Gestão e Fiscalização de Contratos Administrativos

O Planejamento nas Contratações

1.1 O princípio do planejamento

A correta execução do contrato administrativo necessita de planejamento e controle. O

planejamento cria uma visão global da situação e das alternativas existentes, possibilitando a
gestão consciente dos recursos disponíveis e o afastamento dos riscos, mediante a elaboração de
estratégias que otimizem os procedimentos e facilitem os resultados.

É crucial destacar que o planejamento é um dos princípios fundamentais da Administração

Federal, conforme dispõe o art. 6º, I, do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967:

 Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios

fundamentais:

 I - Planejamento.

 II - Coordenação.

 III - Descentralização.

 IV - Delegação de Competência.

 V – Controle

Bem por isso, o Tribunal de Contas da União (TCU) já teve oportunidade de asseverar que o
princípio do planejamento é instrumento essencial e indispensável para a correta e adequada
alocação dos recursos públicos, evitando desperdícios e o mau uso dos valores da coletividade.

Para Marrara (2011), o Estado que descura do dever de planejar

adequadamente suas ações, está, por via reflexa, ferindo o princípio da
eficiência, diante da sua incapacidade de concretizar, de modo racional,
socialmente eficaz e econômico, os interesses públicos primários sob sua
tutela.

1.2 Planejamento na legislação vigente

Focado na importância do adequado planejamento das contratações públicas, a legislação

pertinente impõe que qualquer processo de aquisição pública pressupõe a correta definição da
estratégia de suprimento, alinhada com o planejamento estratégico do órgão, tomando como
base a previsão de consumo e utilização provável, obtida por meio de técnicas adequadas de
estimação, sendo vedadas aquisições que não representem a real demanda de desempenho do
órgão ou entidade. Desse modo, o controle proporcionado pelo planejamento auxilia na tomada
de decisões, reduzindo as reações baseadas na emoção, na suposição e na intuição.
 Planejar provê diretrizes para ações ponderadas e, salvo o fortuito, impede
que se instale a situação de emergência. Enfim, o planejamento capacita
para decidir de antemão o que fazer, como fazer e quando fazer, além de
indicar quem deve fazer.
Confira, a seguir, os normativos pertinentes, que, interpretados em conjunto, procuram inserir
no processo de contratação pública boas práticas de gestão e planejamento:

Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021

–
Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa,
da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da
motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da
razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do
desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4
de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro)

Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993

–
Art. 6º Para os fins desta Lei considera-se:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem
a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução,
devendo conter os seguintes elementos:
(...)
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua
programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários
em cada caso;
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...)
§ 7º Nas compras deverão ser observadas, ainda: (...)
II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do consumo e
utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas
técnicas quantitativas de estimação;

Instrução Normativa nº 05, de 2017

–
Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas
seguintes etapas:
I - Estudos Preliminares;
II - Gerenciamento de Riscos; e
III - Termo de Referência ou Projeto Básico.
(...)
Art. 21. Os procedimentos iniciais do Planejamento da Contratação consistem nas seguintes
atividades:
I - elaboração do documento para formalização da demanda pelo setor requisitante do serviço,
conforme modelo do Anexo II, que contemple:
a) a justificativa da necessidade da contratação explicitando a opção pela terceirização dos
serviços e considerando o Planejamento Estratégico, se for o caso;
b) a quantidade de serviço a ser contratada;
c) a previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços; e
d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar os Estudos
Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a quem será confiada a
fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas as etapas do planejamento da
contratação, observado o disposto no § 1º do art. 22;
II - envio do documento de que trata o inciso I deste artigo ao setor de licitações do órgão ou
entidade; e
III - designação formal da equipe de Planejamento da Contratação pela autoridade competente
do setor de licitações.
Art. 22. Ao receber o documento de que trata o inciso I do art. 21, a autoridade competente do
setor de licitações poderá, se necessário, indicar servidor ou servidores que atuam no setor para
compor a equipe de Planejamento da Contratação.
§ 1º A equipe de Planejamento da Contratação é o conjunto de servidores, que reúnem as
competências necessárias à completa execução das etapas de Planejamento da Contratação, o
que inclui conhecimentos sobre aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos,
dentre outros.
§ 2º Os integrantes da equipe de Planejamento da Contratação devem ter ciência expressa da
indicação das suas respectivas atribuições antes de serem formalmente designados.
Art. 23. O órgão ou entidade poderá definir de forma diversa a formação de equipe responsável
pelo Planejamento das Contratações quando contemplarem área técnica específica em sua
estrutura, observadas as disposições desta Seção no que couber.
(...)
Art. 24. Com base no documento que formaliza a demanda, a equipe de Planejamento da
Contratação deve realizar os Estudos Preliminares, conforme as diretrizes constantes do Anexo
III.
§ 1º O documento que materializa os Estudos Preliminares deve conter, quando couber, o
seguinte conteúdo:
I - necessidade da contratação;
II - referência a outros instrumentos de planejamento do órgão ou entidade, se houver;
III - requisitos da contratação;
IV - estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que
lhe dão suporte;
V - levantamento de mercado e justificativa da escolha do tipo de solução a contratar;
VI - estimativas de preços ou preços referenciais;
VII - descrição da solução como um todo;
VIII - justificativas para o parcelamento ou não da solução quando necessária para
individualização do objeto;
IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor
aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis;
X - providências para adequação do ambiente do órgão;
XI - contratações correlatas e/ou interdependentes; e
XII - declaração da viabilidade ou não da contratação.
§ 2º Os Estudos Preliminares devem obrigatoriamente conter o disposto nos incisos I, IV, VI,
VIII e XII do parágrafo anterior.
(...)

Em síntese, a dinâmica do planejamento resume-se nos seguintes procedimentos:

1. Solicitação da área requisitante, com as devidas justificativas;

2. Formação da equipe para condução do planejamento;
3. Elaboração dos estudos preliminares visando auferir qual é a melhor solução para
atender à solicitação da área com base nas justificativas e estudos de soluções
disponíveis no mercado;
4. Realização de gerenciamento de riscos que possam impactar na efetividade da
contratação como um todo; e
 5. Elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico com base nas minutas padrões
da Advocacia-Geral da União e Cadernos de Logística da Secretaria de Gestão.

A interpretação conjunta destes dois diplomas normativos infralegais

corrobora a lição doutrinária administrativa que preconizava a fase de
planejamento como providência antecedente e necessária ao sucesso da
contratação propriamente dita.
1.3 Gerenciamento de riscos

O Gerenciamento de Riscos é o processo realizado para identificar, avaliar, administrar e

controlar potenciais eventos ou situações, com o fim de fornecer razoável certeza quanto ao
alcance dos objetivos da organização.

A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento da

Contratação, devendo abranger as fases do procedimento da contratação (Planejamento da
Contratação, Seleção do Fornecedor, Gestão do Contrato). Segundo a Instrução Normativa nº
05, de 2017, em sua seção III:

Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades:

I - Identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do Planejamento

da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance
dos resultados que atendam às necessidades da contratação;

II - Avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade de

ocorrência e do impacto de cada risco;

III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para
reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências;

IV - Para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de
contingência para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se concretizarem; e

V - Definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de
contingência.

Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de

Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do procedimento da contratação
previstas no art. 19.
1.4 A importância do planejamento na fiscalização contratual
Composição da equipe de planejamento e o papel do fiscal de contrato

Entende-se por equipe de planejamento o conjunto de servidores que reúne as

competências necessárias à completa execução das etapas de Planejamento da Contratação, o
que inclui conhecimentos a respeito dos aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e
contratos, dentre outros (conceito extraído do § 1º do art. 22 da IN n° 05/2017 da SLTI/MPOG.

Essa equipe é responsável por elaborar os documentos necessários para a realização de

um novo procedimento licitatório.

A sua composição está disciplinada no artigo 21, em especial no seu inciso I, alínea “d”,
da Instrução Normativa supracitada, que faz referência a respeito da possibilidade de inclusão
do fiscal do contrato como um membro desta equipe, disciplinando o seguinte:

A indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar os Estudos
Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a quem será confiada a
fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas as etapas do planejamento da
contratação, observado o disposto no § 1º do art. 22 (grifo nosso).

É importante observar que o setor requisitante indicará o servidor ou servidores no

documento de formalização da demanda – DFD, o qual é enviado ao setor de licitações.

Deverá constar neste documento o nome do servidor indicado e o número de sua

matrícula no órgão, por exemplo seu SIAPE. O Anexo II da Instrução Normativa em apreço traz
um modelo referencial de formalização da equipe de planejamento.

Finalizada a etapa de indicações, os servidores escolhidos deverão ter ciência expressa

da designação. Apenas após essa ciência, a autoridade competente do setor de licitação
formalizará a equipe de planejamento.

Surge a seguinte indagação: qual seria a necessidade de o fiscal participar da equipe de

planejamento? A necessidade principal seria para que este servidor possa subsidiar a comissão
de informações cruciais para realização de uma nova licitação sem os erros que aconteceram
durante a execução contratual passada. Muitas vezes, os servidores responsáveis pela elaboração
do edital e seus anexos não têm uma visão das dificuldades que o gestor e o fiscal de contrato
encontram no decorrer da execução contratual.

Até aí tudo bem. E se for o primeiro contrato do órgão ou se o servidor nunca exerceu a
atribuição de fiscal, por qual motivo participar da equipe de planejamento? Para que possa se
apropriar do objeto que fiscalizará.

Em ambas as situações, a sua participação na equipe de planejamento é relevante.

A importância da segregação de funções

A segregação de funções é uma forma de controle, é princípio básico, sendo

imprescindível para garantia dos princípios constitucionais da moralidade e da isonomia que
devem permear os processos de contratação pública.

Vale destacar que a nova lei de licitações, em seu artigo 5°, caput, consagrou
expressamente a necessidade de observar a segregação de funções na aplicação da referida lei.
 A seguir estão dispostos acórdãos do Tribunal de Contas da União que tratam a respeito
do tema:

Acórdão 2.455/2003 – TCU – Primeira Câmara: Indique, ao nomear representante da

Administração para acompanhar e fiscalizar a execução de contratos da Unidade, servidor fiscal
que não esteja envolvido diretamente com a obtenção e negociação das prestações de serviços
e/ou fornecimentos, de acordo com as disposições do art. 67 da Lei n. 8.666/1993.

Acórdão TCU nº 2.146/2011 – Segunda Câmara: A execução de contrato deve ser

acompanhada por servidor especialmente designado para tanto, não cabendo a designação de
membros da comissão de licitação para o desempenho da atividade.

Acórdão TCU nº 1.375/2015 – Plenário: É vedado o exercício, por uma mesma pessoa, das
atribuições de pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado, por atentar contra o princípio da
segregação das funções.

Acórdão nº 38/2013-TCU – Plenário: estabeleça critérios para seleção dos servidores que
recebem e atestem bens e serviços, de forma a evitar que eles exerçam outras atividades
incompatíveis, tais como ordenador de despesa, pregoeiro, membros das comissões de licitação.

Dessa forma, percebe-se a importância de assegurar a segregação de funções na gestão e

fiscalização dos contratos administrativos. Nota-se que nenhum agente público, isoladamente,
deve ser o único responsável por todo o processo de contratação pública.

Contudo, algumas ressalvas são necessárias: em unidades pequenas, em que não seja
possível essa segregação, o dirigente do órgão ou entidade pode justificar fundamentalmente a
designação de um mesmo servidor para exercer mais de uma atribuição. Outro importante
aspecto é que não é recomendado aos pregoeiros e membros da comissão de licitação exercer a
fiscalização das licitações nas quais atuaram efetivamente, mas naquelas que não exerceram
suas atribuições não se vê óbice à designação.

Impacto da Covid-19 nos contratos administrativos

Devido à pandemia de Covid-19, tal tema tem gerado dúvidas na tomada de decisões por
parte das organizações. Aliás, as chances de seu órgão já ter enfrentado essa questão são
enormes, pois é um problema real que cedo ou tarde afetará os contratos administrativos em
vigor.

Assim, é imprescindível que o gestor e fiscal do contrato subsidie a Administração

Pública com informações necessárias para a adequação dos contratos aos problemas trazidos em
decorrência da pandemia. Essas alterações contratuais devem ser fundamentadas em questões
fáticas e jurídicas, uma vez que as consequências decorrentes da Covid-19 afetaram a realidade
da execução contratual, tratando-se de um evento extraordinário ou previsível, mas de
consequências incalculáveis. De tais fatos, decorrem a importância de um gestor e fiscal
atuantes para verificação de adversidades e proposição de soluções