Barrera Burocratica

0609-2018/CEB-INDECOPI
14 de diciembre de 2018
EXPEDIENTE Nº 000161-2017/CEB
DENUNCIADO : MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES
DENUNCIANTE : ESCUELA DE CONDUCTORES INTEGRALES SEÑOR DE
HUANCA CUSCO S.A.C. Y OTRAS 1
TERCERO
ADMINSITRADO : SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE TERRESTRE DE
PERSONAS, CARGA Y MERCANCIAS
RESOLUCIÓN FINAL
SUMILLA: Se declara barrera burocrática ilegal la exigencia de contar con un

aula para la enseñanza de conocimientos en la conducción que cumpla con los
índices de ocupación para aulas comunes en la Norma Técnica de
Infraestructura para Locales de Educación Superior aprobada por Resolución
Viceministerial N° 017-2015-MINEDU, sus modificatorias y normas
complementarias; establecida en el literal a) del numeral 53.3 del artículo 53° y
en el numeral 3.2 de la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del
Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir,
aprobado por Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
La ilegalidad de la medida radica en que el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones no ha acreditado contar con una ley que lo faculte
expresamente a imponer la citada exigencia, lo cual vulnera el Principio de
Legalidad contemplado en el numeral 1.1) del artículo IVº del Título Preliminar
del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Asimismo, se declara que constituye barrera burocrática carente de
razonabilidad la exigencia de contar con una póliza de seguro de
responsabilidad civil extracontractual a favor de terceros emitida por una
compañía de seguros autorizada por la Superintendencia de Banca de Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, dispuesta en el literal e) del
numeral 53.4) del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión
de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2016-
MTC.
De conformidad con lo establecido en el artículo 10° del Decreto Legislativo N°
1256, se dispone la inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal y la
1
El listado completo de las denunciantes se encuentra en el anexo de la presente resolución.
M-CEB-02/02 1 / 58
declarada carente de razonabilidad señaladas en los párrafos anteriores en favor
de las denunciantes.
Se dispone que, una vez que la presente resolución haya quedado consentida o
sea confirmada por la Sala Especializada en Eliminación de Barreras
Burocráticas del Tribunal del Indecopi, se proceda a la publicación de un
extracto de la misma en el diario oficial «El Peruano», de conformidad con lo
establecido en la Directiva N° 002-2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante
Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi N° 019-2017-
INDECOPI/COD.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 8° del Decreto Legislativo N° 1256,
se dispone la inaplicación con efectos generales, en favor de todos los agentes
económicos y/o ciudadanos que se vean afectados por la imposición de la
barrera burocrática declarada ilegal en la presente resolución. Se precisa que
este mandato de inaplicación surtirá efectos a partir del día siguiente de
publicado el extracto de la presente resolución en el diario oficial «El Peruano»,
a que se refiere el párrafo precedente.
El incumplimiento del mandato de inaplicación dispuesto en la presente
resolución podrá ser sancionado con una multa de hasta veinte (20) Unidades
Impositivas Tributarias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34° del
Decreto Legislativo N° 1256.
Adicionalmente, se dispone como medida correctiva que, en virtud del numeral
2) del artículo 43° y del numeral 44.2) del artículo 44° del Decreto Legislativo
N° 1256, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones informe a los
administrados acerca de la barrera burocrática declarada ilegal en el presente
procedimiento, en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles de notificada la
resolución que declare firme esta resolución.
El incumplimiento de la medida correctiva dispuesta en la presente resolución
podrá ser sancionado con una multa de hasta veinte (20) Unidades Impositivas
Tributarias, de conformidad con el artículo 36° del Decreto Legislativo N° 1256.
De otro lado, se declara que las siguientes exigencias no constituyen barreras
burocráticas ilegales, debido a que la entidad es competente para su emisión y
observó las normas legales vigentes:
(i) La imposición de un límite de quince (15) y veinte (20) años de antigüedad
máxima de permanencia de los vehículos dedicados al transporte de
personas y mercancías, respectivamente, materializado en el literal b) del
numeral 53.4) del artículo 53º del Reglamento Nacional del Sistema de
Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N°
007-2016-MTC.
M-CEB-02/02 2 / 58
(ii) La exigencia de que los socios, miembros del Directorio o Consejo
Directivo, directores, accionistas o asociados de la persona jurídica
solicitante de la autorización para operar una Escuela de Conductores, no
hayan tenido alguna de estas condiciones en una persona jurídica
autorizada como Escuela de Conductores que haya sido sancionada con la
cancelación de la autorización, dispuesto en el numeral 61.3) del artículo
61° del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de
Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
(iii) El impedimento de obtener una autorización para operar una Escuela de
Conductores aplicable al cónyuge, conviviente o los parientes hasta el
cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad de los socios,
miembros del Directorio o Consejo Directivo, directores, accionistas o
asociados de una persona jurídica autorizada como Escuela de
Conductores que haya sido sancionada con la cancelación de la
autorización, dispuesto en el numeral 61.4) del artículo 61° del Reglamento
Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, aprobada
mediante Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
En la medida que las denunciantes no han cumplido con presentar indicios
suficientes de acuerdo al Decreto Legislativo N° 1256 sobre la carencia de
razonabilidad de las barreras burocráticas del párrafo precedente, no
corresponde efectuar su análisis de razonabilidad; y, en consecuencia, se
declara infundada la denuncia en estos extremos.
Asimismo, se declara que las siguientes medidas no constituyen barreras
burocráticas ilegales por cuanto la autoridad sectorial resulta competente, se
encuentran acordes al marco legal vigente y, asimismo, no resultan ser carentes
de razonabilidad en tanto la autoridad sectorial cumplió con haber elaborado
una justificación previa que fundamentó su imposición:
(i) La exigencia de contar con un circuito para la práctica de manejo, cuyas
características se encuentran determinadas en el Anexo I de la Resolución
Directoral N° 3634-2013-MTC/15 y en sus normas complementarias y
modificatorias; establecida en el artículo 54° del Reglamento Nacional del
Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto
Supremo N° 007-2016-MTC.
(ii) La exigencia de contar con una resolución que apruebe el expediente
técnico, materializada en el literal d) del numeral 4) del artículo 55° del
aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
(iii) La exigencia de contar con un identificador biométrico de huella dactilar,
establecida en el literal a) del numeral 53.5) del artículo 53° del Reglamento
M-CEB-02/02 3 / 58
(iv) La exigencia de equipo de vídeo en el circuito de manejo, establecida en el
literal c) del numeral 53.5) del artículo 53° del Reglamento Nacional del
(v) La exigencia de contar con un vehículo doble comando destinado a la
capacitación de postulantes para licencias de la clase A de la categoría A-1,
establecida en el literal a) del numeral 53.4 del artículo 53° del Reglamento
La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas:
I. ANTECEDENTES:
A. La denuncia:
1. Mediante escritos presentados el 20 de abril y 8 de junio de 2017, Escuela de

Conductores Integrales Señor de Huanca Cusco y otras (en adelante, los
denunciantes) interpusieron denuncia contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (en adelante, el Ministerio) y, como tercero administrado, la
Superintendencia de transporte terrestre de personas, carga y mercancías, por la
imposición de las siguientes barreras burocráticas presuntamente ilegales y/o
carentes de razonabilidad:
(i) La exigencia de contar con aulas para la enseñanza de conocimientos en

la conducción, que cumplan con los índices de ocupación para aulas
comunes en la Norma Técnica de Infraestructura para Locales de
Educación Superior aprobada por el Ministerio de Educación mediante
Resolución Viceministerial N° 017-2015-MINEDU; materializada en el literal
a) del numeral 53.3 del artículo 53° y en el numeral 3.2 de la Tercera
Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento.
(ii) La imposición de un límite de quince (15) y veinte (20) años de antigüedad

Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo
N° 007-2016-MTC.
(iii) La exigencia de contar con una póliza de seguro de responsabilidad civil

extracontractual a favor de terceros emitida por una compañía de seguros
M-CEB-02/02 4 / 58
autorizada por la Superintendencia de Banca de Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, dispuesta en el literal
e) del numeral 53.4) del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema
de Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto
(iv) La exigencia de contar con un circuito para la práctica de manejo, cuyas

(v) La exigencia de contar con una resolución que apruebe el expediente

(vi) La exigencia de contar con un vehículo doble comando destinado a la

capacitación de postulantes para licencias de la clase A de la categoría A-
1, establecida en el literal a) del numeral 53.4 del artículo 53° del
(vii) La exigencia de contar con un identificador biométrico de huella dactilar,

establecida en el literal a) del numeral 53.5) del artículo 53° del
(viii) La exigencia de equipo de vídeo en el circuito de manejo, establecida en el

(ix) La exigencia de que los socios, miembros del Directorio o Consejo

M-CEB-02/02 5 / 58
(x) El impedimento de obtener una autorización para operar una Escuela de
2. Fundamentaron su denuncia con base en los siguientes argumentos:
(i) El Ministerio viene exigiendo el contar con una infraestructura acorde a la

Norma Técnica de Infraestructura para Locales de Educación Superior, la
cual se encuentra orientada a facilitar el acceso a las personas
discapacitadas. Sin embargo, dichas personas se encuentran impedidas
de obtener una licencia de funcionamiento por lo que resulta ilegal que se
le exija cumplir con una norma que resulta acorde con la actividad de una
Escuela de Manejo.
(ii) No existe estudio técnico que justifique la antigüedad máxima impuesta a

los vehículos utilizados para la enseñanza de manejo, asimismo, el
Reglamento Nacional de Administración de Transporte, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 017-2009-MTC, no ha establecido antigüedad
máxima para los vehículos destinados al transporte de mercancías.
(iii) La exigencia de contar con una póliza de seguro no cuenta con un estudio
técnico en que se acredite la ocurrencia de accidentes de alumnos durante
su capacitación en el circuito de manejo por lo que la mencionada
exigencia deviene en innecesaria.
(iv) El Ministerio no ha evaluado los costos en los que tendrían que incurrir las
escuelas de manejo para contar con un circuito de manejo que tenga las
características solicitadas en el reglamento, siendo que ni siquiera el
Touring cumple con dichas características, por lo que también deviene en
ilegal el contar con una resolución aprobatoria del expediente técnico.
(v) No se cuenta con un estudio técnico que justifique la instalación del doble
comando en vehículos utilizados para la enseñanza vehículos tipo combi o
couster, lo cual puede generar inseguridad para los usuarios.
(vi) Si bien el simulador de manejo puede resultar útil para la enseñanza de

manejo el Ministerio no ha justificado el por qué resultaría necesario que
M-CEB-02/02 6 / 58
dichos simuladores cuenten con las características propuestas en el
reglamento.
(vii) La identificación biométrica se requiere para la compra y venta de terrenos

y otros que necesariamente afectan el patrimonio de las personas, por lo
que no existe justificación para dicha exigencia en el caso de la Escuelas
de Conductores.
(viii) No se ha analizado el costo o beneficio de la exigencia de contar con un

sistema de video y mucho menos se ha justificado el por qué este debe
contar con determinadas características.
(ix) El Ministerio no ha presentado algún informe o expediente técnico que

justifique la implementación del impedimento para los socios o demás
miembros de una escuela de manejo se encuentren impedidos de obtener
una autorización nueva por haber ejercido algún cargo en otra escuela de
manejo cuya autorización haya sido cancelada, siendo que dicho
impedimento se hace extensivo para los familiares.
(x) Solicitaron el uso de la palabra a fin de exponer sus argumentos.
B. Admisión a trámite:
3. Mediante Resolución Nº 0429-2017/CEB-INDECOPI del 4 de agosto de 2017 se

resolvió, entre otros aspectos2, admitir a trámite la denuncia y conceder al
Ministerio un plazo de cinco (5) días hábiles para que formule sus descargos.
Dicha resolución fue notificada a los denunciantes, al Ministerio y a su
Procuraduría Pública el 10 de agosto de 2017, conforme consta en los cargos de
las cédulas de notificación respectivas3.
C. Contestación de la denuncia:
4. El 15 de agosto de 20174, el Ministerio presentó sus descargos con base en los

siguientes argumentos:
(i) De acuerdo a los artículos 3°, 12° y 16° de la Ley N° 27181, Ley General
de Transporte y Tránsito Terrestre, el Ministerio como órgano rector cuenta
con potestad para implementar principios rectores y disposiciones de
2
Asimismo, se declaró improcedente la denuncia en el extremo que cuestionó la exigencia de contar con un simulador de
manejo, con las características establecidas por la DGTT mediante resolución directoral, para la formación de habilidades en la
conducción, establecida en el inciso g) del numeral 53.5) del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de
Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
3
Cédulas de Notificación Nº 2127-2017/CEB (dirigida a los denunciantes), Nº 2128-2017/CEB (dirigida al Ministerio) y Nº 2129-
2017/CEB (dirigida al Procurador Público del Ministerio).
4
Cabe destacar que el 15 de agosto de 2017 el Ministerio había solicitado una prórroga del plazo para presentar sus descargos.
M-CEB-02/02 7 / 58
transporte y tránsito terrestre de los reglamentos correspondientes que
puede dictar y velar por su cumplimiento.
(ii) Con la Ley N° 29005, Ley que establece los lineamientos para el
funcionamiento de las escuelas de conductores, se ha establecido el
marco normativo de este tipo de establecimientos. El artículo 4° determina
que el Ministerio es el ente rector encargado de su autorización y
fiscalización, de acuerdo a las normas reglamentarias que disponga, por lo
que en tal contexto se emitió el Reglamento de dicha norma.
(iii) El artículo 5° de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito

Terrestre, no resulta aplicable al caso de las escuelas de conductores
debido a que dicho artículo regula la actividades de las empresas que
prestan el servicio de transporte, siendo que en reiterada jurisprudencia la
Sala Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la Sala)
ha limitado la aplicación del artículo en referencia al mercado de transporte
terrestre en el cual no se debe considerar propiamente a las escuelas de
conductores.
(iv) La Comisión debe considerar que el tránsito terrestre y el transporte

terrestre resultan ser materias que cuentan con una regulación propia y
que la enseñanza para la obtención de una licencia de conducir se
encuentra comprendida en el ámbito del tránsito terrestre y no así del
transporte terrestre.
(v) En función al glosario de términos contenida en el artículo 2 de la Ley

General de Transporte Terrestre, siendo que el primero consiste en una
actividad específica, por la cual un agente económico traslada personas o
bienes de un punto a otro, mientras que la segunda consiste en el propio
desplazamiento que realizan las personas y vehículos en general a través
de las vías terrestres, con prescindencia de su finalidad o actividad
vinculada.
(vi) Los denunciantes no han presentado indicios sobre la carencia de

razonabilidad de las medidas objeto de cuestionamiento y solo han
manifestado que «son carentes de razonabilidad», lo que no se condice
con lo regulado en el Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de
Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, y su exposición de
motivos, para proceder al correspondiente análisis.
(vii) Las medidas se han dispuesto a raíz de una problemática que se ha

generado en el mercado, como son la gran cantidad de escuelas de
conductores que están siendo sancionadas por incumplimiento de la
regulación de transporte. Sin embargo, en función al sistema de
M-CEB-02/02 8 / 58
eliminación de barreras burocráticas se les permite la evasión del
cumplimiento de la normativa correspondiente.
(viii) Con la exigencia de un equipo de video se busca verificar la asistencia del

postulante a una sesión de aprendizaje brindado por la escuela de
conductores.
(ix) La exigencia de un medidor biométrico tiene por finalidad evitar supuestas

suplantaciones de identidad de los postulantes y de los instructores
encargados de dictar los cursos de manejo.
(x) Presentaron los Informes N° 855-2015-MTC/15.01.JSV y N° 916-2016-

MTC/15.01.PVR, mediante los cuales sustentaría la razonabilidad de las
medidas cuestionadas.
D. Otro:
5. Mediante escritos presentados el 16 y 21 de agosto de 2017, las denunciantes

solicitaron el otorgamiento de una medida cautelar5.
A. Pronunciamientos de primera y segunda instancia:
6. Mediante la Resolución Nº 0570-2017/CEB-INDECOPI del 12 de octubre de

2017, la Comisión emitió su pronunciamiento. Dicha resolución fue notificada a la
Procuraduría Pública del Ministerio y a la denunciante el 30 de octubre de 2017,
conforme se aprecia en las respectivas cédulas de notificación6. El referido acto
fue apelado por el Ministerio y elevado a la segunda instancia.
7. A través de la Resolución N° 0180-2018/SEL-INDECOPI del 11 de junio de

2018, la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Indecopi
resolvió, entre otros aspectos, lo siguiente:
«PRIMERO: declarar la nulidad de la Resolución 0570-2017/CEB-INDECOPI del 12 de

octubre de 2017, emitida por la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas, por la
cual se pronunció respecto a la presunta imposición de las barreras burocráticas ilegales
y/o carentes de razonabilidad detalladas en el párrafo 1 de la presente resolución, así como
en todos los demás extremos.
SEGUNDO: ordenar a la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas que incorpore

al procedimiento a la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y
Mercancías - SUTRAN en calidad de tercero administrado; y, en consecuencia, que le
ponga en conocimiento de todo lo actuado. Asimismo, se dispone que, luego de realizadas
5
Mediante la Resolución N° 0429-2017/CEB-INDECOPI del 4 de agosto de 2017 que admitió a trámite la denuncia se declaró
improcedente la solicitud de otorgamiento de medida cautelar por lo que las denunciantes presentaron una nueva solicitud de
otorgamiento de medida cautelar.
6
Cédula de notificación Nº 2862-2017/CEB (dirigida a la denunciante) y 2863-2017/CEB (dirigida a la Procuraduría Pública del
Ministerio).
M-CEB-02/02 9 / 58
dichas acciones, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas emita un nuevo
pronunciamiento.»
[Énfasis añadido]
8. Considerando la declaración de nulidad y el mandato de emitir un nuevo

pronunciamiento, mediante Resolución N° 407-2018/CEB-INDECOPI, de fecha
21 de agosto de 2018, la Comisión incorporó al presente procedimiento a la
Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (en
adelante, la Sutran).
9. Mediante escrito del 4 de septiembre de 2018, la denunciante señala que la

Comisión debe considerar el argumento presentado en su escrito de denuncian
en el cual señal que resulta demasiado oneroso construir el circuito de manejo
con las características establecidas en las normativas denunciadas, debido a
que el Ministerio no ha evaluado los costos que generaría la aplicación de la
medida en los agentes económicos.
10. A través del escrito presentado el 9 de octubre de 2018, la Sutran ha

argumentado lo siguiente:
(i) De acuerdo con los artículos 16° y 23° de la Ley N° 27181, el Ministerio
cuenta con competencias para establecer las características relacionadas a
la infraestructura de la empresa, su organización, así como las condiciones
de calidad y seguridad de cada una de ellas por lo0s que las barreras
burocráticas denunciadas si ´pueden ser objeto de materia de regulación por
Decreto Supremo.
(ii) En ejercicio de sus competencias, el Ministerio emitió el Reglamento,

cumpliendo con las formalidades previstas en el marco legal vigente para la
imposición de las exigencias cuestionadas.
(iii) Lo dispuesto por el Ministerio no contraviene normas y/o principios de

simplificación administrativa o cualquier dispositivo legal y tampoco se
vulnera el artículo 5° de la Ley General de Transporte toda vez que las
medidas denunciadas prexisten a la entrada en vigencia del reglamento.
(iv) En cuanto a la razonabilidad de las medidas cuestionadas, el artículo 15° del

Decreto Legislativo N° 1256, establece que sólo se efectuará el análisis de
razonabilidad de una barrera burocrática si el denunciante ha presentado
indicios suficientes respecto de la carencia de razonabilidad de la medida.
(v) La denunciante no ha presentado indicios suficientes sobre la carencia de

razonabilidad de las medidas, y de presentarse alguno tampoco calificaría
como indicio toda vez que el cuestionamiento de la denunciante se limita a
cuestionar una política pública de regulación de seguridad vial, la cual tiene
M-CEB-02/02 10 / 58
sustento en disposiciones nacionales y documentos internacionales
inclusive.
(vi) La actuación de las Administración Pública cumple una finalidad protectora,

esto es, velar por el interés general de los administrados, en cumplimiento
de sus facultades y atribuciones conferidas por Ley por lo que debe
declararse infundada y/o improcedente la presente denuncia.
11. Con escrito presentado el 13 de septiembre de 218, el Ministerio ha señalado

que existe un pronunciamiento del poder judicial sobre una Acción Popular que
se habría seguido sobre el Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
II. ANÁLISIS:
A. Competencia de la Comisión y metodología de análisis del caso:
12. De acuerdo a lo establecido en el numeral 6.1) artículo 6° del Decreto Legislativo

Nºi12567 y el artículo 23° del Decreto Legislativo N° 1033, Ley de Organización y
Funciones del Indecopi8, la Comisión es competente para conocer los actos
administrativos, disposiciones administrativas y actuaciones materiales de las
entidades de la Administración Pública que impongan barreras burocráticas
ilegales y/o carentes de razonabilidad y ordenar su inaplicación.
13. El inciso 3. del artículo 3° de la mencionada ley define a las barreras burocráticas
como las exigencias, requisitos, limitaciones, prohibiciones y/o cobros que
imponga cualquier entidad, dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el
acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que
puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos
administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la
simplificación administrativa.
7
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
Capítulo II.
Competencias.
Artículo 6°. - Atribuciones de las autoridades en materia de eliminación de barreras burocráticas 6.1. De la Comisión y
la Sala.
La Comisión y la Sala en segunda instancia, son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones
administrativas y actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas ilegales
y/o carentes de razonabilidad.
Asimismo, son competentes para velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidas en los Decretos
Legislativos N° 283, 668, 757 y el artículo 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, así como las
normas reglamentarias pertinentes, o las normas que las sustituyan. Ninguna otra entidad podrá arrogarse estas facultades.
Sus resoluciones son ejecutables cuando hayan quedado consentidas o sean confirmadas por la Sala, según corresponda de
conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la presente Ley.
8
Decreto Legislativo Nº 1033, Ley De Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad Intelectual - Indecopi.
Artículo 23°.- De la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas.-
Corresponde a la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas […] velar por el cumplimiento de las normas y principios
que garantizan la simplificación administrativa, así como de aquellas que complementen o sustituyan a las anteriores.
M-CEB-02/02 11 / 58
14. Por su parte, el numeral 20.2) del artículo 20° de la Ley Nº 27181 dispone que el
Indecopi tiene la facultad de aplicar las normas de acceso al mercado de acuerdo
con el ámbito de sus competencias9. Ello sin perjuicio de las facultades de
fiscalización y sanción que corresponden a las autoridades de transporte.
15. Para efectuar la presente evaluación se toma en consideración lo dispuesto en el

Decreto Legislativo N° 1256. En tal sentido, corresponde analizar si las barreras
burocráticas cuestionadas son: (i) legales o ilegales; y, de ser el caso, si son (ii)
razonables o carentes de razonabilidad10.
B. Cuestiones previas:
B.1. Solicitud de Informe Oral:
16. Con el escrito de denuncia las denunciantes solicitaron el uso de la palabra.
17. El artículo 30° del Decreto Legislativo N° 1256 establece que, en cualquier etapa
del procedimiento, ya sea a pedido de parte o de oficio, la Comisión o la Sala, de
ser el caso, puede citar a las partes a audiencia de informe oral con el objeto de
contar con mayores elementos para resolver la cuestión controvertida.
18. En la medida que, al momento de emitir la presente resolución, este colegiado

considera que cuenta con los elementos suficientes para pronunciarse respecto
de la controversia planteada, se debe denegar la solicitud de informe oral
requerida por los denunciantes.
B.2. Solicitud de medida cautelar:
19. Mediante escritos presentados el 16 y 21 de agosto de 2017, las denunciantes

solicitaron el otorgamiento de una medida cautelar.
20. Considerando que mediante la presente resolución la Comisión se encuentra

emitiendo un pronunciamiento respecto de la denuncia presentada, carece de
objeto pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar presentada por los
denunciantes.
9
Ley Nº 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
Artículo 20º.- De las competencias del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual – Indecopi.
[…]
20.2. Asimismo, el INDECOPI está facultado según sus propias normas a aplicar la legislación de acceso al mercado, libre y
leal competencia, supervisión de la publicidad y demás normatividad del ámbito de su competencia.
[…].
10
De conformidad con lo previsto en el artículo 18° del Decreto Legislativo N° 1256.
M-CEB-02/02 12 / 58
B.3. Sobre el Proceso de Acción Popular sobre el Decreto Supremo N° 007-2016-
MTC:
21. El Ministerio ha señalado que existe un pronunciamiento del poder judicial sobre
una Acción Popular que se habría seguido sobre el Decreto Supremo N° 007-
2016-MTC.
22. De la revisión de la Resolución N° 08 de fecha 27 de noviembre de 2017, emitida

por la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte
Superior de Justicia de Lima, se advierte que dicho pronunciamiento versó sobre
las siguientes disposiciones:
«Cuarto: Del tenor d la demanda se parecía que el demandante a través del presente
proceso constitucional de Acción Popular, pretende la inconstitucionalidad del artículo 43.3
literal g) del Decreto Supremo N° 009-2015-MTC y el literal a) y f) del artículo 53.3, el
artículo 54°, el primer párrafo del artículo 65° y el literal a) del artículo 82.3 del Decreto
Supremo N° 007-2016-MTC. Dicha inconstitucionalidad se sustenta en la presunta
infracción al artículo 1°, 22°, 23° y 59° de la Constitución Política del Perú.»
23. Al respecto, cabe señalar que en dicho pronunciamiento se declaró la

sustracción de la materia toda vez que mediante Decreto Supremo N° 026-2016-
MTC se modificaron las disposiciones materia de cuestionamiento en dicho
proceso.
24. Asimismo, cabe señalar que en el presente caso la denunciante se encuentra

cuestionando lo dispuesto en las modificaciones dispuestas por el Decreto
Supremo N° 026-2016-MTC las mismas que se encuentran vigentes.
25. En ese sentido corresponde desestimar los argumentos señalados por el

Ministerio.
B.4. Precisión de la medida señalada en punto (i) del primer párrafo de la presente
resolución:
26. Mediante Resolución N° 0429-2017/CEB-INDECOPI, del 4 de agosto de 2017,

se admitió a trámite la presente denuncia señalando lo siguiente:
«Primero: admitir a trámite la denuncia presentada por las empresas detalladas en el

anexo de la presente resolución contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones por
la imposición de las siguientes exigencias que constituirían barreras burocráticas
presuntamente ilegales y/o carentes de razonabilidad para obtener una autorización como
Escuela de Conductores:
(i) La exigencia de contar con un local que cumpla con las características previstas en la
normativa técnica de infraestructura para locales de educación superior aprobados por
el Ministerio de Educación; establecida en el literal a) del numeral 53.3) del artículo 53° y
en el numeral 3.2) de la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del
M-CEB-02/02 13 / 58
Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, aprobada
[…]»
27. De la revisión del escrito de denuncia se advierte que si bien la denunciante

fraseó la barrera burocrática en los términos admitidos, a lo largo de su escrito
de denuncia se aprecia que hace referencia a la exigencia de contar con un aula
para la enseñanza de conocimientos en la conducción, que cumplan con los
Infraestructura para Locales de Educación Superiores aprobada mediante
Resolución Viceministerial Nº 017-2015-MINEDU.
28. En ese sentido, corresponde precisar los términos de la denuncia en dicho

extremo bajo los siguientes términos:
(i) La exigencia de contar con aulas para la enseñanza de conocimientos en la conducción,

que cumplan con los índices de ocupación para aulas comunes en la Norma Técnica de
Infraestructura para Locales de Educación Superior aprobada por el Ministerio de
Educación mediante Resolución Viceministerial N° 017-2015-MINEDU; materializada en
el literal a) del numeral 53.3 del artículo 53° y en el numeral 3.2 de la Tercera
29. Cabe precisar que la presente precisión no afecta el derecho defensa del
Ministerio toda vez que en la presentación de sus descargos se ha pronunciado
sobre la legalidad y razonabilidad de la medida señalada previamente, contenida
en el literal a) del numeral 53.3 del artículo 53° y en el numeral 3.2 de la Tercera
C. Cuestión controvertida:
30. En el presente procedimiento corresponde determinar si las siguientes medidas

constituyen barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad:
(i) La exigencia de contar con aulas para la enseñanza de conocimientos en

la conducción, que cumplan con los índices de ocupación para aulas
comunes en la Norma Técnica de Infraestructura para Locales de
Educación Superior aprobada por el Ministerio de Educación mediante
Resolución Viceministerial N° 017-2015-MINEDU; materializada en el literal
a) del numeral 53.3 del artículo 53° y en el numeral 3.2 de la Tercera
(ii) La imposición de un límite de quince (15) y veinte (20) años de antigüedad

M-CEB-02/02 14 / 58
N° 007-2016-MTC.
(iii) La exigencia de contar con una póliza de seguro de responsabilidad civil

(iv) La exigencia de contar con un circuito para la práctica de manejo, cuyas

(v) La exigencia de contar con una resolución que apruebe el expediente

(vi) La exigencia de contar con un vehículo doble comando destinado a la

(vii) La exigencia de contar con un identificador biométrico de huella dactilar,

(viii) La exigencia de equipo de vídeo en el circuito de manejo, establecida en el

(ix) La exigencia de que los socios, miembros del Directorio o Consejo

M-CEB-02/02 15 / 58
(x) El impedimento de obtener una autorización para operar una Escuela de

D. Evaluación de legalidad:
D.1. Competencias legales del Ministerio y formalidad del Reglamento:
31. Los artículos 10° y 11° de la Ley N° 27181 reconocen las competencias
normativas del Ministerio, entre las que se encuentra la potestad de dictar los
reglamentos que rigen en los distintos niveles de la organización administrativa
nacional y que son de observancia obligatoria por todas las entidades y
personas de los sectores público y privado, incluyendo a las autoridades del
Poder Ejecutivo, sus distintas entidades y los gobiernos regionales o locales11.
32. A su vez, el artículo 16° de la citada ley establece que la autoridad sectorial,
como ente rector, tiene competencia normativa para dictar los reglamentos en
materia de transporte, interpretar los principios de transporte y tránsito terrestre
definidos en la ley y su reglamento, y velar porque se dicten las medidas
necesarias para su cumplimiento en todo el país12.
11
Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
Artículo 10°.- De la clasificación de las competencias.
En materia de transporte y tránsito terrestre las competencias se clasifican en:
a) Normativas.
b) De gestión.
c) De fiscalización
Artículo 11°.- De la competencia normativa.
11.1 La competencia normativa consiste en la potestad de dictar los reglamentos que rigen en los distintos niveles de la
organización administrativa nacional. Aquellos de carácter general que rigen en todo el territorio de la República y que son de
observancia obligatoria por todas las entidades y personas de los sectores público y privado, incluyendo a las autoridades del
Poder Ejecutivo, sus distintas entidades y los gobiernos regionales o locales, serán de competencia exclusiva del Ministerio de
Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción.
11.2 Los gobiernos locales emiten las normas complementarias para la aplicación de los reglamentos nacionales dentro de su
respectivo ámbito territorial y de sus competencias, sin transgredir ni desnaturalizar la presente Ley ni los reglamentos
nacionales.
12
Artículo 16°.- De las competencias del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción.
El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción es el órgano rector a nivel nacional en materia de
transporte y tránsito terrestre, asumiendo las siguientes competencias:
Competencias normativas:
M-CEB-02/02 16 / 58
33. En cuanto a la formalidad de los reglamentos nacionales a dictar, entre ellos el
Reglamento Nacional de Tránsito, el artículo 23° de la Ley N° 27181 señala que
serán aprobados por decreto supremo refrendado por el Ministerio y rigen en
todo territorio nacional13.
34. El Reglamento Nacional de Tránsito14, de acuerdo a la Ley N° 27181, contiene

las normas para el uso de las vías públicas para conductores de todo tipo de
vehículos y para peatones; las disposiciones sobre licencias de conducir y las
que establecen las infracciones y sanciones y el correspondiente Registro
Nacional de Sanciones; así como las demás disposiciones que sean necesarias.
35. Por su parte, el numeral 2) del artículo 7° de la Ley N° 2937015, Ley de

Organización y Funciones del Ministerio, indica que esta entidad se encarga de
planear, regular, gestionar, ejecutar y evaluar la circulación y seguridad vial, así
como conducir, supervisar y evaluar el otorgamiento de licencias de conducir.
36. De otro lado, la Ley N° 29005, Ley que establece los lineamientos generales
para el funcionamiento de las Escuelas de Conductores, identifica al Ministerio
como ente rector en materia de autorización y funcionamiento de escuelas de
conductores de vehículos motorizados, de conformidad con las normas
reglamentarias establecidas por dicha entidad, exigencias que deben ser
las necesarias y suficientes para alcanzar el objetivo de esta ley16.
a) Dictar los Reglamentos Nacionales establecidos en la presente Ley, así como aquellos que sean necesarios para el
desarrollo del transporte y el ordenamiento del tránsito.
b) Interpretar los principios de transporte y tránsito terrestre definidos en la presente Ley y sus reglamentos nacionales, así
como velar porque se dicten las medidas necesarias para su cumplimiento en todos los niveles funcionales y territoriales
del país.
13
Artículo 23°.- Del contenido de los reglamentos.
Los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de la presente Ley serán aprobados por Decreto Supremo
refrendado por el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y rigen en todo el territorio nacional de la
República. […].
a) Reglamento Nacional de Tránsito
[…].
14
Artículo 23°.- Del contenido de los reglamentos.
Los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de la presente Ley serán aprobados por Decreto Supremo
refrendado por el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción y rigen en todo el territorio nacional de la
República. En particular, deberá dictar los siguientes reglamentos, cuya materia de regulación podrá, de ser necesario, ser
desagregada:
Contiene las normas para el uso de las vías públicas para conductores de todo tipo de vehículos y para peatones; las
disposiciones sobre licencias de conducir y las que establecen las infracciones y sanciones y el correspondiente Registro
Nacional de Sanciones; así como las demás disposiciones que sean necesarias.
15
Ley N° 29370 que aprobó la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Artículo 7°. - Funciones específicas de competencias compartidas.
En el marco de sus competencias compartidas, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones cumple las siguientes
funciones:
[…]
2. Planear, regular, gestionar, ejecutar y evaluar la circulación y seguridad vial, así como conducir, supervisar y evaluar el
otorgamiento de licencias de conducir.
[…]
(Énfasis añadido)
16
Ley N° 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las Escuelas de Conductores.
Artículo 1°.- Del objeto de la Ley.
M-CEB-02/02 17 / 58
37. Cabe agregar que el artículo 23° de la Ley N° 27181 habilitó a desagregar la
reglamentación en materia del sistema de licencias de conducir, lo que
actualmente se encuentra regulado en el Reglamento (Decreto Supremo N° 007-
2016-MTC (modificado por el Decreto Supremo 026-2016-MTC) y fue reconocido
por la SDC con anterioridad17.
38. Por lo desarrollado, se concluye que el Ministerio, por normas con rango legal, es
el ente rector y cuenta con competencia normativa expresa, entre otros, para
dictar reglamentos en el ámbito de (i) ordenamiento del tránsito, (ii) el proceso
de otorgamiento de licencias de conducir, así como (iii) autorización y
funcionamiento de escuelas de conductores de vehículos motorizados.
D.2. Sobre la exigencia de contar con aulas para la enseñanza de conocimientos en

la conducción, que cumplan con los índices de ocupación para aulas comunes
en la Norma Técnica de Infraestructura para Locales de Educación Superior
aprobada por el Ministerio de Educación mediante Resolución Viceministerial N°
017-2015-MINEDU:
39. Las competencias legales del Ministerio antes resaltadas comprenden la facultad
de establecer aspectos («exigencias necesarias y suficientes con los
objetivos de la Ley N° 29005») para que puedan operar las escuelas de
conductores, tal como lo ha previsto la SDC en las siguientes resoluciones:
➢ Resolución N° 0142-2017/SDC-INDECOPI del 14 de marzo de 2017:
«52. Por tanto, de una interpretación sistemática de las normas antes citadas, se aprecia
que el Ministerio es competente para normar sobre aspectos que sean necesarios
para el desarrollo y ordenamiento del tránsito, como es por ejemplo la regulación
respecto a las Escuelas de Conductores. Asimismo, cabe señalar que dicha
competencia alcanza diversos aspectos de la actividad de dichas escuelas, tales
como el régimen jurídico aplicable para su autorización y fiscalización.
El objeto de la Ley es regular la autorización y el funcionamiento de las Escuelas de Conductores de vehículos motorizados
para transporte […].
Artículo 2°.- Del ámbito de aplicación.
La aplicación de la presente Ley, alcanza a todas las Escuelas de Conductores de vehículos motorizados terrestres.
Artículo 4°.- Del ente rector y de las autorizaciones.
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el ente encargado de autorizar y fiscalizar el funcionamiento de las
Escuelas de Conductores en las diferentes regiones del país, de conformidad con las normas reglamentarias
establecidas por dicha entidad, exigencias estas que deben ser las necesarias y suficientes para alcanzar el objetivo
de la presente Ley.
(Énfasis añadido).
17
Cfr. la Resolución N° 0142-2017/SDC-INDECOPI del 14 de marzo de 2017 en la cual la SDC señaló que la ordenación en
materia de tránsito terrestre comprende a la regulación del sistema de licencias de conducir, conforme se detalla a
continuación:
«70. Ahora bien, tal como señala el artículo 23 antes indicado, la ordenación en materia de tránsito terrestre comprende a
la regulación del sistema de licencias de conducir. Sin embargo, conforme lo permite el mismo artículo, su
reglamentación fue desagregada, de tal forma que, a la fecha se encuentra contenida en el vigente Decreto Supremo
007-2016-MTC (modificado por el Decreto Supremo 026-2016-MTC) que aprueba el Reglamento Nacional del Sistema de
Emisión de Licencias de conducir.»
(Énfasis añadido)
M-CEB-02/02 18 / 58
53. En atención a lo expuesto, en el marco de dichas competencias normativas otorgadas
por ley, se aprecia que el Ministerio es competente para establecer los requisitos
y condiciones de acceso y permanencia de las Escuelas de Conductores.
[…].
72. De lo anterior, se advierte que las reglas aplicables para el funcionamiento de la

escuela de transportes, incluyendo las condiciones de infraestructura que se
exigen para la mismas (entre las que se encuentra a exigencia de contar con un
circuito o infraestructura cerrada materia de denuncia), constituyen una parte del
marco jurídico que resulta aplicable al ordenamiento del tránsito terrestre.».
➢ Resolución N° 0179-2017/SDC-INDECOPI del 28 de marzo de 2017:
30. En relación con la competencia normativa, se indica que esta otorga la potestad de
dictar reglamentos que rigen en los distintos niveles de la organización administrativa
nacional. Por su parte, el artículo 16 de la Ley 27181, Ley General de Transporte y
Tránsito Terrestre, establece que el Ministerio es el órgano rector a nivel nacional en
materia de transporte y tránsito terrestre y que tiene entre sus competencias el dictar
los reglamentos nacionales que dispone la misma ley, así como aquellos que sean
necesarios para el desarrollo del transporte y el ordenamiento del tránsito y mantener
un sistema estándar de emisión de licencias de conducir.
31. Posteriormente, en el año 2007 se aprobó la Ley 29005, Ley que establece los
Lineamientos Generales para el Funcionamiento de las Escuelas de Conductores,
cuyo artículo 1 establece que tiene por objeto regular la autorización y el
funcionamiento de las Escuelas de Conductores de vehículos motorizados para
transporte terrestre.
32. En el artículo 4 de dicha ley se señala que el Ministerio es el ente encargado de

autorizar y fiscalizar el funcionamiento de las Escuelas de Conductores en las
diferentes regiones del país, de acuerdo con las normas reglamentarias establecidas
por dicha entidad, conforme se detalla a continuación: […]
Por tanto, de una interpretación sistemática de las normas antes citadas, se aprecia
que el Ministerio es competente para normar sobre aspectos que sean necesarios
para el desarrollo y ordenamiento del tránsito, como es por ejemplo la regulación
respecto a las Escuelas de Conductores. Asimismo, al amparo del artículo 4 de la
Ley 29005, Ley que establece los Lineamientos Generales para el Funcionamiento de
las Escuelas de Conductores, dicha entidad es competente para regular los
aspectos vinculados a la autorización de dichas escuelas a nivel nacional.
[…]».
40. En otro extremo, es traer a colación paralelamente las atribuciones legales del
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (en adelante, el MVCS)
como órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales en el ámbito de
construcción, de conformidad con su Ley Orgánica, Ley N° 30156, las que son
de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del
proceso de descentralización y en todo el territorio nacional18. El artículo 7°
18
Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
M-CEB-02/02 19 / 58
reconoce competencias compartidas de esta última autoridad sectorial con las
municipalidades en virtud de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades19.
41. El artículo 78° de esta última ley prevé que las municipalidades otorgan licencias
de construcción de acuerdo a las normas sobre barreras arquitectónicas y de
accesibilidad, así como pueden ordenar la clausura de edificios o
establecimientos si constituyen un peligro o sean contrarias a las normas
reglamentarias o de seguridad de defensa civil, o produzcan olores, humos,
ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud o tranquilidad del vecindario20.
42. Asimismo, el artículo 92° de la Ley N° 27972 sostiene que toda obra de
construcción, reconstrucción, conservación, refacción o modificación de
inmueble, sea pública o privada, requiere una la licencia de construcción
expedida por la municipalidad provincial o distrital, previo certificado de
conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios o del
Comité de Defensa Civil, según corresponda, además del cumplimiento de los
correspondientes requisitos reglamentarios.21
Competencias del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

Artículo 5°. Ámbito de competencia.
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento tiene competencias en las siguientes materias:
2. Construcción.
Artículo 6°. Competencias exclusivas
El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales dentro de su
ámbito de competencia, que son de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de
descentralización, y en todo el territorio nacional.
Tiene como competencias exclusivas las siguientes:
1. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial, bajo su responsabilidad.
2. Dictar normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales así
como la gestión de los recursos del sector; así como para el otorgamiento o reconocimiento de derechos a través de
autorizaciones, permisos y concesiones, en las materias de su competencia, conforme a las normas especiales.
3. Establecer normas y lineamientos para la fiscalización, sanción y ejecución coactiva en las materias de su competencia.
[…].
19
Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
Artículo 7°. Competencias compartidas.
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento ejerce competencias compartidas con los gobiernos regionales y locales
en las materias establecidas en el artículo 5 de la presente Ley, conforme a lo previsto en la Ley 27783, Ley de Bases de la
Descentralización; la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; y la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
respectivamente.
20
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo 78°.- Sujeción a las Normas Técnicas y Clausura.
El ejercicio de las competencias y funciones específicas de las municipalidades se realiza de conformidad y con sujeción a las
normas técnicas sobre la materia.
Las autoridades municipales otorgarán las licencias de construcción, bajo responsabilidad, ajustándose estrictamente a las
normas sobre barreras arquitectónicas y de accesibilidad. Asimismo, pueden ordenar la clausura transitoria o definitiva de
edificios, establecimientos o, servicios cuando su funcionamiento esté prohibido legalmente y constituya peligro, o cuando
estén en contra de las normas reglamentarias o de seguridad de defensa civil, o produzcan olores, humos, ruidos u otros
efectos perjudiciales para la salud o tranquilidad del vecindario.
21
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo 92°.- Licencia de Construcción.
Toda obra de construcción, reconstrucción, conservación, refacción o modificación de inmueble, sea pública o privada, requiere
una la licencia de construcción, expedida por la municipalidad provincial, en el caso del cercado, y de la municipalidad distrital
dentro de cuya jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de
Bomberos Voluntarios o del Comité de Defensa Civil, según corresponda, además del cumplimiento de los correspondientes
requisitos reglamentarios.
Las licencias de construcción y de funcionamiento que otorguen las municipalidades deben estar, además, en conformidad con
los planes integrales de desarrollo distrital y provincial.
M-CEB-02/02 20 / 58
43. Finalmente, el procedimiento a nivel nacional de obtención de licencias de
edificación se contempla en el TUO de la Ley Nº 29090, Ley de Regulación de
Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, aprobado por Decreto Supremo
Nº 006-2017-VIVIENDA, cuyo numeral 2.4) del artículo 2° señala que, en virtud
del Principio de Unidad, ante la existencia de discrepancias entre la
aplicación de dicha ley y alguna otra norma se debe considerar el siguiente
orden:
1. La Ley Nº 29090.
2. Los reglamentos de la Ley Nº 29090.
3. Las normas de carácter nacional.
4. Las normas de carácter local provincial.
5. Las normas de carácter local distrital.
44. Con el marco legal antes expuesto y para una mejor comprensión de las
competencias del Ministerio en el marco de escuelas de conductores y del
MVCS, así como de municipalidades, sobre construcciones, se muestra el
siguiente cuadro con las principales normas mencionadas:
AUTORIZACIÓN Y AUTORIZACIONES DE
FUNCIONAMIENTO DE ESCUELAS EDIFICACIONES A NIVEL NACIONAL
DE CONDUCTORES
Ministerio de Transportes y Ministerio de Vivienda Construcción
Comunicaciones y Saneamiento
Ley N° 30156, Ley de Organización y
Ley N° 27181, Ley General de Funciones del Ministerio de
Transporte y Tránsito Terrestre Vivienda, Construcción y
Saneamiento.
Artículo 10°.- De la clasificación de Artículo 5°. Ámbito de competencia
las competencias El Ministerio de Vivienda, Construcción
En materia de transporte y tránsito y Saneamiento tiene competencias en
terrestre las competencias se las siguientes materias:
clasifican en: 2. Construcción.
a) Normativas.
Artículo 6°. Competencias
Artículo 16°.- De las competencias exclusivas
del Ministerio de Transportes, […].
Comunicaciones, Vivienda y 1. Formular, planear, dirigir, coordinar,
Construcción […] órgano rector a ejecutar, supervisar y evaluar la
nivel nacional en materia de transporte política nacional y sectorial, bajo su
y tránsito terrestre, asumiendo las responsabilidad.
siguientes competencias: 2. Dictar normas y lineamientos
técnicos para la adecuada ejecución y
Competencias normativas: supervisión de las políticas nacionales
a) Dictar los Reglamentos Nacionales y sectoriales así como la gestión de los
establecidos en la presente Ley, recursos del sector; así como para el
así como aquellos que sean otorgamiento o reconocimiento de
necesarios para el desarrollo del derechos a través de autorizaciones,
transporte y el ordenamiento del permisos y concesiones, en las
tránsito. materias de su competencia, conforme
M-CEB-02/02 21 / 58
a las normas especiales.
Artículo 23°.- Del contenido de los […].
reglamentos
[…]. En particular, deberá dictar los Artículo 7°. Competencias
siguientes reglamentos, cuya materia compartidas.
de regulación podrá, de ser necesario, El Ministerio de Vivienda, Construcción
ser desagregada: y Saneamiento ejerce competencias
compartidas con los gobiernos
a) Reglamento Nacional de Tránsito regionales y locales en las materias
Contiene las normas para el uso de establecidas en el artículo 5 de la
las vías públicas para conductores de presente Ley, conforme a lo previsto
todo tipo de vehículos y para en la Ley 27783, Ley de Bases de la
peatones; las disposiciones sobre Descentralización; la Ley 27867, Ley
licencias de conducir y las que Orgánica de Gobiernos Regionales; y
establecen las infracciones y la Ley 27972, Ley Orgánica de
sanciones y el correspondiente Municipalidades respectivamente.
Registro Nacional de Sanciones; así
como las demás disposiciones que Municipalidades Provinciales y
sean necesarias. distritales
Ley N° 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades
Artículo 78°.- Sujeción a las Normas
Ley N° 29370 que aprobó la Ley de Técnicas y Clausura.
Organización y Funciones del […].
Ministerio de Transportes y Las autoridades municipales otorgarán
Comunicaciones. las licencias de construcción, bajo
Artículo 7°. - Funciones específicas responsabilidad, ajustándose
de competencias compartidas estrictamente a las normas sobre
[…] barreras arquitectónicas y de
2. Planear, regular, gestionar, accesibilidad. Asimismo, pueden
ejecutar y evaluar la circulación y ordenar la clausura transitoria o
seguridad vial, así como conducir, definitiva de edificios,
supervisar y evaluar el otorgamiento establecimientos o, servicios cuando
de licencias de conducir. su funcionamiento esté prohibido
Ley Nº 29005, Ley que establece los legalmente y constituya peligro, o
lineamientos generales para el cuando estén en contra de las
funcionamiento de las Escuelas de normas reglamentarias o de
Conductores seguridad de defensa civil, o
Artículo 1°.- Del objeto de la Ley produzcan olores, humos, ruidos u
El objeto de la Ley es regular la otros efectos perjudiciales para la
autorización y el funcionamiento de las salud o tranquilidad del vecindario.
Escuelas de Conductores de vehículos
motorizados para transporte […]. Artículo 92°.- Licencia de
Construcción
Artículo 4°.- Del ente rector y de las Toda obra de construcción,
autorizaciones reconstrucción, conservación, refacción
El Ministerio de Transportes y o modificación de inmueble, sea pública
Comunicaciones es el ente encargado o privada, requiere una la licencia de
de autorizar y fiscalizar el construcción, expedida por la
funcionamiento de las Escuelas de municipalidad provincial, en el caso
Conductores en las diferentes del cercado, y de la municipalidad
regiones del país, de conformidad con distrital dentro de cuya jurisdicción se
las normas reglamentarias halla el inmueble, previo certificado de
conformidad expedido por el Cuerpo
M-CEB-02/02 22 / 58
establecidas por dicha entidad, General de Bomberos Voluntarios o del
exigencias estas que deben ser las Comité de Defensa Civil, según
necesarias y suficientes para corresponda, además del
alcanzar el objetivo de la presente cumplimiento de los
Ley. correspondientes requisitos
reglamentarios.
Las licencias de construcción y de
funcionamiento que otorguen las
municipalidades deben estar, además,
en conformidad con los planes
integrales de desarrollo distrital y
provincial.
45. Finalmente, la Ley N° 29664, Ley que crea el Sistema Nacional de Gestión del
Riesgo de Desastres (Sinagerd), establece que el Centro Nacional de
Estimación, Prevención y Reducción de Riesgo de Desastres (en adelante,
Cenepred) emite la norma complementaria en materia de Inspecciones
Técnicas de Seguridad en Edificaciones y lidera a nivel nacional su
supervisión.
46. Como consecuencia, con la Resolución Jefatural N° 016-2018-CENEPRED/J se

ha aprobado el Manual de Ejecución de Inspección Técnica de Seguridad de
Edificaciones que estandarizó los procedimientos técnicos ejecutados por
los inspectores en la materia a fin de verificar el cumplimiento de
condiciones de seguridad de los establecimientos objeto de inspección,
bajo el enfoque de riesgo, cuyo Anexo 15 contempla los parámetros de «Cálculo
de Aforo» de diversos establecimientos (instituciones educativas, institutos,
universidades, entre otros).
47. Por otro lado, las escuelas de conductores son definidas en el Reglamento
conforme se indica a continuación:
«Artículo 2°.- Definiciones

2.1. Para efectos del presente Reglamento, los siguientes términos corresponden a los
significados que a continuación se detallan:
[…].
i) Escuela de Conductores: Persona jurídica autorizada por la DGTT facultada para
impartir, de forma profesional, la enseñanza de los conocimientos, habilidades,
aptitudes o comportamientos esenciales para la seguridad de la circulación, a los
postulantes a la obtención de alguna de las licencias de conducir, previstos en el presente
Reglamento. Las Escuelas de Conductores se encuentran facultadas para impartir los
cursos y talleres previstos en la presente norma u otros programas de capacitación de
acuerdo a las necesidades del mercado y lo que disponga la normatividad vigente.».
M-CEB-02/02 23 / 58
48. En la misma línea, el Reglamento reconoce que dichas escuelas de conductores
deben contar con «licencia de funcionamiento expedida por la Municipalidad
correspondiente», para el local en el que se efectuará la actividad de enseñanza
de los conocimientos necesarios para la conducción de vehículos.22
• Conclusión sobre las competencias del Ministerio, el MVCS y las

municipalidades:
49. A partir de lo señalado, se desprende que el Ministerio es competente para

otorgar autorizaciones a las escuelas de conductores (personas jurídicas) y, en
dicho marco, puede regular «exigencias necesarias y suficientes con los
objetivos de la Ley N° 29005», esto es, aspectos vinculados directamente con
el funcionamiento de estas escuelas y con los cursos a aprobar según el
currículo establecido:
Ley N° 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento
de las Escuelas de Conductores
«Artículo 1°.- Del objeto de la Ley
El objeto de la Ley es regular la autorización y el funcionamiento de las Escuelas de
Conductores de vehículos motorizados para transporte terrestre y establecer, como
condición obligatoria para la obtención de licencias de conducir en las clases y categorías
profesionales, la aprobación de los cursos correspondientes, impartidos por dichas
escuelas, conforme al currículo establecido en las normas reglamentarias respectivas.».
50. De ahí que, de acuerdo al criterio de la SDC indicado en los párrafos

precedentes, el Ministerio sí se encuentre habilitado, por ejemplo, a disponer la
exigencia de contar con un circuito o infraestructura cerrada, por cuanto implica
un «aspecto de la actividad de dichas escuelas» de formación a postulantes a
licencias de conducir.
51. De otra parte, en lo concerniente a aspectos distintos propiamente a la

actividad de enseñanza de conocimientos, habilidades, aptitudes o
comportamientos esenciales para la seguridad de la circulación a los postulantes
a licencias de conducir o respecto al currículo, como resultarían parámetros de
ocupación de personas en una instalación para garantizar su seguridad
(entre otros), corresponderá la intervención de la municipalidad provincial o
distrital (según corresponda), para lo cual se basarán en las normas nacionales
técnicas, de seguridad en edificaciones, del Cenepred, entre otras, a fin de
otorgar los títulos habilitantes pertinentes.
22
Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2016-
MTC.
Artículo 53°.- Condiciones de acceso y permanencia.
Son condiciones mínimas exigidas a todas las personas jurídicas interesadas en operar como Escuelas de Conductores: […].
53.3 De infraestructura: […].
b) Contar con licencia de funcionamiento expedida por la Municipalidad correspondiente, para el local en el que se efectuará la
actividad de enseñanza de los conocimientos necesarios para la conducción de vehículos.
M-CEB-02/02 24 / 58
• Legalidad de forma:
52. Se ha verificado que el Ministerio ha cumplido con las formalidades previstas en

el marco legal para la emisión del Reglamento, que contiene la medida en
análisis, mediante decreto supremo (Decreto Supremo Nº 007-2016-MTC - el
Reglamento23), el cual ha sido refrendado por el Ministro de Transportes y
Comunicaciones24 y fue publicado en el diario oficial El Peruano25.
• Del reglamento y la barrera burocrática materializada:
53. El Reglamento, como norma desagregada sobre el sistema de licencias de

conducir, dispone las condiciones de acceso y operación o funcionamiento de las
entidades encargadas de: (i) la evaluación médica y psicológica del postulante;
(ii) la formación del alumno y (iii) la evaluación de conocimientos y habilidades
en la conducción del postulante.26
54. Las entidades de formación del alumno constituyen las «escuelas de

conductores», definidas por el Reglamento, conforme se ha indicado, como
personas jurídicas dedicadas a la enseñanza de conocimientos, habilidades,
aptitudes o comportamientos a los postulantes de licencias de conducir.
55. Es preciso agregar que la Primera Disposición Complementaria Transitoria27 del

Reglamento establece que el Ministerio de forma transitoria se encargará: (i) del
procedimiento de otorgamiento de Licencias de Conducir, (ii) de la conducción,
23
Publicado en el diario oficial «El Peruano» el 23 de junio de 2016.
24
De acuerdo al artículo 23° de la Ley N° 27181, los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de dicha ley
serán aprobados por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Transportes.
De la revisión la disposición que contiene la barrera burocrática cuestionada, se aprecia que el Decreto Supremo N° 007-2016-
MTC ha sido refrendado por el señor José Gallardo Ku, Ministro de Transportes y Comunicaciones durante la entrada en
vigencia del mencionado decreto supremo.
25
De acuerdo con el artículo 109° de la Constitución Política de 1993 y los artículos 4°, 7° y 8° del Decreto Supremo N° 001-
2009-JUS, Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de Proyectos Normativos y difusión
de Normas Legales de Carácter General (publicado en el diario oficial «El Peruano» el 15 de enero de 2009), la publicación
oficial de las normas legales (dentro de las cuales se encuentran los decretos supremos) de carácter general se realiza en el
diario oficial «El Peruano», siendo esta condición esencial para su entrada en vigencia.
De la revisión de la disposición que contiene la barrera burocrática cuestionada, se aprecia que el Decreto Supremo N° 007-
2016-MTC ha sido publicado en el diario oficial «El Peruano» el 23 de junio de 2016.
26
MTC.
Artículo 1°.- Objeto y finalidad del Reglamento.
El presente Reglamento tiene por objeto:
[…].
1.3. Establecer las condiciones de acceso y operación o funcionamiento de las entidades encargadas de: la evaluación médica
y psicológica del postulante; la formación del alumno y la evaluación de conocimientos y habilidades en la conducción del
postulante.
27
MTC.
Disposiciones Complementarias Transitorias.
Primera. - Encargo del procedimiento de otorgamiento de licencias asumido por el Ministerio.
En tanto no se complete el proceso de transferencia de las funciones sectoriales en transporte y tránsito terrestre a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, el Ministerio se encarga: (i) del procedimiento de otorgamiento de Licencias de Conducir,
(ii) de la conducción, de ser el caso, de los procedimientos de selección de las actividades comprendidas en fase de la
evaluación de postulantes a una licencia de conducir.
M-CEB-02/02 25 / 58
de ser el caso, de los procedimientos de selección de las actividades
comprendidas en fase de la evaluación de postulantes a una licencia de
conducir.
56. Al respecto, en cuanto a la participación de las Escuelas de Conductores en el

proceso de otorgamiento de licencias de conducir, se tiene lo siguiente según lo
señalado por la Exposición de Motivos del Reglamento:
57. A partir del diagrama obtenido de la Exposición de Motivos del Reglamento, se

advierte que las escuelas de conductores de vehículos motorizados forman parte
del proceso de emisión de licencias de conducir y que dicho proceso, así como la
autorización de las aquellas escuelas, es de competencia legal del Ministerio, tal
como se identificó en el punto anterior.
58. Sin embargo, corresponde verificar si la exigencia denunciada de contar con un

aula para la enseñanza de conocimientos en la conducción que cumpla con los
complementarias; establecida en el literal a) del numeral 53.3 del artículo 53° y
Reglamento; implica el ejercicio de la competencia del Ministerio para
regular la autorización de escuelas de conductores y establecer exigencias
«necesarias y suficientes a los fines de la Ley N° 29005».
59. La Resolución Viceministerial N° 017-2015-MINEDU, emitida por el Ministerio de

Educación (en adelante, el Minedu), en su artículo 1° indica que tiene la finalidad
de promover la construcción de infraestructura educativa idónea y
proporcionar criterios normativos para el diseño arquitectónico de
infraestructura de los locales de educación superior. Asimismo, el artículo 2°
señala que tiene el objetivo de establecer parámetros mínimos que deben
M-CEB-02/02 26 / 58
considerarse al momento de diseñar, ejecutar y supervisar edificaciones que
albergarán instituciones educativas. Finalmente, en su artículo 3° señala que
las disposiciones que contiene resultan aplicables a todas las instituciones
educativas de educación superior, con excepción de las universidades.
60. Respecto del «índice de ocupación», refiere que busca evitar el hacinamiento
y la sobrecarga de los estudiantes en una infraestructura educativa, para
ello establece la necesidad de identificar a la unidad de espacio funcional que
ocupa el usuario según sus características antropométricas, del mobiliario y
equipamiento a utilizar por especialidad, así como del área de circulación propia
y de la asistencia que pudiera tener, en función de la realización de una óptima
actividad determinada.28
61. Cabe mencionar que la Resolución Viceministerial N° 017-2015-MINEDU indica

que tiene como objetivo regular las «intervenciones», «proyectos», «parámetros
mínimos de edificaciones», «diseño», «construcción», entre otros, de las
instalaciones de institutos de educación superior no universitaria, competencia
que guardaría concordancia con la Ley N° 28044, Ley General de
Educación, que identifica al Minedu como el encargado en planes de
«inversión e infraestructura» del ámbito educativo29
62. De lo señalado, a criterio del Ministerio (denunciado), las aulas para la

enseñanza de conocimientos de las escuelas de conductores deben cumplir con
las características determinadas por el Minedu; sin embargo, conforme se ha
advertido en el subtítulo anterior, únicamente se encuentra facultado para
regular aspectos vinculados directamente con la finalidad de la Ley N°
29005, lo que equivale a reglamentar solo sobre la actividad de formación y
enseñanza propiamente dicha de las escuelas de conductores, así como de las
evaluaciones a aprobar y currículo.
63. En consecuencia, al pretender regular, a través de la barrera burocrática

cuestionada, escenarios relacionados con la seguridad, hacinamiento,
sobrecarga o aforo de alumnos vía parámetros de «índice de ocupación», el
Ministerio sin tener competencia legal en infraestructura o seguridad (a diferencia
del Minedu en infraestructura de su sector) se arroga competencias legales que,
en materia de seguridad en edificaciones le corresponde regular al Cenepred y
MVCS, así como supervisar a las municipalidades distritales o provinciales.
64. Debe tenerse en cuenta que las entidades públicas deben de observar el
cumplimiento del Principio de Legalidad, previsto en el numeral 1.1) del artículo
28
Punto 6.38 del artículo 6° (Glosario) de la Resolución Viceministerial N° 017-2015-MINEDU.
29
Ley N° 28044, Ley General de Educación.
Artículo 80°.- Funciones Son funciones del Ministerio de Educación:
i) Liderar la gestión para conseguir el incremento de la inversión educativa y consolidar el presupuesto nacional de educación,
así como los planes de inversión e infraestructura educativa.
M-CEB-02/02 27 / 58
IV° del Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444, debiendo actuar dentro
de las facultades que le estén atribuidas30. Por lo tanto, cualquier requisito,
exigencia, limitación o prohibición que pudiera haber sido establecido debe estar
sustentado en facultades expresas o implícitas del Ministerio, sin poder
considerarse para ello facultades genéricas o no prohibidas, conforme a lo
dispuesto en el artículo 70º del TUO de la Ley Nº 2744431.
65. Cabe precisar que el Principio de Legalidad no solo implica que la entidad
administrativa, que intervenga en un asunto, tenga competencia para ello, sino
además que en dicha intervención no contravenga el ordenamiento jurídico
vigente conforme a lo dispuesto en la normativa señalada en el párrafo
precedente.
66. En virtud de lo expuesto, considerando que el Ministerio ha excedido sus

facultades frente a las potestades de otras entidades en el campo de ocupación
de personas en establecimientos a fin de cautelar su seguridad y evitar el
hacinamiento, corresponde declarar barrera burocrática ilegal la imposición de la
exigencia de contar con un aula para la enseñanza de conocimientos en la
conducción que cumpla con los índices de ocupación para aulas comunes en la
Norma Técnica de Infraestructura para Locales de Educación Superior aprobada
por Resolución Viceministerial N° 017-2015-MINEDU, sus modificatorias y
normas complementarias; establecida en el literal a) del numeral 53.3 del artículo
53° y en el numeral 3.2 de la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del
Reglamento.
D.3. Argumentos adiciones:

67. Sin perjuicio de la ilegalidad detectada, es pertinente emitir un pronunciamiento
sobre los argumentos adicionales planteados por las partes en el presente
expediente como la supuesta transgresión al artículo 39° de la Ley N° 27444 y al
artículo 5° de la Ley N° 27181.
• Artículo 39° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo

General:
68. Las denunciantes han señalado que la imposición de dicha medida contraviene
el artículo 39° de la Ley N° 27444, el cual determina que en un procedimiento
30
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo IVº.- […]
1.1. principio de legalidad: Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho,
dentro de las facultades que le están atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. “
31
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Artículo 70º.- Fuente de competencia administrativa.
70.1. La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada por las normas
administrativas que de aquéllas se derivan.
70.2. Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su
misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su
competencia.
M-CEB-02/02 28 / 58
únicamente resultan exigibles a los administrados el cumplimiento de los
«requisitos» indispensables para el pronunciamiento correspondiente,
atendiendo su finalidad, por lo que debe existir relación de necesidad y
relevancia entre los requisitos impuestos y el objeto del pronunciamiento.
69. Sobre el particular, en distintos pronunciamientos emitidos por la Comisión32 y la

segunda instancia en aquel entonces33, se ha reconocido la diferencia entre
aquellas barreras burocráticas que constituyen «requisitos» de un procedimiento,
de aquellas «condiciones» que evalúan las autoridades.
70. Precisamente, las exigencias impuestas en calidad de requisitos son aquellos

documentos y/o información solicitada por una entidad de la Administración
Pública, a fin de iniciar la evaluación de una solicitud en particular. Por su parte,
las condiciones son elementos de evaluación para aprobar o denegar una
solicitud, entendiéndose a estos últimos no como piezas documentales (como es
el caso de los requisitos), sino como los factores y aspectos de hecho o de
fondo que debe evaluar una entidad para determinar si corresponde la
aprobación de lo solicitado.
71. Por tanto, toda vez que la medida cuestionada no implica la presentación de
documentación o suministro de información en el marco de un procedimiento
administrativo para la obtención de una autorización para operar como escuela
de conductores, no califica como requisito sino como condición, por lo que no
podría vulnerarse con su imposición el artículo 39° de la Ley N° 27444 invocado,
aplicable para requisitos exigidos en procedimientos administrativos, los que
deberán encontrarse además incluidos en el TUPA de las entidades
administrativas (artículo 36° de la ley en mención).
• Artículo 5° de la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito

Terrestre:
72. En los informes adjuntos por el Ministerio, se menciona que en el presente caso
no se puede tomar en cuenta el artículo 5° de la Ley N° 27181 como parámetro
para evaluar la legalidad de las barreras cuestionadas, toda vez que, de acuerdo
al Principio de Especificidad desarrollado por el Tribunal Constitucional, la única
norma aplicable para evaluar la legalidad es la Ley N° 29005, que establece los
lineamientos generales para el funcionamiento de las Escuelas de Conductores,
por constituir esta la norma específica sobre la Ley N° 27181, que sería la norma
general.
32
Cfr. Resoluciones N° 0067-2014/CEB-INDECOPI, N° 0430-2015/CEB-INDECOPI, N° 0574-2015/CEB-INDECOPI, N° 0380-
2016/CEB-INDECOPI, N° 0392-2016/CEB-INDECOPI, entre otras.
33
Cfr. Resoluciones N° 1849-2012/SC1-INDECOPI, N° 0421-2014/SDC-INDECOPI, entre otras.
M-CEB-02/02 29 / 58
73. La autoridad sectorial alega que la Ley N° 27181, como norma general, resulta
aplicable a todos los agentes privados que realizan actividades de transporte que
no involucran la prestación de servicios complementarios efectuados por (i) los
centros de inspección técnica vehicular o (ii) las escuelas de conductores, en
tanto estos no prestan servicios de transporte.
74. Asimismo, menciona que la Ley N° 27181 no hace referencia alguna a las
escuelas de conductores y la Ley N° 29005 no ha establecido, ni de manera
supletoria, la aplicación de aquella ley. Por ello, agrega, es que a través de la
Resolución N° 0554-2016/SDC-INDECOPI del 27 de octubre de 2016, si bien se
estableció que el Ministerio tiene competencia para establecer los requisitos y
condiciones de acceso y permanencia de las escuelas de conductores, no ha
hecho ni una sola referencia al artículo 5° de la Ley N° 27181.
75. La Sutran, por su parte, ha hecho referencia en la misma línea que el artículo 5°
de la Ley N° 27181 no resultaría aplicable a la actividad de escuelas de
conductores que desarrollan las denunciantes, debido a se enmarcaría en
tránsito terrestre y no en transporte, entendido aquel como el mero
desplazamiento de vehículos y personas, lo que guarda relación con
pronunciamientos del Indecopi.
76. Sobre el particular, el artículo 5° de la Ley N° 27181 dispone lo siguiente:

«Artículo 5°.- De la promoción de la inversión privada
5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de
transporte, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la
Constitución y las leyes.
5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes
privados de manera que no se alteren injustificadamente las condiciones de mercado sobre
la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión y operación en materia de
transporte.
5.3 Las condiciones de acceso al mercado se regulan por las normas y principios
contenidos en la presente Ley y el ordenamiento vigente.».
77. De acuerdo a lo citado y en concordancia con pronunciamientos anteriores de la

SDC34, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 27181 el legislador ha
considerado pertinente que las reglas que rigen el mercado de transporte se
mantengan, admitiéndose únicamente su alteración cuando ello se encuentre
debidamente justificado.
78. En efecto, la SDC consideró que la exigencia legal específicamente contenida en

el numeral 5.2 del artículo 5° de la Ley N° 27181 hace referencia a la tutela de
34
Cfr. Resolución N° 0142-2017/SDC-INDECOPI del 14 de marzo de 2017, Resolución N° 0500-2014/SDC-INDECOPI del 7 de
mayo de 2014, Resolución N° 0621-2014/SDC-INDECOPI del 22 de julio de 2014, Resolución N° 0106-2016/SDC-INDECOPI
del 23 de febrero de 2016 y Resolución N° 0116-2016/SDC-INDECOPI del 4 de marzo de 2016.
M-CEB-02/02 30 / 58
los agentes económicos en materia de transporte, frente a eventuales cambios
regulatorios, los cuales deberán estar justificados, lo cual se condice con el
numeral 5.1 que le antecede y delimita el alcance de dicho artículo al señalar
como primera premisa a considerar, la promoción de la inversión privada en
infraestructura y servicios de transporte.
79. Por tanto, la Comisión considera que la protección ante cambios regulatorios y
mantenimiento de reglas tomadas por las empresas para invertir, establecido en
el referido artículo 5°, se presenta únicamente en el contexto de servicios de
transporte.
80. Lo inferido se refuerza al considerar que la regulación de la Ley N° 27181 se

dirige a los servicios de transporte y tránsito terrestre35 y contener disposiciones,
así como sus reglamentos, sobre ámbitos específicos.
81. A fin de determinar si la regulación concerniente a transporte terrestre podría ser

aplicables a los casos de escuelas de conductores, es importante que el artículo
2° de la Ley N° 27181:

«Artículo 2°.- De las definiciones
Para efectos de la aplicación de la presente Ley, entiéndase por:
a) Transporte Terrestre: desplazamiento en vías terrestres de personas y mercancías.
b) Servicio de Transporte: actividad económica que provee los medios para realizar
el Transporte Terrestre. No incluye la explotación de infraestructura de
transporte de uso público
c) Tránsito Terrestre: conjunto de desplazamientos de personas y vehículos en las

vías terrestres que obedecen a las reglas determinadas en la presente Ley y sus
reglamentos que lo orientan y lo ordenan.
d) Vías Terrestres: infraestructura terrestre que sirve al transporte de vehículos,

ferrocarriles y personas.».
82. De acuerdo a la SDC, el servicio de transporte conlleva una actividad

específica, por la cual un agente económico traslada personas o bienes de un
punto a otro; mientras que el tránsito terrestre está relacionado al propio
desplazamiento que realizan las personas y vehículos en general a través de las
vías terrestres, con prescindencia de su finalidad o actividad vinculada.
35
Artículo 1°.- Del ámbito de aplicación.
1.1 La presente Ley establece los lineamientos generales económicos, organizacionales y reglamentarios del transporte y
tránsito terrestre y rige en todo el territorio de la República.
1.2 No se encuentra comprendido en el ámbito de aplicación de la presente Ley, el transporte por cable, por fajas
transportadoras y por ductos.
M-CEB-02/02 31 / 58
83. Asimismo, el artículo 23° de la Ley N° 27181 concibe regulaciones
reglamentarias que se dicten en campos de transporte y de tránsito terrestre, es
en este último escenario que se enmarcan las licencias de conducir:

«Artículo 23°.- Del contenido de los reglamentos
Los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de la presente Ley serán
aprobados por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Transportes,
Comunicaciones, Vivienda y Construcción y rigen en todo el territorio nacional de la
República. En particular, deberá dictar los siguientes reglamentos, cuya materia de
regulación podrá, de ser necesario, ser desagregada:

Contiene las normas para el uso de las vías públicas para conductores de todo tipo de
vehículos y para peatones; las disposiciones sobre licencias de conducir y las que
establecen las infracciones y sanciones y el correspondiente Registro Nacional de
Sanciones; así como las demás disposiciones que sean necesarias.
[…].
d) Reglamento Nacional de Administración de Transporte
Contiene las especificaciones de diseño y operación de los registros en los que deberán
inscribirse todos los servicios de pasajeros y de mercancías que se presten en forma
regular.
Contiene también las disposiciones generales que clasifican las distintas modalidades del
servicio de transporte de personas y mercancías, así como los requisitos técnicos de
idoneidad: características de la flota, infraestructura de la empresa y su organización, así
como las condiciones de calidad y seguridad de cada una de ellas. Establece las
infracciones y sanciones en la prestación del servicio de transporte.
Contiene los criterios técnicos que determinan la declaración de áreas o vías saturadas por
concepto de congestión vehicular o contaminación y establece el régimen de acceso y
operación de los servicios de transporte en tales condiciones.
Señala que el acceso y uso de áreas o vías saturadas es administrado mediante procesos
periódicos de licitación pública en los cuales todos los oferentes de los servicios concurren
compitiendo en calidad, precio, condiciones de seguridad y control de emisiones, todo lo
cual se formaliza mediante contratos de concesión a plazo fijo y no renovables de manera
automática.
Asimismo contiene el régimen de administración de cada uno de los servicios especiales o
locales y otras prestaciones no habituales, incluyendo los requisitos de registro, concesión,
autorizaciones y permisos de operación respectivos.
Asimismo, dentro de las condiciones de acceso para prestar el servicio de transporte
interprovincial de personas, de ámbitos regional y nacional, deberá considerarse la de
contar con un sistema de comunicación en cada una de sus unidades vehiculares».
84. De la revisión del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de

Conducir (el Reglamento), se observa que contiene dispositivos aplicables a las
empresas que pretendan operar como escuelas de conductores, las cuales
constituyen personas jurídicas autorizadas para la capacitación y formación de
aquellas personas que deseen obtener una licencia de conducir que les permita
desplazarse en las vías terrestres del país a través de vehículos motorizados36.
36
MTC.
M-CEB-02/02 32 / 58
85. De lo anterior, se advierte que las reglas aplicables para el funcionamiento de la
escuela de transportes, incluyendo las condiciones de infraestructura que se
exigen para la mismas (entre las que se encuentra a exigencia de contar con
aula para la enseñanza o características del vehículo), constituyen una parte del
marco jurídico que resulta aplicable al ordenamiento del tránsito terrestre.
86. En tal sentido, la regulación del funcionamiento de las escuelas de conductores

integra el orden normativo en materia de tránsito y no forma parte de la
correspondiente al sector transporte, motivo por el cual no resulta aplicable al
presente caso el supuesto del artículo 5° de la Ley N° 27181 y analizar su
transgresión.
D.4. De las medidas señaladas en los puntos del (ii) al (x) del primer párrafo de la
presente resolución:
87. De las disposiciones previamente mencionadas, se desprende que el Ministerio

es competente para emitir normas reglamentarias que se encuentren
relacionadas con el funcionamiento de las escuelas de conductores.
88. En ejercicio de dichas atribuciones, el Ministerio tiene la facultad de regular los

aspectos con los que deben cumplir las escuelas de conductores para su
funcionamiento en tanto resulten necesarios para lograr los objetivos de las
Leyes N° 27181 y N° 29005, motivo por el cual se emitió el Decreto Supremo
Nºi007-2016-MTC que aprobó el Reglamento Nacional del Sistema de Emisión
de Licencias de Conducir (el Reglamento)37, modificado por el Decreto Supremo
N° 026-2016-MTC38, por la autoridad sectorial determinó las condiciones para el
funcionamiento de las escuelas de conductores, dentro de las cuales se
encuentran las exigencias materia de cuestionamiento.
89. Asimismo, se ha verificado que el Ministerio ha cumplido con las formalidades

previstas en el marco legal para la imposición de este tipo de condiciones,
utilizando el instrumento legal idóneo, como es la emisión de un decreto
supremo39, el mismo que ha cumplido con las formalidades establecidas en el
Artículo 2°.- Definiciones.

2.1. Para efectos del presente Reglamento, los siguientes términos corresponden a los significados que a continuación se
detallan:
(...)
i) Escuela de Conductores: Persona jurídica autorizada por la DGTT facultada para impartir, de forma profesional, la
enseñanza de los conocimientos, habilidades, aptitudes o comportamientos esenciales para la seguridad de la circulación,
a los postulantes a la obtención de alguna de las licencias de conducir, previstos en el presente Reglamento. Las Escuelas
de Conductores se encuentran facultadas para impartir los cursos y talleres previstos en la presente norma u otros
programas de capacitación de acuerdo a las necesidades del mercado y lo que disponga la normatividad vigente.
37
Publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de junio de 2016.
38
Publicado en el diario oficial El Peruano el 4 de enero de 2017.
39
De acuerdo al artículo 4° de la Ley N° 29005, el Ministerio es el ente encargado de autorizar y fiscalizar el funcionamiento de
las escuelas de conductores en diferentes regiones del país, de acuerdo a las normas reglamentarias establecidas por dicha
entidad:
«Artículo 4°.- Del ente rector y de las autorizaciones
M-CEB-02/02 33 / 58
ordenamiento legal vigente, toda vez que ha sido refrendado por el Ministro de
Transportes y Comunicaciones40, y ha sido publicado en el diario oficial El
Peruano41 (legalidad de forma), así como el Decreto Supremo N° 026-2016-MTC
que modifica el Reglamento42.
90. Por tanto, teniendo en cuenta las competencias del Ministerio para establecer
condiciones para el acceso y permanencia de las escuelas de conductores, y al
no haberse verificado una transgresión al artículo 5° de la Ley N° 27181 u otra
norma legal, las medidas señaladas en los puntos del (ii) al (x) del primer párrafo
de la presente resolución superan el análisis de legalidad.
E. Evaluación de razonabilidad:
91. El Capítulo II del Decreto Legislativo N° 1256, establece la metodología de

análisis de barreras burocráticas, señalando en su artículo 14° que en caso la
barrera burocrática denunciada fuera declarada legal, se procede con el análisis
de razonabilidad. Por lo cual, habiendo identificado que las exigencias
cuestionadas en el presente procedimiento, no constituyen la imposición de
barreras burocráticas ilegales, correspondería efectuar el análisis de
razonabilidad de dicha medida.
92. Si bien se reconoce la competencia del Ministerio para establecer las medidas
cuestionadas en el presente procedimiento, dicha facultad no resulta irrestricta
pues se encuentra sujeta a los límites de proporcionalidad y razonabilidad que
rigen todas las actuaciones administrativas.
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el ente encargado de autorizar y fiscalizar el funcionamiento de las Escuelas
de Conductores en las diferentes regiones del país, de conformidad con las normas reglamentarias establecidas por dicha
entidad, exigencias estas que deben ser las necesarias y suficientes para alcanzar el objetivo de la presente Ley.
[...].»
Asimismo, la Segunda Disposición Transitoria de la mencionada ley, dispuso que el Poder Ejecutivo debía aprobar mediante
decreto supremo el reglamento de dicha ley:
«Disposiciones Transitorias y Finales
[...]
Segunda.- El Poder Ejecutivo, en un plazo no mayor de noventa (90) días, aprueba, mediante decreto supremo, el reglamento
de la presente Ley, el cual considerará la aplicación progresiva de esta norma, priorizando a los conductores del servicio
público urbano, interurbano e interprovincial.
[...]»
40
De acuerdo al artículo 23° de la Ley N° 27181, los reglamentos nacionales necesarios para la implementación de dicha ley
serán aprobados por Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Transportes.
De la revisión la disposición que contiene la barrera burocrática cuestionada, se aprecia que el Decreto Supremo N° 007-2016-
MTC ha sido refrendado por el señor José Gallardo Ku, Ministro de Transportes y Comunicaciones durante la entrada en
vigencia del mencionado decreto supremo.
41
De acuerdo con el artículo 109° de la Constitución Política de 1993 y los artículos 4°, 7° y 8° del Decreto Supremo N° 001-
2009-JUS, Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de Proyectos Normativos y difusión
de Normas Legales de Carácter General (publicado en el diario oficial El Peruano el 15 de enero de 2009), la publicación oficial
de las normas legales (dentro de las cuales se encuentran los decretos supremos) de carácter general se realiza en el diario
oficial El Peruano, siendo esta condición esencial para su entrada en vigencia.
De la revisión de la disposición que contiene la barrera burocrática cuestionada, se aprecia que el Decreto Supremo N° 007-
2016-MTC ha sido publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de junio de 2016.
42
Ver pie de página 19.
M-CEB-02/02 34 / 58
93. La evaluación de razonabilidad y proporcionalidad de una disposición normativa
que afecta los derechos de las personas no resulta exclusiva del ordenamiento
jurídico peruano, sino que es aplicada de modo similar por distintos tribunales en
el mundo43 y administraciones públicas44 que buscan una mejora regulatoria.
Con este tipo de análisis, lo que se pretende es que las exigencias y
prohibiciones impuestas a los particulares hayan sido producto de un proceso de
examen por la autoridad en el que se justifique la necesidad y la
proporcionalidad en atención a un interés público, de tal manera que sean más
beneficiosas que los costos sociales van a generar.
94. En el Perú, conforme a lo dispuesto por el Decreto Legislativo N° 1256, se ha

otorgado facultades a la Comisión para verificar (además de la legalidad) la
razonabilidad de las barreras burocráticas que sean impuestas a los agentes
económicos por parte de las entidades de la Administración Pública; y, de
disponer su inaplicación ya sea con efectos generales o al caso concreto,
dependiendo de cada evaluación realizada.
95. La función en comentario de modo alguno implica sustituir a la autoridad local o

sectorial en el ejercicio de sus atribuciones, sino únicamente verificar por
encargo legal que las regulaciones administrativas emitidas tengan una
justificación razonable, tomando en cuenta su impacto en el ejercicio del derecho
a la libre iniciativa privada.
96. De conformidad con la metodología establecida en el Decreto Legislativo N°

1256, señalada en los párrafos precedentes, al haber identificado que las
medidas cuestionadas no constituyen barreras burocráticas ilegales, corresponde
efectuar el análisis de razonabilidad de dicha medida.
97. En referencia a ello, según el artículo 15° del referido decreto legislativo, la
Comisión o la Sala, de ser el caso, realiza el análisis de razonabilidad de una
barrera burocrática en los procedimientos iniciados a pedido de parte, siempre
que el denunciante presente indicios suficientes respecto a la carencia de
razonabilidad de la misma en la denuncia y hasta antes de que se emita la
resolución que resuelve la admisión a trámite de esta.
43
Sobre la evolución del análisis de proporcionalidad (Proportionality analysis – PA) en distintos países del mundo, ver: Stone
Sweet, Alec y Mathews, Jud. «Proportionality Balancing and Global Constitutionalism» (2008). Faculty Scholarship Series.
Paper 14. (http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/14). Asimismo, ver publicación de «El examen de proporcionalidad en
el derecho constitucional», elaborado por Laura Clérico (Editorial Universitaria de Buenos Aires - 2009). En dicha publicación
se desarrolla el test de proporcionalidad que emplea el Tribunal Constitucional Federal Alemán; esta metodología consiste de
manera básica en desarrollar tres principios: (i) el de idoneidad; (ii) el de necesidad; y, (iii) el de proporcionalidad.
44
En países como Estados Unidos de Norteamérica (EE.UU), México (MX), Reino Unido (RU), entre otros, existen agencias
dependientes del Gobierno, encargadas de revisar las regulaciones y trámites administrativos que impactan en las actividades
económicas y en los ciudadanos, de manera previa a su emisión. Se exige que las entidades públicas que imponen estas
deposiciones remitan información y documentación que sustente su necesidad y justificación económica en atención al interés
público que se desea tutelar. Las agencias antes mencionadas son: (i) en EE.UU, la Oficina de Información y Regulación para
los negocios (Office of Information and Regulatory Affairs); (ii) en MX, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER);
y, (iii) en RU, el Comité de Política Regulatoria (Regulatory Policy Commitee).
M-CEB-02/02 35 / 58
98. Por su parte el artículo 16° del Decreto Legislativo N° 1256, establece que los
citados indicios, señalados en el párrafo anterior, deben estar dirigidos a
sustentar que la barrera burocrática califica como una medida arbitraria o como
una medida desproporcionada, considerando dichas medidas de la siguiente
manera:
(i) Medida arbitraria: es una medida que carece de fundamentos y/o
justificación, o que teniendo una justificación no resulta adecuada o idónea
para alcanzar el objetivo de la medida; y/o
(ii) Medida desproporcionada: es una medida que resulta excesiva en
relación con sus fines y/o respecto de la cual existe otra u otras medidas
alternativas que puedan lograr el mismo objetivo de manera menos gravosa.
99. Es decir, la norma indica que cuando un denunciante haya calificado la barrera
burocrática cuestionada, ya sea como medida arbitraria o desproporcionada,
calificará como un indicio de carencia de razonabilidad; sin embargo, la citada
norma establece que no serán indicios suficientes para realizar el análisis de
razonabilidad aquellos argumentos (i) Que no se encuentren referidos a la
barrera burocrática cuestionada, (ii) Que tengan como finalidad cuestionar la
pertinencia de una política pública, (iii) Que sean alegaciones o afirmaciones
genéricas; o, (iv) Que aleguen como único argumento que la medida genera
costos.
100. Entendiéndose de esta forma que, según la referida norma, el denunciante debe
justificar y argumentar las razones por las cuales considera que la medida
cuestionada en el procedimiento es arbitraria y/o desproporcionada.
101. Con relación a lo señalado, la denunciante ha manifestado lo siguiente, respecto

de las medidas cuestionadas:
a. El límite de antigüedad de los vehículos para transporte de personas y

mercancías utilizados para la enseñanza de manejo
(i) La medida no tiene en consideración que los vehículos utilizados para la
enseñanza tienen un uso moderado en comparación con el uso que se
le puede dar a los vehículos utilizados para el transporte de mercancías
y de personas en el ámbito nacional, regional o local.
(ii) La medida impuesta para los vehículos de enseñanza es más gravosa
que la dispuesta para los vehículos de transporte de personas y
mercancías, siendo que en estos últimos el plazo para los vehículos de
transporte de personas pueden permanecer en el mercado hasta por
veinte (20) años y en el caso de los de transporte de mercancía no tiene
límite de antigüedad.
M-CEB-02/02 36 / 58
(iii) La medida carece de fundamentos técnicos que sustenten que el tiempo
de utilidad para los vehículos de instrucción de manejo resulta ser de
quince (15) y (20) años.
b. Exigencia de que los vehículos cuenten con la póliza de seguros de

responsabilidad extracontractual:
(i) El Ministerio no ha justificado mediante estadísticas la cantidad de

accidentes de tránsito que se habrían generado durante las prácticas de
manejo a nivel nacional.
(ii) Cuando ocurre un accidente en la vía pública el mismo es cubierto por
el Seguro Obligatorio contra Accidente de Tránsito (SOAT), siendo que
dicho seguro es obligatorio para los vehículos que circulan en las calles.
(iii) No es posible que ocurran accidentes que afecten a terceros cuando las
prácticas se realizan al interior de la escuela, lo cual podría afectar
directamente a la empresa y no así a terceras personas.
(iv) El Ministerio no ha detallado adecuadamente cuándo operará el seguro
contra terceros y tampoco ha justificado la necesidad de su
implementación.
c. Exigencia de que el circuito de manejo cuente con determinadas

características:
(i) La exigencia de las características dispuestas en la Resolución

Directoral N° 3634-2013-MMTC/15 y N° 3421-2016-MTC/15 son
arbitrarias y desproporcionadas, en tanto el Ministerio no ha señalado
por qué es necesario que el circuito de manejo se encuentre construido
bajo los lineamientos de la resoluciones antes señaladas, en tanto
resulta diferente construir una carretera donde pasarán cantidad de
vehículos por día en comparación con un circuito de manejo solo
transitarán alrededor de 20 vehículos por día.
(ii) El Ministerio no ha considerado que la carretera se construye en función
a la cantidad y velocidad en la que circularían los vehículos, siendo que
en el caso de las escuelas de conductores resulta ser de 20 Km/hora y
los lineamientos están orientados para vías en las que la velocidad
promedio inicia con 40 km/hora.
(iii) Las características exigidas por el Ministerio están pensadas para vías
de alto tránsito como carreteras u otros y no para el tránsito de
vehículos en las escuelas de conductores.
d. Exigencia de contar con una resolución que apruebe el expediente técnico:
(i) En tanto resultan carentes de razonabilidad las características exigidas

en el literal anterior, la exigencia de contar con una resolución que
M-CEB-02/02 37 / 58
apruebe el expediente técnico que contengan dichas características
también resulta carente de razonabilidad.
e. Exigencia de que los vehículos de categoría M1 y M2 cuenten con doble

comando:
(i) El Ministerio no ha presentado informes o estudios que justifiquen el uso

de un doble comando.
(ii) Las escuelas se verían obligadas a modificar sus vehículos lo cual haría
que se pierda la garantía de los vehículos nuevos e incrementaría el
gasto en el que incurren las escuelas.
(iii) El hecho de que los vehículos cuenten con doble comando no implica
que se eviten los accidentes de tránsito que pueden ocurrir durante la
enseñanza de manejo.
f. Exigencia de contar con un identificador biométrico de huella dactilar:
(i) El Ministerio sostiene que dicha exigencia busca evitar la suplantación

en los exámenes de manejo, sin embargo, no ha presentado
información estadística que evidencia el índice de suplantaciones que
se generan en la toma de exámenes de manejo a nivel nacional.
(ii) Existen otros medios que pueden ayudar a identificar a las personas
que acuden a los exámenes de manejo como la identificación del DNI o
el carné de extranjería.
(iii) La Sutran tiene la posibilidad de hacer visitas inopinadas a los
establecimientos de enseñanza a fin de verificar la asistencia de los
alumnos a las clases.
g. Exigencia de contar con un equipo de video en el circuito de manejo:
(i) El equipo de video solicitado por el Ministerio no tiene ningún beneficio

respecto de la enseñanza que se brinda en las escuelas de manejo.
(ii) Con dicha medida se incrementan los gastos para las escuelas de
manejo que tiene la obligación de guardar por seis (6) meses los videos
recopilados.
(iii) Carece de todo fundamento lógico y legal.
h. Impedimentos para obtener una autorización como escuela de conductores:
(i) Esta medida vulnera la Ley N° 29005, al establecer mayores supuestos

que los establecidos en la mencionada norma.
(ii) La medida resulta arbitraría y sin fundamentos debido a que el
Ministerio no ha justificado la necesidad de implantar dicha restricción.
M-CEB-02/02 38 / 58
102. Respecto del literal a) del párrafo 83 de la presente resolución, la denunciante
ha señalado que el límite de antigüedad impuesto por el Ministerio no ha
considerado el desgaste mismo de los vehículos de instrucción en comparación
con los utilizados en el mercado de transporte y, según manifiestan, dicha
medida resulta más gravosa con relación al mercado de transporte terrestre y/o
mercancías.
103. Al respecto, corresponde señalar que al señalar que una regulación resulta más
gravosa que otra, la denunciante pretende comparar una regulación dispuesta
para el mercado de transporte terrestre con su mercado particular, el cual se
enmarca en el de tránsito terrestre, siendo que se trata de regulaciones
diferenciadas debido a la actividad que regulan en particular.
104. Asimismo, los argumentos plateados por la denunciante tienen su fundamento

en la falta de evaluación de la situación particular de los vehículos de las
escuelas de conductores. Sin embargo, el Ministerio en sus descargos ha
señalado que la imposición del límite de antigüedad a los vehículos de
instrucción tiene sustento en el hecho de que, al margen del mercado en el que
se puede utilizar un vehículo, el transcurso de tiempo y uso del mismo generan
un deterioro en los elementos mecánicos del vehículo (ya sea que se utilicen el
transporte público, privado o como vehículo de instrucción).
105. El Ministerio sustenta esta última afirmación en el Informe 2008-20-09, emitido

por la Pontifica Universidad Católica del Perú, en la que se sostiene que «los
vehículos, como cualquier máquina, sufren deterioro ante el paso del tiempo, que
en algunos casos no se evidencian hasta que se produce la falla y por tanto no
es posible cumplir cabalmente con la satisfacción de las necesidades de los
usuarios y el resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, así como a la
protección del ambiente y la comunidad en su conjunto…un vehículo con más de
15 años de antigüedad, debido a la pérdida de confiabilidad técnica de sus
elementos constitutivos, independientemente si el mantenimiento y reparaciones
han sido realizados apropiadamente, inclusive las revisiones técnicas normadas
no pueden evaluar fehacientemente el nivel de deterioro o fatiga mecánica de
todos los elementos de un bus, por lo que es necesario establecer este límite de
antigüedad.»
106. En ese sentido, corresponde desestimar los argumentos planteados por la

denunciante toda vez que no resultan suficientes para cuestionar la carencia de
razonabilidad de la medida.
107. Con relación a los argumentos planteados en el literal i) del párrafo 83 de la

presente resolución, se advierte que la denunciante ha hecho mención a
argumentos de legalidad y no ha desarrollado adecuadamente por qué considera
que la medida resulta arbitraria y sin fundamentos.
M-CEB-02/02 39 / 58
108. Considerando lo señalado en el párrafo anterior, la denunciante no habría
presentado los indicios suficientes para realizar la evaluación de carencia de
razonabilidad de los impedimentos impuestos por el Ministerio para la obtención
de una autorización como escuela de conductores.
109. En ese sentido, habiéndose verificado que la denunciante no ha presentado los

indicios suficientes para realizar el análisis de razonabilidad de las siguientes
medidas, corresponde señalar que las mismas resultan ser legales y, en
consecuencia, infundada la denuncia en dichos extremos:
(i) La imposición de un límite de quince (15) y veinte (20) años de antigüedad

N° 007-2016-MTC.
(ii) La exigencia de que los socios, miembros del Directorio o Consejo

(iii) El impedimento de obtener una autorización para operar una Escuela de

110. Por otro lado, corresponde señalar que respecto de los argumentos plantados
por las denunciantes en los literales d), e), f) y g), han cumplido con presentar los
indicios suficientes para iniciar con el análisis de razonabilidad de las medidas
cuestionadas en la presente resolución.
111. Por tanto, esta Comisión considera que los indicios presentados resultan
acordes a lo establecido por el artículo 16° del Decreto Legislativo, expuesto en
el párrafo 47 de la presente resolución.
M-CEB-02/02 40 / 58
112. De ese modo, de acuerdo con artículo 18° del Decreto Legislativo N° 1256, una
vez que la Comisión o la Sala, de ser el caso, considera que han sido
presentados indicios suficientes sobre la presunta carencia de razonabilidad de
las barreras burocráticas cuestionadas, deberá analizar la razonabilidad de la
medida, verificando el cumplimiento de los siguientes elementos:
(i) Que la medida no es arbitraria, lo que implica que la entidad acredite:
a) La existencia del interés público que sustentó la medida cuestionada. El

interés público alegado debe encontrarse dentro del ámbito de
atribuciones legales de la entidad.
b) La existencia del problema que se pretendía solucionar con la medida
cuestionada.
c) Que la medida cuestionada resulta idónea o adecuada para lograr la
solución del problema y/o para alcanzar el objetivo de la medida.
(ii) Que la medida es proporcional a sus fines, lo que implica que la entidad
acredite:
a) Una evaluación de los beneficios y/o el impacto positivo que generaría

la medida; y, de los costos y/o el impacto negativo de la misma para los
agentes económicos obligados a cumplirla, así como para otros agentes
afectados y/o para la competencia en el mercado.
b) Que la referida evaluación permite concluir que la medida genera

mayores beneficios que costos.
c) Que otras medidas alternativas no resultarían menos costosas o no

serían igualmente efectivas. Dentro de estas medidas alternativas debe
considerarse la posibilidad de no emitir una nueva regulación.
E.1. Arbitrariedad de la Medida:
113. Conforme a lo dispuesto en el artículo 18° del Decreto Legislativo N° 1256, para
analizar la arbitrariedad de las medidas cuestionadas en el presente
procedimiento, debe tenerse en cuenta que el Ministerio debe acreditar
(i) la existencia de un interés público que haya sustentado las medidas
cuestionadas, y que dicho interés alegado debe encontrarse dentro de sus
atribuciones legales conferidas, (ii) que existe una problemática que se pretendía
solucionar con la imposición de las medidas, es decir, que el problema detectado
haya estado afectando el interés público que pretendía proteger con la
imposición de las medidas cuestionadas; y (iii) que dichas medidas son las
adecuadas para solucionar la problemática detectada y para lograr la protección
del interés público que se supone afectado.
M-CEB-02/02 41 / 58
114. Por su parte, en diversos pronunciamientos anteriores45 la Sala ha señalado que,
para cumplir con el presente nivel de análisis, no basta con que la entidad
denunciada haga mención a un objetivo público que justifique las medidas
adoptadas, sino que es necesario acreditar la existencia de una problemática
concreta que requiera su implementación, además de explicar de qué manera
esta medida tiene alguna causalidad con la solución del problema.
115. En el presente caso, mediante Informe N° 855-2015-MTC/15.01.JSV, el

Ministerio desarrolló el objetivo público y la problemática que pretendía
solucionar con la aplicación de las siguientes exigencias:




116. En efecto, en el referido informe el Ministerio ha manifestado que tiene el deber

de garantizar una adecuada formación de los cursos brindados por las Escuelas
de Conductores a fin de salvaguardar la seguridad y salud de los agentes que
interviene en las actividades de transporte y tránsito terrestre46.
45
Ver Resoluciones N° 001-2013/SDC-INDECOPI, N° 401-2013/SDC-INDECOPI, N° 3540-2012/SDC-INDECOPI, N° 0692-
2011/SC1-INDECOPI, N° 0819-2011/SC1-INDECOPI, 1544-2011/SC1-INDECOPI, entre otras.
46
INFORME N° 855-2015-MTC/15.01.JSV.
«El sistema de licencias de conducir es un mecanismo de control necesario a efectos de que los conductores cuenten con las
habilidades requeridas para el manejo de un vehículo automotor, sin embargo, dado que su obtención requiere de un
conocimiento previo de las reglas de tránsito y de manejo, es necesario garantizar que los controles administrativos para le
emisión de licencias de conducir sean los correctos.
(…)
Por este motivo, el Ministerio de Transportes tiene la obligación de llevar a cabo acciones para garantizar una adecuada
formación de los cursos brindados por las escuelas de conductores a fin de salvaguardar la seguridad y salud de los agentes
M-CEB-02/02 42 / 58
117. Asimismo, el Ministerio señaló que luego de la evaluación de los procesos que
se siguen en la etapa formativa de los conductores se verificó una serie de
falencias en el sistema de emisión de licencias de conducir que no garantizaban
una adecuada formación de los conductores por lo que resultaba necesario la
implementación de las medidas señaladas (contar con un identificador biométrico
y un equipo de video)47.
118. Por otro lado, mediante el Informe N° 916-2016-MTC/15.01.PVR, el Ministerio

sustentó el objetivo público y la problemática que pretendía solucionar con la
aplicación de la la exigencia de contar con un vehículo doble comando destinado
a la capacitación de postulantes para licencias de la clase A de la categoría A-1,
Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante
Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
119. Al respecto, el Ministerio señaló que de una evaluación de las escuelas de

conductores se ha identificado que existe un alto índice de siniestros respecto de
los vehículos de instrucción por lo que resulta necesario establecer medidas de
seguridad que logren mitigar los riesgos que se generan durante las lecciones de
manejo48.
120. Por otro lado, respecto de la exigencia de contar con un circuito para la práctica
de manejo, cuyas características se encuentran determinadas en el Anexo I de la
Resolución Directoral N° 3634-2013-MTC/15 y en sus normas complementarias
y modificatorias, el Ministerio ha alegado que el interés público que se pretende
tutelar con las exigencias requeridas a las Escuelas de Conductores sería la
seguridad e integridad de las personas.
121. Asimismo, es posible verificar que el hecho que la normativa exija a las Escuelas
de Conductores contar con un circuito o infraestructura cerrada a la circulación
vial, propios o de terceros, debidamente autorizada, no resulta algo ajeno al
que interviene en las actividades de transporte y tránsito terrestre, que a su vez son también intereses públicos según las leyes
del sector.»
47
«Por tal motivo, combatir la deficiente formación implica, en primer lugar, verificar que el postulante a una licencia haya
participado en los cursos de manera efectiva; es decir, su asistencia a la escuela de conductores para que pueda recibir la
formación necesaria para conducir, este es el primer paso fundamental para poder garantizar una formación adecuada del
postulante, vale decir, se debe contar con un mecanismo que permita verificar la existencia de una formación.
Así, con una asistencia efectiva a los cursos no solo se incrementan sustancialmente las probabilidades de recibir una
formación en manejo adecuada, sino que se promueve la calidad en la prestación de este servicio corrigiendo las fallas en este
mercado, de selección adversa y riesgo moral; el garantizar una asistencia efectiva a las clases no solo incentiva la formación
del postulante, sino también soluciona el problema de la sobreproducción de certificados, es decir, las escuelas tendrán menos
incentivos para emitir certificados en ausencia, lo cual en algunos casos, incluía una formación adecuada a los postulantes,
aspecto imprescindible para la reducción de las elevadas tasas de accidentabilidad descritas en la identificación del problema.»
48
INFORME N° 916-2016-MTC/15.01.PVR.
«La existencia de estas imágenes, así como videos donde se muestra el atropello de un vehículo de instrucción y examen a un
miembro del personal del Touring, pone en evidencia la necesidad de adoptar medidas destinadas a la mejora y fortalecimiento
de las formación del conductor, estos accidentes podrían haberse evitado con una adecuada distribución de la infraestructura
de capacitación y aprendizaje (circuito y vía pública), así como con el empleo de mecanismos de seguridad del vehículo, como
es el sistema de doble comando.»
M-CEB-02/02 43 / 58
interés público que la entidad denunciada pretende tutelar (proteger la seguridad
e integridad de las personas), sino que se trataría de una medida de prevención
dirigida a reducir las probabilidades que se generen accidentes de tránsito,
teniendo en cuenta la impericia de dichos conductores en el proceso de
formación.
122. Por ello, se ha verificado que la exigencia de contar con un circuito cerrado de
manejo supera el primer análisis de razonabilidad.
123. En ese sentido, las siguientes barreras burocráticas superan el primer análisis de
razonabilidad:





124. Sin embargo, respecto de la siguiente exigencia el Ministerio ha manifestado en

sus descargos que un gran número de accidentes de tránsito son ocasionados
por fallas humanas, por lo que la finalidad de implementar la medida cuestionada
es garantizar el resarcimiento de los daños ocasionados por las prestaciones
M-CEB-02/02 44 / 58
indebidas de las Escuelas de Manejo en la enseñanza y/o capacitación de los
choferes:
(i) La exigencia de contar con una póliza de seguro de responsabilidad civil
125. Al respecto, si bien se ha hecho referencia a una problemática referida a baja

calidad de las escuelas de conductores con relación a la capacitación y a la
rigurosidad de las evaluaciones y asistencia de los usuarios, no ha presentado
pruebas que acrediten:
● Qué es lo que pretende obtener con las medidas cuestionadas, y en todo
caso, cómo es que dicha pretensión se vincula al interés que pretende
salvaguardar.
● Que las barreras burocráticas cuestionadas sean una medida capaz de
solucionar dicha problemática específica.
126. En efecto, más allá de afirmar que la medida es adecuada y que puede
solucionar las dificultades indicadas, el Ministerio, no ha aportado información
que demuestre que al omitir dicha exigencia se genere un impacto en la
enseñanza o capacitación pertinente que deben recibir los usuarios de las
escuelas de conductores.
127. En consecuencia, la exigencia de contar con una póliza de seguro de

responsabilidad civil extracontractual a favor de terceros emitida por una
compañía de seguros autorizada por la Superintendencia de Banca de Seguros
y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones no supera el primer análisis
de razonabilidad.
128. Sin perjuicio de lo señalado, cabe precisar que el Ministerio tuvo la oportunidad
de justificar las razones de interés público para la imposición de la barrera
burocrática señaladas en el párrafo anterior desde que se le corrió traslado de la
denuncia; sin embargo, hasta el momento en que se emite el presente acto
resolutivo no ha presentado documentación alguna que justifique las razones
que lo llevaron a imponer la mencionada barrera burocrática.
E.2. Proporcionalidad de la Medida:
129. Conforme a lo dispuesto por el artículo 18° del Decreto Legislativo N° 1256,
aplicable al presente caso, para determinar la proporcionalidad de una medida,
M-CEB-02/02 45 / 58
el Ministerio debe acreditar (i) que ha realizado una evaluación del impacto tanto
positivo (beneficios) como negativo (costos) que generan las medidas
cuestionadas a las denunciantes, a otros agentes, y/o a la competencia de las
denunciantes en el mercado, (ii) que la evaluación de impacto de costo-beneficio
concluye que la medida impuesta a la denunciante genera mayores beneficios
que costos, es decir, que los costos de exigir la referidas barreras burocráticas,
será menor a los beneficios obtenidos por otros agentes así como por la
competencia de las denunciantes, quienes se veían probablemente afectados
con la exigencia cuestionada; y (iii) que cualquier otra medida sería más costosa
o que no sería igual de efectiva que la aplicada a la denunciante, para lo cual, el
Ministerio debería haber evaluado una serie de medidas que busquen la
protección del interés público y la solución de una problemática existente (si los
hubieran identificado), entre las cuales, las exigencias materia de
cuestionamiento, hubiera resultado la medida menos costosa.
130. Sobre el particular, la Sala ha señalado que la entidad denunciada (en este caso,
el Ministerio) tiene la carga de probar que su medida es proporcional, no
pudiendo argumentar que tomó una decisión razonable si no demuestra que
consideró y evaluó los costos y beneficios derivados de la implementación de
dicha medida49.
131. Por su parte el Tribunal Constitucional, mediante Sentencia emitida el 18 de

marzo de 2009 en el Expediente Nº 04466-2007-PA/TC50, indicó que:
«A través del juicio de proporcionalidad en sentido estricto, se busca establecer si la medida
guarda una relación razonable con el fin que se pretende alcanzar, a través de un balance
entre sus costos y sus beneficios».
132. Teniendo en cuenta lo señalado, el Ministerio tiene la carga de acreditar que los
beneficios que pretende obtener con las exigencias cuestionadas impuestas a
las denunciantes, son mayores que los costos de dicha medida. Esto puede
efectuarse, ya sea a través de la presentación de un estudio, informe u otro
medio probatorio similar, que permita verificar que el procedimiento de adopción
de la decisión pública no ha sido arbitrario.
133. Debe tenerse presente que para acreditar la realización de una evaluación
costo-beneficio no se requiere necesariamente de una estricta cuantificación de
los costos que involucraría la medida administrativa. Tampoco requiere de un
análisis sofisticado y detallado de la proporcionalidad, sino que se demuestre
que la autoridad efectuó algún tipo de evaluación sobre el impacto positivo y
negativo de la regulación a implementar sobre la denunciante, los agentes y la
competencia de la denunciante, afectados con dicha medida.
49
Ver Resoluciones Nº 0922-2009/SC1-INDECOPI y Nº 1511-2009/SC1-INDECOPI.
50
Posterior a la Sentencia Nº 00850-2008-PA/TC.
M-CEB-02/02 46 / 58
134. En el presente caso, de la revisión del Informe N° 855-2015-MTC/15.01.JSV, se
aprecia que el Ministerio desarrolló y evaluó la magnitud o la proporcionalidad de
las siguientes medidas en los términos antes expuestos:




135. De la revisión del mencionado informe, se aprecia que el Ministerio señaló que el
contar con un sistema de video y un identificador biométrico, permiten la
validación de la asistencia de los postulantes y emiten información certera
respecto del horario en el cual los postulantes se encuentran efectivamente en
las aulas destinadas a la formación práctica de manejo, reduciendo
significativamente la suplantación de identidad51.
51
«Al respecto los sistemas de validación de asistencia actualmente vigentes no permiten contabilizar el horario de formación
mínima requerido para los cursos brindados en las Escuelas de Conductores, se incorpore un sistema de validación automático
que permita validar el incremento en carga horaria alzada por los postulantes a efectos que, una vez completada la misma, la
generación del respectivo certificado se realice de manera automática. Como se verificará posteriormente, este registro es
equivalente al efectuado mediante el “Libro de Registro de Alumnos”, con la salvedad que bajo la identificación dactilar, se
reduce significativamente el riesgo de suplantación de identidad.
En la práctica, los sistemas de verificación biométrica muestran información certera respecto del horario en el cual los
postulantes a la obtención de una licencia de conducir se encuentran efectivamente en las aulas destinadas a la formación
práctica de manejo, así como los circuitos de manejo.
De esta manera, se puede contrastar de manera aleatoria la información de los equipos de video desplegados tanto en las
oficinas administrativas y aulas de formación, así como en los Circuitos de Manejo, con la proporcionada por la consulta a los
sistemas de identificación de RENIEC y así poder verificar la consistencia de ambos registros, a fin de evidenciar alguna
presunta suplantación por parte del postulante.
[…]
En tal sentido, los sistemas de identificación biométrica propician la asistencia efectiva de los postulantes a las sesiones de
conocimientos teóricos y prácticos de manejo, así como reduce la posibilidad de suplantación de los instructores de
conocimientos y de manejo, así como del personal de la salud responsable de la evaluación psicosomática.»
M-CEB-02/02 47 / 58
136. Del mismo modo, de la revisión de dicho informe se advierte que el Ministerio
evaluó el impacto económico que sufrirían las escuelas de conductores para la
implementación de los sistemas mencionados y, asimismo, se advierte que
consideró tres opciones regulatorias entre las que consideró que el sistema
aplicado actualmente resulta menos gravosa para los administrados en tanto
permiten una verificación continua y más acertada de los postulantes y evitan la
remisión de información de manera física y periódica de la documentación
puedan registras las escuelas de manejo52.
137. Con relación a las características del circuito de manejo, en el Informe N° 855-
2015-MTC/15.01.JSV, se advierte que el Ministerio ha evaluado los costos de la
implementación de dicha medida y el impacto que este puede generar a las
Escuelas de Conductores, descartando medidas más gravosas que la
implementada en el presente extremo.
138. Por otro lado, de la revisión del Informe N° 916-2016-MTC/15.01.PVR, se

advierte que el Ministerio evaluó la magnitud o la proporcionalidad de la
exigencia de contar con un vehículo doble comando destinado a la capacitación
de postulantes para licencias de la clase A de la categoría A-1, establecida en el
literal a) del numeral 53.4 del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema
de Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N°
007-2016-MTC53.
139. Con relación a ello, el Ministerio sostuvo que el uso de vehículos de doble
comando permite un incremento en la seguridad de los postulantes y los
capacitadores y reducen los riesgos de accidentes en la vía pública en donde se
han registrado el mayor número de siniestros.
52
«De otro lado, si consideramos que en promedio, las Escuelas de Conductores durante el año 2014 emitieron un total de 845,518
certificados a nivel nacional por un total de 310 Escuelas de Conductores, el promedio de certificados emitidos por Escuelas de
Conductores asciende a 2 727. Asimismo, durante el mismo periodo los 205 Establecimientos de Salud emitieron un total de 754,228
Certificados de Salud, por lo que el promedio de Certificado por Establecimiento de Salud Alcanza los 3 679,16.
En tal sentido el costo incremental promedio anual para Escuelas de Conductores es de S/ 1.5 (1 Nuevo sol y 50 céntimos); mientras que
para Establecimientos de Salud es de S/ 1.11 (1 Nuevo sol y 11 céntimos).
De otro lado, es preciso indicar que la normativa en mención acarrea un ahorro en costos en tanto no se requiere de la remisión de
documentación física al organismo competente ni tampoco el almacenaje de los documentos, los cuales, tal y como establece el literal q)
del artículo 48 del Decreto Supremo N° 040-2008-MTC, deben de conservarse durante cinco años, siendo este un beneficio específico
que excede a los costos de aprobar estas medidas, la digitalización de la información permite ahorrar costos de alquiler de espacios para
el almacenamiento de información en físico, beneficiando a estas personas.
Así, considerando únicamente los costos de impresión del registro de alumno (aproximadamente de 3 a 5 folios), el ahorro por usuario es
de S/ 0.5. Conforme a lo señalado, se advierte que para aquellos cursos que requieren de mayores niveles de registro, incluso el ahorro
medio podría superar el costo incremental promedio anual (S/ 1.48), con lo cual la medida en cuestión resultaría sumamente rentable
tanto para la Escuela de Conductores, así como para el postulante (como se verá a continuación).»
53
INFORME N° 916-2016-MTC/15.01.PVR.
«Esta administración ha evaluado los costos y beneficios de la implementación de la medida, dentro de los costos encontramos la
inversión efectuada por las escuelas de conductores o los centros de evaluación para obtener un sistema de doble comando (un monto
aproximado de US$ 900.00) por cada vehículo de instrucción destinado a circular por la vía pública; sin embargo, estos costos son
menores que los beneficios que la norma persigue, como es la protección de la vida, cuyo monto ha sido estimado, según el Plan
Nacional de Seguridad Vial 2015-2024 y conforme a la metodología a un monto que excede en sobremanera los costos de su
implementación.»
M-CEB-02/02 48 / 58
140. Asimismo, el Ministerio presentó información respecto de los costos en los que
incurrirían las escuelas de conductores para la implementación de vehículos de
doble comando, considerando los beneficios de esta regulación por encima de
otras propuestas normativas que también fueron consideradas.
141. De acuerdo a todo lo mencionado, corresponde señalar que las siguientes

barreras burocráticas superan el presente análisis de razonabilidad:





142. Por otro lado, el Ministerio tuvo la oportunidad de acreditar la proporcionalidad de

la siguiente barrera burocrática denunciada desde que se le corrió traslado de la
denuncia; sin embargo, hasta el momento en que se emite el presente acto
resolutivo no ha presentado documentación alguna que justifique que cuando
impuso la exigencia evaluó la magnitud o la proporcionalidad de la medida en los
términos antes expuestos:
M-CEB-02/02 49 / 58
(i) La exigencia de contar con una póliza de seguro de responsabilidad civil
143. En consecuencia, toda vez que no se ha acreditado que la exigencia señalada

en el párrafo anterior resulta ser proporcional a sus fines, se determina que dicha
medida no supera el segundo punto del análisis de razonabilidad.
144. Por lo tanto, corresponde declarar que la exigencia de contar con una póliza de
seguro de responsabilidad civil extracontractual a favor de terceros emitida por
una compañía de seguros autorizada por la Superintendencia de Banca de
Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, dispuesta en el
literal e) del numeral 53.4) del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema
de Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N°
007-2016-MTC, constituye una barrera burocrática carente de razonabilidad; y,
en consecuencia, corresponde declarar fundada la denuncia presentada en
dicho extremo.
D. Medida correctiva:
145. Mediante el Decreto Legislativo N° 1256, se aprobó la Ley de Prevención y

Eliminación de Barreras Burocráticas, la cual resulta de aplicación inmediata a
las denuncias de parte (como en el presente caso) cuya admisión a trámite se
dispusiera a partir del 9 de diciembre de 2016.
146. Sobre el particular, cabe indicar que los artículos 43° y 44° del Decreto
Legislativo N° 1256 señalan lo siguiente:
«Artículo 43°. - Medidas correctivas.

La Comisión o la Sala, de ser el caso, puede ordenar y/o conceder las siguientes medidas
correctivas:
[…]
2. Que las entidades informen a los ciudadanos acerca de las barreras burocráticas
declaradas ilegales y/o carentes de razonabilidad mediante las resoluciones de la Comisión
que hayan agotado la vía administrativa y/o las resoluciones de la Sala, como medida
complementaria.
Artículo 44°. - Forma de implementación y plazo para el cumplimiento de las medidas

correctivas:
[…]
44.2. En el caso de la medida correctiva señalada en el inciso 2. del artículo precedente, el
plazo máximo con el que cuenta la entidad es de cinco (5) días hábiles. Las entidades
pueden emplear medios de comunicación tanto físicos como virtuales que estén disponibles
M-CEB-02/02 50 / 58
para todo administrado y/o agente económico que acuda al área de trámite documentario,
así como el portal de la entidad.»
147. De lo anterior, se puede advertir que esta Comisión se encuentra facultada para
ordenar que las entidades informen a los ciudadanos acerca de las barreras
burocráticas declaradas ilegales y/o carentes de razonabilidad.
148. En tal sentido, considerando el marco normativo vigente y que en el presente

procedimiento se ha determinado la ilegalidad y la carencia de razonabilidad de
las siguientes medidas, respectivamente, corresponde ordenar al Ministerio que
cumpla con informar a los ciudadanos acerca de la barrera burocrática declarada
ilegal en el presente procedimiento, una vez que se declare consentida la
presente resolución o sea confirmada por la Sala:
(i) La exigencia de contar con aulas para la enseñanza de conocimientos en la

conducción, que cumplan con los índices de ocupación para aulas comunes
en la Norma Técnica de Infraestructura para Locales de Educación Superior
aprobada por el Ministerio de Educación mediante Resolución
Viceministerial N° 017-2015-MINEDU; materializada en el literal a) del
numeral 53.3 del artículo 53° y en el numeral 3.2 de la Tercera Disposición
Complementaria Transitoria del Reglamento.
(ii) La exigencia de contar con una póliza de seguro de responsabilidad civil

autorizada por la Superintendencia de Banca de Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones, dispuesta en el literal e) del numeral
53.4) del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de
Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2016-
MTC.
149. El incumplimiento de la medida correctiva dispuesta en la presente resolución

podrá ser sancionado con una multa de hasta veinte (20) Unidades Impositivas
Tributarias, de conformidad con el artículo 36° del Decreto Legislativo N° 1256.
E. Efectos y alcances de la presente resolución:
150. De conformidad con los artículos 8° y 10° del Decreto Legislativo N° 1256,
cuando en un procedimiento iniciado de parte, las barreras burocráticas
cuestionadas sean declaradas ilegales y estén contenidas o materializadas en
disposiciones administrativas, la Comisión dispone su inaplicación al caso
concreto de la denunciante y con carácter general en favor de otros agentes
económicos o administrados en general que también se vean afectados por su
imposición54.
54
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
M-CEB-02/02 51 / 58
151. En el presente caso, se han declarado ilegal la exigencia de contar con un aula
para la enseñanza de conocimientos en la conducción que cumpla con los
complementarias, establecida en el literal a) del numeral 53.3 del artículo 53° y
Reglamento.
152. Por lo tanto, corresponde disponer su inaplicación en favor de los denunciantes.

Asimismo, se dispone su inaplicación con efectos generales, en favor de todos
los agentes económicos y/o ciudadanos que se vean afectados por su
imposición.
153. Se precisa que el mandato de inaplicación con carácter general surtirá efectos a
partir del día siguiente de publicado un extracto de la presente resolución en el
diario oficial «El Peruano»55, lo que podrá realizarse una vez que quede
consentida o sea confirmada por la Sala, dentro de los alcances establecidos en
la Directiva N° 002-2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante Resolución
de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi N° 019-2017-
INDECOPI/COD56.
154. Cabe indicar que el incumplimiento del mandato de inaplicación precisado en el

párrafo anterior podrá ser sancionado por esta Comisión, de conformidad con lo
establecido en el artículo 34° del Decreto Legislativo N° 125657.
Artículo 8°. - De la inaplicación con efectos generales de barreras burocráticas ilegales contenidas en disposiciones
administrativas
8.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte o de oficio, la Comisión o la Sala, declare la ilegalidad de barreras
burocráticas materializadas en disposiciones administrativas, dispone su inaplicación con efectos generales.
8.2. En estos procedimientos, la Comisión o la Sala, de ser el caso, puede emitir medidas correctivas, ordenar la devolución de
las costas y costos e imponer sanciones, cuando corresponda, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.
8.3. La inaplicación con efectos generales opera a partir del día siguiente de publicado el extracto de la resolución emitida por
la Comisión o la Sala, de ser el caso, en el diario oficial El Peruano. La orden de publicación será emitida por el Indecopi hasta
el décimo día hábil después de notificada la resolución respectiva. Si con posterioridad, algún funcionario, servidor público o
cualquier persona que ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier régimen laboral o contractual, en la entidad
que fuera denunciada, aplica las barreras burocráticas declaradas ilegales en la resolución objeto de publicación, puede ser
sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de la presente ley.
8.4. En aquellos procedimientos iniciados de parte con posterioridad a la publicación a la que hace referencia el presente
artículo, en los que se denuncie la aplicación de una barrera burocrática declarada ilegal, materializada en la misma disposición
administrativa inaplicada con efectos generales, la Comisión encausa el escrito presentado como una denuncia informativa de
incumplimiento de mandato.
8.5. En aquellos procedimientos en trámite, iniciados de parte hasta el día de la publicación a la que hace referencia el
presente artículo y que versen sobre la misma barrera burocrática declarada ilegal inaplicada con efectos generales, la
Comisión o la Sala, de ser el caso, resuelve el procedimiento en el mismo sentido y procederá conforme al numeral 8.2.
cuando corresponda.
Artículo 10°. - De la inaplicación al caso concreto
10.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte, la Comisión o la Sala, de ser el caso, declare la ilegalidad o
carencia de razonabilidad de barreras burocráticas materializadas en disposiciones administrativas o la ilegalidad y/o carencia
de razonabilidad de barreras burocráticas materializadas en actos administrativos y/o actuaciones materiales, dispone su
inaplicación al caso concreto en favor del denunciante.
10.2. En estos procedimientos, también se procede según lo previsto en el artículo 8.2 de la Ley, cuando corresponda.
55
De conformidad a lo dispuesto en el numeral 8.3) del artículo 8° del Decreto Legislativo N° 1256.
56
Publicada el 11 de febrero de 2017 en diario oficial El Peruano.
57
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
M-CEB-02/02 52 / 58
155. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3) del artículo 8° del
Decreto Legislativo N° 1256, se deberá publicar de un extracto de la presente
resolución en la Separata de Normas Legales del diario oficial «El Peruano» y de
su texto completo en el portal informativo sobre eliminación de barreras
burocráticas, luego de que haya quedado consentida o sea confirmada por la
Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Tribunal del
Indecopi. La remisión del extracto mencionado a la Gerencia Legal del Indecopi,
para su publicación en el diario indicado, incluirá una copia del presente
pronunciamiento y se realizará dentro del plazo señalado en la Directiva N° 002-
2017/DIR-COD-INDECOPI58
156. De acuerdo al artículo 42° del Decreto Legislativo Nº 1256, el procurador público
o el abogado defensor del Ministerio tiene la obligación de remitir una copia de la
presente resolución, luego de que haya quedado consentida, al titular de la
entidad y a la Secretaria General, o quien haga sus veces, para conocimiento de
sus funcionarios y/o servidores públicos.
157. Finalmente, de conformidad con lo establecido en el numeral 1) del artículo 50°

del Decreto Legislativo N° 1256, el Ministerio deberá informar a la Comisión en
un plazo no mayor a un (1) mes las medidas adoptadas respecto de lo resuelto
en la presente resolución, de acuerdo a lo establecido en la Directiva N° 001-
2017/DIR/COD-INDECOPI, aprobada mediante Resolución de la Presidencia del
Consejo Directivo del Indecopi N° 018-2017-INDECOPI/COD59.
POR LO EXPUESTO:
En uso de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6°, 8° y

10° del Decreto Legislativo Nº 1256;
RESUELVE:
Primero: desestimar las solicitudes presentadas por las denunciantes señaladas en

las cuestiones previas de la presente resolución.
Artículo 34°. - Conductas infractoras de funcionarios o servidores públicos por incumplimiento de mandato
La Comisión puede imponer multas de hasta veinte (20) Unidades Impositivas Tributarias al funcionario, servidor público o
cualquier persona que ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier régimen laboral o contractual, en cualquiera
de los siguientes supuestos:
1. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal al que se hace referencia en el
artículo 8 de la presente ley.
2. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal y/o carente de razonabilidad,
según sea el caso, al que se hace referencia en el artículo 10 de la presente ley.
3. Cuando, luego de publicado lo resuelto en los procedimientos de oficio a los que hace referencia el artículo 9,
aplique u ordene aplicar la barrera burocrática previamente declarada carente de razonabilidad, o cuando pudiendo
disponer su inaplicación, omita hacerlo.
[...].
(Énfasis añadido)
58
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 11 de febrero de 2017.
59
Publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de febrero de 2017.
M-CEB-02/02 53 / 58
Segundo: declarar barrera burocrática ilegal la exigencia de contar con aulas para la
enseñanza de conocimientos en la conducción, que cumplan con los índices de
ocupación para aulas comunes en la Norma Técnica de Infraestructura para Locales
de Educación Superior aprobada por el Ministerio de Educación mediante Resolución
Viceministerial N° 017-2015-MINEDU; materializada en el literal a) del numeral 53.3
del artículo 53° y en el numeral 3.2 de la Tercera Disposición Complementaria
Transitoria del Reglamento.
Tercero: declarar barrera burocrática carente de razonabilidad la exigencia de contar

con una póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual a favor de terceros
emitida por una compañía de seguros autorizada por la Superintendencia de Banca de
Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, dispuesta en el literal e)
del numeral 53.4) del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de
Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2016-MTC; y, en
consecuencia, fundada la denuncia presentada por Escuela de Conductores Integrales
Señor de Huanca Cusco S.A.C. y otras contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones en dicho extremo y, como tercero administrado, la Superintendencia
de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías.
Cuarto: disponer la inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal y carente de

razonabilidad señaladas en el Resuelve Segundo y Tercero, respectivamente, al caso
concreto de Escuela de Conductores Integrales Señor de Huanca Cusco S.A.C. y
otras, de conformidad con lo establecido en el artículo 10° del Decreto Legislativo
N° 1256.
Quinto: ordenar como medida correctiva que, de conformidad con el numeral 2) del
artículo 43° y el numeral 2) del artículo 44° del Decreto Legislativo N° 1256, el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones informe a los administrados acerca de la
barrera burocrática declarada ilegal y la declarada carente de razonabilidad en el
presente procedimiento, en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles de notificada la
resolución que declara consentida o confirmada la presente resolución.
Sexto: disponer la publicación de un extracto de la presente resolución en la Separata

de Normas Legales del diario oficial «El Peruano» y de su texto completo en el portal
informativo sobre eliminación de barreras burocráticas, luego de que haya quedado
consentida o sea confirmada por la Sala Especializada en Eliminación de Barreras
Burocráticas del Tribunal del Indecopi. La remisión del extracto mencionado a la
Gerencia Legal del Indecopi, para su publicación en el diario indicado, incluirá una
copia del presente pronunciamiento y se realizará dentro del plazo señalado en
la Directiva N° 002-2017/DIR-COD-INDECOPI60.
60
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 11 de febrero de 2017.
M-CEB-02/02 54 / 58
Séptimo: disponer la inaplicación, con efectos generales, de la medida declarada
ilegal en el Resuelve Segundo de la presente resolución en favor de todos los agentes
económicos y/o ciudadanos en general que se vean afectados por su imposición, de
conformidad con lo establecido en el artículo 8° del Decreto Legislativo N° 1256. Este
mandato de inaplicación surtirá efectos a partir del día siguiente de publicado el
extracto de la presente resolución en la Separata de Normas Legales del diario oficial
El Peruano a que se refiere el resuelve precedente.
Octavo: disponer que de conformidad con el numeral 1) del artículo 50° del Decreto
Legislativo N° 1256, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones informe en un
plazo no mayor a un (1) mes las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la
presente resolución de conformidad a lo establecido en la Directiva N° 001-
2017/DIR/COD-INDECOPI, aprobada mediante Rresolución de la Presidencia del
Consejo Directivo del Indecopi N° 018-2017-INDECOPI/COD.
Noveno: informar que, de acuerdo con el artículo 42° del Decreto Legislativo Nº 1256,
el procurador público o el abogado defensor del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones tiene la obligación de remitir una copia de la presente resolución,
luego de que haya quedado consentida, al titular de la entidad y a la Secretaria
General, o quien haga sus veces, para conocimiento de sus funcionarios y/o
servidores públicos.
Décimo: el incumplimiento de los mandatos de inaplicación dispuestos en la presente

Impositivas Tributarias (UIT), de conformidad con el artículo 34° del Decreto
Legislativo N° 1256.
Décimo Primero: el incumplimiento de la medida correctiva dispuesta en la presente

Impositivas Tributarias (UIT), de conformidad con el artículo 36° del Decreto
Legislativo N° 1256.
Décimo Segundo: declarar que no constituyen barreras burocráticas ilegales y/o

carentes de razonabilidad las siguientes medidas y, en consecuencia, infunda la
denuncia presentada por Escuela de Conductores Integrales Señor de Huanca Cusco
S.A.C. y otras contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y, como tercero
administrado, la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y
Mercancías, en estos extremos:
M-CEB-02/02 55 / 58
(ii) La exigencia de contar con una resolución que apruebe el expediente técnico,
materializada en el literal d) del numeral 4) del artículo 55° del Reglamento
(iii) La imposición de un límite de quince (15) y veinte (20) años de antigüedad

máxima de permanencia de los vehículos dedicados al transporte de personas y
mercancías, respectivamente, materializado en el literal b) del numeral 53.4) del
artículo 53º del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias de
(iv) La exigencia de que los socios, miembros del Directorio o Consejo Directivo,
directores, accionistas o asociados de la persona jurídica solicitante de la
autorización para operar una Escuela de Conductores, no hayan tenido alguna
de estas condiciones en una persona jurídica autorizada como Escuela de
Conductores que haya sido sancionada con la cancelación de la autorización,
dispuesto en el numeral 61.3) del artículo 61° del Reglamento Nacional del
(v) El impedimento de obtener una autorización para operar una Escuela de

Conductores aplicable al cónyuge, conviviente o los parientes hasta el cuarto
grado de consanguinidad y segundo de afinidad de los socios, miembros del
Directorio o Consejo Directivo, directores, accionistas o asociados de una
persona jurídica autorizada como Escuela de Conductores que haya sido
sancionada con la cancelación de la autorización, dispuesto en el numeral 61.4)
del artículo 61° del Reglamento Nacional del Sistema de Emisión de Licencias
de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2016-MTC.
(vi) La exigencia de contar con un identificador biométrico de huella dactilar,

establecida en el literal a) del numeral 53.5) del artículo 53° del Reglamento
(vii) La exigencia de equipo de vídeo en el circuito de manejo, establecida en el literal

c) del numeral 53.5) del artículo 53° del Reglamento Nacional del Sistema de
Emisión de Licencias de Conducir, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-
2016-MTC.
(viii) La exigencia de contar con un vehículo doble comando destinado a la

capacitación de postulantes para licencias de la clase A de la categoría A-1,
M-CEB-02/02 56 / 58
Con la intervención y aprobación de los señores miembros de la Comisión: Luis

Ricardo Quesada Oré, Paolo del Aguila Ruiz de Somocurcio, José Carlos Velarde
Sacio y Gonzalo Alonso Zegarra Mulanovich.
LUIS RICARDO QUESADA ORÉ

PRESIDENTE
M-CEB-02/02 57 / 58
ANEXO
N° DENUNCIANTE RUC
1 ESCUELADE CONDUCTORES INTEGRALES SEÑOR DE HUANCA CUSCO 20490677551
S.A.C.
2 ESCUELADE CONDUCTORES INTEGRALES MI BREVET S.A.C. 20490899023
3 ESCUELADE CONDUCTORES INTEGRALES EL TUMI E.I.R.L. 20548470090
4 ESCUELADE CONDUCTORES SEÑOR DE LOS TEMBLORES S.A.C. 20491195852
5 CONSULTORA Y CONSTRUCTORA ELGA S.R.L. 20494107351
6 ESCUELADE CONDUCTORESINTEGRALES ABC DEL CONDUCTOR S.C.R.L. 29490812947
7 ESCUELADE CONDUCTORES INTEGRALES SNA JOSÉ OBRERO DE SICUANI 20491050374
S.A.C.
8 ESCUELADE CONDUCTORES INTEGRALES PROFESIONALES 20491214075
ESPECIALIZADOS EL CAMINERO S.R.L.
9 ESCUELADE CONDUCTORES INTEGRALES RAICES GROUP PERÚ S.R.L. 20490783661
10 MULTISERVICIOS TURING CUSCO EMPRESA INDIVIDUAL DE 20601746116
RESPONSABILIDAD LIMITADA
11 ESCUELADE CONDUCTORES REVET DAKAR PERÚ E.I.R.L. 20539687752
M-CEB-02/02 58 / 58

Barrera Burocratica

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Barrera Burocratica

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Barrera Burocratica

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

0609-2018/CEB-INDECOPI

SUMILLA: Se declara barrera burocrática ilegal la exigencia de contar con un

La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas:

1. Mediante escritos presentados el 20 de abril y 8 de junio de 2017, Escuela de

(i) La exigencia de contar con aulas para la enseñanza de conocimientos en

(ii) La imposición de un límite de quince (15) y veinte (20) años de antigüedad

(iii) La exigencia de contar con una póliza de seguro de responsabilidad civil

(iv) La exigencia de contar con un circuito para la práctica de manejo, cuyas

(v) La exigencia de contar con una resolución que apruebe el expediente

(vi) La exigencia de contar con un vehículo doble comando destinado a la

(vii) La exigencia de contar con un identificador biométrico de huella dactilar,

(viii) La exigencia de equipo de vídeo en el circuito de manejo, establecida en el

(ix) La exigencia de que los socios, miembros del Directorio o Consejo

2. Fundamentaron su denuncia con base en los siguientes argumentos:

(i) El Ministerio viene exigiendo el contar con una infraestructura acorde a la

(ii) No existe estudio técnico que justifique la antigüedad máxima impuesta a

(vi) Si bien el simulador de manejo puede resultar útil para la enseñanza de

(vii) La identificación biométrica se requiere para la compra y venta de terrenos

(viii) No se ha analizado el costo o beneficio de la exigencia de contar con un

(ix) El Ministerio no ha presentado algún informe o expediente técnico que

(x) Solicitaron el uso de la palabra a fin de exponer sus argumentos.

3. Mediante Resolución Nº 0429-2017/CEB-INDECOPI del 4 de agosto de 2017 se

4. El 15 de agosto de 20174, el Ministerio presentó sus descargos con base en los

(iii) El artículo 5° de la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito

(iv) La Comisión debe considerar que el tránsito terrestre y el transporte

(v) En función al glosario de términos contenida en el artículo 2 de la Ley

(vi) Los denunciantes no han presentado indicios sobre la carencia de

(vii) Las medidas se han dispuesto a raíz de una problemática que se ha

(viii) Con la exigencia de un equipo de video se busca verificar la asistencia del

(ix) La exigencia de un medidor biométrico tiene por finalidad evitar supuestas

(x) Presentaron los Informes N° 855-2015-MTC/15.01.JSV y N° 916-2016-

5. Mediante escritos presentados el 16 y 21 de agosto de 2017, las denunciantes

A. Pronunciamientos de primera y segunda instancia:

6. Mediante la Resolución Nº 0570-2017/CEB-INDECOPI del 12 de octubre de

7. A través de la Resolución N° 0180-2018/SEL-INDECOPI del 11 de junio de

«PRIMERO: declarar la nulidad de la Resolución 0570-2017/CEB-INDECOPI del 12 de

SEGUNDO: ordenar a la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas que incorpore

8. Considerando la declaración de nulidad y el mandato de emitir un nuevo

9. Mediante escrito del 4 de septiembre de 2018, la denunciante señala que la

10. A través del escrito presentado el 9 de octubre de 2018, la Sutran ha

(ii) En ejercicio de sus competencias, el Ministerio emitió el Reglamento,

(iii) Lo dispuesto por el Ministerio no contraviene normas y/o principios de

(iv) En cuanto a la razonabilidad de las medidas cuestionadas, el artículo 15° del

(v) La denunciante no ha presentado indicios suficientes sobre la carencia de

(vi) La actuación de las Administración Pública cumple una finalidad protectora,

11. Con escrito presentado el 13 de septiembre de 218, el Ministerio ha señalado

A. Competencia de la Comisión y metodología de análisis del caso:

12. De acuerdo a lo establecido en el numeral 6.1) artículo 6° del Decreto Legislativo

15. Para efectuar la presente evaluación se toma en consideración lo dispuesto en el

B.1. Solicitud de Informe Oral:

16. Con el escrito de denuncia las denunciantes solicitaron el uso de la palabra.

18. En la medida que, al momento de emitir la presente resolución, este colegiado

B.2. Solicitud de medida cautelar:

19. Mediante escritos presentados el 16 y 21 de agosto de 2017, las denunciantes

20. Considerando que mediante la presente resolución la Comisión se encuentra

22. De la revisión de la Resolución N° 08 de fecha 27 de noviembre de 2017, emitida

23. Al respecto, cabe señalar que en dicho pronunciamiento se declaró la

24. Asimismo, cabe señalar que en el presente caso la denunciante se encuentra