment pour qu’il y ait de l’ordre et de l’harmonie dans la
société.
 67

Donc, l’aménagement du territoire national, la protection de ses frontières nationales sous

toutes ses formes ainsi que les services de contrôle de ses richesses aussi constituent, en
eux-mêmes, les activités d’intérêt général assumées au profit du citoyen par l’Etat et ses
collectivités administratives territoriales.
Il en va ainsi, par exemple, des ministères chargées, notamment : de l’administration du
territoire et de la décentralisation, des mines, énergie et hydrocarbure, de l’agriculture, pêche
et du développement rural, de la justice, de la défense, de l’intérieure, des affaires étrangères,
de l’économie ou des finances et budget, etc. pour ne citer que ceux-là.
En résumé, tous ces services gérés en régie directe ne servent qu’à la satisfaction des
besoins fondamentaux des populations en leurs différentes qualités de gouvernés,
d’administrés, d’usagers des services publics, de citoyens, d’abonnés ou de résidents sur le
territoire national.

§ 3 : De la critique du principe de gestion de services publics

Du point de vue juridique, d’après les enseignements théoriques de l’abondante doctrine que
l’on a largement exploités ici, aucun texte de la constitution ou de la loi ne détermine
limitativement le nombre des ministères que devrait normalement contenir un gouvernement
d’un Etat.
Dans la pratique, on admet donc que seuls les différents besoins fondamentaux de la
population commandent la création, par l’autorité publique, d’autant des ministères (eux-
mêmes des services publics administratifs), qui dirigent et ou supervisent en même temps
plusieurs activités, industrielles et commerciales.
Dans l’optique de ce travail, tous ces ministères devraient être considérés, en droit public,
comme étant des droits dits « fondamentaux du citoyen ». Et comme d’aucuns le savent, la
liste des activités d’intérêt général ne peut être exhaustive ; cela étant, la création d’un service
public dépend en grande partie à la fois des circonstances politiques et de la conjoncture
économique et sociale que traverse le pays ainsi que de la volonté politique des élites aux
commandes.
A ce sujet, en doctrine, il est admis qu’en période de crise, la notion de service public s’élargit
et que « tout est service public potentiel ».209Par conséquent, il peut être créé autant des
ministères qu’il y a, selon les circonstances politiques et ou la conjoncture économique et

209
LINOTTE et alii, Op ; Cit. p.50, n°119 ;
 68

sociale du moment, comme on l’a vu à l’instant même, autant des besoins fondamentaux de la
population à satisfaire.210
Dans le même ordre d’idées, il est,en théorie, généralement admis que plusieurs activités
d’intérêt général peuvent être aussi regroupées en un seul super ministère suivant leurs
affinités ou inversement scindé en plusieurs ministères.211
Dans la pratique, tel peut en être le cas, notamment, du ministère de l’économie, qui peut
avoir en son sein les finances, le budget ; de l’intérieur qui peut contenir l’administration du
territoire et la décentralisation ; celui de la défense, qui peut gérer les anciens combattants ;
celui du travail, qui peut superviser les affaires sociales et famille ; celui des affaires
étrangères, qui peut traiter aussi de la coopération internationale, etc.
Et, en réalité, au vu de leurs principes de fonctionnement que nous allons voir à l’instant
même, les services que nous venons d’énumérer ne peuvent souffrir en soi d’aucune tentative
de suppression.
Par ailleurs, d’un point de vue économique, les droits fondamentaux s’expriment en termes de
besoins de première nécessité, de besoins économiques essentiels ou simplement en termes
de besoins fondamentaux de la population d’un Etat donné.
Ceci permet d’établir leurs relations intimes réciproques avec les droits et libertés
fondamentaux pour lesquels ils sont créés. C’est également ces rapports qui justifient
indéniablement, de la part de l’Etat, la mise en place des différentes structures tant politico-
administratives, économiques et financières, que socioculturelles pour satisfaire l’intérêt
général.
Donc, partant de ce point de vue juridique et organique, ce sont les structures politico-
administratives de l’Etat, qui conçoivent la politique économique de la nation et qui prennent
en charge les services publics créés pour la réaliser.
A ce propos précis, d’aucuns ne peuvent contester le fait que la création et l’organisation des
différents services publics adaptés aux besoins tant nationaux que locaux répondent à cet
objectif.
D’autre part, il n’est point surprenant d’affirmer que ces besoins sont exprimés dans la
politique économique nationale du pays concerné, en l’occurrence la RD Congo.

210
Le cas de la République démocratique du Congo qui, en sortant de la transition, n’a pas hésité de former un
gouvernement d’environ soixante ministères, secrétariats compris pour satisfaire tous les protagonistes en
présence couvrant ainsi tous les domaines de la vie sociale où les besoins de la population se faisaient
sentir ;
211
Par contre, on a vu, en France, par exemple, le président français constituer un gouvernement d’environ 20
ministères seulement ayant regroupé plusieurs activités d’intérêt général en une seule direction sous le
patronage d’un seul ministre
 69

Enfin, il n’est pas surabondant de dire que toutes ces activités sont assurées par les agents
publics (personnes physiques ou morales de droit public) ou privés ( personnes physique ou
morale de droit privé), chargés de mission de service public économique en lieu et place de la
collectivité publique. Cela se réalise sans doute à travers les différents ministères ou autres
organismes publics spécialisés ainsi créés pour en assumer la charge.
Or, tous ces organismes ne sont rien d’autre que des services publics administratifs. Et de
plus, ce sont eux, qui prennent,par ailleurs, directement les activités d’intérêt général en
charge au moyen des deniers publics (l’exemple le plus classique des services publics gérés
en régie) ou créent des établissements publics personnalisés (offices et commissions) pour se
charger de la gestion du service public ainsi créé.
Sans doute, ces procédés permettent le gouvernement d’un Etat de jouer son rôle de
coordonnateur et ou de réalisateur de la politique économique nationale dont on parlera sans
anticipé dans le chapitre 8e du titre 3 de cde travail.
Pour l’instant, on verra ici les principes régissant le fonctionnement normal des services
publics pour voir comment, du point de vue strictement juridique, le comportement de l’Etat
assure-t-il la protection des droits fondamentaux du citoyen ?
Ceci prouvé, il nous seratrès facile de faire admettre par cet enseignement que la faillite de
l’Etat congolais, dont a parlé Gérard CAPLAN, pourrait, à elle seule, justifier la crise profonde
et multidimensionnelle actuelle qui sévit au sein de notre société globale.
 70

CHAPITRE CINQUIEME :
LE PRINCIPE DE SUPPRESSION DES SERVICES PUBLICS A TOUS LES
NIVEAUX DE LA HIERARCHIE ADMINISTRATIVE DE L’ETAT
Le principe est que seule l’autorité compétence pour créer un service peut seule le supprimer.
Mais il faut déjà souligner à ce niveau qu’il ne s’agit pas, d’un point de vue organique ou
structurel, des services publics administratifs et territoriaux impératifs qui, à eux seuls,
justifient l’existence de l’Etat. On verra ici, d’une part, les différentes causes de suppression
des services publics et, d’autre part, la procédure à suivre pour supprimer un service public.

Section première : Les causes de suppression des services publics

Deux hypothèses seulement doivent être retenues ici : l’une est liée à la disparition du besoin
d’intérêt général pour lequel il a été créé et l’autre indifférente.

§ 1 : De l’hypothèse de la suppression du service public liée à la disparition du besoin

d’intérêt général
Cette hypothèse se réalise lorsque le besoin d’intérêt général pour lequel un service public a
été créé disparait. Il en est ainsi d’un service créé pendant la guerre, soit pour ravitailler les
troupes, soit pour assurer une certaine protection de la population en détresse. Par exemple,
le rapatriement ou accueil des réfugiés, les comités d’organisation chargés d’assurer la
production, dans certaines circonstances de pénurie, la production industrielle.212
§ 2 : De l’hypothèse de la suppression des services publics indifférente
En principe, illogique et irrationnelle lorsque le besoin d’intérêt général pour lequel le service a
été créé persiste, elle se réalise lorsque le Prince (administration puissance publique) en a
décidé ainsi. Très souvent, il s’agit essentiellement d’une suppression pour des raisons
politiques ou financières. Par exemple, en France, le service de cultes a été supprimé par la
loi proclamant laïcité de l’Etat, en 1905. En ce qui concerne le raisons financières, il est admis
qu’un service devenu trop couteux pour l’administration, alors que le besoin peut être
autrement satisfait, peut être supprimé par l’autorité qui l’avait créé ou réaménagé. Il en va
ainsi pour les petites collectivités administratives et territoriales au niveau local.

212
C.E. 20 avril 1956, époux Bertin ; arrêt Monpeurt : C.E. 3 juillet 1942
 71

Section deuxième : De la procédure de suppression des services publics

On verra ici deux hypothèses : la première est relative à la suppression réelle d’un service et
l’autre liée à la localisation d’un service.

§ 1 : Dans l’hypothèse d’une suppression réelle du service public

Il faut séparer ici l’acte de suppression de ses conséquences

S/§ 1 : De l’acte juridique portant suppression du service public en cause

Créé par une loi ou par un acte administratif unilatéral, il doit être supprimé par le même acte
qui avait porté sa création pour respecter le principe de parallélisme des compétences.

S/§ 2 : Des conséquences juridiques de l’acte de suppression du service public

Un service supprimé produit des conséquences tant à l’égard des actes juridiques unilatéraux
ou parties d’actes affectés relatifs à son organisation par la disparition(par exemple les lois ou
les actes administratifs des agents publics qu’à celui des biens du service supprimé (problème
du sort réservé à ces biens qui peuvent être des immeubles ou des meubles : réaffectation à
un autre service ou aliénation).

§ 2 : Dans l’hypothèse d’une délocalisation du service public

Au lieu d’être supprimé purement et simplement, un service peut être délocalisé ; c’est-à-dire
transféré à un autre lieu. Le problème se pose à propos des services publics nationaux
implantés en provinces et des services locaux gérés par un organisme national.

*******************************
 72

DEUXIEME PARTIE :
DE L’ETUDE DES CATEGORIES, DES MODES DE GESTION ET DES
PRINCIPES COMMUNS DE SERVICES PUBLICS

Comme son intitulé l’indique ; cette partie est consacrée à l’étude des différentes catégories
de services publics, aux modes de gestion ainsi qu’aux principes tant fondamentaux que
subsidiaires qui gouvernent la matière.

CHAPITRE SIXIEME :
LES DIFFERENTES CATEGORIES DE SERVICES PUBLICS
En principe, au tout début du XXè siècle, le débat doctrinaire soulevé vers la fin du XIXè était
de savoir si on ne pouvait distinguer dans les activités des personnes publiques les catégories
des services publics obligatoires dont les prestations indispensables à la vie d’une nation en
devaient pas absolument manquer des autres prestations pouvant ne pas exister malgré le fait
qu’elles pouvaient aussi concourir à la satisfaction des besoins collectifs des administrés, mais
qui pouvaient être payantes. Il s’agit des prestations telles que l’eau, l’électricité, le gaz, le
charbon, etc. qui pouvaient être tarifées par les communes (CE, 3 févr.1911, Commune
Mesle-sur-Sarthe.
Ainsi, pour répondre à la question de savoir quelle était la juridiction compétente pour
connaitre les conséquences dommageables d’un accident survenu un un bac de transports,
créé par la colonie de Côte d’Ivoire effectuant moyennant rémunération les opérations de
passage des piétons et des voitures d’une rive à l’autre d’une lagune, MATTERa estimé qu’ «
entrent dans les fonctions normales de l’Etat, seuls les services publics et que les autres
activités sont entreprises dans les mêmes conditions que celles des particuliers ». D’où la
distinction de deux catégories principales des services publics en services publics
administratifs et en services publics de nature privée ; donc des services publics industriels et
commerciaux. Parce qu’en fait les deux autres catégories qui auraient pu exister rentrent dans
les deux premiers. Il s’agit des services publics centrifuges ou à double visage et les services
publics sociaux.
 73

Sectionpremière : De la catégorie des services publics industriels et commerciaux

(SPIC)
Dans cette section, il nous importe donc de faire part de la naissance avant de parler des
critères d’identification des services publics industriels et commerciaux ainsi que les
conséquences qui en résultent.

§ 1 : De la naissance de la catégorie ou de la notion de service public en droit

administratif général
Comme on l’a affirmé dans l’introduction de ce chapitre les services publics sont nés des
conclusions du commissaire du gouvernement Matter dans l’affaire du bac d’Eloka en Côte
d’Ivoire (arrêt du T.C. du 22 janvier 1921), bien que son argument ait subi quelques critiques
doctrinaires, notamment chez Laroque, usagers des services publics industriels, Sirey, 1933,
p5), sur la distinction opérée entre les activités naturelles de l’Etat et les autres assimilables à
celles des particuliers.
§ 2 : Des critères d’identification d’un service public
On verra, d’une part, les tentatives doctrinales qui n’ont été pour la plupart opérationnelles et
les solutions retenues par le droit positif, de l’autre.

S/§ 1 : Des tentatives doctrinales

Selon Matter, il faut distinguer les activités naturelles de l’Etat de celles qui relent normalement
de l’initiative privée et qui ne sont qu’entreprises qu’artificiellement par les personnes
publiques au sein de l’Etat. Mais, l’a souligné aussi Laurent Bonnard (DA, 1935, 5), il a oublié
que la fonction dite naturelle de l’Etat est toujours en constante évolution et que certains
services publics peuvent réaliser des bénéfices (CE, 3 févr. 1911, Commune de Mesle-sur-
Sarthe, précité).

S/§ 2 : Des solutions retenues en Droit positif au sein d’un Etat de droit
Il faut ici la qualification des services publics fondée sur un texte législatif ou réglementaire et
qualification en cas du silence du texte, donc jurisprudentielle. Mais elles sont rares ; puisque
le législateur ne dit pas toujours qu’il a créé un service public administratif ou industriel et
commercial. Sauf, quand il crée un établissement public pour gérer un ou plusieurs services
publics. C’est plus le juge qui détermine le critère de qualification d’un service public en
service public administratif ou en service public industriel et commercial ; cela même en
présence de la qualification textuelle lorsqu’il estime qu’elle ne répond pas au cas d’espèce.
 74

(T.C. 12 nov.1984, Sté. Interfrost c/ FIOM, RFDA, 1985, 250). Das le même sens, le Conseil
constitutionnel français considère que la qualification d’un service public en service industriel
et commercial relève du pouvoir règlementaire (C.C 25 juillet 1979, ANPE, D 1980, 201, note
Hamon). A ce sujet, la jurisprudence retient les critères d’objet du service, du mode de
financement du service en cause ainsi que celui des modalités de gestion du service entrepris
et recourt souvent à la technique du faisceau d’indices pour trancher les litiges qui lui sont
soumis ; car celle-ci lui donner la liberté d’appréciation. Ceci dit, il nous faut maintenant
dégager les conséquences juridiques qui en résultent.
§ 3 : Des conséquences juridiques attachées à la qualification de services publics
industriels et commerciaux
L’une d’entre elles est l’introduction du droit privé dans les activités des personnes publiques
comparables à celles entreprises par les personnes privées. L’autre c’est la remise en cause
de l’unité du régime juridique applicable aux activités de service public. Désormais, le régime
juridique du service public est devenu mixte. C’est-à-dire, il admet à la fois l’application du
droit public et du droit privé au même service, l’un à la partie relative à l’organisation et au
fonctionnement du service et l’autre à la partie des règles relatives à la gestion du même
service.
Section deuxième : De la classique catégorie des services publics administratifs
On verra ici aussi, comme dans le ca précédent, les critères d’identification et les
conséquences juridiques qui en découlent.

§ 1 : Du critère d’identification d’un service public administratif

Deux critères sont retenus, à savoir la qualification textuelle et jurisprudentielle en cas du
silence des textes. En doctrine, on constate, que c’est à cette dernière hypothèse que le juge
administratif se trouve fréquemment confronté lorsque le législateur ne précise pas
exactement l’objet pour lequel il a créé un établissement public (EPA ou EPIC). Ceci étant,
voyons à présent comme annoncé ci-haut, les conséquences juridiques qui en découlent.

§ 2 : Des conséquences juridiques attachées à cette qualification de service public

administratif
Première conséquence, c’est qu’un service public administratif est créé et géré par une
personne publique. En ce cas, il s’agit de l’Etat lui-même, de ses collectivités locales ou de
ses établissements publics administratifs. La deuxième c’est qu’il y a dans la pratique, le
maintien de l’unité du régime juridique par la coïncidence classique entre l’élément organique
 75

ou structurel et l’élément matériel ou fonctionnel. Cependant, du point de vue matériel, il peut y

avoir des organismes privés gérant des activités de service en mission de service tels que les
syndicats professionnels et les fédérations sportives.

Section troisième : De la catégorie des services publics transfuges

Il s’agit principalement de bacs maritimes de transports, de pompes funèbres, de la poste et
des télécommunications ainsi que de l’enlèvement des ordures ménagères, de l’imprimerie.
De pareilles activités ont un double visage ; car elles sont industrielles et commercialeslorsque
la personne publique les exercent de la même manière que les particuliers et purement
administratives lorsqu’elle les exerce dans le cadre de ses fonctions administratives
traditionnelles. A ce sujet, plusieurs arrêts correspondant à chaque activité ont été rendus en
ce sens comme suit :.

§ 1 : De bacs maritimes de transport

T.C. du 22 janvier 1921, Sté commerciale de l’ouest-africain, affaire bac d’Eloka (spic); Cour
suprême de la Côte d’Ivoire du 14 janvier 1970, affaire Sté des centaures routiers, AJDA,
1970.560, rapport Bernard (spa) ; TA Poitiers, 7 juin 1972, Denoyez, Rec.889, dans l’affaire de
l’île de Ré, D. 1974.29, note Lachaume(SPA)

§ 2 : De l’enlèvement des ordures ménagères

SPA : C.E. 8 janvier 1997, Sté « Verreries et Cristalleries d’Arques : SIPC : C.E., avis, 10 avril
1992, Sté. Hoffmiller, etc
§ 3 : Des Pompes funèbres
SPA : arrêt Ville de Paris c/ Roblot du 20 janvier 1986, Rec.289, AJDA 1986.267 ; SPIC : CE,
avis, 19 décembre 1995.
§ 4 : De la poste et des télécommunications
SPA : Silence de texte T.C, du 24 juin 1968 ; EPIC : CE, 13 nov.1998, syndicat professionnel
des médecins de prévention de la Poste et de France Télécom.
Section quatrième : De la catégorie des services publics sociaux
De nos jours, comme on le verra dans nos analyses dans cette rubrique, elle est considérée
comme une catégorie disparue ; puisque les services sociaux bénéficient de la présomption
irréfragable d’ « administrativité ». Donc, ce sont des services publics administratifs

********************************
 76

CHAPITRE SEPTIEME :
DES DIFFERENTS MODES DE GESTION DES SERVICES PUBLICS
Dans ce chapitre, on distingue deux sortes de gestion, à savoir la gestion publique de la
gestion privée ou déléguée des services publics.

Section première : Les services publics gérés par des personnes publiques
Dans la gestion publique, on distingue trois modes de gestion publique, à savoir la régie
directe, la régie indirecte ou la régie intéressée ainsi que l’établissement public.

S/Section première : De la Régie gestion directe par la personne publique

Il s’agit d’étudier ici, la notion, le choix du système ainsi que l’organisation des services publics
en régie.

§ 1 : La notion de la Régie ou gestion directe

Elle consiste en la prise en charge directe du service par une personne publique. Il peut s’agir
de l’Etat lui-même, de ses collectivités territoriales locales ou des établissements publics créés
à cet effet.

§ 2 : Du choix du système de la Régie

Dans l’étude du choix, il faut tenir compte du domaine d’utilisation, des éléments du choix en
présence ainsi que de la procédure. S’agissant du domaine, la régie apparait comme le mode
de gestion normal et même idéal des services publics centraux ou nationaux ou locaux. Mais,
il n’est pas exclus de confier certains services publics centraux aux particuliers. Il en est ainsi,
par exemple, de la gestion des autoroutes. En ce qui concerne les éléments du choix, il faut
retenir que tout dépend des possibilités locales tant matérielles que financières qu’offrent la
gestion directe ; donc il n’y a pas de réponse magique et c’est l’autorité apprécie
souverainement le mode qu’il convient de retenir pour chaque service public. Tandis qu’en ce
qui concerne la procédure, c’est l’autorité compétence, surtout au niveau national, qui
détermine la procédure à suivre pour déterminer la mode de gestion du service ainsi créé.

§ 3 : De l’organisation des services publics en Régie

Il faut distinguer selon qu’il s’agisse des services publics nationaux ou locaux.
 77

S/§ 1 : Au niveau national :

Les services publics sont pris directement en charge par l’Etat : les services sont ventilés entre
les différents ministères, qui donnent l’impulsion politique de la politique générale du
gouvernement national. On y trouve toute l’administration centrale et des services
déconcentrés de l’Etat, des organes consultatifs et de contrôle dont la mission intéresse
directement ou indirectement l’ensemble des services publics de l’Etat sur place. A ce niveau,
tous les services publics centraux sont coordonnés par le premier ministre, chef du
gouvernement central. Ils sont financés par le budget général de l’Etat.

S/§ 2 : Au niveau local

Comme au niveau national, la gestion directe des services publics administratifs ou industriels
et commerciaux locaux ne pose pas de problème particulier. En effet, c’est l’Etat qui assure le
fonctionnement de ses services au niveau local par le biais de la collectivité locale concernée ;
qu’elle soit déconcentrée, décentralisée ou régionalisée. Elle peut gérer en régie directe ou en
régie personnalisée, mais dotée uniquement de la seule autonomie financière. Comme on
vient de l’affirmer au niveau national, la régie ne possède pas de l’autonomie financière au
niveau local ; car la gestion locale de tous les services publics locaux est assurée par les
organes tant délibérants qu’exécutifs locaux qui choisissent les modes tant d’organisation que
de gestion de tous les services au niveau local ; donc, il ne revient pas à un service de s’auto-
organiser ni de se choisir un mode de gestion en solo. Il en est de même des services en régie
dotés de la seule autonomie financière et non de la personnalité morale ; parce que son
organisation relève des décisions des organes administratifs de la collectivité territoriale
concernée qui en est responsable. Par conséquent, les moyens de service (juridique, matériel
et humain : fonction publique territoriale) sont ceux que la collectivité lui fournit.

S/Section deuxième : Du procédé de l’établissement public comme mode de gestion

des services publics administratifs
On va passer en revue ici, d’abord, le principe de création et, ensuite le mode d’organisation
d’un établissement public ; puisqu’il s’agit à proprement parler, d’une personne morale de droit
public créée pour assurer l’exécution d’un service public et rattachée à une collectivité
territoriale tant au niveau national qu’au niveau local.
 78

§ 1 : De la création de l’établissement public comme mode de gestion

Comme toute personne morale, la création d’un établissement public répond au principe de
spécialité. Autrement dit, il est créé pour remplir une tâche spécifique d’intérêt général. Donc,
différents motifs d’intérêt général, jouant soit collectivement ou séparément doivent
absolument justifier sa création. Il peut s’agir de l’objet, de certains services au profit de
certains services publics dans différents domaines de la vie sociale correspondant aux
différents besoins socio-économiques et socioculturels indépendamment des majorités au
pouvoir ou de l’opposition politiques. C’est pourquoi, on affirme que la création répondant à un
besoin d’intérêt oblige l’organe de création de doter l’établissement d’une personnalité morale
de droit public.

§ 2 : De l’organisation de l’établissement public en tant que mode de gestion

Il nous importe de séparer l’autonomie administrative, de l’autonomie financière.

S/§ 1 : De l’autonomie administrative de l’établissement public

Une fois créé, un établissement public possède ses biens propres immeubles et meubles,
dispose aussi bien de la capacité d’ester en justice que de ses propres organes de gestion ;
c’est le cas notamment du conseil d’administration dirigé par un président qui en assure la
direction ou du comité directeur de l’établissement public administratif. En tout état de cause,
l’acte constitutif donne tous les éléments nécessaires à la confirmation de l’autonomie de
gestion des établissements et les modalités de la désignation des organes de gestion.
L’établissement dispose également d’une autonomie financière susceptible de l’aider à
assurer l’exécution du service public pour lequel il a été créé.

S/§ 2 : De l’autonomie financière de l’établissement public

Elle lui permet de se doter des moyens indispensables à la gestion, c’est-à-dire à
l’accomplissement de sa mission d’intérêt général pour laquelle il a été créé, de telle sorte qu’il
ne soit pas dépendant de la collectivité territoriale de rattachement. A cet effet ils disposent
que ce soit au niveau national ou local, d’un budget propre lorsqu’il s’agit des établissements
publics administratifs, contrairement des établissements industriels et commerciaux qui vivent
au dépend d’un état des besoins préparé par le directeur, voté par le Conseil d’administration
et approuvé par le ministre intéressé ainsi que le ministre des Finances. Autre chose qu’il faut
savoir c’est qu’en France, par exemple, cet état des besoins est limitatif seulement en ce qui
 79

concerne l’évaluation des dépenses d’investissement et de gestion interne de l’établissement

et non à propos des dépenses d’exploitation

§ 3 : Des règles de fonctionnement de l’établissement public

Répondant au principe de spécialité, comme toutes les personnes morales de droit public,
l’établissement fonctionne de façon autonome et reste attaché à la collectivité publique
territoriale de rattachement à compétence générale. Ce sont ces trois principes qui sous-
tendent le fonctionnement régulier d’un établissement public ; que ce dernier soit purement
administratif ou industriel et commercial. Quant au régime juridique, il faut rappeler que les
établissements publics peuvent édicter des actes unilatéraux revêtus d’autorité et relatifs à
l’organisation de l’établissement ainsi qu’aux services publics dont il a la charge. Leur régime
juridique est le droit administratif, peu importe qu’il s’agisse des EPA ou des EPIC et que ces
actes concernent les usagers, les agents ou les tiers. Donc, lorsqu’il s’agit d’un SPA géré par
une personne publique, le régime juridique sera de droit public ; tandis que si c’est le SPIC
géré par une personne publique, qui est en cause, le régime juridique sera mixte, c’est-à-dire
l’un de droit public, l’autre, de droit privé ; contrairement aux services publics gérés par les
personnes privées.

Section deuxième : Des services publics gérés par les personnes privées
Le principe est que l’investiture peut concerner une personne publique tout comme il peut
s’agir d’une personne privée. Mais elle est essentiellement utilisée pour des services publics
de nature administrative, qui relèvent de l’autorité de l’Etat en ce qui concerne leur création.
Toutefois, les personnes privées peuvent aussi se voir confier une mission de service ou une
part importante de celui-ci par une personne publique. Ici, il faut distinguer l’investiture
unilatérale d’un gérant d’un service public par l’administration de l’investiture contractuelle.

S/Section première : De l’investiture unilatérale d’un gérant du service public par

l’administration
Pour connaitre comment s’opère l’investiture unilatérale, il faut faire constater le phénomène,
d’une part, et en tirer des conséquences juridiques, d’autre part.

§ 1 : La constatation du phénomène d’investiture

Eu égard à ce qui vient d’être dit, il nous importer impérativement de souligner que le
phénomène d’investiture unilatérale est d’actualité dans presque tous les domaines de la vie
 80

sociale. Il s’agit, par exemple, du domaine sanitaire et social, du domaine de l’organisation et

de la réglementation des activités sportives, du domaine agricole, du domaine de
l’organisation des professions tant libérales que non libérales, du domaine de l’enseignement,
du domaine de la sécurité des transports et du contrôle des normes, du domaine de la chasse,
du domaine bancaire, du domaine de la mutualité et des retraites. Mais il engendre quelques
difficultés juridiques en la matière qu’il convient d’examiner à présent sous forme des
conséquences directes, qui en résultent sur le plan pratique.
Dans la pratique, il devient très difficile, premièrement d’identifier la nature privée de la
personne chargée d’une mission de service public ; puisqu’en fait soit l’organisme est qualifié
d’organisme privé, soit l’organisme peut ne pas être qualifié par son créateur expressément,
ou encore ne précise pas nettement la nature juridique de l’organisme créé et ne fournit pas
d’éléments précis permettant un rapprochement de cet organisme avec une personne
publique ou privée. Comme on l’a vu déjà, dans le silence des textes, le juge applique le
système d’un faisceau d’indices. Deuxièmement, on n’est plus à mesure d’identifier la mission
de service public dans l’activité d’une personne privée. C’est-à-dire, comme en principe,
aucune personne privée n’est compétente pour créer un service public et que son activité ne
constitue pas une activité de service public, mais purement privée et exercée dans un but
lucratif ou corporatif, il faut rechercher alors le but de l’activité pour renverser cette
présomption et découvrir à travers l’activité du particulier celle du service public. Comment
alors le découvrir dans la pratique ? C’est donc ça la question, en réalité. Puisqu’au lieu de
déterminer directement la nature juridique, le juge doit d’abord découvrir le but de l’activité en
cause (intérêt général) et la présence des clauses exorbitantes de droit commun (prérogatives
de puissance publique) pour finalement y arriver.

§ 2 : Des conséquences juridiques attachées à ce système

Pour bien dégager les conséquences juridiques de ce système juridique, il faut se situer à trois
niveaux distincts de réflexion : d’abord, au niveau de l’acte d’investiture lui-même ; ensuite, au
niveau de l’organisation du service public ; et, enfin, au niveau du fonctionnement du service
public en cause.

S/§ 1 : Au niveau de l’investiture unilatérale

A ce niveau, en doctrine, on admet qu’il peut s’agir d’une loi édictée pour la plupart des cas
par le Parlement national créant un organisme privé auquel il confie l’exécution d’un service
public, d’un acte administratif (mais très rarement) par lequel l’autorité administrative
 81

manifeste clairement son intention de confier à un particulier (personne physique ou morale)

une mission de service public ou dans des cas des services publics virtuels d’initiative privée
ayant un rapport avec les dépendances de l’Etat.

S/§ 2 : Au niveau de l’organisation du service

Il faut simplement retenir que c’est l’organisme privé concerné qui organise le service
évidemment dans les limites de ses compétences fixées par l’administration. A la manière des
personnes privées, comme on le sait, l’organisation concerne l’acquisition des biens devant
servir au fonctionnement dudit service, le recrutement du personnel (agents de service). C’est
le régime juridique de droit privé qui s’applique, selon le Conseil d’Etat.213 Excepté, selon la
jurisprudence du Tribunal des Conflits français,214 le cas où cette personne privée agit comme
mandataire de l’Etat, auquel cas ses actes sont administratifs et le régime juridique applicable
de droit public ou si les actes sont de puissance publique.215Toutefois, dans l’ensemble, il faut
avoir à l’esprit le fait que, s’agissant d’un organisme de droit privé, ses engagements
contractuels avec d’autres partenaires privés demeurent ceux de droit privé aussi et, partant
de ce principe, ses biens ne rentrent pas dans le domaine public de l’Etat..

S/§ 3 : Au niveau du fonctionnement du service

C’est le droit privé qui s’applique et le juge judiciaire, seul le juge compétent. Mais si
l’organisme utilise les prérogatives de puissance dans le fonctionnement du service à lui
confié par l’autorité publique, le juge administratif redevient en ce cas, seul le juge compétent
de connaitre les litiges résultant des actes d’autorité du gestionnaire privé.

S/Section deuxième : De l’investiture contractuelle du gestionnaire du service public

Pour mieux connaitre l’investiture contractuelle, il importe d’analyser, en premier lieu, les
conventions de délégation de service public en elles-mêmes, avant d’en dégager, en second
lieu, les régimes juridiques correspondants.
§ 1 : Des conventions de la délégation du service public
Ce sont des contrats par lesquels une personne publique à un tiers la gestion d’un service
public. Ils ont été inventés du fait que, depuis longtemps, totalement libres de choisir à qui
confier le marché public, les autorités administratives des collectivités publiques avaient

213
CE des 23 juin 1965 dans l’affaire SETA et 5 mai 1972 dans l’affaire Sté d’équipement de l’Indre
214
TC. 10 déc.1956, Audouin, concl. Guionin)
215
CE, Sect. 13 janvier 1961 dans l’affaire Magnier et CE, Sect., du 22 novembre 1974 dans l’affaire fédérations françaises
des industries d’articles de sport
 82

sombré dans la corruption et les pots de vin. En France, par exemple, le phénomène s’est
surtout amplifié dans les années quatre-vingt-dix. Ceci avait poussé le législateur à fixer le
régime juridique applicable aux conventions de délégation de service, mais sans toutefois
définir la notion de délégation de service en elle-même. Donc, il séparer ici la concession de
l’affermage.

S/§ 1 : La concession
C’est le plus vieux et classique mode de gestion des services publics par délégation. Il s’agit
d’un contrat par lequel une personne publique, « autorité concédante », confie,moyennant un
cahier des charges à respecter scrupuleusement, l’exécution du service public à un particulier
(personne physique ou morale), nommé « concessionnaire », à ses risques et périls, quitte à
ce dernier de se rémunérer au moyen des redevances tirées sur les usagers. Dans la
pratique, malgré le fait de prendre tous les risques sur lui, le concessionnaire exploite le
service sous le contrôle de l’autorité concédante, qui peut, à tout moment, soit résilier le
contrat ou redéfinir son objet, quitte au cocontractant qui a subi des préjudices de s’en
prévaloir. D’où l’existence des théories du fait du Prince et de l’imprévision. Il y a fait du Prince
lorsque l’autorité administrative concédante décide unilatéralement soit de résilier ou de
modifier le contenu du contrat sans que le cocontractant n’ait commis de faute. En ce cas, il
doit être indemnisé intégralement. Tandis qu’il y a imprévision lorsque la cause de modification
ou de rupture du contrat est étrangère aux parties : en ce cas, le cocontractant de
l’administration doit être indemnisé de moitié le prix de l’ouvrage perdu.

S/§ 2 : L’affermage
Par ce contrat de délégation de service, l’administration confie la gestion d’un service public
ou des ouvrages publics à un particulier, le fermier, à l’exclusion des investissements qui s’y
rapportent, quitte à ce dernier de se rémunérer sur les redevances perçus sur les usagers du
service. Autrement dit, tous les ouvrages appartiennent à la collectivité cocontractante. C’est
pourquoi, on affirme que l’affermage se ressemble à la concession, mais s’en distingue par le
fait que le fermier ne finance pas la construction des ouvrages nécessaires à l’exploitation du
service. A la différence du fermier, dans la régie intéressée ou gestion publique indirecte, le
régisseur assure l’exploitation du service public, entretient une relation avec les usagers mais
effectue les opérations de recettes et de dépenses pour le compte de la collectivité et perçoit
une rémunération figurant en dépenses dans le budget de la collectivité. C’est pourquoi, on dit
en doctrine (notamment chez J.-F. Lachaume) que le régisseur reçoit le service public « clé en
 83

main » et n’assume que des travaux de petit entretien, ceux de premier établissement et de
renouvellement ou de gros entretien étant réservés à la collectivité propriétaire des ouvrages.
Selon J. Dufau, le régisseur a une autonomie limitée mais reçoit une sorte de « minimu m
garanti » et prend en charge les frais des travaux sur les équipements dont il a la charge ; en
plus, il peut les amortir dans ses comptes.

§ 2 : Du régime juridique de la délégation du service public

Pour étudier le régime juridique de la délégation du service public, on doit examiner les
conditions de passation du contrat, son contenu ainsi que son exécution.

S/§ 1 : Des conditions de la transparence de la délégation du service public

Parmi les étapes de la négociation du marché, il faut respecter trois conditions, à savoir
d’abord, faire la publicité préalable, établir la liste des candidats admis à présenter une offre et
recueillir les offres et en ouvrir les plis. Ensuite, il faut négocier le contrat et enfin, choisir le
délégataire.

S/§ 2 : Du contenu du contrat de la délégation du service public

Par contenu du contrat, il faut entendre la durée du contrat, les droits d’entrée et les
redevances ainsi que la tarification du service public délégué.

S/§ 3 : De l’exécution du contrat de la délégation du service public

Dans l’exécution du contrat, il faut faire mention de l’existence éventuelle des avenants au
contrat de délégation de service librement conclus ou dus à certains incidents de parcours au
cours de l’exécution nécessitant ou non l’intervention d’un « médiateur », l’existence des
subdélégations et la cession du contrat, sans oublier qu’il peut arriver que le contrat soit résilié
anticipativement par l’administration si l’intérêt public le justifie.

S/§ 4 : Des contrôles exercés sur la délégation du service public

Quatre sortes de contrôles peuvent être exercées sur la délégation du service public, à savoir
le contrôle de la collectivité délégante, le contrôle de la légalité, le contrôle financier ainsi que
certains contrôles particuliers concernant le prix, la concurrence, la transparence ou autre
institué pour lutter contre la corruption dans la passation des marchés publics, etc.
 84

SECTION TROISIEME : Des services publics gérés par les Entreprises publiques
Les entreprises nationales jouent un rôle très important dans l’économie nationale dans un
Etat de droit, cas notamment de la France, qui est notre modèle institutionnel. Elles sont très
d’origines diverses et diverses formes qui occupent tous les domaines de la vie sociale au sein
de l’Etat sur le plan national; car les unes gèrent les services publics administratifs, d’autres
les services publics industriels et commerciaux.

S/SECTION PREMIERE : De la diversité des entreprises publiques nationales

Cette diversité est soit d’origine, soit de formes, soit de mission ou des régimes juridiques.

§ 1 : De la diversité des origines des entreprises publiques

Elles proviennent soit de la création directe par l’administration publique ou de la
nationalisation des entreprises du secteur privé

§ 2 : De la diversité des formes juridiques des entreprises publiques

Il peut s’agir des établissements publics à caractère industriel et commercial, des sociétés
d’économie mixte ou des sociétés nationales.

§ 3 : De la diversité des missions confiées aux entreprises publiques

Il en y a qui gèrent un service public ; mais il existe des entreprises qui ne gèrent pas à
proprement parler un service public ; il en est ainsi des banques, des assurances, des
constructions aéronautiques, des entreprises minières et chimique, des houillères de bassin
sur l’exploitation des charbons.

§ 4 : De la diversité des régimes juridiques des entreprises publiques

Si l’Etat n’est pas partie prenante, dans le capital de la société nationale ou d’économie mixte,
c’est le droit privé qui s’applique. Si elle a pour objet les services publics industriels et
commerciaux, le régime est mixte : c’est-à-dire que la partie relative à l’organisation et au
fonctionnement est de droit public ; tandis que la gestion relève, quant à elle, du droit privé.

S/SECTION DEUXIEME : De la gestion de l’Entreprise publique gérant un service public

L’acte constitutif prévoit les organes de gestion, le statut du personnel les modalités
d’acquisition des biens de l’entreprise ainsi que les rapports qu’entretient l’entreprise avec la
collectivité publique dont elle dépend.
 85

§ 1 : Des organes de gestion de l’Entreprise

Généralement, l’entreprise est gérée par un organe délibérant, un organe exécution et une
assemblée générale des actionnaires.

§ 2 : Du Personnel de l’Entreprise
Elle un personnel de droit public composé de tous ceux qui occupent un poste de
commandement et un personnel de droit privé dans l’exécution de l’objet de l’entreprise.

§ 3 : Des biens de l’Entreprise

Pour les SPIC, les biens appartiennent à l’Etat, sauf un transfert express à un établissement
public. Tandis qu’en ce qui concerne les entreprises nationales les biens appartiennent à
l’entreprise en tant que personne morale de droit public.

§ 4 : des rapports entre les entreprises publiques nationales et l’Etat

Bien qu’étant des personnes morales de droit public, les entreprises nationales lorsqu’elles
gèrent un service public fonctionnent sous le contrôle de l’Etat et appartiennent à l’Etat.

*********************************
CHAPITRE SEPTIEME :
DE PRINCIPES COMMUNS A TOUS LES SERVICES PUBLICS

En doctrine, notamment chez Lachaume, Boiteau et Pauliat, dans la deuxième édition de leur
ouvrage collectif sur les grands services publics, paru chez Armand Collin dans les années
2000, qui nous ont inspirés dans la rédaction de ce travail, on distingue les principes
fondamentaux de principes subsidiaires.
Tandis que les principaux se nomment également les lois de ROLLAND, juriste français du
début de la première moitié du XXe siècle, qui était à la base de leur formulation ; les
seconds, font figure des principes corollaires.
Mais,ces derniers font l’objet d’une controverse doctrinale ; puisqu’encore en élaboration, une
certaine doctrine considère certains d’entre eux, comme justifiant l’existence des principes
fondamentaux, une autre estime que certains autres affichent une existence autonome.
Voilà pourquoi, ce chapitre passera d’abord en revue, en trois grandes sections,tous les
principes fondamentaux des services publics, avant d’aborder la question controversée de
 86

l’existence d’une catégorie des principaux subsidiaires, afin de permettre, non seulement, aux
étudiants en première licence en Droit, mais également et surtout à tous les praticiens et
chercheurs en ce domaine, de comprendre la problématique de la crise de l’Etat dans notre
société politique.
Pour l’essentiel de ce chapitre, on retiendra que l’étude du fondement de tous les principes
des services publics est faite dans le but d’expliquer la crise des services publics en RD
Congo.
De notre point de vue, cette crise provient non pas des règles qui régissent la matière des
services publics, malgré une certaine incertitude qui caractérise certains de ses principes.
Bien au contraire, elle émane plutôt de la haine ethnico-tribale presque viscérale, qui annihile
tout esprit de discernement dans les esprits des élites congolaises au point de les faire
sombrer toutes dans l’inconscience, la médiocrité, la corruption à grande échelle et
l’irresponsabilité politique et administrative!
S’agissant de l’analyse des principes de fonctionnement des services publics, on retiendra
qu’en doctrine,on distingue216 deux groupes des principes : les premiers dits « principes
fondamentaux » et incontournables, qui fondent le fonctionnement même de l’ensemble des
services publics (Section1) et les seconds dits « principes subsidiaires », par rapport aux
premiers, pour les compléter dans leur application et ou signification sur terrain (Section 2).
D’autre part, on verra, enfin, le principe de suppression des services publics pour clore le
chapitre.

SECTION PREMIERE : De l’analyse des principes fondamentaux de fonctionnement des

services publics au sein d’un Etat
En droit public général, les analyses classiques présentent généralement, trois grands
principes généraux ou fondamentaux des services publics, autrement qualifiés tantôt de « lois

216
D’après le doyen DUGUIT, comme pour d’autres doctrinaires dont nous analysé et référencé les œuvres dans
ce titre préliminaire, notamment, LINOTTE et alii,, Op.cit.,pp. 43-82 ; LACHAUME et alii, Op.cit. pp.5-
142(notion) 144 à 271(modes de gestion) et 273-443 ; FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit., pp. 179-239 ;
Jacques MOREAU, t2, Op. Cit..903-1001, etc., au sujet des services publics et de leurs principes
fondamentaux, les gouvernants doivent impérativement assurer sans interruption et d’une manière
permanente le fonctionnement de toutes les activités d’intérêt général (services publics) indispensables à la
vie sociale ; il en va ainsi de la défense de la société contre les ennemis extérieurs, assurer la paix à l’intérieur
des frontières, une égale justice à tous les membres du corps social, (populations) sans oublier tous les autres
services à caractère technique, industriel et commercial qui sont les inventions en bon nombre de monde
moderne (chemin de fer, éclairage électrique, les téléphones et autres qui sont indispensables à la vie
nationale. On y trouve donc la continuité, l’égalité et l’adaptation même si cette dernière n’apparait pas à
travers le récit du Doyen que nous avons choisi en exemple.
 87

du service public » ou de « lois de Rolland »,217 tantôt de « noyau dur » ou de « socle

commun »ou de « principes cardinaux »218 par la doctrine dominante.
Il s’agit, d’abord, du principe de continuité (1); ensuite, du principe d’égalité(2) ; et, enfin, du
principe d’adaptation(3), peu importe l’ordre qui apparait encore discutable en doctrine,219
dans cette section.
On y reviendra peut être ultérieurement pour justifier l’ajout d’un quatrième principe, celui de la
réconciliation nationale, susceptible d’engendrer un droit à la solidarité entre les Congolais afin
de leur permettre d’œuvrer ensemble pour le bien commun.

S/section première : Du principe de continuité du service public

En théorie, du point de vue strictement juridique et organique, le principe de continuité est en
liaison directe avec l’action publique de l’Etat et se conçoit comme « l’essence même du
service », affirme Tardieu dans ses conclusions.220 Selon la jurisprudence administrative, il est
un principe fondamental.221
Ce principe signifie selon la doctrine que « la satisfaction du besoin d’intérêt général, auquel le
service public répond, ne saurait être interrompue, que le fonctionnement du service ne peut
supporter d’interruption ».222
C’est celui qui explique, en grande partie, la plupart des principes de droit public tels que,
notamment, la permanence de l’Etat et de ses services, l’imprévision, l’inaliénabilité,
l’insaisissabilité et l’imprescriptibilité des biens du domaine public, l’intangibilité des biens
publics, l’exclusivité des fonctions publiques.
Bref, la bonne administration de l’Etat dans son ensemble. Il en va de même de l’interdiction
pour le concessionnaire d’interrompre le service, ou de celle faite au fonctionnaire d’arrêter de
travailler avant l’acceptation de sa démission par sa hiérarchie, etc.223

217
BEZIE, L., « Louis Rolland, théoricien oublié du service public », RDP 2006, p.847, cité par GUGLIELMI, G.,
KOUBI, G. ET DUMONT, G., Op.cit., p.525, n°1166-1167, note 1 ; LINOTTE, MESTRE et ROMI, Op.cit.,
n°160, p.73 ;
218
ROLLAND, L., Précis de droit administratif, 7e éd. Dalloz 1938, n°23, cité par FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit.,
n°377-378, note 187, p.230 ; GUGLIELMI, KOUBI et DUMONT, Op.cit., n°1172, p.529 ;
219
Les uns, notamment GUGLIELMI, KOUBI et DUMONT (Op.cit., p.529, n°1173) estiment qu’ « il n’existe pas de
hiérarchie fonctionnelle entre les principes ainsi retenus comme règles de fonctionnement du service public »
et commencent leur analyse par le principe d’égalité, enchainent par la continuité et clôturent par l’adaptation ;
tandis que les autres, notamment R. CHAPUS (Op.cit., p. 593, n°776), par celui dit de mutabilité, poursuivent
par la continuité et finissent par l’égalité ; d’autres encore notamment LACHAUME, BOITEAU et
PAULIAT(Op.cit., pp.275-366), par la continuité, passent par l’adaptation et finissent par celui d’égalité
220
Arrêt CE, 7 août 1909, Winkell, Rec. p.826, S. 1909, III, p. 145 précité
221
C.E., 13 juin 1980, arrêt Beaujean
222
ROUAULT, M.-CHR., Op.cit., p.86
223
C.E., ass., 7 juillet 1950, Arrêt Dehaene, p.426, D1950, p.538, note A. Gervais, RDP, 1950, concl. F. Gazier,
note Waline
 88

Mais ici cette énumération, du reste, non exhaustive de ce qu’on peut surnommer « les sous-
principes ou règles fondamentales», n’appelle pas une étude critique et systématique
particulière de chacun d’entre eux.
Ainsi, on se limitera donc ici à l’étude de la portée du principe de continuité, de sa mise en
application et, puis, on en fera suivre par une petite critique pour corroborer avec notre idée de
base selon laquelle, le fonctionnement normal des services de l’Etat répond aux besoins
fondamentaux de ses administrés, en leurs diverses qualités.

§ 1 : De la portée du principe de continuité des services publics

Sans entrer en détail pour prétendre provoquer une nouvelle controverse doctrinale qui serait
d’ailleurs sans intérêt ici, ce principe est fondé, selon la jurisprudence, sur « la continuité de la
vie de la nation ».224
A ce sujet, bien que réputée difficile à définir compte tenu de la diversité des services publics,
auxquels elle s’applique, il est admis que la continuité du service signifie, dans la plupart des
cas, le fonctionnement permanent et régulier, en principe, et non le fonctionnement
intermittent, du service concerné.
Dans d’autres cas aussi nombreux que les premiers, elle signifie, non pas la permanence,
mais l’accès normal de l’usager au service, aux heures et jours ouvrables bien déterminés. Il
est à la fois, un principe à valeur constitutionnelle et un principe général fondamental du
droit.225
C’est autrement dire que le service public doit fonctionner de façon ponctuelle, continue et
régulière, sans connaître, de quelque manière que ce soit, une interruption injustifiée par
rapport aux besoins fondamentaux des administrés-usagers et de l’Etat, lui-même.226
Et pour cause ? Simplement parce que la doctrine estime que l’interruption du service public
concerné peut paraître comme paralysant la vie de toute la nation ou entravant le

224
CC, n°79-111 DC, 30 déc. 1979, Vote du budget, Rec. P. 39 ; CC, n°85-188 DC, 22 mai 1985, Protocole n°6
additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales
concernant l’abolition de la peine de mort, Rec. p. 15, citées par GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G.,
Op.cit., pp.571-572, n°1265-1267, notes 150-152
225
LACHAUME, J.-F, BOITEAU, C. et PAULIAT, H., Op.cit. p.275 ; CE, 25 juin 1969, Vincent, rec.334, AJDA
1969.55, Chr. Dewost et Denoix de Saint-Marc ; JCP 1969.II.15952, note Doll ; CC, 25 juillet 1979 et 27 janv.
1994 ; CE 13 juin 1980, Mme Bonjeau, citées par R. CHAPUS, Droit administratif, T1 ? 14e éd., Op.cit. p.796,
n°782
226
Cfr. supra, Chapitre3, introduction, note 121, Duguit ; FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit., p.234, n°386 et Ss. ;
LINOTTE MESTRE et ROMI, Op.cit., n°161, p.72; LACHAUME, BOITEAU et PAULIAT, Op.cit., p.275
 89

fonctionnement d’un secteur important d’activités d’intérêt général. 227

Telle est la portée
même des enseignements tirés de la doctrine et de la jurisprudence du conseil d’Etat, dans
l’arrêt précité.228 Or, les services publics sont justement créés, comme on l’a vu, pour satisfaire
à un besoin d’intérêt général et assurer l’ordre public dans la société.
A ce titre, ils sont nécessaires pour assurer la cohésion sociale au sein d’une nation. C’est ce
qu’affirme presqu’unanimement la doctrine, en la matière, notamment Hubert Kempf dans
« les fondements théoriques de la politique économique ».229
Donc, à ce propos, l’Etat demeure, comme nous le dit François LEVEQUE, en se fondant sur
la théorie développée par L. Duguit , « l’architecte de la solidarité sociale ».230
Il en est ainsi, par exemple, des services publics qualifiés d’obligatoires « en raison de la
nature même de l’institution étatique (…) liés aux fonctions de souveraineté : défense
nationale, relations extérieures, justice, police, monnaie. » ou d’attributions naturelles.231 Par
conséquent, de tels services ne peuvent pas ne pas exister de peur de faire disparaitre l’Etat
lui-même dans la vie de la nation toute entière.
Dans la pratique administrative, et cela pour éviter tout désordre à l’ordre public, il appartient à
l’Etat de ne jamais s’éclipser sous quelques prétextes que ce soit. Ceci demeure vrai surtout
en temps de crise où l’Etat ne peut pas ne pas exercer ses fonctions de souveraineté.
En d’autres termes, il se doit d’être présent, à quelque degré que ce soit, et d’agir surtout
efficacement en vue de sauvegarder l’ordre public et l’intérêt général. A ce titre aussi, en tant
que service public organique lui-même, l’Etat s’impose dans la vie de toute nation civilisée,
indépendamment de la satisfaction matérielle de l’intérêt général.
En revanche, du point de vue matériel et économique, le même principe de droit se trouve en
liaison directe avec la satisfaction de l’intérêt des usagers. Et, partant, il ne s’impose qu’en
fonction de la satisfaction non moins suffisamment évidente de l’intérêt général, qui en est la
somme finale, en ce compris la satisfaction de l’Etat lui-même.

227
Selon DUGUIT, de tels services, s’ils étaient suspendus, « même pendant un temps très court, cela
entrainerait la désorganisation et peut-être la mort de la société » (Leçon, Op. Cit. p150) ; LINOTTE, MESTRE
et ROMI, Op.cit., n°161
228
Cfr. supra S1, S/1, §1, note 174 : C.E. 7août 1909, S. 1909.3.145, arrêt Winkell, concl. Tardieu ; DUGUIT, L.
Traité de droit constitutionnel, 3e éd., 1928, t3, p.61, cités par LACHAUME, J.-F., BOITEAU, C. et PAULIAT,
H., Op.cit., p.272 ;
229
KEMPF, H. « les fondements théoriques de la politique économique », in les notices la politique économique
et ses instruments, la documentation française, Paris, 2004, pp.5-9
230
LEVEQUE, F. « Concepts économiques et conceptions juridiques de la notion de service public», in Le droit
dans l’action économique, sous la direction de KIRAT, Th. SERVERIN, E. CNRS EDITIONS, Paris, 2000,
pp.179-192
231
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit. p.192, n°320; CHAPUS, R., Droit adm. général, T1, 14e éd., Op.cit., p.577,
n°761
 90

A ce jour, comme à l’époque de Louis Rolland, qui le considérait comme « une véritable loi de
nature » et « une règle de droit constitutionnel coutumier »,232 le principe de continuité a
aujourd’hui valeur constitutionnelle.
Et, à ce titre, il s’impose et au législateur national et à toute l’administration publique dans un
Etat de droit constitutionnel moderne, comme voudrait l’être la RD Congo, à l’instar de la
France, notre modèle institutionnel de référence.
Tel que nous venons de l’expliciter, le principe produit un certain nombre de conséquences
juridiques directes, qui fondent son existence aussi bien à l’égard tant des exploitants des
services publics, des agentes publics gestionnaires du service, des citoyens, que des usagers
du service public.

§ 2 : Du fondement du principe et de ses conséquences

De ce qui précède, on peut dire en droit public général, qu’il n’y a pas de service public sans
Etat permanent vis-à-vis des administrés-usagers des services publics. Inversement, il ne peut
exister d’Etat, sans nombre important des services publics essentiels et obligatoires, par
lesquels il exerce sa souveraineté sur l’ensemble de son territoire national.
Il va sans dire que ces services devraient fonctionner régulièrement et de façon permanente
pour justifier son existence pour assurer la satisfaction de l’intérêt général et le maintien de
l’ordre public.
C’est pourquoi, la doctrine et la jurisprudence considèrent que la continuité est une règle
« politiquement et socialement essentielle ».233 Telle est aussi, selon la doctrine et la
jurisprudence en la matière,234 l’essence ou le fondement même de l’existence des services
publics impératifs tels que « police, armée, justice, voies de communication, chemin de fer,
postes, téléphones, etc. ».
Et par conséquent, l’Etat réglemente la conduite de tout le monde, y compris celle de ses
agents pour maintenir de l’ordre public dans la société.
En même temps, il réglemente tous les autres domaines de la vie nationale, en ce compris les
activités proprement économiques, en élaborant les mesures d’encadrement et ou en

232
ROLLAND, L., Cours de DES, Paris, 1934, cité LCHAUME, J.-F., BOITEAU, C. et PAULIAT, H., Op.cit., p.273
233
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., P.571, n°1265
234
LACHAUME, J.-F., BOITEAU, C. et PAULIAT, H. Op.cit., 276 ; C.E. 7 juillet 1950, GDJDA, p.288, arrêt
Dehaene, concl. Gazier dans lesquelles l’auteur estime que « admettre sans restriction la grève des
fonctionnaires, ce serait ouvrir des parenthèses dans la vie constitutionnelle et consacrer officiellement la
notion d’un Etat à éclipses. Une telle solution est radicalement contraire aux principes les plus fondamentaux
de notre droit positif »;
 91

catalysant toutes les énergies publiques et privées pour assurer le développement de toute la
collectivité tant territoriale que humaine nationales.
C’est d’ailleurs, en ce sens, qu’on admet avec Duguit, comme nous le rappelle François
LEVEQUE précité que « l’Etat ne se définit pas par le monopole de la violence, mais comme
l’architecte de la solidarité sociale. Le service public est le fondement et la limite du pouvoir
gouvernemental ».235
Voilà pourquoi, selon la doctrine dominante en la matière, les mesures ainsi prises dans
l’intérêt de tous s’imposent tour à tour comme suit :

S/§ 1 : Le principe de continuité s’impose aux exploitants publics

Il en va ainsi notamment des concessionnaires des services publics, par exemple. A leur
égard, le principe s’impose, même s’il y a bouleversement des conditions économiques de
base initialement prévues dans le contrat de concession.
Par conséquent, l’exploitant ne peut jamais arrêter l’exploitation du service public en
cause sous peine d’être frappé de déchéance ou de mise sous séquestre.
Mais, d’après la doctrine et la jurisprudence,236 en la matière, il peut obtenir de l’Etat une
indemnité équitable pour parer aux désastres de d’imprévision sur la balance de paiement
dans l’exploitation du service concédé.
En revanche, il va de soi que si l’Etat ne dispose pas des moyens financiers suffisants pour
parer à cette éventualité, le fonctionnement du service concédé est compromis.
Et, partant, la vie d’une partie de la population, qui dépend dudit service dont le
fonctionnement a été paralysé de suite d’une imprévision, l’est aussi.
Pareillement, il s’impose aux agents publics et assimilés

S/ § 2 : Le principe de continuité s’impose aux agents publics et assimilés

D’un point de vue classique, sont agents publics, tous les agents du personnel de carrière des
services publics de l’Etat. Ils sont autrement appelés « fonctionnaires de l’Etat ». Dans leur
carrière, ils sont régis par un statut et relèvent du fameux ministère de la fonction publique.
Selon la doctrine et la jurisprudence, eu égard aux besoins essentiels de la nation et de la
tranquillité publique à préserver, le principe est que les agents des services publics dépendent

235
LEVEQUE, F., Op.cit. p. 180
236
LACHAUME, J-F. et alii, Op.cit., pp. 181-185 ; C.E., 25 juin 1969, Vincent préc. ;
C.E.26 juillet 1985, Association « Défense des intérêts des lecteurs de la Bibliothèque nationale », Rec.478 :
légalité de conditions restrictives d’accès à la Bibliothèque nationale le samedi ; C.E. 13 févr. 1987, Touche-
bœuf, DA 1987, n°160 ; C.E. 28 juin 1918, Heyriès, préc. ; C.E.12 nov. 1976, Syndicat unifié de radio et de
télévision CFDT, Rec.484 ;
 92

« des services dans lesquels ils sont affectés » dans l’intérêt du service et de la bonne
administration de l’Etat.237
A ce titre, la jurisprudence administrative a tranché que « le statut des personnels et les
« nécessités du service public » 238 doivent se concilier.
Par conséquent, malgré la reconnaissance actuelle du droit de grève aux salariés du secteur
public par la jurisprudence, le principe dicte que le gouvernement peut même interdire
l’exercice de certains droits et libertés fondamentaux du citoyen aux agents publics
proprement dits.239
Dans la pratique des Etats, il en va aussi ainsi des collaborateurs occasionnels et bénévoles
et ou les fonctionnaires de fait. Par exemple, les fonctionnaires de certains services publics
stratégiques (membres de forces armées, de police, électricité eau, gaz, etc.) ne sont pas
admis d’aller en grève.240
D’autre part, s’appellent « les agents assimilés », certains agents, qui, sans être régis par le
statut du personnel de la fonction publique, ni justifier apparemment d’un lien juridique direct
avec le service en cause, y contribuent bénévolement et occasionnellement, comme bras
séculier de l’administration défaillante.
A ce titre, ils doivent, eux-aussi, respecter le principe de continuité du service dont ils ont eu
occasionnellement la charge. Il en est de même de ceux que la jurisprudence qualifie de
« fonctionnaires de fait ». C’est-à-dire des personnes ou des organismes qui, sans être
chargés d’une tâche publique à quelque titre que ce soit, s’en chargent à l’occasion des
circonstances exceptionnelles, ayant paralysé occasionnellement la vie d’une nation dans un
secteur important d’activités d’intérêt général.
Par exemple, nous enseigne la doctrine, les agents de services publics pénitentiaires et les
militaires, on l’a vu, ne peuvent pas grever. Il est également admis d’interdire toutes formes de

237
FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit., p.325, n°388 : CE, 8 mars 2006, M. Onesto et autres, AJDA 2006. 576 ;
RFDA 2006, p.1236, concl. Keller (note 210); CE, Sect., 16 déc. 1966, synd. nat. Des fonctions des
préfectures, R. 662, AJDA 1967.99, concl. Bertrand (note 212); CE, 9 déc. 2003, Mme Aiguillon, RFDA,
2004.306, concl. Stahl (note214) : service minimum
238
CE sect., 6 mai 1970, syndicat national des cadres et de secrétaire comptable de la Banque de France, Rec.
p. 306, cité par GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G, Op.cit., p.599, n°1284
239
CE, 1er déc. 2004, Onesto et autres, concl. P. Colin, RDP 2005, p. 1104 ; note R. Noguellou, RDP éàà(, p.
1087 ; tc, 22 juin, 1992, Abella et autres, et TC, 12 Oct. 1992, Synd. cgt d’EDF et autres, note J.-F. Lachaume,
CJEG 1992, p. 481, ibidem, pp. 581-582, n°1288
240
CC 94-346 DC 21 juill. 1994, R.96 et 23 juill. 1996 préc.n°320 : nécessité, dans l’exploitation du domaine
public, voire du domaine privé de ne pas compromettre la continuité des services publics utilisateurs de ces
biens : CE 7 juill. 1909, arrêt Winkell, R. 826 et 1296, concl. Tardieu selon lesquelles « le fonctionnaire s’est
soumis aux obligations dérivant des nécessités mêmes du service public et a renoncé à toutes les facultés
incompatibles avec une continuité essentielle à la vie nationale », cités par FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit.,
p.234, notes 206 et 207
 93

grève surprise ou surprenante à effets pervers pour éviter leur usage abusif et contraire aux
nécessités de l’ordre public.241
C’est également dans ce sens qu’on prescrit le principe à l’égard des citoyens-usagers.

S/§ 3: Le principe de continuité s’impose citoyens-usagers

Le principe s’applique lorsqu’ils les autorités investies de la compétence en la matière sont
défaillantes.242 C’est ce qu’on venait d’appeler « les fonctionnaires de fait ».
Ces derniers peuvent se voir investis de l’autorité étatique dans l’apparence ou ne l’être même
pas lorsque l’autorité étatique est complètement paralysée par une catastrophe naturelle ou
des circonstances exceptionnelles quelconques. Ils doivent impérativement prendre la relève
et défendre le service.
Mais, malgré la rigueur de ce principe, selon la doctrine,243 la continuité n’implique pas que le
salarié du secteur public participe à « une entreprise systématique de dégradation de la
personne humaine », au nom des obligations professionnelles d’obéissance aux ordres de sa
hiérarchie. Comme c’en est bien le cas en R.D. Congo où le fonctionnaire n’a droit à rien, sauf
le devoir de travailler sans être rémunéré.
Alors que la doctrine, en la matière, enseigne que « le politique et l’administratif sont
intimement liés et le principe de continuité est, en matière administrative, le corolaire du
principe d’égalité des citoyens devant la loi et devant les services publics ».244
Par voie de conséquence, on ne peut pas encourager les élites congolaises à détourner les
deniers publics à leur seul profit et laisser le fonctionnaire dans la misère la plus noire,
dépourvu de salaire au nom du principe de continuité.

241
LACHAUME, J.-F. et alii, pp.283-284 ; C.E. 4 avril 1952, Syndicat régional des quotidiens d’Algérie, Gaz. Pal.
1953, I., 261 ; C.E. 19 oct.1962, BROCAS, Rec. 553 ;
242
IBIDEM, pp. 294-303
243
BARUCH, M.-O, Servir l’Etat français. L’administration en France de 1940à 1944, Fayard, 1997, cité par
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., p.578, n°1281, note 170
244
CE, Ass., 22 nov. 1946, Commune de Saint-Priest-la-plaine, rec. 279 ; D.1947.375, note Blaevoet ; S ;
1947.3.105, note F.PB., GAJA, p. 296, GDJDA, p. 311 ; CE, Sect., 9 0ct. 1970, Gaillard, Rec.565, concl.
Rougevin-Baville ; RDP 1970.1431, concl. Rougevin-Baville ; CJEG, 1971.200CE, 27 Oct. 1961, Kormann,
Rec.6007 (participation désintéressée du bénévole mais sollicitée par l’administration dont relève la mission
de service défaillant (sauf en cas d’urgence ou de sauvetage où le bénévole n’a pas besoin d’une autorisation
pour intervenir), l’associant effectivement au fonctionnement du service public comme s’il avait reçu mission
de service public ; pas une intervention sporadique ; donc s’il cause dommage, l’adm devrait répondre); CE,
Sect. 25 sept. 1970, Commune de Batz-sur-mer et Veuve Tesson, Rec.540 ; D.1971.55, cocl. Morisot ; AJDA
1970.37, chr. Labetoulle et Cabanes (Collabo-prompt bras séculier de la police admin. défaillante du Maire;
PREVOST, « la notion de collaborateur occasionnel et bénévole du service public », RDP 1980.1078, citées
par Lachaume et alii, ibidem, p.304
 94

Donc, sur le plan administratif, le principe d’égalité se matérialise en termes d’égalité d’accès
aux charges publiques et devant les services publics dans le fonctionnement régulier des
institutions étatiques.
Autrement dit, au nom de l’égalité d’accès, tout citoyen a droit au recours en réparation des
dommages causés aussi bien par l’absence que par le fonctionnement défectueux dudit
service devant le juge. Celui-ci, une fois saisi, il examine le bien-fondé de la demande au cas
par cas.
Il en est de même de toute rupture abusive dans la continuité du service parce que
l’administration de l’Etat a l’obligation de prendre toutes les mesures d’application, qui
s’imposent, pour assurer l’exécution des lois de la République au sein de l’Etat. Dans la
mesure où, comme l’affirme Denis Clerc, « le marché est aussi un bien public, (…) pour ne
pas devenir le règne du plus fort et l’exploitation du plus faible, a besoin d’être contenu. Dans
le domaine de la santé, de l’alimentation, de l’éducation, du transport, des mines, du logement,
du commerce et, surtout, du travail. ».245
Mais, si on admet l’adage qui dit que « le ventre affamé n’a point d’oreilles », devant quel juge
peut-on amener des tels contentieux en R.D. Congo ? Difficile de répondre à la question.
Devant cette impasse, il faudrait décidément admettre que les Etats en crise doivent, en vue
de se doter des chances d’un développement durable, lutter avec acharnement contre le
libéralisme sauvage et appliquer avec discernement les principes du néolibéralisme
triomphant à notre époque.
Non seulement parce que ce libéralisme sauvage a prouvé sa vulnérabilité à travers la crise
financière internationale ; mais aussi et surtout parce que théoriquement, il engendre la crise
sous toutes ses formes. Et ce faisant, il n’encourage pas, dans la pratique, la production
nationale en vue de soutenir le marché intérieur, visiblement inoffensif et écrasé par les
importations anarchiques de toutes sortes.
Ainsi, l’Etat en gestation devrait donc imposer ses vues aux initiatives privées, tout en
fournissant, grâce à une saine justice, aux citoyens les outils nécessaires à la sauvegarde de
leurs différents droits et libertés fondamentaux, sur pied d’égalité.

245
CLERC, D., « Le marché n’a réellement pris son essor que lorsqu’il a été organisé et réglementé. Il est donc
d’abord une affaire d’institutions, desquelles dépend son dynamisme », in L’économie de marché, n°77,
Alternatives Economiques, hors série, Paris, 2008, pp.17-19
 95

S/section deuxième : Du principe d’égalité devant les services publics.

En droit public général, le principe d’égalité devant les services publics est un corollaire de
celui qui est affirmé dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789
devant la loi.246
D’après la jurisprudence française de la cour constitutionnelle, il a valeur constitutionnelle.247 Il
constitue aussi un principe général du droit consacré par la jurisprudence administrative à
plusieurs reprises.248
C’est donc à ce titre, qu’il doit être respecté par toutes les instances publiques de l’Etat de
droit, notamment les ministères dans l’organisation des activités de service d’intérêt général
au profit des usagers. Et ceci est admis même en l’absence de tout texte, grâce au triomphe
du constitutionnalisme.249
La valeur d’un tel principe peut bien s’analyser à travers l’étude de sa portée ainsi que de la
série des conséquences qu’il entraîne dans la vie des citoyens et des grands services publics
de l’Etat lui-même.
L’objectif ici est de s’interroger dans quelle mesure sa difficile application pourrait se réaliser,
en R.D. Congo, dans un climat de haine ethnico-tribale entre les différents groupes ethniques,
d’exclusion des uns par les autres et d’inconscience collective caractérisée dans le chef des
élites de ce pays ?

§ 1 : De la portée du principe d’égalité de tous les citoyens devant les services

Sans toutefois entrer dans les détails, de notre point de vue, non nécessaires à la
compréhension de notre sujet, le principe d’égalité juridique des citoyens signifie que « le
statut du service public est le même pour tous ». Il est donc la condition même de l’exercice
d’une liberté individuelle et constitue même son fondement.

246
D’après les articles 1, 6 et 13 de la déclaration de 1789 : « les hommes naissent et demeurent libres et égaux
en droits » ; « la loi est la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant
égaux à ses yeux, sont également admissibles à tous, dignités, places et emplois publics » bénéficient de
« l’égalité devant les charges publiques ».
247
CC, n°84-141 DC, 27 juillet 1982-loi sur la communication audiovisuelle, Rec., p.48 ; CC, 86-217 DC du 18
sept 1986, R.141 : « Principes fondamentaux du service publics et notamment le principe d’égalité » ; CC 12
juillet 1979, loi sur les ponts à péage ; AJDA 1979, n°9, 38, chr. De Laubadère ; CC 15 juillet 1976, Statut
général des fonctionnaires, JCP 1977, II, 18761, note Nguyen Quoc Vinh
248
; CE,, Ass., 1er avril 1938, L’Alcool dénaturé de Coubert, rec. p ;337, RDP 1939. 487 : égalité des candidats
usagers et usagers du service public; CE, Sect., 26 oct. 1979, Millan, Rec.396 ; AJDA 1980, 87, chr. Robineau
et Feffer : égalité de traitements des agents du même corps; C.E., Sect., 9 mars 1951, Sté des concerts du
conservatoire : égalité des usagers; C.E., Ass., 28 mai 1958 Arrêt Barel :égalité d’accès aux emplois publics ;
C.E., Sect., 26 avril 1985, ville de Tarbes : discriminations tarifaires sont illégales ; CE, Sect. 10 mai 1974,
Denoyez et Chorques : égalité des usagers dans la même situation ; tarifs différenciés : CE, 5 oct. 1984, Co.
Rép. Ariège ; CE, 12 juillet 1995, Cne de Mainteron : absence d’intérêt général
249
GUGLIELMI, G., KOUBI, G et DUMONT, G, Op.cit., p.533, n°1180 ;
 96

De nos jours, on admet avec la doctrine que l’égalité juridique de tous est « l’une des
préoccupations majeures des sociétés démocratiques contemporaines ».250 Après la
continuité et l’adaptation des services publics, malgré l’absence de la hiérarchie entre les trois
principes, « l’égalité constitue la troisième règle fondamentale, qui gouverne l’organisation et
le fonctionnement des services publics ».251
Il s’agit, d’après la jurisprudence française en la matière, de l’égalité de traitement entre les
usagers devant les charges publiques et devant les services publics, de l’égal accès aux
emplois publics autant que devant la loi.252 C’est le juge, réputé être le gardien des libertés,
qui examine l’établissement ou non de cette égalité entre les citoyens.253
Mais nul ne peut contester également, à ce jour, le fait qu’au sein d’un Etat de droit, le juge est
investi par les pouvoirs publics eux-mêmes. En plus, il n’exerce ses fonctions que dans le
cadre dudit Etat, qui lui en donne les moyens tant matériels (infrastructures qui abritent les
différents services publics et fournitures des bureaux) que financiers (subventions et divers
frais de fonctionnement, sans oublier les salaires).
Aussi, semble-t-il évident que, pour assurer l’égal accès des citoyens à n’importe quel service
public et devant la loi et devant les charges publiques, il faut partir d’une situation concrète.
En théorie, dans la mesure où les situations diffèrent, on admet que l’égalité se réalise par la
discrimination et à l’intérieur de la discrimination.254 Autrement dit, pour qu’il y ait l’égalité,
certaines conditions doivent être réunies pour que les agents placés dans la même situation
accèdent dans les mêmes conditions au service public concerné par leur situation. Donc, il n’y
a pas d’égalité entre les citoyens devant les lois et ou devant les charges publiques, qui ne
soit garantie à ce dernier par l’Etat.
Sans risque d’être contredit, en application de la jurisprudence, qui le confirme,255 l’on peut
donc aisément affirmer qu’un Etat démissionnaire aggrave, non seulement l’état des inégalités

250
IBIDEM, p.532, n°1178
251
LACHAUME et alii, Op. Cit. , p.335 ; GUGLIELMI, G., KOUBI, G et DUMONT, G, Op.cit., p.533, n°1180
252
CE, 29 nov. 1911, Chomel, Rec. 1265. S. 1914.3.102 ; Cfr. note, 222 : CE, Sect., 9 mars 1951, Société des
concerts du conservatoire, Rec. 151, Dr. Soc. 1951.368, concl. Letourneur, note Rivero ; CE 16 mars 1998,
Durante, RFDA 1998.661 ; CE 12 juillet 1993, Chaulet et autres, Rec. 216 ; CE 10 mai 1996, Ville d’Evreux,
Rec. 163. CE, Ass., 5 mars 1999, Confédération nationale des groupes autonomes de l’enseignement public,
RFDA 1999.678 ; CE 28 avril 1997, union nationale autonome de la police municipale
253
Cfr. supra, notes 221-222 ; 226
254
CE, 28 mars 1997, Sté Baxter : traitement égal des usagers placés dans des conditions différentes ; CE, Sect.
10 mai 1974, Denoyez et Chorques
255
CE, 12 oct. 1984, chr. Synd. Agents Assurances des Hautes-Pyrénées, R.326, RFDA 1985.13, concl.
Dandelot : égalité dans la passation des contrats; CE, 9 mars 1951, Soc. Concerts du Conservatoire, R.151,
CC, 99-414 DC du 8 juill. 1999, R.92 (l’égal accès au service) ; (FRIER, P.-L. et PETIT, J., Op.cit, p.354,
n°581, note 84) ; IBIDEM, p.231, n°380, note 193
 97

entre les citoyens, mais également accentue l’exploitation de plus démunis par les plus nantis
ou les plus riches.
En ce sens, en l’absence d’une régulation politique, les plus rusés et détenteurs des moyens
économiques et financiers de production, les utilisent à leur seul profit au détriment de
l’ensemble des populations les plus démunies.
Pour mémoire, on peut rappeler que tous les anciens régimes politiques étaient fondés sur les
inégalités de toutes sortes et sur les droits aux privilèges de divers ordres basés, notamment
sur le droit à la différence axée sur le sexe, la fortune, le niveau d’instruction, l’appartenance à
un groupe social (race, ethnie, etc.).
C’est sans doute, de notre point de vue, contre ces inégalités et discriminations que les
différentes révolutions, dont notamment la révolution française, qui nous sert de base,
s’étaient toutes soulevées.
De nos jours aussi, il n’est point de doute d’admettre que même le combat pour la démocratie,
tant vantée à notre époque, trouve son fondement dans la lutte contre les inégalités.
Parce qu’en fait, comme l’affirme Gerald Caplan, « sans l’enracinement du respect de la loi et
des droits de l’homme, un engagement envers l’égalité entre les sexes, un système judiciaire
indépendant, une armée qui se tient toujours scrupuleusement à l’écart de la politique, la
liberté d’expression (…) aucun Etat ne peut être qualifié de véritable démocratie ».256
D’où nécessité d’outiller le gardien des libertés contre tout abus, quels qu’en soient les auteurs
et d’où qu’ils viennent, voire à quelle classe sociale ils appartiennent.

§ 2 : Du fondement du principe et de ses conséquences

Actuellement, les modernes admettent qu’il nous faudrait mettre en place une sorte de
démocratie administrative aux côtés de la démocratie politique. Comme on l’a vu, le principe
d’égalité est en même temps un principe à valeur constitutionnelle chez le juge constitutionnel
et un principe général du droit chez le juge administratif.257
Bien que difficile à appliquer en matière des services publics, à cause de sa portée, on ne peut
plus, trop générale, dans la pratique, l’égalité de droit se présente sous plusieurs aspects qui
doivent être respectés par tout acte de l’autorité administrative.
Et, selon la doctrine, notamment René CHAPUS258, l’égalité est de mise, on l’a dit, même e n
l’absence de textes écrits : il peut s’agir, comme on l’a vu avec la doctrine suivie en cela par la

256
CAPLAN, G. Op. Cit. pp.162-163
257
Cfr. supra S/2, §1, notes 221-222
258
CHAPUS, R., Droit administratif général, t14, Op.cit., p.598, n°786, in fine
 98

jurisprudence française ci-haut, de l’égalité d’accès des usagers au service public (1), de
l’égalité de traitement des usagers se trouvant dans la même situation juridique (2), de l’égalité
d’accès aux fonctions publiques et ou devant les charges publiques(3).

S/§ 1 : De l’égalité des usagers devant les services publics

Comme on vient de le voir à l’instant même dans la justification du principe, l’égalité est
concevable à la fois devant et dans les services. Elle implique, en ce cas, la neutralité du
service en cause et interdit toute sorte de discrimination entre les usagers.
Autrement dit, elle « suppose que tous et chacun aient accès aux services considérés,
nonobstant certaines conditions objectives ». C’est dire que les services publics doivent être
ouverts à tous les utilisateurs (usagers, administrés et ou prestataires, clients,) se trouvant
dans les mêmes conditions et dans le cadre des situations statutaires et ou réglementaires
identiques ou similaires. Nul ne peut donc être préjudicié ni par sa race, ni par son sexe, ni par
son opinion politique ou sa religion.259
De notre point de vue, devrait être visée directement ici la compétence de l’autorité décideuse
pour voir si elle a commis une erreur manifeste de droit ou de fait. Car, le respect du principe
d’égalité s’apprécie, en principe, en fonction de l’attitude et ou des actes de l’administration
compétente pour fournir des prestations aux usagers.
C’est dire aussi que le juge saisi du litige devrait examiner si l’autorité mise en cause exerçait
une compétence discrétionnaire ou liée.260
En droit administratif général, il y a donc compétence liée, enseigne la doctrine, lorsque
« dans certains cas, l’autorité administrative a l’obligation d’agir, quand, en présence de telle
ou telle circonstance de fait, elle est tenue d’adopter telle ou telle solution : sa conduite lui est
dictée à l’avance par la règle de droit. ».261
Tandis que, si c’est elle qui doit apprécier, de façon autonome, l’opportunité de l’acte à
prendre sans y être contrainte par la règle de droit et décider, quant à la nature de service à
fournir et à quelle catégorie des citoyens les fournir, elle exerce une compétence
discrétionnaire. C’est-à-dire qu’il y a compétence discrétionnaire « toutes les fois qu’une

259
GUGLIEMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, Op.cit., p.534, n°1184 ; CE, 29 déc. 1911, Chomel, Rec. p.1265, note
6 ; CE, 10 fév. 1928, Chambre synd. des propriétaires marseillais, Rec. p. 222 et CE, 6 mai 1931, Tondut,
Rec. p.477 ; S.1931.3.81, note Laroque consacrent l’égalité devant les services publics; CE, Sect. Du 19
déc.1979, Meyet, Rec. p. 145 et CE, 16 mars 1977, Assoc Loisirs et Défense, Rec. p. 139 : consacrent
l’égalité des usagers dans les services publics
260
FOILLARD, Ph., Droit administratif, Op.cit. p.197
261
GONOD, P. « l’acte administratif unilatéral : régime juridique », in les notices droit administratif et
administration, la documentation française, Paris, 2008, pp. 73-76 ;
 99

autorité agit librement sans que la conduite à tenir soit dictée à l’avance par une règle de
droit ».262
Toutefois, ce pouvoir discrétionnaire n’est pas absolu ; car, toujours est-il qu’il reste soumis au
principe de légalité obligatoire pour tous actes administratifs. Par ailleurs, le contrôle est
exercé, en principe, tant du point de vue de la compétence matérielle, personnelle que du
temps et du lieu de l’acte.
Dans tous les cas, on l’a vu, le droit aux services publics n’existe pour les citoyens que dans le
cadre des lois et règlements qui en déterminent les autorités compétentes et en délimitent le
cercle des bénéficiaires (citoyens-administrés, titulaires des droits). Ceux-ci sont seuls
autorisés à pouvoir en réclamer le bénéfice auprès de l’autorité et ou du juge.
De même que tout refus de la part de l’administration débitrice de la prestation doit être
motivé ; de même, tout octroi d’un droit d’accès au service doit être justifié, selon qu’il était
obligatoire ou facultatif. Tant il demeure vrai, comme l’affirme Jacques Moreau,263
qu’aucune « liste des « autorités administratives » n’a jamais été dressée dans un texte
unique ».
Eu égard à ce qui précède, il est amplement raisonnable qu’un tel droit réserve, à ses
titulaires, un droit de recours devant le juge pour excès de pouvoir, si un usager estime que
l’autorité administrative a abusé de son pouvoir de décision dans un cas comme dans un
a u tr e .
Par exemple, s’il devait bénéficier d’un droit en tant qu’administré au nom du principe d’égalité
au même titre que ceux des autres usagers, dont les droits ont été protégés.
Il en est de même du droit d’accès de tous les citoyens au service public dans les mêmes
conditions que les autres.

S/§ 2 : De l’égalité d’accès de tous les citoyens au service public

Ce droit résulte du principe général du droit d’égalité des citoyens. C’est une égalité, au sens
de neutralité.
A ce titre, elle implique le droit d’égal accès de tous citoyens au bon fonctionnement du
service public.264 Que ce soit devant la loi et les charges tels les impôts.265Elle entraîne aussi

262
MICHOUD, L. Etude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, LGDJ, 1913, cité par Jacques PETIT,
Op.cit. p.311où il enseigne en même temps la notion de l’échelle de discrétionnalité selon les éléments
concernés
263
MOREAU, J. (Sous la direction), Droit public, t.1, Op.cit. p.522
264
JORION, B., « Les principes généraux du droit », in les notices Droit administratif et administration, la
documentation française, Paris, mars 2008, pp. 5-9 ; PETIT, J. et FRIER P.-L., Op.cit. p231 ; CE, Sect., 9
 100

le droit des candidats à un même examen et266 celui d’accès au scrutin267et aux fonctions
publiques 268 dans les mêmes conditions. Le droit au même traitement des fonctionnaires d’un
même corps269 s’ajoute à cette longue liste.
En doctrine et en jurisprudence, en France par exemple, l’égalité de droit implique que tout
projet ou toute décision, tendant à réorganiser et ou à supprimer un service public en cause,
doit être précédé désormais d’une étude d’impact sur les droits des usagers. Il entraîne avec
lui le droit d’égal accès aux emplois publics, sans aucune discrimination.270 Autrement dit, ce
droit implique la suppression de tout esprit de favoritisme, du despotisme, et de patrimonialité
des fonctions publiques.
De ce point de vue, aucune attribution d’une fonction, à un citoyen ou à un groupe des
citoyens, fondée sur la fortune ou toute autre discrimination, par exemple, sur l’origine
ethnique ou régionale, et ou politique du candidat à l’emploi, etc.), n’est admise.
À l’exception bien entendu de certaines fonctions, qui présentent un caractère plus technique,
exigeant des postulants une certaine connaissance technique ou une certaine formation.
En ce cas, l’administration est ainsi autorisée de réserver pareils emplois à cette catégorie des
citoyens détenant certains titres ou certaines qualifications tels les ingénieurs en construction
ou en bâtiment (un architecte), en informatique (informaticien), etc.
Même dans ce cas, il devrait s’agir des fonctions dont l’attribution relève du pouvoir
discrétionnaire du gouvernement, auquel cas le droit d’égal accès ne joue qu’à l’égard de ceux
des postulants qui détiennent les mêmes titres et qui remplissent ainsi les mêmes conditions.
Comme on l’a vu, en tant que principe général du droit, tout justiciable peut invoquer l’égalité
d’accès dans et devant les services publics devant le juge pour vaincre l’inertie ou le silence
de l’administration à sa demande d’accéder à un emploi public lorsqu’il prétend remplir les
conditions comme les autres dont les demandes ont été traitées à son préjudice.
Le même principe reste aussi de mise dans le fonctionnement des services publics

mars 1951, Société des concerts du conservatoires, Leb. p. 151, cité par JORION, B., Op.cit. p.7 et PETIT, J.
et FRIER, P.-L. Op.cit. p. 231
265
CE, Ass., 22 févr.1974, Association des maires de France, Leb. p. 136
266
CE, 23 déc.1995, Patrick, X., Rec. N°288403
267
DOLEZ, B., « L’accès au scrutin », in « Campagnes électorales », Regards sur l’actualité n°329, la
documentation française, Paris, mars 2007
268
CE, Ass., 28 mai 1954, Barel, Leb. p.308
269
CE, Sect., 26 oct. 1979, Millan, Leb. p. 396
270
CE, 13 juin 1997, Sté des transports pétroliers par pipe-line, concl. Bergeal, AJDA 1997, p. 794 et CE, 14 mai
1990, Lille Université Club, AJDA 1991, p. 742, note Théron : l’égalité d’accès à certaines activités,
prestations, ouvrages ou équipements, n’est pas exclusive au service public (GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et
DUMONT, G., Op.cit., p.536, n°1186-1189, notes 20-29 ; CE, Ass., 28 mai 1954, Arrêt Barel et autres, p.138,
concl., M. Letourneur, D.1954, p594, note Morange, DA 1954, p.149, concl., note C. Eisenmann, RDP 1954,
p. 509, concl., note M. Waline, S 1954.3.97, note A. Mathieu dans l’affaire des « candidats communistes à
l’ENA », cité par R. CHAPUS, DAG, 14e, éd, Op.cit., p.602, n°788, 1°
 101

S/§ 3 : De l’égalité des citoyens dans le fonctionnement des services publics

Sous ce sous-paragraphe, comme on l’a déjà vu dans les paragraphes précédant, on met ici
ensemble tous les droits à égalité, qui sont fonction d’un égal accès à l’emploi,271 aux mêmes
prestations de même nature, égalité devant les charges publiques, égalité de traitement aux
membres du même corps272 ainsi qu’il a été stigmatisé dans la doctrine et confirmé par la
jurisprudence précitées.273
Il admet généralement que tout sujet de droit, estimant avoir accès aux mêmes prestations de
même nature que celles de ses semblables avec lesquels il est dans la même situation, peut
l’invoquer à tout moment devant le juge pour obtenir réparation du préjudice subi, du fait du
silence ou du refus de l’administration.
En ce sens, il peut s’agir des prestations, qui exigent de la part des agents de l’administration
une disponibilité, un certain désintéressement pour accorder, à tous les citoyens se trouvant
dans même situation et dans les mêmes conditions, l’accessibilité au service sans
discrimination.274
De même, quand il faut traiter l’homme et la femme, aussi bien, dans l’administration publique,
dans celle des entreprises publiques que devant les charges publiques, les obligations et les
sujétions s’imposent à tous sans aucune discrimination. Il en est de même en matière de
traitement des agents économiques, où il est interdit toutes sortes de discriminations
susceptibles d’apporter des distorsions contraires au bon fonctionnement du marché.
En conséquence, l’autorité administrative est donc dans l’obligation d’accorder aux agents
économiques les mêmes chances, dans les compétitions industrielles et commerciales, si
elles font partie de la même catégorie et si elles sont placées dans la même situation ou dans
les situations comparables. Sauf, bien entendu, une discrimination pour motif d’intérêt
général.275 Il en est de même concernant les charges publiques.

271
L’arrêt fondamental, qui selon R. Chapus a été d’un retenissement exceptionnel est celui du conseil d’Etat du
28 mai1954 déjà référencé au sous paragraphe 2, note 242
272
TA d’Amiens, 31 octobre 1978, Hosten et Dlle Mahiu, AJ 1979, n°11, p.3é, note de Richer : exclusion d’un
journal de la liste des bénéficiaires, pour cause de divergences politiques ; CHAUS, R., Droit administratif
général, TII, Op.cit., n°173 et s ; CC, 15 juillet 1976, Statut général des fonctionnaires, p.35, JCP 1977,
n°18760, note Nguyen Quoc Vinh
273
Cfr. supra, chapitre troisième, S/Section deuxième, §1-2, notes 193-199 et 201-211
274
CE 10 juillet 1995, Contremoulin, p.293, AJ 1995, p.925, concl. Y.Anguila, DA 1995, n°589 où il s’était agi d’un
refus d’accorder une dérogation à la carte scolaire fondée sur la proximité du lieu de travail des parents, alors
que des dérogations fondées sur ce motif ont été légalement accordées à d’autres personnes ; CE 28 juillet
1999, Griesmar
275
CE 1 novembre 1997, Poirrez, p.143, RFDA 1998, p.201 : différences de traitement entre usagers de la poste
tenant à une inégale répartition des boites aux lettres dans la commune ; CE 18 mars 1994, Mme
Dejnckeere, : reconnaissance d’un intérêt général justifiant la différenciation tarifaire en cause
 102

Dans ce cas, chacun des citoyens d’un Etat donné doit supporter, à un moment donné, une
part des charges fiscales de l’Etat appelée « égalité en face des charges » et avoir part égale
à la redistribution des ressources nationales considérée comme une égalité dans les charges.
S’applique ainsi ici le principe d’égalité, selon lequel, à revenu égal, impôt égal. Laquelle
égalité est considérée comme une égalité rendue effective par les charges.
Au final, dans toutes ces situations pré-rappelées, il faut souligner que le rôle du juge, en sa
qualité de gardien des libertés fondamentales, consiste à contrôler l’exactitude matérielle de la
différence des situations invoquée pour justifier la rupture d’égalité contestée. Cela lui permet
d’établir le rapport de cause à effet entre la discrimination réalisée et la différence des
situations concernées et ou le motif d’intérêt général prétendu le justifiant.276 Excepté, si l e
juge se prononce en sens contraire.277
Mais, de notre point de vue, le débat en RD Congo se situerait, non pas à ce niveau d’égalité
individuelle, mais plutôt à celui de l’égalité des différents groupes sociaux, dont l’inconscience
d’appartenir à une même nation a détruit tout esprit public dans le chef de tous les Congolais.
Cette rupture d’égalité entre les groupes proto-nationaux congolais cause un énorme désastre
sur le plan du fonctionnement de l’ensemble des services publics dans le pays.
Il en va de même du principe d’adaptation de services publics, dont l’étude s’impose ci-
après, qui a du mal à s’en raciner, en général, dans l’esprit de tous les congolais et, en
particulier, dans celui des élites congolaises autant que les précédents :

S/section troisième : Du principe d’adaptation constante des services publics aux

besoins d’intérêt général des usagers
Notons en passant que l’intérêt général demeure, en tout temps, la mesure même de l’action
administrative dans l’exécution de différentes tâches publiques.
Ceci demeure vrai dans tous les cas, malgré, comme on l’a vu, sa difficile définition a priori du
fait même de ses multiples variétés dans le temps et dans l’espace.
Ici, on verra qu’il commande que l’autorité administrative adapte le service à l’évolution des
besoins collectifs et aux exigences constantes de l’intérêt général. Cela peut bien être décelé
au travers de sa portée(1), de son fondement ainsi que de ses conséquences juridiques(2).

276
C’est le cas de la rupture d’égalité pour le motif d’intérêt général et la différence des situations des agents
économiques et ou des usagers des services publics concernés.
277
CE 28 avril 1993, Commune de Coux et Sect 19 décembre 1979, Meyet ; CE, Sect. 10 mai 1974, Denoyez et
Chorques ;
 103

§ 1 : De la portée du principe d’adaptation des services publics

Le principe d’adaptation est surnommé par la doctrine, notamment Jacques PETIT, « de
principe de mutabilité » des services publics278 ou le principe d’ « adaptabilité» des services
publics par René CHAPUS.279
Il signifie simplement qu’une fois mise en œuvre, le service public doit être mis en constante
plasticité pour se mettre à jour au profit des usagers au fur et à mesure que les situations
évoluent.
Ainsi, en application de ce principe, le service concerné devrait évoluer chaque fois que, selon
LACHAUME et compagnie, «les règles juridiques, les techniques matérielles, financières au
moyen desquelles est assuré le fonctionnement des services publics évoluent également et
(…) le service doit s’y adapter en y adaptant ses propres moyens juridiques, humains,
matériels ».
C’est-à-dire, selon cette doctrine, « lorsque les exigences de l’intérêt général évoluent, le
service public doit s’y adapter ».280
Pour René CHAPUS, par exemple, le principe signifie que « le régime des services publics
doit pouvoir être adapté chaque fois qu’il le faut, à l’évolution des besoins collectifs et aux
exigences de l’intérêt général. Il impose qu’il n’y ait pas d’obstacles juridiques (…) aux
mutations à réaliser».281
En principe, selon la jurisprudence, le service public doit, une fois qu’il est créé, fonctionner
selon ses règles constitutives, sa charte, ses lois.282
C’est l’intérêt général, qui est la condition sine qua non de l’écoute des demandes des
citoyens.
Il en est de même de l’ordre public et de la sécurité tant intérieure qu’extérieure de l’Etat.
Considérés comme étant les premiers éléments du fondement de l’existence même de l’Etat,

278
PETIT, J. et FRIER P.-L Op.cit. p.237 utilise le substantif « mutabilité » et cite la jurisprudence fédération
nationale Ass. Usagers des transports, CE 19 juil. 1991, R.295, et Vincent du CE 25 juin 1969, R.334 pour
justifier l’application du principe de mutabilité ; LINOTTE, D. MESTRE, A. et ROMI, R. Op.cit. p.79 ;
LACHAUME, J.-F et alii, Op.cit. p.309
PECHILLON, E. « Le service public », in les notices Droit administratif et administration, La documentation
française, Paris, mars 2008, pp.117-122 cite à ce propos la jurisprudence Vannier du Conseil d’Etat, Section
du 27 janv. 1961
279
CHAPUS, R., Droit administratif général, TII, 14e éd. Op. cit., p.593, n°776 ;
280
LACHAUME et alii, Op. Cit. pp. 309-334 ; GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., p. 597, n°1317
PETIT, J. et FRIER, P.-L. Op.cit. p.237 : « Mais les conditions dans lesquelles il exerce peuvent changer ; aussi
l’autorité compétente doit-elle pouvoir prendre les mesures nécessaires pour adapter le fonctionnement du
service public à celles-ci »
281
CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e éd., Op.cit., p.593, n°576
282
CE, 27 janv.1988, Giraud, R.39 à propos de la responsabilité de l’Etat pour ne pas avoir mis en place un
enseignement pourtant prévu par les programmes scolaires, citée par FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit., p.237,
n°389, in fine, note 220
 104

ils sont prétendus besoins publics impératifs devant être satisfaits indépendamment de la
satisfaction de l’intérêt général.
Mais, en réalité, ils ne peuvent être justifiés paradoxalement que par rapport à l’intérêt de tous
les membres de la société politique globale.
Comme les deux premiers principes, celui de mutabilité produit aussi deux incidents majeurs,
l’un à l’égard des agents publics et l’autre à l’égard des usagers de services publics eux-
mêmes.

§ 2 : Du fondement du principe et de ses conséquences juridiques

Par rapport au but bien connu assigné au service, à savoir la satisfaction de l’intérêt général,
l’autorité publique, qui l’a ainsi créé, a le devoir de l’adapter, tant dans son organisation que
dans son fonctionnement régulier, constamment aux « variations et aux évolutions affectant
l’intérêt général et l’environnement juridique, économique et social dans lequel vit tout
service ».
Il en va ainsi, selon la doctrine, notamment René CHAPUS,283 même si le service a été confié
par contrat à un particulier pour exploitation. Parce qu’en fait, malgré cette concession,
l’autorité concédante devrait conserver la maitrise du service ainsi concédé.
L’objectif étant d’éviter, comme l’enseignait Gaston Jèze, en son temps, « une pétrification
intolérable des services publics » et « un gaspillage des deniers publics ».284
Qu’il s’agisse de son adaptation aux besoins d’intérêt général, suivant le droit en vigueur ; de
même qu’il s’agisse de la manière dont il doit s’adapter pour assurer le fonctionnement
contenu dudit service, tout se fait sous le contrôle du juge. C’est donc dans la logique même
d’assurer la survie à l’Etat et à ses multiples institutions politico-administratives et, partant,
assurer le profit ou non des citoyens, que le principe s’applique.
En ce sens, le service doit, en principe, être capable, selon la doctrine, notamment Gilles
GUGLIELMI et compagnie, « d’absorber l es changements intervenant dans son
environnement médiat et immédiat ». 285
Partant de ce point vue doctrinal, on est autorisé d’affirmer qu’en droit public, il n’y a pas
moyen de concevoir un Etat sans nation (population), donc sans un ensemble des citoyens et
encore moins des citoyens sans Etat.

283
CHAPUS, R., Droit administratif général, 14 e éd, Op.cit. p.593, n°777
284
JEZE, G. Principes généraux du droit administratif, 3è éd. Paris, 1934, IV, p.222, cité par LACHAUME, J.-F.,
BOITEAU et PAULIAT, H., Op.cit. p.311 ;
285
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., P.599, n°1320
 105

C’est en ce sens qu’on peut affirmer avec la doctrine, notamment Didier LINOTTE, Achille
MESTRE et Raphaël ROMI, que pour mieux gouverner, les gouvernants doivent, non
seulement absolument apprécier correctement les exigences d’intérêt général, mais
également rester précisément « à l’écoute des gouvernés et qu’ils entendent et répondent à
leurs demandes ».286Mais, toutefois, selon la doctrine, il n’y a pas d’obligation de résultat pour
certains services publics.287
Cependant, selon la jurisprudence, « le principe de l’adaptation constante des services publics
doit jouer de telle façon qu’il assure à l’usager un droit au fonctionnement normal du service
qui postule, au minimum, un droit d’accès normal au service »288 .
De ce point de vue, pour un citoyen digne de ce nom, tout se passe par et dans son Etat ; et,
dans cet objectif, il a le devoir de participer, en conscience, autant à l’organisation qu’à la
gestion des services publics au sein de ce dernier.
Donc, la mutabilité s’impose autant à l’administration et à ses agents qu’à tous les exploitants
publics.

S/§ 1 : De la mutabilité à l’égard de l’administration, ses agents et ses exploitants

publics
En plus de ce qui a été déjà affirmé, à l’égard du service, le principe, c’est que l’agent public
se trouve dans une situation légale et réglementaire vis-à-vis du service public. Il est
déterminé statutairement.
En cette qualité, selon la doctrine, notamment Jean-François LACHAUME et compagnie, il ne
peut pas exiger un statu quo ante, ni renoncer à ses tâches publiques, ni non plus évoquer un
quelconque droit acquis, pour refuser l’adaptation du service à l’évolution juridique et à des
constantes évolutions des besoins collectifs des usagers.289
C’est dire qu’en doctrine, l’exploitant public ne peut pas non plus « s’opposer aux
indispensables réaménagements du service, suivant les indications de la personne publique
concédante, il ne peut refuser d’obtempérer à la logique de l’intérêt général ».290

286
LINOTTE, D. et alii, Op.cit p79, n°176 ;
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit. p.237, n°391;
ETIEN, R. Op. Cit. pp. 17, 53 et 109; MOREAU, J. (dir.), Op.cit. pp.525-540 ;
FOILLARD, Ph., Droit Administratif, Op. Cit. pp.194-210;
LACHAUME, J.-F. et alii, Op. Cit. pp. 272-334 ;
287
MESCHARIAKOFF, droit des services publics, 2è éd., 1997, n°84, cité par LACHAUME et alii, Op.cit., p.318
288
Voir aussi la CE 25 juin 1969, Vincent, préc. précité repris ici par LACHAUME et alii, Op.cit.318
289
LACHAUME, J.-F., BOITEAU, C. et PAULIAT, H. Op. Cit. pp. 315-334 ;
PECHILLON, E., article précité, p. 121 ;
290
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., p.601, n°1326
 106

Dans cet ordre d’idées, à l’exception de l’agent contractuel régis par le droit privé, tout
fonctionnaire doit, en cas de refus des règles tendant à faire évoluer le service public,
démissionner. Mais sa démission ne peut produire ses effets qu’à partir du moment où elle est
acceptée par son supérieur hiérarchique.
Toutefois, il faut souligner que tous les agents publics sont concernés, y compris les
contractuels lorsqu’il s’agit des mesures d’ordre intérieur tels que les avis, les communiqués,
les instructions, les directives, les circulaires et autres instructions contenant les
recommandations faites dans l’intérêt de service. Car, en droit public, contre de telles
mesures, destinées à la bonne marche du service, il n’existe pas de recours pour excès de
pouvoir. Il en est de même des usagers du service concerné.
A ce sujet, la doctrine et la jurisprudence291 admettent que l’administration dispose du
« pouvoir de contrôle et de direction », et même de sanction à l’égard du cocontractant, non
fonctionnaire, à qui elle a confié la gestion du service concerné. Ainsi, conservant la maîtrise
du service concédé, elle a donc le pouvoir de l’obliger ainsi d’adapter la gestion dudit service
aux variations de l’intérêt général.292
Donc, dans cet ordre d’idées aussi, on admet que tous les usagers sont, eux-aussi, obligés de
s’y soumettre.

S/§ 2 : De la mutabilité à l’égard des usagers des services publics :

A l’égard des usagers, le principe est qu’ils ont droit au bon fonctionnement du service. Mais
ce droit n’implique pas aussi le maintien du statu quo ante.
Ainsi, selon la doctrine, l’adaptabilité implique que « les usagers du service public ne peuvent
faire valoir un droit au maintien du service public ».293
La règle,admise en la matière, est qu’une fois créé pour satisfaire un besoin d’intérêt général,
le service doit, non seulement, fonctionner normalement et régulièrement, mais aussi et

291
IBIDEM, p.602, n°1326, in fine; CE, 22 fév. 1952, Soc. Pour l’exploitation des procédés, Ingrand, Rec., p.130,
note272 ; Ce, 2 nov. 1962, ASSEDIC de la sidérurgie de l’Est, Rec., p.588, note 273 ; JEZE, G., Les Contrats
administratifs, tII, 1932, p.365 ; PEQUIGNOT, G., Théorie générale du droit administratif, 1945, p.306 et s. ;
De Laubadère, A.et alii, Traité des contrats administratifs, tII, LGDJ, 1984, n°1180 et ss. ; POUYAUD, D., La
nullité des contrats administratifs, LGDJ, 1991, p.243, cités par GUGLIELMI, KOUBI et DUMONT, Op.cit.,
p.602
292
LACHAUME, J.-F, et alii, Op. Cit. p.309, d’après cette doctrine, on pourrait admettre la variation des intérêts
de la société moderne en fonction de l’évolution de la technologie, qui oblige l’Etat de changer ses
mécanismes juridiques de protection de l’intérêt général dans le temps et l’espace ; et ce faisant oblige aussi
les usagers à se comporter en conséquence au rythme du changement des méthodes et techniques
imaginées, je l’espère dans leur intérêt. ; même si cela ne parait pas évident dans la pratique
293
GUGLIELMI, G, KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., p.604, n°1332
 107

surtout, être accessible à tous les usagers, sans exception aucune, dans les mêmes
conditions.294
Voilà pourquoi, tout dysfonctionnement (ou toute absence) du service public administratif
obligatoire et « essentiel à la vie collective », imputable à l’administration, donne droit à
l’usager, en situation légale et réglementaire, de faire recours pour excès de pouvoir devant le
juge.
Mais, même dans ce cas, l’usager ne dispose pas d’un « droit au maintien d’un certain type de
fonctionnement, un certain mode de gestion du service ». L’autorité peut donc en décider
autrement. Sauf s’il s’agit de l’existence du service réputé vital pour la collectivité et non celle
d’un service non obligatoire.295
Par conséquent, en cas de mauvais fonctionnement ou de toute autre cause liée à la défection
du service ou d’erreur manifeste d’appréciation de l’administration, le juge doit sanctionner le
comportement fautif de l’administration compétente. Dans la mesure où les mesures
d’adaptation portent atteinte aux droits reconnus aux usagers dans le cadre de la loi qui les
leur octroie, comme on l’a vu en jurisprudence et doctrine, consacrant le « droit au
fonctionnement normal et juridiquement régulier » du service public en cause.296
Cette exigence de régularité de fonctionnement du service en cause entraîne, par le fait même
pour l’administration, le pouvoir de modifier de façon unilatérale les clauses réglementaires
des contrats de concession, en vue d’assurer la marche normale du service public dans
l’optique de pouvoir protéger l’intérêt général. En d’autres termes, les modifications ne peuvent
être opérées que si elles sont utiles au bon fonctionnement du service ; c’est-à-dire utiles aux
usagers.
Partant de ce point de vue, on est autorisé d’affirmer que c’est la satisfaction des intérêts des
usagers, qui commande, bien entendu en théorie, l’adaptation du service public à tous égards
et que, par principe, nul n’est permis d’évoquer un quelconque droit acquis selon les
anciennes modalités de fonctionnement du service.

294
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op. Cit. p.237, n°390
295
CE, ass., 9 déc.1932, Compagnie des tamways de Cherbourg, Rec. p.1050, RDP, 1933, 11è, concl. Josse,
note JEZE ; CE, 25 juin 1954, Synd.nat. de la meunerie à Seigle, Rec. p.379 ; CE, 27 janv.1961, Vannier,
Rec., p.60, concl. Khan, AJDA 1961, p.74, chron.
296
LACHAUME, D. et alii, Op. Cit., p318-324 ; CE 6 nov. 1985, Société Condor-Flugdienst, Rec.313 ; AJDA
1986.84, chr. Hubac et Azibert, a contrario ;
CE 6 nov. 1985, ministre d’Etat, ministre des transports c/ TAT, mêmes références
CE, Ass., 17 févr. 1995, Hardouin et Marie, GAJA, p.777 ; GDJDA, p.488
 108

Donc, le changement est incontournable, lorsque l’intérêt de service l’exige. Pareillement, les
recours en justice introduits par les usagers contre les mesures d’adaptation de service au
nom des droits acquis ne peuvent être fondés en droit.
Dans le même sens, on admet avec Didier LINOTTE, Achille Mestre et Raphaël ROMI et la
jurisprudence française que dans le cas où le service à été concédé « le concédant doit
surveiller le bon fonctionnement de la concession, vérifier la correcte exécution du cahier des
charges ».297
Mais on ne s’en doute pas qu’un tel principe ne soit exempt de critique dans une société en
gestation et en crise, à l’instar de la R.D. Congo, sous examen.

S/§ 3 : De la critique du principe d’adaptation des services publics

Dans la pratique, il est démontré que certaines modifications, pourtant prétendues faites pour
assurer l’amélioration tant quantitative que qualitative du service dans l’intérêt des usagers, ne
contribuent pas toujours à l’amélioration du sort de ces derniers vis-à-vis du service public mis
en cause.298
Tel en est le cas, notamment, lorsque l’administration supprime certaines parties du service ou
réduit les effectifs de ses agents pour prétendument rendre le service en cause plus efficace
au profit des usagers. Contre cet argument, on peut opposer l’ineffectivité dudit service ; parce
qu’en réduisant les effectifs du personnel, le service devient effectivement moins accessible
aux usagers.
Notons à ce sujet que la RD Congo étant un cas pathologique, on s’interdit de l’évoquer en
exemple car, sous tous points de vue, il ne pourrait servir en droit d’exemple à la théorie
générale du service public sous examen. La liste des exemples peut être rallongée à volonté
par tout observateur averti.
D’ailleurs, si on examine de près les autres principes tels que la gratuité, la neutralité, la
transparence ou l’accessibilité des services publics ou la participation des citoyens dans ceux-
ci, qui ne présentent d’ailleurs en gros qu’une valeur résiduelle, il y a lieu de douter qu’un jour
un service public soit fourni aux usagers en toute impartialité, en RD Congo.

297
LINOTTE, D et alii, Op. Cit. , p309 ; CE 18 juillet 1930, Cie PLM : RDP 1931, p142 cité également par les
mêmes auteurs dans le même ouvrage précité
298
Selon LINOTTE D. et alii, Op., Cit., p. 309 , le fonctionnement régulier continu et adapté du service public
oblige l’autorité concédante de contrôler et de surveiller les exigences d’adaptation même dans l’opération de
la délégation des services publics ; PECHILLON, E., article précité p.121 : Actuellement, la jurisprudence CE,
Ass., 24 mars 2006, KPMG et CE, 13 déc.2006, Lacroix, admettent même qu’en cas d « atteinte excessive
aux intérêts publics ou privés en cause » l’instauration d’un période de transition
 109

Dans ce pays, l’Etat, encore perçu au stade actuel, comme un phénomène presque
patrimonial en pleine évolution, par intérêt général, il faudrait entendre un intérêt beaucoup
plus tribalo-ethnique et ou régional que nullement national.
En pareilles circonstances, sur le plan juridique, réaliser l’intérêt collectif, déjà difficile à définir,
devient tout simplement hypothétique dans une société plurinationale.
D’abord, parce que le modernisme exige, aux régions en pleine décomposition, de tout
embrasser, dans un laps de temps, pour garantir à la fois la liberté et l’égalité à toutes les
proto-nations face à une autorité en gestation.
Ensuite, parce que, sans toutefois se préoccuper de la manière dont cela pourrait se réaliser
en harmonie avec les exigences actuelles des relations économiques internationales, telle
entreprise relève de toute évidence de la fiction juridique.
Enfin, l’intérêt général exige, de toute évidence, un climat de paix et de réconciliation nationale
presque impossible à l’heure actuelle où les élites congolaises vivent dans un climat de
suspicion, de violence tribalo-ethniques de toutes sortes.
Dans un tel climat, il y a donc fort à parier incontestablement qu’aucune autorité politico-
administrative quelle qu’elle soit et d’où qu’elle vienne, des urnes ou du bout du canot, et, ce
quelle que soit sa bonne volonté de vouloir assurer la protection des droits fondamentaux du
citoyen, ne puisse prétendre gérer, en conscience, l’Etat en toute transparence et neutralité
dans le strict respect des principes qui régentent la vie des services publics.
Puisqu’en fait, autant que les principes fondamentaux des services publics s’avèrent difficiles
à appliquer, autant leurs corolaires encore en élaboration et ou en discussion dans les vieilles
nations peinent à trouver un terrain favorable dans une société en crise congénitale.
Et pourtant partout dans le monde et en RD Congo, pour les uns, on est déjà en démocratie
en RD Congo ; donc, dans cette hypothèse, il suffit de réformer nos institutions politiques et
administratives pour développer notre société.
Tandis que pour les autres, catégorie à laquelle on appartient, les conditions humaines des
populations congolaises détériorées par la destruction de l’esprit public dans le chef des élites
congolaises ne s’y prêtent pas encore.
Donc, pour y arriver, il faudrait récréer l’esprit public, réconcilier les congolais entre eux,
déterminer nos priorités et les exécuter ou procéder par étape, en RD Congo.
 110

SECTION DEUXIEME : Des principes subsidiaires du fonctionnement des services

publics
Eu égard à ce qui précède, l’évocation des principes subsidiaires répond donc ici à notre
volonté de dégager les incertitudes, qui caractérisent la gestion de la vie d’une nation, au sein
des sociétés modernes, pourtant prétendument ultradéveloppés, en vue de rendre notre
enseignement pénétrable à l’esprit scientifique.
En effet,ces incertitudes se manifestent aussi bien dans la formulation des principes, dans leur
différentes sortes des critiques que la doctrine en fait pour les amender que dans les
insuffisances-mêmes des critiques ainsi faites.
Au stade actuel de notre droit positif, toutes les critiques adressées à tous les principes
fondamentaux étudiés icine sont absolument pas encore parvenues à éradiquer les erreurs
constatées.
Celles-ci appellent toujours, doctrine et jurisprudence reconnaissant d’ailleurs les limites à tous
les critères retenus, des « précisions (…) aussi bien au moment où le service est créé qu’à
l’occasion de son réaménagement ».299
La preuve est qu’il y a eu plusieurs tentatives doctrinales de créer des nouveaux principes des
services publics et de les rattacher tantôt à tel principe, plutôt qu’à tel autre, considéré comme
étant le plus fondamental, jusqu’ici encore discutables.300
En clair, ce tâtonnement doctrinal nous autorise à affirmer que ce n’est pas les principes
juridiques en soi, qui posent problème en RD Congo comme partout dans la région-Afrique.
Mais c’est plutôt l’Etat lui-même, qui a n’a pas encore trouvé des hommes (élites) capables de
lui donner des assises sociales réelles pour répondre aux attentes de ses citoyens.301
Ainsi, comme aucun système juridique n’est exempt des failles, on a bien nette conscience de
la difficulté éprouvée de fournir une explication, qui soit toute nouvelle en l’état actuel de notre
droit positif des services publics. Partant de ce constat d’échec sans appel, l’essentiel est de

299
DELVOLVE, P., Droit public de l’économie, Dalloz, Paris, 1998, pp.598-602. ; LINOTTE et alii, Op. Cit., pp.62-
69, n°144-157 ; LACHAUME et alii, Op. Cit., pp. 52-70 ; T.C. 10févr.1949, Guis, p.290 ; T.C. 12 nov.1984,
Société Interfost c/ F.I.O..M, p.450 ; RFDA, 1985.250, conc. B. Genevois ; T.C. 24 juin 1968, Sté
d’approvisionnements alimentaires et Soc. Distilleries bretonne, AJDA, 1969.131, note A. de Laubadère ;
J.C.P 1969.II.15764, note Gégout ; D.1969.116, note Chevallier marquent les limites de la
qualification textuelle du service; tandis que la jurisprudence C.E. 30 juin 1950, Min. des travaux publics c/
soc. Merrienne, p.408 ; 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, AJDA, 1974.298, chron. Franc et Boyon à propos
de bacs (activité de transports); CE 23 mai 1924, Soc.les affréteurs réunis, p.498 ; 12 nov 1948, Cie des
messageries maritimes, p.428 (activité d’assurances); T.C. 15 janv. 1979, caisse de crédit municipal de
Toulouse c/Creus (activité de crédit), etc.;
300
GUGLIELMI, G, KOUBI, G et DUMONT, G, Op.cit, pp. 607-625, n°1340-1383 ; pp. 627-674, n°1384-1474
301
LACHAUME et alii, Op. Cit. pp.367-390 ; CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e éd., Op.cit., p599,
n°787
 111

trouver une explication à la crise institutionnelle de la RD Congo en rapport avec la théorie

générale des services publics.
Tout compte fait,pour compléter notre étude des principes fondamentaux des services publics,
il importe d’analyser les règles subsidiaires en cette matière.
Donc, d’après la doctrine en la matière, il y a des principes comme neutralité(1), gratuité(2),
transparence (3) et participation (4) qui viennent compléter les premiers dans le
fonctionnement régulier des services publics en rapport avec la fonction exécutive de l’Etat, au
profit des droits fondamentaux du citoyen.302

§ 1 : Du principe de neutralité du service public

Comme pour les autres principes des services publics précédents, nous reprendrons ici
l’étude de la portée (1), les circonstances de la mise en œuvre (2) avant d’en apprécier la
pratique actuelle (3).

S/§ 1 : De la portée du principe de neutralité

Le principe de neutralité se caractérise, selon les termes de Jean RIVERO, « par la non-
discrimination selon les opinions »303 entre les usagers des services publics en fonction, soit
de leurs origines raciales ou ethniques, soit de leurs opinions politiques, religieuses ou
philosophiques.
En ce cas, la neutralité se présente, selon le terme de COLLIARD,304 comme une exigence
« d’indifférence » pour assurer le respect de l’égalité de droit des citoyens devant les services
publics.
D’où Il en résulte, selon la doctrine dominante à laquelle nous nous rallions, que la neutralité
se présente en doublette du principe d’égalité,305 qui fait parler en ce cas de neutralité-égalité,
qui « est ainsi de nature à permettre une conciliation du principe d’égalité et du principe
d’adaptation constante »306 des services publics. Celle-ci empêche ainsi d’accorder, par

302
PETIT, J. et FRIER, P.-L ; Op. Cit. p.238, n°392-393 ; de même que l’article 193, al.1 de la constitution
congolaise actuelle parle de l’administration publique « apolitique, neutre et impartiale »
303
RIVERO, Libertés publiques, PUF, Paris, 1977, tome 2, p. 130
304
COLLIARD, Libertés publiques, Précis, 6è éd. Dalloz, Paris, 1996, p.401 ;
305
LACHAUME, J.-F. et alii, Op. Cit., p.371
306
LINOTTE, D. et alii, Op. Cit., p.82 ; CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e éd., Op.cit., p599, n°786-2
et 787
 112

principe, les avantages à une catégorie des citoyens au détriment de l’autre, placée dans les
mêmes conditions pour des raisons que nous venons d’évoquer à l’instant même.
Excepté, le cas du service public exigeant des prétendants une certaine spécialité ou une
certaine connaissance technique quelconque, auquel cas, seuls les candidats présentant les
mêmes qualifications, à l’occasion d’un marché public, peuvent y participer et devront tous
également être placés sur le même pied d’égalité.
Mais on sait que la doctrine reste divisée sur la question. En effet, une partie le rattache, non
pas au principe d’égalité, mais à celui de continuité et de régularité des services publics en
même temps.
Tandis qu’une autre, tenant compte du fait que presque toutes les prestations de services
publics fournies par l’Etat à sa population ont vocation à être a priori neutres, car n’étant ni de
gauche ni de droit, ni encore moins du centre, le considère comme un principe spécifique.
C’est en faveur de cette dernière position que s’étaient prononcés Jacques Chevallier et
Loschak, lorsqu’ils affirmaient que dans une société civile « déchirée des conflits insolubles,
(…); l’Administration a pour fonction d’unir, de rassembler, d’intégrer (…) neutre et objective :
échappant aux clivages sociaux, aux antagonismes de classes, c’est un arbitre impartial, au
service de la collectivité et capable de définir un intérêt général qui dépasse et transcende les
particularismes sociaux ».307
Donc, on se conviendrait avec nous que le service public est l’affaire de tous et devrait, à ce
titre, être, à tout prix, considéré comme une activité, qui peut bien réunir un consensus chez
tous les citoyens de bon sens, engagés dans le combat contre la misère de leurs concitoyens.
D’où l’étude de la problématique de sa mise en œuvre.

S/§ 2 : De la problématique de la mise en œuvre de la neutralité

D’après la doctrine précitée, dans le cadre de sa mise en œuvre, l’imposition du principe de
neutralité à tous les services publics est fonction de l’idée de ce que la société se fait de
l’intérêt général et du rôle que le gouvernement national entend jouer dans la sauvegarde de
la liberté des administrés-usagers des services.
En ce sens, Llorens affirmait que « le principe de neutralité a donc pour buts essentiels le
respect de la liberté de conscience et la bonne marche du service public ».308 Jointe à l’égalité,
la neutralité impose, en doctrine, notamment chez René Chapus, et jurisprudence, l’égalité

307
CHEVALLIER, J. et LOSCHAK, Science administrative, LGDJ, 1978, n°1113 cité par LACHAUME et alii,
Op.cit., p.373
308
CE 8 nov.1985, Ministre de l’éducation nationale c/ Rudent, RDP, 1986. 248, note de Llorens
 113

d’accès aux emplois publics sans discrimination ainsi que l’égalité de traitement des
fonctionnaires, membres du même corps et les usagers de mêmes services publics.309
Ainsi, dans la conception de ce travail, sachant que les services publics ont un rôle important à
jouer dans une société en décomposition dans la promotion des droits fondamentaux du
citoyen, on dirait que le principe de neutralité fait partie de la gamme des principes
démocratiques, qui gouvernent le domaine de services publics.
A ce titre, le principe trouve application, de façon autonome, aussi bien dans le contenu des
prestations des services publics, dans l’utilisation des biens publics, dans le comportement
des agents publics que dans l’usage des moyens financiers de l’Administration publique.
En droit administratif général, il en résulte sans doute, d’après la doctrine à laquelle nous
appartenons, que des théories juridiques suivant lesquelles le principe de la neutralité peut
être utilisé, dans son sens spécifique et autonome, comme un si mple principe général du droit
ayant valeur soit législative, soit infra-législative ou supra-décrétale.
En d’autres mots, son usage peut résulter soit de la loi ou d’un décret, soit être employé
comme principe général du droit, ou encore être considéré comme principe subsidiaire à celui
de l’égalité, doté de valeur constitutionnelle au même titre que ce dernier.
En RD Congo, on est bien loin d’atteindre un tel niveau de débat en droit ; dans la mesure où
tout est encore à construire au niveau élémentaire du ventre affamé réputé sans oreilles. C’est
sans doute, à cause de la faim, que même les élites se jalousent, se haïssent et se
comportent comme des médiocres analphabètes affaiblis par l’illettrisme. D’où nécessité de
discuter de la valeur scientifique d’un tel principe

S/§ 3 : De la critique du principe de neutralité des services publics dans la vie des
usagers
Eu égard à ce qui précède, l’essentiel à retenir ici, c’est que l’Etat avec ses collectivités
publiques territoriales et ses établissements publics personnalisés, demeure, en sa qualité de
service public organique, le seul acteur public neutre capable de fournir à une population,
déshéritée et complètement meurtrie et démunie, les biens de première nécessité à moindre

309
CHAPUS, R. Droit administratif général, T1, 14e éd., Op.cit., p602, n°788 ; CEAss., 28 mai 1954, Barel et
autres , p308, concl. M. Letourneur, D1954, p.594, note G. Morange, DA 1954, p.149, concl., note Eisenmann,
RDP 1954, p. 509 ; CC 15 juill. 1976, Statut général des fonctionnaires, p. 35, JCP 1977, n°18760, note
Nguyen Quoc Vinh ; CE.Sect., 26 oct. 1979, Millan, p.396, AJ 1980, , p.99 ; CE, avis du 24 juin 1993, Grands
avis CE, p.361, obs. E.. Desmons : s’agissant de la politique tarifaire de la SNCF, relative au TGV ; CE 28
avril 1993, Comm. De Coux, p.138 : différenciation tarifaire en fonction du caractère permanent ou non de la
résidence des abonnés dans la commune
 114

coût et non le privé. D’où l’importance de défendre l’idée des services publics dans une
société en décomposition comme la nôtre.
A ce sujet, la controverse doctrinale allant dans le sens de le rattacher tantôt au principe
d’égalité,310 tantôt au principe de continuité311 ou encore à le considérer comme un princi pe
spécifique,312 ne présente, pour le juriste publiciste d’un Etat à neuf frontières conventionnelles
difficiles à maitriser, aucun intérêt sous tous points de vue théorique et pratique.
En effet, théoriquement, à ce titre bien précis, en doctrine,313 les sous-principes naissent de l a
nécessité d’améliorer la vie des citoyens dans l’application les principes fondamentaux.
Dans la pratique, ce serait une perte de temps et de l’énergie, un débat vide de sens qui
n’avance pas d’un seul iota les juristes congolais sur la voie, à la fois, de l’explication et de la
résolution de la crise qui nous intéresse ici.
C’est à cet objectif affiché d’expliquer la crise congolaise que sera également fait le rappel du
deuxième principe subsidiaire qu’est la gratuité des services publics.

§ 2 : Du principe de la gratuité du service public

Dans le même ordre méthodologique de reconstruction de la théorie générale de l’Etat et de
ses différents services publics et de justifier son action, il nous importe de rechercher ici le
fondement du principe afin d’en déceler la portée.
D’après la doctrine, notamment Jacques PETIT, « le terme de gratuité est équivoque ; il laisse
entendre que le service public serait financé par les procédés miraculeux ».314
Et en France, par exemple, il est carrément affirmé qu’en principe, « le principe de gratuité du
service public n’existe pas ».315
Mais, ici, sans entrer dans ce débat, ni prétendre l’aborder pour l’épuiser, on se limitera à
donner la portée du principe, d’abord, la problématique de la mise en œuvre, ensuite, et, enfin,
la critique à propos de la RD Congo sous examen.

310
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op. Cit. p. 230, n°379 ; CHAPUS, R., Droit administratif général, T1, 14e éd.,
Op.cit., pp.599-607, n°787-792 ; LACHAUME, J.-F., BOITEAU, C. et PAULIAT, H., Op.cit., p371(neutralité-
égalité)
311
HUBAC et AZIBERT, AJDA 1985.712, cité par LACHAUME, J.-F. et alii, Op. Cit., p.372
312
LACHAUME et alii, ibidem, p379 ; CC 12 juill. 1979, préc. ; CC, 23 juill., 1996, France Télécom, RJC, I. 681
313
Cfr. supra, chap., deuxième, sect. deuxième, introduction, note 278 :GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT,
G., Op.cit.
314
FRIER, P.-L. et PETIT, J., Op.cit., p.238, n°393 ; CC, 12 juill.1979, préc. : existence des péages sur certaines
voies et ouvrages d’un art jugés conformes à la constitution
315
PECHILLON, E., article précité, p.121
 115

S/§ 1 : De la portée du principe de gratuité

Par définition, « le service public est en principe gratuit, sauf la contrepartie nécessaire de
l’impôt » affirmait le Doyen Maurice HAURIOU.316 C’est-à-dire que l’usager ne paie aucune
« contrepartie directe de la prestation qui lui est accordée »317 par l’autorité publique. C’est
l’impôt, qui compense à cette absence du prix en finançant tant la création, l’organisation que
le fonctionnement des services publics au sein de l’Etat.
En même temps, ce n’est pas l’opinion que l’on en a aujourd’hui ; car tout n’est pas gratuit au
sein de l’Etat et tout dépend de l’option politique prise par l’autorité publique pour que les
impôts servent à financer les services publics.
Cependant, il faudra pour cela que les citoyens, eux-mêmes, aient conscience du fait que,
non seulement, leurs impôts servent à payer les services que leur fournit l’Administration
publique, mais également et surtout, qu’ils en aient parfaite connaissance.
A ce propos précis, il ne faudrait pas oublier qu’en RD Congo, tous les usagers ne
connaissent pas absolument leurs droits et devoirs et ne sont pas aussi fondamentalement
contribuables de fisc.
D’où résulte toute la problématique de sa mise en œuvre.

S/§ 2 : De la problématique de la mise en œuvre du principe de gratuité

Comme pour le principe de neutralité, il existe, en doctrine, un débat à propos de sa valeur
intrinsèque : pendant que les uns l’affirment en se référant au fondement de l’impôt ;318 les
autres le considèrent comme un terme « équivoque ».319
D’autre part, le rattachant au principe d’égalité de tous les citoyens devant les services
publics, la plupart d’auteurs nient son existence objective.320 Tandis que nombre d’autres
auteurs lui donnent une existence autonome éphémère. Surtout lorsqu’on l’applique à la
distinction entre les services publics administratifs et services publics industriels et

316
HAURIOU, M., Droit administratif, 9è éd., p. 47 ; IDEM, Précis de Droit administratif, 3è éd. 1933, p.56, cité par
LACHAUME et alii, p. 368
317
IBIDEM, p. 367 ;
318
HAURIOU, M., Droit administratif, 9e éd., p.47 ; LONG, M. Les problèmes juridiques liés à la tarification des
services publics locaux, thèse, Pau, 1994 affirme qu’ « en la matière, il n’y a ni mystère, ni miracle », cité par
Lachaume et alii, Op.cit., p.367
319
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit. p238, n°393 ; LACHAUME et alii, Op.cit. p370 ; WALINE, Précis de droit
administratif, 1969, tome 1, p. 514 ; du Bois de Gaudusson, L’usager de service public administratif, BDP,
n°115, 1973.172 ;
320
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit. p. 238 ; ; CHAPUS, R., Droit administratif général, tome 1, 13è éd. 1999,
n°793 ; IDEM, Droit administratif général, T1, 14e éd, Op.cit., pp.608-611, n°793 ; FEVRIER, La spécificité des
principes du service public, thèse, Rennes, 1998, n°308 et 541 ; A.S. MESCHARIAKOFF, Droit des services
publics, 2è éd.1997, n°95 et s cités par LACHAUME, J.-F. et alii, Op. Cit, p.368 ; PECHILLON, E., Op.cit.
p.122; GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., p.607, n°1341 ; CE ass., 10 juillet 1996, Société
Direct Mail Promotion : Rec p. 277, AJDA, 1997, p. 191, note Maisl
 116

commerciaux, qui sont, par principe, financés par les redevances tirés sur les usagers. Cette
controverse demeure à ce propos.
Mais de notre point de vue, théoriquement, cette controverse ne présente pas d’intérêt
pratique dans ce cours pour plusieurs raisons majeures ci-après.
D’abord, parce que, d’une part, dans son entendement actuel, comme on l’a dit à propos de la
neutralité, la gratuité fait partie des règles de droit écrit qui ne gèrent pas notre société
dominée par le droit informel. Ici, notre apport consisterait à trouver chez l’élite intellectuelle
congolaise un consensus et autour de nos objectifs prioritaires, et à celui des incertitudes des
règles juridiques qui demeurent cependant des acquis juridiques.
Ensuite, parce que, d’autre part, en l’état actuel, la gratuité fait partie des principes qui font
déjà fonctionner, tant bien que mal, l’ensemble des structures administratives (services
publics) dans les sociétés développées qui nous servent de modèle institutionnel en Occident.
Donc, assurer la promotion des principes des services publics demeure un objectif à
atteindre ; même si, appliqués aux nôtres, tous ces principes conduisent à l’immobilisme total
et délirent. Ce qui accrédite à la face du monde, la thèse humiliante selon laquelle les hommes
noirs sont tarés, principalement nous les Congolais.
Surabondamment, on dirait qu’on est bien une espèce humaine à part ; alors qu’il n’en est
rien.
Parce qu’en fait, il est vrai que, dans la pratique, le contenu du principe de gratuité pose
problème partout dans notre système juridique ; dans la mesure où il y est admis d’autorité
qu’au sein de l’Etat certains services administratifs sont facultatifs. Et cette catégorie,
unanimement reconnue payante par la doctrine321 existe aux côtés des services publics
constitutionnels obligatoires.
Et à ce titre, il est admis que, même s’ils répondent au besoin d’intérêt général important, de
tels services ne sont pas du tout gratuits, surtout au niveau local.
A ce niveau, en doctrine et jurisprudence, on admet que plusieurs services publics, pourtant
réputés d’intérêt général local important, relèvent légalement de l’initiative de l’autorité
administrative locale et, partant peuvent être payants.
En France, par exemple, il a été mainte fois jugé, à ce sujet que « sauf disposition contraire ou
exigence de nature constitutionnelle, l’autorité publique compétente pour créer le service

321
PECHILLON, E. Op. Cit. p.122 ; PETIT, J. et FRIER, P ;-L., Op. Cit. p.193 ;
 117

public (au niveau local s’entend, c’est nous qui ajoutons), l’est également pour mettre à la
charge de l’usager une redevance correspondante ».322

S/§ 3 : De la critique du principe de gratuité

Par principe, les services publics administratifs sont constitutionnellement censés être
obligatoirement créés, organisés, gérés, financés par les deniers publics. Ils sont aussi censés
être mis à la disposition des citoyens gratuitement par l’Etat.
A propos, il a toujours été enseigné et jugé, en France, par exemple, qu’au niveau de l’Etat, la
« nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles
constitutionnelles ».323
Il en va ainsi de la mise en place d’un gouvernement, dont on sait que les ministères ne sont
autre chose qu’un ensemble des différents services publics administratifs. A ce titre, ils sont
mis en place et gérés en régie direct par l’Etat, lui-même, avec ses moyens propres sans
aucune contribution, de quelque nature que ce soit, de la part du citoyen ; sauf, bien entendu,
l’impôt.
Et Même dans cette catégorie controversée des services publics constitutionnels, la question
n’est pas pour autant totalement tranchée parce que, aux côtés de ces services publics
obligatoires non payants, il existe d’autres facultatifs et payants.
Ainsi, ceux-ci peuvent être créés, si la constitution ne s’y oppose pas, par l’autorité au profit
des citoyens, qui reste également libre de prévoir une redevance à tirer sur les usagers
contribuable ou non, même si c’est à moindre coût.324
Cependant, contrairement au principe de neutralité, qui soulève le problème de rattachement
et ou de spécificité, ici la question est de savoir si, les services publics ainsi créés pour
satisfaire l’intérêt général, sont ou non gratuits.
Selon la doctrine et la jurisprudence, cette question revêt, « une dimension politique (…). Il
appartient aux gouvernants de décider, compte tenu de la conception qu’ils se font de la
satisfaction de l’intérêt général (...) pour éviter dans leur accès toute sélection par l’agent. »325
Mais, de notre point de vue en la matière, malgré cette controverse doctrinale ou « la
qualification incertaine »326 de ce principe, vu le degré de conscience de l’élite, qui l’évoque et

322
Voir aussi la jurisprudence du Conseil d’Etat : C.E. Sect. 27 juillet 1984, Commune de la Teste du buch,
Rec.282 ; AJDA 1983.565, concl. Racine cité par LACHAUME et alii, Op. Cit. p. 370 ;
323
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op. Cit. p.192, n°320 ; C.C. 25-26 juin 1986, préc cité par PETIT, J et FRIER P.-L.
Op. Cit
324
PETIT, J. et FRIER, P.-L. Op.cit. p.192, n°320, précité
325
LACHAUME, J.-F., BOITEAU, C. et PAULIAT, H., Op.cit., pp.367-371 ; CE, 7août 1896, Bonnardot cité par
GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G, Op.cit., p.611, n°1352
 118

en fait l’analyse, il reste quand même d’application dans la pratique, quelles que soient les
vicissitudes, qui caractérisent son application.
Et de cette façon, on peut conclure qu’il répond déjà, tant soit peu, à l’objectif affiché du cours
des grands services publics au même titre que les autres au nombre desquels s’ajoute aussi
le principe de transparence.

§ 3 : Du principe de transparence dans la gestion des services publics

De notre point de vue, un consensus intellectuel sur les priorités à réaliser, pour implanter
l’Etat en RD Congo, s’impose aux élites congolaises pour éviter ainsi la balkanisation des
idées à propos des réformes institutionnelles à engager pour rendre l’ensemble des services
publics fonctionnels dans notre société actuellement complètement en dérive. Voilà pourquoi,
on reprendra ici,comme dans les deux cas précédents, d’abord, l’étude de la portée de ce
principe ; ensuite, celle des éventualités de sa mise en œuvre avant d’en examiner la
« transposabilité » en l’état en RD Congo sous forme de critique.

S/§ 1 : De la portée du principe de transparence dans la gestion des services publics

D’après la doctrine, notamment J.-F LACHAUME et compagnie, le principe de transparence
est un principe des modernes, qui consiste en ce que « les différents partenaires du service
public (usagers, agents publics, gestionnaires, tiers) soient informés des raisons de droit ou de
fait motivant les décisions d’organisation et de fonctionnement du service et celles dont ils sont
destinataires directs ».327
L’objectif ici demeure celui de faire « connaître le déroulement des procédures, qui précèdent
la prise des décisions et accéder aux documents administratifs relatifs au service public ou les
concernant directement ».
Car, l’accessibilité du service étant en liaison direct avec celle du droit lui-même, les deux
exigent, selon la doctrine, les « mesures de simplification des procédures et formalités
administratives. Celles-ci suivent deux lignes directrices, parfois présentées comme de
nouveaux principes de fonctionnement du service public : la simplicité et la transparence.». 328

326
Selon les termes de GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G, Op.cit., p.613, n°1355 ;
327
LACHAUME, J.-F, BOITEAU, C. et PAULIAT, H., Op.cit., p.380;
328
LASSERE, B., LENOIR, N. et STIRN, B., La transparence administrative, PUF, 1987 ; JEGOUZO, Y. »Le droit
à la transparence administrative », EDCE, 1992, n°43, p.199 ; CE, Rapport public 1995, « La transparence et
 119

Ainsi, la transparence apparaît, enseigne la doctrine à laquelle nous appartenons, comme « le

contre-pied du secret administratif », qui ne permet pas que les usagers, les agents, les
administrateurs tout autant que les tiers du service, accèdent aux dossiers administratifs les
concernant. Parce qu’en appliquant le principe de secret administratif, l’administration ne peut
pas prétendre « faire le bonheur des administrés »329 sans les y associer.
Cependant, à ce qu’on sache, tous les auteurs ne sont pas d’accord d’affirmer que la
transparence est un nouveau principe des services publics. On s’accorde plutôt sur le fait qu’il
s’agit là des nécessaires adaptations des services publics aux « exigences « du
développement durable ».330
En tout état de cause, une question qui demeure posée aux yeux de tout observateur averti,
c’est celle qui concerne sa mise en œuvre.

S/§ 2 : De la problématique de la mise en œuvre du principe de transparence dans la

gestion des services publics
En théorie, la transparence consiste, on l’a vu, à permettre par la loi aux usagers du service
public d’être informé sur tout sujet les concernant directement. Par exemple, en France, il
existe une loi qui donne aux usagers, notamment, le droit d’accès aux documents
administratifs et aux banques des données les concernant (en loi informatique).
De même que chacun des usagers a le droit, s’il est agent du service public, de participer à
des commissions paritaires ou à des comités techniques dans ses rapports avec l’employeur,
de même il a le droit à la connaissance de sa notation, à la communication de son dossier et
d’être entendu avant la prise de décision disciplinaire le frappant. Il en va ainsi de toute autre
mesure d’éviction prise en considération de la personne de l’agent mis en cause, etc
Aussi, soutient-on, à cor et à cri, le processus de démocratisation partout dans la région-
Afrique à laquelle appartient la RD Congo..331
D’autre part, la loi accorde aussi le même droit aux administrateurs du service public, par
exemple, les organes délibérants des collectivités publiques territoriales, des établissements
publics et ou des organismes publics ou privés chargés de mission de service public. A cette
liste, on ajoute, enfin, l’institution d’un droit au profit des tiers de savoir ce qui se fait au sein de
l’administration de l’Etat concernant les populations.

le secret », EDCE 1995, n°47, p.17 cité par GUGLIELMI, G., KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit, p. 649,
n°1432, note 63 ;
329
Selon l’expression de J.-F. LACHAUME et alii, ibidem, p.380
330
GUGLIELMI, G. KOUBI, G. et DUMONT, G., Op.cit., p.629, n°1388-1389
331
Loi de 1978 sur le CADA, révisée en 2005, la CNIL, la CSA, etc., comparables à la CSA, la CSM et ou à la
CNE en RDC
 120

En droit des services publics, les tiers sont des personnes, qui entrent en contact avec le
service public, sans pour autant avoir été ni usager, ni agent public de ce service. C’est, en
fait, tout citoyen de la République, non directement concerné mais pris en sa qualité de
citoyen et ou en celle de contribuable, qui est considéré comme un tiers au service public.
A ce sujet, il est aujourd’hui admis que tout citoyen dispose, en sa double qualité de citoyen et
de contribuable, d’un droit constitutionnel de prendre connaissance des dossiers retraçant les
dépenses et les crédits des différents services publics des collectivités publiques territoriales
locales.
Ce qui est, au stade actuel, loin d’être une préoccupation des élites congolaises, pour la
plupart irresponsables et hantées sans scrupule par l’appât de gains faciles et les
détournements des deniers publics au détriment de la majorité de leurs concitoyens,
totalement écartés de la gestion des grands services publics de l’Etat ; pourtant réputés
indispensables à leur survie.
En l’état actuel de notre droit positif, on peut visiblement le constater, en substance, le principe
de transparence n’est pas de mise dans l’administration publique, même dans les pays à plus
haut niveau de vie. D’aucuns exigeraient l’instauration d’un système susceptible de l’appliquer.
D’où son existence nécessite une critique

S/§ 3 : De la critique du principe de transparence dans la gestion des services publics

Comme dans le cas des autres principes des services publics, dits subsidiaires déjà analysés,
pour une certaine doctrine, la transparence est une véritable loi des services publics.
Mais, à ce sujet, les opinions restent encore partagées parce que pratiquer la transparence
suppose, quand même, une véritable formation de celui qui peut prétendre en profiter.
Et on devrait avouer que ce n’est pas, si on nous permet de passer l’expression, « le
monsieur tout le monde », qui peut prétendre lire un document administratif comme le budget
d’une institution publique et administrative, par exemple, et en comprendre quelque chose.
Pour notre part, l’essentiel est que le principe exprime, en termes des lois qui le consacrent, là
où il l’est déjà, un souci légitime de lisibilité des documents établis par l’administration pour
gérer les activités de service d’intérêt général, en prenant conscience de ce que ceux-ci
concernent le sort de tous les citoyens au sein de la société politique.
Ainsi, de ce point de vue, il contribue à la culture de l’esprit dont l’absence est très manifeste
dans notre société, les dirigeants politico-administratifs se considérant comme des potentats
incontrôlables.
 121

Ceci dit, on passe maintenant à l’étude du principe de participation au bon fonctionnement du

service public de et dans l’Etat.

§ 4 : Du principe de participation des citoyens dans le fonctionnement du service

public
La participation du citoyen à la vie politique de son pays fait partie des exigences des
systèmes politiques modernes dits « démocratiques ». C’est ainsi que, sans entrer dans les
détails doctrinaux déjà suffisamment et malencontreusement controversés, il nous importe ici
de souligner simplement deux éléments (ou hypothèses) du contenu du principe de
participation, à savoir, d’une part, la participation du citoyen en sa qualité d’usager du service
public (1) et, d’autre part, de sa participation en qualité d’agent du service public en question
( 2) .

S/§ 1 : De la participation du citoyen-usager de service public

Dans cette première acception, le citoyen-usager peut participer activement au bon
fonctionnement du service public en accomplissant « certaines tâches matérielles ».
Cependant, comme dans le cas de la gratuité, en France par exemple, la doctrine,à laquelle
nous souscrivons, souligne qu’ « il n’est pas possible d’affirmer qu’un principe de participation
des agents et des usagers soit imposé. Néanmoins, le législateur intervient régulièrement (par
des actes législatifs) pour moderniser les conseils d’administration des établissements publics
en jouant sur les propositions d’usagers et des agents ».332Elle est suivie par la jurisprudence
du conseil d’Etat.333
En outre, en plus de sa participation indirecte fondamentalement politique à la formation de
l’exécutif et du législatif par voie électorale, le citoyen peut également être associé en tant
qu’usager, aussi bien à l’organisation qu’au fonctionnement du service public au sens strict du
terme. Il en est ainsi, par exemple, de la participation du citoyen-usager aux élections des
représentants tant locaux que nationaux.
Dans le régime représentatif, ce sont les élus, qui, une fois au parlement et ou au
gouvernement, c’est selon, se chargent de définir la politique générale au niveau national et
les règles générales fondamentales relatives à l’organisation et au fonctionnement des
services publics.

332
PECHILLON, E., « le service public », Op. Cit., p. 121
333
La jurisprudence du Conseil d’Etat : C.E. 27 oct.1961, Kormann, Rec. 602,
cité par LACHAUME et alii, Op. Cit. p.385
 122

De même qu’ils traitent les questions relatives tant à l’organisation, au fonctionnement, à la

gestion des services publics qu’à leur éventuelle réforme ; de même, ils intègrent aussi les
questions relatives à la représentation des usagers des services publics ou des entreprises
publiques dans l’organisation et la gestion de ceux-ci. Ils font de même pour les travailleurs et
ou les étudiants dans les comités de gestion des entreprises privés ou des universités. C’est
toute la question des enjeux des choix politiques, qui sont intégrés dans les élections de tous
les élus nationaux ou locaux.
En revanche, en RD Congo, il suffit de voir les spectacles honteux et désolants que
présentent, depuis de lustres dans les hémicycles, les prétendus représentants des ethnies-
nations congolaises au pouvoir (députés, sénateurs et ministres, délégués syndicaux, etc.)
dans l’exercice leurs fonctions pour apprécier la pertinence de notre présente étude sur les
services publics dans ce pays.

S/§ 2 : De la participation du citoyen-agent public

S’agissant de la participation des agents publics du service, il sied de rappeler simplement
qu’en droit public, on peut être agent de service, soit en qualité de fonctionnaire, soit en qualité
d’agent contractuel de droit privé.334
En cette double qualité, le citoyen peut participer au fonctionnement du service public dans
des comités paritaires ou dans les syndicats professionnels avec voix délibérative ou
consultative comme moyens juridiques de participation.335
Mais il faut reconnaître que, de nos jours, tout citoyen peut, en tant qu’agent public, aussi
participer au fonctionnement du service en participant aux mouvements de grève et ou à des
manifestations sur la voie publique.
D’expérience, ce genre des mouvements exerce, en quelque sorte et à un certain degré, une
certaine influence sur le fonctionnement du service public en cause.336
Dorénavant, il nous importe de souligner ici que l’étude rapide de ces différents principes nous
est dictée par les impératifs de la construction d’une administration moderne, solide et durable,
par les moyens juridiques, qui soient acceptables dans le monde d’aujourd’hui.
Parce qu’en fait, il faut reconnaitre en même temps qu’une administration stable est capable
de pouvoir servir de soubassement aux structures politiques de l’Etat. En effet, celles-ci sont
réputées toujours sujettes à plusieurs tentatives permanentes de déstabilisation, suite à des

334
ETIEN, R.., Op. Cit. , p. 17 et s ;
PETIT, J. et FRIER, P.-L., Op.cit. p.219, n°361-371 ; p. 271 et s, n°440 et s ;
335
FRIER, P.-L et PETIT, J., Op.cit., pp. 271 et s., n°440 et s.
336
LACHAUME, J.-F. et alii, Op. Cit. p389, conclusion du sous-titre1
 123

conflits entre les différents pouvoirs politiques classiques, à savoir l’exécutif, le législatif et le
judiciaire.
Et comme d’aucuns le savent, à leur tour, ces différents pouvoirs sont constamment sujets à
des recompositions et ou à des modifications de toute sorte à la fin de chaque législature.
Dans cet ordre d’idées, la doctrine, à laquelle nous appartenons, on le sait, reconnait que les
ministères, en tant que structures du pouvoir politique, constituent à la fois « les
administrations centrales(…) réparties entre les portefeuilles ministériels, sachant que chaque
ministre est en principe (…) à la tête d’une administration et des services ».337
A ce sujet, Pierre DELVOLVE enseigne qu’en plus du chef de l’Etat et de son premier ministre
ainsi que des organismes spécialisés qu’ils créent pour gérer les services publics, les
ministères sont des instruments d’intervention de l’Etat en matière socioéconomique.338 Pour
réaliser ce but, ils fonctionnent « en directions générales et en directions qui sont elles-mêmes
divisées en sous-directions et en bureaux ».339
Cependant, leurs membres officieux des cabinets ministériels partent et reviennent au gré des
vagues de remaniements ministériels. Ceux-ci sont faites en fonction soit des besoins
fondamentaux de la nation, soit purement et simplement en fonction des choix politiques des
dirigeants et de la conjoncture socioéconomique nationale. Or, on le sait aussi qu’en doctrine
« les ministères sont des administrations en régie (…), qui gèrent les services publics
essentiels à la vie d’une nation ».340
On est donc autorisé d’affirmer qu’il n’y a que les fonctionnaires de l’Etat, qui peuvent servir,
par leur expérience et technicité, des arrière-gardes de la tradition administrative et
républicaine en conservant les archives de l’Etat.341
Mais cela ne va pas sans heurt dans le monde où vivent les hommes politiques sans foi, qui
ne croient même pas, ni ne tiennent généralement pas à leur propres promesses électorales.
Surtout lorsqu’on est conscient du fait que dans la vie courante, comme le dit un adage, « les
promesses n’engagent que ceux qui y croient ».
D’où nécessité d’engager un débat critique théorique sur l’état actuel de nos services publics
en République Démocratique du Congo.

337
CHEROT, J.-Y., Droit public économique, Op. Cit. pp.210-214 ;
338
DELVOLVE, P., Droit public de l’économie, Op. Cit. p.239 et ss.
339
CHEROT, J.-Y, Op. Cit., p. 212 et ss. ; LINOTTE, D., MESTRE, A. et ROMI, R., pp.155- 163
340
LINOTTE, D., MESTRE, A. et ROMI, R., Op. Cit. , p.143, n°304, in fine ;
341
IBIDEM, p. 167, n°360 et 361
 124

S/§ 3 : De la critique de l’état actuel du droit des services publics et des droits
fondamentaux du citoyen au sein de l’Etat de droit
Eu égard à toutes les analyses précédentes, en l’état actuel du droit positif de nos Etats issus
de la décolonisation dans les années 1960, il faut reconnaitre que les services publics ne
peuvent servir à la satisfaction des besoins fondamentaux des populations congolaises que si
les intérêts de toutes les forces en présence sont sauvegardés.
Depuis cette époque, rappelons que la notion de service public était devenue une notion
fonctionnelle chez les juristes publicistes. Et sur ce, désormais, le rôle du pouvoir exécutif s’est
considérablement accru au sein de l’Etat au détriment des autres organes constitutionnels.
Donc, partant de ce constat sans appel, quoi que l’on fasse, il nous est impossible de concilier
le pouvoir et la liberté au sein de notre société.
Pour s’en convaincre, il existe plusieurs arguments juridiques au nombre desquelles, on
pourrait utilement citer notamment la rivalité, qui caractérise les intérêts publics et privés, en
présence, la complexité et ou l’incertitude avérée, tant des mécanismes de gestion des
services publics que de leurs critères de détermination, l’état d’illettrisme et de pauvreté très
avancé des populations congolaises, l’environnement presqu’hostile, ta n t national
qu’international, dans lequel on vit, etc.
Ainsi, pour tout homme diligent et de bon sens, toutes choses restant égales par ailleurs, tous
ces obstacles ne nous permettent pas d’organiser et de faire fonctionner régulièrement
l’ensemble des services publics impératifs au profit des populations congolaises.
Ajouter à cela le laps de temps trop limite, qui nous sépare de nos « indépendances
politiques », non suivies des indépendances économiques, qui ne permet pas non plus les
institutions politiques et administratives de s’enraciner dans nos mœurs pour fonctionner
convenablement.
Il en résulte que, quelle que soit la bonne volonté, qui pourrait être exprimée par les uns et les
autres, il nous est impossible de prétendre réaliser un quelconque projet de développement
par des simples réformes copiés-collées en RD Congo, comme d’ailleurs partout ailleurs dans
la région-Afrique.
Pour preuve, il suffit de se rendre à l’évidence que tous les principes des services publics
qu’on a évoqués ici ne sont exempts ni de limites, ni d’inconvénients. Bien au contraire, ils
sont d’ailleurs considérables même dans leurs pays d’origine.
Ainsi, pour parer à toute éventualité d’échec institutionnel, on devrait d’abord, les considérant
comme des acquis juridiques, les enraciner d’abord dans nos esprits pour maintenir, tant soit
 125

peu, notre présence dans le concert des nations, en tant qu’Etat souverain et indépendant
avant d’envisager une quelconque réforme en la matière.
Ce n’est qu’à cette condition, et à cette condition seulement, que l’on pourrait, sans nous
tromper nous-mêmes, parler démocratie, droits fondamentaux du citoyen et développement
durable au sein de nos sociétés an-étatiques, qui veulent aussi être appelés « Etats de droit
constitutionnels modernes ».
De ce point de vue, leur application rigoureuse et pratique dans la vie quotidienne des
citoyens avec toutes les éventualités d’en faire avec beaucoup plus d’erreurs que les autres,
nous éviterait tout de même la dérive actuelle.
Et, après cinquante ans de refus d’en faire usage, on est autorisé de considérer que la dérive
actuelle est due essentiellement à l’absence très caractérisée de l’Etat catalyseur et
incarnation juridique des proto-nationalités congolaises dans leur diversité. Onle verra aussi à
propos du principe de suppression des services publics.
Mais, on ne s’attardera pas sur la théorie de suppression ; puisque, de notre point de vue, elle
découle logiquement du principe de spécialité, qui veut qu’une institution en sa qualité d’une
chose créée pour atteindre un objectif puisse un jour disparaître, dès que le besoin pour lequel
elle a été créée disparaît.
Cependant, on l’exposera quand même ici, puisque, comme d’aucuns le savent, les besoins
fondamentaux de l’être humain-citoyen défendus ici à travers le thème des « services
publics » ne disparaissent point de générations en générations.
Et à ce sujet, si on est sérieux, la RD Congo ne devrait pas faire exception à la règle.

Section troisième : Du principe de suppression des services publics au sein d’un Etat
de droit moderne
Comme on vient de le souligner à la fin du paragraphe précédent, il s’agira ici de la
suppression des services publics facultatifs, dont la création relèverait de la faculté ou du libre
arbitre des autorités administratives de l’Etat et non des services publics impératifs.
Parce que ceux-ci, on l’a déjà vu, fondent l’existence même de l’Etat et, selon la doctrine, à
laquelle on appartient, il s’agit des activités dites de « protection » ou de souveraineté. Celles-
ci ne peuvent nullement disparaitre « sur un territoire donné » sans faire disparaitre l’ensemble
de l’organisation politique.
 126

Mais on admet la disparition de tels services impératifs au sein d’un Etat uniquement dans
l’hypothèse « d’un cataclysme nucléaire»,342 qui détruit tout sur son passage, pour reprendre
l’expression des professeurs Jean-François Lachaume, Claudie Boiteau et Hélène Pauliat.343
Il en est ainsi, par exemple, de plusieurs services insusceptibles d’être interrompus comme les
services de la défense nationale, de la sécurité intérieure, de la police administrative, de la
justice, de la diplomatie, de l’énergie, de l’économie, des finances et budget, de
l’enseignement, de la santé, des transports, poste et communications, du cadastre ou de
l’urbanisme et de l’habitat, etc.
Comme d’aucuns le savent, ces genres de services-là ne peuvent pas faire l’objet d’une
suppression ; mais plutôt d’un éventuel regroupement de leurs activités spécifiques dans un
ministère, au lieu de les traiter séparément pour plus d’efficacité.
En ce cas, la question à traiter serait celle de savoir comment l’autorité publique jouissant de
la liberté de créer les services publics facultatifs, pourrait-elle supprimer un service public créé
pour des objectifs bien précis, mais sans les atteindre et sans porter atteinte aux droits
fondamentaux du citoyen pour lesquels elle avait créé ledit service au sein de l’administration
de l’Etat ?
Pour répondre à cette question, on fera ici l’étude de sa portée(1), de sa mise en œuvre (2) et
des causes de suppression d’un service public(3), avant d’en faire une critique sommaire.

§ 1 : De la portée du principe de suppression d’un service public

Le principe admis en la matière, en doctrine et jurisprudence, comme on l’a vu à l’instant
même, c’est la liberté de l’autorité compétente pour créer un service public d’apprécier
l’opportunité de garder ou de supprimer un service public lorsque l’intérêt public ne le justifie
plus.344
D’abord, il signifie que tout service public facultatif, qui n’apparaît plus nécessaire à la
satisfaction du besoin d’intérêt général, doit être supprimé par l’autorité publique qui l’avait
créé.
Ensuite, cela sous-entend, en principe, que le besoin, qui a été à la base de sa création a
disparu. A ce titre, il va sans dire que la suppression ne peut se faire qu’au cas par cas,
chaque fois que le besoin d’intérêt général disparaît ou se trouve autrement satisfait pour les
citoyens par l’autorité publique.

342
Comme celle que le Japon vient de connaitre de suite d’un séisme d’une amplitude de 8, 9 qui a entraîné
l’explosion des réacteurs nucléaires au nord du pays et qui a fait des millions de morts
343
LACHAUME, J.-F. et alii, Op. Cit. p. 419
344
CE 15 juin 1945, Commune de Turny, Rec.123
 127

Cependant, il ne signifie pas que l’autorité compétente pour créer un service public puisse y
renoncer à l’avance, ni être obligée de ne le faire qu’à un moment donné, ni être liée par la
demande, soit de suppression, soit de localisation des usagers d’un service public, quand il
s’agit d’un service public non obligatoire.
Mais, comme on l’a affirmé ci-haut, ce principe s’explique aisément puisqu’il ne s’agit
nullement pas ici de supprimer les services publics obligatoires ou « impératifs ».
Au sujet de la nécessité de tels services, la jurisprudence a tranché qu’elle « découle des
345
principes ou des règles de valeur constitutionnelle », imposés par la loi pour satisfaire les
besoins fondamentaux de la nation. Contrairement aux services facultatifs, dont l’existence
légale n’altère en rien le pouvoir discrétionnaire de l’administration.
Par conséquent, selon la doctrine en la matière, cette liberté a pour corollaire l’inexistence
« d’un droit acquis au maintien du service public qu’il soit administratif ou industriel et
commercial ».346
En revanche, il est admis que l’autorité compétente pour créer est libre de supprimer le
service ; même si le besoin d’intérêt général n’a pas disparu ; à condition de trouver un autre
procédé pour satisfaire au besoin d’intérêt général, qui subsiste après la suppression du
service public concerné.
Autrement dit, il existe, selon la doctrine, deux cas de figure pour supprimer un service public :
soit le besoin à satisfaire a disparu, soit le besoin persiste, mais l’autorité a trouvé un autre
moyen pour le satisfaire.
Mais dans le cadre de notre présent cours, on peut affirmer qu’il ne s’agit à proprement parler
que de tout service qui ne serait plus nécessaire à la vie d’une nation. Or, les grands services
publics, dont on parle ici, sont ceux qui constituent en même temps selon la doctrine « les
droits fondamentaux du citoyen » et qui ne sont pas, à notre humble avis, concernés par la
suppression, de peur que l’autorité n’apparaisse pas comme quelqu’un, dit-on, qui scie la
branche sur laquelle, il est assis, lui-même.
Et pour cause ? Simplement parce que leur existence sous-tend intégralement l’existence
même de l’institution créatrice et leur manifestation matérielle traduit en réalité, dans le concert
des nations civilisées, celle de l’Etat lui-même. C’est pourquoi leur suppression exige les

345
La jurisprudence du Conseil Constitutionnel : CC, n°86-207 DC, 25-26 1986, citée par PECHILLON, E., « le
service public »,Op. Cit. p. 122 ;
346
CE 27 janv.1961, Vannier, préc. ; CE 11 déc.1963, Syndicat de défense en vue du rétablissement de la voie
ferrée Bort-Eygurande, Rec.610, JCP 1964.II.13753, note Dufau, AJDA 1964.238 ; CE 18 mars 1977,
Chambre de commerce de la Rochelle, Belfort, Lille, Rec.153, concl. Massot
 128

mécanismes de substitution pour satisfaire le besoin d’intérêt général qui subsiste à la

suppression.
Donc, on est d’accord d’affirmer qu’il ne peut s’agir là que des services publics non
obligatoires, dont la faculté de création, qui s’apparente à celle consistant à admettre leurs
suppression par la même autorité, en vertu du principe du parallélisme de compétence,
n’énerve pas le principe de l’existence de l’Etat, en tant qu’autorité créatrice.
Quelle est alors la procédure à suivre pour assurer la suppression d’un service public
facultatif ?

§ 2 : De la mise en œuvre du principe de suppression

On peut imaginer facilement, et nous venons de l’affirmer à l’instant même, qu’un tel principe
ne peut être mis en œuvre qu’au cas par cas et uniquement pour les services publics non
obligatoires tant au regard des textes constitutionnels qu’à celui des textes légaux et
réglementaires et principes y assimilés. Ainsi, lorsque l’objectif d’intérêt général pour lequel le
service a été créé est atteint par l’administration publique, rien ne s’oppose à la suppression.
Mais il est admis aussi que le juge administratif et ou constitutionnel, gardien des libertés,
selon le cas, peut toujours, en cas de litige, examiner s’il n’y a pas eu erreur manifeste
d’appréciation de la disparition du besoin d’intérêt général à satisfaire querellé et ou de sa
prétendue satisfaction par un autre moyen de droit par l’autorité créatrice ou de suppression.
Les différentes hypothèses, analysées sommairement ci-dessus, peuvent être considérées en
même temps comme étant les causes éventuelles, qui peuvent conduire à la suppression d’un
service public.
Cependant, si on les examine de près dans le cadre de la présente réflexion, on peut bien se
rendre compte que le sujet ne peut concerner que les administrations de mission, dont il est
très logique d’admettre qu’une fois l’objectif d’intérêt général pour lequel le service en cause a
été créé est atteint, le service soit supprimé.
Donc, ce n’est nullement pas, comme on l’a vu, le cas des services publics dits
« obligatoires » dont dépend la survie même de l’ensemble de la collectivité nationale tels que
la défense, la justice, la trésorerie ou les finances publiques, la santé, l’enseignement, la
diplomatie, l’intérieur, qui sont reconnus, par tous les observateurs avertis de la vie
quotidienne des populations congolaises, comme étant totalement en faillite en RD Congo347.

347
La RD Congo, cas pathologique ne dispose même plus des services publics essentiels à la vie d’une nation,
en l’occurrence l’armée, la justice, la diplomatie, la santé, l’éducation, etc. ; et s’ils en existent encore ils sont
dans un état piteux avec un délabrement très avancés des infrastructures qui les abritent ou devaient les
 129

§ 3 : De la critique du principe de suppression des services publics au sein d’un Etat de

droit moderne
De ce qui précède, l’on peut retenir qu’il n’est pas logiquement admissible que les services
publics prévus par les textes constitutionnels, les lois et principes y assimilés, qui sont
nécessaires à la vie d’une nation, soient supprimés ou tout simplement inexistants, comme
c’est le cas chez-nous, en RD Congo.
La conception de ce travail militant est dictée effectivement par l’incapacité des Etats de la
sous-région, principalement de la RD Congo, de se manifester dans la vie quotidienne de ses
citoyens.
Même ne fut-ce qu’au plan des services publics constitutionnels obligatoires, le cas,
notamment, de ceux de la défense nationale et de la sécurité intérieure, de la justice sociale et
de la santé publique pour justifier l’existence de son gouvernement.
Ainsi, dans ce cours nous assimilonstous les autres cas de suppression au simple cas de
réaménagement des services à l’intérieur d’un Etat de droit, qui ne peuvent pas être traités
avec sérieux dans un débat scientifique, engagé au sujet des options fondamentales à
prendre afin de rendre le gouvernement apte à gouverner.
A ce sujet, jurisprudence et doctrine dominantes précitées enseignent en résumé que « les
services publics, dont les modes de fonctionnement et les techniques d’exploitation sont
dépassées et inutilement coûteux, peuvent être supprimés au moyen d’acte contraire par
l’autorité compétente, compte tenu soit du nombre moins important des usagers, soit du fait
que la satisfaction peut en être autrement assurée ».348
Et cela est faisable, même si le besoin d’intérêt général n’a pas disparu. Mais, on le répète,
sans doute, il ne s’agit pas des services publics fondamentaux dont la création et la gestion
fondent, selon le Doyen Duguit, l’existence même de l’Etat dans son ensemble.
A ce sujet, tout observateur de la vie politique en RD Congo ne peut ignorer que dans
l’aménagement de nos territoires, le manque des moyens financiers et le manque de volonté
politique dans le chef des dirigeants figurent parmi les causes principales aussi bien de notre
sous-administration publique que de notre sous-développement. Bref, de la faillite de nos
Etats. Il suffit pour cela de se reporter à la question de la dette extérieure pour s’en
convaincre.

abriter et comme on le sait, les agents de l’Etat souffrent de manque cruel de rémunérations décentes et
lorsqu’ils en perçoivent celles-ci ne sont que dérisoires.
348
LACHAUME, J.-F., BOITEAU, C et PAULIAT, H. Op.cit. pp. 423-42 ;
 130

A ce jour, en RD Congo, mêmes les services publics régaliens réputés obligatoires, comme
ceux de justice, de défense et de police, des relations extérieures, de l’éducation, de la santé,
d’approvisionnement en énergie et en denrées alimentaires de première nécessité, sont dans
la dérive totale.
Aujourd’hui, tous les prétextes sont permis pour justifier la prise des armes dans le pays
mettant ainsi le gouvernement dans l’impossibilité matérielle de s’occuper des besoins
fondamentaux du citoyen.
Et pourtant, la doctrine est unanime de reconnaitre que ce sont visiblement ces besoins
fondamentaux, qui commandent la création des différents services publics au sein d’un Etat.
Ce sont également ces besoins fondamentaux qui constituent la finalité même de la fonction
administrative de l’Etat ainsi que des principes qui président au fonctionnement régulier de
l’ensemble de l’administration publique.
Au final, il n’y a point de doute que, ce faisant, ils rendent l’Etat perpétuellement présent dans
la vie quotidienne du citoyen, malgré les vicissitudes reconnues à la nature humaine et
l’incertitude des règles et principes qui régissent le domaine des services publics.
 131

CONCLUSION PARTIELLE

Ces notes des services publics sont destinées aux étudiants de première licence en droit ainsi
qu’aux autres étudiants en sciences sociales, telles que la science politique et administrative
sont à proprement parler en cours d’élaboration ; elles dans leur contenu, plusieurs extraits
commentés et mis à jour de notre thèse de doctorat en droit public soutenu publiquement qui
nous a valu la mention « très honorable » avec les félicitations du jury chargé d’examiner notre
thèse à Paris 13, en France.
Mais, il nous importe de faire savoir à leurs destinataires, qui sont les étudiants de première
licence en Droit, troisième de sciences politique et administrative ainsi qu’à autre lecteur
qu’elles constituent toutefois l’essentiel à connaitre pour détenir une formation solide et
complète en Droit public général. Elles seront publiées sous forme d’ouvrage à la fin de leur
rédaction définitive qui peut intervenir d’ici à la fin de cette année civile 2013. Nous invitons
donc, à cet effet, nos lecteurs à y réserver toutes les suggestions nécessaires afin que tous
les thèmes souhaités y soient insérés.
 132

NOTE BIBLIOGRAPHIQUE

Pour une notion inventée au tout début du XXe siècle, il nous est impossible de présenter une
bibliographique originale qui ne ressemble à aucune autre déjà élaborée par nos
prédécesseurs en la matière. Voilà pourquoi, nous nous référerons ici même, en plus de ce
qui est développé dans les ouvrages classiques de Droit administratif général et ou de droit
public économique qui analysent la notion de service public, aux ouvrages et articles qui ont
été consacrés uniquement aux services publics que nous avons eu personnellement la chance
de consulter. L’objectif de notre méthode est donc de permettre à notre lecteur d’avoir une
idée exacte de ce qu’on appelle « services publics », au sein d’un Etat de droit, à notre
époqueoù la crise perdure dans notre société politique et d’expliquer aussi aisément que
clairement particulièrement la crise des services publics dans la société congolaise. A ce
propos, nous reprendrons intégralement la bibliographie qui nous permis d’élaborer notre
thèse en droit public sur le thème des services publics que nous recommandons vivement à
notre lecteur que voici.

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français n°349, La documentation française, Paris, mars-avril 2009, pp.63-68 ;
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Toutefois, on pourrait lire aussi utilementque possible, notamment, les auteurs ci-après :
AUBY J.-Fr., Les services publics locaux, éd. Berger-Levrault, 1997 ;
AUBY J.-Fr., La gestion des satellites locaux, Berger-Levrault, 2000 ;
AUBY J.-M et Ducos-Ader R., Grands services publics et entreprises nationales (en deux
volumes), éd. Thémis, PUF, Paris, 1975
BERLOGEY J.-M., Service public, services publics : déclin ou renouveau ?, Rapport public du
Conseil d’Etat, 1994, EDCE n°46
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CHAPUS R., Le service public et la puissance publique, RDP 1968, pp235 et suivantes ;
CARBAJO J., Droit des services publics, Mémentos, Dalloz, 1995 ;
CHEVALIER, J., Le service public, Que sais-je ?, n°2359, PUF, Paris ;
CHEVALIER J., EKALAND I. et FRISON-ROCHE M.-A., L’idée de service public est-elle
encore soutenable ?, PUF, 1999 ;
DEMICHEL A., Grands services publics et entreprises nationales, Mémentos, Dalloz, 2
volumes, 1974 ;
DENOIX-DE-SAINT-MARC R., Le service public, La Documentation française, 1996 ;
DEVAUX E., Le Droit de grève dans les services publics, 2 vol., PULIM, 1993 ;
DOUANCE J.-CL., Développements sur les services publics locaux in Encyclopédie Dalloz ;
DURUPTY M., Les entreprises publiques, Thémis, PUF, 2 vol, 1996 ;
ESPLUGAS P., Le service public, Connaissance du Droit, Dalloz, 1998 ;
FIALAIRE J., Le droit des services publics locaux ;
FROMENT J.-C. et SAYAH J., Le service public local, PUG, 1998 ;
JEANNEAU B., Droit des services publics et des entreprises nationales, Précis, Dalloz, Paris,
19 84 ;
MESCHERIAKOFF A.-S., Droits des services publics, PUF, 1997 ;
MFUAMBA LOBO MUENGA J.-CL, La problématique de la « transposabilité » de la théorie
générale des services publics dans la sous-région des grands
lacs : cas de la RD Congo, Thèse, Paris 13, 2011
PAULIAT H. (S/la direction), L’avenir des missions de service public en Europe, PULIM, 1999 ;
PISIER E., Les fondements de la notion de service public dans l’œuvre de Léon Duguit, LGDJ,
Paris, 1972 ;
PONTIER J.-M., Les services publics, Hachette Supérieur, Paris 1996 ;
RAYMUNDIE O., Gestion déléguée des services publics en France et en Europe, Le Moniteur,
2 vol, Paris, 1995 ;
RICHIER L., (S/la direction), Droit des services publics locaux, Le Moniteur, 2 vol., mise à jour
régulière ;
STOFFAËS C., Services publics, questions d’avenir, Odile Jacob, 1995
TERNEYRE Ph., La grève dans les services publics, Sirey, 1991 ;
VA DE VYVER P.-G., Le service public local, Guide pratique de gestion, Sorman, 1989
Et enfin, sur la République Démocratique du Congo (RD C), on peut consulter particulièrement
toute la législation sur l’organisation et le fonctionnement des entreprises publiques ainsi que
la gestion ou la privatisation de ces dernières. En ce sens, on peut consulter notamment les
textes de lois ci-après :
La Constitution de la République Démocratique du Congo, in journal officiel de la République
Démocratique du Congo, n° spécial, Kinshasa, 18 février 2006 ;
Le texte de la loi Fondamentale relative aux structures politiques du Congo du 19 mai 1960
Le texte de la Constitution du 04 Août 1964, dite « Constitution de Luluabourg »
 152

De la République du Congo ;
La Constitution du 24 juin 1967 de la deuxième République du Congo
Acte général de Berlin du 26 février 1885
Acte constitutif de l’Union Africaine du 11 juillet 2000
Charte coloniale du 18 Octobre 1908
Décret n°08/20 du 24 septembre 2008 portant création, organisation et fonctionnement d’une
cellule nationale des renseignements financiers « CENAREF » en sigle, in Journal Officiel de
la République Démocratique du Congo, n° Spécial du 22 Octobre 2008 ;
Décret n°08/21 du 24 Septembre 2008 portant création du Comité Consultatif de Lutte contre
le Blanchiment de Capitaux et le Financement du Terrorisme « COLUB» en sigle, in Journal
Officiel de la République Démocratique du Congo, n° Spécial du 22 Octobre 2008 ;
Décret n°08/22 du 24 Septembre 2008 portant création du Fonds de Lutte contre le Crime
organisé, en sigle « FOLUCCO», in Journal Officiel de la République Démocratique du Congo,
n° Spécial du 22 Octobre 2008
Décret n°09/11 du 24 Avril 2009 portant mesures transitoires relatives à la transformation des
entreprises publiques ;
Décret n°09/12 du 24 avril 2009 établissant la liste des entreprises publiques transformées en
sociétés commerciales, établissements publics et services publics », in Journal Officiel de la
République Démocratique du Congo, spécial du 30 avril 2009 ;
Décret n°09/13 du 24 avril 2009 portant création, organisation et fonctionnement d’un
établissement public dénommé « Fonds Spécial du Portefeuille » en sigle « F.S.P.», in Journal
Officiel de la République Démocratique du Congo, n° spécial du 30 avril 2009
Décret n°09/15 du 24 avril 2009 portant création, organisation et fonctionnement d’un
établissement public dénommé « Comité de Pilotage de la Réforme des entreprises du
Portefeuille de l’Etat», en sigle « COPIREP », in Journal Officiel de la République
Démocratique du Congo, n°spécial du 30 avril 2009 ;
 153

TABLE DES MATIERES

TOME I : L’ETUDE DE LA THEORIE GENERALE DES SERVICES PUBLICS.................................... 2

INTRODUCTION GENERALE ........................................................................................................... 2

PREMIERE PARTIE : EVOLUTION ET NOTION DE SERVICE PUBLIC EN DROIT ADMINISTRATIF

GENERAL ............................................................................................................................................. 4

CHAPITRE PREMIER : EVOLUTION DU CONCEPT DE SERVICE PUBLIC ....................................... 5

SECTION PREMIERE : DATE DE L’APPARITION DU CONCEPT DE « SERVICE PUBLIC » ................................. 5

§ 1 : L’APPORT DE L’ARRET BLANCO DU TRIBUNAL DES CONFLITS DU 8 FEV.1873 ................................... 5
S/§ 1 : LE PRINCIPE : ........................................................................................................................... 5
S/§ 2 : LES RAISONS D’ETRE ET LES CONSEQUENCES DE L’INTERDICTION................................................ 6
S/S/§ 1 : LES RAISONS D’ETRE DU PRINCIPE DE SEPARATION DE DEUX AUTORITES .................................. 6
S/S/§ 2 : LES CONSEQUENCES DE CE PRINCIPE..................................................................................... 6
§ 2 : PORTEE DE L’ARRET BLANCO ....................................................................................................... 7
S/§ 1 : LE CONTENU ............................................................................................................................ 7
S/§ 2 : LES CONSEQUENCES DE L’ARRET BLANCO ................................................................................. 7
§ 3 : CONFIRMATION DE SERVICE PUBLIC, COMME CRITERE DETERMINANT L’APPLICATION DU DROIT
ADMINISTRATIF .................................................................................................................................... 8
SECTION DEUXIEME : LA CRISE DU CRITERE DE « SERVICE PUBLIC » ....................................................... 9
§ 1 : LES LIMITES ORIGINELLES DU CRITERE DE SERVICE PUBLIC ............................................................. 9
S/§ 1 : DE L’APPORT DE L’ARRET OFFICE NATIONAL DES FORETS C/ ABAMONTE .................................... 10
S/§ 2 : DE L’APPORT DE L’ARRET LECLERT C/L’ETAT............................................................................ 10
S/§ 3 : DE L’APPORT DE L’ARRET STE DES GRANITS PORPHYROÏDES DES VOSGES ................................. 10
S/§ 4 : DE L’APPORT DES ARRETS VINGTAIN ET AFFORTIT, ................................................................... 11
§ 2 : CONSTAT DES ATTEINTES AU CONCEPT DE SERVICE PUBLIC, EN LUI-MEME ..................................... 11
S/§ 1 : TOUTES LES ACTIVITES DES PERSONNES PUBLIQUES NE SONT PAS DES ACTIVITES DE SERVICE
PUBLIC.............................................................................................................................................. 11
S/§ 2 : TOUTES LES ACTIVITES DE SERVICE PUBLIC NE SONT PAS L’ŒUVRE DES PERSONNES PUBLIQUES 11
S/S/§ 1 : DEBUT DE LA CONTROVERSE DOCTRINAIRE ........................................................................... 12
S/S/§ 2 : FIN DE LA CONTROVERSE DOCTRINAIRE ................................................................................ 13
S/§ 3 : INTERVENTION DU LEGISLATEUR PAR LA CREATION DES GROUPEMENTS D’INTERET PUBLIC .......... 13
S/§ 4 : APPORT DE LA DOCTRINE ........................................................................................................ 13
§ 3 : LA REMISE EN CAUSE DE L’UNITE DU REGIME JURIDIQUE APPLICABLE AUX SERVICES PUBLICS ......... 13
S/§ 1 : PAR L’ADMISSION DE LA GESTION PRIVEE A L’OCCASION D’UN SERVICE PUBLIC ........................... 14
S/§ 2 : PAR L’APPARITION DES SERVICES PUBLICS INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX ................................ 14
S/§ 3 : PAR L’APPARITION ET PUIS, LA DISPARITION DES SERVICES PUBLICS SOCIAUX............................. 14
SECTION TROISIEME : LA QUESTION DE LA QUALIFICATION D’UNE ACTIVITE DE « SERVICE PUBLIC » DANS
L’ACTIVITE DES PERSONNES PUBLIQUES OU PRIVEES ........................................................................... 14
§ 1 : SERVICE PUBLIC DANS L’ACTIVITE DES PERSONNES PUBLIQUES .................................................... 15
§ 2 : SERVICE PUBLIC DANS L’ACTIVITE DES PERSONNES PRIVEES ........................................................ 15
 154

CHAPITRE DEUXIEME : DEFINITIONS DU SERVICE PUBLIC ......................................................... 16

SECTION PREMIERE : DE L’ANALYSE DES CONCEPTS « ETAT, CITOYEN, CITOYENNETE, NATION ET

NATIONALITE » .................................................................................................................................. 16
S/SECTION PREMIERE : DE LA NOTION DE L’ETAT ............................................................................... 16
§ 1 : DE LA NATURE JURIDIQUE ET DES ELEMENTS CONSTITUTIFS DE L’ETAT.......................................... 17
S/§ 1 : DE LA NATURE JURIDIQUE DE L’ETAT........................................................................................ 17
S/§ 2 : DES ELEMENTS CONSTITUTIFS DE L’ETAT : ............................................................................... 18
§ 2 : DE LA FINALITE MEME DE L’ETAT ................................................................................................. 20
§ 3 : DES MOYENS D’ACTION DE L’ETAT .............................................................................................. 21
S/SECTION DEUXIEME : DE L’ETUDE DES CONCEPTS « CITOYEN, CITOYENNETE, NATIONALITE, NATION » AU
SEIN D’UN ETAT DE DROIT .................................................................................................................. 23
§ 1 : DE LA NATURE DES RAPPORTS ENTRE LE CITOYEN ET L’ETAT........................................................ 24
§ 2 : DES ATTRIBUTS DE LA SOUVERAINETE DU CITOYEN AU SEIN DE L’ETAT-NATION ............................. 25
§ 3 : DES DEVOIRS DU CITOYEN AU SEIN DE L’ETAT .............................................................................. 27
SECTION DEUXIEME : DE L’ANALYSE DU CONCEPT « SERVICE PUBLIC » ................................................. 29
S/SECTION PREMIERE : ETUDE DE LA NATURE JURIDIQUE, DE LA FINALITE ET DU REGIME JURIDIQUE DU
SERVICE PUBLIC ................................................................................................................................ 29
§ 1 : DE LA NATURE JURIDIQUE DES SERVICES PUBLICS ....................................................................... 29
§ 2 : DE LA FINALITE DU SERVICE PUBLIC............................................................................................. 31
§ 3 : DU REGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC. ................................................................................. 32
S/SECTION DEUXIEME : DEFINITIONS : LE SERVICE PUBLIC EST UNE ACTIVITE D’INTERET GENERAL ......... 35
§ 1 : LE SERVICE PUBLIC EST DONC UNE ACTIVITE................................................................................ 35
§ 2 : LE SERVICE PUBLIC EST DONC UNE ACTIVITE D’INTERET GENERAL ................................................. 38
S/§ 1 : L’INTERET GENERAL, BUT DU SERVICE PUBLIC DANS LES ACTIVITES DES PERSONNES PRIVEES ET
PUBLIQUES ....................................................................................................................................... 39
S/§ 2 : L’INTERET GENERAL, EXTENSION DU BUT DU SERVICE PUBLIC .................................................... 40
S/§ 3 : VARIETE DE L’INTERET GENERAL, BUT DU SERVICE PUBLIC ........................................................ 41
SECTION TROISIEME : LE SERVICE PUBLIC DEPEND D’UNE PERSONNE PUBLIQUE .............................. 41
§ 1 : LA PERMANENCE DU LIEN ENTRE LA PERSONNE PUBLIQUE ET SERVICE PUBLIC ............................... 41
§ 2 : LA VARIABILITE DU LIEN ENTRE PERSONNE PUBLIQUE ET SERVICE PUBLIC ...................................... 41
SECTION QUATRIEME : LA SOUMISSION DU SERVICE PUBLIC A UN REGIME JURIDIQUE EXORBITANT DU
DROIT PRIVE SE FAIT A DE DEGRES VARIES .......................................................................................... 42
§ 1 : LA PORTEE DU REGIME EXORBITANT............................................................................................ 42

CHAPITRE TROISIEME :43 APPORT DU SERVICE PUBLIC DANS LA DEFINITION DES NOTIONS-
CLES DU DROIT ADMINISTRATIF GENERAL .................................................................................. 43

SECTION PREMIERE : LE SERVICE PUBLIC DANS LA DEFINITION DES ACTES ADMINISTRATIFS ............. 43
§ 1 : DANS L’ACTE ADMINISTRATIF DECISOIRE OU AUTONOME ............................................................... 43
§2 : DANS LES ACTES INDIVIDUELS ET OU COLLECTIFS ......................................................................... 45
§ 2 : DANS LE CONTRAT ADMINISTRATIF .............................................................................................. 46
SECTION DEUXIEME : LE SERVICE PUBLIC DANS LA DEFINITION DE L’AGENT PUBLIC .......................... 47
§ 1 : DANS LA DEFINITION DES AGENTS DU SERVICE PUBLIC ADMINISTRATIF (SPA) ................................ 47
 155

§ 2 : DANS LA DEFINITION DES AGENTS PUBLICS DU SERVICE INDUSTRIEL ET COMMERCIAL (SPIC) ......... 47
SECTION TROISIEME : LE SERVICE PUBLIC DANS LA DEFINITION DU DOMAINE PUBLIC ........................ 47
§ 1 : LE DOMAINE PUBLIC SE DEFINIT PAR L’USAGE PUBLIC ................................................................... 48
§ 2 : LE DOMAINE PUBLIC SE DEFINIT PAR LE SERVICE PUBLIC ............................................................... 48
SECTION QUATRIEME : LE SERVICE PUBLIC DANS LA DEFINITION DU TRAVAIL PUBLIC ........................ 48
§ 1 : LE TRAVAIL PUBLIC EST DEFINI PAR L’INTERET GENERAL OU L’UTILITE PUBLIQUE............................. 48
§ 2 : LE TRAVAIL PUBLIC EST DONC DEFINI PAR LE SERVICE PUBLIC ....................................................... 49
SECTION CINQUIEME : LE SERVICE PUBLIC ELARGIT LA NOTION DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE
EN DROIT ADMINISTRATIF GENERAL .................................................................................................... 49
§ 1 : LA THEORIE DES COLLABORATEURS BENEVOLES DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE.......................... 49
§ 2 : LE PRINCIPE DE LA GESTION PUBLIQUE DU SERVICE PUBLIC .......................................................... 49
§ 3 : L’ADMISSION DU PRINCIPE DE LA GESTION DU SERVICE PUBLIC PAR UNE PERSONNE PRIVEE............ 50
S/SECTION PREMIERE : DE LA CREATION DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU NATIONAL.................... 50
§ 1 : DEFINITION DU DOMAINE DES SERVICES PUBLICS NATIONAUX........................................................ 50
§ 2 : NATURE JURIDIQUE DE LA COMPETENCE DE L’ETAT DANS LA CREATION DES SERVICES PUBLICS
NATIONAUX ....................................................................................................................................... 51
S/SECTION DEUXIEME : DE LA CREATION DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU LOCAL......................... 51
§ 1 : DE LA DETERMINATION DU DOMAINE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX ............................................ 52
S/§ 1 : LES SERVICES PUBLICS COMMUNAUX OU MUNICIPAUX ............................................................... 52
S/§ 2 : LES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU PROVINCIAL OU REGIONAL ................................................... 52
§ 2 : DE LA PROCEDURE DE CREATION DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU LOCAL .................................. 53
SECTION SIXIEME : DES PROBLEMES COMMUNS AU PRINCIPE DE CREATION DESSERVICES PUBLICS A
TOUS LES NIVEAUX DE LA HIERARCHIE ADMINISTRATIVE DE L’ETAT ........................................................ 53
§ 1 : PROBLEME DE LA DETERMINATION DE LA RELATION ENTRE L’ACTIVITE D’UNE PERSONNE PUBLIQUE ET
SON CARACTERE DE SERVICE PUBLIC.................................................................................................. 54
§ 2 : PROBLEME DE LA CREATION D’UN SERVICE PUBLIC PAR UNE PERSONNE PUBLIQUE (UN ETS., PAR
EXEMPLE) ......................................................................................................................................... 54
§ 3 : PROBLEME POSE PAR LES SERVICES PUBLICS INDIFFERENCIES OU SERVICES PUBLICS VIRTUELS .... 54

CHAPITRE QUATRIEME : DE L’ANALYSE DES PRINCIPES DE CREATION, D’ORGANISATION ET

DEGESTION DES SERVICES PUBLICS ............................................................................................ 55

SECTION PREMIERE : DU PRINCIPE DE CREATION ET D’ORGANISATION DES SERVICESPUBLICS .......... 55

§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE DE CREATION ET D’ORGANISATION DES SERVICES PUBLICS ................. 56
§ 2 : DE LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE CREATION ET D’ORGANISATION ......................................... 58
§ 3 : DU REALISME DU PRINCIPE DE CREATION DES SERVICES PUBLICS ................................................. 60
SECTION DEUXIEME : DU PRINCIPE DE GESTION DE SERVICES PUBLICS ................................................. 62
§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE DE GESTION DES SERVICES PUBLICS.................................................. 64
§ 2 : DE LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE GESTION ......................................................................... 66
§ 3 : DE LA CRITIQUE DU PRINCIPE DE GESTION DE SERVICES PUBLICS .................................................. 67

CHAPITRE CINQUIE ME : LE PRINCIPE DE SUPPRESSION DES SERVICES PUBLICS A TOUS

LES NIVE AUX DE LA HIERARCHIE ADMINISTRAT IVE DE L’ETAT ............................................... 70

SECTION PREMIERE : LES CAUSES DE SUPPRESSION DES SERVICES PUBLICS ........................................ 70

 156

§ 1 : DE L’HYPOTHESE DE LA SUPPRESSION DU SERVICE PUBLIC LIEE A LA DISPARITION DU BESOIN

D’INTERET GENERAL .......................................................................................................................... 70
§ 2 : DE L’HYPOTHESE DE LA SUPPRESSION DES SERVICES PUBLICS INDIFFERENTE ............................... 70
SECTION DEUXIEME : DE LA PROCEDURE DE SUPPRESSION DES SERVICES PUBLICS .............................. 71
§ 1 : DANS L’HYPOTHESE D’UNE SUPPRESSION REELLE DU SERVICE PUBLIC .......................................... 71
S/§ 1 : DE L’ACTE JURIDIQUE PORTANT SUPPRESSION DU SERVICE PUBLIC EN CAUSE ............................ 71
S/§ 2 : DES CONSEQUENCES JURIDIQUES DE L’ACTE DE SUPPRESSION DU SERVICE PUBLIC ................... 71
§ 2 : DANS L’HYPOTHESE D’UNE DELOCALISATION DU SERVICE PUBLIC .................................................. 71

DEUXIEME PARTIE : DE L’ETUDE DES CATEGORIES, DES MODES DE GESTION ET DES

PRINCIPES COMMUNS DE SERVICES PUBLICS ............................................................................ 72

CHAPITRE SIXIEME : LES DIFFERENTES CATEGORIES DE SERVICES PUBLICS ...................... 72

SECTIONPREMIERE : DE LA CATEGORIE DES SERVICES PUBLICS INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX (SPIC). 73

§ 1 : DE LA NAISSANCE DE LA CATEGORIE OU DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC EN DROIT ADMINISTRATIF
GENERAL .......................................................................................................................................... 73
§ 2 : DES CRITERES D’IDENTIFICATION D’UN SERVICE PUBLIC................................................................ 73
S/§ 1 : DES TENTATIVES DOCTRINALES ............................................................................................... 73
S/§ 2 : DES SOLUTIONS RETENUES EN DROIT POSITIF AU SEIN D’UN ETAT DE DROIT .............................. 73
§ 3 : DES CONSEQUENCES JURIDIQUES ATTACHEES A LA QUALIFICATION DE SERVICES PUBLICS
INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX.......................................................................................................... 74
SECTION DEUXIEME : DE LA CLASSIQUE CATEGORIE DES SERVICES PUBLICS ADMINISTRATIFS ................ 74
§ 1 : DU CRITERE D’IDENTIFICATION D’UN SERVICE PUBLIC ADMINISTRATIF ............................................ 74
§ 2 : DES CONSEQUENCES JURIDIQUES ATTACHEES A CETTE QUALIFICATION DE SERVICE PUBLIC
ADMINISTRATIF .................................................................................................................................. 74
SECTION TROISIEME : DE LA CATEGORIE DES SERVICES PUBLICS TRANSFUGES ..................................... 75
§ 1 : DE BACS MARITIMES DE TRANSPORT ........................................................................................... 75
§ 2 : DE L’ENLEVEMENT DES ORDURES MENAGERES ............................................................................ 75
§ 3 : DES POMPES FUNEBRES ............................................................................................................ 75
§ 4 : DE LA POSTE ET DES TELECOMMUNICATIONS ............................................................................... 75
SECTION QUATRIEME : DE LA CATEGORIE DES SERVICES PUBLICS SOCIAUX .......................................... 75

CHAPITRE SEPTIEME : DES DIFFERENTS MODES DE GESTION DES SERVICES PUBLICS ...... 76

SECTION PREMIERE : LES SERVICES PUBLICS GERES PAR DES PERSONNES PUBLIQUES ......................... 76
S/SECTION PREMIERE : DE LA REGIE GESTION DIRECTE PAR LA PERSONNE PUBLIQUE ........................... 76
§ 1 : LA NOTION DE LA REGIE OU GESTION DIRECTE ............................................................................. 76
§ 2 : DU CHOIX DU SYSTEME DE LA REGIE ........................................................................................... 76
§ 3 : DE L’ORGANISATION DES SERVICES PUBLICS EN REGIE ................................................................ 76
S/§ 1 : AU NIVEAU NATIONAL : ............................................................................................................ 77
S/§ 2 : AU NIVEAU LOCAL ................................................................................................................... 77
S/SECTION DEUXIEME : DU PROCEDE DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC COMME MODE DE GESTION DES
SERVICES PUBLICS ADMINISTRATIFS ................................................................................................... 77
§ 1 : DE LA CREATION DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC COMME MODE DE GESTION ..................................... 78
 157

§ 2 : DE L’ORGANISATION DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC EN TANT QUE MODE DE GESTION ....................... 78

S/§ 1 : DE L’AUTONOMIE ADMINISTRATIVE DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC ................................................ 78
S/§ 2 : DE L’AUTONOMIE FINANCIERE DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC....................................................... 78
§ 3 : DES REGLES DE FONCTIONNEMENT DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC.................................................. 79
SECTION DEUXIEME : DES SERVICES PUBLICS GERES PAR LES PERSONNES PRIVEES ............................. 79
S/SECTION PREMIERE : DE L’INVESTITURE UNILATERALE D’UN GERANT DU SERVICE PUBLIC PAR
L’ADMINISTRATION ............................................................................................................................. 79
§ 1 : LA CONSTATATION DU PHENOMENE D’INVESTITURE ...................................................................... 79
§ 2 : DES CONSEQUENCES JURIDIQUES ATTACHEES A CE SYSTEME ...................................................... 80
S/§ 1 : AU NIVEAU DE L’INVESTITURE UNILATERALE.............................................................................. 80
S/§ 2 : AU NIVEAU DE L’ORGANISATION DU SERVICE............................................................................. 81
S/§ 3 : AU NIVEAU DU FONCTIONNEMENT DU SERVICE .......................................................................... 81
S/SECTION DEUXIEME : DE L’INVESTITURE CONTRACTUELLE DU GESTIONNAIRE DU SERVICE PUBLIC ....... 81
§ 1 : DES CONVENTIONS DE LA DELEGATION DU SERVICE PUBLIC .......................................................... 81
S/§ 1 : LA CONCESSION ..................................................................................................................... 82
S/§ 2 : L’AFFERMAGE ........................................................................................................................ 82
§ 2 : DU REGIME JURIDIQUE DE LA DELEGATION DU SERVICE PUBLIC ..................................................... 83
S/§ 1 : DES CONDITIONS DE LA TRANSPARENCE DE LA DELEGATION DU SERVICE PUBLIC ........................ 83
S/§ 2 : DU CONTENU DU CONTRAT DE LA DELEGATION DU SERVICE PUBLIC............................................ 83
S/§ 3 : DE L’EXECUTION DU CONTRAT DE LA DELEGATION DU SERVICE PUBLIC ....................................... 83
S/§ 4 : DES CONTROLES EXERCES SUR LA DELEGATION DU SERVICE PUBLIC ......................................... 83
SECTION TROISIEME : DES SERVICES PUBLICS GERES PAR LES ENTREPRISES PUBLIQUES................ 84
S/SECTION PREMIERE : DE LA DIVERSITE DES ENTREPRISES PUBLIQUES NATIONALES ...................... 84
§ 1 : DE LA DIVERSITE DES ORIGINES DES ENTREPRISES PUBLIQUES ..................................................... 84
§ 2 : DE LA DIVERSITE DES FORMES JURIDIQUES DES ENTREPRISES PUBLIQUES .................................... 84
§ 3 : DE LA DIVERSITE DES MISSIONS CONFIEES AUX ENTREPRISES PUBLIQUES ..................................... 84
§ 4 : DE LA DIVERSITE DES REGIMES JURIDIQUES DES ENTREPRISES PUBLIQUES ................................... 84
S/SECTION DEUXIEME : DE LA GESTION DE L’ENTREPRISE PUBLIQUE GERANT UN SERVICE PUBLIC.... 84
§ 1 : DES ORGANES DE GESTION DE L’ENTREPRISE ............................................................................. 85
§ 2 : DU PERSONNEL DE L’ENTREPRISE .............................................................................................. 85
§ 3 : DES BIENS DE L’ENTREPRISE ...................................................................................................... 85
§ 4 : DES RAPPORTS ENTRE LES ENTREPRISES PUBLIQUES NATIONALES ET L’ETAT ................................ 85

CHAPITRE SEPTIEME : DE PRINCIPES COMMUNS A TOUS LES SERVICES PUBLICS .............. 85

SECTION PREMIERE : DE L’ANALYSE DES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE FONCTIONNEMENT DES

SERVICES PUBLICS AU SEIN D’UN ETAT ............................................................................................... 86
S/SECTION PREMIERE : DU PRINCIPE DE CONTINUITE DU SERVICE PUBLIC ............................................. 87
§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE DE CONTINUITE DES SERVICES PUBLICS ............................................. 88
§ 2 : DU FONDEMENT DU PRINCIPE ET DE SES CONSEQUENCES ............................................................ 90
S/§ 1 : LE PRINCIPE DE CONTINUITE S’IMPOSE AUX EXPLOITANTS PUBLICS ............................................ 91
S/ § 2 : LE PRINCIPE DE CONTINUITE S’IMPOSE AUX AGENTS PUBLICS ET ASSIMILES ............................... 91
S/§ 3: LE PRINCIPE DE CONTINUITE S’IMPOSE CITOYENS-USAGERS ....................................................... 93
S/SECTION DEUXIEME : DU PRINCIPE D’EGALITE DEVANT LES SERVICES PUBLICS. .................................. 95
 158

§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE D’EGALITE DE TOUS LES CITOYENS DEVANT LES SERVICES .................. 95
§ 2 : DU FONDEMENT DU PRINCIPE ET DE SES CONSEQUENCES ............................................................ 97
S/§ 1 : DE L’EGALITE DES USAGERS DEVANT LES SERVICES PUBLICS..................................................... 98
S/§ 2 : DE L’EGALITE D’ACCES DE TOUS LES CITOYENS AU SERVICE PUBLIC ........................................... 99
S/§ 3 : DE L’EGALITE DES CITOYENS DANS LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES PUBLICS..................... 101
S/SECTION TROISIEME : DU PRINCIPE D’ADAPTATION CONSTANTE DES SERVICES PUBLICS AUX BESOINS
D’INTERET GENERAL DES USAGERS................................................................................................... 102
§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE D’ADAPTATION DES SERVICES PUBLICS ............................................ 103
§ 2 : DU FONDEMENT DU PRINCIPE ET DE SES CONSEQUENCES JURIDIQUES ........................................ 104
S/§ 1 : DE LA MUTABILITE A L’EGARD DE L’ADMINISTRATION, SES AGENTS ET SES EXPLOITANTS PUBLICS
...................................................................................................................................................... 105
S/§ 2 : DE LA MUTABILITE A L’EGARD DES USAGERS DES SERVICES PUBLICS :...................................... 106
S/§ 3 : DE LA CRITIQUE DU PRINCIPE D’ADAPTATION DES SERVICES PUBLICS ....................................... 108
SECTION DEUXIEME : DES PRINCIPES SUBSIDIAIRES DU FONCTIONNEMENT DES SERVICES PUBLICS 110
§ 1 : DU PRINCIPE DE NEUTRALITE DU SERVICE PUBLIC ...................................................................... 111
S/§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE DE NEUTRALITE ........................................................................... 111
S/§ 2 : DE LA PROBLEMATIQUE DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA NEUTRALITE............................................ 112
S/§ 3 : DE LA CRITIQUE DU PRINCIPE DE NEUTRALITE DES SERVICES PUBLICS DANS LA VIE DES USAGERS
...................................................................................................................................................... 113
§ 2 : DU PRINCIPE DE LA GRATUITE DU SERVICE PUBLIC ..................................................................... 114
S/§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE DE GRATUITE .............................................................................. 115
S/§ 2 : DE LA PROBLEMATIQUE DE LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE GRATUITE................................ 115
S/§ 3 : DE LA CRITIQUE DU PRINCIPE DE GRATUITE ............................................................................ 117
§ 3 : DU PRINCIPE DE TRANSPARENCE DANS LA GESTION DES SERVICES PUBLICS ................................ 118
S/§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE DE TRANSPARENCE DANS LA GESTION DES SERVICES PUBLICS ....... 118
S/§ 2 : DE LA PROBLEMATIQUE DE LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE TRANSPARENCE DANS LA GESTION
DES SERVICES PUBLICS.................................................................................................................... 119
S/§ 3 : DE LA CRITIQUE DU PRINCIPE DE TRANSPARENCE DANS LA GESTION DES SERVICES PUBLICS ..... 120
§ 4 : DU PRINCIPE DE PARTICIPATION DES CITOYENS DANS LE FONCTIONNEMENT DU SERVICE PUBLIC .. 121
S/§ 1 : DE LA PARTICIPATION DU CITOYEN-USAGER DE SERVICE PUBLIC .............................................. 121
S/§ 2 : DE LA PARTICIPATION DU CITOYEN-AGENT PUBLIC................................................................... 122
S/§ 3 : DE LA CRITIQUE DE L’ETAT ACTUEL DU DROIT DES SERVICES PUBLICS ET DES DROITS
FONDAMENTAUX DU CITOYEN AU SEIN DE L’ETAT DE DROIT ................................................................ 124
SECTION TROISIEME : DU PRINCIPE DE SUPPRESSION DES SERVICES PUBLICS AU SEIN D’UN ETAT DE DROIT
MODERNE ....................................................................................................................................... 125
§ 1 : DE LA PORTEE DU PRINCIPE DE SUPPRESSION D’UN SERVICE PUBLIC........................................... 126
§ 2 : DE LA MISE EN ŒUVRE DU PRINCIPE DE SUPPRESSION................................................................ 128
§ 3 : DE LA CRITIQUE DU PRINCIPE DE SUPPRESSION DES SERVICES PUBLICS AU SEIN D’UN ETAT DE DROIT
MODERNE ....................................................................................................................................... 129

CONCLUSION PARTIELLE .............................................................................................................. 131

NOTE BIBLIOGRAPHIQUE .............................................................................................................. 132

159
 160

MAISON : MABI.NET
Faculté de Droit/Unikin 1ère entrée
Téléphone : 089 82 72 485