Direito Aministrativo - Principios, Poderes, Atos e Contratos Administrativos - Completa PDF

DIREITO ADMINISTRATIVO:
PRINCÍPIOS, PODERES, ATOS E

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Prof. Me. Rodrigo Oliveira Ragni de Castro Leite
Prof. Guilherme Bernardes Filho
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Prof. Aderbal Alfredo Calderari Bernardes
Diretor Tesoureiro
Prof. Frederico Ribeiro Simões
Reitor
UNISEPE – EaD
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Prof. Dr. Renato de Araújo Cruz
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Equipe editorial:
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Profa. Dr.ª Cynthia Franceska Cardoso
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Vinícius Capela de Souza
Revisora responsável: Prof.ª M.ª Rute Elisa Jorge Mendes
Diagramador responsável: Diego Macedo Pedroso

SOBRE O AUTOR:
Graduado em Direito pela Universidade Braz Cubas (2002), é especialista em Direito Tributário pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2007) e em Direito Constitucional e Administrativo
pela Escola Paulista de Direito (2021), bem como Mestre em Direitos Difusos e Coletivos pela Unimes
(2016). Atualmente é procurador jurídico da Prefeitura Municipal de Ilha Comprida/SP e advogado.
No âmbito acadêmico atualmente é professor do curso de Graduação em Direito da Faculdade
Peruíbe - FPbe e, desde o primeiro semestre de 2019, Coordenador do referido curso. Ademais,
ainda é professor no curso de Graduação em Direito e Pós-graduação em Direito do Centro
Universitário do Vale do Ribeira - UNIVR, onde também integra o Colegiado do Curso de Direito
desde agosto de 2018, e integrante da Kheiron Educacional. Tem experiência na área de Direito,
com ênfase em Direito Tributário, Administrativo, Cível, Consumidor e Cooperativo.
SOBRE A DISCIPLINA:
A disciplina de Direito Administrativo segue a estrutura central dos ramos do Direito Público, sendo
estruturada com a participação do Estado nas relações jurídicas a ele concernentes. Seu objetivo é
capacitar o discente ao exercício das instituições jurídicas relacionadas à administração pública,
tendo como conteúdo o estudo desde os aspectos basilares e conceituais e se desenvolvendo pelos
atos da administração e licitações.
Tem como ementa:
Direito Administrativo: posição, fontes e conceitos; codificação. Sistema do contencioso

administrativo e sistema judiciário. Princípios do Direito Administrativo e da Administração Pública.
Administração Pública: estrutura administrativa, entidades políticas e administrativas, órgãos e
agentes públicos. Poderes administrativos: considerações gerais, poder vinculado, discricionário,
hierárquico, disciplinar, regulamentar e de polícia. Poderes Administrativos e a perspectiva de
atuação na esfera ambiental. Atos Administrativos: conceito, requisitos, atributos, classificação e
invalidação. Contratos administrativos: considerações gerais, formalização, execução, inexecução,
revisão e rescisão. Principais contratos administrativos. Licitação: considerações gerais, conceito e
finalidades, princípios e objeto. Modalidades de licitação.
Os ÍCONES são elementos gráficos utilizados para ampliar as formas de linguagem
e facilitar a organização e a leitura hipertextual.
SUMÁRIO
UNIDADE I .............................................................................................. 05
1º Aspectos Introdutórios ................................................... 05
2º Estrutura Administrativa e órgãos e agentes públicos ........... 19
3º Poderes Administrativos ................................................. 36
UNIDADE II .............................................................................................. 43
4º Atos administrativos........................................................ 53
5º Contratos administrativos I............................................... 67
UNIDADE III .......................................................................................... 84

6º Contratos Administrativos ll .............................................. 84
7º Contratos Administrativos lll ............................................. 98
8º Licitações ..................................................................... 111
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................... 129

UNIDADE I
CAPÍTULO 1 – ASPECTOS INTRODUTÓRIOS
No término deste capítulo, você deverá saber:
✓ Premissas básicas;
✓ Ramos do direito;
✓ Conceito de direito administrativo;
✓ Diferença entre direito administrativo e constitucional;
✓ Fontes do direito administrativo;
✓ Sistemas administrativos;
✓ Princípios.
Introdução
A disciplina de Direito Administrativo é voltada para o funcionamento da máquina pública e com isso
regulamenta as diretrizes de atuação do Estado no desenvolvimento de sua atividade
governamental.
Nesse capítulo serão abordadas as questões introdutórias sobre essa seara do Direito, com vias a
demonstração da sua posição enciclopédica, fontes e princípios.
Enfatiza-se que na abordagem desses temas se observa a importância da legalidade para o Direito
Administrativo, haja vista que é a lei que comanda, em caráter permissivo, a atuação do
Administração Pública.
Além disso, os princípios assumem característica especial uma vez que se apresentam como
postulados presentes e de necessária observação conjunta e obrigatória no exercício do Poder
Estatal.
1.1 Premissas básicas
Direito, em sentido lato, é o conjunto de normas válidas.
Em sentido stricto é o conjunto de princípios (de conduta social) que visam permitir a convivência na
sociedade de modo a garantir a Justiça.
Teorizar sobre os princípios é o cerne da Ciência Jurídica;
Introduzir os princípios na norma jurídica é o papel desempenhado pelo que conhecemos como
Direito Positivo (Legislação).
Sistematizando os princípios nas normas teremos a Ordem Jurídica.
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Reflita sobre o papel do Direito na regulamentação dos atos da vida em sociedade e seu papel para a
regulamentação da Administração Pública.
1.2 Ramos do Direito
O Direito é uno e indivisível, o que significa que ele é um só conjunto, mas para fins meramente
didáticos o mesmo acaba por ser dividido em ramos, o que evidentemente facilita a compreensão da
matéria estudada.
Partindo-se da trivial divisão em Direito Público e Privado, fica cristalino que o Direito Administrativo
se liga à ceara do Direito Público Interno, mormente porque este ramo estuda o Estado e as relações
que envolvem o Estado e o particular.
Com o passar do tempo e o aumento da importância do aspecto financeiro do Estado, surgiu um

sub-ramo do próprio Direito Administrativo, qual seja o do Direito Financeiro, que acabou por levar
consigo os aspectos inerentes ao estudo das atividades financeiras do Estado.
Deveras, a atividade financeira do Estado é regulada pelo Direito Financeiro, que incluía,
evidentemente, também a atividade da tributação.
Mas o fenômeno da tributação também cresceu a cada dia de importância, principalmente porque o
Estado já não utiliza o tributo meramente como meio de obter recursos financeiros, mas também
para interferir de várias formas na economia privada (estimulando setores, incentivando o
desenvolvimento regional, promovendo a redistribuição de renda, protegendo a indústria nacional,
etc.), pelo que novamente surgiu a necessidade de uma nova ramificação no Direito, qual seja a do
Direito Tributário.
Em sendo assim, temos que hodiernamente o Direito Administrativo estuda, basicamente, o Estado
e as relações entre o Estado e os particulares, ressalvados os aspectos ligados à atividade financeira
do Estado (Direito Financeiro) e a atividade de tributação (Direito Tributário).
O Direito Administrativo faz parte dos ramos do Direito Público pois detém o Estado como um dos participantes
da relação jurídica.
1.3 Conceito de Direito Administrativo
Segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 42) Direito Administrativo é o “Conjunto harmônico de
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.”
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O Dir. Adm. apenas disciplina as atividades e os órgãos estatais e não a finalidade que o Estado
almeja.
O Dir. Adm. rege toda atividade da Administração Pública, ou seja, tudo o que envolver a
Ainda que tenhamos em mente que o Poder Executivo é praticamente um sinônimo de Administração
Pública, forçoso se faz reconhecer que todos os Poderes, seja ele o Executivo, o Legislativo ou o
Judiciário, acabam por praticar atos inerentes à Administração Pública.
Dito de outro modo, significa que ainda que o Poder Executivo, por excelência, possui como principal
característica funções administrativas, temos que o Poder Judiciário e o Poder Legislativo, afora suas
funções precípuas, também acabam por possuir determinadas funções administrativas.
Segundo a teoria de tripartição dos poderes, temos que o Executivo, o Legislativo e o Judiciário são
independentes e harmônicos entre si, possuindo, cada um, determinada função.
Mas cada um destes poderes acaba por ter intercambiadas entre si aspectos destas funções
precípuas, visto que, por exemplo, o Judiciário por vezes legisla (quando cria normas jurídicas que
regulamentam algum aspecto interno).
Todos os poderes possuem, portanto, uma função Administrativa (de regulação de seus bens,
funcionários, etc.).
Logo, quando o Poder Judiciário e o Poder Legislativo estiverem imbuídos no caráter de

Administradores, e não em suas funções precípuas (emitir decisões judiciais e legislar) será o Direito
Administrativo que os regerá.
O Direito Administrativo não estudará o caso de o Legislativo criar uma Lei ou de o Judiciário lavrar
decisões judiciais, mas regulará quando o Juiz estiver incumbido de sua função administrativa, ou
ainda quando o Presidente da Câmara fizer, por exemplo, uma licitação para a compra de materiais
de consumo.
Tem-se, portanto, que sempre que tratarmos de funções administrativas estas serão reguladas e
estudadas pelo Direito Administrativo.
Todos os Poderes, seja ele o Executivo, o Legislativo ou o Judiciário, acabam por praticar atos inerentes a
1.4 Diferença entre Direito Administrativo e Constitucional
Ainda que próximos, já que ambos tratam do Estado, o Direito Administrativo é diverso do Direito
Constitucional.
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O Dir. Constitucional cuida da estrutura do Estado e da instituição política do governo, ao passo que
o Direito Administrativo cuida da organização interna dos órgãos da administração, de seu pessoal,
do funcionamento de seus serviços, e da relação entre o Estado e o indivíduo.
Basicamente, significa que o Direito Constitucional determina a estrutura do Estado, e o Direito

Administrativo como esta estrutura, através de seus órgãos, pessoal e serviços, deve funcionar.
Temos ainda que o Direito Administrativo é o meio para se atingir o fim, a finalidade do Estado, o
qual é vislumbrado pelo Direito Constitucional.
A relação estreita que o Dir. Administrativo possui com o Dir. Constitucional também ocorre quando
cotejamos o Dir. Administrativo com outros ramos do Direito, tais como o Direito Tributário
(lançamento e arrecadação de tributos), Direito Financeiro (receita e despesas públicas), o Direito
Penal (crimes contra a administração pública), o Direito Processual Civil e Penal (andamento de
processos), o Direito Civil e Direito Comercial (contratos e obrigações), o Direito do Trabalho
(previdência), etc.
Não há, portanto, como se falar em autonomia do Direito Administrativo, salvo se considerarmos que
se trata de autonomia relativa, visto que os princípios e lições de um ramo do Direito por vezes são
aplicados em outro ramo, ou seja ou o Direito Administrativo se socorre de princípios de outros ramos
do Direito ou se dá o inverso.
Pesquise sobre as diversas interações entre o Direito Administrativo com outros ramos do Direito.
1.5 Fontes do Direito Administrativo
• Lei – a lei, denominação esta em sentido lato pois que abrange da Constituição Federal a
meros regulamentos, é a fonte primária do Direito Administrativo, visto imperar, em nosso
ordenamento jurídico, o Princípio da Legalidade (art. 5° II, da CF);
• Doutrina – formando o sistema teórico dos princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é elemento
construtivo da Ciência Jurídica (MEIRELLES, 2016, p. 49). É a doutrina que teorizará sobre
quais regras e princípios se aplicam ao Direito Administrativo, bem como influenciará a edição
de leis e de decisões administrativas e judiciais;
• Jurisprudência – é a reiteração de julgados num mesmo sentido. Acaba integrando a própria
Ciência Jurídica e, por vezes, pacificando determinados pontos ainda que ela não seja
vinculadora (súmula vinculante). Afinal ela interpreta casos fáticos, sob o enfoque da lei e da
doutrina, e não somente casos conceituais e abstratos;
• Costumes – ainda persiste no Brasil, mesmo que em menor escala que em outros países
(onde vigora o Dir. Consuetudinário), pois consiste na prática reiterada de determinados atos
ante a deficiência ou ausência de regulação destes por lei.
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Aprenda mais sobre as fontes do Direito Administrativo. Acesse:
https://douglascr.jusbrasil.com.br/artigos/134537408/fontes-do-direito-
administrativo#:~:text=No%20caso%2C%20de%20onde%20emanam,%2C%20jurisprud%C3%AAncia%2C%
20doutrina%20e%20costumes.
1.6 Codificação do Direito Administrativo
Doutrinadores se dividem em 03 correntes: os que preferem que a codificação não exista, os que
admitem uma codificação parcial; e os que defendem a codificação total.
Hoje no Brasil nós vivenciamos a codificação parcial, pois se de um lado temos o Código de Águas,
de Mineração e o Florestal, por outro lado possuímos uma infinidade de leis esparsas (ex.: Lei de
Licitações).
Em minha opinião deveríamos possuir um Código Administrativo Brasileiro, o que facilitaria o estudo
da matéria e o cumprimento de suas regras, já que leis esparsas dificultam seu conhecimento e a
compreensão da matéria como um todo.
1.7 Sistemas Administrativos
Por Sistema Administrativo devemos entender como sendo o regime adotado pelo Estado para a
correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público.
Atualmente, em âmbito mundial, existem dois sistemas:
• Sistema do contencioso administrativo – criado na França, por este sistema os Atos da

Administração não podem ser conhecidos pela Justiça Comum, sujeitando-se unicamente à
jurisdição especial do contencioso administrativo, ou seja, tribunais administrativos.
• Sistema Judiciário – criado na Inglaterra, o dito sistema de controle judicial se traduz pela
independência do Poder Judiciário do Poder Legislativo (parlamento) e do Poder
Administrativo (Rei) com jurisdição única e plena para julgar todo o procedimento da
Administração em igualdade com os litígios particulares. Podem até existir órgãos
administrativos que analisem e profiram decisões sobre questões administrativas, mas estas
não podem ser definitivas e conclusivas, pois que somente a Justiça Comum possui tal
competência, podendo, inclusive, reavaliar a matéria de fato e de direito.
• Sistema Administrativo Brasileiro – O Brasil adota o sistema de controle judicial, sendo
que nunca foi de fato criado qualquer contencioso administrativo no País. Assim, mesmo que
determinados órgãos administrativos exarem decisões, estas podem ser revistas pelo Poder
Judiciário, a quem compete a decisão final.
1.8 Princípios
Os princípios são os alicerces da ciência, as proposições básicas sobre as quais a ciência se

desenvolverá.
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No que se refere ao Direito Administrativo, existem alguns princípios explícitos na Constituição
Federal, como aqueles constantes do seu art. 37, caput (legalidade, impessoalidade, moralidade
administrativa, publicidade e eficiência), e em outros arts, como o 5°, II (legalidade), e 5° LV
(contraditório e ampla defesa).
Afora os princípios explícitos, existem, no Direito Administrativo, outros princípios implícitos, ou seja,
que apesar de não constarem textualmente da Constituição Federal decorrem do nosso regime
político.
Alguns destes princípios implícitos na CF acabaram por passar a integrar o Direito Positivo, conforme
podemos depreender do contido no art. 2° da Lei n° 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo
Federal) (legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público, e eficiência), e art. 111 da Constituição
do Estado de São Paulo (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade,
finalidade, motivação e interesse público).
a) Princípio da legalidade
É o princípio basilar do Direito Administrativo, tendo surgido com o Estado de Direito. Deveras, não
se admitia tal princípio nas Monarquias absolutistas (Luiz XIV).
Este princípio faz significar que o administrador público (do Presidente ao mais modesto funcionário),
no exercício de sua função, é obrigado a obedecer a lei e ao Direito, o que inclui os princípios
administrativos, sob pena de responder disciplinar, civil e criminalmente. A administração Pública
somente pode ser exercida nos moldes traçados pela lei, ela é completamente submissa a lei.
Diversamente do Direito Privado (onde se pode fazer aquilo que a lei não proíbe), no Direito Público,
e por causa do Princípio da Legalidade, a Administração Pública somente pode fazer aquilo que a
lei permite, e há de ser lei em sentido estrito e não outros atos administrativos (art. 5°, II, 37, caput,
e 84, IV, CF).
O cumprimento do Princípio da Legalidade não significa apenas executar a lei friamente, mas atender
também o seu espírito, a sua verdadeira intenção (até porque algumas leis padecem de problemas
de redação).
Somente algumas medidas excepcionais e urgentes permitem uma constrição, mitigação, do

princípio da legalidade: medidas provisórias (Art. 62, CF), decretação do estado de defesa (art. 136,
CF), e estado de sítio (art. 137 a 139 da CF).
b) Princípio da moralidade
Este princípio indica que o administrador público deve agir com ética, sabendo discernir o que é
honesto do desonesto, o que é leal do desleal, frente os aspectos morais.
Assim, mesmo que esteja de acordo com a lei, se o agente pratica ato contrário a moral, os bons
costumes, a honestidade, etc., estará ofendendo o princípio da moralidade administrativa.
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Deve-se lembrar que a lei pode ser imoral e a moral pode suplantar o âmbito da lei (ex.: sucessão
de companheiros no novo Código Civil), mas o administrador deve observar este princípio, sempre
agindo com boa-fé.
O art. 5°, LXXIII, da CF prevê ainda o cabimento de ação popular (Lei n° 4.717/65) para a anulação
de ato lesivo à moralidade administrativa, sendo que o ato ofensivo à moralidade ainda pode vir a
configurar ato de improbidade administrativa do agente público (art. 11, da Lei nº 8.429/92) e mesmo
ilícito administrativo.
c) Princípio da impessoalidade ou finalidade
Alguns Autores tratam a impessoalidade (art. 37, caput) e a finalidade como similares, a teor do que
faz Hely Lopes Meirelles (2016, p. 92), enquanto que para outros, como Celso Antônio Bandeira de
Mello (2015, p. 117), tais princípios seriam distintos.
A Finalidade liga-se ao sentido da obrigatoriedade de o administrador somente praticar o ato de modo

a que este atinja seu fim legal, que é, em sentido lato, o interesse público. O Princípio da Finalidade,
implícito na CF por restar contido no Princípio da Legalidade, traduzir-se-ia pela obrigatoriedade de
se observar a finalidade prevista na lei. Tal finalidade não seria tão somente o interesse público, o
qual é almejado em todas as leis, mas aquele esposado diretamente pela lei que se está dando
execução.
Este fim legal almejado deve ser impessoal, ou seja, não pode levar em consideração o interesse
próprio ou de terceiros, salvo se isto for de interesse público (Ex.: licitação onde os interesses da
administração e do administrado se coadunam). Essa impessoalidade é dirigida não só ao agente
público, que não pode se beneficiar pessoalmente do ato, como também ao administrado, que não
pode ser beneficiado irregularmente. O Princípio da Impessoalidade liga-se ao Princípio da Isonomia,
tendo em vista que os administrados não poderiam sofrer discriminação, ou seja, nem favoritismos
nem perseguições. É por isto, inclusive, que a CF pregaria a necessidade de concurso público para
a ascensão a cargo público (art. 37, II), licitação para a contratação com a administração (art. 37,
XXI), e licitação para as concessões e permissões de serviços públicos (art. 175), bem como veda
aos agentes públicos a promoção pessoal sobre suas realizações administrativas (art. 37, §1°).
Assim, os atos que não cumprissem o objetivo da lei ou não fossem impessoais consistir-se-iam em
desvio de finalidade e abuso de poder.
Independente da corrente que se siga, o que se deve ter em mente é que os atos administrativos
devem sim obedecer a finalidade visada pela lei, bem como estes devem ser impessoais de modo a
que não sejam favorecidos ou desfavorecidos indevidamente o próprio agente e o administrado.
d) Princípio da razoabilidade e/ou proporcionalidade
A Razoabilidade atua como critério para que seja possível a valoração dos motivos, dos meios, e do
fim da atuação administrativa, principalmente quando se trata de atos discricionários.
A Administração deve utilizar um critério racional para a sua atuação, e neste caso deve ser tomado
como base de avaliação da razoabilidade o senso comum, isto, os valores do homem médio. As
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condutas bizarras, incoerentes, despropositadas não são razoáveis, podendo ser invalidadas,
inclusive por não respeitarem a finalidade prevista na lei.
Não significa, contudo, que seja simples identificar qual seria a melhor solução para o caso concreto,
mas o que este princípio combate são os casos em que é clara, patente, a incoerência na providência
adotada (Ex.: pegou fogo o Pronto Socorro e se decide arrumar primeiro a garagem da Prefeitura,
investindo aí o dinheiro).
Já a Proporcionalidade, que é uma das facetas do princípio da razoabilidade, significa que os atos
administrativos tendentes a dar cumprimento a finalidade da lei (interesse público) devem ser
proporcionais a real necessidade para a concretização do objetivo.
Os atos, portanto, não podem ser desproporcionais em relação à finalidade, mas tão somente na
medida necessária para que seja alcançado o interesse público.
Não pode, por exemplo, a Administração restringir desnecessária e abusivamente o particular,

impondo-lhe exigências além daquelas que seriam estritamente necessárias para a realização da
finalidade pública.
e) Princípio da Publicidade
Significa que a Administração Pública deve divulgar oficialmente o ato para conhecimento público e
início de seus efeitos externos (art. 37, caput, CF).
As leis, atos e contratos administrativos devem ter publicidade para que produzam consequências
jurídicas perante terceiros, isto é, para que tenham eficácia há de lhes ser conferida publicidade.
Outrossim, tal princípio visa propiciar o conhecimento pelos interessados e do povo em geral sobre
os atos e contratos da administração.
A aplicação deste princípio se dá em toda a atuação estatal, em qualquer fase que ela esteja.
É por intermédio de órgão oficial (Diário Oficial ou publicação contratada para tanto) que é dada
publicidade a alguns atos administrativos (ex.: tomada de preço - Lei n° 8.666/93 -, sindicâncias no
Estado de São Paulo, etc.).
São arts. da CF que tratam do princípio da publicidade: arts. 5°, XIV, 5° XXXIII (regulado pela Lei de
Transparência – Lei de acesso à informação, Lei n° 12.527/11), 5°, XXXIV “b”, 5° LXXII (Lei n°
9.507/97), 37, § 1° (impessoalidade) – e arts. 112 e 114 da Constituição do Estado de São Paulo.
Em alguns casos é admitido o sigilo, como nas hipóteses de Segurança Nacional, investigações
policiais, ou interesse superior da Administração (conforme Lei n° 8.159/91 e Lei nº 12.527/11). O
art. 5°, LX, da CF, indica a possibilidade de restrição da publicidade quando a defesa da intimidade
ou o interesse social o exigirem, até porque a intimidade, a honra e a imagem das pessoas são
invioláveis (art. 5°, X, da CF).
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Meios constitucionais para que o particular cobre a aplicação do Princípio da Publicidade: Mandado
de Segurança (art. 5°, LXIX), direito de petição (art. 5°, XXXIV, “a”), ação popular (art. 5°, LXXIII),
habeas data (art. 5°, LXXII).
f) Princípio da eficiência
Este Princípio prevê que a atividade administrativa deva ser exercida com presteza, perfeição e
rendimento funcional (art. 37, caput).
Não basta mais, portanto, seguir tão somente o Princípio da Legalidade e atender o interesse público,
mas há de atendê-lo com eficiência, da melhor forma possível. Contudo, sob o argumento de se
privilegiar a eficiência administrativa não pode ser ferido o Princípio da Legalidade.
Este princípio apresenta dois aspectos: o agente público tem de agir com eficiência; e a organização,
estrutura e disciplina da Administração Pública devem ser eficientes.
O art. 5°, LXXVIII, da CF vem a esposar o Princípio da Eficiência, tanto quanto as súmulas vinculantes
(art. 103-A, § 1°, da CF) que vinculam a administração ao entendimento nela esposado, e também o
§ 2°, do art. 50, da Lei n° 9.784/99 (Processo administrativo federal).
A eficiência, inclusive, pode ser critério para a promoção de servidores públicos (art. 93, II, “c” e “e”,
e 129, §4° da CF).
g) Princípio da segurança jurídica
Esse Princípio é da essência do próprio Direito, mais notadamente do Estado de Direito.
O ordenamento jurídico existe para que as pessoas possam vislumbrar o que podem e o que devem
fazer, tendo em vista as ulteriores consequências de seus atos. Há, assim, certa estabilidade, uma
previsibilidade básica nas consequências dos atos, ainda que o Direito seja mutável.
É a estabilidade, a segurança, que torna possível a sociedade projetar comportamentos cujas

consequências podem ser esperáveis a médio e longo prazo, não ficando tais consequências ao
mero sabor do acaso, imperando a insegurança e imprevisibilidade.
Os institutos da prescrição, decadência, preclusão, usucapião, a irretroatividade da lei, o direito

adquirido, e o ato jurídico perfeito bem representam o intento de se obter a segurança jurídica, tendo
em vista que se o direito não prescrevesse ou decaísse, não houvesse a preclusão do período
probatório, um prazo para a prescrição aquisitiva da posse, a lei pudesse retroagir, não se
mantivessem as bases do direito adquirido ou o ato jurídico perfeito não fosse levado em
consideração existiria tamanha insegurança que imperaria a desordem.
Assim, as orientações e interpretações firmadas pela Administração não podem ser modificados de
plano e retroagirem, o que causaria insegurança, pelo que em obediência ao princípio da segurança
jurídica somente podem surtir seus efeitos em casos ocorridos posteriormente à notícia de que as
orientações e entendimentos foram mudados.
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h) Princípio da motivação
É um princípio que também se liga diretamente ao Estado de Direito e ao próprio Princípio da

Legalidade, posto que se todos são iguais perante a Lei (art. 5°, caput, CF), e ninguém é obrigado a
fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de Lei (art. 5°, II, CF), o que se pode esperar da
Administração Pública é que ela exponha o motivo pelo qual tomou determinada decisão ou praticou
certo ato.
O administrador público deve, portanto, expor os fundamentos de fato (pressupostos fáticos) e de

direito (pressupostos jurídicos) que embasaram sua decisão ou o ato, isto é, a Administração deve
justificar seus atos.
Evidente que em alguns casos, como o de alguns atos discricionários, a justificação é dispensável,
mas ela nunca o será nas hipóteses que versarem sobre interesse individual do administrado e nos
casos em que reste envolvida a garantia do contraditório e ampla defesa (art. 5°, LV, da CF) e para
garantir o próprio acesso ao Poder Judiciário.
Frequentemente, a motivação consta de pareceres, informações, laudos, relatórios, perícias, feitas

por determinados órgãos e são tão somente indicados como fundamento da decisão da autoridade
competente.
Mencionam o Princípio da Motivação: arts. 2°, e 50, § 1°, da Lei n° 9.784/99, Lei n° 8.666/93 e Lei nº
14.133/21 (antiga e nova Lei de Licitações), art. 111 da Constituição do Estado de São Paulo.
i) Princípio do devido processo legal e princípio do contraditório e ampla defesa
O Princípio do Devido Processo Legal, contido no art. 5°, LIV, da CF, determina que é obrigatória a
existência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade das
pessoas, enquanto que o art. 5°, LV, leciona que é necessário que a Administração Pública ofereça
a possibilidade ao sujeito de este oferecer o contraditório e ampla defesa, ou seja, pode o mesmo
ofertar sua contrariedade a afirmação da outra parte e defender-se de forma ampla utilizando todos
os meios legalmente possíveis para tanto.
Assim, para a Administração Pública intentar contra a liberdade e os bens das pessoas, e isto pode
se dar mesmo que de forma parcial ou reflexa e não total, deve obedecer a um processo regular, o
qual evidente e obrigatoriamente há de respeitar o contraditório e a ampla defesa, podendo inclusive
recorrer da decisão tomada.
Ex.: sindicância, processo administrativo tributário.
j) Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular
É um princípio geral de Direito, inerente a qualquer sociedade, sendo sua própria condição de
existência, mesmo que implícito na CF.
Significa que o Estado, por representar o interesse público, a coletividade, sobrepõe-se aos
interesses meramente individuais, fazendo com que a Administração Pública, por vezes, tolha
garantias individuais em nome do bem comum.
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Decorre deste princípio o Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público, pelo qual a
Administração não pode dispor do interesse geral nem, tampouco, renunciar a poderes que a lei lhe
conferiu para tal tutela.
Exemplos desta supremacia dos interesses públicos são encontrados no art. 5°, XXIV
(desapropriação) e XXV (requisição), da CF, afora o disposto no art. 2°, e 2° parágrafo único, II, da
Lei n° 9.784/99.
k) Princípio da presunção de legitimidade ou de veracidade
Este princípio, também chamado de Princípio da Presunção de Legalidade, possui dois aspectos: a
presunção de verdade, isto é, certeza dos fatos; e a presunção de que a Administração pratica seus
atos observando o Princípio da Legalidade.
Tal presunção, obviamente, é relativa (juris tantum), admitindo prova em contrário.
Em consequência desta presunção, algumas decisões administrativas são de execução imediata e

possuem força para criar obrigações para o particular.
l) Princípio da autotutela
Significa que a Administração Pública exerce o controle sobre os próprios atos, podendo anular os
ilegais e revogar os inconvenientes, sem a necessidade de buscar o Poder Judiciário.
Esse poder da Administração é consagrado pelos verbetes sumulares do STF de n° 346 e 473.
Também falamos de autotutela quando a Administração Pública zela pelos bens que integram o seu
patrimônio.
m) Princípio da continuidade do serviço público
Em tendo o Estado de buscar o seu fim, que é o interesse público, fica claro que o serviço público,
sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade,
não pode parar.
Por este motivo que a greve no serviço público sofre severas restrições; existe a necessidade de se
prever a suplência, a delegação e a substituição para preencher as funções públicas
temporariamente vagas; a possibilidade de a Administração utilizar os equipamentos e instalações
da empresa que com ela contrata, para assegurar a continuidade do serviço; e, com o mesmo
objetivo anterior, a possibilidade de encampação da concessão de serviço público.
Considerações finais
Neste capítulo estudamos as premissas básicas e conceitos introdutórios do Direito Administrativo.
Com isso, pudemos verificar que é o ramo do Direito que cuida da atuação da Administração Pública,
abrangendo toda a participação do Estado e de seus Entes no gerenciamento nacional, com vias a
manutenção e desenvolvimento da nação.
15
Para tanto, destaca-se que a Administração Pública, no exercício de suas funções, deve se pautar
pelos princípios constitucionais que a regem, abrangendo não só os princípios explícitos neste
conceito, como também aqueles implícitos e decorrentes da interpretação da norma.
Além disso, verificamos que as fontes do Direito Administrativo atuam de forma determinante e com
força autorizante perante às atividades desenvolvidas pela Administração Pública.
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23.ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2015. 1102 p.
Material de leitura simples, esquematizada, que facilita a leitura e compreensão. Não apresenta muitos debates
jurídicos ou aprofundamentos, mas detém conteúdo interessante para aquele que inicia seus estudos no Direito
Administrativo.
Direito Administrativo se liga a seara do Direito Público Interno.
Estuda o Estado e as relações que envolvem o Estado e o particular.
Conceito de Direito Administrativo: Segundo Hely Lopes Meirelles 2016, p. 42, Direito Administrativo é o
“Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.”
Diferença entre Direito Administrativo e Constitucional: O Dir. Constitucional cuida da estrutura do Estado e da
instituição política do governo; Direito Administrativo cuida da organização interna dos órgãos da
administração.
Fontes do Direito Administrativo: Lei; Doutrina; Jurisprudência; Costumes.
Codificação do Direito Administrativo: Doutrinadores se dividem em 03 correntes: os que preferem que a

codificação não exista, os que admitem uma codificação parcial; e os que defendem a codificação total. No
Brasil nós vivenciamos a codificação parcial.
Sistemas Administrativos: Por Sistema Administrativo devemos entender como sendo o regime adotado pelo
Estado para a correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público. Existem
dois sistemas: Sistema do contencioso administrativo; Sistema Judiciário.
Princípios: Os princípios são os alicerces da ciência, as proposições básicas sobre as quais a ciência se
desenvolverá.
São eles:
• Princípio da Legalidade
• Princípio da Moralidade
• Princípio da Impessoalidade ou Finalidade
16
• Princípio da Razoabilidade e/ou Proporcionalidade
• Princípio da Publicidade
• Princípio da Eficiência
• Princípio da Segurança Jurídica
• Princípio da Motivação
• Princípio do Devido Processo Legal e Princípio do Contraditório e Ampla Defesa
• Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Particular
• Princípio da Presunção de Legitimidade ou de Veracidade
• Princípio da Autotutela
• Princípio da Continuidade do Serviço Público
O Direito Administrativo pertence ao ramo do Direito:
a) Público
b) Privado
c) Internacional
d) Misto
e) Social
O Direito administrativo pertence ao Direito público pois tem o Estado nas suas relações jurídicas. Alternativa
“A”
1. Em relação às interações entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional, assinale a alternativa

correta:
a) O Direito Administrativo está dentro do Direito Constitucional

b) Não há divisão entre eles
c) Tratam de objetos completamente diferentes, sendo um público e outro privado
d) Ambos são privados e tratam de relações entre particulares
e) O Dir. Constitucional cuida da estrutura do Estado e da instituição política do governo, ao passo que o
Direito Administrativo cuida da organização interna dos órgãos da administração
2. Informe qual é o sistema administrativo adotado pelo Brasil.
• Sentido lato: sentido amplo

• Sentido stricto: sentido estrito
• Cristalino: claro, evidente
• Precípuas: primeira
• Imbuídos: carregado, incumbido
17
Resposta:
1. e)
2. Sistema de controle judicial.
Forense, 2015. 1102 p.
MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 9.ed. São Paulo: Saraiva, 2015. 1111 p.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31ª ed. São Paulo. Malheiros. 2014. 1138
p.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41ª ed. São Paulo. Malheiros. 2014. 960 p.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo: esquematizado, completo, atualizado, temas polêmicos,
conteúdo dos principais concursos públicos. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2015. 944 p.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 11.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. 1517
p.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos: lei 8.666/1993. 16. ed.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. 1277 p.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28.ed. São Paulo: Atlas, 2015. 1311 p.
18
UNIDADE I
CAPÍTULO 2 – ESTRUTURA ADMINISTRATIVA E ÓRGÃOS E
AGENTES PÚBLICOS
✓ A expressão administração pública;

✓ A abrangência da expressão administração pública;
✓ Entidades políticas e administrativas;
✓ Os órgãos públicos;
✓ Classificação dos órgãos públicos;
✓ Centralização e descentralização administrativa;
✓ Desconcentração;
✓ Hierarquia;
✓ Distinção entre descentralização e desconcentração;
✓ Controle;
✓ Conceito de agentes públicos;
✓ Classificação dos agentes públicos;
✓ Investidura;
✓ Poderes e deveres do administrador público.
Introdução
Neste capítulo estudaremos os conceitos principais e basilares do Direito Administrativo, envolvendo

sua estrutura, órgãos e agentes.
Para o funcionamento da máquina pública, é necessária a compreensão sobre sua formação, divisão
hierárquica e formação de seus órgãos e funções.
Para o desenvolvimento das atividades dos órgãos, surgem os agentes públicos, como as pessoas
que, investidas das funções públicas inerentes a cada órgão, praticam os atos pela Administração
Pública.
2.1 A expressão Administração Pública
Geralmente se utiliza a expressão “Administração Pública” para fazer referência ao conjunto de entes
e organizações titulares da função administrativa.
Em uma acepção subjetiva Administração Pública é o conjunto de pessoas, públicas e privadas, e

de órgãos que exercitam atividade administrativa.
Já sob o enfoque funcional a Administração Pública é uma espécie de atividade, caracterizada pela
adoção de providências de diversas naturezas, visando a satisfação imediata dos direitos
fundamentais.
19
Reflita sobre como o termo Administração Pública pode se revestir de inúmeras significações.
2.2 A abrangência da expressão Administração Pública
Esta expressão, em sentido lato, abrange todos os entes e sujeitos exercentes de funções
administrativas, mesmo que o façam de modo acessório.
Administração Pública compreende, portanto, o Poder Executivo, e, também, o Poder Judiciário e o

Legislativo enquanto estes estiverem exercendo atividade administrativa.
Em sentido lato, compreende-se ainda que o termo Administração Pública reúne indistintamente a
União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.
A expressão Administração Pública abrange todos os sujeitos que exerçam atividade administrativa do Estado.
2.3 Entidades Políticas e Administrativas
Governo e Administração Pública são criações abstratas da Constituição e das leis, e atuam por
intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus
agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções).
Entidade é a pessoa jurídica pública ou privada, classificada da seguinte maneira (segundo Meirelles,
2016, p. 70-76):
a) Entidades Estatais – pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura

constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos: União, Estados,
Municípios e Distrito Federal.
b) Entidades Autárquicas – (pessoas administrativas) são pessoas jurídicas de Direito Público,
de natureza meramente administrativa, criadas por lei, para a realização de atividade, obra
ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou, não mantendo com aquela
nenhuma subordinação hierárquica (Ex.: Banco Central, CADE, algumas faculdades federais,
etc.).
c) Entidades Fundacionais (art. 37, XIX, CF) – pessoas jurídicas de Direito Público ou Privado
cabendo a lei definir as áreas de atuação, normalmente voltada para questões sociais,
educacionais, científicas, etc. (Ex.: FUNARTE, FUNAI, IBGE, FUNASA, FIOCRUZ).
d) Entidades Empresariais – pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob a forma de
sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade de prestar serviço público
20
ou atividade econômica de relevante interesse coletivo (Ex.: CEF, Banco do Brasil, IMBEL,
Petrobras, etc.).
e) Entidades Paraestatais – pessoas jurídicas de Direito Privado, autônomas, que por lei são
autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não
exclusivos do Estado (SESI, SESC, SENAI).
f) Consórcios Públicos – pessoa jurídica de Direito Público ou Privado, criada para a
realização de atividades de interesse comum dos associados (art. 241 da CF, e Lei n°
11.107/05).
A Administração atua por meio de seus órgãos, entidades e agentes.
2.4 Os órgãos e as competências públicas
O Estado pode ele mesmo desenvolver as atividades administrativas que lhe foram
constitucionalmente incumbidas ou pode prestá-las através de outros sujeitos (particulares ou outras
pessoas criadas por ele, sejam elas de Direito Privado ou Público).
O fato é que seja o Estado diretamente prestando a atividade administrativa, ou tenha o mesmo
transferido tal incumbência a outras pessoas jurídicas de Direito Público, haverá de repartir, no
interior destes, os seus encargos entre diferentes unidades, as quais representarão uma parcela de
atribuições para decidir os assuntos de sua competência.
Estas unidades se denominam de órgãos e se constituem por um conjunto de competências.
Pesquise sobre a existência dos órgãos públicos em sua cidade.
2.5 Os Órgãos Públicos
Órgãos públicos são “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais,
através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.”
Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, pois que são apenas uma fração da
entidade a que pertencem, integrando a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como
partes a ele integrante.
21
Em decorrência, não possuem vontade própria, expressando, dentro dos limites de sua competência
funcional e por intermédio de seus agentes (pessoas físicas) a vontade do próprio Estado,
vinculando-o diretamente.
Os órgãos são, portanto, meros instrumentos de ação do Estado, responsáveis pela tutela específica
do encargo que lhe foi atribuído pelas normas de sua constituição e funcionamento. O órgão é, em
verdade, o próprio Estado.
Outrossim, a vontade do órgão e, por consequência, do próprio Estado, é exteriorizada pelo agente
(pessoa física). As pessoas jurídicas não têm existência concreta, física (pessoa), pelo que a vontade
da pessoa jurídica se forma e se exterioriza a partir da atuação de pessoas físicas a ela vinculadas.
(assim, o Brasil se manifesta pela Presidente da República).
A criação e extinção de órgãos da administração pública depende de lei, de iniciativa do Chefe do

Executivo (arts. 48, XI, e 61, § 1°, “e”, da CF).
Estude mais sobre os órgãos públicos e sua classificação. Acesse: https://blog.portaleducacao.com.br/orgao-

publico-qual-a-classificacao-e-quais-sao/
2.6 Classificação dos órgãos públicos
Órgãos públicos são “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais,
através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.”
Não existem classificações certas ou erradas, mas apenas aquelas úteis ou inúteis.
As classificações dependem dos critérios, ou parâmetros, que o cientista usa para discernir os
objetos estudados, agrupando-os em grupos mediante as suas semelhanças.
1) Quanto à posição ocupada pelos órgãos na escala governamental ou administrativa:
a) Independentes: são aqueles originários da Constituição e representativos dos Poderes do

Estado, os quais se encontram no cume da pirâmide governamental, sem subordinação
hierárquica ou funcional, somente se sujeitando aos controles constitucionais de um Poder
pelo outro. Estes órgãos exercem as funções políticas, judiciais, e quase-judiciais para serem
desempenhadas por seus membros (são os agentes políticos). Ex.: Poder Executivo
(Presidente, Governadores, Prefeitos), Poder Legislativo (Congresso Nacional, Câmara dos
Deputados, Senado, Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores), e Poder Judiciário
(STF, STJ, TRF, TJ, Varas da Justiça Comum e Especiais, Ministério Público, e TCE);
b) Autônomos: imediatamente abaixo dos independentes, são aos chefes destes diretamente
subordinados, possuindo ampla autonomia administrativa, financeira, e técnica, respeitando,
contudo, as diretrizes dos órgãos independentes. Caracterizam-se como órgãos diretivos,
com funções principais de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades
22
de sua competência. Ex.: Ministérios, Secretarias, Advocacia Geral da União, e todos aqueles
que são diretamente subordinados aos Chefes dos Poderes. Seus agentes, em regra, são
agentes políticos nomeados em comissão.
c) Superiores: são aqueles que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos
assuntos de sua competência, sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma
chefia mais alta (órgãos independentes e autônomos). Não possuem autonomia
administrativa nem financeira. Ex.: gabinetes, secretarias gerais, procuradoria administrativa
e judicial, coordenadorias, departamentos e divisões.
d) Subalternos: são aqueles hierarquicamente inferiores a órgãos mais elevados, com reduzido
poder decisório e predominância de atos de execução de serviços de rotina, formalização de
atos administrativos, cumprimento de decisões superiores, e primeiras soluções em casos
individuais (atendimento ao público). Ex.: portarias e seções de expediente.
2) Quanto à estrutura:
a) Simples: órgão simples ou unitário é aquele constituído por um único centro de competência,
ou seja, não possuem outros órgãos que o componham. Não são subdivididos em outros
órgãos.
b) Compostos: são os que reúnem em sua estrutura outros órgãos menores, com uma função
principal idêntica ou com funções auxiliares diversificadas. Neste caso, os órgãos inferiores
respondem aos órgãos superiores. Ex.: Secretaria de Educação e as unidades escolares.
3) Quanto à atuação funcional:
a) Singulares ou Unipessoais: são os que atuam e decidem por intermédio de um único agente
(chefe ou representante). Estes órgãos podem ter muitos agentes auxiliares, mas se
caracterizam pelo fato de sua função precípua ser exercida por uma só agente investido como
seu titular. Ex.: Presidência, Governador e Prefeito.
b) Colegiados ou pluripessoais: são os que atuam e decidem pela manifestação conjunta e
majoritária da vontade de seus membros. São órgãos constituídos por vários agentes, sendo
que a decisão é tomada por voto da maioria. A representação de tais órgãos perante a
Administração ou terceiros é efetivada por seu dirigente, sendo que o colegiado só é
necessário para a manifestação de vontade do órgão quando este estiver desempenhando
sua função específica. Ex.: Poder Legislativo, Tribunais, Comissões, etc.
2.7 Centralização e Descentralização Administrativa
A Atividade Administrativa é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado, ou seja, na

centralização o Estado atua diretamente por intermédio de seus órgãos. As distribuições internas de
competência entre os órgãos do próprio Estado consistem-se em uma desconcentração.
Já a descentralização ocorre quando o Estado cria uma nova pessoa jurídica para praticar
determinada atividade administrativa, atuando, portanto, indiretamente.
2.8 Desconcentração
Desconcentração é o fenômeno da distribuição interna de porções das competências decisórias em

unidades individualizadas.
23
A desconcentração se dá em razão da matéria (Ex.: Ministério da Saúde, da Educação, etc.), em
razão do grau ou hierarquia (Ex.: Diretor de Departamento, Diretor de Divisão, Chefe de Seção,
encarregado de setor, etc.), ou em razão do território (Ex.: Delegacia Regional de Saúde de São
Paulo, de Minas Gerais, etc.).
Ainda que desconcentrados todos estes órgãos continuam a ser o Estado, e não pessoas jurídicas
diversas, estando ligados pelo vínculo da hierarquia.
2.9 Hierarquia
Segundo o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello (2015, p. 151) seria ao “vínculo de autoridade
que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior
a inferior, de hierarca a subalterno”.
Os poderes do hierarca conferem uma continua e permanente autoridade sobre toda a atividade
administrativa dos subordinados.
Tais poderes são: de comando (instruções gerais ou ordens específicas); de fiscalização (inspecionar
órgãos e agentes subordinados); de revisão (revogar ou anular as decisões dos inferiores); de punir
(aplicar as sanções estabelecidas em lei); de dirimir controvérsias de competência (quando mais de
um órgão se julga competente – conflito positivo – ou quando nenhum se julga competente –
negativo); e de delegar competências ou avocá-las (exercitáveis nos termos da lei).
2.10 Distinção entre descentralização e desconcentração
São conceitos distintos.
Desconcentração é a repartição interna de competências, em porções menores e delimitadas, onde

se mantém o liame da hierarquia.
Descentralização pressupõe pessoas jurídicas diversas, ou seja, aquela que originariamente teria
competência para certa atividade repassa tal competência a outra pessoa jurídica.
Na descentralização não há vínculo hierárquico entre a Administração Central e a pessoa estatal

descentralizada, pelo que a segunda não é subordinada a primeira.
O que passa a existir entre ambas é um poder denominado de controle.
2.11 Controle
Em sentido estrito significa, em oposição à hierarquia, o poder que a Administração Central tem de
influir sobre a pessoa descentralizada.
Os poderes do controlador só existem quando previstos em lei e se manifestam unicamente sobre

os atos nela indicados.
24
2.12 Conceito de Agentes Públicos
“São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma

função estatal”. (MEIRELLES, 2016, p. 79)
Os agentes desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas
excepcionalmente podem exercer funções sem cargo.
Os cargos são os lugares criados nos órgãos para serem providos por agentes que exercerão suas
funções na forma legal.
Órgão, função e cargo são criações abstratas da lei, enquanto o agente é a pessoa humana, real,
que dá vida, vontade e ação a estas.
As funções são os encargos delimitados atribuídos por lei aos órgãos, cargos e agentes,
configurando-se em sua competência, seu limite de poder.
2.13 Classificação dos Agentes Públicos
Segundo Meirelles (2016, p. 79-85):
1) Agentes Políticos:
São os integrantes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções,
mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de
atribuições constitucionais.
Possuem liberdade funcional e independência e desempenham suas atribuições com prerrogativas

e responsabilidades próprias, previstas na CF ou leis especiais, não sendo hierarquizadas, mas
devendo obedecer a CF e demais leis.
Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e
de responsabilidade.
Ex.: Chefes do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), e seus auxiliares imediatos (Ministros
e Secretários de Estado e de Município); membros das Corporações Legislativas (Senadores,
Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral); membros do
Ministério Público (Promotores, Curadores e Curadores); membros dos Tribunais de Contas
(Ministros e Conselheiros); os representantes diplomáticos, etc.
A CF consagra o entendimento anterior: arts. 37, XI, 39, § 4°, 73, § 3°, 75, e 128, § 5°, I, “c”, vez que
a todos remete a remuneração por intermédio de subsídio.
2) Agentes Administrativos:
São todos aqueles vinculados ao Estado ou às suas autarquias e fundações por relações
profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela entidade estatal.
25
São investidos a título de emprego, em regra por nomeação, mas não são membros de Poder de
Estado, não exercendo atribuições políticas ou governamentais, mas percebendo retribuição
pecuniária.
Se constituem unicamente de servidores públicos de maior ou menor hierarquia, encargos ou

responsabilidades estritamente profissionais dentro do órgão público.
São, para fins criminais, considerados funcionários públicos (art. 327, CP).
Segundo a CF, os Agentes Administrativos podem ser: servidores públicos concursados (art. 37, II);
servidores públicos exercentes de cargos ou empregos em comissão titulares de cargo ou emprego
público (art. 37, V); e os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX).
3) Agentes Honoríficos:
São os cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente,

determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, honorabilidade, ou notória
capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e normalmente sem
remuneração.
São os chamados serviços públicos relevantes. Ex.: jurado, mesário eleitoral, presidente de
comissão de estudos etc.
Não são considerados servidores públicos, mas momentaneamente exercem função pública, e
enquanto a exercerem sujeitam-se a hierarquia e disciplina do órgão a que estão ligados.
Para fins penais são equiparados a funcionários públicos.
4) Agentes Delegados:
São os particulares que recebem a incumbência da execução de determinada atividade, obra ou

serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do
Estado e sob sua supervisão.
Não são considerados servidores públicos nem representantes do Estado.
Ex.: concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, oficiais de cartórios, leiloeiros,

etc.
O Estado possui responsabilidade subsidiaria em face de atos funcionais lesivos destes agentes.
5) Agentes Credenciados:
São os que recebem a incumbência da Administração para 26epresenta-la em determinado ato ou

praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante.
26
4.3 Investidura
É o ato ou procedimento legal pelo qual o agente público vincula-se ao Estado.
Pode se dar das seguintes maneiras:
1) Investidura administrativa ou política
a) Investidura administrativa: é aquela que vincula o agente a cargo, função ou mandato

administrativo, atendidos os requisitos da lei. Abrange os quadros do serviço público dos três
Poderes, dos serviços autárquicos e fundacionais, normalmente se dando por intermédio de
nomeação, por decreto ou portaria, mas se admitindo ainda as formas de admissão,
designação, contratação e eleição administrativa;
b) Investidura política: realiza-se, em regra, por eleição direta ou indireta, como os cargos
eletivos para Presidente, Governador, Prefeito, Senadores, Deputados, Vereadores. Também
pode se dar por intermédio de nomeação, como nos casos dos Ministros e Secretários de
Estado, Procurador Geral da República e da Justiça, Ministros dos Tribunais Superiores, etc.
Não se exige, aqui, requisitos profissionais, mas apenas o pleno gozo de seus direitos
políticos. Os eleitos exercem mandato por tempo certo, só casável se observadas regras
ditadas em leis especiais, enquanto os ocupantes de cargo em comissão (de confiança) são
exoneráveis ad nutum (a qualquer tempo).
2) Investidura originária e derivada:
a) Investidura originária: é a que vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira
nomeação para cargo público (CF, art. 37, II), a qual dependerá, normalmente, de concurso
público;
b) Investidura derivada: é aquela que se baseia em anterior vinculação do agente com a
Administração, como a promoção, a transferência, a remoção, a reintegração, etc.,
normalmente se fazendo por seleção interna pelo sistema de mérito e tempo de serviço.
3) Investidura vitalícia, efetiva e em comissão:
a) Investidura vitalícia: é a que tem caráter perpétuo, como a dos Magistrados, e cuja destituição
exige processo judicial (existe vitaliciedade);
b) Investidura efetiva: é a que tem a presunção de definitividade, para tornar o agente estável
no serviço após o estágio probatório, sendo que sua destituição depende de processo
administrativo ou sentença judicial. É própria dos cargos do quadro permanente da
Administração, com provimento por intermédio de concurso público, para o desempenho de
atividades técnicas e administrativas de caráter profissional;
c) Investidura em comissão: é a de natureza transitória, para cargos e funções de alta categoria
ou de confiança, sem caráter profissional. O agente, se ocupante de cargo de confiança, é
exonerável a qualquer tempo, independente de justificativa. Não há estabilidade no cargo ou
função em comissão. Afora os casos dos cargos em comissão (de confiança), engloba
também os de natureza honorífica e transitória.
27
2.14 Poderes e deveres do Administrador Público
Os gestores da coisa pública, investidos de competência decisória, passam a ser autoridades, com
poderes e deveres específicos do cargo ou função e, consequentemente, possuem
responsabilidades próprias de suas atribuições.
Cada agente administrativo é investido de uma parcela de poder público, das competências da
Administração Pública, de modo a que possa desempenhar suas atribuições.
Esses poderes e deveres são os expressos em lei, impostos pela moral administrativa e os exigidos
pelo interesse da coletividade.
Está, portanto, o agente limitado a exercer os poderes e deveres previamente estabelecidos, sendo
que é justamente este poder que empresta autoridade ao agente público quando investido em sua
função.
Despido da sua função ou fora do exercício do cargo, não pode o mesmo usar da autoridade pública,
nem a invocar ao seu bel prazer para se sobrepor aos demais cidadãos, posto que tal conduta se
configuraria como abuso de poder e, conforme o caso, tipificado como o crime de abuso de
autoridade, a teor do que estabelece a Lei n° 13.869/19.
O uso da autoridade só é lícito quando o agente estiver no exercício de suas funções, posto que não
estando no exercício destas, deixa de ser autoridade para se igualar aos demais cidadãos, posto que
todos são, conforme o caput do art. 5° da CF, iguais perante a lei.
O Poder-dever de agir, em verdade, o poder tem para o agente público o significado de dever.
Isto se dá porque quem tem o poder possui o dever de utilizá-lo acaso a necessidade se faça
presente.
Nem se compreende, diga-se, que uma autoridade pública possa renunciar a seus poderes
administrativos, posto que o mesmo é insuscetível de renúncia pelo seu titular, já que não poderia o
mesmo dispor de direito alheio.
Assim, se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma
obrigação, posto que este tem o dever de administrar.
Pouca ou nenhuma liberdade resta ao administrador público para deixar de praticar atos de sua
competência, haja vista que sua omissão e a da Administração Pública pode redundar em
responsabilidade para ambos, enfrentada por intermédio de Mandado de Segurança (acaso verse o
ato omitido sobre direito líquido e certo) ou até por ação judicial buscando o reparo do dano com
base na Responsabilidade Civil do Estado (a qual pode lançar efeitos nas cearas Cível,
Administrativa e até Criminal).
Vejamos então os três principais deveres do administrador público:
28
A) Dever de eficiência
Decorre do próprio Princípio da Eficiência (art. 37, caput, da CF), pelo qual o agente está adstrito ao
“dever da boa administração”.
Objetivando o cumprimento de tal princípio, o art. 41 da CF, em sua redação dada pela EC n° 19,
permite a dispensa do servidor público estável mediante procedimento de avaliação periódica de
desempenho, bem como estabelece como condição para a aquisição da estabilidade a avaliação
especial de desempenho por comissão instituída para este fim.
Além disso, a eficiência é critério objetivo utilizado para a promoção em cargos públicos.
A eficiência funcional é medida pela produtividade e perfeição técnica do trabalho realizado pelo
servidor público, ou seja, engloba os aspectos quantitativo e qualitativo do serviço para se verificar o
rendimento funcional.
De se destacar ainda que aquele que não cumprir com o dever de eficiência deverá ser
responsabilizado, posto que seu ato pode redundar em imoralidade administrativa e improbidade
administrativa.
Tudo o quanto discorrido sobre o Princípio da Eficiência é aplicável ao agente público.
B) Dever de probidade
O dever de probidade do agente público está expressamente consagrado no texto constitucional,

conforme podemos observar ante o conteúdo do art. 37, § 4°, da CF.
O agente considerado ímprobo poderá sofrer sanções administrativas, civis e até criminais.
A Lei n° 8.429/92 dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de improbidade
administrativa (art. 12), sendo que classifica esta em três espécies: a) as que importam
enriquecimento ilícito (art. 9°); b) os que causam prejuízo ao erário (art. 10); c) as que atentam contra
os princípios da Administração Pública (art. 11).
Devemos lembrar que o ato ímprobo, todavia, não se traduz por mero ato irregular ou ilícito, pois que
se exige o dolo na conduta do agente, ou seja, a vontade perniciosa de praticar o ilícito atuando com
má-fé, com desonestidade.
Paralelamente a estes preceitos, temos ainda a Lei da Ação Popular (Lei n° 4.717/65), que disciplina
o conteúdo do art. 5°, LXXIII, da CF, a qual explicitou que qualquer cidadão pode propor tal demanda
para fins de buscar a anulação por via judicial de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
C) Dever de prestar contas
O dever de prestar contas é decorrência natural da administração de bens e interesses de terceiros.
29
Principalmente no que se refere a Administração Pública, onde os bens e interesses pertencem à
coletividade, pelo que assumem um caráter de encargo para com a comunidade (múnus público).
Assim, todo administrador público – do agente político ao simples funcionário – deve

obrigatoriamente prestar contas de sua gestão administrativa.
A prestação de contas não se resume à aspectos ligados aos dinheiros públicos (gestão financeira,
arts. 70 a 75 da CF), mas a todos os atos de administração e de governo.
Com efeito, é garantido a todos o direito de obtenção de certidões (art. 5°, XXXIV, “b”), bem como é
garantido o direito à observância do Princípio da Publicidade (publicidade de atos e contratos da
Administração).
Tal regra que obriga a prestação de contas alcança os administradores de entes paraestatais e até
os particulares que recebem subvenções estatais para aplicação determinada (art. 70, parágrafo
único, da CF).
A regra, portanto, é universal: quem gere dinheiro público ou administra bens e interesses da
comunidade deve prestar contas.
A prestação de contas é feita ao órgão legislativo de cada entidade estatal, por intermédio do Tribunal
de Contas competente, o qual auxilia o controle externo da administração.
2.15 Uso e Abuso do Poder
Nos Estados de Direito, como o Brasil, a Administração Pública deve obediência à lei em toda a sua
atuação.
Mesmo quando presente a discricionariedade, deve o administrador público observar as

determinações legais quanto à competência, finalidade e forma, ficando a seu critério somente na
aferição da estreita faixa da conveniência e oportunidade administrativas.
Assim é que o poder conferido a autoridade pública tem limites certos e forma legal de utilização.
Logo, não pode a autoridade pública imaginar ser este ilimitado, posto que não pode o mesmo
redundar em arbítrios, violências, perseguições ou favoritismos governamentais.
Todo ato administrativo deve, portanto, conformar-se com a lei, a moral e com o interesse público,
sob pena de ser caracterizada a nulidade do dito ato.
Diante disto, observemos as questões atinentes ao uso e ao abuso do poder.
A) Uso do poder
O uso do poder é, obviamente, prerrogativa da autoridade que o possui, mas este há de ser usado
na medida necessária para a consecução dos fins a que se destinam.
30
Este poder deve ser usado normalmente, sem abusos, o que importa em que o mesmo seja
empregado de forma a seguir as disposições legais, a moral, a finalidade do ato e o interesse público.
Desta feita, deve o poder ser utilizado em benefício da coletividade.
O uso do poder é lícito, tornando-se ilícito somente quando houver abuso.
B) Abuso de poder
Ocorre o abuso de poder, ou de autoridade, quando a autoridade, embora competente para a prática
do ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades administrativas.
Este abuso de poder constitui-se em ato ilícito, posto que não observou os critérios necessários para
a sua validade.
O abuso de poder é sempre uma ilegalidade, a qual gera a nulidade do ato abusivo em si.
Este pode revestir-se das mais variadas formas, como a utilização desproporcional do poder, o
emprego arbitrário da força, a violência contra o administrado, etc.
Com efeito, se o poder foi conferido ao administrador público para realizar determinado fim, por
determinado motivo e por determinado meio, todo o ato que se afastar de tais características, não se
adequando ao regramento legal, padecerá do vício de desvio de poder ou de finalidade, sendo,
portanto, ilegítimos.
Em sendo assim, seja um ato vinculado ou discricionário, há de ser praticado com observância dos
regramentos legais, mormente no que concerne ao conteúdo, os motivos, os fins e a forma, posto
que do contrário será inválido.
O abuso do poder tanto pode se dar na forma comissiva, que implica em uma ação, quanto na forma
omissiva, que se traduz por uma abstenção, posto que ambas são capazes de afrontar a lei e causar
lesão a direito individual do administrado.
O abuso de poder ou de autoridade pode ser combatido por intermédio de ações judiciais, dentre
elas o Mandado de Segurança (art. 5° LXIX da CF, e Lei n° 12.016/09), bem como pode ainda o
cidadão representar ante a ocorrência dos mesmos (art. 5°, XXXIV, “a”, da CF), além de o mesmo
consistir em crime punível, a teor do disposto na Lei n° 13.869/19.
Divide-se o abuso de poder ou de autoridade em duas espécies, quais sejam o excesso de poder e
o desvio de finalidade.
B.1) Excesso de Poder
O excesso de poder ocorrerá quando a autoridade vai além do permitido e exorbita no uso de suas
faculdades administrativas.
31
Caracteriza-se o excesso de poder, portanto, quando a autoridade descumpre frontalmente a lei, age
claramente além de sua competência ou quando busca dissimular as limitações da lei de modo a
trazer para si poderes que não lhe são conferidos pela lei.
O excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo, posto que ninguém pode agir em nome da
Administração fora do que a lei lhe permite.
Há, sempre, uma violação da regra de competência pela autoridade administrativa, podendo esta
decorrer de culpa ou dolo, a qual poderá ser passível, inclusive, de enquadramento no crime de
abuso de autoridade.
B.2) Desvio de Finalidade
Ocorre o desvio de finalidade ou de poder quando a autoridade administrativa, embora atuando nos
limites de sua competência, pratica o ato por motivos ou fins diversos dos previstos na lei ou exigidos
pelo interesse público.
Subsiste, portanto, uma violação moral a lei ainda que aparentemente o ato seja legal, a qual pode
traduzir-se por: desapropriação onde se alega utilidade pública, mas na verdade visa satisfazer
interesse pessoal de terceiros ou próprio; compra de veículo com características incompatíveis com
a natureza do serviço a que se destinava, etc.
O ato praticado com o desvio de finalidade, como todo e qualquer ato ilícito ou imoral, é normalmente
confeccionado às escondidas ou se apresenta disfarçado sob o capuz da legalidade e do interesse
público.
Face a isto, cumpre que, por intermédio de indícios e circunstâncias, seja demonstrada a distorção
do fim legal, o qual foi substituído por um fim ilegal ou imoral não desejado pelo legislador.
A principal forma de prova consiste-se na falta de motivo ou a discordância entre os motivos com o
ato praticado.
A Ação Popular visa combater o desvio de finalidade (art. 2°, “e”, e parágrafo único “e”, da Lei
n°4.717/65), considerando que o mesmo é causa de nulidade dos atos da Administração eivados
deste.
Neste capítulo estudamos alguns conceitos básicos da administração pública, iniciando pela própria
compreensão do que compõe a Administração Pública que compreende o Poder Executivo, e,
também, o Poder Judiciário e o Legislativo enquanto estes estiverem exercendo atividade
administrativa.
A Administração Pública atua por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos
(centros de decisão) e de seus agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções).
Aos órgãos é atribuída a competência correspondente ao desempenho de seus papéis.
32
A Atividade Administrativa é centralizada, como regra, sendo exercida pelo próprio Estado, mas
admite a descentralização quando da criação de uma pessoa jurídica para praticar determinada
atividade administrativa, ou pela desconcentração que resulta da distribuição interna de porções das
competências decisórias em unidades individualizadas.
Os agentes são as pessoas que desempenham funções do órgão.
Esses agentes têm cargos que denotam o lugar de sua lotação e desempenho das funções que são,
por sua vez, os encargos delimitados atribuídos por lei aos órgãos.
No exercício de suas funções os agentes devem se ater ao que lhes é permitido, bem como respeitar
seus deveres administrativos, sob pena de incorrer em abuso de poder ou cometer irregularidades,
as quais são passíveis de punição na seara administrativa, civil ou mesmo criminal.
Um manual completo sobre Direito Administrativo. Escrito em linguagem mais simples, busca enfatizar os
termos principais e institutos em boa diagramação. É um excelente material completo para o estudante.
Em uma acepção subjetiva Administração Pública é o conjunto de pessoas, públicas e privadas, e de órgãos
que exercitam atividade administrativa.
Já sob o enfoque funcional a Administração Pública é uma espécie de atividade, caracterizada pela adoção de
providências de diversas naturezas, visando a satisfação imediata dos direitos fundamentais.
Entidades Políticas e Administrativas: Governo e Administração Pública são criações abstratas. Atuam por
intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes
(pessoas físicas investidas em cargos e funções). Órgãos públicos são “centros de competência instituídos
para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica
a que pertencem.” Não possuem personalidade jurídica.
Classificação dos órgãos públicos
1) Quanto a posição ocupada pelos órgãos na escala governamental ou administrativa

2) Quanto a estrutura
3) Quanto à atuação funcional
Centralização e Descentralização Administrativa
A Atividade Administrativa é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado. A descentralização ocorre
quando o Estado cria uma nova pessoa jurídica para praticar determinada atividade administrativa.
Desconcentração é o fenômeno da distribuição interna de porções das competências decisórias em unidades
individualizadas
33
Hierarquia: Segundo o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello (2015, p. 151) seria o “vínculo de autoridade
que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior,
de hierarca a subalterno”.
Controle: O poder que a Administração Central tem de influir sobre a pessoa descentralizada.
Conceito de Agentes Públicos: “São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do
exercício de alguma função estatal”. (MEIRELLES, 2016, p. 79).
Os agentes desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares. Os cargos são
os lugares criados nos órgãos para serem providos por agentes. As funções são os encargos delimitados
atribuídos por lei aos órgãos.
Ocorre o desvio de finalidade ou de poder quando a autoridade administrativa, embora atuando nos limites de
sua competência, pratica o ato por motivos ou fins diversos dos previstos na lei ou exigidos pelo interesse
público.
A expressão Administração Pública, em sua acepção subjetiva, revela:
a) O conjunto de pessoas e órgãos que exercitam a atividade administrativa

b) Os entes e titulares da função administrativa
c) O Governo
d) O governante
e) Os três poderes
A Administração Pública, na questão em comento revela a informação da alternativa A, pois a pergunta indaga
sob a acepção subjetiva
1. Entidades ______ são pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado
e têm poderes políticos e administrativos: União, Estados, Municípios e Distrito Federal:
a) Estatais
b) Autárquicas
c) Fundacionais
d) Empresariais
e) Parestatais
2. É correto afirmar que os órgãos públicos detêm personalidade jurídica própria?
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• Basilares: de base, fundamento
• Acepção: significação
• Indistintamente: sem distinção, sem diferença
• Incumbidas: investida
• Cume da pirâmide: topo da pirâmide
• Avocar: tomar para si
Resposta:
1. a)
2. Não, os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, pois que são apenas uma fração da
entidade a que pertencem, integrando a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como
partes a ele integrante.
Forense, 2015. 1102 p.
MELLO, Celso Antônio bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31ª ed. São Paulo. Malheiros. 2014. 1138
p.
p.
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UNIDADE I
CAPÍTULO 3 – PODERES ADMINISTRATIVOS
✓ Poder Vinculado;
✓ Poder Discricionário;
✓ Poder Hierárquico;
✓ Poder Disciplinar;
✓ Poder Regulamentar;
✓ Poder de Polícia.
Introdução
Para atender ao interesse público a Administração (União, Estados, Distrito Federal e Municípios),
observada sua competência institucional, é dotada de poderes administrativos.
Os poderes administrativos são, portanto, o meio pelo qual a Administração Pública buscará atingir
a sua finalidade.
Tais poderes são inerentes a Administração Pública, vez que sem os mesmos não seria possível a
vontade da lei sobrepor-se à vontade individual, nem, tampouco, o interesse público sobre o privado.
Assim, passemos ao estudo desses poderes, incluindo o tão conhecido Poder de Polícia.
3.1 Poder Vinculado
É aquele que a lei determina os elementos e requisitos necessários para sua formalização pela
Nestes atos o Direito Positivo enumera minuciosamente os requisitos de sua essência, ou seja,
expressamente determina os pormenores com que tal ato deve ser praticado.
Acaso o agente administrativo deixe de atender a qualquer requisito constante da lei (omitindo-a ou
diversificando-as em sua substância, nos motivos, na finalidade, no tempo, na forma ou no modo
indicados na norma jurídica), o ato é nulo, podendo ser assim reconhecido pela própria Administração
ou pelo Poder Judiciário, desde que requerido pelo interessado.
Raramente são encontrados atos administrativos inteiramente vinculados, posto que sempre haverá
aspectos sobre os quais a Administração terá opções na sua realização.
O que caracteriza o ato vinculado, contudo, é a predominância dos regramentos legais sobre os
elementos deixados livres para a escolha da Administração.
36
Os elementos vinculados serão sempre a competência (competência legal do ente), a finalidade
(interesse público) e a forma (modo pelo qual deverá se dar), além de outros requisitos que a lei
indicar.
Reflita sobre como a Administração deve ter o regramento de seus Poderes para evitar o abuso na sua atuação.
3.2 Poder Discricionário
É o concedido, de modo explícito ou implícito, à Administração para a prática de atos administrativos

com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo.
O poder discricionário difere do poder vinculado por existir maior liberdade de ação para a
Administração, isto é, a autoridade pública é livre para a prática do ato nos limites que a lei lhe
conceder, enquanto no ato vinculado tal faculdade inexiste, sendo o agente obrigado a cumprir
objetivamente o constante na lei.
A discricionariedade é sempre relativa e parcial, posto que também deve observância à competência,
à forma e à finalidade do ato, como ocorre para os atos vinculados, e acaso não sejam respeitados
tais requisitos, o ato é ilegítimo e nulo.
Em síntese, pode-se afirmar que o ato somente será perfeito se obedecer fielmente aos elementos
discriminados na lei (vinculadamente) e os aspectos em que se admite a opção (discricionariamente).
A justificativa para a discricionariedade reside no fato de que é impossível para o legislador elencar
nas normas jurídicas, gerais e abstratas, todos os atos administrativos possíveis, posto que a
dinâmica da sociedade é grande.
Os conceitos de conveniência e oportunidade, na maioria das vezes, são somente vislumbrados

pelos órgãos executivos, os quais estão mais próximos da realidade e possuem condições de avaliar
o que convém e o que não convém ao interesse público.
O ato discricionário deve obediência ainda aos Princípios gerais do Direito e as regras da boa
administração (moralidade administrativa).
Daí poder-se dizer que a atividade discricionária fica sujeita a um duplo condicionamento: externo
(obediência ao ordenamento jurídico) e interno (pelas exigências do bem comum e da moralidade da
instituição administrativa).
Poder discricionário não pode ser confundido com poder arbitrário. O primeiro se traduz pela
liberdade de ação administrativa dentro dos limites permitidos na lei, enquanto a arbitrariedade é
ação contrária ou excedente da lei.
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O Poder Judiciário pode apreciar a legalidade do ato discricionário (obediência à lei) e os limites de
opção do agente administrativo, mas não pode substituir o discricionarismo do administrador pelo do
Juiz, ou seja, em sendo legal a opção discricionária firmada pelo agente não pode o Judiciário
invalidá-la ou substituí-la.
Poder vinculado é aquele que a lei determina os elementos e requisitos necessários para sua formalização
pela Administração Pública.
3.3 Poder hierárquico
É aquele que a Administração possui para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar
e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do
seu quadro de pessoal.
Hierarquia é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e agentes do Executivo,

com a distribuição de funções e a gradação da autoridade de cada um. Incluem-se, obviamente, as
funções administrativas exercidas pelos Poderes Legislativo e Judiciário.
O objetivo do poder hierárquico é ordenar as atividades da Administração ao repartir e escalonar as

funções dos agentes, coordenar de modo a que se consiga entrosamento das funções e com isto se
obtenha eficiência, controlar no intuito de que sejam cumpridas as normas jurídicas e acompanhada
a conduta e o rendimento de cada servidor, e de corrigir os erros administrativos dos subalternos.
Não se admite a existência de atividades administrativas sem a hierarquia de seus órgãos e agentes.
A hierarquia atua como instrumento de organização e aperfeiçoamento do serviço, impondo ainda o

dever de obediência aos agentes.
Pela hierarquia, portanto, o subalterno deve estrita obediência às ordens e instruções legais de seus
superiores, desde que as mesmas não sejam ilegais, posto que o subordinado não pode ser
compelido a praticar atos manifestamente ilegais (art. 5°, II, da CF, e art. 116, IV, da Lei n° 8.112/90).
Contudo, o subalterno não tem a atribuição de avaliar a conveniência ou oportunidade da decisão

superior, e acaso as descumpra ou as retarde, poderá incorrer em falta disciplinar e até em crime
funcional (prevaricação – art. 319, do CP).
O subalterno não possui atuação política, visto que isto cabe ao chefe do órgão (é ele quem tomará
as resoluções políticas, no sentido da escolha do objeto, dos meios e da oportunidade mais
conveniente para se atingir o interesse público).
Do Poder Hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais como:
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a) Dar ordens: determinar, especificadamente, ao subordinado os atos a serem praticados ou
a conduta a ser seguida no caso concreto (o dever de obediência decorre daí);
b) Fiscalizar: vigiar os atos praticados pelos subordinados com o intuito de mantê-los dentro
dos padrões legalmente instituídos para cada atividade administrativa;
c) Delegar: conferir ao subalterno (delegado) atribuições que originariamente competiriam ao
superior (delegante), as quais não podem ser recusadas ou subdelegadas a terceiros sem o
consentimento do delegante. Contudo, se a lei conferiu a atribuição especificadamente a
determinado órgão ou agente não poderá haver a delegação, visto que esta somente poderá
se dar nas atribuições genéricas, não individualizadas nem fixadas como privativas de certo
órgão ou agente;
d) Avocar: superior chamar a si funções originariamente atribuídas a um subordinado. Não pode
ser avocada atribuição que a lei expressamente atribui a determinado órgão ou agente;
e) Revisão: rever os atos de inferiores hierárquicos apreciando todos os seus aspectos
(competência, objeto, conveniência, justiça, finalidade e forma), de modo a que decida sobre
a mantença ou invalidação do mesmo, de ofício ou mediante a provocação do interessado.
Somente é possível a revisão antes de o ato se tornar definitivo para a administração ou ainda
não ter criado direito subjetivo para o particular (direito adquirido, ato jurídico perfeito ou coisa
julgada – art. 5°, XXXVI, da CF, e art. 6° da LINDB, e súmula n° 473 do STF).
O poder discricionário difere do poder vinculado por existir maior liberdade de ação para a Administração.
3.4 Poder Disciplinar
É a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas

sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração.
Não se confunde com o Poder Hierárquico, pois neste a Administração distribui e escalona as suas
funções executivas, enquanto no Poder Disciplinar o que surge é o controle do desempenho dessas
funções e a conduta interna dos servidores, punindo-os pelas faltas que cometerem.
Também não se pode confundir o Poder Disciplinar com o Poder Punitivo do Estado, posto que o
primeiro se liga à faculdade punitiva interna da Administração só abrangendo as infrações
relacionadas com o serviço, enquanto o segundo se refere à punição de crimes e contravenções
definidas em leis penais, tendo uma finalidade social e por isto sendo realizada pelo Poder Judiciário.
A punição disciplinar e a criminal possuem fundamentos diversos, e diversa é a natureza das penas.
Por este motivo a mesma infração pode dar ensejo a punição disciplinar (administrativa) e a punição
criminal (penal). Contudo, toda punição criminal culmina também em uma punição disciplinar, mas
nem toda punição disciplinar culmina em uma punição criminal.
Outra característica é a discricionariedade no sentido de que a infração funcional e a respectiva

sanção não estão vinculadas a prévia definição legal (possuem tipos abertos, ex.: deixar de cumprir
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as obrigações e atribuições do cargo, ou ainda praticar atitude incompatível com a função),
diferentemente do que ocorre no Direito Penal (Princípio da Pena Específica). Compete ao
administrador, face os deveres do agente infrator, e a infração em si, aplicar a sanção que julgar
cabível (conveniência e oportunidade) dentre aquelas que estiverem enumeradas na lei. Não se pode
falar em arbitrariedade, posto que a discricionariedade no caso reside no fato de a Administração
atender aos princípios gerais do Direito e às normas administrativas específicas quando conceituar
a falta cometida, escolhendo e graduando a pena disciplinar em face do caso concreto.
As penas disciplinares no Direito Administrativo federal são: a) advertência; b) suspensão; c)

demissão; d) cassação de aposentadoria ou disponibilidade; e) destituição de cargo em comissão; f)
destituição de função comissionada (Lei n° 8.112/90, art. 127).
Pesquise sobre o poder hierárquico e sobre as atuações desse poder na direção da Administração Pública.
3.5 Poder Regulamentar
É a faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos) de

explicar a lei para sua correta execução (decreto regulamentar), ou de expedir decretos autônomos
sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei.
É um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV) e, por este motivo, não pode
ser delegado a um subordinado.
Não se pode, contudo, expedir regulamentos que invadam as chamadas “reservas legais”, ou seja,
as matérias que somente podem ser reguladas por lei (segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 149)
estas, em princípio, são aquelas que afetam as garantias e os direitos individuais assegurados pela
CF em seu art. 5°).
O regulamento não pode ser confundido com a lei em sentido estrito, posto que regulamento é ato
administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo para explicitar o
modo e a forma de execução da lei (regulamento de execução), ou atender situações não
disciplinadas em lei (regulamento autônomo ou independente).
Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas toda e qualquer lei pode ser
regulamentada se o Executivo julgar necessário.
Mas, em sendo o regulamento hierarquicamente inferior à lei, não a pode contrariar, nem restringir
ou ampliar suas disposições.
Só lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela traçados ou ainda complementá-la fixando os
critérios técnicos necessários para sua aplicação.
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Se a lei for omissa, o regulamento supre a lacuna, até que o legislador complete os claros da
legislação. Enquanto a lacuna existir vige o regulamento, desde que não seja invadida matéria
reservada a lei.
O Congresso Nacional tem competência para sustar atos normativos do Executivo que exorbitem o
poder regulamentar (CF, art. 49, V).
No caso de as leis preverem a necessidade de expedição de regulamentos estas serão inexequíveis

até a expedição do decreto regulamentar, posto que este ato é condição jurídica da atuação
normativa da lei. Assim, os efeitos da lei ficam suspensos até a edição do decreto regulamentar.
Mas se a lei fixar o prazo para a edição do decreto regulamentar, e este não for confeccionado dentro
deste lapso, pode o administrado auferir as vantagens decorrentes da lei, desde que seja isto
possível sem a edição do regulamento, haja vista que a omissão do Executivo não pode invalidar os
mandamentos legais do Legislativo.
Entretanto, se o regulamento for imprescindível para a execução da lei e este não for editado, o
administrado poderá utilizar-se do mandado de injunção para obter a norma regulamentadora (art.
5°, LXXI, da CF).
Saiba mais sobre o poder disciplinar. Acesse: https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/10429/Poderes-da-

Administracao-Publica#:~:text=quadro%20de%20pessoal%E2%80%9D.-
,PODER%20DISCIPLINAR,a%20suspens%C3%A3o%20e%20a%20demiss%C3%A3o.
3.6 Poder de Polícia
É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de
bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
É o modo pelo qual a Administração Pública pode conter abusos dos administrados, ou seja, o meio
de deter as atividades dos particulares que se revelarem contrárias, nocivas ou inconvenientes ao
interesse público, ao bem-estar social, ao desenvolvimento ou a segurança nacional.
Grande parte do Direito Administrativo cuida de temas que colocam em tensão dois aspectos
opostos, quais sejam, a autoridade da Administração Pública e a liberdade individual.
E estes dois aspectos se confrontam quando tratamos da análise do poder de polícia, posto que o
cidadão quer exercer plenamente os seus direitos, ao passo que a Administração deve condicionar
o exercício destes direitos individuais em benefício do interesse coletivo, sendo que esta o faz por
intermédio do poder de polícia.
De se aduzir que o poder de polícia pode encontrar seu fundamento no Princípio da supremacia do
interesse público sobre o privado.
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O Poder de Polícia, ou polícia administrativa, não pode ser confundido com a polícia judiciária (Polícia
Civil) ou a polícia de manutenção da ordem pública (Polícia Militar).
Pode-se afirmar que existe o poder de polícia originário e o poder de polícia delegado.
Poder de polícia originário é aquele que nasce com a entidade que o exerce, sendo pleno no seu
exercício.
Já poder de polícia delegado é aquele onde o poder deriva de uma outra entidade, através de
transferência legal, ou seja, o poder de polícia, por intermédio de uma lei, é transferido de uma
entidade a outra, sendo que o poder de polícia delegado é limitado aos termos da delegação, vindo
a se caracterizar por atos de execução (aplicação de sanções, por exemplo).
O poder de tributar, ou, mais concretamente no caso em tela, de instituir taxas não pode ser
repassado ao delegado do poder de polícia, haja vista que é intransferível. Assim, somente o ente
tributante pode instituir a taxa e transferir os recursos para o delegado realizar o quanto lhe foi
atribuído. Contudo, a cobrança das taxas pode ser repassada a outros (parafiscalidade). O fato é
que o delegado não poderá instituir as taxas. É importante ter em mente o narrado, tendo em vista
que podem ser cobradas taxas em razão do exercício do poder de polícia (art. 145, II, da CF).
De se destacar ainda que o Código Tributário Nacional, em seu art. 78, vem a conceituar, ao menos
legalmente e para fins tributários, o que vem a ser poder de polícia.
O poder de polícia, evidentemente, deve observar o Princípio da Legalidade, haja vista que ninguém
é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Existem casos em que a limitação prevista em lei e dirigida ao administrado é absoluta e inderrogável,
e em outros a limitação é relativa, podendo ser removida mediante autorização da Administração
Pública.
No primeiro caso, a atividade individual seria manifestamente danosa, e por isto mesmo é
terminantemente proibida por lei, não havendo como a Administração Pública suspendê-la.
No segundo caso, compete a Administração analisar o caso concreto, de modo a que possa chegar
a uma de duas conclusões possíveis: a) pela efetiva periculosidade da atividade particular, ou quando
em oposição ao interesse público, vedando-a (por exemplo, quando dissolve passeata por
comportamento violento ou agressivo a incolumidade física dos transeuntes); ou b) pela inexistência
de perigo ou quando não for de encontro ao interesse público, pelo que não existiria justificativa para
a vedação genericamente estabelecida em lei e seria possível a autorização da atividade (ex.:
autorização para o porte de arma).
Assim, a Administração Pública, utilizando seu poder de polícia, deverá tanto fiscalizar a observância
e cumprimento do impedimento absoluto previsto em lei, quanto analisar a possibilidade de autorizar
a limitação relativa.
Conceito de Poder de Polícia: é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para

condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da
coletividade ou do próprio Estado.
42
A razão do Poder de Polícia é o interesse social, ou seja, é a própria finalidade almejada pela
Administração Pública. Este poder somente existe para que o interesse público seja alcançado.
Já seu fundamento encontra-se na supremacia do interesse público sobre o privado, isto é, decorre
dos condicionamentos e restrições dos direitos individuais em favor da coletividade, existentes em
disposições constitucionais e normas de ordem pública, cujo policiamento (fiscalização) compete ao
Poder Público.
Superficialmente podemos identificar na CF algumas limitações ou restrições às liberdades pessoais

(art. 5°, VI e VIII), ao direito de propriedade (art. 5°, XXIII e XXIV), ao exercício de profissões (art. 5°,
XIII), ao direito de reunião (art. 5°, XVI), aos direitos políticos (art. 15), à liberdade do comércio (arts.
170 e 173). O mesmo se dá com o Código Civil (ex.: art. 188, 1277 e 1299), Código Florestal, entre
outros.
A cada limitação ou restrição individual corresponde equivalente Poder de Polícia da Administração

Pública de modo a que possa esta fiscalizar e fazer valer aquelas determinações constitucionais ou
legais.
Podemos afirmar, em resumo, que o regime de liberdades públicas que impera em nosso País
assegura o uso normal dos direitos individuais, mas não autoriza o abuso nem, tampouco, permite o
exercício antissocial desses direitos.
As liberdades individuais, portanto, admitem limitações, ao passo que os direitos reclamam seu
condicionamento ao bem-estar social (interesse coletivo).
Contudo, estas restrições que ficam a cargo do Poder de Polícia não podem anular as liberdades
públicas ou aniquilar os direitos fundamentais do indivíduo, assegurados na Constituição, dentre os
quais se encontram o direito de propriedade e o exercício de profissão regulamentada ou de atividade
lícita. Ex.: limitação administrativa da propriedade que configura desapropriação indireta.
O objeto do Poder de Polícia é todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a
coletividade ou pôr em risco a segurança nacional, exigindo, por isso mesmo, regulamentação,
controle e contenção pelo Poder Público.
A Administração pode, assim, condicionar o exercício de direitos individuais, delimitar a execução de

atividades, ou condicionar o uso de bens que afetem a coletividade em geral, ou contrariem a ordem
jurídica estabelecida ou se oponham aos objetivos permanentes da Nação.
Já a finalidade do Poder de Polícia, conforme se depreende do quanto já ventilado, é a proteção ao

interesse público, e isto no seu sentido mais amplo.
O Poder de Polícia se caracteriza, normalmente, pela imposição de uma abstenção aos particulares,
ou seja, em um non facere.
Ainda que por vezes aparentemente exista uma obrigação de fazer do administrado (ex.: fazer exame
de habilitação para motorista, colocar equipamento contra incêndio nos prédios, etc.), isto não passa
de mera aparência.
43
Com efeito, o Poder Público não quer a prática destes atos (não é este seu objetivo), mas sim evitar
que as atividades ou situações pretendidas pelos administrados sejam efetuadas de maneira
perigosa ou nociva, o que evidentemente ocorreria se não fossem observadas estas condições.
O condicionamento imposto aos particulares, e fiscalizado pela Administração através do exercício

do Poder de Polícia, frequentemente requer a prévia demonstração de sujeição destes aos ditames
legais. O particular, assim, pode se encontrar na obrigação de não fazer algo até que a Administração
verifique que a atividade por ele almejada se realizará segundo os padrões previstos na lei. Com isto,
o Poder Público assegura que não resultará um dano social como consequência da ação individual
do administrado.
Assim, o particular deve exibir planta da futura construção, solicitando licença para tal. A
Administração, por sua vez, ao verificar que existe conformidade desta planta com as exigências
legais, expedirá ato vinculado facultando-lhe o exercício da atividade.
Em outras hipóteses caberá ao Poder Público se manifestar discricionariamente, examinando a

conveniência e oportunidade de concordar com a prática do ato que seria vedado ao administrado
em havendo falta de autorização. Ex.: porte de arma.
O Poder de Polícia que o Estado exerce pode incidir de duas maneiras, quais sejam, a administrativa
e a judiciária.
Antigamente a principal diferença apontada pelos doutrinadores era a de que no caso da polícia
Administrativa haveria um caráter preventivo, enquanto na polícia Judiciária existiria um caráter
repressivo.
Contudo, esta diferença não é absoluta, haja vista que a polícia Administrativa pode agir
preventivamente (ex.: no caso de vetar o porte de arma ou a carteira de motorista) como pode agir
repressivamente (ex.: apreender a licença do motorista infrator, apreender remédios ou mercadorias
deterioradas, desfazer manifestação ou espetáculo público ofensivo a moralidade).
Já a polícia Judiciária também pode ser preventiva e repressiva. Embora seja ela repressiva em
relação ao indivíduo infrator da lei penal, é também preventiva no sentido do interesse geral já que
punindo o infrator busca evitar que o indivíduo volte a praticar infrações.
A linha de diferenciação entre ambas está na ocorrência ou não de ilícito penal. Assim, quando a
atuação estatal se der na área do ilícito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente) a
polícia é administrativa. Quando o ilícito for penal, a polícia é a judiciária.
A Polícia Administrativa é regida pelas normas do Direito Administrativo, incidindo sobre bens,
direitos ou atividades, enquanto a Polícia Judiciária é regida pelas normas do Direito Processual
Penal.
Outra diferença é que a Polícia Judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil e
militar), enquanto a Polícia Administrativa se reparte entre diversos órgãos da Administração,
incluindo, além da própria polícia militar, os vários órgãos de fiscalização aos quais a lei atribuir tal
responsabilidade.
44
Hodiernamente a extensão do Poder de Polícia é muito ampla, abrangendo desde a proteção à moral
e aos bons costumes, a preservação da saúde pública, o controle de publicações, a segurança das
construções e dos transportes até a segurança nacional em particular (MEIRELLES, 2016, p. 154).
Onde existir relevante interesse da coletividade ou do próprio Estado haverá o correspondente Poder
de Polícia Administrativa para a proteção destes interesses.
Os limites do Poder de Polícia Administrativa, em sentido amplo, são delineados pelo interesse social
em conciliação com os direitos fundamentais do Administrado (CF, art. 5°).
Procura-se, desta forma, um equilíbrio entre a fruição dos direitos do administrado e os interesses
da coletividade.
Por intermédio das restrições impostas às atividades do administrado que afetam a coletividade,
cada indivíduo cede parcelas de seus direitos à comunidade e o Estado lhe retribui em segurança,
higiene, ordem, sossego, moralidade e outros benefícios públicos, propiciadores do conforto
individual e do bem-estar geral.
Em sentido estrito, podemos afirmar que os limites do Poder de Polícia esbarram em restrições
impostas pela lei quanto à competência e à forma, aos fins e mesmo com relação aos motivos ou ao
objeto.
Conquanto o Poder de Polícia perceba uma dose razoável de discricionariedade, como veremos
posteriormente, esta deve ser exercida nos limites traçados pela lei.
A competência e o procedimento devem observância às normas legais pertinentes.
O fim almejado no exercício do Poder de Polícia é o interesse público, e acaso haja desvio desta
finalidade a autoridade pública incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do ato, além de
consequências civis, penais e administrativas.
Quanto ao objeto, isto é, o meio de ação, a autoridade sofre limitações mesmo quando a lei lhe
permita várias alternativas possíveis. Há de ser observado o Princípio da Proporcionalidade, ou seja,
deve haver proporcionalidade entre os meios e os fins. Não pode o Poder de Polícia ir além do
necessário para a satisfação do interesse público. Qualquer restrição aos direitos individuais
somente pode se dar quando for visado o interesse da coletividade, e na exata medida em que esta
restrição for suficiente para a consecução dos fins estatais.
Alguns autores indicam regras a serem observadas pela Polícia Administrativa, com o fim de não
eliminar os direitos individuais: a) a da necessidade (segundo a qual a medida de polícia só deve ser
adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao interesse público); b) a da
proporcionalidade (que significa a exigência de uma relação necessária entre a limitação ao direito
individual e o prejuízo a ser evitado); c) a da eficácia (no sentido de que a medida deve ser adequada
para impedir o dano ao interesse público).
São atributos do Poder de Polícia:
45
1 – Discricionariedade
A discricionariedade pode ser interpretada como a livre escolha, pela Administração, da oportunidade
e conveniência de exercitar o seu poder de polícia, bem como de aplicar as sanções e empregar os
meios necessários para proteger o interesse público (MEIRELLES, 2016, p. 159).
O poder de polícia é discricionário quando o ato da Administração se limitar ao que dispõe o Direito
Positivo, e a atuação desta não exceder a faixa de opção que lhe é atribuída pela lei.
Não se pode confundir, contudo, a discricionariedade com a arbitrariedade. Com efeito, na

arbitrariedade existe desrespeito à lei, tendo em vista que a atuação estatal ultrapassa os limites por
esta indicados. Na arbitrariedade existe ação fora ou excedente a lei, com abuso ou desvio de poder.
Mesmo que em princípio seja o exercício do Poder de Polícia discricionário, acaso a norma legal
preveja pormenorizadamente o modo e forma de realização do ato, temos que este se transmudará
em vinculado, devendo a Administração obrigatoriamente observá-la em todos os seus aspectos.
Em que pese seja esta a posição da maioria dos doutrinadores, cumpre esclarecer que Celso Antônio
Bandeira de Mello (2015, p. 357) pensa um tanto diferente. O mesmo afirma que os atos de polícia
não podem ser generalizados todos como discricionários, e isto seria uma impropriedade, mas estes
atos ora são discricionários (ex.: autorizações) e em outras ocasiões são vinculados (ex.: licenças).
2 – Autoexecutoriedade
Autoexecutoriedade é a faculdade que possui a Administração de decidir e executar diretamente sua

decisão, utilizando-se de seus próprios meios e sem intervenção do Poder Judiciário.
Desta feita, a Administração diretamente impõe as medidas ou sanções administrativas que entender
pertinentes ao caso concreto, de modo a que a atividade desvirtuada do interesse público seja
suspensa.
Procurar o Poder Judiciário, portanto, é mera faculdade da Administração, posto que esta pode por
si só executar diretamente os atos emanados de seu poder de polícia. Deveras, acaso o administrado
não concorde com as atitudes tomadas pela Administração poderá este sim procurar o Poder
Judiciário.
A obrigatoriedade de a Administração utilizar-se do Poder Judiciário existe tão somente para que
sejam exigidas as multas impostas por aquela (como acontece com todas as dívidas onde o Estado
seja credor).
A autoexecutoriedade não significa que poderá a Administração em qualquer caso punir

sumariamente sem possibilitar a defesa. Sempre que não se tratar de situação de flagrância ou
urgência (ex.: apreensão de mercadoria), hipótese na qual é admitido caráter sumário, deverá a
Administração observar a obrigatoriedade do processo administrativo, garantida a defesa.
46
3 – Coercibilidade
Segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 161), podemos entender a coercibilidade como a “imposição
coativa das medidas adotadas pela Administração”.
Significa que todo ato de polícia é obrigatório para seu destinatário, não podendo este se furtar a
cumpri-lo, sendo, inclusive, que a Administração pode empregar força pública ante a resistência
encontrada.
A própria Administração determina e faz executar as medidas de força que se fizerem necessárias
para a execução do ato de polícia ou a imposição da penalidade administrativa dele resultante, não
precisando, também, sequer socorrer-se do Poder Judiciário.
Em que pese a existência do atributo da coercibilidade, não pode a Administração praticar qualquer
violência desnecessária ou desproporcional a medida da resistência encontrada ao exercício do
Poder de Polícia. Eventual violação a este direito do administrado poderá caracterizar o excesso de
poder ou abuso de autoridade (o que pode gerar a anulação do ato e a reparação do dano e punição
dos culpados).
Quanto aos meios de atuação o Poder de Polícia normalmente é exercido de forma preventiva, e a
Administração Pública age por intermédio de ordens e proibições e, principalmente, por meio de
normas limitadoras e sancionadoras aos administrados. Estas normas são denominadas de
limitações administrativas.
Desta forma, são editadas leis, regulamentos e instruções pelo Poder Público, os quais fixam os
requisitos e condições para o uso da propriedade e o exercício das atividades que devem ser
policiadas.
Após as verificações necessárias, a Administração Pública outorga o respectivo alvará de licença ou

autorização, e posteriormente acontece a competente fiscalização.
Alvará é o instrumento de licença ou da autorização para a prática de ato, realização de atividade ou

exercício de direito dependente de policiamento administrativo.
O Alvará representa, portanto, o consentimento formal da Administração Pública à pretensão do

administrado.
Este alvará expedido pela Administração poderá ser definitivo ou precário.
Será definitivo e vinculante para a Administração quando for expedido em razão de um direito
subjetivo do administrado, ou seja, quando a Administração não competir utilizar-se dos critérios de
conveniência e oportunidade, pois estaríamos diante de atos meramente vinculados (Ex.: alvará para
a edificação, o qual deve obrigatoriamente ser concedido quando o administrado satisfizer todas as
exigências das normas legais).
Por seu turno, será o alvará precário e discricionário se a Administração o concede por liberalidade,
desde que não exista vedação legal para sua expedição, ou seja, dependerá de a Administração
47
verificar a conveniência e oportunidade para sua concessão pois é um ato discricionário (Ex.: alvará
de porte de arma ou de uso especial de bem público).
O alvará definitivo se trata da denominada licença, enquanto o alvará precário expressa uma
autorização.
Afora o já explanado, subsiste ainda outra diferença fundamental entre ambos. O “alvará de
autorização” pode ser revogado a qualquer tempo, sem que o administrado tenha direito a qualquer
tipo de indenização. Já o “alvará de licença” não pode ser invalidado por decisão discricionária, só
admitindo-se sua revogação por interesse público superveniente e justificado, mediante indenização,
ou cassação por descumprimento das normas legais (v.g. alguns prédios que são construídos de
forma diversa da planta aprovada), ou anulação por ilegalidade na expedição do instrumento – em
todos estes casos, contudo, deve haver processo administrativo com defesa do interessado.
Outro meio de atuação do poder de polícia é a fiscalização das atividades e bens sujeitos ao controle
da Administração.
Dita fiscalização é exercida para que se verifique se a utilização do bem ou realização da atividade
está se dando de acordo com o respectivo alvará, com as normas legais, e com eventual projeto de
execução.
Havendo irregularidade ou infração legal, o agente fiscalizador deverá advertir verbalmente o infrator,
se for o caso, ou lavrar regularmente o auto de infração, indicando a sanção cabível para sua ulterior
execução pela própria Administração, com a ressalva do caso de multa, quando somente poderá a
mesma ser executada pela via judicial.
As condições de Validade são as mesmas de todo ato administrativo, ou seja, a competência, a

finalidade e a forma, mas no caso do Poder de Polícia devem ser acrescidas da proporcionalidade e
da legalidade dos meios empregados pela Administração.
A proporcionalidade deve existir não somente entre a restrição imposta pela Administração e o
benefício social que se tem em vista, mas também entre a infração cometida e a sanção aplicada.
O Poder de Polícia autoriza limitações administrativas, nunca a supressão total do direito individual
ou da propriedade particular, pelo que se existir desproporcionalidade do ato de polícia haverá abuso
de poder, e, consequentemente, será possível a anulação do ato ou sanção.
No tocante a legalidade dos meios, não há muito a acrescentar, tendo em vista que não se poderia
admitir algo diverso do que a Administração poder apenas utilizar-se de meios legais para a prática
do ato de polícia.
Assim, mesmo que seja lícito e legal o fim, não podem os meios utilizados pela Administração serem
ilegais.
Observa-se quanto a competência regras para a polícia administrativa da União, do Estados e dos
Municípios.
48
Que os três entes políticos desempenham funções de polícia administrativa é sabido de todos, mas
o problema se coloca em saber qual é o campo de atuação de cada um deles.
O critério fundamental para fazer tal distinção, e se descobrir quem seria competente para dado
poder de polícia, é saber a pessoa política que seria competente para legislar sobre a matéria.
Assim, a União terá a competência exclusiva de polícia administrativa sobre o que constar no artigo
22 da CF, e terá competência concorrente com os Estados e Distrito Federal sobre o que consta no
art. 24 da CF.
Os Estados, afora a competência concorrente com a União (art. 24, da CF), terão competência
exclusiva no que toca ao art. 25, § 1°, da CF.
Os Municípios têm seu campo exclusivo de polícia administrativa no que disser respeito ao seu
peculiar interesse, notadamente sobre as matérias constantes do art. 30, da CF.
O Distrito Federal, por força do art. 32, § 1°, da CF possui atribuições correspondentes às de Estados
(salvo aquelas concernentes ao § 1°, do art. 25, da CF) e Municípios, pelo que sua competência será
concorrente com a União na hipótese do art. 24, e em caráter exclusivo nos mesmos casos em que
os Municípios a exercem.
Em que pese seja esta a regra, algumas matérias, mesmo que de competência da União ou Estados,
repercutem diretamente na vida dos municípios, e nestes casos poderá o Município exercer sua
atividade de polícia para resguardar seus interesses.
Ex.: nos termos do art. 22, I, da CF incumbe a União legislar sobre Direito Comercial. Contudo, o
horário de exercício do comércio, os locais onde é vedado o estabelecimento de casas comerciais,
por interessarem particularmente ao Município, são objeto de legislação Municipal. Em razão desta
competência, o Município poderá conceder alvará de funcionamento do comércio e fiscalizar o seu
funcionamento.
Neste capítulo estudamos os Poderes Administrativos, incluindo o Poder de Polícia.
Os poderes administrativos são instrumentais, isto é, se constituem em verdadeiros instrumentos de

trabalho, ao contrário dos poderes políticos que compõem a estrutura do Estado e integram a
organização constitucional.
Conquanto costume-se denominar de poder, o que existe na verdade são poderes-deveres ou, na
acepção de Celso Antônio Bandeira de Mello (2015, p. 69), deveres-poderes.
Ocorre, que a Administração se utiliza dos poderes tão somente para cumprir o seu dever, qual seja
o interesse público, pelo que o poder se subordina ao dever da Administração.
Logo, se tais poderes devem ser utilizados em benefício da coletividade, teremos verdadeiros
deveres-poderes, já que o poder, que é irrenunciável, é meio de cumprimento de um dever.
49
p.
Doutrina clássica que se torna uma leitura obrigatória para aquele que pretende atuar junto ao Direito
Administrativo. É uma obra bastante completa e carregada de conceitos e debates jurídicos de suma
importância para a formação do pensamento jurídico em Direito Administrativo.
Poder Vinculado: É aquele que a lei determina os elementos e requisitos necessários para sua formalização
pela Administração Pública.
Poder Discricionário: É o concedido, de modo explícito ou implícito, a Administração para a prática de atos
administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. Difere do poder
vinculado por existir maior liberdade de ação para a Administração.
Poder Hierárquico: É aquele que a Administração possui para distribuir e escalonar as funções de seus
órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os
servidores do seu quadro de pessoal.
Do Poder Hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior: Dar ordens; Fiscalizar; Delegar; Avocar;
Revisão.
Poder Disciplinar: É a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais
pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração.
Poder Regulamentar: É a faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo (Presidente, Governadores e

Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução (decreto regulamentar), ou de expedir decretos
autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder inerente e privativo
do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV) e, por este motivo, não pode ser delegado a um subordinado.
Poder de Polícia: É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e
gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
É o modo pelo qual a Administração Pública pode conter abusos dos administrados, ou seja, o meio de deter
as atividades dos particulares que se revelarem contrárias, nocivas ou inconvenientes ao interesse público, ao
bem-estar social, ao desenvolvimento ou a segurança nacional.
O Poder de Polícia, ou polícia administrativa, não pode ser confundido com a polícia judiciária (Polícia Civil) ou
a polícia de manutenção da ordem pública (Polícia Militar).
São atributos do Poder de Polícia:
• Discricionariedade
• Autoexecutoriedade
• Coercibilidade
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É aquele que a lei determina os elementos e requisitos necessários para sua formalização pela Administração
Pública.
a) Poder Discricionário
b) Poder Hierárquico
c) Poder Vinculado
d) Poder de Polícia
e) Poder Disciplinar
A questão se refere ao poder vinculado, presente na alternativa C
1. É o concedido, de modo explícito ou implícito, à Administração para a prática de atos administrativos

com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo.
a) Poder Discricionário
b) Poder Hierárquico
c) Poder Vinculado
d) Poder de Polícia
e) Poder Disciplinar
2. Defina Poder Hierárquico.
• Minuciosamente: detalhadamente
• Escalonar: estabelecer patamares e escalas
• Entrosamento: interligação harmoniosa
• Retarde: atrase
• Ensejo: possibilidade
• Culmina: resulta
• Inexequíveis: não executáveis
• Abstenção: não fazer
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Resposta:
1. a)
2. É aquele que a Administração possui para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e
rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu
quadro de pessoal.
Forense, 2015. 1102 p.
p.
p.
52
UNIDADE II
CAPÍTULO 4 - ATOS ADMINISTRATIVOS
✓ Conceito;
✓ Requisitos;
✓ Mérito do ato administrativo;
✓ Procedimento administrativo;
✓ Atributos do ato administrativo;
✓ Classificação dos atos administrativos.
Introdução
Existem, na atividade pública geral, três categorias de atos, quais sejam os atos legislativos (leis),
inerentes ao Poder Legislativo, os atos judiciais (sentenças) exarados pelo Poder Judiciário, e os
atos administrativos ligados à Administração Pública.
No campo do ato administrativo também estão incluídos, afora aqueles típicos praticados pelo Poder
Executivo, os atos tipicamente administrativos que por vezes o Poder Judiciário e o Poder Legislativo
expedem (ex.: ordenam seus serviços, dispõem sobre seus servidores etc.).
Também se equiparam a atos administrativos aqueles praticados pelos dirigentes de autarquias,

fundações, empresas estatais e os executores de serviços delegados, tendo em vista que esses
possuem afetação pública.
4.1 Conceito
O conceito de ato administrativo não se distancia muito daquele atribuído ao ato jurídico, sendo que
a diferenciação surge no fato de que no ato administrativo deve ser acrescentada a finalidade pública.
No entender de Hely Lopes Meirelles (2016, p. 173), ato administrativo “… é toda manifestação
unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria.”
Essa conceituação, segundo seu autor, restringe-se aos atos unilaterais, que são os atos
administrativos típicos, e não abrange os atos bilaterais, que se constituem nos contratos
administrativos, que veremos posteriormente.
Na concepção de aludido mestre, o ato administrativo se diferencia do fato administrativo na medida

em que o ato seria uma manifestação volitiva da Administração, visando produzir um efeito jurídico,
ao passo que o fato administrativo seria uma atividade pública material que em si não possuiria um
conteúdo de direito.
53
O fato administrativo, portanto, seria a realização material de alguma decisão administrativa (ex.:
construir uma ponte, instalar um serviço público etc.) ou, melhor dizendo, enquanto o ato seria a
manifestação da vontade da Administração, o fato seria, nas hipóteses em que surja, a
materialização dessa vontade. Sendo assim, temos que o fato administrativo sempre decorre de um
ato administrativo que o determina.
Reflita em como os atos administrativos têm uma força enorme no mundo jurídico, sendo capazes de gerar
inúmeros direitos e obrigações.
4.2 Requisitos
Segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 175–179), são 5 os requisitos necessários à formação do
ato administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Afora os cinco elementos, sem os quais o ato administrativo não se aperfeiçoa, cabe destacar a
importância do mérito administrativo e do procedimento administrativo, que observaremos adiante,
mas que também concorrem para a formação e validade do ato administrativo.
1. Competência
Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da Administração para o

desempenho específico de suas funções.
Tal poder somente pode ser delimitado por lei, e somente poderá se cogitar de delegação ou
avocação da competência acaso a própria lei assim determine ou preveja a possibilidade.
O ato administrativo, para ser válido, precisa obrigatoriamente ser praticado por agente competente,
ou seja, que detenha o poder legal para a prática daquele.
Todo ato praticado por agente incompetente é inválido e assim pode ser declarado.
2. Finalidade
A finalidade é outro dos requisitos do ato administrativo, sendo que serão nulos os atos
administrativos que não tiverem como objetivo o interesse público.
De fato, se a Administração Pública somente se justifica como fator de realização do interesse

coletivo, seus atos somente podem almejar o fim público.
A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indicar explícita ou implicitamente, e o

administrador não pode dela se desviar, sob pena de restar caracterizado desvio de poder, que pode
ensejar a invalidação do ato por restar desvirtuado do interesse público colimado na lei.
54
Deve-se destacar, ainda, que a lei normalmente estabelece determinado tipo ou categoria de ato
administrativo para atingir certa finalidade, e somente por via de cada tipo ou categoria de ato poderá
ser atingida a finalidade, não se admitindo seja essa almejada por ato de categoria diversa daquele
que a lei previu (ex.: se o agente possui competência para remover ou suspender um subalterno,
não pode, no intuito de puni-lo, buscar sua remoção, tendo em vista que o ato administrativo de
remoção não tem a finalidade punitiva).
3. Forma
Para que o ato administrativo seja válido, cumpre que sejam seguidos os procedimentos especiais
descritos na legislação, de modo que a vontade da Administração seja, ao final, expressa por
intermédio de instrumento apto a tanto.
Forma é o revestimento material do ato, ou seja, o modo de revestimento de sua exteriorização, o

modo pelo qual esse aparece e revela sua existência.
Assim, há de ser observada a forma legal para cada ato administrativo praticado, sob pena de ele
poder ser anulado.
A forma normal do ato é a escrita, embora ela possa se dar verbalmente (ex.: ordem de superior
hierárquico) ou por sinais convencionais (ex.: sinalização de trânsito).
A revogação ou modificação do ato administrativo deve se dar por intermédio da mesma forma do
ato originário, haja vista que o elemento formal é vinculado para sua formação, desfazimento ou
alteração.
4. Motivo
Motivo é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo
(Meirelles, 2016, p. 177).
É, assim, aquilo que dá ensejo à prática do ato administrativo, podendo tal situação ser prevista em
lei (quando será vinculada) ou deixada ao critério do administrador (quando será discricionária).
Diante do Princípio da Motivação, fica a autoridade administrativa, em regra, obrigada a justificar a

existência do motivo para a prática do ato, sob pena de ser este inválido ou invalidável.
Contudo, nas hipóteses em que a lei dispensar a motivação, ou esta não for da essência do ato,
poderá a autoridade praticar o ato sem motivação, mas se o motivar, ficará vinculada aos motivos
aduzidos (ex.: cargos em comissão). É a chamada “Teoria dos Motivos Determinantes”, sendo que
se os motivos declinados foram falsos ou viciados, o ato também o será e poderá assim ser
declarado.
5. Objeto
Segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 178), todo ato administrativo tem por objeto a criação,
modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades
sujeitas à ação do Poder Público.
55
O objeto, portanto, se identifica com o conteúdo do ato, mas não são a mesma coisa, posto que o
objeto do ato é aquilo sobre o que o ato dispõe, enquanto o conteúdo do ato é a disposição. Melhor
argumentando, o conteúdo dispõe sobre alguma coisa, que é, esta sim, o objeto do ato (com efeito,
quem decide, decide alguma coisa a respeito de outra coisa — Celso Antônio Bandeira de Mello,
2015, p. 402).
Inexistindo o objeto, não pode surgir o ato administrativo, posto que não basta para sua existência
tão somente o conteúdo (ex.: decreto que exonera, por motivo de falecimento, dado servidor).
Os atos administrativos devem conter cinco requisitos para sua validade: competência; finalidade; forma;
motivo; objeto.
4.3 Mérito do ato administrativo
Mérito do ato administrativo é a valoração, efetuada internamente pela Administração, do motivo e

do objeto do ato a ser praticado quando se tratar da hipótese de atos discricionários.
O denominado mérito administrativo surgirá sempre que a Administração decidir ou atuar valorando
internamente as consequências e vantagens do ato, ou seja, quando a Administração decidir sobre
a conveniência, oportunidade e justiça do ato administrativo a ser realizado.
Nos atos vinculados, por inexistir opção do legislador, não há como se falar em mérito administrativo,
sendo que nos atos discricionários, afora a parcela sempre vinculada (forma, competência e
finalidade), restam elementos sobre os quais a Administração decide livremente (motivo e objeto),
pelo que subsistirá o mérito administrativo.
O mérito administrativo (como todos os atos discricionários da Administração) não pode ser revisto
pelo Poder Judiciário, visto que a valoração do objeto e do motivo somente compete à própria
Administração. Ao Poder Judiciário cabe o controle de legalidade, ou seja, se o ato administrativo
(inclusive o discricionário) ofende ou não o direito, pelo que, se ofende, o Poder Judiciário o anulará,
ao passo que inexistindo ofensa, a decisão da autoridade administrativa quanto ao mérito do ato (e
mesmo o ato discricionário como um todo) não poderá ser substituída pela do juiz.
O mérito administrativo não pode ser revisto pelo Poder Judiciário, pois este realiza apenas um controle de
legalidade e não de mérito.
56
4.4 Procedimento administrativo
Procedimento administrativo é a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um

ato final objetivado pela Administração (Meirelles, 2016, p. 181).
São as etapas previstas na legislação que devem ser percorridas pelos agentes públicos para a
obtenção dos efeitos regulares de um ato administrativo almejado.
O procedimento administrativo constitui-se de atos intermediários, os quais são interligados e se

somam para dar conteúdo e forma ao ato final objetivado pela Administração.
Esses atos intermediários, à medida que se realizarem sem a oposição dos interessados, tornam-se
definitivos, surgindo, assim, a preclusão administrativa.
A preterição ou realização dos atos preparatórios em descompasso com a lei poderá acarretar a
nulidade do ato final, desde que se trate de atos preparatórios essenciais ou de requisitos de
legalidade do ato principal.
Exemplo de procedimento administrativo: concorrência pública, tendo em vista que a adjudicação da

obra ao vencedor do certame (ato final objetivado pela Administração) deve ser obrigatoriamente
precedida de atos preparatórios (edital, verificação da idoneidade, julgamento).
Consulte a lei que regulamenta o Processo Administrativo Federal. Acesse:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm.
4.5 Atributos do ato administrativo
Os atributos dos atos administrativos variam em diversas ordens.
Observando isso, abordaremos, a seguir, cada uma delas em tópicos próprios, uma vez que cada
espécie apresenta suas próprias características e estrutura.
1. Presunção de legitimidade e veracidade
Todo e qualquer ato administrativo nasce com presunção de legitimidade, independentemente da

norma legal que o estabeleça.
Tal presunção decorre do Princípio da Legalidade da Administração (art. 37, CF), que nos Estados
de Direito se liga a toda atuação governamental. Daí o art. 19, II da CF determinar que não se pode
recusar fé aos documentos públicos.
A presunção de veracidade, inerente à legitimidade, faz com que tomemos os fatos alegados e
afirmados pela Administração para a prática do ato como verdadeiros até que se prove o contrário.
57
Tal presunção também ocorre com os atestados, certidões, informações e declarações da
Administração, que, por isso, gozam de fé pública.
A presunção de legitimidade e veracidade faz com que os atos administrativos ganhem

exequibilidade ou operatividade imediata, mesmo que subsistam vícios ou defeitos que possam levá-
los à invalidade. Enquanto não se pronunciar a nulidade, os atos administrativos são tidos como
válidos e operantes, seja perante a Administração ou em face do administrado. Contudo, os efeitos
do ato administrativo podem ser sustados ante a existência de recurso administrativo ou de uma
decisão liminar, fazendo com que os efeitos do ato administrativo sejam suspensos até a decisão
final pela sua validade ou invalidade.
No tocante à presunção de legitimidade e veracidade, ainda devemos destacar que o ônus da prova
da invalidade do ato administrativo incumbe a quem alegar o vício.
O professor Hely Lopes Meirelles (2016, p. 183) destaca que a eficácia não pode ser confundida com
a exequibilidade, ainda que outros autores assim o façam. O ato administrativo se tornará eficaz
quando restar completado o procedimento para sua formação, quando adquirirá, então, existência
legal. Embora eficaz quando concluso o procedimento formativo, poderá o ato administrativo não ser
exequível, por lhe faltar a verificação de alguma condição suspensiva, ou a chegada de um termo
ou, ainda, a prática de um ato complementar (aprovação, visto, homologação, julgamento do recurso
de ofício etc.) necessário ao início de sua execução ou operatividade.
Conquanto possa a eficácia surgir no mesmo momento da exequibilidade, e a partir desse momento
coexistirem enquanto o ato tiver existência legal, por vezes primeiramente o ato será eficaz e
somente posteriormente se tornará exequível. O mesmo se dá quando tratamos do Direito
Processual, vez que a sentença judicial prolatada pelo juiz será eficaz, mas só se tornará exequível
depois de transitar em julgado.
Faz-se de suma importância tal distinção quando analisamos o impedimento da retroatividade da lei
quanto ao “ato jurídico perfeito” (art. 5°, XXXVI, CF, e art. 6° da LIDB). O ato jurídico perfeito á aquele
eficaz e exequível, ou seja, aquele que, além de possuir as condições legais de existência (eficácia),
está pronto a produzir seus efeitos (exequibilidade).
2. Imperatividade
Imperatividade é o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento
ou execução.
Esse atributo não está ligado a todos os atos administrativos. Com efeito, alguns atos (como os
enunciativos, os negociais etc.) o dispensam, por ser desnecessário à sua operatividade ante os
efeitos jurídicos desses atos dependerem exclusivamente do interesse particular na sua utilização.
Por seu turno, os atos que se consubstanciam em um provimento ou uma ordem administrativa (atos
normativos, ordinatórios, punitivos etc.) nascem sempre com a imperatividade, isto é, com a força
impositiva própria do Poder Público, o que obriga o particular ao seu fiel cumprimento sob pena de
se sujeitar à execução forçada pela Administração (atos autoexecutórios) ou pelo Judiciário (atos
não autoexecutórios).
58
Todo ato administrativo dotado de imperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto não for
revogado ou anulado, não se cogitando de validade ou invalidade enquanto esta não for declarada
ou ao menos haja decisão sustando os efeitos do ato, até porque as manifestações de vontade do
Poder Público revestem-se da presunção de legitimidade.
3. Autoexecutoriedade
Segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 185), autoexecutoriedade consiste na possibilidade que
certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração,
independentemente de ordem judicial.
Dessa forma, não depende a Administração, em boa parte de seus atos administrativos, de procurar
o Poder Judiciário para exigi-los ou executá-los. Há de se distinguir os atos próprios do poder
administrativo e que encontram amparo na autoexecutoriedade daqueles que lhe são impróprios e
demandam a intervenção de outro poder.
A cobrança contenciosa de uma multa, por exemplo, depende da intervenção do Poder Judiciário
(5°, LIV, CF), ao passo que as prestações tipicamente administrativas, principalmente as decorrentes
do exercício do poder de polícia, podem ser exigidas e executadas imediata e diretamente pela
Administração, sem necessidade de mandado judicial (ex.: interdições de atividades ilegais,
embargos e demolições de obras clandestinas, inutilização de bens impróprios para o consumo etc.).
A Administração estará obrigada a notificar o administrado e exarar o competente auto

circunstanciado, de modo a se comprovar a legalidade da atuação estatal e possibilitar eventual e
posterior tomada de medidas administrativas ou judiciais pelo particular.
Contudo, ainda que o art. 5°, LV da CF determine a obrigatoriedade do contraditório e da ampla

defesa mesmo em processos administrativos, nos casos urgentes e quando estritamente necessário,
poderá a Administração Pública agir imediatamente, sem observar tais preceitos. Em momento
posterior, poderá o Administrado, que se sentir ameaçado ou lesado pela execução do ato, pedir a
proteção judicial para suspender a atividade da Administração ou buscar indenização por eventuais
prejuízos injustamente sofridos.
Investigue sobre os atributos dos atos administrativos, observando as diferenças existentes com o Direito
Privado.
4.6 Classificação dos atos administrativos
A doutrina estabelece diversas classificações de atos administrativos, de acordo com os sujeitos

atingidos, dentre outras especificidades.
Para tanto, será, também, realizada a abordagem por classificação geral e suas subdivisões
específicas.
Aqui, adotaremos as classificações de Meirelles (2016, p. 187–196).
59
1. Atos gerais e individuais
a) Atos gerais:
Atos administrativos gerais ou regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários

determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma
situação de fato abrangida por seus preceitos. (Meirelles, 2016, p. 188).
São, portanto, semelhantes às leis e, por esse motivo, revogáveis a qualquer tempo pela
Administração.
São, por serem abstratos e impessoais, inatacáveis por via judicial, salvo quando questionada sua
constitucionalidade (art. 102, I, “a”, CF). Contudo, as providências concretas e específicas de
execução tomadas pela Administração, baseadas em atos administrativos gerais, podem ser
impugnadas pelo administrado que se sentir lesado.
Os atos gerais prevalecem sobre atos individuais que versarem sobre a mesma matéria, tendo em
vista que o ato normativo tem preeminência sobre o ato específico.
Atos gerais dependem de publicação em órgão oficial para que entrem em vigor e produzam seus
efeitos jurídicos.
Exemplo de atos administrativos gerais: regulamentos, instruções normativas e circulares

ordinatórias de serviços.
b) Atos individuais:
Atos administrativos individuais ou especiais são aqueles que se dirigem a destinatários certos,
criando-lhes situação jurídica particular. (Hely Lopes Meirelles, 2016, p. 189).
Um mesmo ato individual pode abranger um ou vários sujeitos, mas deve obrigatoriamente
individualizá-los.
Tais atos, se pretenderem ter efeitos externos, devem ser publicados em órgão oficial, mas se
possuírem tão somente efeitos internos ou restritos a seus destinatários, admitem comunicação
direta ao administrado para que tenha início sua operatividade ou execução.
Os atos individuais normalmente criam direitos subjetivos para seus destinatários, pelo que surgindo
direito adquirido os atos não poderão ser revogados (STF, súmula 473). Nos demais casos, os atos
individuais podem ser revogados mediante indenização, se for o caso.
Esses atos admitem anulação pela própria Administração ou pelas vias judiciais comuns (A.
Ordinárias) ou especiais (MS ou A. Popular).
Exemplo de atos administrativos individuais: decretos de desapropriação, de nomeação, de

exoneração, assim como as outorgas de licença, permissão e autorização, e outros que conferem
direito ou impõem encargo a determinado administrado ou servidor.
60
2. Atos internos e externos
a) Atos internos:
São os atos destinados a produzir efeitos no interior das repartições administrativas, e por isso
incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram.
Tais atos não produzem efeitos aos estranhos ao serviço público.
Os atos internos não dependem de publicação para o início de sua vigência, bastando a cientificação
direta aos destinatários ou sua divulgação dentro da repartição.
Tais atos podem ser revogados ou modificados a qualquer tempo, mas sujeitam-se ao controle do
Poder Judiciário se ofensivos a direito individual ou lesivos ao patrimônio público.
Hodiernamente, eles vêm sendo utilizados, erroneamente, pelo Poder Executivo para impor
obrigações aos administrados, e, nesse caso, devem ser publicados em órgão oficial.
Exemplo de atos internos: portarias e instruções ministeriais.
b) Atos externos
São aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios

servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração.
(Meirelles, 2016, p. 190).
São considerados externos todos aqueles atos destinados a produzir efeitos fora da Administração.
Tais atos só entram em vigor após sua publicação em órgãos oficiais, e a publicidade deles é princípio
de legitimidade e moralidade administrativa.
3. Atos de império, de gestão e de expediente
a) Atos de império
Atos de império ou de autoridade são todos aqueles que a Administração pratica usando de sua
supremacia sobre o administrado ou servidos e lhes impõe obrigatório atendimento. (Meirelles, 2016,
p. 190).
Tais atos são sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de
coerção (Supremacia do Interesse Público sobre o Privado).
São, normalmente, atos revogáveis e modificáveis a critério da Administração.
Exemplo de hipóteses onde surgem atos de império: desapropriações, interdições de atividade,

ordens estatutárias.
61
b) Atos de gestão
São os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. (Meirelles,
2016, p. 191).
São os atos de administração, embora nem sempre sejam atos administrativos típicos (atos
bilaterais, por exemplo).
Tais atos tornam-se vinculantes, gerando direitos subjetivos e permanecendo imodificáveis se

praticados dentro da legalidade, ressalvado o fato de serem precários pela própria natureza.
Exemplo de atos de gestão: atos de administração de bens e serviços públicos e nos negociais com
os particulares, desde que não exijam coerção sobre os interessados.
c) Atos de expediente
São todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas
repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade
competente. (Meirelles, 2016, p. 191).
Não possuem caráter decisório, nem vinculante, não possuindo também forma especial, e são
geralmente praticados por servidores subalternos, sem competência decisória.
Exemplo de atos de expediente: rotina interna da repartição.
4. Atos vinculados e discricionários
a) Atos vinculados
Atos vinculados ou regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de
sua realização. (Meirelles, 2016, p. 191).
Nessa categoria de atos o administrador fica adstrito aos mandamentos legais, não podendo desses
se desvencilhar sem cometer irregularidade.
Há de existir a motivação de tais atos, de modo que o motivo é pressuposto necessário de sua
existência e validade, vez que há de se evidenciar a conformação de sua prática com os requisitos
legais.
O Judiciário pode rever os atos vinculados em todos os seus aspectos, acaso haja alguma
irregularidade, justamente porque os requisitos e as exigências para a sua prática podem ser
conferidos na lei que os prevê.
b) Atos discricionários
São os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu
destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização. (Meirelles,
2016, p. 192).
62
Falamos, portanto, de critérios de oportunidade e conveniência.
Não podemos confundir ato discricionário com ato arbitrário, posto que o segundo sempre é contrário
ou excedente à lei e, portanto, ilegítimo e inválido.
Discricionários são os meios e modos de administrar, mas os fins são sempre vinculados (bem
comum).
A discricionariedade deve, ainda, respeito ao Direito e às normas gerais traçadas pela legislação,
devendo o administrador exercer sua opção balizando-a entre o regramento existente, seja ele
implícito ou explícito.
Nesse capítulo estudamos que a Administração Pública age por meio dos procedimentos e atos
administrativos.
Vimos que os atos são manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, dependendo
de cinco requisitos necessários sua formação.
• Competência;
• Finalidade;
• Forma;
• Motivo;
• Objeto.
Aliado aos motivos e objetos dos atos, verifica-se também a existência do mérito administrativo que
assegura à Administração a possibilidade de decidir ou atuar valorando internamente as
consequências e vantagens do ato que praticará.
Basicamente, o mérito traduz a conveniência do ato e não pode ser revisto senão pela própria
Administração, quando dentro dos limites da legalidade.
Os atos administrativos apresentam, também, três atributos que asseguram seu cumprimento e
validade: presunção de legitimidade e veracidade; imperatividade; autoexecutoriedade.
Sem dúvidas, uma obra-prima para o Direito Administrativo. Trata-se de obra com linguagem um pouco mais
densa, mas cujo debate sobre as instituições do Direito Administrativo é inigualável e profundo. É uma leitura
obrigatória.
63
Conceito: no entender de Hely Lopes Meirelles (2016, p. 173), ato administrativo “… é toda manifestação
unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria.”
Requisitos
• Competência;
• Finalidade;
• Forma;
• Motivo;
• Objeto.
Mérito do ato administrativo: mérito do ato administrativo é a valoração, efetuada internamente pela
Administração, do motivo e do objeto do ato a ser praticado quando se tratar da hipótese de atos discricionários.
Surgirá sempre que a Administração decidir ou atuar valorando internamente as consequências e vantagens
do ato.
Procedimento administrativo: procedimento administrativo é a sucessão ordenada de operações que

propiciam a formação de um ato final objetivado pela Administração (Meirelles, 2016, p. 181). São as etapas
previstas na legislação que devem ser percorridas pelos agentes públicos para a obtenção dos efeitos
regulares de um ato administrativo almejado.
Atributos do ato administrativo
• Presunção de legitimidade e veracidade;

• Imperatividade;
• Autoexecutoriedade.
Classificação dos atos administrativos
• Atos gerais e individuais;

• Atos internos e externos;
• Atos de império, de gestão e de expediente;
• Atos vinculados e discricionários.
“… é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria.” (Meirelles, 2016, p. 173).
a) Ato administrativo.
b) Contrato administrativo.
c) Licitação.
d) Administração Pública.
e) Direito Público.
A questão traz em seu conteúdo o conceito de ato administrativo, assim encontrado na alternativa A.
64
Objetiva - São fins imediatos dos atos administrativos, exceto:
a) Adquirir direitos.
b) Resguardar direitos.
c) Transferir direitos.
d) Modificar direitos.
e) Contratos administrativos.
Discursiva - Diferencie ato de fato administrativo.
• Volitiva: relativo à vontade.

• Cogitar: pensar.
• Almejar: desejar, objetivar.
• Desvirtuado: desviado.
• Concernentes: relativos.
• Sustados: empatados no sentido de paralisados.
• Dotado: imbuído.
Respostas
Objetiva - Alternativa “E”
Discursiva - O ato administrativo se diferencia do fato administrativo na medida em que o ato seria uma
manifestação volitiva da Administração, visando produzir um efeito jurídico, ao passo que o fato administrativo
seria uma atividade pública material que em si não possuiria um conteúdo de direito.
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 23ª ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2015. 1102 p.
MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015. 1111 p.
p.
65
conteúdo dos principais concursos públicos. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2015. 944 p.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 11ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015. 1517
p.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos: lei 8.666/1993. 16ª ed.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28ª ed. São Paulo: Atlas, 2015.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 28ª ed. São Paulo: Atlas, 2015. 1311
p.
66
UNIDADE II
CAPÍTULO 5 - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I
✓ Conceito;
✓ Características;
✓ Peculiaridades;
✓ Interpretação do contrato administrativo;
✓ Formalização dos contratos administrativos;
✓ Execução do contrato administrativo.
Introdução
Contrato podemos entender como sendo “o acordo de duas ou mais pessoas para constituir, regular,
modificar ou extinguir uma relação jurídica de natureza patrimonial, nos limites da função social e
respeitando os princípios da probidade e boa-fé.” (Meirelles, 2016, p. 238).
E por ter a característica da bilateralidade, exige-se, ainda, que ele seja realizado por agente capaz,
que o seu objeto seja lícito, possível, determinado ou determinável, e, finalmente, que tenha forma
prescrita ou não defesa em lei.
Apesar de ser o contrato uma instituição típica do Direito Privado, temos que ele é utilizado pela
Administração Pública tanto em sua forma originária (contratos privados realizados pela
Administração, como a locação e o seguro) quanto com as adaptações necessárias aos negócios
públicos (contratos administrativos).
Assim, a Teoria Geral do Contrato é a mesma tanto para os contratos realizados no âmbito privado
quanto para os contratos públicos.
Contudo, observa-se que os contratos administrativos, embora sigam a base contratual do Direito
Civil, são regidos por regras próprias e princípios norteadores distintos, como se verá neste capítulo,
pelo que as normas de Direito Privado se aplicam supletivamente (art. 89 da Lei nº 14.133/21, a Lei
de Licitações e Contratos Administrativos atual, que substituiu a Lei nº 8.666/93).
5.1 Conceito
Segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 238), contrato administrativo “é o ajuste que a Administração
Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a
consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria
Administração.”
No conceito anterior, o termo Administração Pública abarca, obviamente, tanto a Administração

Pública Direta quanto a Indireta, posto que ambas podem pactuar ajustes que são sujeitos ao Direito
Público.
67
Reflita sobre as diferenças existentes entre os contratos administrativos e os contratos desenvolvidos na área
do Direito Civil.
5.2 Características
Tais características estão sempre presentes nos contratos administrativos (com exceção dos
contratos de consórcios públicos) e são elas:
a) Consensualidade: é um acordo de vontades, não sendo unilateral;

b) Formalidade: possui forma específica, expressando-se por escrito e com requisitos especiais;
c) Onerosidade: é remunerado na forma estabelecida no próprio contrato;
d) Comutatividade: estabelece compensações recíprocas e equivalentes para as partes;
e) Intuitu personae: deve ser executado, em regra, pelo próprio contratado;
f) Licitação: para a contratação é necessária prévia licitação, sendo esta dispensável somente
nos casos expressamente previstos em lei;
g) Participação da Administração com supremacia de poder: é o que realmente tipifica o contrato
administrativo, sendo que a Administração, nesses casos, participa com supremacia de poder
para fixar as condições iniciais do contrato. Decorre, assim, para a Administração a faculdade
de impor as chamadas cláusulas exorbitantes do Direito Comum (art. 104 da Lei nº 14.133/21,
a Lei de Licitações e Contratos Administrativos). Logo, o que ocorre é que a Administração
age derrogando normas de Direito Privado e agindo publicae utilitatis causa, sob a égide do
Direito Público. A Administração pode, segundo autores, realizar contratos que prevaleçam
disposições de natureza predominantemente privada (contrato administrativo atípico, posto
que pode ser considerado de natureza semipública — art. 62, § 3°, I da Lei nº 8.666/93, e art.
89 da Lei nº 14.133/21 — ex.: contratos de seguro, financiamento, locação, compra e venda,
doação etc.) ou pode fazê-lo com supremacia do Poder Público, quando teremos, então, os
contratos administrativos típicos (ou propriamente ditos). Os contratos administrativos podem
ser de colaboração (aquele no qual o particular se obriga a prestar ou realizar algo para a
Administração, tal como obras, serviços ou fornecimentos) e de atribuição (a Administração
confere determinadas vantagens ou certos direitos ao particular, como o uso especial de bem
público). No primeiro (colaboração) subsiste interesse primordial da Administração, enquanto
que no segundo é realizado no interesse do particular, desde que não contrarie o interesse
público.
São características dos contratos administrativos: consensualidade; formalidade; onerosidade; comutatividade;

Intuitu personae; licitação; participação da Administração com supremacia de poder.
68
5.3 Peculiaridades
Da característica essencial do contrato administrativo, qual seja a participação da Administração com

supremacia de poder, resultam certas peculiaridades que os contratos regidos pelo Direito Privado
não gozam, sendo que genericamente essas peculiaridades são denominadas de cláusulas
exorbitantes, e são explícitas ou implícitas em todo contrato administrativo.
Essas cláusulas exorbitantes são, portanto, aquelas que exorbitam o Direito Comum, fazendo com
que a Administração ou o contratado possuam uma vantagem ou restrição (art. 104 da Lei nº
14.133/21).
Em um contrato privado, tais cláusulas costumeiramente não seriam lícitas, posto que as partes
estariam em desigualdade, mas nos contratos administrativos elas são válidas desde que decorram
de lei ou dos princípios que regem a atividade administrativa, visto que visam uma prerrogativa a
uma das partes para que reste atendido o interesse público, o qual se sobrepõe ao particular.
As cláusulas exorbitantes podem garantir, no interesse público, as mais diversas prerrogativas.
Vejamos, então, as principais cláusulas exorbitantes:
a) Alteração e rescisão unilaterais: tal poder de alteração (no objeto do contrato e seu modo de
execução, conforme arts. 104, I, e 124, I, Lei de Licitações) e rescisão (por interesse público
ou inadimplência do contratado, a teor dos arts. 104, II, 138, I, 139, 162, parágrafo único, Lei
de Licitações) unilateral é inerente à Administração, pelo que podem ser feitas, ainda que não
previstas expressamente em lei ou no próprio contrato (devem-se respeitar, contudo, na
rescisão, a justa causa, o contraditório e a ampla defesa). É a supremacia do interesse público
que autoriza a alteração do contrato e até sua extinção quando sua execução se torna inútil
ou prejudicial à comunidade, mesmo que sem culpa do contratado, sendo que caberá a este
último apenas a composição dos prejuízos que perceber. Quanto à alteração, diga-se que a
Administração Pública pode determinar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial
atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e de 50% no
caso de reforma de edifício ou de equipamento (art. 125, Lei de Licitações). O contrato
administrativo ilegal pode ser anulado unilateralmente, desde que respeitado o contraditório
e a ampla defesa (efeitos ex nunc, de modo a evitar o enriquecimento ilícito das partes — art.
149, Lei de Licitações).
b) Matriz de riscos (art. 6º, XXVII, Lei de Licitações): é a cláusula contratual definidora de riscos
e de responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro
inicial do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à
contratação, contendo, no mínimo, as seguintes informações: a) listagem de possíveis
eventos supervenientes à assinatura do contrato que possam causar impacto em seu
equilíbrio econômico-financeiro e previsão de eventual necessidade de prolação de termo
aditivo por ocasião de sua ocorrência; b) no caso de obrigações de resultado,
estabelecimento das frações do objeto com relação às quais haverá liberdade para os
contratados inovarem em soluções metodológicas ou tecnológicas, em termos de
modificação das soluções previamente delineadas no anteprojeto ou no projeto básico; c) no
caso de obrigações de meio, estabelecimento preciso das frações do objeto com relação às
quais não haverá liberdade para os contratados inovarem em soluções metodológicas ou
tecnológicas, devendo haver obrigação de aderência entre a execução e a solução
69
predefinida no anteprojeto ou no projeto básico, consideradas as características do regime
de execução no caso de obras e serviços de engenharia.
c) Equilíbrio econômico e financeiro: essa é a relação estabelecida inicialmente pelas partes
entre os encargos do contratado e o quanto este perceberá de retribuição da Administração
para a justa remuneração do objeto do pacto. Tal relação entre obrigação-remuneração deve
ser mantida durante a vigência do contrato, a fim de que o contratado não sofra
indevidamente redução nos lucros normais do empreendimento. Assim, mesmo que haja a
alteração unilateral, o equilíbrio econômico-financeiro deve ser mantido, seja aumentando ou
diminuindo a remuneração (art. 130, Lei de Licitações).
d) Reajustamento (art. 6º, LVIII, Lei de Licitações) ou repactuação (art. 6º, LIX, Lei de
Licitações): são medidas convencionadas entre as partes para que seja mantido o equilíbrio
econômico e financeiro do contrato. Assim, pode subsistir a majoração ou redução do preço,
unitário ou global, previsto para a remuneração do contrato de uma obra, serviço ou
fornecimento (arts. 92, V, e § 4º, e 124, II, d, Lei de Licitações). O contrato deve prever
expressamente os critérios para o reajuste, podendo, inclusive, subsistir a indexação de
preços em função de fatores a que estão vinculados, tais como encarecimento da matéria-
prima, elevação do custo de vida, inflação etc. (art. 92, V, e 136, I a IV, Lei n° 14.133/2021).
e) Exceção de contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus): usualmente invocada
no Direito Privado (um dos contratantes cessa a execução do contrato pelo fato de o outro
contratado não ter cumprido com a obrigação que lhe cabia), temos que nos contratos
administrativos, quando a falta for da Administração, esse instituto, em princípio, se aplica de
maneira atenuada. Fica proibida, assim, a cessação sumária das atividades pelo contratado
(sob pena de inadimplência do contratado), visto que tal suspensão de atividades somente
se justifica quando subsistir encargo extraordinário ou insuportável (art. 137, § 2º, II a IV, e §
3º, II da Lei de Licitações — exemplo: atraso superior a dois meses nos pagamentos devidos
pela Administração). O contratado possui direito a rescisão contratual quando a mora advier
da Administração (art. 137, § 2º, Lei de Licitações), cabendo indenização acaso subsistam
danos (art. 138, § 2º, Lei de Licitações). A Administração pode, todavia, diretamente arguir a
falta em seu favor quando a inadimplência é do contratado, pois vale, no caso, o princípio da
continuidade do serviço público, podendo inclusive sancionar o contratado (multa contratual)
ou mesmo executar garantias contratuais (art. 96, Lei de Licitações).
f) Controle do contrato: é um dos poderes inerentes à Administração, restando, assim, implícito
em todos os contratos. Deveras, se cabe à Administração prestar os serviços públicos e
realizar as obras públicas, pode controlar os seus contratos e adequá-los às exigências do
momento, supervisionando, acompanhando e fiscalizando a sua execução (art. 104, III da Lei
de Licitações) ou até nele intervir. A intervenção poderá se dar em razão da preservação do
interesse público ante problemas com a execução do contrato pelo contratado, sendo que em
casos extremos a Administração poderá, inclusive, assumir provisória ou definitivamente a
execução do objeto do contrato com a utilização dos materiais, pessoal e equipamento do
contratado, a serem posteriormente indenizados (art. 104, V, e 139, II da Lei de Licitações).
g) Aplicação de penalidades contratuais: decorre do próprio controle do contrato pela
Administração, posto que de nada adiantaria poder acompanhar a execução do contrato se
não houvesse mecanismos de punir o contratado pelas infrações contratuais cometidas por
ele. Este pode decorrer, ainda, do princípio da autoexecutoriedade. Pode a Administração,
assim, aplicar as penalidades contratuais e as legais, sem prévia intervenção do Poder
Judiciário (salvo para cobranças de multas não pagas e que não possam ser descontadas de
garantias como caução ou seguro), bem como deixar de aplicá-las se houver conveniência.
Tais penalidades vão desde advertência e multa (arts. 104, IV, 156, I e II, e 162 da Lei de
70
Licitações) até a rescisão unilateral do contrato (art. 138, I, e 139 da Lei de Licitações), o
impedimento de licitar e contratar e a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar (art.
162, Lei de Licitações).
Os contratos administrativos detêm cláusulas exorbitantes para a manutenção do interesse público.
5.4 Interpretação do contrato administrativo
As normas que regem os contratos administrativos são as normas de Direito Público, pelo que é
preciso levar isso em consideração na interpretação desses pactos, mormente porque essas se
sobrepõem aos princípios da Teoria Geral dos Contratos e do Direito Privado, as quais atuam apenas
supletivamente (art. 89, Lei de Licitações).
Temos, assim, que o objeto da contratação, nos contratos administrativos, é o atendimento do

interesse público.
Vejamos quais são os princípios que regem a interpretação do contrato administrativo:
a) Interpretação mais benéfica ao interesse público: a finalidade do contrato administrativo é a

satisfação das necessidades coletivas, pelo que não se pode interpretar as cláusulas do
contrato administrativo contra a coletividade e em favor do particular contratado.
b) Vinculação da administração ao interesse público: ao contrário dos contratos privados, onde
a liberdade contratual é ampla e as partes podem assumir obrigações e renunciar direitos,
temos que no contrato administrativo a administração está sempre vinculada ao interesse
público, pelo que não pode abrir mão de seus direitos e poderes por mera liberalidade para
com a outra parte, salvo se autorizada por lei.
c) Presunção de legitimidade das cláusulas contratuais: as cláusulas do contrato administrativo
equivalem a atos administrativos, o que faz com que gozem da presunção de legitimidade
(presunção relativa).
d) Alterabilidade das cláusulas regulamentares: é prerrogativa da administração poder alterar
as cláusulas regulamentares ou de serviço (como o serviço deve ser executado), conforme
art. 124, i, a da lei de licitações, mas não poderá alterar unilateralmente, em princípio, as
cláusulas que garantam o equilíbrio econômico-financeiro do contrato (vantagens
econômicas previstas ao particular contratado), a teor do art. 124, ii, d da lei de licitações.
e) Excepcionalidade dos contratos de atribuição: a regra nos contratos administrativos são os
denominados contratos de colaboração, sendo que o contrato de atribuição, onde prevalece
o interesse do particular, é uma exceção. No contrato de atribuição as cláusulas devem ser
interpretadas restritivamente no que toca às vantagens outorgadas ao particular. Já nos
contratos de consórcios públicos, regidos pela lei n° 11.107/05, compete que o contrato seja
interpretado considerando-se sua finalidade de buscar objetivos de interesse comum dos
entes consorciados, os limites constitucionais desses e a inexistência, entre eles, de
supremacia.
71
Investigue mais sobre as cláusulas exorbitantes e seus efeitos.
5.5 Formalização dos contratos administrativos
a) Normas regedoras do contrato
Poucas normas jurídicas tratavam de contratos administrativos até o surgimento do Decreto-lei n°

2.300/86.
Tal norma foi, posteriormente, substituída pela Lei n° 8.666/93, a qual atualmente foi substituída pela
Lei nº 14.133/2021.
b) Instrumento e conteúdo do contrato administrativo
b.1) Instrumento
Em regra, o instrumento do contrato administrativo é o termo (instrumento de contrato — termo de

contrato), registrado em livro próprio da repartição contratante ou escritura pública, quando assim se
exigir.
O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas hipóteses de dispensa de licitação em razão de

valor e compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem
obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor. Nesses
casos a Administração poderá substituí-lo por outro instrumento hábil, como bem público, nota de
empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço (art. 95 da Lei de
Licitações).
Ante o Princípio da Publicidade e o disposto no art. 94 da Lei de Licitações, compete que ao menos
um resumo do contrato seja publicado (com indicação das partes, objeto e valor). Os contratos
sigilosos, que envolvam, por exemplo, a segurança nacional, não podem ser publicados (Lei n°
12.527/11).
O contrato verbal é exceção à regra (art. 95, § 2º da Lei de Licitações), sendo permitido apenas nos
casos de aquisição de pequenas compras ou prestação de serviços de pronto pagamento, assim
entendidos aqueles de valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais). Assim, a ausência de
contrato escrito, quando se fazia necessário, à falta de outros requisitos essenciais ou outros defeitos
de forma podem viciar o negócio jurídico, pelo que o contrato poderá ser considerado nulo, tanto
quanto será nulo o contrato omisso em pontos fundamentais, efetivado sem licitação quando esta for
exigida ou, ainda, resultante de licitação irregular.
b.2) Conteúdo
O conteúdo do contrato é a vontade das partes consignada no momento da formalização do ajuste.
72
Faz-se necessário, portanto, que as cláusulas fixem com fidelidade o objeto do ajuste e definam
precisamente os direitos, obrigações, encargos e responsabilidades das partes, sendo certo que
estas devem estar em conformidade com o edital e a proposta vencedora.
Acaso haja dispensa ou inexigibilidade de licitação, o conteúdo do contrato não pode se desvencilhar
do despacho que o autorizou e à proposta escolhida.
Normalmente o contrato conforma-se ao pedido pela Administração na licitação e ao ofertado pelo

proponente na proposta, mas nada impede que o contrato contenha outras vantagens para a
Administração conseguidas posteriormente com o vencedor da licitação.
Todavia, não se admite a alteração em cláusulas de modo a que se conceda maiores vantagens ao
contratado ou que tragam prejuízos à Administração.
O contrato ainda é integrado pelo edital, o projeto com suas especificações, memoriais, cálculos,
planilhas, cronogramas e demais elementos pertinentes, além das disposições legais pertinentes.
c) Cláusulas essenciais ou necessárias ao contrato administrativo
Todo contrato administrativo possui cláusulas essenciais ou necessárias e cláusulas acessórias ou

secundárias.
Cláusulas essenciais: são as que fixam o objeto do contrato e estabelecem condições fundamentais
para sua execução, tais como as obrigações e os direitos de cada parte. Não podem faltar ao
contrato, sob pena e nulidade.
Cláusulas acessórias: são aquelas que complementam ou esclarecem as disposições das partes
para que haja um melhor entendimento do quanto contratado. Ante sua irrelevância, e por não
afetarem diretamente o conteúdo negocial, podem ser omitidas sem causar a nulidade do contrato.
Algumas cláusulas, contudo, podem ser essenciais apenas a algumas espécies de contratos, posto
que unicamente são da essência de dado objeto do negócio jurídico (ex.: a evicção na compra e
venda de imóvel).
Também devemos destacar que em todo contrato administrativo encontram-se presentes também
as denominadas cláusulas implícitas, que, por decorrerem da natureza do Direito Público,
consideram-se existentes mesmo que não explícitas no ajuste (ex.: alteração e rescisão unilateral do
contrato, redução ou ampliação do objeto do contrato dentro dos limites regulamentares etc.).
Vejamos quais são, então, as principais cláusulas essenciais ou necessárias em qualquer contrato
administrativo (art. 92, I a XIX da Lei de Licitações):
• O objeto e seus elementos característicos;

• A vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor ou ao ato que tiver
autorizado a contratação direta e a respectiva proposta;
• A legislação aplicável à execução do contrato, inclusive quanto aos casos omissos;
• O regime de execução ou a forma de fornecimento;
73
• O preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a periodicidade do
reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária entre a data do
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
• Os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e
para pagamento;
• Os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento
definitivo, quando for o caso;
• O crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional
programática e da categoria econômica;
• A matriz de risco, quando for o caso;
• O prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços, quando for o caso;
• O prazo para resposta ao pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro,
quando for o caso;
• As garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas, inclusive as
que forem oferecidas pelo contratado no caso de antecipação de valores a título de
pagamento;
• O prazo de garantia mínima do objeto, observados os prazos mínimos estabelecidos nesta
lei e nas normas técnicas aplicáveis, e as condições de manutenção e assistência técnica,
quando for o caso;
• Os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das
multas e suas bases de cálculo;
• As condições de importação e a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;
• A obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em
compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições exigidas para a
habilitação na licitação ou para a qualificação na contratação direta;
• A obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei, bem
como em outras normas específicas para pessoa com deficiência, para reabilitado da
previdência social e para aprendiz;
• O modelo de gestão do contrato, observados os requisitos definidos em regulamento;
• Os casos de extinção.
d) Garantias para a execução do contrato
É facultado à Administração Pública a exigência de garantias para assegurar a execução do contrato

(art. 96 da Lei n° 14.133/21), sendo certo que fica ao critério do contratado a escolha da garantia a
ser prestada dentre aquelas previstas na lei.
Quando a garantia for pretendida pela Administração, cumpre que esta conste do edital, e somente
será liberada quando houver a execução do contrato e o cumprimento de seu objeto.
Haverá a perda da garantia toda vez que o contratado faltar com o prometido à Administração,
obedecidos os termos do contrato ou do edital ou, ainda, quando houver o desconto de débitos ou
de multas em que o contratado incidir e não recolher no seu devido tempo.
Ocorre, nesses casos, a incorporação da caução pela Administração Pública quando se tratar de
dinheiro ou títulos, ou poderá esta cobrar do fiador ou do segurador as respectivas garantias por eles
prestadas.
74
Em sendo reduzida ou perdida a garantia inicial, pode a Administração exigir sua recomposição para
a continuidade do contrato, sob pena de rescisão unilateral por inadimplência do contratado.
e) Modalidades de garantia
As garantias possíveis, conforme art. 96, § 1º da Lei de Licitações, são: I - caução em dinheiro ou
em títulos da dívida pública emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema
centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados por
seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Economia; II - seguro-garantia; III -
fiança bancária emitida por banco ou instituição financeira devidamente autorizada a operar no país
pelo Banco Central do Brasil.
Vejamos as modalidades de garantias:
e.1) Caução: é toda garantia em dinheiro ou títulos da dívida pública. Consiste em uma
reserva de numerário ou de valores à disposição da Administração, a qual fica autorizada a
utilizá-los sempre que o contratado faltar com suas obrigações.
e.2) Seguro-garantia (performance bond): é a garantia oferecida por uma companhia

seguradora para assegurar a plena execução do contrato. Dessa forma, em caso de
inadimplência do contratado, a companhia seguradora completa à sua custa o objeto do
contrato ou paga à Administração o valor necessário para que esta o realize diretamente ou
transfira a terceiro.
e.3) Fiança bancária: é a garantia fidejussória fornecida por um banco que se responsabiliza
perante a Administração pelo cumprimento das obrigações do contratado. Garantia
fidejussória é aquela dada por pessoa, ou seja, o garantidor se responsabiliza pelo
cumprimento da obrigação de terceiro em caso de inadimplência. Nesse caso, o banco é
solidariamente responsável até o limite afiançado.
5.6 Execução do contrato administrativo
Executar o contrato significa cumprir as cláusulas previstas no ajuste.
A execução, contudo, não significa apenas o cumprimento do objeto, mas também à perfeição
técnica dos trabalhos, aos prazos contratuais, às condições de pagamento e a tudo o mais que
constar do pacto ou decorrer das normas legais aplicáveis.
a) Direitos e obrigações das partes
Como em qualquer contrato, o contrato administrativo deve ser executado fielmente, exercendo cada
parte o seu direito e cumprindo com a sua obrigação.
Na execução do contrato, a Administração nivela-se ao contratado no sentido de que a cada

obrigação corresponde um direito e vice-versa, segundo as cláusulas contratuais e as normas
pertinentes.
75
a.1) Direitos
A Administração possui como maior direito, além do próprio objeto e dos direitos decorrentes das
cláusulas contratuais e dos regulamentos próprios da espécie, o de exercer suas prerrogativas
(cláusulas exorbitantes do Direito Comum) diretamente, sem a intervenção do Poder Judiciário.
Caberá ao contratado recorrer ao Poder Judiciário se não concordar com as pretensões da

Administração.
O principal direito do contratado é o de, na forma contratada e nesses prazos, receber o preço nos
contratos de colaboração (execução de obras, serviços e fornecimentos) ou a prestação devida pela
Administração nos contratos de atribuição (concessão de uso de bens públicos etc.).
Também possui o contratado o direito da mantença do equilíbrio econômico e financeiro do contrato,

o de exigir da Administração o cumprimento de suas obrigações, mesmo aquelas não expressamente
previstas no contrato (ex.: entregar o local da obra ou serviço livre e desembaraçado, a de não criar
obstáculos ao normal andamento dos trabalhos e a de expedir as necessárias ordens de serviço no
prazo estabelecido).
Havendo inadimplência da Administração, poderá o contratado recorrer ao Poder Judiciário e

requerer a rescisão judicial do contrato com a devida indenização por perdas e danos.
a.2) Obrigações
As obrigações da Administração, basicamente, se resumem, quando tratamos de um contrato

administrativo de colaboração, ao pagamento do preço, enquanto o contratado, nesse caso, possui
a obrigação de cumprir com o objeto do contrato.
Já nos contratos de atribuição, temos que as posições se invertem, pelo que a Administração deve
prestar o objeto contratual e o particular pagar a remuneração convencionada.
Convém destacar que a Administração ainda tem a obrigação de entregar o local da obra ou do
serviço nas condições que permitam ao contratado executar o contrato (ex.: desapropriações,
interdição de trânsito e demais atos que somente competem ao Poder Público).
O não cumprimento dessas obrigações pela Administração, tanto quanto a alteração do projeto,
ensejam a ampliação do cronograma, a revisão de preço e até mesmo a rescisão contratual em caso
de impossibilidade da execução.
Por seu turno, afora a prestação do objeto, o contratado tem, ainda, a obrigação de: observar as
normas técnicas adequadas; empregar material apropriado; sujeitar-se aos acréscimos ou
supressões legais; executar pessoalmente o contrato; atendimento dos encargos trabalhistas,
previdenciários, fiscais e comerciais decorrentes da execução; manter preposto no local da execução
do contrato que tenha condições de tratar com a Administração e receber orientações desta. Tais
normas não obrigatoriamente devem estar previstas no contrato, posto que decorrem dos princípios
e normas que regem os contratos do Direito Público.
76
a.2.1) emprego de técnica e de material apropriado: tal obrigação de emprego, pelo
contratado, de técnica e de material apropriado, em quantidade e qualidade compatíveis com
o objeto do contrato, é presumida nos contratos administrativos, sendo certo que, mesmo não
expressas, são de cumprimento obrigatório. Em decorrência, o contratado é obrigado a
reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, no todo ou em parte, o
objeto do contrato em que se verifiquem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da
execução ou dos materiais empregados (art. 119 da Lei de Licitações). Atualmente normas
técnicas oficiais são aquelas provenientes da ABNT (Associação Brasileira de Normas
Técnicas).
a.2.2) acréscimos ou supressões legais (variações de quantidade): são admissíveis nos

contratos administrativos dentro dos limites legais (25% do valor atualizado do contrato para
compras, serviços e obras, e de até 50% para as reformas de edificação ou de equipamentos
— art. 125 da Lei n° 14.133/2021), de modo que, sem modificação dos preços unitários e sem
nova licitação, pode o contrato ser aditado com um acréscimo do objeto ou ver este reduzido
por intermédio de uma ordem escrita de supressão. O acréscimo maior que o limite legal deve
ser licitado, salvo se houver motivo para sua dispensa, e se a supressão for maior que o
permitido, poderá haver a rescisão do pacto, com as indenizações devidas.
a.2.3) execução pessoal: o contrato administrativo é firmado intuitu personae, ou seja, o

contratado deve pessoalmente realizar o objeto do contrato (art. 122 da Lei de Licitações).
Contudo, apesar de a execução ser pessoal, temos que nem sempre é personalíssima, pelo
que pode ser necessária a participação de diferentes técnicos e especialistas. Quando tal
participação for de pequena monta, poderá subsistir a subcontratação nos termos do quanto
possibilitado pelo contrato, sob inteira responsabilidade do contratado. Já se o objeto for
complexo e diversificado, a melhor saída é que exista um consórcio de empresas ou pessoas
físicas como contratadas (ex.: metrô de SP), hipótese na qual cada consorciado executa uma
parte do objeto que lhe competir, sob a responsabilidade direta da empresa-líder (ou pessoa
física líder), embora os participantes possam ser solidariamente responsáveis pelas partes
que realizaram, na forma contratada.
a.2.4) encargos da execução: independentemente de restar expresso no contrato, temos que

o contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais
decorrentes da execução do contrato. A inadimplência do contratado não transfere a sua
responsabilidade para a Administração, salvo no que toca aos débitos previdenciários onde
há solidariedade (art. 121 da Lei de Licitações).
a.2.5) manutenção de preposto: é obrigatória a manutenção de preposto no local da execução

do objeto do contrato, sendo que ele deve dirigir os trabalhos, informar a fiscalização e
atender às recomendações da Administração na execução do contrato (art. 118 da Lei de
Licitações).
77
b) Acompanhamento da execução do contrato e recebimento do objeto
b.1) Acompanhamento da execução do contrato
O acompanhamento da execução do contrato é um direito e dever da Administração, sendo que nele

se compreendem a fiscalização, a orientação, a interdição, a intervenção e a aplicação de
penalidades contratuais.
Aludido acompanhamento é efetivado por um representante da Administração devidamente

designado para isso, sendo permitida a contratação de terceiros para assisti-lo ou subsidiá-lo (art.
117 da Lei de Licitações).
Vejamos, então, como se dá o acompanhamento:
b.1.1) fiscalização: a fiscalização abrange o material e o trabalho, admitindo testes, provas

de carga, experiências de funcionamento e de produção e tudo o mais que se relaciona com
a perfeição da obra, do serviço ou do fornecimento. Sua finalidade é de assegurar que o
objeto do contrato está sendo executado da forma pactuada pelas partes (edital, contrato,
normas técnicas, caderno de obrigações). O resultado da fiscalização deve ser grafado em
livro próprio, de modo que fique comprovada, devendo, ainda, serem anotadas as faltas na
execução do contrato, as quais podem ensejar a rescisão (art. 117, § 1° da Lei de Licitações).
Convém destacar, ainda, que a fiscalização não retira a responsabilidade técnica e os
encargos do contratado, salvo se a Administração determinar que o objeto deve se realizar
de forma diversa da estabelecida no contrato e divergente das normas técnicas.
b.1.2) orientação: é direito-dever da Administração e se dá quando esta indica ao contratado

normas e diretrizes que deverão ser seguidas para a execução do objeto do contrato.
b.1.3) interdição: interdição da execução do contrato é o ato escrito por intermédio do qual a
Administração determina a paralisação ou suspensão da obra, do serviço ou do fornecimento
que venha sendo feito em desconformidade com o contratado. É a aplicação dos Princípios
da Autotutela e da Autoexecutoriedade, e o inconformismo do contratado pode ser analisado
tão somente por intermédio de recursos administrativos ou pelo Poder Judiciário.
b.1.4) intervenção: intervenção na execução do contrato é providência extrema que se

justifica quando o contratado se revela incapaz de cumprir o contrato ou, ainda, quando
subsiste iminência de paralisação dos trabalhos, com potenciais ou reais prejuízos para o
interesse público. Aqui a Administração substitui o contratado para dar continuidade à
execução do pacto. E para isso utiliza-se do pessoal, material, equipamento e operações até
a normalização ou rescisão do contrato, com o correspondente acerto de contas (art. 139, I e
II da Lei de Licitações). Há, portanto, de existir justa causa para essa atitude.
b.1.5) aplicação de penalidades: é medida autoexecutória empregada quando a

Administração verifica a inadimplência do contratado na realização do objeto do contrato, no
atendimento dos prazos ou no cumprimento de qualquer outra obrigação contratual. Há de se
garantir o contraditório e a ampla defesa, sendo certo, ainda, que a Administração poderá
efetivar a retenção de caução, desconto de multa e outros débitos acaso haja a garantia
contratual diretamente, sem intervenção do Poder Judiciário (art. 162 da Lei de Licitações).
78
Todavia, se não houver tais garantias e o contratado não efetivar o pagamento da multa ao
qual foi condenado, cumpre que a Administração se socorra do Poder Judiciário.
b.2) Recebimento do objeto do contrato
A entrega do objeto do contrato se traduz pela etapa final da execução de todo contrato
administrativo.
Com efeito, somente após o recebimento do objeto pela Administração que o contratado se vê
liberado do ajuste.
O recebimento do objeto do contrato pode ser provisório ou definitivo.
b.2.1) recebimento provisório (art. 140, I, “a”, e II, “a” da Lei de Licitações): é o que se efetua
em caráter experimental, dentro de um período determinado, de modo a que se possa verificar
a perfeição do objeto do contrato, o qual deve ser submetido aos testes necessários para que
se comprove sua perfeição no tocante à qualidade, resistência, operatividade e conformidade
com o projeto e as especificações. Não havendo impugnação da Administração no prazo do
recebimento provisório, o recebimento se torna definitivo. Se houver imperfeições ou falhas,
compete à Administração apontá-las para que sejam corrigidas pelo contratado, sendo que
durante esse período as garantias contratuais continuam retidas. O recebimento provisório
deve ser expressamente previsto no edital e no contrato. Poderá ser dispensado o
recebimento provisório, ocorrendo, portanto, somente o definitivo, nos casos de gêneros
perecíveis, obras de reduzido valor ou mesmo compras de tradição imediata.
b.2.2) recebimento definitivo (art. 140, I, “b”, e II, “b” da Lei de Licitações): é o que a
Administração faz em caráter permanente, incorporando o objeto do contrato ao seu
patrimônio e considerando o contrato regularmente executado pelo contratado. Seu
recebimento exonera o contratado dos encargos contratuais, mas não da responsabilidade
pela segurança da obra (05 anos segundo o art. 618 do CC), nem de faltas ético-profissionais
ou sanções penais cabíveis em razão de morte ou lesão corporal causada a terceiro, se
houver dolo ou culpa, na execução imperfeita do objeto do contrato (art. 140, §§ 2° e 6º da
Lei de Licitações). O recebimento definitivo, se não for tácito pelo decurso do tempo do
recebimento provisório, deve constar de termo ou recibo, não mais podendo a Administração,
em qualquer caso, impugnar a execução, continuar a reter as garantias ou aplicar multas
retroativas ao contratado, sob pena de abuso de poder. Acaso o objeto do contrato (obra,
serviço ou produto) esteja com defeito, pode a Administração o rejeitar, exigir reparo ou
abatimento no preço.
Saiba mais sobre as garantias nos contratos administrativos acessando:
https://analysissa.com.br/blog/garantia-contratos-administrativos.
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Em um primeiro contato, estudamos neste capítulo os contratos administrativos.
Convém destacar, entretanto, que os contratos públicos são regidos por normas e princípios próprios
do Direito Público, pelo que as normas referentes ao Direito Privado são aplicadas apenas
supletivamente.
Também temos que todo contrato, seja público ou privado, deve respeito aos princípios da lex inter
parte (lei entre as partes — impede alteração unilateral do que as partes convencionaram) e pacta
sunt servanda (observância do pactuado — obriga as partes a cumprirem fielmente o contrato).
Afora esses dois princípios, o Código Civil de 2002 previu expressamente outros dois princípios
basilares, quais sejam o da “boa-fé” (que os contratantes são obrigados a guardar na elaboração e
execução do contrato) e o da “função social do contrato” (segundo o qual a liberdade de contratar
não pode ser utilizada para atividades abusivas, que causem danos às partes ou a terceiros).
Esses últimos dois princípios já eram aceitos no Direito Privado, bem como eram de observância
obrigatória no Direito Público, mormente porque a Administração Pública deve respeito aos
Princípios do Direito Administrativo e possui como finalidade o interesse público.
Deve-se destacar, ainda, que no Direito Privado a liberdade de contratar é ampla, salvas as restrições
legais e a exigência de formalidades para certos contratos, mas no Direito Público a Administração
está sujeita a limitações de conteúdo e requisitos formais rígidos, dispondo, contudo, de privilégios
administrativos para a fixação e a alteração das cláusulas de interesse público e até mesmo para
extinguir o contrato no meio de sua execução.
Obra bastante completa e didática, em uma linguagem simples, aborda os conceitos com precisão e
simplicidade. Mantém estrutura clara em seu texto, com predominância de tópicos e itens para estudo. É um
material interessante para estudo cotidiano.
Conceito: segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 238), contrato administrativo “é o ajuste que a Administração
Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de
objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.”
Características
• Consensualidade;
• Formalidade;
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• Onerosidade;
• Comutatividade;
• Intuitu personae;
• Licitação;
• Participação da Administração com supremacia de poder.
Peculiaridades
Cláusulas exorbitantes são, portanto, aquelas que exorbitam o Direito Comum, fazendo com que a
Administração ou o contratado possuam uma vantagem ou restrição.
São elas:
• Alteração e rescisão unilaterais;

• Matriz de riscos;
• Equilíbrio econômico e financeiro;
• Reajustamento e repactuação de preços;
• Exceção de contrato não cumprido;
• Controle do contrato;
• Aplicação de penalidades contratuais.
Interpretação do contrato administrativo
São princípios que regem a interpretação do contrato administrativo:
• Interpretação mais benéfica ao interesse público;

• Vinculação da administração ao interesse público;
• Presunção de legitimidade das cláusulas contratuais;
• Alterabilidade das cláusulas regulamentares;
• Excepcionalidade dos contratos de atribuição.
Execução do contrato administrativo: a administração possui como maior direito, além do próprio objeto e
dos direitos decorrentes das cláusulas contratuais e dos regulamentos próprios da espécie, o de exercer suas
prerrogativas (cláusulas exorbitantes do Direito Comum) diretamente, sem a intervenção do Poder Judiciário.
São características dos contratos administrativos, exceto:
a) Consensualidade.
b) Informalidade.
c) Onerosidade.
d) Comutatividade.
e) Licitação.
A alternativa B consta com incorreção, sendo que a característica é a FORMALIDADE.
81
Objetiva - Característica do contrato administrativo que estabelece compensações recíprocas e equivalentes
para as partes:
a) Consensualidade.
b) Informalidade.
c) Onerosidade.
d) Comutatividade.
e) Licitação.
Discursiva - Defina cláusulas exorbitantes:
• Consecução: conseguir.
• Cabal: completa, final.
• Subsistir: permanecer, como remanescente.
• Inidoneidade: não idôneo.
• Desvencilhar: desvincular, desligar.
• Pertinentes: relacionados.
Respostas:
Objetiva - Alternativa “d”
Discursiva - São aquelas que resultam certas peculiaridades que os contratos regidos pelo Direito Privado
não gozam.
Forense, 2015. 1102 p.
p.
82
p.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos: lei 8.666/1993. 16ª ed.
p.
83
UNIDADE III
CAPÍTULO 6 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS II
✓ Extinção e prorrogação do contrato;

✓ Inexecução do contrato administrativo;
✓ Consequências da inexecução do contrato administrativo;
✓ Revisão do contrato administrativo.
Introdução
Neste capítulo daremos continuidade ao estudo dos contratos administrativos.
Vale lembrar que a disciplina, além de extensa, é de suma importância, pois detém regras que
permeiam o Direito Privado, mas apresentam conteúdo próprio e inerente ao Direito Público,
impactando em um regramento bastante específico.
Estudaremos neste tópico as modalidades de extinção, inexecução e responsabilidade nos contratos

administrativos.
6.1 Extinção e prorrogação do contrato
a) Extinção do contrato
“Extinção do contrato é a cessação do vínculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento
de suas cláusulas ou pelo seu rompimento, através de rescisão ou anulação”. (Meirelles, 2016, p.
261).
A atual Lei de Licitações (Lei nº 14.133/21), entretanto, acaba por não sistematizar e estruturar a
extinção do vínculo contratual como se dá no Direito Privado (Código Civil), por vezes empregando
expressões que têm conotações diversas no Direito Privado e tomando-as como sinônimas ou então
conferindo conotação diversa à mesma expressão outrora empregada na própria lei. Exemplos são
o emprego da expressão extinção consensual para fins de pautar o que no Direito Privado equivaleria
à resilição bilateral ou distrato (art. 138, II, da Lei de Licitações), e mesmo empregar a expressão
“extinção” (que no conceito doutrinário dado equivale ao gênero que comportaria espécies normais
e anormais de extinção do vínculo) de modo generalista para designar espécies diversas de
cessação do vínculo contratual.
Sendo assim, no presente tomaremos a expressão extinção do contrato administrativo como

resultado da cessação do vínculo contratual, sendo que tal extinção pode se dar por causas normais
(o cumprimento do contrato pelas partes) ou excepcionais (rescisão ou nulidade).
Convém declinar, entretanto, que com a extinção desaparecem as relações negociais entre os
contratantes, restando apenas as consequências da execução ou da inexecução do contrato.
84
Vejamos, então, tais formas de extinção do contrato administrativo:
a.1) Conclusão do objeto
Ocorre quando, em contrato que tem por objeto, por exemplo, a compra de bens ou obra pública, as
partes cumprem integralmente o quanto estabelecido no contrato, isto é, uma entrega o objeto e a
outra paga o preço, sendo, portanto, a forma normal de extinção do vínculo contratual.
Havendo o recebimento definitivo do objeto pela Administração, ocorrerá a conclusão do objeto do

contrato e a consequente extinção do contrato administrativo.
a.2) Término do prazo
Em se tratando de contratos por prazo determinado, o que é comum na prestação de serviços

continuados, temos que o término do prazo é a regra para a extinção do contrato, posto que o lapso
temporal é de eficácia desses negócios jurídicos.
Findo o prazo, extingue-se o contrato, não importando em que fase se encontre o seu objeto, v.g.,
contratos de fornecimentos contínuos (art. 106 da Lei nº 14.133/21).
O prazo máximo de vigência dos contratos administrativos de fornecimento contínuo é, em regra, de

05 anos, podendo ser prorrogados sucessivamente até o máximo de 10 anos (arts. 106 e 107 da Lei
de Licitações). Entretanto, tais contratos com prazo maior que um exercício financeiro
necessariamente devem ser contemplados no Plano Plurianual e possuírem créditos orçamentários
anuais, além de previsão prévia no edital do certame (art. 105 da Lei de Licitações).
Existem, excepcionalmente, possibilidades de contratos administrativos terem lapso de duração

maior, a teor de alguns contratos que envolvam a defesa nacional, inclusive decorrentes de dispensa
de licitação (art. 108 da Lei de Licitações), cujo prazo pode ser de 10 anos, o contrato que previr a
operação continuada de sistemas estruturantes de tecnologia da informação (art. 114 da Lei de
Licitações), que pode ter prazo de 15 anos, e contratos que gerem receita ou contratos de eficiência
que gerem economia para a Administração, quando então os prazos poderão ser de até 10 anos nos
contratos sem investimento do contratado e de até 35 anos nos contratos com investimento (com
benfeitorias permanentes realizadas exclusivamente pelo contratado e que reverterão a
Administração Pública ao término do contrato), conforme art. 110 da Lei de Licitações.
Nos contratos o prazo de duração é estabelecido pelas diretrizes dos artigos 106 e seguintes da Lei
de Licitações.
Expirado o prazo de vigência do contrato, sem prorrogação, opera-se de pleno direito a extinção.
a.3) Rescisão
A extinção do contrato administrativo por rescisão (ou resilição, se imaginarmos a seara privada),
seja ela administrativa, judicial, arbitral, amigável ou de pleno direito, é forma excepcional, visto que
decorre da prematura cessação do ajuste antes da conclusão do objeto ou término do prazo.
É o caso, por exemplo, da inexecução contratual por uma das partes.
85
Por tal forma de extinção redundar em severos efeitos para as partes contratantes, temos que o seu
teor é extenso, pelo que será estudado detidamente no próximo capítulo.
a.4) Nulidade
A extinção do contrato pela declaração de sua nulidade é forma excepcional, e somente se dá

quando subsiste ilegalidade na formalização do contrato ou cláusulas que lhe são essenciais e se
estiver presente o interesse público (art. 147 e seguintes da Lei de Licitações).
Convém aduzir que a nulidade da licitação induz à nulidade do contrato dela decorrente.
A anulação unilateral do contrato somente pode ser efetivada após a observância dos Princípios do
Devido Processo Legal e do Contraditório e da Ampla Defesa e por intermédio de decisão motivada.
Segundo Hely Lopes Meirelles (2016, p. 262), inexiste revogação do contrato administrativo, o que é
defendido por alguns, pelo que em verdade o que teríamos é que os motivos que levariam à
revogação dos atos administrativos (conveniência da Administração ou interesse público, já que atos
administrativos são unilaterais) podem também levar à extinção do contrato administrativo, o que se
daria pela rescisão unilateral ou administrativa (com a composição dos prejuízos do contratado), que
estudaremos mais adiante.
O contrato nulo não gera direitos ou obrigações entre as partes, posto que a nulidade impede a
formação de vínculo eficaz entre estas, só subsistindo consequências em relação a terceiros de boa-
fé. Entretanto, apesar da nulidade, a declaração desta não pode redundar em enriquecimento ilícito
das partes (art. 149 da Lei n° 14.133/21).
Advém, ainda, que a declaração de nulidade do contrato opera efeitos ex tunc (art. 148 da Lei de
Licitações), sendo certo, todavia, que por razões de continuidade da atividade administrativa, a
eficácia da declaração de nulidade poderá ser postergada para momento futuro (art. 148, § 2º da Lei
de Licitações).
b) Prorrogação do contrato administrativo
“Prorrogação do contrato é o prolongamento de sua vigência além do prazo inicial, com o mesmo
contratado e nas mesmas condições anteriores” (Meirelles, 2016, p. 264).
A prorrogação é efetivada por intermédio de termo aditivo, não dependendo de nova licitação,
podendo o novo prazo ser igual, inferior ou superior ao do contrato original, desde que respeitados
os prazos máximos previstos na Lei de Licitações (arts. 105 e seguintes).
A prorrogação do contrato não se confunde com a prorrogação dos prazos para a execução de seu
objeto.
Com efeito, na prorrogação para execução do objeto, o que ocorre é o prolongamento dos prazos de
início, de etapas de execução, de conclusão ou de entrega.
86
Reflita sobre as diferenças existentes entre a extinção e a prorrogação do contrato administrativo.
6.2 Inexecução do contrato administrativo
a) Conceito
“Inexecução ou inadimplência do contrato é o descumprimento de suas cláusulas, no todo ou em

parte” (Meirelles, 2016, p. 265).
Ela pode decorrer de ação ou omissão, culposa ou não, de qualquer das partes contratantes, e se
caracteriza pelo retardamento (mora) ou descumprimento integral do pacto.
Tais situações podem ensejar responsabilidades e sanções para o inadimplente (arts. 155 e 156 da
Lei de Licitações) e até propiciar a rescisão do contrato, conforme previsto nos arts. 137 e seguintes
da Lei de Licitações.
a.1) Inexecução culposa
“A inexecução ou inadimplência culposa é a que resulta de ação ou omissão da parte, decorrente de

negligência, imprudência, imprevidência ou imperícia no atendimento das cláusulas contratuais.”
(Meirelles, 2016, p. 265)
A ideia de culpa no Direito Administrativo é a mesma daquela existente no Direito Civil, ou seja, a
violação ao dever que tem a parte de agir diligentemente no cumprimento do contrato.
Tal inexecução culposa pode se referir aos prazos contratuais (mora), ao modo de realização do
objeto do contrato e até com relação ao próprio objeto em si.
Havendo a inexecução culposa do ajuste, subsiste a aplicação das sanções legais ou contratuais
previstas, as quais devem ser aplicadas proporcionalmente à gravidade da falta cometida pelo
inadimplente, variando de advertência, multas, impedimento de licitar e contratar e a declaração de
inidoneidade, a reparação por perdas e danos e até a rescisão do contrato.
a.2) Inexecução sem culpa
A inexecução contratual sem culpa é aquela que advém de atos ou fatos estranhos à conduta da
parte, a qual retarda (o que poderia levar à revisão do contrato, conforme art. 124 da Lei de
Licitações) ou impede totalmente a execução do contrato (levando, no caso, a rescisão do pacto, a
teor do art. 137 da Lei de Licitações).
Nessa hipótese, ainda que existente a inadimplência e seja possível a rescisão contratual, não
subsistirá responsabilidade alguma para os contratantes, posto que os eventos que impedem ou
retardam a execução do contrato são causas justificadoras da inexecução contratual.
87
b) Causas justificadoras da inexecução do contrato
Conforme consignado anteriormente no item “a.2”, em havendo eventos extraordinários, imprevistos

e imprevisíveis que levam à oneração, ao retardamento ou impedem a execução do ajuste, a parte
atingida fica liberada dos encargos originalmente previstos no contrato, sendo que o pacto poderá
ser revisto ou rescindido.
Vejamos, então, quais são os motivos que podem justificar a inexecução do contrato.
b.1) Aplicação da Teoria da Imprevisão
A denominada Teoria da Imprevisão se traduz pelo reconhecimento de que novos eventos,

imprevistos e imprevisíveis pelas partes e a elas não imputáveis, e que reflitam na economia ou na
execução do contrato, autorizam a sua revisão para ajustá-lo a tais circunstâncias (art. 124, II, d da
Lei de Licitações).
Trata-se da aplicação da cláusula rebus sic stantibus nos contratos administrativos, segundo a qual
a obrigação tem de ser executada sem a ruína do contratado acaso subsistam fatos não cogitados
pelas partes e que criem, para uma delas, um ônus excessivo e, para a outra, uma vantagem
desmedida. (Meirelles, 2016, p. 268)
Tal teoria, no que toca aos contratos administrativos, era defendida com base na equidade do Direito,
mas a jurisprudência pátria, sob influência da doutrina, acabou por admitir a revisão dos contratos
administrativos em razão de fatos supervenientes e altamente onerosos para particular contratado,
sendo que a atual lei de licitações e contratos administrativos (Lei nº 14.133/21) a prevê diretamente.
Convém destacar que somente os problemas econômicos extraordinários e extracontratuais que

desequilibram totalmente a equação financeira fixada pelas partes autoriza a aplicação dessa teoria.
A revisão do contrato e de seus preços pela aplicação da teoria da imprevisão pode decorrer de
determinação legal para todos os contratos de certa época e para certos empreendimentos ou, ainda,
advir de decisão do Poder Judiciário ou da própria Administração em caso específico.
Compete asseverar, ainda, que a teoria da imprevisão não pode ser confundida com o reajustamento
contratual de preços, posto que neste caso subsiste previsão contratual para tanto.
Há de se pautar, ao fim, que alguns autores elencam a teoria da imprevisão como gênero do qual
seriam espécies o (i) caso fortuito ou força maior, (ii) o fato do príncipe, (iii) o fato da Administração,
e (iv) as interferências imprevistas.
b.2) Força maior e caso fortuito
Força maior é o evento humano que, em decorrência de sua imprevisibilidade e inevitabilidade, cria
para o contratado uma impossibilidade intransponível de normal execução do contrato. (Meirelles,
2016, p. 268). Ex.: greve que paralise os transportes ou a fabricação de um produto de que dependa
a execução do pacto.
88
Entretanto, poderá deixar de ser considerado caso de força maior se o evento não afetar totalmente
o cumprimento do contrato ou, ainda, se o contratado contar com outros meios para contornar a
incidência dos efeitos do evento no contrato.
Já caso fortuito é o evento da natureza que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, cria para o
contratado uma impossibilidade intransponível de normal execução do contrato. (Meirelles, 2016, p.
268). Ex.: tufão em regiões onde normalmente ele não acontece, inundação imprevisível que cubra
o local da obra.
Há que se destacar também que, como no caso da força maior, poderá não ser considerado caso
fortuito se o evento não afetar totalmente o cumprimento do contrato ou também se o contratado
contar com outros meios para contornar a incidência dos efeitos do evento no contrato.
Tais eventos, entretanto, se não impossibilitarem integralmente a execução contratual, o que

ensejaria a rescisão (art. 137, V da Lei de Licitações), pode levar à necessidade de alteração do
contrato para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro (art. 124, II, d da Lei de Licitações).
Depreende-se que tanto na força maior quanto no caso fortuito o que se exige é que o evento
realmente impossibilite o cumprimento do contrato, pelo que meras dificuldades ou simples
inconvenientes, ou, ainda, eventos superáveis, não podem redundar em uma causa justificadora da
inexecução contratual.
Também se deve consignar que para a caracterização dessas justificativas cumpre que o evento
decorra da imprevisibilidade e inevitabilidade de sua ocorrência, posto que os eventos imprevisíveis,
mas evitáveis, não dão ensejo à aplicação dessa teoria.
E os impedimentos resultantes da força maior ou do caso fortuito não são apenas obstáculos físicos,
mas todo e qualquer impedimento que se traduza em óbice intransponível à execução do contrato.
Pois bem, sendo o caso fortuito e a força maior justificadores da inexecução contratual (art. 137, V
da Lei de Licitações), cumpre que a parte invoque e prove a efetiva ocorrência destes (art. 393,
parágrafo único do Código Civil), de modo a que se exima das consequências da mora ou para obter
a rescisão do pacto sem qualquer indenização.
Por fim, nesse tocante, há que se ter em mente que não pode subsistir, para a configuração da
justificativa, culpa da parte (ex.: mora), salvo se provar que mesmo em dia com sua obrigação o dano
ocorreria da mesma forma.
b.3) Fato do príncipe
Fato do príncipe é toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista e imprevisível,
que onera substancialmente a execução do contrato administrativo (art. 124, II, d da Lei de
Licitações).
Dessa forma, essa oneração proveniente de determinação da Administração deve ser extraordinária
e extracontratual, sendo que a Administração fica obrigada a compensar integralmente os prejuízos
suportados pelo contratado na continuidade da execução do contrato com as novas determinações.
(Meirelles, 2016, p. 270).
89
Se, contudo, for impossível o prosseguimento da execução do contrato, dará ensejo à rescisão do
contrato com as indenizações cabíveis.
O fato do príncipe é caracterizado por um ato geral do Poder Público, tal como a proibição de importar
determinado produto, o que poderia causar reflexamente desequilíbrio à economia do contrato ou
impediria a sua execução.
Ante esse motivo, não se confunde com o fato da Administração, posto que neste há incidência direta
e específica sobre o contrato.
b.4) Fato da Administração
Fato da Administração é toda ação ou omissão do Poder Público que, incidindo direta e
especificadamente sobre o contrato, retarda (e, portanto, pode gerar a revisão contratual, nos termos
do art. 124, II, d da Lei de Licitações) ou impede sua execução (hipótese que retunda na rescisão
contratual, conforme art. 137, VI e VII, e § 2º, V da Lei de Licitações).
Ele se equipara à força maior e produz, por conseguinte, os mesmos efeitos quanto à excludente da
responsabilidade do particular pela inexecução do pacto.
Ex.: Administração deixa de entregar o local da obra ou serviço, não providencia as desapropriações
pertinentes, quando a Administração atrasa os pagamentos por longo tempo ou, ainda, quando
pratica qualquer ato impeditivo dos trabalhos a cargo da outra parte (art. 137, § 2º, V da Lei de
Licitações).
Nesses casos pode o contratado pleitear a rescisão do contrato, seja amigável ou judicialmente, por
culpa da Administração.
Todavia, é proibida a paralisação sumária dos trabalhos com base em fato da Administração
(exceção do contrato não cumprido) decorrente do atraso no pagamento, posto que somente será
isso possível se transcorridos mais de 2 meses (art. 137, § 2º, IV da Lei de Licitações).
Convém ventilar que se for possível a continuidade na execução do contrato, isso pode se dar, sendo
que no caso haverá de existir sua revisão e até nova composição de preços se isso for necessário
(art. 124, II, d da Lei de Licitações).
b.5) Estado de perigo
O estado de perigo tratado aqui é o mesmo consignado no Direito Civil e esposado no art. 156, caput
do Código Civil.
Entretanto, entendo ser deveras difícil sua configuração em contratos administrativos.
b.6) Lesão
O instituto da lesão aqui tratado também é o mesmo existente no Direito Civil, conforme consta do
art. 157, caput, e §§ 1° e 2° do Código Civil.
90
Também reputo dificílima sua aplicabilidade no caso de contratos administrativos.
b.7) Interferências imprevistas
Interferências imprevistas são ocorrências materiais não cogitadas pelas partes na celebração do
contrato, mas que surgem na sua execução de modo excepcional e surpreendente, dificultando e
onerando extraordinariamente o seu prosseguimento e a sua conclusão. (Meirelles, 2016, p. 271)
As interferências imprevistas não se confundem com as justificativas anteriores, posto que

acontecem no decorrer do contrato e não são impeditivas da sua execução, mas criam maiores
dificuldades e onerosidades para a conclusão dos trabalhos, o que enseja a adequação dos preços
e dos prazos à nova realidade encontrada in loco.
Ex.: numa obra pública é encontrado terreno rochoso e não arenoso conforme indicação da
Administração no projeto em execução.
É constatada, portanto, uma nova situação diferente daquela prevista, que necessita ser levada em
consideração para que haja a recomposição dos preços e dilação do prazo.
A inexecução do contrato pode se dar de forma culposa ou não culposa.
6.3 Consequências da inexecução do contrato administrativo
A inexecução do contrato, salvo os casos justificáveis (causas justificadoras), propicia a sua rescisão
(ou extinção, para seguirmos o vocábulo previsto no art. 137 da Lei de Licitações) e pode acarretar,
para o inadimplente, minimamente consequências de ordem civil e administrativa.
Vejamos, então, quais seriam essas consequências:
a) Responsabilidade civil
Responsabilidade civil é aquela que impõe uma obrigação de reparar o dano patrimonial causado.
E tal responsabilidade envolve o dano emergente e os lucros cessantes (arts. 138, § 2º, 139, III, a, e
156, §§ 1º e 8º da Lei de Licitações, bem como arts. 389 e ss., e 943 do Código Civil) e as multas
moratórias ou compensatórias fixadas no contrato, sendo certo, ainda, que sendo o ato ilícito ou
havendo dano aos vizinhos de obra pública, a responsabilidade é solidária (Administração e
contratado).
A responsabilidade civil pode decorrer de lei (responsabilidade legal), de ato ilícito (responsabilidade
por ato ilícito) e da inexecução do contrato (responsabilidade contratual), a qual nos interessa no
momento.
91
Sendo assim, em existindo a inexecução do contrato administrativo, a responsabilidade civil surge
como uma de suas primeiras consequências, pelo que aquele que ao descumprir com sua obrigação
contratual causar prejuízo à outra parte, fica obrigado a indenizá-la.
A responsabilidade civil possui como fundamento a culpa, até porque pudemos vislumbrar que
quando não subsiste culpa pode ocorrer uma das hipóteses de justificativas de inexecução do
contrato.
Por derradeiro, neste tópico, cumpre esclarecer que há de se observar o contraditório e a ampla
defesa (arts. 157 e 158 da Lei de Licitações).
b) Responsabilidade administrativa
É a que resulta da infringência de norma da Administração estabelecida em lei (em sentido amplo)
ou no próprio contrato, e que impõe um ônus ao contratado para com qualquer órgão público.
Ela é independente das demais responsabilidades (civil e penal) e tem caráter pessoal, apesar de
nem sempre se revestir de características personalíssimas, pelo que pode ser transmitida a
sucessores do contratado, como se dá com as multas e encargos tributários.
As sanções administrativas (advertência, multa, interdição de atividade, impedimento de licitar e

contratar e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar) são aplicáveis diretamente pela
Administração, mediante procedimento interno em que sejam garantidos os Princípios do Devido
Processo Legal e do Contraditório e Ampla Defesa (arts. 157 e 158 da Lei de Licitações).
Em sendo a sanção ilegal ou ofendendo o Princípio da Proporcionalidade/Razoabilidade, os

pressupostos estabelecidos para cotejo da sanção a ser aplicada (art. 156, § 1º da Lei de Licitações),
pode o contratado recorrer ou debater o assunto por intermédio do Poder Judiciário.
b.1) Impedimento de licitar e contratar
Impedimento de licitar e contratar com a Administração é sanção administrativa com que se punem
os contratados que culposamente prejudicarem a licitação ou a execução do contrato, notadamente
nos casos dos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do art. 155 da Lei e Licitações, desde que não
seja justificável a imposição de penalidade mais grave (art. 156, III, e § 4º da Lei de Licitações).
Se subsiste dolo ou se a infração é mais grave, a sanção adequada é a declaração de inidoneidade.
Destaque-se que essa sanção impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da

Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, e isso pelo
prazo máximo de 3 (três) anos.
b.2) Declaração de inidoneidade
É a penalidade aplicável por faltas graves do contratado inadimplente, para impedir que continue
contratando com a Administração Pública em geral (art. 156, IV da Lei de Licitações).
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Não é, a rigor, uma penalidade contratual, mas uma sanção administrativa genérica, que só pode ser
aplicada pela autoridade indicada na norma legal que a consigna, na forma e nos casos que
expressamente são previstos.
Tal penalidade poderá ser aplicada nos casos previstos nos incisos VIII, IX, X, XI e XII do caput do
art. 155 da Lei de Licitações, bem como pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III,
IV, V, VI e VII do caput do referido artigo que justifiquem a imposição de penalidade mais grave que
o impedimento de licitar.
O que a caracteriza é o dolo ou a reiteração de falhas do contratado.
Devem ser respeitados, claro, os Princípios do Devido Processo Legal, Contraditório e Ampla Defesa.
Nos termos do art. 156, § 5° da Lei de Licitações, a inabilitação para licitar será imposta pelo prazo
mínimo de três anos e máximo de seis anos.
É factível, diga-se, a reabilitação do apenado antes do lapso integral da sanção, desde que
cumpridos os requisitos previstos em lei (art. 163 da Lei de Licitações).
São os motivos que podem justificar a inexecução sem culpa do contrato: aplicação da teoria da imprevisão;
força maior e caso fortuito; fato do príncipe; fato da Administração; estado de perigo; lesão; interferências
imprevistas.
6.4 Revisão do contrato administrativo
A Revisão do contrato administrativo, ou seja, a modificação de suas condições de execução pode

ocorrer por interesse da própria Administração ou pela ocorrência de fatos novos que tornem
inexequível o pacto inicial (art. 124 da Lei de Licitações).
Com efeito, havendo interesse público, pode a Administração exigir a alteração do contrato, com o
aumento dos encargos existentes.
Da mesma forma, pode o contrato ser alterado em virtude de atos do Poder Público ou fatos materiais
imprevistos e imprevisíveis que dificultam ou agravam o prosseguimento da execução do contrato
conforme o pactuado (causas justificadoras da inexecução do contrato).
Em havendo tais fatos que encarecem extraordinariamente as obras, fornecimentos ou serviços a

cargo do contratado, temos que deverá existir uma recomposição dos preços ajustados além do
reajuste já prefixado no contrato.
Com efeito, em havendo a revisão do contrato para a adequação à nova realidade, a recomposição
de preços para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro é medida obrigatória se houver a
constatação de que sobreveio encarecimento extraordinário da obrigação para o contratado (arts.
124 e 130 da Lei de Licitações).
93
Convém frisar que não se trata de reajustamento de preço constante do contrato, mas de pura
revisão do pacto diante das novas circunstâncias.
Mas mesmo que não se faça o aditamento revisional durante a execução do contrato, permanece
com o contratado o direito à indenização, a ser cobrada, administrativa ou judicialmente, após a
entrega do objeto do contrato, desde que reclamada durante a execução (art. 131 da Lei de
Licitações).
Ocorre que o contrato administrativo, por sua própria natureza, não admite paralisação enquanto se
discute a revisão, de modo que o deve prosseguir com sua execução e caberá ao particular buscar
os ressarcimentos futuramente.
Investigue sobre as sanções administrativas aplicadas em casos reais.
Considerações Finais
Neste capítulo estudamos as modalidades de extinção do contrato administrativo e observamos que

cada modalidade tem consequências e momentos próprios para serem realizadas.
Além disso, estudamos também que a inexecução do contrato gera consequências diferentes para
aquele que é contratado e para a Administração, bem como a responsabilidade civil e eventuais
sanções decorrentes da inexecução devem ser analisadas quanto aos envolvidos.
Também se observa que os contratos administrativos admitem prorrogação em fundamentos

especiais, bem como, ainda, admitem revisão em razão da conveniência da Administração ou
superveniência de fatos novos que afetem a exequibilidade do contrato.
Saiba mais sobre a revisão do contrato administrativo. Acesse: https://zenite.blog.br/quando-e-cabivel-o-

reajuste-a-revisao-e-a-repactuacao-em-um-mesmo-periodo-contratual-e-possivel-que-o-contrato-seja-
revisado-e-reajustado-ou-repactuado-2/.
Obra bastante interessante quando do capítulo de contratos administrativos, pois, como se trata de uma obra
esquematizada, facilita a compreensão sobre todos os detalhes desse trecho da disciplina, sendo de fácil
entendimento e compreensão.
94
Extinção, prorrogação e renovação do contrato:
• “Extinção do contrato é a cessação do vínculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento
de suas cláusulas ou pelo seu rompimento, através de rescisão ou anulação”. (Meirelles, 2016, p. 261).
• “Prorrogação do contrato é o prolongamento de sua vigência além do prazo inicial, com o mesmo
contratado e nas mesmas condições anteriores” (Meirelles, 2016, p. 264).
Inexecução do contrato administrativo
“Inexecução ou inadimplência do contrato é o descumprimento de suas cláusulas, no todo ou em parte”

(Meirelles, 2016, p. 265).
• Inexecução culposa;
• Inexecução sem culpa.
Causas justificadoras da inexecução do contrato
• Aplicação da teoria da imprevisão;

• Força maior e caso fortuito;
• Fato do príncipe;
• Fato da Administração;
• Estado de perigo;
• Lesão;
• Interferências imprevistas.
Consequências da inexecução do contrato administrativo
• Responsabilidade civil;
• Responsabilidade administrativa.
Revisão do contrato administrativo
A revisão do contrato administrativo, ou seja, a modificação de suas condições de execução, pode ocorrer por
interesse da própria Administração ou pela ocorrência de fatos novos que tornem inexequível o pacto inicial.
Havendo interesse público, pode a Administração exigir a alteração do contrato.
… é a cessação do vínculo obrigacional entre as partes pelo integral cumprimento de suas cláusulas ou pelo
seu rompimento, através de rescisão ou anulação”. (Meirelles, 2016, p. 261).
a) Extinção.
b) Suspensão.
c) Prorrogação.
d) Renovação.
e) Reiteração.
A questão se refere ao conceito de extinção dos contratos administrativos, sendo a alternativa A a correta.
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1. Haverá a extinção do contrato nas hipóteses descritas, exceto:
a) Conclusão do objeto.
b) Anulação.
c) Rescisão.
d) Término do prazo.
e) Suspensão.
2. Defina prorrogação do contrato administrativo.
• Inerente: relativo.
• Prematura: demasiadamente cedo.
• Termo aditivo: contrato adjetivo que modifica os termos do anterior.
• Pacto: contrato.
• Diligentemente: com as cautelas necessárias.
• Cogitados: pensados.
Resposta:
1. e)
2. “É o prolongamento de sua vigência além do prazo inicial, com o mesmo contratado e nas mesmas
condições anteriores” (Meirelles, 2016, p. 264).
Forense, 2015. 1102 p.
p.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35ª ed. São Paulo: Forense, 2022. 1120 p.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratações administrativas. 1ª ed. São Paulo:
Thomson Reuters, 2021. 1823 p.
96
p.
p.
97
UNIDADE III
CAPÍTULO 7 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS III
✓ Rescisão do contrato administrativo;

✓ Suspensão do contrato administrativo;
✓ Principais contratos administrativos.
Introdução
No último capítulo que teremos sobre a disciplina dos contratos administrativos, estudaremos as
formas de rescisão dos contratos, sua suspensão, bem como as principais modalidades de contratos
praticadas no Brasil.
No estudo das modalidades, há que observar a não apresentação de forma exauriente dos contratos,
de tal sorte que outras modalidades podem existir e ser encontradas na doutrina, na jurisprudência
e na lei.
Quando da análise das formas de rescisão, estudaremos as diversas espécies previstas em lei,
variando de acordo com a causa de sua existência.
7.1 Rescisão do contrato administrativo
“Rescisão é o desfazimento do contrato durante a sua execução por inadimplência de uma das
partes, pela superveniência de eventos que impeçam ou tornem inconveniente o prosseguimento do
ajuste ou pela ocorrência de fatos que acarretem seu rompimento de pleno direito.” (Meirelles, 2016,
p. 501)
Normalmente, as leis que regem os contratos administrativos preveem a relação de motivos

ensejadores da rescisão do contrato, mas isso não é exaustivo, pelo que até o contrato pode
apresentar outras causas afora aquelas legais.
Assim, ressalvada a hipótese de rescisão por interesse público, que é implícita, cabe à lei, às normas
regulamentares e ao próprio contrato identificar expressamente os casos que permitirão
eventualmente o rompimento do pacto, sob pena de não haver justificativa para tanto.
A rescisão pode se dar de diversas formas, pelo que as analisaremos neste momento.
a) Rescisão administrativa (rescisão por ato unilateral da Administração):
É aquela efetivada pela própria Administração, por inadimplência do contratado ou por interesse
público superveniente (art. 138, I, e 139 da Lei de Licitações).
98
Em qualquer dos casos, a Administração, por intermédio da rescisão administrativa, põe termo à
execução do ajuste e assume seu objeto, independentemente de ordem ou decisão judicial, pois
essa é uma de suas prerrogativas nos contratos tipicamente administrativos.
Deve haver, sempre, processo regular, com oportunidade do contraditório e da ampla defesa, posto
que a rescisão administrativa não é discricionária, mas vinculada aos motivos determinantes desse
excepcional distrato.
O ato rescisório deve ser escrito e devidamente fundamentado, consubstanciando-se em termo no

qual se descreva o estado em que se encontra o objeto do contrato e se indiquem os motivos e
disposições legais ou contratuais que embasaram a rescisão.
Esse termo é o ato que formaliza a rescisão administrativa, sendo que ele opera efeitos ex nunc.
Evidente que se o contratado não concordar com a rescisão administrativa, poderá se socorrer do
Poder Judiciário, o qual, entretanto, não poderá avaliar o mérito da rescisão, mas poderá verificar a
existência dos motivos e a sua adequação às normas legais e às cláusulas contratuais pertinentes.
A finalidade precípua da rescisão administrativa é assegurar a continuidade do serviço público,

podendo a Administração, após sua efetivação, assumir o objeto do contrato no local e no estado em
que se encontre e prosseguir na sua execução direta ou indiretamente.
Por essa mesma razão, pode a Administração se socorrer do instituto da ocupação provisória
(assunção imediata da obra ou do serviço pela Administração, com posse e utilização do local,
instalações, equipamentos, material e pessoal empregados nos trabalhos necessários à
continuidade, os quais serão devolvidos e ressarcidos posteriormente, mediante avaliação).
Após as observações gerais, vejamos cada uma das hipóteses de rescisão administrativa:
a.1) Rescisão administrativa por inadimplência culposa do contratado
“Ocorre quando o contratado descumpre cláusula essencial do contrato e, em consequência, retarda

ou paralisa sua execução ou desvirtua seu objeto.” (Meirelles, 2016, p. 277)
A inadimplência pode ser culposa (negligência, imprudência, imperícia) ou sem culpa (causas
justificadoras da inexecução do contrato).
Se houver inadimplência culposa, a rescisão administrativa também se constitui em uma sanção, a

qual obriga o contratado à reparação do dano e autoriza a Administração a utilizar as garantias e a
reter os créditos do inadimplente para pagar-se dos prejuízos decorrentes da inadimplência.
Podem subsistir, ainda, outras sanções, conforme já visto anteriormente, a depender do grau de
culpa do contratado.
a.2) Rescisão administrativa por inadimplência sem culpa do contratado
Não será, nesse caso, devida nenhuma indenização pelo contratado, sendo certo, ainda, que a
Administração tampouco poderá reter as garantias oferecidas ou os pagamentos a que tem direito o
contratado pelos serviços já realizados.
99
a.3) Rescisão administrativa por interesse público ou conveniência da Administração
Ela tem por fundamento o interesse público, pelo que a Administração poderá rescindir
unilateralmente o ajuste quando este se tornar inútil ou prejudicial à coletividade.
Ao efetivar a rescisão com base no interesse público, a Administração deverá fixar o valor da
indenização cabível, verificado através de operações contábeis.
Não poderá o contratado se opor à medida, mas se entender que a indenização é aquém do valor
correto, deverá recorrer ao Poder Judiciário.
b) Rescisão consensual (amigável)
“É a que se realiza por mútuo acordo das partes, para a extinção do contrato e acerto dos direitos
dos distratantes”. (Meirelles, 2016, p. 278). É a mesma prevista no art. 138, II da Lei de Licitações.
Normalmente se dá nos casos de inadimplência sem culpa ou rescisão por interesse público.
Deve possuir a mesma forma da contratação e respeitar os demais requisitos legais.
A rescisão amigável opera efeitos ex nunc, embora possam ser fixados direitos e obrigações
decorrentes de fatos anteriores ou posteriores a ela própria.
c) Rescisão judicial e arbitral
A rescisão judicial é “a decretada pelo Poder Judiciário em ação proposta pela parte que tiver direito
à extinção do contrato”. (Meirelles, 2016, p. 280).
Por seu turno, a rescisão arbitral poderá ocorrer acaso seja submetido o debate da questão à
arbitragem em razão de, afora a existência de causa para a rescisão, subsistir cláusula
compromissória ou compromisso arbitral.
A busca do Poder Judiciário ou pela arbitragem é facultativa para a Administração e, não ocorrendo
rescisão consensual (art. 138, II da Lei de Licitações), obrigatória para o Administrado que pleitear a
rescisão (art. 138, III da Lei de Licitações).
O art. 137, § 2º da Lei de Licitações admite 05 casos para a rescisão a pedido do contratado.
A ação judicial para rescindir o contrato obedece ao rito ordinário e admite pedidos cumulados de
indenização, retenção, compensação e demais efeitos decorrentes das relações contratuais em
discussão.
A ação popular (art. 5°, LXXIII CF/88) também é meio hábil à rescisão indireta, posto que os efeitos
de eventual sentença de procedência anularão o pacto, mas esta é cabível somente nos casos
previstos, dentre os quais o de lesão ao patrimônio público.
O mandado de segurança ou ação civil pública também poderão ser manejados adequadamente
para a anulação de ato ilegal ou abusivo da autoridade, o que, por via convexa, pode redundar em
cessação dos efeitos do contrato, o que equivaleria à sua rescisão.
100
d) Rescisão de pleno direito
“É a que se verifica independentemente da manifestação de vontade de qualquer das partes, diante

da só ocorrência de fato extintivo do contrato previsto na lei, no regulamento ou no próprio texto do
ajuste, tais como o falecimento do contratado, a dissolução da sociedade, a falência da empresa, a
insolvência civil, o perecimento do objeto contratado e demais eventos de efeitos semelhantes.”
(Meirelles, 2016, p. 281)
Havendo o fato extintivo, a rescisão se dá imediatamente, sem necessidade de ato formal de rescisão
nem de decretação judicial (ex.: art. 137, IV da Lei de Licitações).
Ela poderá dar-se com ou sem indenização, a depender da lei ou do contrato, mas haverá de ser
pago o quanto já prestado pelo particular.
A rescisão administrativa pode ocorrer em casos de inadimplência ou pela conveniência da Administração.
Reflita em como a Administração Pública pode rescindir os contratos de acordo com sua vontade unilateral.
7.2 Suspensão do contrato administrativo
A suspensão do contrato administrativo é uma prerrogativa da Administração, posto que se ela pode
unilateralmente rescindir o pacto, certamente poderá suspendê-lo (art. 115, § 5º da Lei de Licitações)
— quem pode o mais pode o menos.
É óbvio que somente razões de interesse público podem demandar a suspensão do contrato, pelo
que por vezes as situações surgidas poderão não exigir a rescisão, bastando a suspensão, como se
existirem motivos de ordem transitória. Ex.: falta de recursos financeiros por parte da Administração.
Logo, se mais vantajosa for a suspensão do que a rescisão, essa é que deverá prevalecer, até porque
a celebração de contrato é sempre dispendiosa e demanda tempo.
A Administração, todavia, deverá justificar o seu ato, comprovando as razões de interesse público e
as vantagens decorrentes da suspensão.
Não se trata de prorrogação do contrato mediante aditivo, posto que nesse caso se mantém igual o
objeto e é aumentado o tempo de duração do ajuste, nem tampouco é o caso de inovação do
contrato, onde ocorreria a mantença do objeto, mas haveria inovação em algum aspecto do ajuste.
101
Também não é o caso de revisão do contrato, na qual por interesse público subsiste a alteração do
projeto ou processo técnico ou, ainda, por atos do Governo ou fatos materiais imprevistos isso
acontece, posto que aqui subsistiria maior dificuldade ou maior custo para o objeto do contrato, o
que demandaria a recomposição de preços.
Todavia, havendo a impossibilidade total do cumprimento do objeto, o que deve ocorrer é a rescisão,
mesmo que por fato da Administração.
A suspensão dos contratos é uma prerrogativa da Administração, mas depende de fundamentos expressos.
7.3 Principais contratos administrativos
Conforme o art. 2º da Lei 14.133/2021, a lei deve ser aplicada às seguintes contratações: I –
alienação e concessão de direito real de uso de bens; II – compra, inclusive por encomenda; III –
locação; IV – concessão e permissão de uso de bens públicos; V – prestação de serviços, inclusive
os técnico-profissionais especializados; VI – obras e serviços de arquitetura e engenharia; VII –
contratações de tecnologia da informação e de comunicação.
É fato, entretanto, que a Administração Pública firma outros contratos administrativos, previstos em
outras normas.
Nesta senda, aqui estudaremos os principais contratos administrativos objetos da Lei nº 14.133/2021.
a) Contrato de obra pública e serviços de engenharia
O contrato de obra pública é todo ajuste administrativo que tem por objeto uma construção, uma
reforma ou uma ampliação de imóvel destinado ao público ou ao serviço público (Meirelles, 2016, p.
286).
É, portanto, toda a realização material inovadora a cargo da Administração ou de seus delegados

(art. 6°, XII, Lei de Licitações).
O serviço de engenharia, por sua vez, é previsto no art. 6º, XXI da Lei de Licitações, como toda
atividade ou conjunto de atividades destinado a obter determinada utilidade, intelectual ou material,
de interesse para a Administração, que seja privativa das profissões de arquiteto e engenheiro ou de
técnicos especializados e não se enquadre no conceito de obra.
Esse serviço de engenharia pode ser dividido em serviço comum de engenharia e serviço especial
de engenharia, o que se dá levando em consideração se esse possui características padronizadas
ou não (art. 6º, XXI da Lei de Licitações).
102
Dispõe o art. 45 da Lei de Licitações que devem ser respeitadas diversas normas, como as atinentes
à compensação ambiental, técnicas de redução de consumo de energia e de recursos naturais,
avaliação de impacto na vizinhança e acessibilidade.
Por seu turno, o art. 46 da Lei de Licitações estabelece os regimes de execução indireta das obras
e serviços de engenharia, os quais são tratados, também, nos incisos XXVIII a XXXIV do art. 6º da
Lei de Licitações:
• Empreitada por preço unitário: contratação da execução da obra ou do serviço por preço certo
de unidades determinadas;
• Empreitada por preço global: contratação da execução da obra ou do serviço por preço certo
e total;
• Empreitada integral: contratação de empreendimento em sua integralidade, compreendida a
totalidade das etapas de obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira
responsabilidade do contratado até sua entrega ao contratante em condições de entrada em
operação, com características adequadas às finalidades para as quais foi contratado e
atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização com segurança estrutural e
operacional;
• Contratação por tarefa: regime de contratação de mão de obra para pequenos trabalhos por
preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;
• Contratação integrada: regime de contratação de obras e serviços de engenharia em que o
contratado é responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo, executar
obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar
montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a
entrega final do objeto;
• Contratação semi-integrada: regime de contratação de obras e serviços de engenharia em
que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver o projeto executivo, executar
obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar
montagem, teste, pré-operação e as demais operações necessárias e suficientes para a
entrega final do objeto;
• Fornecimento e prestação de serviço associado: regime de contratação em que, além do
fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza-se por sua operação, manutenção ou
ambas, por tempo determinado.
b) Contrato de serviço
O art. 6º, XI da Lei de Licitações indica que serviço é a atividade ou conjunto de atividades destinadas
a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração, sendo certo que
o art. 47 do mesmo diploma ventila que as licitações de serviços atenderão aos princípios da
padronização (considerada a compatibilidade de especificações estéticas, técnicas ou de
desempenho) e do parcelamento (quando for tecnicamente viável e economicamente vantajoso).
Poderão ser objeto de execução por terceiros as atividades materiais acessórias, instrumentais ou
complementares aos assuntos da entidade contratante, sendo vedado à Administração ou a seus
agentes algumas condutas violadoras, dentre outros, do Princípio da Impessoalidade (art. 48 da Lei
de Licitações).
103
O art. 6º da Lei de Licitações ainda pauta, respectivamente nos incisos XIII e XIV, a diferença entre
bens e serviços comuns (aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado) e bens e serviços
especiais (aqueles que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, não podem ser descritos
como serviços comuns, exigida justificativa prévia do contratante).
Este mesmo art. 6º da Lei de Licitações também diferencia os serviços e fornecimentos contínuos
dos não contínuos. Os serviços contínuos seriam os contratados pela Administração Pública para a
manutenção da atividade administrativa, decorrentes de necessidades permanentes ou prolongadas
(art. 6º, XV), os quais podem ser com regime de dedicação exclusiva de mão de obra (observados
os requisitos previstos nas alíneas do inciso XVI do art. 6º). Já os serviços não contínuos ou
contratados por escopo são aqueles que impõem ao contratado o dever de realizar a prestação de
um serviço específico em período predeterminado, podendo ser prorrogado, desde que
justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão do objeto (art. 6º, XVII).
Os serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, a teor do art. 6º,

XVIII da Lei de Licitações, seriam, por seu turno, aqueles realizados em trabalhos relativos a: a)
estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos; b) pareceres, perícias e
avaliações em geral; c) assessorias e consultorias técnicas e auditorias financeiras e tributárias; d)
fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços; e) patrocínio ou defesa de causas
judiciais e administrativas; f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; g) restauração de obras de
arte e de bens de valor histórico; h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios
de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do
meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem na definição deste inciso. Tais
serviços, se contratados junto a profissionais ou empresas de notória especialização (vedada para
serviços de publicidade e divulgação), não necessitam de licitação, já que esta seria inexigível (art.
74, III da Lei de Licitações).
Também devemos destacar os contratos de artistas, que são os que visam à realização de “obras
de arte”, em qualquer dos campos das chamadas “belas-artes” (desenho, pintura, escultura, música
e poesia), cuja licitação é inexigível (art. 74, II da Lei de Licitações) se a contratação se der com
artista consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública e a contratação se der
diretamente com ele ou empresário exclusivo (havendo necessidade de licitação nos demais casos).
c) Contrato de compra ou fornecimento
“É o ajuste administrativo pelo qual a Administração adquire coisas móveis (materiais, produtos
industrializados, gêneros alimentícios etc.) necessárias à realização de suas obras ou à manutenção
de seus serviços”. (Meirelles, 2016, p. 291)
O contrato de compra ou fornecimento (arts. 6º, X, e 40 a 44 da Lei de Licitações) se sujeita aos

princípios gerais que regem os contratos administrativos (licitação, alterabilidade de cláusulas das
cláusulas contratuais, rescisão unilateral, exigência de garantias etc.), pelo que se diferencia da
venda e compra, a qual é um negócio inerente ao Direito Privado (art. 481, CC).
Subsistem 03 modalidades de contratos de fornecimento: a) fornecimento integral (a entrega do

objeto deve ser feita de uma só vez e na sua totalidade — é o que mais se aproxima da venda e
compra do Direito Privado); b) fornecimento parcelado (a obrigação tem seu fim com a entrega final
104
da quantidade contratada); c) fornecimento contínuo (entrega sucessiva e contínua, devendo ser
realizada nas datas aprazadas e pelo tempo de duração do contrato).
De acordo com o art. 40 da Lei de Licitações, o planejamento de compras do órgão ou entidade

deverá considerar a expectativa de consumo anual, observando-se, ainda, outros postulados, tais
como a possibilidade de padronização e o emprego de catálogo eletrônico de padronização para tal
fim (arts. 6º, LI, e 19 da Lei de Licitações).
d) Alienação e concessão de direito real de uso de bens públicos
Tem-se por alienação de bens a transferência de sua propriedade a terceiros (venda, doação etc.).
Já a concessão de direito real de uso é a transferência, a terceiro, do direito real resolúvel de uso de
terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, a qual é regrada pelo Decreto-Lei nº
271/1967.
Como regra, a alienação de bens da Administração e a concessão de direito real de uso de bens
públicos deve ser precedida de licitação (arts. 76 e 77 da Lei nº 14.133/2021), mas existem exceções
em que a licitação será dispensada.
e) Concessão e permissão de uso de bem públicos
A Lei nº 14.133/2021 prevê, no art. 2º, IV, a sua aplicação para concessão e permissão de uso de
bem públicos (ex.: ruas para feiras, espaço em calçadas/ruas para bares, quiosques em praias e
parques etc.). A concessão de uso de bem público, forma de uso privativo de bem público em caráter
definitivo e por prazo prolongado, é contrato administrativo, devendo ser precedida de licitação, ao
passo que a permissão de uso de bem público não seria contrato administrativo, e sim ato
administrativo precário e discricionário, pelo que poderiam existir casos em que seria dispensada a
licitação (ex.: espaço em calçadas/ruas em frente a bar particular).
Apesar de não mencionados no art. 2º da Lei de Licitações, os contratos de concessão e permissão

de serviços públicos serão precedidos de licitação, nos termos da Lei nº 8.987/95, a qual foi alterada
pelo art. 179 da Lei nº 14.133/2021 para prever, em seu art. art. 2º, II, que pela concessão de serviço
público subsistirá a delegação de sua prestação, por conta e risco do contratado, mediante licitação
na modalidade concorrência ou diálogo competitivo.
Da mesma forma, e apesar da ausência de previsão no art. 2º da Lei de Licitações, temos que o art.
10 da Lei nº 11.079/04, com a redação conferida pelo art. 180 da Lei de Licitações, prevê que as
parcerias público-privadas, espécie de contrato de concessão de serviço público, serão precedidas
de licitação na modalidade concorrência ou diálogo competitivo.
f) Locação
A locação, de bens móveis ou imóveis, é contrato por intermédio do qual o Poder Público aluga um
bem particular (art. 51 da Lei de Licitações), sendo precedida, em regra, de licitação e, como
exceção, subsistindo a inexigibilidade de licitação (art. 74 da Lei de Licitações).
105
De acordo com o art. 44, quando houver a possibilidade de compra ou de locação de bens, o estudo
técnico preliminar deverá considerar os custos e os benefícios de cada opção, com indicação da
alternativa mais vantajosa.
g) Contratações de tecnologia da informação e de comunicação
A atual Lei de Licitações (Lei nº 14.133/21) não conceitua tal espécie contratual, o que antes era
pautado na Lei nº 8.666/93 (art. 6º, XIX), mas é fato que as contratações de tecnologia da informação
e de comunicação são absolutamente importantes para o Poder Público, muito mais no momento
que vivemos.
Tais contratos, possivelmente, acabarão por mesclar perspectivas de prestação de serviços e mesmo
de compra ou fornecimento.
h) Outras espécies de contratos não previstas na Lei nº 14.133/21
Como suscitado outrora, outros contratos administrativos são firmados pela Administração Pública,
alguns dos quais não previstos expressamente na Lei de Licitações.
Dentre eles podemos citar: o contrato de desempenho, previsto no art. 37, § 8º da CF, e regulado
pela Lei nº 13.934/19; o contrato de gestão, previsto na Lei nº 9.637/98, por intermédio do qual o
Poder Público e organização social sem fins lucrativos firmam parceria para fomento e execução de
atividades de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do
meio ambiente, cultura e saúde; contrato de programa, conforme Lei n° 11.107/05, que é o contrato
que estabelece as obrigações decorrentes da pactuação de um consórcio público ou da constituição,
com outro ente da Federação, de uma gestão associada na prestação de serviços públicos; termo
de parceria, conforme Lei nº 9.790/99, pelo qual se pactua entre a Administração e as Oscip
(Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) a cooperação entre as partes para o fomento
e a execução das atividades de interesse público (saúde, educação etc.).
Pesquise sobre as diferentes modalidades de contratos administrativos.
Saiba mais sobre os contratos administrativos.
Acesse: https://www.portaldecompraspublicas.com.br/novidades/contratos-administrativos-o-que-sao-tipos-
vantagens-e-
mais_1245#:~:text=Contratos%20administrativos%20s%C3%A3o%20ajustes%20de,disciplina%20sobre%20
os%20procedimentos%20licitat%C3%B3rios.
106
Neste capítulo estudamos as formas de rescisão do contrato administrativo.
Assim, observamos que ela pode ocorrer por diversas formas.
A primeira é a rescisão administrativa, decorrente de ato unilateral da Administração, em casos de

inadimplência ou não do contrato por parte do contratado ou por questão de conveniência da
Administração.
Vimos também que poderá ocorrer a rescisão consensual, em que ambos os contratantes entram
em acordo para a rescisão do contrato.
Já a rescisão judicial ou por arbitragem é aquela que se opera perante chancela do Poder Judiciário
ou de arbitragem regular, sendo facultativa à Administração Pública e obrigatória para o contratado.
Por fim, a rescisão de pleno direito é aquela que se opera automaticamente, independentemente de
qualquer interpelação.
Uma vez observado que a Administração tem a faculdade de rescindir unilateralmente o contrato
administrativo, também detém a mesma faculdade para sua suspensão.
Dentre os principais contratos administrativos, estudamos: alienação e concessão de direito real de

uso de bens públicos; compra ou fornecimento; locação; concessão e permissão de uso de bens
públicos; prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados e artísticos; obras
e serviços de arquitetura e engenharia; contratações de tecnologia da informação e de comunicação;
outros contratos não previstos na Lei de Licitações (contrato de concessão pública, parcerias público-
privadas, contrato de desempenho, contrato de gestão, contrato de programa e termo de parceria).
Rescisão do contrato administrativo
“Rescisão é o desfazimento do contrato durante a sua execução por inadimplência de uma das partes, pela
superveniência de eventos que impeçam ou tornem inconveniente o prosseguimento do ajuste ou pela
ocorrência de fatos que acarretem seu rompimento de pleno direito.” (Meirelles, 2016, p. 501).
A rescisão pode se dar de diversas formas:
• Rescisão administrativa (rescisão por ato unilateral da Administração):

o Rescisão administrativa por inadimplência culposa do contratado;
o Rescisão administrativa por inadimplência sem culpa do contratado;
o Rescisão administrativa por interesse público ou conveniência da Administração.
• Rescisão amigável;
• Rescisão judicial ou por arbitragem;
• Rescisão de pleno direito.
107
Suspensão do contrato administrativo
A suspensão do contrato administrativo é uma prerrogativa da Administração, posto que se ela pode
unilateralmente rescindir o pacto, certamente poderá suspendê-lo — quem pode o mais pode o menos.
A Administração deverá justificar o seu ato, comprovando as razões de interesse público e as vantagens
decorrentes da suspensão.
Principais contratos administrativos
• Contrato de obra pública e serviços de engenharia;

o Regime de execução do contrato administrativo de obra pública
▪ Empreitada por preço unitário;
▪ Empreitada por preço global;
▪ Empreitada integral;
▪ Contratação por tarefa;
▪ Contratação integrada;
▪ Contratação semi-integrada;
▪ Fornecimento e prestação de serviço associado.
• Contrato de serviço
o Serviços comuns e especiais;
o Serviços contínuos e não contínuos;
o Serviços técnico-profissionais e artísticos.
• Contrato de compra ou fornecimento;
• Alienação e concessão de direito real de uso de bens públicos;
• Concessão e permissão de uso de bem públicos;
• Contrato de locação;
• Contratações de tecnologia da informação e de comunicação;
• Outras espécies de contratos não previstas na Lei nº 14.133/21:
o contrato de concessão pública;
o contrato de parcerias público-privadas;
o contrato de desempenho;
o contrato de gestão;
o contrato de programa;
o termo de parceria.
A rescisão do contrato administrativo poderá ocorrer:
a) Por culpa do contratado, apenas.

b) Por ato unilateral da Administração, apenas.
c) Por inadimplência sem culpa do contratado, apenas.
d) Por ato da Administração, de forma amigável ou por decisão judicial ou em arbitragem.
e) De forma amigável, apenas.
A única alternativa correta é a letra D, que contempla todas as possibilidades de rescisão do contrato
administrativo.
108
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratações administrativas. 1ª ed., São Paulo:
Obra específica sobre contratos e licitação, que tem um conteúdo bastante interessante e desenvolvido em
linguagem bastante simples e acessível. Trata-se de uma obra de aprofundamento, cuja leitura é interessante
a quem quiser mais conhecimento sobre os contratos administrativos e licitações.
1. A rescisão judicial:
a) É facultativo para a Administração e obrigatório para o administrado.

b) É obrigatória para a Administração e facultativa para o administrado.
c) É obrigatória para ambos.
d) É facultativa para ambos.
e) É impossível em qualquer caso.
2. Defina rescisão consensual
• Embasaram: fundamentaram.
• Pertinentes: adequadas.
• Sanção: punição.
• Aquém: menos que.
• Transitória: temporária.
• Predominância: prevalência.
• Infindável: interminável.
Resposta:
1. a)
2. “É a que se realiza por mútuo acordo das partes, para a extinção do contrato e acerto dos direitos dos
distratantes”. (Meirelles, 2016, p. 278)
109
Forense, 2015. 1102 p.
p.
p.
p.
110
UNIDADE III
CAPÍTULO 8 – LICITAÇÕES
✓ Obrigatoriedade de licitação;
✓ Transição entre a Lei nº 14.133/2021 e a revogada Lei nº 8.666/93;
✓ Conceito;
✓ Princípios;
✓ Objeto da licitação;
✓ Objetivos do processo licitatório;
✓ Contratação direta;
✓ Procedimento licitatório;
✓ Modalidades de licitação;
✓ Critérios de julgamento;
✓ Procedimentos auxiliares.
Introdução
Uma vez estudados os contratos administrativos, observamos que para a realização dessas
contratações é necessária, como regra, a realização do procedimento licitatório.
Esse procedimento tem por fim garantir a impessoalidade na oportunidade dos particulares em
contratar com a Administração Pública, impedindo o uso da máquina para favorecimentos pessoais
ou benefícios a pessoas determinadas, bem como a oportunidade de a Administração Pública
efetivar a melhor contratação possível.
O procedimento licitatório é marcado pela existência de princípios e regras próprios, estabelecendo

os critérios para a seleção das propostas, bem como é fato que subsistem diversas modalidades de
licitação.
É, tal procedimento, disciplinado pela Lei nº 14.133/2021.
8.1 Obrigatoriedade de licitação
Para que o Poder Público realize a contratação de serviços ou de obras, devem-se seguir os
procedimentos inerentes às licitações, ressalvados os casos excepcionais onde a licitação é
dispensada ou inexigível.
Assim, conforme estabelecido na CF em seu artigo 37, XXI, observa-se a obrigatoriedade já transcrita
no texto constitucional:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras

e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
111
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações;
No dispositivo, observa-se que há a regulamentação do instituto em lei própria, qual seja, a Lei nº
14.133/2021, que rege as regras e os procedimentos para a realização ou não de licitação com o
Poder Público.
Vale mencionar que a competência legislativa sobre o tema é privativa da União, nos termos do artigo
22, XXVII, também da CF, abrangendo todos os entes públicos da Administração direta, autarquias
e fundações públicas.
Contudo, observa-se que os entes federativos têm competência para editar as normas específicas
para disciplinar qual o regime padrão de licitação que será adotado, bem como suas regras de
contratação, reservando-se à União a competência normativa geral.
Reflita em como a obrigatoriedade de licitação se fundamenta para a garantia de probidade administrativa.
8.2 Transição entre a Lei nº 14.133/2021 e a revogada Lei nº 8.666/1993
A nova lei de licitações (14.133/2021) sobrepõe as normas da antiga legislação e a revoga, contudo
o faz estabelecendo normas de transição entre elas, com o respeito aos contratos já iniciados sob a
vigência da norma anterior:
Art. 190. O contrato cujo instrumento tenha sido assinado antes da entrada em vigor
desta Lei continuará a ser regido de acordo com as regras previstas na legislação
revogada.
Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a
Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta
Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, e a opção escolhida deverá
ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de contratação
direta, vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no referido inciso.
Parágrafo único. Na hipótese do caput deste artigo, se a Administração optar por

licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193 desta Lei, o
contrato respectivo será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua
vigência.
Art. 192. O contrato relativo a imóvel do patrimônio da União ou de suas autarquias

e fundações continuará regido pela legislação pertinente, aplicada esta Lei
subsidiariamente.
Art. 193. Revogam-se:
I - os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, na data de publicação

desta Lei;
112
II - a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002,
e os arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, após decorridos 2
(dois) anos da publicação oficial desta Lei.
Art. 194. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
O pautado no art. 191 da Lei nº 14.133/21, em conjugação com o art. 193, II do mesmo diploma,
deixa claro que a Administração Pública poderia, até 01 de abril de 2023, optar por seguir o que é
pautado na antiga lei de licitações, qual seja, a Lei nº 8.666/93.
Ademais, verifica-se que a nova legislação também extinguiu por revogação imediata toda a parte
criminal existente na anterior, revogando as disposições dos artigos 89 a 108 da Lei nº 8.666/93.
A lei de licitações sofreu forte alteração, porém estabelece em seu conteúdo normas de transição para que
não afete os contratos e processos já iniciados de acordo com a normativa anterior.
8.3 Conceito
O contrato administrativo, via de regra, com as ressalvas expressamente previstas na lei quanto à
dispensa e inexigibilidade, necessita de uma licitação prévia, sendo esta uma de suas
particularidades.
A licitação, portanto, é antecedente necessário do contrato, bem como o contrato é um consequente

lógico da licitação (Meirelles, 2016, p. 306).
Pois bem, licitação “é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública

seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse” (Meirelles, 2016, p. 306).
Há, portanto, uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes,
de modo a garantir a igualdade de oportunidades e a eficiência e a moralidade nos negócios
administrativos.
A licitação é um antecedente lógico e necessário ao contrato administrativo.
8.4 Princípios
Alguns princípios regem as licitações, e utilizamos o vocábulo no plural porque eles se aplicam a
todas as formas de licitações, independentemente de sua modalidade.
113
O art. 5º da Lei nº 14.133/21 bem explicita os princípios, sendo possível divisar que muitos deles são
princípios do próprio Direito Administrativo, se não vejamos:
Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da

impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público,
da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da
eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do
julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da
proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional
sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro
de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
Outros princípios são indicados em outros dispositivos legais.
Vejamos, então, alguns deles, notadamente os de aplicabilidade propriamente nos procedimentos

licitatórios:
a) Vinculação ao instrumento convocatório
Sendo o edital a lei interna da licitação, obviamente vincula aos seus termos não só os licitantes
como também a própria Administração que o expediu (art. 92, II da Lei de Licitações).
Fixadas as regras para a licitação, temos que estas são inalteráveis para ela durante todo o
procedimento.
A Administração, verificando a inviabilidade do fixado no edital, deverá invalidar a licitação e reabri-

la em novos moldes.
Todavia, se subsistir falha ou inadequação que possa ser corrigida sem afetar o pleito, o edital poderá
ser corrigido a tempo através de aditamento ou expedição de um novo, sempre com republicação e,
se for o caso, reabertura de prazos.
b) Planejamento
Trata-se de princípio que revela a necessidade de planejamento prévio para a realização do

procedimento licitatório, de tal sorte que para as contratações com o Poder Público, deve haver a
perfeita verificação da necessidade, conveniência e justificativa de se iniciar um processo licitatório.
Apresenta-se como um princípio diretor do ato de licitar, fomentando o racionalismo da Administração

Pública.
A Lei de Licitações prevê alguns instrumentos atinentes ao planejamento, tal como o estudo técnico
preliminar (art. 6º, XX) ou plano de contratação anual (art. 12, VII).
c) Segregação das funções
Por esse princípio, veda-se a atuação do agente público em várias fases ou funções no mesmo
procedimento licitatório, de forma a garantir a idoneidade do procedimento (art. 7º, § 1º).
114
Assim, o que se verifica é a atuação do agente em uma determinada função, não podendo cumular
ou agir simultaneamente no exercício de outras funções, ainda que em fases distintas.
d) Igualdade entre os licitantes
Tal princípio também decorre do Princípio geral da Isonomia.
Convém destacar que tal princípio aqui tratado não restará desatendido acaso a Administração faça
incluir na licitação requisitos mínimos para a participação de licitantes, posto que a fixação destes,
deve sempre estar atrelada à execução do contrato, à segurança e perfeição da obra ou serviço, à
regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro interesse público.
Todavia, convém destacar que o TCE/SP vem entendendo que não é possível a Administração exigir
requisitos em patamares superiores àqueles previstos na Lei de Licitações, sob pena de nulidade do
edital.
Também devemos ventilar que, por decorrerem de princípios constitucionais, as eventuais

facilidades concedidas às cooperativas ou microempresas não são ilegais ou inconstitucionais. O art.
4º da norma prevê, por exemplo, tratamento diferenciado às microempresas e empresas de pequeno
porte.
e) Julgamento objetivo
Significa que a Administração deve se apoiar em critérios concretos e objetivos para escolher a
melhor proposta dentre aquelas apresentadas, de modo que seja afastado o discricionarismo na
escolha das propostas.
O art. 33 da Lei de Licitações indica os critérios de julgamento que podem ser adotados, que serão
analisados posteriormente.
f) Competitividade
É princípio norteador do próprio procedimento em sua base, haja vista que não existe licitação se
não houver a possibilidade de competição àqueles que dela participam.
Com isso, o que se pretende é evitar a manipulação de preços e o prejuízo ao erário, bem como
atrair a maior quantidade de licitantes para a disputa.
A Lei de Licitações, visando resguardar tal princípio, prevê, por exemplo, que as compras atendam
ao princípio do parcelamento (art. 40, V, b), possibilitando que, quando tecnicamente viável e
economicamente vantajoso, as compras deverão ser divididas em lotes. Também a contratação de
serviços poderá ser parcelada (art. 47, § 1º, III).
g) Publicidade e transparência
Tal princípio da publicidade (art. 13 da Lei de Licitações), que decorre do próprio princípio da
publicidade aplicável ao Direito Administrativo como um todo, vem a significar que desde os avisos
de sua abertura até o conhecimento do edital e seus anexos, o exame da documentação e das
115
propostas pelos interessados e o fornecimento de certidões de quaisquer peças ou documentos etc.
devem ser divulgados.
O comando do art. 54 da Lei de Licitações para que subsistam as divulgações dos editais de
licitações no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) também referenda tal princípio.
Com relação à transparência, temos que tal acaba por não só referendar a publicidade para
comandar que a Administração Pública e o procedimento licitatório e licitantes atuem de maneira
transparente, com informações claras e com boa-fé.
h) Sigilo das propostas
Com previsão no artigo 13, parágrafo único da Lei nº 14.133/2021, decorre da própria garantia a
igualdade dos licitantes, posto que ficaria em posição vantajosa o proponente que viesse a conhecer
a proposta de seu concorrente antes da apresentação da sua.
Assim, o sigilo sobre as propostas deve prevalecer até o momento da sessão pública.
i) Formalismo
Impõe a vinculação às prescrições legais sobre os atos e fases do procedimento licitatório.
E tais prescrições legais não decorrem somente de lei, mas também do regulamento, do caderno de
obrigações, do edital etc.
O que o princípio do procedimento formal determina não é o formalismo exagerado, mas sim que
seja previsto um procedimento formal, de modo que as omissões ou irregularidades formais na
documentação ou nas propostas, desde que não prejudiquem ninguém, devem ser relevadas.
j) Probidade administrativa
Ainda que seja um mandamento constitucional (art. 37, § 4°), temos que ela também é prevista
especificamente para as licitações (art. 3° da Lei de Licitações), de modo que é uma advertência às
autoridades que promovem e que julgam a licitação.
k) Desenvolvimento nacional sustentável
Traduz-se por objetivo da licitação e ainda por um princípio que deve ser observado, sendo que visa
à utilização do processo licitatório com fins de promover a sustentabilidade.
Pesquise sobre os princípios da licitação na doutrina e sua aplicação pela jurisprudência.
116
8.5 Objeto da licitação
A finalidade precípua da licitação é sempre a obtenção, pela Administração, de um objeto nas

melhores condições, o qual deve ser definido no edital, de modo que os licitantes possam atender
fielmente ao desejo da Administração.
Como já estudamos quando dos contratos administrativos e seus principais tipos, temos que o objeto
da licitação se traduz por tais contratações e encontram-se previstos no art. 2º da Lei de Licitações.
Art. 2º Esta Lei aplica-se a:
I - Alienação e concessão de direito real de uso de bens;

II - Compra, inclusive por encomenda;
III - locação;
IV - Concessão e permissão de uso de bens públicos;
V - Prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados;
VI - Obras e serviços de arquitetura e engenharia;
VII - contratações de tecnologia da informação e de comunicação.
Se não houver a caracterização do objeto da licitação, temos que ela será nula, posto que dificultará
a apresentação de propostas, bem como comprometerá o seu julgamento (já que estariam mitigados
os critérios objetivos de escolha) e a execução do contrato subsequente.
Acesse a íntegra da lei de licitações: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm.
8.6 Objetivos do processo licitatório
A lei estabelece os objetivos do procedimento licitatório em seu artigo 11, a saber:
Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
I - Assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais

vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida
do objeto;
II - Assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;
III - Evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis
e superfaturamento na execução dos contratos;
IV - Incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela

governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive
de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os
processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os
objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e
confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e
às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas
contratações.
117
É de perceber que os dispositivos do citado artigo têm por fim assegurar a moralidade e idoneidade
do procedimento, evitando, assim, que haja qualquer tipo de contratação em valores absurdos,
lesivos ao erário, ou contratações que não respeitem os princípios basilares das licitações.
8.7 Contratação direta
A CF estabelece, em seu artigo 37, XXI, a obrigatoriedade de licitação, com a ressalva dos casos
previstos em lei que autorizam a chamada contratação direta.
São duas as modalidades de contratação direta, a inexigibilidade e a dispensa de licitação (art. 72

da Lei de Licitações).
Os casos de inexigibilidade são aqueles em que a licitação se torna inviável em razão da ausência
de competição.
São estampadas no artigo 74 da Lei nº 14.133/2021 e são constituídas de rol exemplificativo.
Já a dispensa de licitação ocorre quando, embora possível sua realização, por opção legal é
permitida a sua não realização.
Subdivide-se em duas hipóteses, sendo as dispensáveis e as dispensadas.
Serão dispensáveis (art. 75 da Lei de Licitações) quando, a critério discricionário do ente público,
não for desejável realizar a licitação, embora seja possível.
Serão dispensadas aquelas que a própria legislação determina que não se licite, como ocorre em
algumas hipóteses de alienação de bens (art. 76, I e II da Lei de Licitações).
8.8 Procedimento licitatório
O procedimento licitatório é dividido em várias fases, que encontram descrição nos artigos 18 e
seguintes da Lei de Licitações.
São elas:
a) Fase preparatória
Trata-se de fase interna na Administração Pública, pautada pelo planejamento licitatório, observação
de recursos existentes, necessidade e conveniência da contratação.
Observa-se nessa fase que deve ser analisada a compatibilidade com o plano de contratações, que
deve observar o disposto no artigo 12 da Lei de Licitações.
Na fase em comento, observam-se as seguintes etapas:
• Descrição da necessidade da contratação;

• Definição do objeto;
• Regras de execução e pagamento;
118
• Orçamento;
• Elaboração do edital;
• Elaboração da minuta do contrato;
• Definição do regime de fornecimento;
• Regras da licitação;
• Análise de riscos;
• Determinar ou não audiência/consulta pública.
Ainda na fase preparatória, serão definidas as modalidades de licitação, que serão abordadas em
tópico próprio neste livro.
O edital se traduz pelo instrumento convocatório da licitação, o qual vincula os licitantes e a

Administração Pública. O edital deverá conter o objeto da licitação e as normas relativas à
convocação, ao julgamento, à habilitação, aos recursos e às penalidades da licitação, à fiscalização
e à gestão do contrato, à entrega do objeto e às condições de pagamento (art. 25 da Lei de
Licitações).
Item obrigatório no edital é a previsão de índice de reajustamento de preço (art. 25, §§ 7º e 8º da Lei
de Licitações).
A Lei nº 14.133/2021 ainda inovou ao prever a possibilidade de o edital pautar uma matriz de
alocação de riscos, a qual, conforme art. 6º, XXVII, se constituiria em uma cláusula contratual
definidora de riscos e de responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio
econômico-financeiro inicial do contrato, de modo que os riscos seriam, então, divididos,
objetivamente, entre o contratante e o contratado, estabelecendo as responsabilidades de cada parte
do contrato (art. 22, § 1º da Lei de Licitações).
b) Fase de divulgação do edital
Essa fase é voltada para a garantia da higidez do instrumento convocatório, que será analisado e
consolidado em seus aspectos jurídicos e legais para posterior publicação aos interessados em
concorrer na licitação.
Nos termos do artigo 53 da Lei de Licitações, uma vez findada a fase preparatória, o edital será
levado ao assessoramento jurídico para elaboração de parecer sobre a legalidade do ato, parecer
este que será realizado de forma objetiva, sem aprofundamento em critérios subjetivos de
conveniência da contratação.
O parecer, todavia, pode ser dispensado nos casos previstos no §5º, do mesmo artigo 53 da lei em
comento:
§ 5º É dispensável a análise jurídica nas hipóteses previamente definidas em ato da

autoridade jurídica máxima competente, que deverá considerar o baixo valor, a baixa
complexidade da contratação, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas
de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente
padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico.
119
A lei ainda estabelece que, ultimado o parecer, a autoridade determinará a divulgação do edital. A
publicação do edital é obrigatória em três veículos e formas específicas (art. 54 da Lei de Licitações),
observemos:
• Portal Nacional de Contratações Públicas — disponibilização do inteiro teor do instrumento;

• Diário Oficial competente — extrato;
• Jornal de grande circulação — extrato.
Posteriormente à publicação do edital, temos que é factível a sua impugnação administrativa,

conforme estabelecido no art. 164 da Lei 14.133/2021. Assim, qualquer pessoa é parte legítima para
impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação dessa lei ou para solicitar esclarecimento
sobre os seus termos, sendo que o prazo para a impugnação é de até 3 (três) dias úteis antes da
data de abertura do certame.
A resposta da Administração Pública à impugnação deve ser divulgada em sítio eletrônico oficial no
prazo de até 3 (três) dias úteis, limitado ao último dia útil anterior à data da abertura do certame.
c) Fase de apresentação das propostas
Após a publicação do edital, será aberto o prazo para apresentação das propostas dos concorrentes
na licitação.
Esses prazos são delineados no artigo 55 da Lei nº 14.133/2021, variando de acordo com o objeto
da contratação e a modalidade de licitação.
Quanto ao modo da disputa, observa-se que o sistema poderá ser aberto ou fechado, sendo que
os lances serão públicos e sucessivos na primeira, enquanto na segunda modalidade as propostas
permanecem sigilosas até o momento designado para sua abertura (art. 56 da Lei de Licitações).
Vale lembrar que o edital pode exigir a apresentação de garantias junto com as propostas, ex vi do
artigo 58 da Lei de Licitações.
d) Fase de julgamento
A fase de julgamento tem por fim a definição do licitante vencedor do certame.
Nessa fase serão desclassificadas as propostas que não atenderem às regras do certame, nos
moldes do artigo 59 da Lei de Licitações, e as inexequíveis, nos termos dos §§ 4º e 5º do mesmo
dispositivo.
O julgamento observará os critérios definidos no edital e, em caso de empate, buscará as soluções

do artigo 60 da lei em comento para fins de que subsista o desempate.
Após a seleção do licitante vencedor, a Administração ainda poderá negociar com ele os valores
para obter melhores condições.
120
e) Fase de habilitação
É a fase seguinte ao julgamento, responsável por verificar a possibilidade de cumprimento das

obrigações contratuais pelo licitante vencedor.
A habilitação será analisada pelos seguintes critérios (art. 62 da Lei de Licitações):
• Jurídica (art. 66 da Lei de Licitações);

• Técnica (art. 67 da Lei de Licitações);
• Fiscal, social e trabalhista (art. 68 da Lei de Licitações);
• Econômico-financeira (art. 69 da Lei de Licitações).
f) Fase de recurso
Diante do julgamento das propostas e da habilitação ou inabilitação dos licitantes, é cabível recurso
administrativo, nos termos do art. 165, I, b e c da Lei de Licitações, o qual possui efeito suspensivo
(art. 168 da Lei de Licitações).
A intenção do licitante de recorrer deve ser manifestada imediatamente, sob pena de preclusão,
sendo que o prazo para apresentação das razões é de até 3 dias úteis contados da data de intimação
ou de lavratura da ata de habilitação ou inabilitação. Dessa maneira, após o julgamento ou após a
habilitação, o licitante deve externar seu intento de recorrer, mas só se inicia o prazo para razões do
recurso depois da fase de habilitação, quando se inicia a fase recursal em que todos os recursos
serão julgados. Como exceção, nos casos em que a habilitação ocorre antes do julgamento, o prazo
para apresentação das razões e a apreciação dos recursos se inicia após a ata de julgamento.
O prazo para contrarrazões ao recurso é também de 03 dias úteis, sendo que após a autoridade que
tiver proferido a decisão recorrida, se não reconsiderar, encaminhará o recurso com a sua motivação
à autoridade superior, que decidirá no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis.
g) Fase de encerramento
Após a habilitação, segue-se a fase de encerramento, que poderá resultar em algumas das medidas
previstas no artigo 71 da Lei de Licitações:
• determinar o retorno dos autos para saneamento de irregularidades;

• revogar a licitação por motivo de conveniência e oportunidade;
• proceder à anulação da licitação, de ofício ou mediante provocação de terceiros, sempre que
presente ilegalidade insanável;
• adjudicar o objeto e homologar a licitação.
8.9 Modalidades de licitação
Estabelece o artigo 28 da Lei de Licitações que são modalidades de licitação:
• Pregão;
• Concorrência;
121
• Concurso;
• Leilão;
• Diálogo competitivo.
Assim, passemos à breve análise de cada um:
a) Pregão
O pregão é a modalidade obrigatória para aquisição bens e serviços comuns (art. 6º, XLI da Lei
de Licitações).
Conforme o art. 6º, XIII da Lei de Licitações, são considerados bens e serviços comuns aqueles cujos
padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, pois observam
especificações usuais de mercado.
Pode ser utilizado facultativamente para contratação de serviços comuns de engenharia.
É importante ressaltar que o pregão não é uma opção no caso de aquisição dos bens e serviços
comuns, e sim a modalidade obrigatória.
A teor do art. 29 da Lei de Licitações, o pregão observa o procedimento pelo rito comum mencionado
pelo art. 17, da mesma maneira que a concorrência, pelo que a diferenciação destes se dá quanto
ao objeto.
Não é admitido para (art. 29, parágrafo único da Lei de Licitações):
• Bens e serviços especiais;

• Obras;
• Serviços especiais de engenharia;
• Serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual;
• Locações imobiliárias;
• Alienações.
Admite como critérios de julgamento:
• Menor preço;
• Maior desconto.
b) Concorrência
O art. 6º, XXXVIII da Lei nº 14.233/21 pauta que a concorrência é a modalidade de licitação destinada
à contratação de bens e serviços especiais (art. 6º, XIV da Lei de Licitações) e de obras (art. 6º, XII
da Lei de Licitações) e serviços comuns e especiais de engenharia (art. 6º, XXI da Lei de Licitações).
A teor do art. 29 da Lei de Licitações, a concorrência observa o procedimento pelo rito comum
mencionado pelo art. 17, da mesma maneira que o pregão, pelo que a diferenciação destes se dá
quanto ao objeto.
122
É aplicável, portanto, para a contratação de:
• Obras e serviços especiais;

• Obras e serviços comuns e especiais de engenharia;
• Obras.
Admite como critérios de julgamento:
• menor preço;
• melhor técnica ou conteúdo artístico;
• técnica e preço;
• maior retorno econômico;
• maior desconto.
c) Concurso
Concurso é a modalidade voltada para a contratação de trabalho técnico, científico ou artístico (art.
6º, XXXIX da Lei de Licitações).
De acordo com o art. 30 da Lei de Licitações, o edital do concurso, que é orientado por procedimento
especial, deverá prever: a qualificação exigida dos licitantes; as diretrizes e formas de apresentação
do trabalho; as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor.
Convém declinar que nos concursos de elaboração de projeto, o vencedor cederá à Administração
todos os direitos relativos ao projeto, bem como autorizará a execução conforme juízo da autoridade
competente (art. 93 da Lei de Licitações).
Tem como critério de julgamento:
• Melhor técnica;
• Melhor conteúdo artístico.
d) Leilão
Modalidade de licitação voltada para a alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis (art.
6º, XL da Lei de Licitações).
Segue rito especial (art. 31 da Lei de Licitações), podendo ser realizado por leiloeiro oficial ou servidor
designado para a função.
O critério de julgamento será o de maior lance.
e) Diálogo competitivo
Trata-se de modalidade nova introduzida pela Lei nº 14.133/2021 e se destina à contratação de

obras, serviços ou compras, onde a Administração Pública realiza diálogos com licitantes
previamente escolhidos mediante critérios objetivos para desenvolver uma ou mais alternativas
123
capazes de atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentarem proposta final após
o encerramento do diálogo (art. 6º, XLII).
Possui procedimento específico, conforme artigo 32 da referida lei, que ainda estabelece que ele:
• visa a contratar objeto que envolva as seguintes condições:

o inovação tecnológica ou técnica;
o impossibilidade de o órgão ou a entidade ter sua necessidade satisfeita sem a
adaptação de soluções disponíveis no mercado; e
o impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com precisão
suficiente pela Administração.
• verifica a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que possam satisfazer
suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos:
o a solução técnica mais adequada;
o os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida;
o a estrutura jurídica ou financeira do contrato;
Trata-se da modalidade voltada à definição de alternativas para a prestação do serviço ou obra que
o ente necessite em conjunto com a proposta dos licitantes, permitindo uma maior interação entre
todos os envolvidos.
Quanto ao critério de julgamento, este dependerá da solução apresentada.
8.10 Critérios de julgamento
Critérios de julgamento são as referências objetivas para a avaliação e julgamento das propostas
apresentadas pelos licitantes.
Estão elas previstas nos art. 33 e seguintes da Lei de Licitações, e são elas:
• menor preço;
• maior desconto;
• maior lance, no caso de leilão;
• maior retorno econômico.
Pelo critério de julgamento de menor preço, identifica-se a proposta vencedora como sendo aquela
que tiver o menor valor considerando os parâmetros mínimos da qualidade definidos no edital de
licitação (art. 34 da Lei de Licitações).
O critério de julgamento da proposta pelo maior desconto é aquele onde a Administração Pública
apresenta um valor global no edital de licitação e será vencedora na licitação a proposta que trouxer
o maior desconto sobre aquele valor de referência (art. 34, § 2º da Lei de Licitações).
O art. 35 da Lei de Licitações trata do julgamento por melhor técnica ou conteúdo artístico para a
contratação de projetos e trabalhos de natureza técnica, científica ou artística, apontando que se
124
destina exclusivamente às propostas técnicas ou artísticas apresentadas pelos licitantes, sendo que
o edital deverá prever o prêmio ou a remuneração destinada aos vencedores.
Por critério de julgamento por técnica e preço, considera-se vencedor do certame aquele que obtiver
a maior pontuação obtida segundo fatores objetivos previstos no edital, ou seja, o importe total das
notas atribuídas aos aspectos de técnica e de preço da proposta dos licitantes são somados e sairá
vitorioso o que possuir maior quantidade de pontos/notas (art. 36 da Lei de Licitações). Esse critério
será empregado quando restar demonstrado que é relevante para a Administração avaliar ambos os
aspectos, sendo passível de emprego apenas em casos específicos previstos no art. 36, § 1º da Lei
de Licitações.
No julgamento por maior lance, os licitantes deverão apresentar os lances que ofertam para adquirir
bens levados a leilão, tomando como base o valor da avaliação destes, sendo que o maior lance
vence a licitação.
Por fim, pelo critério de julgamento pelo maior retorno econômico, escolhe-se a proposta que trouxer
a maior economia para a Administração, sendo que de acordo com o art. 39 da Lei de Licitações,
deve ser utilizado exclusivamente para a celebração de contato de eficiência. O contrato de eficiência
é aquele cujo objeto é a prestação de serviços, podendo incluir obras e o fornecimento de bens, com
o objetivo de propiciar maior economia ao contratante, o que se dá mediante redução de despesas
correntes e se remunerando o contratado com base em percentual da economia gerada (art. 6º, LIII
da Lei de Licitações).
8.11 Procedimentos auxiliares
A Lei nº 14.133/2021 prevê procedimentos auxiliares às licitações e contratações, os quais são

utilizados em ocasiões específicas, cabendo destacar, entretanto, que não se confundem com
modalidades de licitação.
Conforme art. 78 da Lei de Licitações, são considerados procedimentos auxiliares:
• credenciamento;
• pré-qualificação;
• procedimento de manifestação de interesse;
• sistema de registro de preços;
• registro cadastral.
O credenciamento é um processo administrativo de chamamento público no qual são convocados os

interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, se preenchidos os requisitos
necessários, sejam credenciados para executar tal objeto quando convocados (art. 6º, XLIII da Lei
de Licitações). Nesse procedimento não se visa à contratação de uma pessoa específica, sendo
possível a contratação de várias pessoas de forma simultânea, inclusive com inexigibilidade de
licitação (art. 74, IV da Lei de Licitações), sendo certo, contudo, que somente em hipóteses previstas
no art. 79 da Lei de Licitações tal credenciamento pode ocorrer.
A pré-qualificação, conforme o art. 6º, XLIV da Lei de Licitações, é o procedimento seletivo prévio à
licitação, convocado por meio de edital, destinado à análise das condições de habilitação, total ou
125
parcial, dos interessados ou do objeto. É previsto no art. 80 do referido diploma, que pauta as
possibilidades para sua ocorrência.
O procedimento de manifestação de interesse ocorrerá quando a Administração publicar edital de

chamamento público no qual solicita a propositura e a realização de estudos, investigações,
levantamentos e projetos de soluções inovadoras que contribuam com questões de relevância
pública (art. 81 da Lei de Licitações). Este não se confunde com a licitação para contratação do
objeto final, que ocorre, se for o caso, quando findo o procedimento de manifestação de interesse.
Pelo Sistema de Registro de Preços, tem-se o conjunto de procedimentos para realização, mediante
contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal dos
preços de serviços, obras ou bens para contratações futuras (art. 6º, XLV da Lei de Licitações). Aqui
a Administração realizará uma licitação na qual os licitantes apresentam o preço para o que a
Administração pretende contratar e, com base no critério de julgamento previsto no edital, serão
classificadas todas as propostas, sendo que ao fim é feita uma ata de registro de preços vinculante
no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições
a serem praticadas (art. 6º, XLVI da Lei de Licitações). Assim, ultimada a ata de registro de preços
quando a Administração pretender o objeto nela previsto, deverá contratar com o primeiro colocado
nela grafado, o que se dará pelo valor lá registrado (art. 82 e seguintes da Lei de Licitações).
Em último, temos o sistema de registro cadastral, o qual é disponibilizado no Portal Nacional de

Contratações Públicas (PNCP) para efeito de cadastro unificado de licitantes (art. 87 da Lei de
Licitações). Tal visa facilitar a identificação de licitantes aptos a participarem de licitações, pois tal
cadastro permite, inclusive, a prévia aferição de regularidade quanto à execução de contratos
administrativos e, ainda, da própria existência do cadastrado.
No último capítulo da disciplina, estudamos o procedimento licitatório em linhas gerais.
Aprendemos que se trata de um procedimento pautado por inúmeras disposições legais, de

competência legislativa geral atribuída à União, podendo os demais entes estabelecerem regras
específicas em suas competências.
Além disso, estudamos que o procedimento licitatório é dividido em várias fases, sendo a primeira
delas relacionada ao planejamento e à avaliação de viabilidade e legalidade do procedimento,
observando os critérios de conveniência da Administração, para que, apenas após essa fase de
preparação, haja a abertura pública do certame.
Observamos que no procedimento licitatório, além da Lei de Licitações, há que se observar o edital,
que estabelece, caso a caso, as regras específicas de cada certame realizado, definindo critérios de
avaliação das propostas, modalidade da seleção, bem como critérios de desempate.
Estudamos, ainda, as modalidades de licitação, observando que algumas modalidades são utilizadas
de forma obrigatória para certas contratações, como é o caso do pregão.
Ao fim, analisamos os critérios de julgamento possíveis de serem eleitos nas licitações, bem como
os procedimentos administrativos auxiliares aos certames.
126
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratações administrativas. 1ª ed., São Paulo:
Obra específica sobre contratos e licitação, que tem um conteúdo bastante interessante e desenvolvido em
linguagem bastante simples e acessível. Trata-se de uma obra de aprofundamento, cuja leitura é interessante
a quem quiser mais conhecimento sobre os contratos administrativos e licitações.
Obrigatoriedade de licitação: para que o Poder Público realize a contratação de serviços ou de obras, devem-
se seguir os procedimentos inerentes às licitações, ressalvados os casos excepcionais de dispensa ou
inexigibilidade.
Transição entre a lei nº 14.133/2021 e a revogada lei nº 8.666/93: vide artigos 190 a 192 da Lei nº
14.133/2021.
Conceito: a licitação, portanto, é antecedente necessário do contrato, bem como o contrato é um consequente
lógico da licitação (Meirelles, 2016, p. 306). Pois bem, licitação “é o procedimento administrativo mediante o
qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse” (Meirelles,
2016, p. 306).
Princípios
• Vinculação ao instrumento convocatório;

• Planejamento;
• Segregação das funções;
• Igualdade entre os licitantes;
• Julgamento objetivo;
• Competitividade;
• Publicidade e transparência;
• Sigilo das propostas;
• Formalismo;
• Probidade administrativa;
• Desenvolvimento nacional sustentável.
Objetos da licitação: definidos no artigo 2º da Lei nº 14.133/2021.
Objetivos do processo licitatório: definidos no artigo 11 da Lei nº 14.133/2021.
Contratação direta: são duas as modalidades de contratação direta, a inexigibilidade e a dispensa de

licitação. Os casos de inexigibilidade são aqueles em que a licitação se torna inviável em razão da ausência
de competição. Já a dispensa de licitação ocorre quando, embora possível sua realização, por opção legal é
permitida a sua não realização. Subdivide-se em duas hipóteses, sendo as dispensáveis e as dispensadas.
Procedimento licitatório
• Fase preparatória;
• Fase de divulgação do edital;
127
• Fase de apresentação das propostas;
• Fase de julgamento;
• Fase de habilitação;
• Fase de recurso;
• Fase de encerramento.
Modalidades de licitação: definidas no artigo 28 da Lei nº 14.133/2021.
• Pregão;
• Concorrência;
• Concurso;
• Leilão;
• Diálogo competitivo.
Critério de Julgamento: definidos no artigo 33 da Lei nº 14.133/2021.
• menor preço;
• maior desconto;
• maior lance, no caso de leilão;
• maior retorno econômico.
Procedimentos auxiliares: definidos no artigo 78 da Lei nº 14.133/2021.
• credenciamento;
• pré-qualificação;
• procedimento de manifestação de interesse;
• sistema de registro de preços;
• registro cadastral.
A contratação por meio de procedimento licitatório é:
a) Obrigatória, ressalvados os casos expressos em lei.

b) Facultativa, ressalvados os casos expressos em lei.
c) Obrigatória em qualquer caso.
d) Facultativa em qualquer caso.
e) Obrigatória, ressalvados apenas os casos de inexigibilidade.
A alternativa correta é a letra A, que reproduz o conteúdo do artigo 37, XXI da Constituição Federal.
• Adotado: esposado, assumido.

• Ventilar: mencionar.
128
• Relevadas: consideradas, aceitas.
• Basilares: fundamentais.
• Delineados: definidos.
1. Quanto à licitação e aos contratos administrativos, assinale a alternativa correta:
a) São independentes.
b) A primeira antecede o segundo.
c) O segundo antecede a primeira.
d) Têm desenvolvimento completamente separado.
e) Não mantém qualquer relação.
2. Defina licitação.
Resposta:
1. b)
2. “É o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais
vantajosa para o contrato de seu interesse” (Meirelles, 2016, p. 306).
Forense, 2015. 1102 p.
p.
p.
129
p.
130

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DIREITO ADMINISTRATIVO:

PRINCÍPIOS, PODERES, ATOS E

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Vinícius Capela de Souza

Revisora responsável: Prof.ª M.ª Rute Elisa Jorge Mendes

Diagramador responsável: Diego Macedo Pedroso

Tem como ementa:

Direito Administrativo: posição, fontes e conceitos; codificação. Sistema do contencioso

UNIDADE III .......................................................................................... 84

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................... 129

1.1 Premissas básicas

Direito, em sentido lato, é o conjunto de normas válidas.

Teorizar sobre os princípios é o cerne da Ciência Jurídica;

Sistematizando os princípios nas normas teremos a Ordem Jurídica.

1.2 Ramos do Direito

Com o passar do tempo e o aumento da importância do aspecto financeiro do Estado, surgiu um

1.3 Conceito de Direito Administrativo

Logo, quando o Poder Judiciário e o Poder Legislativo estiverem imbuídos no caráter de

1.4 Diferença entre Direito Administrativo e Constitucional

Basicamente, significa que o Direito Constitucional determina a estrutura do Estado, e o Direito

1.5 Fontes do Direito Administrativo

1.6 Codificação do Direito Administrativo

1.7 Sistemas Administrativos

Atualmente, em âmbito mundial, existem dois sistemas:

• Sistema do contencioso administrativo – criado na França, por este sistema os Atos da

Os princípios são os alicerces da ciência, as proposições básicas sobre as quais a ciência se

Somente algumas medidas excepcionais e urgentes permitem uma constrição, mitigação, do

c) Princípio da impessoalidade ou finalidade

A Finalidade liga-se ao sentido da obrigatoriedade de o administrador somente praticar o ato de modo

d) Princípio da razoabilidade e/ou proporcionalidade

Não pode, por exemplo, a Administração restringir desnecessária e abusivamente o particular,

g) Princípio da segurança jurídica

Esse Princípio é da essência do próprio Direito, mais notadamente do Estado de Direito.

É a estabilidade, a segurança, que torna possível a sociedade projetar comportamentos cujas

Os institutos da prescrição, decadência, preclusão, usucapião, a irretroatividade da lei, o direito

É um princípio que também se liga diretamente ao Estado de Direito e ao próprio Princípio da

O administrador público deve, portanto, expor os fundamentos de fato (pressupostos fáticos) e de

Frequentemente, a motivação consta de pareceres, informações, laudos, relatórios, perícias, feitas

i) Princípio do devido processo legal e princípio do contraditório e ampla defesa

Ex.: sindicância, processo administrativo tributário.

j) Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular

k) Princípio da presunção de legitimidade ou de veracidade

Tal presunção, obviamente, é relativa (juris tantum), admitindo prova em contrário.

Em consequência desta presunção, algumas decisões administrativas são de execução imediata e