Contrato Ley
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Contrato Ley
CONTRATOS LEY
1. ANTECEDENTES DE ESTE ARTCULO
El artculo 24 de la Ponencia original tena el siguiente texto:
Artculo 24.- Slo por ley se podr establecer garantas y seguridades otorgadas
mediante contrato y por razones de inters pblico.
En la exposicin de Motivos de este artculo se dijo que se introducira lo que en la
prctica se conoce con el nombre de contratos-leyes, en los cuales el Estado, por
un acto de autolimitacin, se coloca en un plano de igualdad jurdica dentro de la
esfera privada y contrae obligaciones que, para mayor garanta de la comunidad,
deben estar prefijadas por la ley.
Con el mismo texto, la norma figura en el artculo 15 de la primera y segunda
Ponencias sustitutorias y en el artculo 8 de la tercera Ponencia sustitutoria.
El artculo 8 de la cuarta y quinta Ponencias sustitutorias y del Anteproyecto se
modifica el texto, quedando as:
Artculo 8.- Slo por ley, sustentada en razones de inters pblico, pueden
establecerse garantas y seguridades otorgadas por el Estado mediante contrato.
Este texto se conserv en el artculo 1377 del primer Proyecto. En el artculo 1377
del Anteproyecto de la Comisin Revisora se modific ligeramente la redaccin, en
el sentido siguiente:
Artculo 1377.- Slo por ley, sustentada en razones de inters social, nacional o
pblico, pueden establecerse garantas y seguridades otorgadas por el Estado
mediante contrato, cuyas estipulaciones slo podrn ser variadas de comn
acuerdo.
El artculo 1323 del segundo Proyecto adopt el texto que figura en el artculo
1357 del Cdigo Civil.
Por otro lado, la misma Exposicin de Motivos seala que el contrato-ley confiere
seguridad para quien invierte grandes capitales, generalmente en operaciones de
alto riesgo, de lenta maduracin o larga amortizacin y su mayor significado est
en el hecho de que cualquier incumplimiento debe sujetarse a las normas
generales de la contratacin civil y no a las administrativas, que no son aplicables.
Tomando en consideracin estas referencias, habra que pensar que el artculo
1357 del Cdigo Civil est orientado a que el Estado otorgue mediante contrato
garantas y seguridades respecto a cuestiones no slo de Derecho privado, sino
tambin de Derecho pblico. Tratndose de las cuestiones de Derecho privado, en
las cuales no est en juego el cumplimiento de una finalidad pblica propia del
Estado, sino la realizacin de actividades comerciales o industriales, como por
ejemplo garantas o seguridades de cumplimiento de contratos de arrendamiento,
de locacin de servicios no personales, de compraventa de bienes de uso comn,
no cabe duda que nos encontramos frente a contratos de Derecho privado.
Sin embargo, dado el carcter de estos actos, no se justifica que el Estado sea
autorizado por ley, sustentada en razones de inters social, nacional o pblico,
para otorgar contractualmente garantas y seguridades del cumplimiento de los
mismos, ya que ello son obligaciones propias de todo contratante. Es inocultable,
pues, el artculo 1357 est orientado a permitir tambin el otorgamiento de
garantas y seguridades relacionadas con los fines pblicos propios del Estado.
Esto ha llevado a centrar el debate, no en determinar el verdadero contenido del
artculo 1357 del Cdigo Civil, como creo que debi hacerse, sino en la naturaleza
jurdica de los contratos que se celebren al amparo de dicho artculo, esto es si se
trata de contratos civiles o de contratos administrativos.
3. DEFINICION Y NATURALEZA JURIDICA DE LOS CONTRATOS LEY
El artculo 1357 de nuestro Cdigo Civil prescribe que por Ley sustentada en
razones de inters social, nacional o pblico, pueden establecerse garantas y
seguridades otorgadas por el Estado mediante contrato. Aqu estamos ante la
figura jurdica denominada LeyContrato o Contrato-Ley. Existen dos formas de
entender el precepto sealado lneas arriba y que es objeto del presente estudio:
La primera, por la que el Estado recibe autorizacin mediante una ley, para
conceder mediante contrato, garantas y seguridades a su co-contratante privado,
en asuntos de inters social, nacional o pblico; es decir, habindose fijado
concretamente la clase o tipo de garantas y seguridades; debindose establecer
adems, mediante el correspondiente acuerdo, el contenido del Contrato.
Una segunda, por la que la ley fija todas las pautas necesarias para la celebracin
del contrato, es decir, precisando las garantas y seguridades, pero adems
determinando de antemano el texto completo del contrato, en una suerte de
contrato por adhesin, con sus clusulas previamente redactadas, as el texto de
la ley formar parte del contenido del contrato.
El Tribunal Constitucional Peruano ha definido al Contrato ley como un convenio
que pueden suscribir los contratantes con el Estado, en los casos y sobre las
materias que mediante ley se autorice. Por medio de l, el Estado puede generar
garantas y otorgar seguridades, otorgndoles a ambas la calidad de intangibles.
Es decir, mediante tales contratos-ley, el Estado, en ejercicio de su ius imperium,
crea garantas y otorga seguridades y, al suscribir el contrato-ley, se somete
plenamente al rgimen jurdico previsto en el contrato y a las disposiciones legales
a cuyo amparo se suscribi este. 3
En lo referente a la naturaleza jurdica de este contrato es necesario dilucidar si
estamos hablando de contratos privados o pblicos. Los primeros son civiles, los
segundos administrativos; en este tipo de contratos los intereses en juego son
sociales, nacionales o pblicos, y en esas menciones podemos comprender tanto
a los contratos privados como a los pblicos. La tendencia sin embargo, es
entender de qu se trata solamente de contratos privados o civiles.
Al respecto, el artculo 39 del Decreto Legislativo N 757, Ley Marco para el
Crecimiento de la INVERSIN Privada, seala que: Los convenios de estabilidad
jurdica se celebran al amparo del artculo 1357 del Cdigo Civil y tienen calidad
de contratos con fuerza de ley, de manera que no pueden ser modificados o
3 STC N 005-2003-AI/TC, publicada el 18 de octubre de 2003 en el Diario
Oficial El Peruano.
dejados sin efecto unilateralmente por el Estado. Tales contratos tienen carcter
civil y no administrativo, y solo podrn modificarse o dejarse sin efecto por acuerdo
entre las partes.
Para conocer la verdadera naturaleza de esta figura legal es preciso conocer mejor
dos de sus elementos: la causa y el objeto de este contrato. En cuanto a lo
primero, lo evidente es que tratndose de un contrato de INVERSIN, su fin sea
promover o hacer posible una inversin, de manera que no hay lugar para el
debate sobre la causa fin de este contrato. El problema central estara en su
objeto, porque de l depender su naturaleza. Como sabemos el objeto de un
contrato est compuesto por el conjunto de obligaciones que se generan como
consecuencia de su celebracin. Las obligaciones de este contrato son
bsicamente dos: para el INVERSIONISTA, la obligacin de realizar cierto monto
de inversin en un plazo determinado, y para el Estado una obligacin omisiva
consistente en no aplicar a este contrato las eventuales modificaciones que se
pudieran dar a las normas que fueron determinantes para la inversin. Sin duda se
trata de una limitacin del poder normativo del Estado; tal limitacin no consiste en
dejar de legislar sino en limitar los alcances subjetivos de su futura legislacin. 4
Consideramos que el contrato ley es un contrato de derecho pblico y no privado
como lo seala el Decreto Legislativo N 757, porque uno de los elementos
subjetivos del contrato necesariamente deber ser el Estado, quien es el nico que
puede establecer garantas y seguridades, la otra parte, como se ha sealado, es
el inversionista privado.
El Estado al comprometerse a una obligacin de no afectar mediante leyes futuras
los alcances de los contratos de ley, est realizando un acto de poder y no un acto
privado, tanto as que para la realizacin de estos contratos el Estado requiere una
ley sustentada en inters social, nacional o pblico segn lo sealado en el
artculo 1357 del Cdigo Civil. De este modo, el Estado consiente limitar su poder
y en efecto lo hace mediante estos contratos. De ah que estas figuras no sean
simples contratos privados que nazcan de la voluntad de las partes, y requieran
4 GUTIERREZ CAMACHO, Walter (2004), op cit, pp. 84-85.
lado las llamadas clusulas exorbitantes que si bien pueden responder a una
realidad incontrastable del derecho pblico, crea una gran incertidumbre en los
INVERSIONISTAS respecto de cmo se desarrollar su relacin jurdico
patrimonial con el Estado.
Los contratos ley traen consigo dos garantas, la primera de ellas consiste en que
estos contratos no pueden ser modificados por ley posterior, refirindose con ello a
la intangibilidad del clausulado del contrato, al texto contractual. De esta manera,
el contrato se vuelve intocable por acto legislativo del Estado. La segunda garanta
consiste en que el contexto legal que sirvi de base para la inversin tampoco
podr ser modificado por el INVERSIONISTA o que, en todo caso, si las normas se
modifican, los cambios no alcanzarn a aqul. Son dos garantas distintas pero
estrechamente vinculadas. 6
El
Tribunal
Constitucional
confirma
esta
postura:
no
solo
gozan
de
Los convenios de estabilidad jurdica que se celebren al amparo del artculo 1357
del Cdigo Civil, tienen la calidad de contratos con fuerza de ley, por lo tanto no
pueden ser modificados o dejados sin efecto unilateralmente por el Estado. 9
Los contratos ley cumplen entonces la finalidad de dotar de seguridad jurdica al
INVERSIONISTA de dos maneras distintas: 1) Mediante la estabilizacin del marco
legal aplicable a la relacin jurdica patrimonial creada por el contrato, y 2)
Mediante la modificacin del marco legal aplicable a un contrato con el Estado del
derecho administrativo al derecho civil.
En el primer supuesto, se trata de eliminar el riesgo no comercial que de otra
manera asumir el INVERSIONISTA como consecuencia de la facultad general de
legislar que por naturaleza le corresponde al Estado.
En el segundo supuesto, se persigue una solucin eficaz al riesgo originado por
las clusulas exorbitantes que se hallan implcitas en los contratos administrativos.
Nada impide que el Estado se someta a la esfera del derecho privado y se coloque
de modo paritario con el contratante particular cuando la conveniencia pblica lo
requiera; en tales supuestos el Estado no podr hacer uso de las clusulas
exorbitantes pues estas son incompatibles con el derecho privado.
5. EFECTOS DE LOS CONTRATOS LEY
Un punto sobre el cual es necesario hacer referencia para comprender a cabalidad
la figura de los contratos ley es la de sus efectos. Es importante indicar, que la
estabilidad es uno de los efectos que estos contratos producen, aunque no el
nico. Cabe, por tanto, preguntarnos, qu es la estabilidad desde un punto de vista
estrictamente jurdico.
En virtud de la suscripcin de este documento contractual, tanto el particular como
el Estado asumen obligaciones que derivan en prestaciones que deben ejecutarse
de manera recproca. Es claro que por el lado del particular, ste tiene que cumplir
con una serie de requisitos que a la larga le permiten suscribir el documento
9 RAMIREZ CRUZ, Eugenio. Jurisprudencia Civil y Comercial. Exp. N 131-96
Lima, p. 321.
10
11
Legislativos 662 y 757, aprobado por D.S. No. 162-92- EF que refiere
especficamente que por medio de estos convenios (refirindose a los Convenios
de Estabilidad) como los llamaban dichas normas, se otorga, excepcionalmente,
ultra actividad al rgimen que rega al momento de suscribirse el convenio, lo cual
conlleva que a quienes se encuentren amparados por uno de estos convenios, se
les seguir aplicando la misma legislacin que rega al momento de la suscripcin
del convenio sin que les afecten las modificaciones que se introduzcan en sta.10
6. POSILIDAD DE DEROGACION DE LA LEY
Este efecto tan importante de los convenios de estabilidad jurdica lo comenta
Manuel De la Puente y Lavalle cuando trata el antecedente inmediato del prrafo
final del artculo 62 de la Constitucin Poltica, que es el artculo 1357 del Cdigo
civil. Este tratadista civil nacional se plantea sobre el particular, si en virtud del jus
imperium que le es connatural al Estado, ste puede en cualquier momento y sin
expresin de causa, derogar la ley que concedi la autorizacin para celebrar el
contrato, mediante el cual se otorgaran las garantas y seguridades, con lo cual
stas desapareceran.
La respuesta es contundente en sentido negativo, pues, para De la Puente y
Lavalle, si la personalidad jurdica del Estado es una sola, no es posible que acte
de una manera como contratante y de otra distinta como autoridad. Agrega dicho
autor que, el sometimiento voluntario del Estado a la relacin contractual,
determina que haya renunciado implcitamente a ocupar su rol de autoridad y, por
consiguiente, a ejercitar irrestrictamente su jus imperium en lo que es materia del
contrato. Este tratadista concluye que pensar distinto sera sostener que el Estado
podra celebrar un contrato sin quedar sometido al mismo, lo que implica afirmar
que el contrato no es obligatorio, lo cual constituira un absurdo jurdico.
Esta importante opinin confirma, pues, que los convenios de estabilidad jurdica
no pueden ser modificados por leyes posteriores. En tal virtud, los inversionistas
que los celebren estarn protegidos de los cambios legislativos que el Estado
10 PINILLA CISNEROS, Antonio. LA NECESIDAD DE LOS CONVENIOS DE ESTABILIDAD PARA LA
INVERSIN MINERA: UN CASO ESPECFICO LAS REGALAS MINERAS
12
realice con posterioridad, pudiendo por ello planificar sus inversiones a largo plazo
a salvo de cualquier sorpresa normativa.
La respuesta ms eficaz que tiene el Derecho para solucionar este problema es la
celebracin de los denominados convenios de estabilidad jurdica, que son
contratos celebrados entre el Estado y los particulares, con el objeto de que el
primero de ellos, que es la parte ms fuerte de la relacin entre ambos, le
garantice a los segundos, que los cambios legislativos que efecte respecto de un
determinado rgimen tributario, no les sean aplicados a los particulares que
hubieran celebrado dichos contratos.
Es decir, el Estado, mediante la celebracin de un contrato, queda obligado frente
a un particular, a no aplicarle las nuevas leyes que dicte modificando las que
hubiese dictado anteriormente sobre una determinada materia.
Segn dispone el prrafo final del artculo 62 de nuestra Constitucin Poltica
vigente, el Estado puede establecer garantas y seguridades mediante contratosleyes, los cuales no pueden ser modificados legislativamente.
Cuando el Estado interviene en los fines pblicos tiene la potestad soberana de
dictar leyes, que son obligatorias para todas las personas a quienes alcanza dicha
potestad. Sin embargo, de acuerdo con este artculo 62, el Estado, mediante la
celebracin de un contrato y durante la vigencia de ste, se obliga a que los
cambios legislativos que efecte con relacin a un rgimen legal determinado, no
le sean aplicados al particular con quien hubiera celebrado dicho contrato.
Ello permite que el Estado contractualmente pueda obligarse a despojarse de la
situacin de privilegio que tiene como gobernante y descienda al mismo nivel de la
otra parte contratante, comprometindose a no aplicarle los cambios legislativos
que realice respecto de los temas pactados en el contrato. Slo as, quienes
contraten con el Estado tendrn la seguridad y certeza jurdica de que un rgimen
legal determinado no les ser cambiado, ni siquiera por una ley posterior.
13
Tngase presente al respecto que, conforme a la segunda parte del primer prrafo
del artculo 62 de la Constitucin Poltica, los trminos contractuales no pueden ser
modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Por tanto, cuando
el Estado es una de las partes contratantes, est impedido constitucionalmente de
modificar legislativamente o por cualquier otro medio las clusulas del contrato que
hubiera suscrito con un particular.
7. LOS CONTRATOS LEY EN LA LEGISLACIN PERUANA
En nuestro ordenamiento, los contratos de estabilidad jurdica estn regulados, en
primer lugar, como ya se ha mencionado, en el ltimo prrafo del artculo 62 de
nuestra Constitucin Poltica, en donde se seala lo siguiente: Mediante contrato
ley el Estado puede establecer garantas y otorgar seguridades. No pueden ser
modificados legislativamente. Este texto tiene su antecedente en el artculo
1357 del Cdigo Civil que menciona lo siguiente: La ley, sustentada en razones
de inters social, nacional o pblico, puede establecer garantas y seguridades
otorgadas por el Estado mediante contrato.
Como se observa, el artculo 1357 del Cdigo Civil exige, adems de una ley
autoritativa para la celebracin del contrato, que tal norma se halle sustentada en
razones de inters social, nacional o pblico; el texto constitucional no reproduce
tal exigencia. Sin embargo, la opinin de la doctrina nacional es que el contrato ley,
deber llevar implcita una motivacin basada en el inters social nacional o
pblico. 11
Tal como se indica en la exposicin de motivos del artculo 1357 del Cdigo Civil
12
esa
capacidad,
el
Poder
Ejecutivo
queda
autorizado
para
asegurar
14
14
una
metfora,
para
enfatizar
que
los
contratos,
pese
ser
15
Por su parte, la Ley General de Minera (Decreto Legislativo N 708, cuyo Texto
nico Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo N 014-92-EM) promueve a
favor de los titulares de la actividad minera estabilidad tributaria, cambiaria y
administrativa.
Referente al sector telecomunicaciones, la Ley 26285, dispone en su artculo 3
que los contratos de concesin que celebre el Estado para la prestacin de
servicios pblicos de telecomunicaciones tienen el carcter de contrato ley.
En el sector hidrocarburos, la Ley 26221 dispone en su artculo 12 que los
contratos que celebre el Estado para la realizacin de actividades de exploracin y
explotacin de hidrocarburos se rigen por el derecho privado sindoles de
aplicacin los alcances del artculo 1357 del Cdigo Civil, garantizando a los
contratistas que los regmenes cambiarios y tributarios vigentes a la fecha de
suscripcin del contrato permanecern inalterables durante su vigencia. Otro tanto
se fij en el Decreto Ley N 25844, que extiende las garantas a los que se refieren
los Decretos Legislativos N 662, 668 y 757, entre otros rubros de la economa
nacional.
Asimismo, mediante la Ley N 27342 del 06 de setiembre de 2000, se realizaron
algunos cambios al rgimen de los convenios de estabilidad jurdica; uno de esos
cambios estaba referido a una sobretasa del 2% que se aada al Impuesto a la
Renta de aqullas empresas con convenio de estabilidad; esta sobretasa fue
derogada posteriormente por la Ley N 27514 de 28 de agosto de 2001.
8. CONTRATO CIVIL O CONTRATO ADMINISTRATIVO
Antes de analizar la situacin de uno y otro, conviene hacer una precisin previa.
El contrato no es una institucin propia del Derecho privado, sino que tambin lo
es del Derecho pblico. En ambos Derechos el contr5ato es exactamente lo
mismo, o sea un acuerdo de declaraciones de voluntad para crear (regular,
modificar o extinguir) entre las partes una relacin obligacional de carcter
patrimonial. Asimismo, en uno y otro Derechos en contrato es obligatorio en cuanto
se haya expresado en l.
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35. En ese orden de ideas, este Tribunal precisa que no slo gozan de
inmodificabilidad las clusulas que compongan el contrato-ley, cuando as se
acuerde, sino tambin el estatuto jurdico particular fijado para su suscripcin.
Es decir, tanto la legislacin a cuyo amparo se suscribe el contrato-ley, como las
clusulas de este ltimo.
Ello es producto de una interpretacin sistemtica de los dos prrafos del
artculo 62 de la Constitucin. Por un lado, de conformidad con la primera
parte de dicho precepto constitucional, y no slo respecto a los trminos
contractuales que contenga el contrato-ley, sino, en general, para todo trmino
contractual, stos no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones
de cualquier clase.
Por otro lado, y en lo que se refiere nicamente a los contratos-leyes, la
legislacin a cuyo amparo ste se suscribe, no puede ser modificada
legislativamente como lo prescribe la ltima parte del artculo 62 de la
Constitucin. Dicho de otro modo; aunque el legislador pueda modificar el
rgimen legal de suscripcin de un contrato-ley, tal modificacin no alcanza a
quienes, con anterioridad a ella, hubieran suscrito dicho contrato-ley.
De esta forma, el artculo 62 de la Constitucin, al igual que en la Primera
Disposicin Final de la Ley Fundamental, establece una nueva excepcin a la
regla general contenida en el artculo 109 de la Constitucin, segn la cual La
ley es obligatoria desde el da siguiente de su publicacin en el diario oficial....
De all que el Tribunal considere superfluo, desde el punto de vista
constitucional, que pese a no existir una ley o norma con rango de ley que
establezca la posibilidad de aplicar ultra activamente la legislacin a cuyo
amparo se suscribi un contrato-ley, ste contenido se haya formulado en el
artculo 24 del Decreto Supremo N. 162-92-EF.
36. Los demandantes tambin han considerado que el artculo 3 de la Ley N.
26825 resulta ilegal por atentar contra el artculo 1357 del Cdigo Civil y el
artculo 39 del Decreto Legislativo N. 757. A juicio del Tribunal Constitucional,
26
CONCLUCIONES
27
BIBLIOGRAFIA
28
establecer, garantas y
29
Contenido
INTRODUCCION1
CONTRATOS LEY................................................................................................. 2
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
CONCLUCIONES................................................................................................ 28
30