Documento

CONPES 4011
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

POLÍTICA NACIONAL DE EMPRENDIMIENTO

Departamento Nacional de Planeación

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Departamento Administrativo de la Prosperidad Social
Servicio Nacional de Aprendizaje
iNNpulsa Colombia S.A

Versión aprobada

Bogotá, D.C., 30 de noviembre de 2020

 CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
CONPES

Iván Duque Márquez

Presidente de la República

Marta Lucía Ramírez Blanco

Vicepresidenta de la República

Alicia Victoria Arango Olmos Claudia Blum

Ministra del Interior Ministro de Relaciones Exteriores

Alberto Carrasquilla Barrera Wilson Ruiz Orejuela

Ministro de Hacienda y Crédito Público Ministro de Justicia y del Derecho

Carlos Holmes Trujillo García Rodolfo Enrique Zea Navarro

Ministro de Defensa Nacional Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Fernando Ruíz Gómez Ángel Custodio Cabrera Báez

Ministro de Salud y Protección Social Ministro del Trabajo

Diego Mesa Puyo José Manuel Restrepo Abondano

Ministro de Minas y Energía Ministro de Comercio, Industria y Turismo

María Victoria Angulo González Carlos Eduardo Correa Escaf

Ministra de Educación Nacional Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Jonathan Tybalt Malagón González Karen Cecilia Abudinen Abuchaibe

Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Ministra de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones

Ángela María Orozco Gómez Carmen Inés Vásquez Camacho

Ministra de Transporte Ministra de Cultura

Ernesto Lucena Barrero Mabel Gisela Torres Torres

Ministro del Deporte Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación

Luis Alberto Rodríguez Ospino

Director General del Departamento Nacional de Planeación

Daniel Gómez Gaviria Amparo García Montaña

Subdirector General Sectorial Subdirectora General Territorial

2
 Resumen ejecutivo
Existen condiciones limitadas y barreras en el ecosistema emprendedor de Colombia
que limitan la creación, sostenibilidad y crecimiento de emprendimientos generadores de
ingresos y riqueza, que logren materializar aumentos en la productividad. Las causas de esta
problemática comprenden las insuficientes habilidades y competencias para el
emprendimiento; el incipiente desarrollo de mecanismos de financiamiento y dificultades de
acceso a activos productivos; las insuficientes redes y baja comercialización e
internacionalización; el limitado desarrollo tecnológico y poca innovación; y la debilidad
institucional en el apoyo al ecosistema emprendedor.

Para solucionar estas problemáticas, el presente documento CONPES formula la Política

Nacional de Emprendimiento que tiene como objetivo generar condiciones habilitantes en el
ecosistema emprendedor para la creación, sostenibilidad y crecimiento de emprendimientos
que contribuyan a la generación de ingresos, riqueza y aumentos en la productividad e
internacionalización empresarial. Esta política va dirigida a todos los emprendimientos y
busca conectar la política social para la generación de ingresos con la política de desarrollo
empresarial para la generación de riqueza, apuntando comprehensivamente a la
reactivación del ciclo virtuoso del crecimiento y al aumento en la productividad.

La política propone cinco objetivos específicos. Primero, fortalecer el desarrollo de

habilidades y fomentar una cultura emprendedora. Segundo, mejorar el acceso y la
sofisticación de mecanismos de financiamiento. Tercero, fortalecer las redes y las estrategias
de comercialización. Cuarto, facilitar el desarrollo tecnológico y la innovación en los
emprendimientos y, finalmente, fortalecer la arquitectura institucional para lograr una oferta
pública articulada, eficiente, oportuna y basada en evidencia, que brinde condiciones
habilitantes al ecosistema emprendedor.

La política se ejecutará en un horizonte de 5 años, desde 2021 hasta 2025 y tiene un

costo indicativo total de 212.961 millones de pesos. Su implementación requiere la
participación de diferentes entidades como el Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Departamento para la
Prosperidad Social, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Trabajo,
el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de
Educación Nacional y el Departamento Nacional de Planeación, entre otras.
Clasificación: O25, O33.
Palabras clave: emprendimiento, generación de ingresos, subsistencia, emprendimiento dinámico,
productividad, innovación, capital semilla, fondos de capital privado, start-up.

3
 TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 8

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN ......................................................................... 9

3. DIAGNÓSTICO .............................................................................................. 18
3.1. Insuficientes habilidades, competencias y cultura para el emprendimiento.......... 24
3.1.1. Debilidad en habilidades blandas y cultura de emprendimiento ........................ 24

3.1.2. Carencia de habilidades duras para el emprendimiento .................................. 27

3.2. Inadecuado acceso e incipiente desarrollo de mecanismos de financiamiento .... 29
3.2.1. Pocas alternativas de financiamiento para la etapa de descubrimiento .............. 30

3.2.2. Insuficiente financiamiento en etapas de crecimiento inicial .............................. 33

3.2.3. Incipiente sofisticación de los mecanismos de financiamiento en etapa de

crecimiento acelerado .................................................................................. 34
3.3. Débiles redes y baja comercialización de los emprendimientos ........................ 37
3.3.1. Dificultad en el acceso y consolidación de redes empresariales ........................ 37

3.3.2. Dificultad en la comercialización y acceso a mercados .................................... 38

3.4. Limitado desarrollo tecnológico e innovación en el emprendimiento .................. 42
3.4.1. Bajo conocimiento, acceso y adaptación a las actividades tecnológicas ............ 43

3.4.2. Incipiente innovación en los emprendimientos ................................................. 45

3.5. Débil institucionalidad de apoyo al emprendimiento ........................................ 46
3.5.1. Desarticulado apoyo institucional para el emprendimiento ............................... 47

3.5.2. Deficiencias en la focalización, perfilamiento y caracterización de la población 50

3.5.3. Falta de información para el diseño y evaluación de políticas públicas ............. 52

3.5.4. Barreras en los procesos de cierre e insolvencia que limitan la experimentación

rápida y a bajo costo ................................................................................... 53

4. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA .............................................................................. 55

4.1. Objetivo general ......................................................................................... 55
4.2. Objetivos específicos ................................................................................... 55
4.3. Plan de Acción ............................................................................................ 56
4.3.1. Desarrollo de habilidades y cultura para el emprendimiento ............................. 56

4
4.3.2. Promoción del acceso y la sofisticación de mecanismos de financiamiento para el
emprendimiento ........................................................................................... 59

4.3.3. Fortalecimiento de las redes y las estrategias de comercialización de los

emprendimientos ......................................................................................... 63

4.3.4. Desarrollo tecnológico e innovación .............................................................. 65

4.3.5. Fortalecimiento de la arquitectura institucional para el emprendimiento ............. 67

4.4. Seguimiento ................................................................................................ 71
4.5. Financiamiento ............................................................................................ 72
5. RECOMENDACIONES ...................................................................................... 74

ANEXOS ........................................................................................................... 82
Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)............................................................. 82
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 83

5
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Intervención de las entidades de orden nacional en el ciclo de vida de la empresa
.............................................................................................................................. 49
Figura 2. Fuentes de información disponible sobre emprendimiento en Colombia (a) ........ 52

ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Comparación internacional entre PIB per cápita, autoempleo(a) y tasa de
actividad emprendedora, 2019 ................................................................................. 19
Gráfico 2. Productividad laboral por hora trabajada relativa al promedio OCDE (%) y su
crecimiento 2000 vs 2019 ........................................................................................ 20
Gráfico 3. Crecimiento empresarial comparado, 2002-2012 ....................................... 21
Gráfico 4. Distribución de los exportadores de Colombia por edad de la sociedad......... 41
Gráfico 5. Composición tecnológica de los productos exportados por empresas jóvenes en
Colombia 2015-2019 .............................................................................................. 42
Gráfico 6. Razones para no usar Internet (micronegocios) ............................................ 44
Gráfico 7. Oferta para intervenciones dirigidas a emprendedores en 2020 ................... 48

ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Costos indicativos por entidad ...................................................................... 72

6
SIGLAS Y ABREVIACIONES

CTI Ciencia, tecnología e Innovación

DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DPS Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
FNG Fondo Nacional de Garantías
iNNpulsa Unidad de Desarrollo e Innovación de Bancóldex
Mipyme Micro, pequeña y mediana empresa
I+D Investigación y Desarrollo
I+D+i Investigación y desarrollo e Innovación
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PDP Política de Desarrollo Productivo
PND Plan Nacional de Desarrollo
RUES Registro Único Empresarial y Social
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SNCI Sistema Nacional de Competitividad e Innovación

7
1. INTRODUCCIÓN

El emprendimiento es un componente vital del crecimiento y del desarrollo económico

y social de un país al ser vehículo promotor de innovación, mejoras en productividad,
internacionalización y generación de ingresos y riqueza (Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Comercio y Desarrollo [UNCTAD], 2012; Banco Mundial & OECD, 2013;
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], 2016). Por un lado,
es fuente de aumento de la productividad al plantear prácticas de negocio novedosas que
promueven la competencia, la reasignación de factores de producción a actividades más
rentables y la internacionalización. Por otro lado, es factor clave para reactivar el ciclo
virtuoso del crecimiento al promover tanto la creación de empresas altamente productivas
oferentes de plazas de trabajo formal, como el fortalecimiento de una clase media robusta
con capacidad de demanda.

Pese a los esfuerzos realizados en el país en las últimas tres décadas para fomentar el
emprendimiento, persisten fallas de mercado, articulación y gobierno que limitan la creación,
sostenibilidad y crecimiento de emprendimientos que materialicen aumentos en la
productividad e internacionalización del país y sean generadores de ingresos y riqueza. Las
causas de esta problemática son: las insuficientes habilidades y competencias para el
emprendimiento; el incipiente desarrollo de mecanismos de financiamiento y dificultades de
acceso a activos productivos; las insuficientes redes y baja comercialización e; el limitado
desarrollo tecnológico y poca innovación; y la debilidad institucional en el apoyo al
ecosistema emprendedor.

La política está dirigida a todos los emprendimientos y propone acciones orientadas a

atender iniciativas emprendedoras que se han dimensionado en tres grupos: i) unidades
productivas de subsistencia; ii) negocios de inclusión y microempresas; y iii) iniciativas
empresariales orientadas a la generación de riqueza. Esta política busca generar condiciones
que permitan, para el primer grupo, superar la subsistencia y generar ingresos para el
desarrollo y sostenibilidad de sus unidades productivas; para el segundo grupo, fomentar la
creación de valor, su conexión con el sistema productivo y potenciar su crecimiento; y al
tercer grupo, generar propuestas basadas en diferenciación e innovación e impulsar su alto
crecimiento e internacionalización.

Esta política de emprendimiento se articula y construye sobre otras políticas de

desarrollo productivo, como el Documento CONPES 3866 Política de Desarrollo Productivo
(PDP)1 y el Documento CONPES 3956 Política de Formalización Empresarial2. Así, mientras

1
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3866.pdf.
2
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3956.pdf.

8
que la primera está orientada a fomentar la transformación productiva y la innovación
empresarial de empresas en etapas maduras de desarrollo, y la segunda busca mejorar la
relación beneficio-costo de ser formal para empresas con desarrollo básico, esta política
privilegia estrategias para la creación, fortalecimiento y crecimiento de nuevas empresas y
unidades productivas. Adicionalmente, se articula con el Documento CONPES 4005 Política
de Inclusión y Educación Financiera3, así como con las políticas en construcción de Propiedad
Intelectual y de Ciencia, Tecnología e Innovación. Se resalta que la política propuesta sigue
los principios plasmados en la Política de Desarrollo Productivo (PDP) al justificar la
intervención del Estado sólo en las instancias donde se identifiquen fallas de mercado,
articulación o gobierno, privilegiar las intervenciones transversales y el desarrollo de bienes
públicos sectoriales, y promover la toma de decisiones de política públicas basadas en
evidencia.

El documento está dividido en cinco secciones, incluyendo la presente introducción. La

segunda sección presenta los antecedentes de política pública y justifica la necesidad de la
política propuesta. La tercera sección presenta el diagnóstico del emprendimiento en
Colombia, asociado a las problemáticas identificadas en el desarrollo de habilidades,
financiamiento, redes y comercialización, desarrollo tecnológico e innovación y debilidades
en la institucionalidad que apoya el ecosistema emprendedor. La cuarta sección propone los
objetivos generales de la política, a partir de los cuales se definirán los lineamientos y el plan
de acción para abordar las problemáticas identificadas. Finalmente, la quinta sección expone
las principales recomendaciones al Consejo Nacional de Política Económica y Social
(CONPES).

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

Esta sección contiene los principales antecedentes de política pública de

emprendimiento que se pueden enmarcar en tres categorías. En la primera, las políticas de
emprendimiento han estado inmersas en las políticas de fomento a las micro, pequeñas y
medianas empresas (mipymes), en la segunda, las políticas están volcadas a la generación
de ingresos para población en pobreza y víctima del conflicto, y finalmente, la tercera ha
hecho énfasis en construir y desarrollar un ecosistema moderno para el emprendimiento. Para
estas medidas se señalan las debilidades, vacíos o limitaciones en relación con los propósitos
de este documento y, al final de la sección, se identifican fallas de mercado, articulación o
gobierno, que justifican la creación de una nueva política que considere la creación y

3
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4005.pdf.

9
desarrollo de unidades productivas como fuente de generación de ingresos, así como
emprendimientos de generación de riqueza como fuente de crecimiento de la productividad.

Dentro de las iniciativas de apoyo al emprendimiento inmersas en estrategias dirigidas

a las mipymes se destaca la Ley 590 del 20004 que promovió condiciones para la creación
y desarrollo de estas empresas en Colombia a través de estrategias como la creación del
Registro Único Empresarial y Social (RUES)5 que integró el Registro Mercantil6, el Registro
Único de Proponentes7 (RUP) y otros seis registros para reducir el número de trámites de
registro ante el Estado (Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
[Confecámaras], SF). De igual manera, la Ley 905 de 20048 modificó los parámetros para
definir las mipymes9, ampliando el número de empresas que pueden ser consideradas
medianas y su acceso a beneficios legales establecidos para esta clase de compañías.

Por su parte, la Ley 789 de 200210 estableció líneas de crédito para micro, pequeñas
y medianas empresas, otorgadas por las Cajas de Compensación Familiar a las empresas
que vincularan personal adicional. Estas posibilidades de microcrédito permitieron a la
población contar con recursos para financiar sus iniciativas, sin embargo, las condiciones
sobre generación de empleo y afiliación a Cajas de Compensación Familiar limitaron las
posibilidades para acceder a los recursos. Esta Ley también creó el Fondo Emprender como
una cuenta independiente y especial, adscrita y administrada por el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) para financiar iniciativas empresariales mediante el acceso a capital
semilla no reembolsable. El Fondo es un instrumento que promueve el emprendimiento a
través de las convocatorias para financiar las unidades productivas. A pesar de los resultados
del Fondo Emprender11, de acuerdo con evaluación de impacto realizada por Econometría

4
Por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresa.
5
El Registro Único Empresarial (RUE) corresponde al nombre asignado al registro empresarial que integró el
Registro Mercantil y el Registro Único de Proponentes (Congreso de la República de Colombia, 2000)
6
El Registro Mercantil es la acreditación que adquiere un empresario como comerciante y que le permite ejercer
su actividad comercial (Cámara de Comercio de Bogotá [CCB], SF)
7
Inscripción con la que deben contar las personas jurídicas, naturales nacionales y extranjeras o con sucursal
en Colombia que aspiran a celebrar contratos para suministro de bienes, ejecución de obras o prestación de
servicios con las entidades del Estado (Cámara de Comercio de Bogotá)
8
Por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción del desarrollo de la micro, pequeña y
mediana empresa colombiana y se dictan otras disposiciones.
9
Otras leyes que establecieron límites y variables para definir el tamaño empresarial son: la Ley 590 de 2000,
Ley 1111 de 2006 y Ley 1450 de 2011.
10
Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos
artículos del Código Sustantivo de Trabajo.
11
En esta iniciativa han participado 7.290 emprendimientos ubicados en 788 municipios del país, lo cual
significa una inversión de 586.849 millones de pesos y la generación de 28.589 empleos desde 2003 hasta
enero de 2019 (Fondo Emprender, 2019)

10
(2014) citada en el Informe Nacional de Competitividad (2017), el impacto del Fondo
generación de empleo y crecimiento empresarial es limitado (CPC, 2017).

Dentro de la categoría de políticas volcadas a la generación de ingresos para

población en pobreza y víctima se encuentra la oferta programática que desarrollan las
entidades del Gobierno nacional. La oferta está sustentada en el artículo 13 de la Constitución
Política de Colombia de 1991 que establece la obligación del Estado de promover
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva. Para ello, el Gobierno debe adoptar
medidas en favor de grupos discriminados o marginados tales como la población en situación
de pobreza, y proteger de manera especial a aquellas personas que, por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

A partir de los antecedentes establecidos en la Constitución, se consideró necesario

establecer criterios para la focalización de la oferta social. El Documento CONPES 100
Lineamientos para la focalización del gasto público social12, publicado en 2006, definió las
recomendaciones técnicas para el diseño de los procesos de focalización de los programas
sociales del Estado. La principal herramienta de focalización individual es el Sistema
Nacional de Potenciales Beneficiarios (Sisbén) que fue actualizado a la versión IV y declarado
como instrumento de importancia estratégica en el Documento CONPES 3877 Declaración
de Importancia Estratégica del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios (Sisbén
IV)13, publicado en 2016. Esta versión del Sisbén se encuentra en implementación, sin
embargo, persiste la necesidad de trabajar en la unificación de criterios e instrumentos para
un proceso de focalización integral que permita la equidad en la asignación y la efectividad
del gasto.

En relación con el sector solidario, el Documento CONPES 3639 Política de desarrollo

empresarial para el sector de la economía solidaria, publicado en 2010, propuso estrategias
para el desarrollo del sector. Entre ellas, la regulación del desarrollo empresarial, el ajuste
institucional, la simplificación de trámites, la optimización de esquemas de regulación y la
prevención del uso inadecuado de cooperativas.

Dentro de las iniciativas para mejorar el financiamiento de unidades productivas para

la generación de ingresos en la ruralidad, se resaltan los programas de Oportunidades

12
Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/100.pdf.
13
Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3877.pdf.

11
Rurales14, Alianzas Productivas15 y Campo Emprende16. El primero está dirigido a incrementar
el empleo y el ingreso de las familias más pobres, a través de la mejora en la competitividad
de las microempresas rurales y el acceso a mercados. Por su parte, el programa de Alianzas
Productivas busca fortalecer la comercialización de pequeños productores rurales, mediante
la vinculación con aliados comerciales formales, y por último, Campo Emprende trabaja en
la cofinanciación y fortalecimiento de proyectos productivos asociativos. Sin embargo, a
pesar de los esfuerzos realizados para mejorar la productividad y competitividad de las
microempresas de familias rurales, la oferta programática carece de cobertura suficiente para
atender la demanda de la población. En el sector rural persisten importantes desafíos en torno
al apoyo para la creación de nuevos emprendimientos y el fortalecimiento de los existentes.

En cuanto a inclusión productiva, el Gobierno nacional expidió el Documento CONPES

3616 Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación
de pobreza extrema o desplazamiento17, publicado en 2009, en respuesta a las necesidades
de la población en pobreza y víctima del conflicto. Su objetivo fue aumentar el potencial
productivo de la población a través del fortalecimiento de capacidades y la creación de
oportunidades para que los hogares alcancen la estabilización socioeconómica. Esta política
contempló una ruta para el acceso de las familias a un esquema integral de servicios como
formación para el trabajo, gestión, y colocación de empleo. A pesar del avance en la
implementación de la ruta de atención establecida en esta política, persisten retos en aspectos
como la articulación institucional y el enfoque diferencial para la atención de la población.
Adicionalmente, con posterioridad al período de aplicación de la política, se definió una
nueva institucionalidad y se asignaron responsabilidades para la atención de la población
en pobreza y víctima del conflicto, lo que plantea un trabajo por hacer frente al análisis de

14
Como apoyo a esta iniciativa está el Documento CONPES 3426 Concepto favorable a la Nación para
contratar un empréstito para financiar parcialmente el Programa para el Desarrollo de las Oportunidades de
Inversión y Capitalización de los Activos de las Microempresas Rurales de Colombia, publicado en 2006. Este
programa benefició entre 2007 y 2014 aproximadamente a 57.139 personas con un presupuesto asociado de
372.191 millones de pesos.
15
Documento CONPES 3467 Concepto favorable a la Nación para contratar un empréstito para financiar
parcialmente el proyecto Apoyo a Alianzas Productivas Fase II15, publicado en 2007. Durante la ejecución del
programa se han ejecutado 1.428 alianzas y se han beneficiado 85.751 pequeños productores, sin contar la
convocatoria 2020 pues se están evaluando los perfiles.
16
En 2011 a través del Documento CONPES 3709 se aprobó un empréstito con el FIDA para financiar
parcialmente el programa Construyendo Capacidades Empresariales Rurales Confianza y Oportunidad, que
actualmente se conoce como El Campo Emprende. En 2014 y 2017 se realizaron convocatorias que beneficiaron
a 1.359 grupos (cada uno conformado por 15 personas), mientras que las convocatorias de 2018 y 2019
beneficiaron a 1.346 grupos (cada grupo conformado por 11 personas)
17
Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3716.pdf.

12
las competencias y de los instrumentos existentes para la orientación de la política de
emprendimiento.

Frente a la institucionalidad para la superación de la pobreza y la atención a la

población víctima, se destacan el Decreto 4155 de 201118, la Ley 1448 de 201119 y el
CONPES 3726 Lineamientos, plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de
seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas20, publicado
en 2012. El Decreto concedió al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
(DPS)21 la rectoría de las acciones de superación de la pobreza en el país y la Ley estableció
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto, dentro de
las que se encuentran la asignación de responsabilidades en las entidades, frente al diseño
e implementación de lineamientos, estrategias y programas para la generación de ingresos.
Si bien esta normatividad constituye el marco fundamental para la atención de población en
pobreza y víctima, y para adelantar acciones que promuevan el desarrollo de iniciativas
productivas, persisten retos importantes en torno al liderazgo, coordinación y articulación de
la política. Adicionalmente, la Corte Constitucional manifiesta la existencia de importantes
retos frente a la atención a la población víctima en el tema de la política de generación de
ingresos22. Por su parte, el Documento CONPES 3726 buscó orientar las políticas sectoriales
y priorizar recursos para la implementación gradual y progresiva de las medidas de
asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto en el marco del Plan
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Otra iniciativa para resaltar en relación con el emprendimiento juvenil es el trabajo

realizado por la Mesa Nacional de Empleabilidad y Emprendimiento Juvenil Rural23 a partir
del 2018. Este espacio busca fortalecer el desarrollo rural sostenible en regiones y sectores
con población juvenil desfavorecida económicamente. La mesa está construyendo un

18
Por el cual se transforma la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción
Social) en Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, perteneciente al Sector Administrativo de
Inclusión Social y Reconciliación, y se fija su objetivo y estructura.
19
Con la Ley 1448 de 2011 se creó la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras.
20
Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3726.pdf
21
La institucionalidad para la atención a la población víctima estaba en cabeza de Acción Social hasta la
creación del Sector para la Inclusión Social y la Reconciliación.
22
La Corte Constitucional emitió Autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004: los Autos 008/2009,
385/2010, 219/2011, 395/2015 y 373/16 en los que obliga al Gobierno a dar respuesta a los vacíos
identificados por la Corte Constitucional en la política de Generación de Ingresos de la población desplazada,
en especial a la del sector rural.
23
Esta Mesa surgió del trabajo de la Cooperación Alemana (GIZ) con el Programa de Promoción del Desarrollo
Económico Rural Sostenible II (Prodes II).

13
documento técnico de lineamientos de política pública para la juventud rural, en el cual se
sistematizan iniciativas y emprendimientos de las organizaciones de jóvenes (442
emprendimientos), con el fin de fortalecer las capacidades de los emprendimientos y mejorar
las sinergias entre los diferentes sectores de nivel nacional, departamental y municipal gracias
al trabajo de entidades gubernamentales, cooperación internacional y grupos de jóvenes.

Por otra parte, en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera se establece el compromiso de implementar
dieciséis Planes Nacionales Sectoriales para la Reforma Rural Integral para alcanzar el
bienestar de la población rural mediante la superación de la pobreza y la desigualdad y
lograr la integración y el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad. Específicamente en
el tema de emprendimiento, a través de la Resolución 209 de 202024 del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural se adoptó el Plan Nacional para apoyar y consolidar la
Generación de Ingresos de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, que se enfoca
en: (i) el emprendimiento rural como vehículo de generación de ingresos; (ii) el tipo
organizacional como punto de acceso habilitante (del individuo a las organizaciones
formales); y (iii) el desarrollo de factores de producción vinculados con el fomento a la
asociatividad y el financiamiento. Las estrategias definidas en este Plan se encuentran
articuladas con este Documento CONPES.

Recientemente, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018 2022 Pacto por

Colombia, Pacto por la Equidad , en el capítulo de Trabajo decente, acceso a mercados e
25

ingresos dignos26, establece dentro de sus objetivos la promoción de la generación de

ingresos y la inclusión productiva de la población vulnerable y en situación de pobreza, en
contextos urbanos y rurales, a través del emprendimiento y su integración a los sectores
modernos de la economía27. Dentro de este objetivo se considera la promoción de
emprendimientos asociativos solidarios y el cooperativismo.

Finalmente, dentro de la categoría de construcción y fortalecimiento de un ecosistema

moderno para el emprendimiento, es posible rastrear los avances desde 2006 con la sanción
de la Ley 101428 que promueve el emprendimiento en todos los estamentos educativos,
fortalece el vínculo entre sistema educativo y productivo a través de la formación en

24
Por la cual se adopta el Plan Nacional para apoyar y consolidar la Generación de Ingresos de la Economía
Campesina, Familiar y Comunitaria, formulado en cumplimiento de lo establecido en el Punto 1.3.3.3 del Acuerdo
Final de Paz
25
Expedido por la Ley 1955 de 2019
26
Plan Nacional de Desarrollo, 2018
27
Plan Nacional de Desarrollo, 2018
No. 5.
28
De fomento a la cultura del emprendimiento.

14
competencias básicas para el emprendimiento, y consolida redes de emprendimiento, entre
otros. Sin embargo, varios de sus lineamientos requieren actualización para vincular
efectivamente al sistema educativo con el sector privado y articular el trabajo de las redes
para el emprendimiento creadas (Ministerio de Comerio, Industria y Turismo, 2020).

Por su parte, en el PND Todos por un nuevo país 2014-2018, se continúa con la
modernización del ecosistema emprendedor por medio del fomento de emprendimientos
innovadores. Así, por medio de la Ley 1753 de 201529, se unificó en un solo patrimonio el
Fondo de Modernización e Innovación para las micro, pequeñas y medianas empresas y la
Unidad de Desarrollo Empresarial dando lugar a iNNpulsa Colombia, cuyo objetivo es
promover el emprendimiento, la innovación y el crecimiento empresarial como ejes para
mejorar la competitividad del país (iNNpulsa, 2018). A pesar de los importantes avances de
esta entidad30, se requiere seguir fortaleciendo medidas de apoyo al emprendimiento,
especialmente con lineamientos de política modernos dirigidos al fortalecimiento y
crecimiento de los emprendimientos que persiguen la generación de riqueza.

Posteriormente, la PDP31 propone la necesidad de identificar fallas de mercado,

articulación o gobierno para justificar la intervención pública como principio de la
implementación de política pública para el desarrollo empresarial. Además, ofrece
lineamientos de política para el privilegio de intervenciones transversales, el desarrollo de
bienes públicos sectoriales, y la necesidad de basar en evidencia las políticas públicas. La
PDP también propone acciones para mejorar las capacidades de innovación y transferencia
de conocimiento y tecnología del sector privado (Departamento Nacional de Planeación,
2016). Sin embargo, esta política fomenta la transformación productiva y la innovación
empresarial de empresas en etapas maduras de desarrollo sin un enfoque particular en el
emprendimiento.

Por otra parte, el Documento CONPES 3956 busca mejorar la relación beneficio-costo
de ser formal para empresas con desarrollo básico y prioriza acciones para disminuir la
carga regulatoria de las empresas para convertirse en formales, apoyar a las empresas para
que materialicen los beneficios de la formalización, y fortalecer las actividades de inspección,
vigilancia y control para el cumplimiento de las regulaciones (Departamento Nacional de
Planeación [DNP], 2019). Esta política establece acciones dirigidas a empresas en búsqueda

29
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
30
Entre 2012 y 2018 se invirtieron cerca de 447.273 millones de pesos, atendiendo a 101.851 beneficiarios
(iNNpulsa, 2018).
31
A través del sistema se seguimiento Sisconpes 2.0 es posible revisar los informes y verificar las estadísticas de
seguimiento de los CONPES en ejecución.

15
de altos niveles de productividad, dejando para políticas posteriores las unidades productivas
subsistencia y el cierre empresarial (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2019).

En la línea de iniciativas de fomento a emprendimientos innovadores, la Ley 1838 de

32
2017 dicta normas de fomento a la ciencia, tecnología e innovación mediante la creación
de empresas de base tecnológica (spin-off). A pesar de los avances para facilitar los procesos
la generación de spin-off universitarios en instituciones públicas, muy pocas empresas se han
conformado bajo esta figura y aún existen retos para la consolidación de habilitantes para
este tipo de emprendimientos (Spin-Off Colombia, 2020).

Recientemente, el Pacto por el Emprendimiento y la Productividad del PND 2018

2022 plantea la necesidad de mejorar los niveles de productividad empresarial del país a
través de la promoción de emprendimientos formales, innovadores, y altamente competitivos
nacional e internacionalmente que contribuyan a reducir la dependencia de sectores
tradicionales de la economía nacional. Adicionalmente, el Decreto 810 de 202033 constituyó
el patrimonio autónomo para el emprendimiento, formalización y fortalecimiento empresarial
de las mujeres, como respuesta a la situación de emergencia generada por la pandemia del
COVID19.

Finalmente, en julio de 2020 el Comité Ejecutivo del Sistema Nacional de

Competitividad e Innovación (SNCI) aprobó la creación del Comité Técnico de
Emprendimiento. El Comité busca promover el fortalecimiento y consolidación del ecosistema
emprendedor y recomendar acciones para solucionar obstáculos y cuellos de botella en la
implementación de esta política y escalarlos al Comité Ejecutivo del SNCI. Así mismo, el
comité pretende ser un espacio de encuentro para la articulación de política nacional con las
iniciativas regionales en emprendimiento. El comité cuenta con la participación de actores
del sector público y privado, la presidencia de iNNpulsa Colombia y la secretaría técnica
del Departamento Nacional de Planeación.

A pesar de todos los anteriores esfuerzos de política, es necesario pasar a una política
pública que conecte la política social para la generación de ingresos con la política de
desarrollo empresarial para la generación de riqueza, apuntando comprehensivamente a la
reactivación del ciclo virtuoso del crecimiento y al aumento en la productividad. Además, es
necesario cerrar el vacío de política existente en cuanto al fortalecimiento y crecimiento de
los emprendimientos que persiguen la generación de riqueza. Así, este documento se sustenta
en la necesidad de una política pública que conecte la política social para la generación de

32
Por la cual se dictan normas de fomento a la ciencia, tecnología e innovación mediante la creación de
empresas de base tecnológica (spin offs) y se dictan otras disposiciones.
33
Por el cual se crea el patrimonio autónomo para el emprendimiento, la formalización y el fortalecimiento
empresarial de las mujeres, con el fin de mitigar los efectos de la Emergencia Social, Económica y Ecológica.

16
ingresos con la política de desarrollo empresarial para la generación de riqueza, apuntando
comprehensivamente a la reactivación del ciclo virtuoso del crecimiento y en aumento en la
productividad del país.

Adicionalmente, con la pandemia generada por el COVID-19 quedó evidenciado cómo

los imprevistos afectan sobre todo a los emprendimientos menos robustos. Un estudio muestra
para 19 países en América Latina y el Caribe cómo cerca de la mitad de los emprendedores
pospusieron la puesta en marcha de su iniciativa como consecuencia de la crisis. Además,
un 53 % de los emprendimientos establecidos cesaron sus ventas y un 84 % vio afectado su
flujo de caja. Sin embargo, emprendimientos del sector tecnológico y los que habían
alcanzado cierto tamaño y dinamismo previo a la crisis, sufrieron en menor medida las
consecuencias de esta, pues solo el 29 % de estos emprendimientos vio disminuido sus
ingresos (Banco Interamericano de Desarrollo [BID]; 2020). Lo anterior evidencia el vacío
existente en el fortalecimiento a los emprendimientos, principalmente de población
vulnerable, de tal manera que puedan transitar hacia una senda de desarrollo que les permita
continuar, aún en situaciones de crisis.

Por lo anterior, la Política Nacional de Emprendimiento privilegia estrategias para la

creación, fortalecimiento y crecimiento de nuevas empresas y unidades productivas, al igual
que la gestación de un marco normativo preciso y acorde a los requerimientos del ecosistema
emprendedor. Adicionalmente, esta política busca desarrollar estrategias concretas para
alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Específicamente, la política está en

crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el

Finalmente, este documento de política se justifica en la existencia de fallas de mercado,

articulación y gobierno que dificultan el crecimiento y consolidación de los emprendimientos.
Algunas de estas fallas son: (i) carencia de habilidades y competencias para el
emprendimiento en los individuos y baja concurrencia de habilidades en equipos
emprendedores; (ii) incertidumbre respecto del éxito de los emprendimientos que impide que
los intermediarios financieros provean instrumentos apropiados para financiar las
necesidades de los emprendedores; (iii) la información incompleta sobre aprendizajes y
oportunidades para los emprendimientos que limita la formación de redes tanto para crear
como para crecer; (iv) existencia de barreras para la innovación y la adopción tecnológica
en los emprendimientos; y (v) desarticulación de programas públicos de apoyo al
emprendimiento, falta de focalización y perfilamiento que impiden la atención oportuna a los
emprendimientos, y profundas diferencias regionales que dificultan la consolidación del
ecosistema de emprendimiento local.

17
3. DIAGNÓSTICO

El problema central que aborda este documento de política es la existencia de barreras

en el ecosistema emprendedor que limitan la creación, fortalecimiento y crecimiento de
emprendimientos para la generación de ingresos y de riqueza que logren materializar
aumentos en la productividad del país34. La economía colombiana se caracteriza por dos
fenómenos complementarios: (i) un número reducido de empresas medianas de alta
productividad, innovadoras, formales, y perteneciente a eslabones adelantados de cadenas
globales de valor; y (ii) una baja proporción de población clasificada en la clase media,
relacionada con prevalencia de pobreza y bajo dinamismo del mercado laboral. La literatura
conoce esta situación de varios países en etapa de desarrollo como el missing middle (Remes,
y otros, 2019). Países con tales deficiencias en el número de empresas medianas altamente
productivas y de cantidad de personas en clase media también se caracterizan por una alta
informalidad y autoempleo, y niveles elevados de emprendimiento de subsistencia (generador
de ingresos) (Gráfico 1).

34
El crecimiento de la productividad asociado a la actividad emprendedora es explicado por tres factores. El
primero corresponde al efecto inter-firma generado a partir de la experimentación y la innovación característico
de emprendimientos generadores de riqueza. El segundo, es el efecto inter-firma promovido por la reasignación
de factores productivos hacia ideas de negocio y firmas más rentables. Finalmente, la actividad emprendedora
que genera cambios en la dinámica de mercado al promover el proceso competitivo de entrada y salida de firmas
dependiendo de su éxito en el mercado (Cusolito & Maloney, 2018).

18
 Gráfico 1. Comparación internacional entre PIB per cápita, autoempleo(a) y tasa de
actividad emprendedora, 2019

140 140

Luxembur Luxembur
120

PIB per cápita, PPA (USD internal.)

120 go
go
PIB per cápita, PPA (USD internal.)

100 Singapur 100 Singapur

Irlanda Irlanda
80 80
Miles

Miles
Noruega Estados
60 OCDE 60 Unidos
América América
Chile OCDE
40 Israel Latina
Brasil 40
Colombia Colombia
20 Chile
India 20 Brasil
Perú Etiopía Nigeria
0 -
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60
Autoempleo (% del empleo total) Tasa de actividad emprendedora (%)
Fuente: Departamento Nacional de Planeación con base en CPC (2019) y borrador del Informe Nacional de
Competitividad 2020-2021 del CPC (2020).

Nota: (a) Autoempleo definido como el porcentaje trabajadores, dentro del total, que trabajan por cuenta propia
con la cooperación, o no, de otros. Su remuneración está directamente asociada con los bienes y servicios que
produce o presta. (b) La tasa de actividad emprendedora (TEA) en etapa temprana mide iniciativas empresariales
inferiores a 3,5 años que existen en el mercado.

Así, mientras que las microempresas del país (9 o menos empleados) representan el
94,5 % del universo empresarial35 y generan el 15,2 % del empleo formal, la categoría
empresarial comparable en los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE) alcanza 91,9 % del total de las empresas, pero genera más del doble
del empleo formal (30,5 %). En particular, la baja capacidad de generación de empleo
formal de las microempresas contrasta con su alta capacidad de generar empleo, en su
mayoría es informal. Así, la informalidad afecta al 63 % del total de ocupados del país (13,7
millones de personas) y al 85,5 % (4,1millones de personas) en la ruralidad (Departamento
Nacional de Planeación , 2019). Finalmente, el 34,8 % de los micronegocios del país se
catalogan como generadores de ingresos, mientras que sólo el 28,8 % de los propietarios

35
Empresas formalmente constituidas.

19
manifiestan que crearon su negocio porque encontraron una oportunidad de negocio36
(DANE, Encuesta de Micronegocios, 2019).

La baja presencia de empresas medianas altamente productivas, innovadoras,

formales y conectadas con el mercado internacional está relacionado con los bajos niveles
de productividad e innovación empresarial, la baja competencia del mercado local y la
reducida internacionalización. En cuanto a la productividad, el país enfrenta un rezago
importante respecto de los países de la OCDE y su capacidad de reducir esta brecha es
limitada. Así, el nivel de productividad laboral del país solo alcanza el 31 % respecto del
promedio de la OCDE y en los últimos 20 años países de la región como Perú, Uruguay y
Costa Rica han logrado acercarse más rápido al estándar OCDE (Gráfico 2).

Gráfico 2. Productividad laboral por hora trabajada relativa al promedio OCDE (%) y
su crecimiento 2000 vs 2019

Productividad relativa a OCDE, 2000 (%) Productividad relativa a OCDE, 2019 (%)
Cierre de brecha 2000 vs. 2019 (%)
255

Productividad relativa a OCDE (%)

275 55 60
Cierre de brecha 2000 vs. 2019 (%)

51
225 50
37 37 39 39
175 33 32 40
31
28
125 24 30
20
75 38 20
25
7 1 -4
25 10

-25 0
Brasil
Perú
China

Colombia

México
Chile

Sudáfrica
Uruguay

América Latina

Fuente: Consejo Privado de Competitividad (2020).

Relacionado con la baja productividad está la baja capacidad de crecimiento de las

empresas del país. Así, sin importar el tamaño con el que nace una empresa, después de 5
años las empresas estadounidenses son 24 % más grandes que las empresas colombianas y
esta brecha se aumenta a 32 % después de 10 años (Gráfico 3 )(Eslava, Haltiwanger, &
Pinzón, 2018). El bajo crecimiento empresarial en las etapas iniciales se traduce en empresas
con baja escala a las que se les dificultan los procesos de innovación y de aumento de la

36
Dentro de las razones que aduce el porcentaje restante para la creación de los micronegocios, se encuentran,
la herencia o negocio de familia, la intención de contar los ingresos adicionales y la práctica de la profesión u
oficio.

20
productividad. Reflejo de esto es la baja cantidad de empresas que innovan en el país. Según
la más reciente medición, menos del 25 % de las empresas de más de 10 empleados tuvieron
procesos exitosos de innovación para el mercado local o internacional durante el año
anterior, menos del 20 % de estas empresas innovadoras tuvieron contacto con instituciones
generadoras de conocimiento (universidades entre ellas) (Departamento Administrativo
Nacional de Estadística [DANE], 2017).

Gráfico 3. Crecimiento empresarial comparado, 2002-2012

25 Colombia 35%
EEUU 32%
30%
20 Brecha en generación de empleo
Número de empleos generados

25%
24%
15 20%
23 15%
10
17
14 10%
5 10 10 11
5%
0 0%

0-5 5-9 10+

Edad (años)

Fuente: Departamento Nacional de Planeación a partir de información tomada de Eslava, Haltiwanger y Pinzón
(2018).

Nota: los cálculos de los autores para Colombia se basan en la Encuesta Anual Manufacturera y la Encuesta de
Microestablecimientos; para Estados Unidos se usan las Estadísticas de Dinámica de los Negocios (BDS por sus
siglas en inglés). Los datos corresponden a la proporción promedio de empleo en una categoría de edad dada
frente al promedio de la edad de 0 a 4 años37.

Además, el país tiene bajos niveles de competencia que dificultan la consolidación de

empresas nuevas. Según cifras de la OCDE, el PMR (índice con escala de 0 a 6 que mide
las barreras regulatorias a la competencia) de Colombia alcanza los 2,04 puntos, mucho
más alto que el 1,38 del promedio de la OCDE indicando la presencia excesiva de barreras
regulatorias de entrada (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
[OCDE], 2018). En particular, los datos de la OCDE muestran necesidades de simplificación
y evaluación de regulaciones existentes. Por otro lado, la competencia del mercado local se

37
Para Colombia el promedio de empleo a una edad dada corresponde al promedio ponderado entre el cálculo
de la razón de empleo por categoría frente a la etapa temprana para unidades productivas de más de 10
empleados en la EAM y las unidades productivas con menos de 10 empleados en la Encuesta de
Microestablecimientos. Cada categoría de tamaño por empleo (10- o 10+ empleados) es ponderado por su
participación correspondiente en el total de establecimientos del Censo Colombiano de 2005. Para Estados
Unidos la categoría de edad de 5 a 9 años y de 10+ son realmente 5 a 10 años y 11+ (Eslava, Haltiwanger, &
Pinzón, 2018).

21
considera baja según el Reporte Global de Competitividad del World Economic Forum (WEF
por sus siglas en inglés) (World Economic Forum [WEC], 2019). En particular, las cifras
muestran que los emprendedores del país consideran que la política antimonopolio es poco
efectiva en lograr niveles adecuados de competencia.

En cuanto a los niveles de internacionalización, las empresas colombianas exportan

poco, lo exportado es de baja complejidad, y se mantienen al margen de las cadenas
globales de valor (CGV). Según datos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN), el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y RUES, para 2019
solo el 1,2 % de las empresas del país exporta bienes o servicios. En cuanto a la complejidad
de las exportaciones, el índice de complejidad38 del país alcanza solo 0,25 unidades de 1
ubicando al país bajo el promedio de Latinoamérica y de países como Malasia y México
(OEAP, 2018). Finalmente, Colombia pertenece al grupo de países especializados en CGV
de productos básicos, contrario a países líderes que se especializan en CGV de actividades
de innovación (Banco Mundial, 2019). En 2015, menos del 12 % de las exportaciones de
Colombia usó insumos importados, lo que se compara negativamente con el 24 % de países
que se especializan en CGV de manufactura limitada (Brasil y Argentina) y el 40 % de países
en los grupos de CGV de manufactura avanzada y servicios (como México, India, y China)
(Banco Mundial, 2019).

Por otro lado, la baja proporción de población en la clase media del país está
relacionada con los efectos de la prevalencia de la pobreza y la existencia un mercado
laboral poco dinámico. Así, a pesar del gran éxito que significó que en las últimas dos
décadas 6,8 millones de personas superaran la pobreza monetaria y 3,6 millones la pobreza
monetaria extrema, en 2018, 13 millones de personas continuaban en situación de pobreza
y 3,5 millones en pobreza extrema (Departamento Administrativo Nacional de Estadistica,
2019). En particular, la brecha de pobreza monetaria urbana rural se ha ampliado
pasando de 1,3 veces en 2002 a 1,5 veces en 2018. Ante esta situación de pobreza y
dificultades en el mercado laboral, el emprendimiento de subsistencia suele ser una
alternativa para la generación de ingresos, especialmente en zonas rurales donde la mayor
parte de la ocupación se da por iniciativas productivas y no por empleo.

En cuanto al desempleo, a pesar de su reducción en la primera mitad de la década al

pasar de 11,8 % en 2010 a 8,9 % en 2015, la tasa de desocupación se ha incrementado y
alcanzó el 10,5 % en diciembre de 2019. Esta situación se profundiza gravemente en 2020
con la emergencia sanitaria por el COVID-19 que acentúa las dificultades en el mercado
laboral del país con el aumento de la tasa de desempleo al 16,8 % en el total nacional, y de

38
Promedio de Índice de Complejidad del Producto, ponderado por el valor de las exportaciones, a seis dígitos,
del Sistema Armonizado, 2007.

22
6,0 puntos porcentuales frente a agosto del año anterior (10,8 %) (Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, 2020). Adicionalmente, el PND 2018 2022
menciona la insuficiente demanda laboral por empleos de baja calificación junto con la
existencia de nuevas formas de producción y la falta de competencias adecuadas en los
trabajadores, como generadores del crecimiento del emprendimiento por necesidad en los
últimos años (Departamento Nacional de Planeación , 2019).

Desde la óptica de inclusión productiva, los altos niveles de pobreza y desempleo

profundizan la necesidad de optar por el emprendimiento de subsistencia, mientras que las
limitaciones para desarrollar emprendimientos sostenibles, con niveles crecientes de valor
agregado y conectados a encadenamientos productivos y mercados, frenan la capacidad
que tiene el emprendimiento de generar reducciones en los niveles de pobreza. Organismos
internacionales señalan que en Latinoamérica una alta proporción de individuos eligen
constituir empresas debido a la falta de una oportunidad de trabajo asalariado (Banco de
Desarrollo de América Latina [CAF], 2013). Esto contrasta con que los emprendimientos por
oportunidad tienen mayor potencialidad de generar más empleos formales, y son más
productivos e innovadores.

Aprendizajes de evaluaciones de impacto de programas de apoyo al emprendimiento

de alto potencial, muestran que estos aceleran proyectos de calidad, pero pueden tener
efectos negativos si se aplican en emprendimientos de bajo potencial (Cámara de Comercio
de Cali, 2020)39. Adicionalmente, a nivel individual, las intervenciones inadecuadas pueden
tener efectos negativos tanto en la inserción en el mercado laboral de los emprendedores
como en la posibilidad de acumulación de riqueza de los fundadores, al mantener
artificialmente emprendimientos sin potencial de crecimiento. A nivel de firma, intervenciones
inadecuadas pueden fomentar la generación de empresas informales y poco productivas.
Esto representa un reto en términos de política pública por cuanto los emprendedores de bajo
rendimiento se adherirán a sus empresas, sin permitir que sus recursos fluyan hacia firmas
más productivas (Echeverry & Reyes, 2018).

39 Algunos ejemplos de programas de apoyo a emprendimiento de alto impacto muestran los siguientes
resultados. En Colombia, un estudio sobre los efectos del programa ValleE evidencia que acciones para aliviar
las limitaciones a las capacidades de las empresas afectan positivamente el crecimiento de empresas jóvenes al
desbloquear el potencial de los empresarios innovadores, pero con efectos negativos para empresas de bajo
potencial (Gonzales-Uribe & Reyes, 2019). En esta misma línea, una evaluación de impacto del programa Start
Up Perú muestra efectos positivos en las ventas, empleo, y acceso a financiamiento, sin embargo, los resultados
son negativos para emprendimientos de bajo potencial (Goñi & Reyes, 2019). Finalmente, un estudio de 10.000
micronegocios mexicanos liderados por mujeres mostró que la intervención en los emprendimientos impulsados
por oportunidad generó ganancias 2,6 veces mayores frente a los impulsados por necesidad (Calderón &
Iacovone, 2017).

23
 Dentro de las causas asociadas a las barreras en el ecosistema emprendedor, se
identifican: (i) insuficientes habilidades y competencias para el emprendimiento; (ii)
inadecuado acceso e incipiente desarrollo de mecanismos de financiamiento; (iii) débiles
redes y baja comercialización de los emprendimientos; (iv) limitado desarrollo tecnológico e
innovación, y (v) debilidades en la institucionalidad que apoya el ecosistema emprendedor.

3.1. Insuficientes habilidades, competencias y cultura para el emprendimiento

Las estrategias de promoción para el emprendimiento usado en el país dificultan la

consolidación de emprendimientos. Estos mecanismos tienen fallas en fomentar el desarrollo
de las habilidades necesarias y en promover una cultura de emprendimiento que impulse el
crecimiento y la innovación. De un lado, se identifica un bajo desarrollo en las habilidades
blandas de los emprendedores, así como deficiencias en el acompañamiento psicosocial
para potenciales emprendedores, especialmente para la población en pobreza y víctima del
conflicto. De otro, se identifican debilidades en el desarrollo de habilidades duras y
conocimientos específicos para el emprendimiento, considerando, entre otros, la
concurrencia de habilidades a través de la conformación de equipos emprendedores
multidisciplinarios.

3.1.1. Debilidad en habilidades blandas y cultura de emprendimiento

La población presenta carencias en términos de las habilidades blandas requeridas

para el desarrollo de iniciativas productivas. En el país persisten dificultades en el sistema
educativo para potenciar tanto la empleabilidad como las habilidades necesarias para
emprender exitosamente (CAF, 2014; BID, 2016). Las habilidades blandas para el
emprendimiento giran en torno a las relaciones sociales, la comunicación efectiva, la
planeación y organización en el trabajo, la solución de problemas, y la toma de decisiones
(Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2013).

Parte de la deficiencia en el desarrollo de habilidades blandas es consecuencia del

bajo acceso y calidad en los niveles de educación. El sistema educativo debe potenciar la
empleabilidad y generar las habilidades para el emprendimiento (UNCTAD, 2012;
Ministerio de Educación Nacional, 2012). A pesar de esto, el país tiene dificultades en
términos de acceso y calidad en los niveles de educación inicial, media y superior, teniendo
una incidencia negativa tanto en el acceso al mercado laboral como en el desarrollo de
iniciativas productivas (Departamento Nacional de Planeación , 2019). En particular, la
motivación para crear empresa por la identificación de una oportunidad de negocio está
estrechamente relacionada con el nivel educativo mientras que el emprendimiento por
necesidad suele darse en emprendedores con menor grado de escolaridad. Así, el 90 % de
los emprendedores por oportunidad tiene estudios universitarios o técnicos mientras que casi

24
el 50 % de los emprendedores por necesidad sólo alcanzó educación secundaria (Globar
Entrepreneurship Monitor, 2019). Esta información es corroborada por los datos de admisión
al programa Mi Negocio del DPS que reporta que el 42 % de los participantes tiene
formación básica primaria como nivel máximo de escolaridad alcanzado, mientras que el
30 % reportó tener básica secundaria, el 14 % alcanzó el nivel de educación media y sólo
el 1,2 % registró estudios universitarios (Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, s.f.)

Dadas las falencias de la oferta educativa, las entidades han implementado una oferta
variada para el desarrollo y fortalecimiento de diferentes habilidades, entre las que se
encuentran la adaptación al cambio, el liderazgo, comunicación, manejo de conflictos,
empoderamiento, entre otros40. A pesar de los avances, la oferta de capacitación para el
emprendimiento realizada en el marco de la ruta de atención es diferente en cada entidad y
se carece de un lineamiento técnico que articule y coordine los esfuerzos realizados.

Específicamente, para el sector agropecuario cifras del 2014 muestran que el 56 % de

los productores apenas cuentan con educación básica primaria y más de 20 % no cuentan
con ningún nivel educativo (Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2014).
Además, un informe sobre la Medición del Emprendimiento Rural identificó que 60 % de las
232 organizaciones encuestadas se cataloga en nivel bajo o medio bajo de capacidades
organizacionales41, mientras que solo 7 cree tener capacidades altas (Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural). Igualmente, las organizaciones consideran que sus
capacidades son menores en temas ambientales, de producción, comerciales y de
tecnologías de la información y las comunicaciones (Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Cultura [FAO] y Agencia de Desarrollo Rural). Esto muestra las
debilidades de los productores tanto en conocimientos básicos como en las habilidades
necesarias para emprender exitosamente.

40
El Departamento de Prosperidad Social adelanta actividades de fortalecimiento de capacidades productivas
a partir de talleres, acompañamiento técnico y prácticas vivenciales, en temas como resiliencia, adaptación al
cambio, autoestima, liderazgo, y comunicación. Por su parte, iNNpulsa Colombia, realiza un acompañamiento
para fortalecer las habilidades blandas requeridas para el emprendimiento en temas de manejo de
conflictos/negociación, instrumentos de comunicación intergeneracional, empoderamiento y liderazgo. La
Unidades Administrativa Especial de Organizaciones, UAEOS, realiza acciones para mejorar las condiciones de
vida en las comunidades, a través del trabajo asociativo solidario y los principios, fines y valores que promueve
la economía solidaria.
41
Según el informe, las capacidades organizacionales incluyen capacidades asociativas, financieras,
administrativas, de acceso a asistencia técnica, ambientales, productivas, comerciales, de acceso a las
tecnologías de la información, de desarrollo de relaciones y/o participación, y de capacidad de convocatoria
y/o liderazgo.

25
 Por otra parte, estudios recientes muestran que personas sometidas a situaciones de
violencia o experiencias traumáticas pueden desarrollar problemas de ansiedad y estrés
afectando sus habilidades no cognitivas, la calidad de sus decisiones económicas, y
aumentar su nivel de aversión al riesgo (Moya, 2017). Intervenciones en campo muestran
que individuos que han experimentado conflicto se enfrentan a barreras internas que
dificultan imaginar y predecir eventos y oportunidades a futuro (Ashraf, Delfino, Gharad, &
Iacovone, 2019). Sin embargo, a pesar de que la oferta programática en emprendimiento
considera el desarrollo de actividades con enfoque psicosocial dentro de los instrumentos de
atención a la población víctima, no se encuentra un lineamiento claro en torno a su inclusión
dentro de la oferta de atención con un enfoque en la generación de ingresos42. Por lo anterior,
es necesario fortalecer el acompañamiento psicosocial43 en la política pública pues promueve
el desarrollo de competencias transversales y socioemocionales y de habilidades y
capacidades que facilitan la vinculación al empleo y la generación de ingresos a través del
emprendimiento (Fundación SES, 2019).

Otra de las causas que explican las bajas habilidades para el emprendimiento en el
país es la baja calidad gerencial. Las diferencias en la calidad de los gerentes explican hasta
un tercio de las diferencias de productividad laboral entre países (Grover, Medvedev, &
Olafsen, 2018). En particular, para América Latina la calidad gerencial está correlacionada
positivamente con la productividad laboral, crecimiento y supervivencia de la firma
(Lederman, Messina, Pienknagura, & Rigolini, 2014). En Colombia, las deficiencias existentes
en las habilidades gerenciales de los emprendedores, particularmente las emocionales, tienen
como resultado altos niveles de apego empresarial. Lo anterior genera ineficiencias y
desencadena que algunos emprendedores prefieren continuar operando sus empresas a
pesar del bajo rendimiento, y que otros sobrevaloren sus negocios en las ofertas de inversión
(Echeverry & Reyes, 2018). De hecho, el país se ubicó último en materia de calidad gerencial
en el segmento pequeñas y medianas empresas (pymes) obteniendo solo un puntaje de 2,5
sobre 4,0, lo que contrasta drásticamente con la auto percepción de los empresarios quienes
se otorgan a sí mismos una calificación promedio de 3,8 sobre 5,0 (Departamento Nacional
de Planeación [DNP], 2016). Finalmente, el 62 % de emprendimientos familiares carecen de
habilidades para seleccionar una junta directiva y enfrentan mayores debilidades de

42
Los temas de atención y acompañamiento psicosocial son responsabilidad del Ministerio de Salud y de la
Unidad de Víctimas.
43
El acompañamiento psicosocial se debe establecer en el contexto de los derechos con una mirada de la
población como personas con capacidades y potencialidades que pueden reconstruir y fortalecer su proyecto de
vida (Ministerio del Trabajo, 2017).

26
gobierno corporativo, lo que dificulta su supervivencia a los relevos generacionales y afecta
su internacionalización (Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017).

Finalmente, en Colombia no se promueve suficientemente una cultura de

emprendimiento, en particular la relacionada con incentivar el crecimiento, la sostenibilidad,
la innovación y la internacionalización. En los últimos años la percepción de los expertos
consultados en el GEM para Colombia, en relación con las normas sociales y culturales
favorables para el emprendimiento ha venido disminuyendo, en particular consideran que en
el país tiene grandes retos en el fomento a la autonomía, toma de riesgo e innovación de las
personas (Varela, y otros, 2020). Además, aunque los emprendedores se consideran
ambiciosos, el 28 % de los colombianos afirmaron tener temor al fracaso a pesar de
considerar que hay oportunidades y un ambiente favorable para el emprendimiento, lo que
revela una reducida tolerancia al riesgo. Esto se ve corroborado por cifras que muestran que
la tercera parte de la población no realizaría acciones para convertir su idea en un negocio
(Global Entrepreneurship Monitor [GEM], 2017). La baja percepción que se tiene sobre casos
de emprendimientos exitosos también incide de manera negativa la promoción de la cultura
emprendedora (Vaillant & Lafuente, 2007; Morales-Zuluaga, Cardona-Acevedo, & Soto-
Vallejo, 2019; Varela, y otros, 2020).

Aunado a lo anterior, estudios muestran que mientras que el 65 % de los hombres creen
tener habilidades para emprender sólo el 50 % de las mujeres reconocen tales habilidades,
lo cual revela brechas de género respecto a condiciones culturales para el emprendimiento
(GEM, 2016). Otras variables que afectan la creación y crecimiento de emprendimientos
liderados por mujeres son el imperio de la ley y la existencia de normas que promueven la
equidad de género. Así en aquellos países donde existen niveles altos de promoción de
equidad de género, el 36 % de los emprendimientos son liderados por mujeres mientras que,
en países con baja promoción, los emprendimientos liderados por mujeres sólo alcanzan el
16 % (Ashraf & Delfino, 2019).

3.1.2. Carencia de habilidades duras para el emprendimiento

Los emprendedores colombianos carecen de las habilidades duras suficientes para el

éxito de sus iniciativas de negocio. Estas habilidades que incluyen, entre otras, conductas
estratégicas, tácticas y personales susceptibles de cambiar a través de la comunicación o
experiencia y relacionadas con el mercadeo, la administración del riesgo y el control
financiero (Deakins, Bensenman, & Battisti, 2016; Chao, Gene, & Crick, 1998)44, se

44
La evidencia muestra que el desarrollo de estas habilidades a través de programas educativos en
emprendimiento tiene efectos positivos en el desempeño empresarial, así como mayor acceso a financiamiento
(Oosterbeek, van Praag, & Ijsselstein, 2014).

27
encuentran estrechamente vinculadas con la capacidad de crecimiento y competencia que
tiene los emprendedores (CPC, PNUD, CAF, 2014). Los emprendedores de economías en
desarrollo suelen carecer de las capacidades suficientes para la identificación de
oportunidades de negocio a partir de avances tecnológicos, además de contar con una
escasa promoción para la creación de equipos emprendedores donde concurran las
habilidades necesarias para el éxito (Cusolito & Maloney, 2018). Además, las capacidades
de identificar nuevas oportunidades en el mercado o iniciar acciones innovadoras para
explotar tales oportunidades son bajas (Koppl R., 2010).

En el desarrollo de habilidades específicas para el emprendimiento es fundamental

considerar la experiencia previa en la vida profesional del emprendedor a la hora de
materializar nuevas ideas de negocio. La evidencia muestra que la experiencia laboral previa
del fundador es un factor de éxito del emprendimiento (Wadhwa, 2009). Por ejemplo, la
evaluación de impacto del programa de emprendimiento Innóvate Perú muestra que a pesar
de que los emprendedores jóvenes (menos de 5 años de experiencia) tienen mayor
probabilidad de éxito en la presentación comercial (pitch)45 que sus contrapartes más
experimentadas, los jóvenes tienen mayores tasas de fracaso empresarial. Esto sugiere que
muchas de las habilidades que garantizan el éxito de los emprendimientos se adquieren con
la experiencia (Navarro, 2019).

La oferta pública de apoyo a los emprendedores se centra en los fundadores y no en

el desarrollo de equipos de trabajo, desconociendo así que el éxito del emprendimiento
depende de la concurrencia de habilidades del equipo emprendedor (Fiszbein, Cosentino, &
Cumsille, 2016; Kantis, Federico, & Ibarra, 2018). La evidencia muestra que los
emprendimientos liderados por un equipo interdisciplinario tienen un desempeño superior
entre el 10 % al 15 % comparado con aquellos emprendimientos liderados por un solo
gerente (Klotz, Hmieleski, Bradley, & Busenitz, 2013). En el mismo sentido, añadir miembros
con una formación diversa al equipo emprendedor para empresas de base tecnológica
aumenta la probabilidad de la empresa de alcanzar cotización en bolsa (Beckman, Burton,
& O'Reilly, 2007).

Adicionalmente, el país carece de métricas sobre el capital humano que faciliten la

identificación de barreras o brechas que terminan afectando el crecimiento de los
emprendimientos y la competitividad del país. Un estudio desarrollado por el Consejo Privado
de Competitividad, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) y el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), encuentra que en Colombia existe un desfase

45
Presentación oral corta - entre 3 y 5 minutos - en la que emprendedor intenta realizar una conexión emocional
con la audiencia, persuadirlos y convencerlos de la idoneidad y éxito de su idea de negocio con el propósito de
capturar futuros inversionistas.

28
entre la oferta y demanda laboral ya que el capital humano nacional se ve cada vez más
rezagado en cuanto a las competencias requeridas por las empresas para satisfacer sus
necesidades productivas (CPC, PNUD, CAF, 2014). A nivel regional se encuentra, por
ejemplo, que a través del programa Innóvate Perú se analizaron las brechas de capital
humano en siete categorías de motores de innovación: talento emprendedor, capital privado,
gestores de conocimiento (universidades, institutos de investigación), gobierno, industria,
personal de apoyo y prestadores de servicios. En cada categoría identificaron el volumen y
la calidad del personal existente y determinaron si era necesario importar este capital humano
en el corto o el largo plazo (Navarro, 2019).

Finalmente, la carencia de conocimientos técnicos requeridos para la puesta en marcha

y desarrollo es más evidente en emprendimientos de subsistencia. La oferta de capacitación
para los potenciales emprendedores de subsistencia es básica, corresponde a conceptos y
prácticas iniciales como contabilidad, elaboración del plan de negocios, flujo de caja, entre
otros. Sin embargo, esta población carece de acceso a capacitación en finanzas,
aplicaciones tecnológicas, innovación, marketing y ventas, aspectos relevantes para avanzar
en la consolidación de los emprendimientos y en el descubrimiento y fortalecimiento del
potencial emprendedor. Esto se exacerba al analizar la problemática desde el enfoque de
género dado el bajo nivel de competencias duras que adquieren las mujeres y su baja
participación en carreras relacionadas con ciencia, tecnología e innovación (WEF, 2018).
No obstante, estudios realizados sobre programas de desarrollo de habilidades para
emprendimientos liderados por mujeres muestran que, aunque los programas de capacitación
mejoran algunos procesos internos del emprendimiento de subsistencia, no necesariamente
generan mayores ingresos y rentabilidad (Mel, Mckenzie, & Woodruff, 2012).

3.2. Inadecuado acceso e incipiente desarrollo de mecanismos de financiamiento

El inadecuado acceso al financiamiento es uno de los obstáculos que enfrentan los

emprendimientos para crecer e innovar (UNCTAD, 2012). Los recursos de financiación son
un insumo indispensable para la creación y desarrollo de emprendimientos altamente
productivos, formales, e innovadores. Sin embargo, en Colombia los emprendedores
encuentran dificultades en el acceso a fuentes de financiamiento tanto en la fase de arranque
como en las fases de estabilización y crecimiento. El país obtiene sólo 3,39 puntos de 10
posibles en la evaluación de financiamiento del emprendimiento46, lejos de las calificaciones
obtenidas por líderes mundiales y pares regionales (Globar Entrepreneurship Monitor, 2019).

46
Fondos provenientes de fuentes formales de inversión, préstamos bancarios o subvenciones gubernamentales
disponible para nuevas start ups.

29
 Esta sección presenta los problemas de financiamiento de acuerdo con las etapas del
emprendimiento: (i) etapa temprana (descubrimiento); (ii) etapa de crecimiento inicial; y (iii)
etapa de crecimiento acelerado. Aunque la organización es indicativa de los problemas
presentados en las etapas, la financiación de los emprendimientos no es lineal ni excluyente.
Así, un emprendedor puede, por ejemplo, buscar y adquirir financiamiento con la banca
comercial tanto en una etapa temprana como en su crecimiento inicial y acelerado.

3.2.1. Pocas alternativas de financiamiento para la etapa de descubrimiento

En las etapas tempranas o de descubrimiento, donde los emprendedores desarrollan el

producto y lo ajustan a las necesidades del mercado, las fuentes de financiamiento más
comunes son los recursos propios, de familiares o amigos, los préstamos con microfinancieras
y banca comercial y los recursos de capital semilla (Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, &
García, 2017). Estudios muestran que el 70 % de los emprendedores del país inician su
actividad con recursos propios, de familiares o amigos, lo que los puede llevar a asumir
riesgos adicionales para iniciar su negocio (GEM, 2017; Vesga, Rodríguez, Schnarch,
Rincón, & García, 2017). En particular, la Encuesta de Micronegocios muestra que la mayor
fuente de financiación de estos establecimientos fueron los ahorros de sus propietarios (61,2
%) seguido de los préstamos familiares (10,1 %) (Departamento Administrativo Nacional de
Estadística [DANE], 2020).

En cuanto al financiamiento de iniciativas productivas por medio del sistema bancario

tradicional, los emprendedores enfrentan barreras de acceso a través de altas tasas de interés
y requerimientos de colateral (Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017). Por
ejemplo, estudios muestran que tan solo el 16 % de pequeños productores agropecuarios
tienen acceso a crédito formal (Leibovich, 2013). Mas aún, si bien la normativa de Finagro
no restringe la financiación de proyectos productivos47 ni el acceso al Fondo Agropecuario
de Garantías48, existe evidencia de restricciones por parte de intermediarios financieros que
buscando reducir su exposición al riesgo restringen la de financiación de emprendimientos
rurales (Echavarría, Villamizar, & McAllister, 2018; Estrada, Tobón, & Zuleta, 2016; Lozano
& Restrepo, 2016).

Por otra parte, los altos requerimientos de colateral, el bajo historial crediticio, y la falta
de capacidad para generar estados financieros reducen la posibilidad de obtener
financiación por parte del sistema bancario tradicional (Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico [OCDE], 2013). En 2019, tan solo 1 de cada 20 créditos
otorgados fue para personas sin experiencia crediticia previa, es decir, personas que

47
Resolución 1 de 2016 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.
48
Resolución 2 de 2016 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario.

30
accedieron a su primer crédito formal (Rodríguez Raga, 2019). En cuanto a los
requerimientos de colateral, el 91,7 % de los préstamos a mipymes en el país exigen
colateral, cifra por encima de pares regionales (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico [OCDE], 2018)49.

Si bien la industria microfinanciera es un vehículo para romper obstáculos de

financiamiento, especialmente en la ruralidad, las restricciones en monto por desemnbolso
(25 salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV)) y plazo (habitualmente a corto
plazo) hacen difícil la financiación de activos productivos. Una estrategia para solucionar
esto han sido alternativas para pequeños emprendedores rurales como El Campo Emprende
y Apoyo a Alianzas Productivas50, sin embargo, esta oferta pública es insuficiente para cubrir
la demanda por recursos por parte de los pequeños empresarios y productores rurales. Según
datos provistos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la demanda por el
programa Campo Emprende sobrepasa la oferta en un 55 %51, número que es de 78 %52 en
el caso de Apoyo a Alianzas Productivas.

Otra de las causas del inadecuado financiamiento es la naturaleza propia de los

emprendimientos que hace que su perfil de riesgo no se ajuste a los requerimientos de la
banca tradicional. En particular, los emprendimientos son altamente riesgosos, carecen de
capital inicial y su valoración del riesgo es difícil (CAF, 2014; Vesga, Rodríguez, Schnarch,
Rincón, & García, 2017; Kantis, Federico, & Ibarra, 2018). Adicionalmente, hay pocos
incentivos en el sector privado para generar nuevos instrumentos de evaluación crediticia y
scoring, especializada en emprendimientos, razón por la cual estos suelen ser provistos como
un bien público. Frente a estas limitaciones del sistema bancario, los recursos de capital
semilla de la oferta pública suelen ser una opción fundamental para los emprendedores
(Baumol & Schilling, 2008; Acs & Virgill, 2010).

49 En Colombia, el otorgamiento de garantías crediticias, como las desarrolladas por el Fondo Nacional de
Garantías (FNG), mejora el acceso al crédito de las pymes con la banca tradicional (Bonilla & Girón, 2014). En
este sentido, ampliar las opciones de financiamiento a través del diseño de productos de garantías por segmento
atendería las necesidades puntuales de emprendedores y ampliaría el espectro de acción del FNG (Zuleta, 2016).
Un ejemplo de productos especializados es la iniciativa lanzada en 2017 por iNNpulsa y Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo para facilitar el acceso al crédito a emprendedores a través de productos financieros
especializados con el programa Emprendedores de Alto Impacto de Bancolombia.
50
Cofinancia emprendimientos rurales agropecuarios y no agropecuarios hasta por un monto de 40 millones de
pesos o Apoyo a Alianzas Productivas, que cofinancia iniciativas hasta por 200 millones de pesos.
51
Según información del programa, para la convocatoria 2019 se inscribieron 1674 grupos, de los cuales
pudieron ser cofinanciados 747.
52
Según información del Programa, para la convocatoria 2016 se presentaron 2500 perfiles, de los cuales
fueron financiadas 549 alianzas.

31
 En las etapas tempranas el capital semilla53 se constituye en una fuente importante de
financiamiento. Diferentes programas de capital semilla se ofrecen actualmente en el país,
mediante la oferta de DPS54, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural55, SENA56, iNNpulsa
y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo57, entre otros. Sin embargo, existen cuellos de
botella en el otorgamiento de capital semilla en cuanto a los tiempos y la eficiencia de los
procesos de selección de beneficiarios, evaluación de planes de negocio, formalización de
contratos y de entrega oportuna y condonación de los recursos58. Por otro lado, se requiere
fortalecer el acceso e impacto de los recursos de financiación para la población vulnerable
mediante capital semilla y de acceso a activos productivos para apalancar sus iniciativas
productivas.

Adicionalmente, tanto en Colombia como en otros países de la región, los instrumentos

actuales de capital semilla están principalmente dirigidos a emprendimientos poco intensivos
en investigación y desarrollo (I+D) (Kantis & Agelelli, 2019), dejando un importante vacío en
la oferta de capital semilla para emprendimientos de base tecnológica. El apoyo del Estado
para este tipo de iniciativas requiere portafolios de instrumentos especializados y
acompañamiento e inversiones de largo plazo. Finalmente, las insuficientes evaluaciones de
impacto59 y evaluaciones sobre los procesos de selección y eficiencia en la entrega de los

53
Se denomina capital semilla a los recursos económicos que se ponen a disposición de un emprendimiento,
generalmente en etapas muy tempranas del ciclo de vida. Usualmente es otorgado por el sector público como
incentivo a la creación de empresas (Vesga et al, 2017, pág. 62).
54
Programa Mi Negocio entrega 3 millones de pesos como recursos de capital semilla, mientras que, en el
programa de Emprendimientos Colectivos, tienen previstos recursos de capitalización por 30 millones de pesos
para entregar a organizaciones productivas.
55
Programa de Capacidades Empresariales entrega recursos por 40 millones de pesos y Campo Emprende y
Alianzas productivas con entrega de capital semilla.
56
Fondo Emprender, fondo mediante el cual se ejecutan aproximadamente 90 mil millones anuales para capital
semilla.
57
El programa Aldea de iNNpulsa entregó un promedio 3.000 millones por emprendimiento como recursos de
capital semilla en 2019. Mediante programas como iNNpulsa Capital, ángeles inversionistas, fondo de fondos,
garantías en emprendimiento/innovación entre otros, se entregaron apoyos para activos productivos por más de
60.000 millones de pesos en 2019.
58
Esto se obtiene a partir de la realización de encuentros de socialización y retroalimentación del diagnóstico
con grupos de emprendedores en Cali, Barranquilla, Manizales, Medellín, Bogotá, realizados por el DNP durante
el segundo trimestre de 2019, con el apoyo de Cámaras de Comercio, Redes Regionales de Emprendimiento y
Comisiones Regionales de Competitividad.
59
De acuerdo con la evaluación realizada por Econometría (2014), citada en el Informe Nacional de
Competitividad, el impacto alcanzado a través del Fondo Emprender, en términos de generación de empleo y
crecimiento, es limitado. (2017). También indica que la probabilidad de ser beneficiario aumenta en la medida
que el emprendedor tenga mayor nivel de educación, más experiencia, perciba un proceso de acceso sencillo,
haya sido asesorado por las Unidades de Emprendimiento del SENA y haga parte de la población no vulnerable.
Frente a la participación de la población, se encuentra que el 57% de las iniciativas beneficiadas corresponde a

32
recursos otorgados impide la mejora de los instrumentos (Consejo Privado de Competitividad
[CPC], 2019).

3.2.2. Insuficiente financiamiento en etapas de crecimiento inicial

Superada la etapa de descubrimiento, los emprendedores que han validado el

producto, generan ventas y trabajan en mejorar los procesos de producción y atención a
clientes (Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017). Dentro de las alternativas
de financiamiento privado más comunes están los ángeles inversionistas. La inversión ángel
es una fuente de financiamiento para emprendimientos alternativa a los canales tradicionales
de financiación que permite dinamizar el crecimiento potencial de las empresas nacientes a
través de su experiencia, acompañamiento y redes de contacto (Martins, Romani, & Atienza,
2015; BID, 2016). Sin embargo, en Colombia la inversión ángel es escasa y existen
dificultades para la consolidación de redes de ángeles inversionistas, principalmente, por el
bajo conocimiento de estas alternativas de financiamiento por parte de los emprendedores.
En el caso de Estados Unidos, la inversión ángel es aproximadamente de USD 61,1 per
cápita60 y alrededor de USD 14 per cápita en Europa (Roca, 2018). En Colombia, la
inversión ángel alcanza los USD 0,10 per cápita (iNNpulsa Colombia, 2018) y solo el 9 %
de los emprendedores ha recibido financiamiento a través de ángeles inversionistas (Vesga,
Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017).

A pesar del intento de formación de más de 15 redes de inversión ángel desde 201061
en el país actualmente se registran sólo tres redes de ángeles en funcionamiento (BID Invest
& Finnovista, 2018). Algunas de las barreras que explican esta dificultad, expresadas por
los gestores de las redes de ángeles, comprenden la falta de formación de inversionistas, los
costos administrativos en etapas iniciales de la formación de redes y la baja cultura sobre
inversión de riesgo62.

Igualmente, la inversión ángel en el país carece de mecanismos de información

necesarios para su comprensión, seguimiento, incentivo y organización. Si bien el cálculo de
la magnitud total de inversión ángel, así como el acceso a información sobre sus

población no vulnerable y 43% a población vulnerable. (Econometría, 2014). A pesar de algunos esfuerzos del
SENA, DPS, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sus estudios
han sido principalmente caracterizaciones y evaluación de resultados, y no necesariamente mediciones de
impacto.
60
Cálculos realizados a partir de las proyecciones poblacionales a 2018 a partir de Census Bureau (USA),
Eurostat (UE) y DANE (Colombia).
61
Identificadas a partir de búsqueda en la web.
62
A partir de entrevistas con representantes de las redes de ángeles de HubBog y Capitalia realizadas por el
Departamento Nacional de Planeación, en el marco de la construcción de este documento.

33
inversionistas, tiende a ser difícil dada su naturaleza discreta y a veces anónima (Payne &
Macarty, 2002) (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE],
2018), el país carece de mecanismos de captura de información sobre las realidades y
necesidades de este tipo de inversión (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico [OCDE], 2016). Por otra parte, es fundamental fortalecer el deal flow63 para
mejorar la selección de emprendimientos para la inversión ángel. Algunos de los obstáculos
que limitan la llegada de capital de inversión ángel en América Latina consisten en la falta
de elaboración y potencial de crecimiento o de su inmadurez (BID Invest & Finnovista, 2018;
Xcala; BID, 2018).

3.2.3. Incipiente sofisticación de los mecanismos de financiamiento en etapa de

crecimiento acelerado

Las alternativas de financiamiento más apropiadas en la etapa de crecimiento

acelerado de emprendimientos innovadores se encuentran los fondos de capital emprendedor
(venture capital (VC por sus siglas en inglés)) y fondos de capital privado (private equity (PE
por sus siglas en inglés)) (UNCTAD, 2012; Vesga, Rodríguez, Schnarch, Rincón, & García,
2017). Este tipo de fondos de inversión de capital de riesgo son clave en el desarrollo
del ecosistema de emprendimiento, en particular, ante las asimetrías de información
existentes entre emprendedores y financiadores que limitan la financiación de proyectos
potencialmente exitosos (Arkelof, 1970; Jensen & William, 1976). Evidencia empírica
muestra que los costos asociados a las asimetrías de información reducen sustancialmente los
niveles de innovación (Hall & Lerner, 2009). En este escenario, los modelos de negocio de
fondos de capital emprendedor y fondos de capital privado, reducen las asimetrías de
información que limitan la innovación, alinean los incentivos de emprendedores y
financiadores, generan mecanismos de apropiación de los retornos a la innovación,
producen efectos de derrames de conocimiento, y atraen los mejores emprendimientos
(Gompers, 1995; Hellman & Puri, 2002;Kaplan & Stromberg, 2003; Ewens, Gorbenko, &
Korteweg, 2019; Gonzalez-Uribe & Reyes, 2019).

Sin embargo, el país presenta un incipiente desarrollo y una baja utilización de VC y

PE (Ministerio de Hacienda y Crédico Público, 2019) Existen brechas de inversión en capital
de emprendimiento frente a pares regionales. Colombia invierte en VC y PE menos del 0,16
% de su producto interno bruto (PIB), por debajo de países de la región como Brasil, Perú y

63
El término deal flow se refiere a la cantidad y calidad de propuestas y proyectos de inversión que reciben los
inversionistas.

34
Uruguay y de referentes mundiales como Reino Unido e Israel64. Por otra parte, el panorama
regulatorio para las inversiones de VC y PE es superado en la región por Chile, Brasil y
México (Latin American Venture Capital Association [LAVCA], 2018).

Aunado a lo anterior, según medición del desarrollo de la industria en el país,

Colombia obtiene una calificación de 3,4/5,0 en el desarrollo de la figura de capital de
riesgo para emprendimiento (Varela, y otros, 2020). Esto se ve reforzado por información
que muestra que menos del 6 % de las pymes accedieron a financiación a través de fondos
de capital privado o capital de riesgo en el último año (Asociación Nacional de Instituciones
Financieras [ANIF], 2018). En particular, Colombia presenta retos de política para generar
un ambiente propicio para inversión de capital de riesgo y los emprendedores desconocen
los factores que los inversionistas de capital de riesgo valoran en el momento de evaluar sus
posibles inversiones (González-Uribe, 2020b).

A pesar de los avances regulatorios en la industria de fondos de capital privado65,

existen barreras para la expansión de estos fondos. La industria de fondos de capital privado
ha crecido en la última década tanto en la cantidad de fondos como en el número de gestores
profesionales y en el capital invertido66. Sin embargo, desde 2014 se ha presentado una
desaceleración en la creación de gestores locales y la generación de nuevos fondos de
capital privado colombianos (ColCapital y Ernst & Young Colombia, 2018). Los fondos de
capital privado enfrentan retos relacionados con la limitada inversión en gestores que están
constituyendo su primer fondo, la fuga de capitales a fondos internacionales67 y la costosa
regulación para los cierres financieros (ColCapital y Ernst & Young Colombia, 2018).

En cuanto a los fondos de capital emprendedor68, a diciembre 2019, se han invertido

USD 127,1 millones de 38 fondos en empresas o proyectos colombianos. De estos fondos,

64 En este informe se destacan los esfuerzos del país en cuanto a la simplificación de la regulación específica de
estos tipos de capital, sus mejoras en procedimientos de quiebra, uso de reglas contables internacionales y leyes
sobre la formación de fondos de VC y PE (Latin American Venture Capital Association [LAVCA], 2018).
65
Entre los recientes cambios regulatorios para los fondos de capital privado se resaltan: Circular 015 de 2016,
037 de 2017 de la SFC, Decreto 1756 de 2017, Decreto 959 de 2018, Decreto 1984 de 2018 y Ley 1819 de
2016.
66 Mientras en 2005 existían únicamente 4 fondos y 2 gestores profesionales en el país, a junio de 2018 se
reportaron 122 fondos y 77 gestores. Estas cifras incluyen tanto los vehículos locales como regionales, así como
los fondos en etapa de levantamiento de capital, en operación y finalizados (ColCapital y Ernst & Young
Colombia, 2018).
67 Relacionado con el cambio en el régimen de inversión de los fondos de pensiones bajo el Decreto 765 de

2016.
68Fondos que invierten en activos en etapa temprana de desarrollo (ColCapital y Ernst & Young Colombia,
2018).

35
35 se encuentran en levantamiento de capital o en etapa de inversión o desinversión.
Adicionalmente, se han identificado cinco fondos en estructuración que esperan levantar USD
228 millones en compromisos de capital. Así mismo, en el país existían, a diciembre 2019,
19 fondos de impacto cuya inversión en activos colombianos suma USD 145,4 millones
(ColCapital, 2019). Sin embargo, las inversiones de estos fondos suelen representar menos
del 3 % del total de compromisos de capital (invertido y disponible) y aunque varios de los
nuevos fondos creados están enfocados al capital emprendedor, la inversión es baja y hay
pocos fondos locales que puedan suplir los vacíos de financiación de emprendimientos en
crecimiento (ColCapital y Ernst & Young Colombia, 2018). A lo anterior, se le suma el reto
de expandir este tipo de capital hacia emprendimientos liderados por mujeres, estudios
muestran que en América Latina y el Caribe la industria de inversión de impacto ha invertido
solamente el 10 % en empresas dirigidas por mujeres (Buckland & Cordobés, 2019).

El aumento de las inversiones para el emprendimiento requiere una reglamentación

especial para los fondos de capital emprendedor, fortalecimiento de sus gestores y estrategias
de incentivo a su inversión. Al respecto, la actual regulación para la gestión y administración
de los fondos de capital privado (Decreto 1984 de 201869) representa inflexibilidades para
las características de fondos de capital emprendedor. La normatividad vigente está pensada
para fondos de tamaños superiores a 30.000 millones de pesos y de monto mínimo por
inversionista de cerca de 500 millones de pesos (600 SMMLV), lo que genera barreras a la
entrada de inversionistas.

Por otra parte, existen barreras para el desarrollo de instrumentos alternativos de

financiación a través del mercado de capitales. De acuerdo con las recomendaciones de
organismos internacionales (Banco Mundial, OCDE & IMF, 2015), a medida que los
mercados se desarrollan, se deben encontrar formas adicionales de integrar los préstamos
respaldados por activos y bancos con el mercado de capitales, para lo cual es necesario
completar el marco regulatorio para los instrumentos alternativos. En el caso del instrumento
alternativo de los cuasicapitales70, por ejemplo, el marco regulatorio actual no da una
definición explícita sobre varios de sus instrumentos, así mismo, la normatividad respecto a
su tratamiento contable y tributario es compleja y difusa.

69
Por el cual se sustituye el Libro 3 de la Parte 3 del Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con la gestión y
administración de los fondos de capital privado, y se dictan otras disposiciones.
70
Los Acuerdos de Cuasicapital son un tipo de instrumento financiero que permite tanto al inversionista como a
la empresa compartir el riesgo y la recompensa de manera más flexible de lo que permite la deuda. Permite al
inversionista tomar una parte de los flujos futuros de ingresos (Banco de Desarrollo de Amèrica Latina, 2008).

36
3.3. Débiles redes y baja comercialización de los emprendimientos

La capacidad de interacción de los emprendedores, la cantidad y calidad de sus

relaciones, así como la posibilidad de expansión del negocio definen el éxito empresarial
(Beltrán & Miguel, 2010). Sin embargo, en el país las redes para el emprendimiento aún son
débiles, así como las redes endógenas entre emprendedores son incipientes, lo cual limita el
capital social de los emprendedores, entendido como un conjunto de interacciones entre
personas que facilitan su acción para lograr propósitos específicos (Coleman, 1988).
Además, existe un escaso acceso a canales de comercialización, explicado por altos costos
de intermediación y asimetrías de información, entre otros, que genera dificultades en el
crecimiento de las ventas y el acceso a nuevos mercados (Varela, y otros, 2020).

3.3.1. Dificultad en el acceso y consolidación de redes empresariales

Los emprendedores en Colombia carecen de capital social suficiente para que sus
iniciativas sean exitosas. El capital social cuando es bajo reduce el intercambio de
experiencias, el acceso a nuevos mercados y la conexión en el ecosistema emprendedor
(Melguizo & Primi, 2018). El país ocupa el puesto 69 de 148 en el índice de Capital Social
reflejando las pocas redes de emprendimiento y su incipiente desarrollo (Kantis, Federico, &
Ibarra, 2018). Más específicamente, la calificación de la calidad de las redes de
emprendimiento y del capital social emprendedor71 del país sólo alcanzó 39 y 20 puntos de
100 posibles respectivamente (Kantis, Federico, & Ibarra, 2018).

Además, la institucionalidad pública y privada creada para el fomento del capital

social para el emprendimiento es deficiente, excluye a emprendedores, y carece de
mediciones de impacto. Así, pese a que Colombia cuenta con las Redes Regionales para el
Emprendimiento, instancias diseñadas para organizar la oferta institucional del
emprendimiento a nivel regional, solo hay 16 activas (Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, 2020). Adicionalmente, estas redes de emprendimiento son conformadas
principalmente por entidades y no por emprendedores, limitando la formación de capital
social y posibles conexiones y aprendizajes.

Ahora bien, las iniciativas para incrementar el capital social para el emprendimiento
carecen en su mayoría de medición de impacto. Importantes plataformas como Héroes Fest72,

71
El índice de capital social abarca lo correspondiente a confianza interpersonal, individualismo, y redes
sociales de apoyo, los cuales provienen de la World Value Survey de Gallup, bases de datos de G. Hofstede, y
el Índice de Desarrollo Humano de PNUD (Programa de Desarrollo Emprendedor [Prodem], 2018).
72
Héroes Fest es una estrategia que promueve la mentalidad y cultura de emprendimiento. Allí se llevan a cabo
presentaciones por parte de expertos globales, paneles especializados, trueques de servicios, talleres prácticos,
y espacios de networking, entre otros (iNNpulsa Colombia, 2018).

37
Héroes Talks73 y South Summit74 que congregan a emprendedores y mentores y son espacios
que naturalmente propician la interacción, tienen limitada información sobre resultados en
materia de capital social y no cuentan con indicadores de impacto. En relación con la brecha
de género en la construcción de redes, la evidencia muestra que solo el 32 % de los hombres
emprendedores y el 20 % de las mujeres conocen otro emprendedor (OEAP, 2018).

Finalmente, el país muestra rezago en el desarrollo de plataformas, redes de mentores

y espacios colaborativos, así como un escaso fomento a las instituciones intermediarias
tradicionales (incubadoras, aceleradoras y plataformas que facilitan las conexiones entre las
empresas), a pesar de la relevancia de tales instituciones en otros países (Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], 2016). Hasta 2016 el país había
invertido cerca de USD 328 mil en programas relacionados con aceleramiento de start-ups
mientras que en países como Chile, México y Brasil la cifra estaba por encima de los USD 3
millones. Actualmente, se encuentran identificadas 38 instituciones públicas y privadas con
iniciativas de la aceleración del emprendimiento (por ejemplo, Ruta N Endeavor, Créame,
Open Innovation Summit o Funiber, los programas de aceleramiento de universidades como
EAN, el Bosque, el Rosario entre otras, y las ofrecidas por las Cámaras de Comercio como
las de Neiva, Cali, Manizales y Bogotá). Estos programas ofrecen oportunidades para
conocer a otros emprendedores en Colombia y otros países. No obstante, el acceso a estos
mecanismos depende de fortalecer el deal flow de estas redes. Por ejemplo, Endeavor inició
su operación en el país en 2006, pero ha seleccionado solamente 67 emprendedores hasta
2017.

3.3.2. Dificultad en la comercialización y acceso a mercados

La adecuada comercialización de productos y servicios de los emprendimientos es

fundamental para su éxito, sin embargo, los emprendedores nacionales enfrentan serias
dificultades para el acceso a canales de distribución y proveedores tanto locales como
internacionales. La calificación del país en cuanto a calidad de su infraestructura comercial
y profesional es deficiente (4 puntos de 10 posibles) y se explica principalmente por el difícil
acceso y costos de acceder a nuevos mercados (Varela, y otros, 2020). En este sentido, los

73
Héroes Talks es un espacio de interacción formativa donde emprendedores, empresarios, y estudiantes
conversan con expertos nacionales sobre emprendimiento, innovación, mercadeo, creatividad, y transformación
digital, entre otros, con el objetivo de fortalecer sus conocimientos y establecer conexiones de valor (iNNpulsa
Colombia, 2018).
74
Este evento conecta anualmente a start-ups y empresarios de América Latina y Europa. En 2017 se llevó a
cabo en Colombia y en el marco de este se concretó la iniciativa de Alianza Pacífico para impulsar los ecosistemas
regionales de innovación y emprendimiento (iNNpulsa, 2017).

38
emprendedores en el país tienden a desconocer el mercado, se enfrentan a retos logísticos,
y tienen poca conexión con los mercados internacionales.

Uno de los aspectos más relevantes para el éxito comercial es el conocimiento del
mercado pues permite entender las preferencias de la demanda y dimensionar la
competencia. Con esta información es posible poner en marcha emprendimientos con
mayores posibilidades de éxito. Sin embargo, una alta proporción de los emprendimientos
por necesidad no consideran este aspecto, ya sea por desconocimiento, falta de interés o
porque carecen del tiempo requerido para el análisis dada la premura de tiempo para la
generación de ingresos. En la misma línea, también se ha evidenciado que ciertas dinámicas
del mercado interno dificultan el emprendimiento. Los emprendedores identifican que los altos
costos de entrada y la competencia desleal bloquean el crecimiento de empresas jóvenes
(Globar Entrepreneurship Monitor [GEM], 2019).

Por otro lado, cuando las empresas logran actuar como proveedoras de bienes y
servicios en encadenamientos verticales u horizontales, cumpliendo con los niveles y
exigencias de volúmenes, calidad y precio, incrementan su capacidad de crecimiento. Sin
embargo, las empresas jóvenes del país se caracterizan por sus bajos niveles de
asociatividad, lo que incrementa debilidades como las bajas capacidades de negociación,
producción en alto volumen y la dificultad para el cumplimiento estándares de calidad, y en
consecuencia les impide encontrar oportunidades de crecimiento (DNP, 2007 CONPES
3884). Además, a pesar del potencial de generación de riqueza y empleo de organizaciones
tales como cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuales y otras
organizaciones solidarias, estas carecen de informes de resultados y su aporte al ecosistema
emprendedor (Superintendencia de Subsidio Familiar, 2020).

En adición a las dificultades asociadas al conocimiento del mercado, el bajo

desempeño logístico al que se enfrentan los emprendedores nacionales le impide
comercializar sus productos de manera efectiva. El país se ubica en el puesto 97 en una
muestra de 160 países respecto a la facilidad logística explicada principalmente por la poca
eficiencia de la red postal (altos costos, dificultad en el rastreo de envíos, entre otros) y los
altos costos para realizar procesos de comercio exterior (Consejo Privado de Competitividad,
2016; Cámara Colombiana de Comercio Electrónico, 2019). De esta manera, los
emprendedores encuentran dificultades para la distribución de sus productos y lograr ventas
efectivas que son fundamentales para el éxito de los emprendimientos.

En el caso de la población rural, los emprendimientos tienen necesidades específicas

para la atención de la demanda. Entre estas necesidades se encuentran las características
propias de sus productos, la organización de su producción para responder a dicha
demanda, la modificación de las dinámicas de negociación entre los agentes del mercado,

39
la organización de su producción primaria y especializada para llegar eficientemente a
mercados locales, regionales y nacionales, la suma efectiva de capacidades en torno a una
oferta de valor, la disminución y transformación de la intermediación y a partir de allí, el
desarrollo de encadenamientos sostenibles.

Sin embargo, de acuerdo con el diagnóstico del PND 2018-2022 en el sector

agropecuario y agroindustrial persisten retos para la consolidación de cadenas de valor
agroindustriales que permitan la transformación productiva del sector, faciliten su acceso a
mercados internos y externos, y fomenten su participación y escalamiento en cadenas
globales de valor. Específicamente, el PND hace referencia a que los programas diseñados
en el marco de las organizaciones de cadena, creadas mediante la Ley 811 de 200375, no
han consolidado clústeres o cadenas agroindustriales pues se ha obviado la perspectiva
multisectorial en su diseño. Así mismo, menciona que no se proveyeron los bienes públicos
sectoriales necesarios para la consolidación de clústeres agroindustriales intervenidos en la
implementación de los planes de negocio diseñados por el Programa de Transformación
Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Social. Finalmente, también existen limitantes en materia de
comercialización, como, por ejemplo, altos niveles de intermediación, volatilidad de precios
e incapacidad de los pequeños productores para comercializar grandes volúmenes de
producción.

Finalmente, los emprendimientos, especialmente los de crecimiento dinámico y de alto

impacto, pueden convertirse en una fuente importante de internacionalización. Sin embargo,
para lograr internacionalizarse, los emprendimientos del país deben ser altamente
productivos, eficientes, innovadores y estar inmersos en cadenas globales de valor. A pesar
de esto, en el país solo un 5,9 % de las empresas exportadoras son empresas jóvenes (Gráfico
4).

75
Por medio de la cual se modifica la Ley 101 de 1993, se crean las organizaciones de cadenas en el sector
agropecuario, pesquero, forestal, acuícola, las Sociedades Agrarias de Transformación, SAT, y se dictan otras
disposiciones.

40
 Gráfico 4. Distribución de los exportadores de Colombia por edad de la sociedad

0-4 5-9 10-14 15+ N.D.

15,9%

8,7%

11,7%

57,8%
5,9%

Fuente: Departamento Nacional de Planeación a partir de directorio de exportadores de la DIAN, registros de

sociedades en RUES, registros administrativos de Superintendencia de Sociedades.
Nota: para calcular la edad de la empresa se prefirió la información reportada a la Superintendencia de
Sociedades sobre el dato disponible para Registro Único Empresarial (RUES). Así mismo, se filtró por el número
de apariciones en el directorio de exportadores de la DIAN, solo se incluyeron como empresas jóvenes las
sociedades que tenían entre 1 y 4 registros en los directorios entre 2007 y 2019 (marzo). Adicionalmente, se
incluyen las sociedades que están activas.

En particular, los emprendimientos científicos y de base tecnológica, que requieren

investigación básica y aplicada, así como prototipos, son escasos en el país. En 2018, solo
el 6,7 % de las empresas jóvenes que exportaron lo hicieron en productos de alta tecnología
(medicamentos, dispositivos de medida y análisis, productos medicinales y farmacéuticos,
entre otros). Esto a pesar de que el mayor valor agregado de estas exportaciones representó
el 12,1 % del total de las exportaciones de empresas jóvenes. Las exportaciones de media
tecnología sólo representaron el 18,8 % de las exportaciones de empresas jóvenes (Gráfico
5). Además, las exportaciones de alta tecnología o de innovación a través de licencias de
propiedad intelectual son bajas frente a la región y más aún frente a los líderes mundiales de
la innovación. El país recibió 0,03 % del PIB por regalías de propiedad intelectual debajo
de pares regionales y lejos de líderes internacionales (Cornell University; INSEAD; WIPO,
2018).

41
Gráfico 5. Composición tecnológica de los productos exportados por empresas jóvenes
en Colombia 2015-2019

Fuente: Departamento Nacional De Planeación a partir de directorio de exportadores de la DIAN, registros de

sociedades en RUES, registros administrativos de Superintendencia de Sociedades (2019).

Por último, otra de las causas para los bajos niveles de comercialización es la poca
información acerca de nichos de mercado internacional para industrias con alto contenido
tecnológico y de innovación. Procolombia cuenta con pocas oportunidades de exportación
listadas para consulta libre76 en los sectores que componen la bioeconomía (salud, alimentos
y agricultura, provisión de servicios, servicios tecnológicos y servicios ambientales e
industriales), a pesar de que es un segmento cuyo crecimiento promedio anual es de
alrededor del 11,6 % y para el cual se han identificado oportunidades de negocio e
innovación (Biontropic, 2018).

3.4. Limitado desarrollo tecnológico e innovación en el emprendimiento

Los emprendimientos del país se caracterizan, de un lado, por un bajo conocimiento,

acceso y adaptación de herramientas tecnológicas tanto básicas como novedosas, y del otro,
por una reducida capacidad innovadora. Estas limitaciones en cuanto a la adopción de
tecnología y de innovación limitan el crecimiento, la atracción de inversionistas, el acceso a
mercados, y aumentan la mortalidad empresarial (Shane, 2000; Barr, Baket, Markham, &
Kingon,A., 2009; Markham, 2002; Confecámaras, 2016; Gonzalez-Uribe & Reyes, 2019).

76 A partir de una consulta al módulo de oportunidades de exportación en tiempo real se evidenció la ausencia

de dicha identificación. Además, el hallazgo se reafirma al encontrar que tienen identificadas oportunidades de
negocio segmentada para industrias creativas, pero para otras industrias no. Consultado el 29 de octubre de
2019 en: https://oportunidades.procolombia.co/home?page=6.

42
3.4.1. Bajo conocimiento, acceso y adaptación a las actividades tecnológicas

A pesar de la importancia que tienen las herramientas tecnológicas para el desarrollo

del emprendimiento (Shane, 2000), aún es incipiente el uso de estas en el país. La evidencia
muestra un rezago importante en la utilización de tecnologías de la información por parte de
los emprendedores, micronegocios y microempresas. Las razones para ese bajo uso son la
percepción de baja utilidad de estas herramientas, las brechas de acceso, y la falta de
capacidades para adaptarse. Tales dificultades se incrementan en las unidades productivas
del sector rural.

La Encuesta de Micronegocios muestra que el 89,7 % de los micronegocios

encuestados no utiliza dispositivos electrónicos, porcentaje que asciende a 98,5 % en centros
poblados y rural disperso. El acceso al celular presenta mejores resultados, con 61,5 % a
nivel nacional, 67,7 % en las cabeceras municipales y 46,5 % en los centros poblados y
rural disperso. En cuanto al acceso a internet, la encuesta muestra que el 76,1 % de los
micronegocios en el nivel nacional no utilizan este servicio, mientras que en las cabeceras
municipales corresponde al 69,1 % y en los centros poblados y rural disperso al 92,7 %. Así
mismo, el 77,5 % de los dueños de los micronegocios aducen no necesitar internet como
razón para no incluirlo dentro de la dinámica de su negocio mientras que el 10 % dicen que
es muy costoso, el 6 % porque no saben usarlo y solo el 3 % aducen que no usan internet
porque no hay cobertura (Gráfico 6). El 81,9 % de los micronegocios ubicados en las
cabeceras municipales mencionan no necesitar el servicio de internet. En los centros poblados
y rural disperso las razones para no acceder al internet presentan diferencias: el 8,8 %
aducen no saber usarlo, el 7,8 % no tener cobertura, el 3,0 % no tener dispositivos para
realizar la conexión y el 2,6 % el servicio presenta fallas (DANE, Encuesta de Micronegocios,
resultados 2019, 2020). Finalmente, la participación de la mujer en emprendimientos del
área de la economía digital es baja ubicándose solo en el 39 % (Ministerio de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones, 2019).

43
 Gráfico 6. Razones para no usar Internet (micronegocios)

No lo necesita Es muy costoso No sabe utilizarlo No hay cobertura

3%
6%

11%

80%

Fuente: Departamento Nacional de Planeación a partir de DANE 2020.

Por su parte, información sobre el uso de la tecnología muestra que las microempresas
registran una baja acogida de las aplicaciones dispuestas para realizar trámites virtuales y
hay una preferencia por los medios presenciales. En particular, sólo el 5 % de estas empresas
indicaron realizar el pago de nómina a través de internet (Banco Bilbao Vizcaya Argentaria
[BBVA], 2019). Finalmente, la utilización de medios virtuales para la comercialización es
incipiente pues sólo el 14 % de las empresas venden sus productos por medio de internet
(Banco Bilbao Vizcaya Argentaria [BBVA], 2019).

Finalmente, las mipymes del país tienen una baja productividad y niveles de
sofisticación a causa entre otras del uso poco intensivo de tecnología moderna (CEPAL,
2019). Los emprendimientos del país operan usualmente en un mercado reducido, de baja
especialización y poco exigente en estándares de calidad, limitando la necesidad de
actualización tecnológica. Además, los procesos innovativos y la organización efectiva de
las unidades productivas y microempresas se ven limitados por la baja transmisión de
conocimientos y la carencia de una cultura de trabajo que incorpore la tecnología
(Departamento Nacional de Planeación , 2019). Finalmente, el emprendimiento en el país se
caracteriza por el bajo acceso y uso a tecnologías modernas de producción causado por
factores institucionales como la escasa oferta estatal en este tipo de programas y por la no
necesidad de implementar soluciones que permitan modernizar y ponerse al día métodos de
producción (Ruiz-Pava & Forero-Pineda, 2018).

44
3.4.2. Incipiente innovación en los emprendimientos

Los emprendimientos del país adolecen de bajos los niveles de adopción tecnológica e
innovación. Los niveles de inversión de emprendimientos, micro y pequeñas empresas en
nuevas tecnologías, el desarrollo de nuevos bienes, servicios o procesos productivos es bajo
y fluctuante (BID, 2016; Angelelli, Facundo, & Suaznábar, 2017). Estudios muestran que más
del 80 % de las empresas del país usan tecnologías o procesos que están disponibles hace
más de 5 años en el mercado, lo cual evidencia una baja renovación tecnológica en el país
(Varela, y otros, 2020). Además, casi el 80 % de los emprendimientos afirmó que sus
empresas ofrecían productos similares a los de la competencia (Varela, y otros, 2020). Esta
baja innovación en los emprendimientos se relaciona con una desconexión entre la oferta y
la demanda de tecnología, la carencia de capital humano altamente calificado, la
inexistencia de una industria de soporte de incubadoras y aceleradoras, y la baja generación
de spin-off77 universitarios y corporativos.

Por un lado, existe una fuerte desconexión entre la oferta y la demanda de tecnología,
que limita la adopción tecnológica y la innovación de los emprendimientos. Esta desconexión
se evidencia en una baja cooperación para innovar entre empresas y generadores y gestores
de conocimiento (universidades, centros de desarrollo tecnológico, unidades de
investigación, desarrollo e innovación (I+D+i)). Según la Encuesta de Desarrollo e Innovación
Tecnológica solo el 14,3 % de empresas manufactureras se relacionan con universidades
para procesos de innovación; y la participación es inferior al 4 % cuando se trata de la
relación con otras instituciones generadoras de conocimiento (Departamento Administrativo
Nacional de Estadística [DANE], 2017).

Aunado a lo anterior, la carencia de capital humano altamente calificado limita los

procesos de emprendimiento innovador (Acs Z. J., 2010; Barro, 2015) En Latinoamérica solo
el 2 % de los egresados universitarios obtuvo títulos en ciencias físicas o biológicas mientras
que en países como Canadá y Estados Unidos esta cifra alcanzó el 10 % y el 7 %
respectivamente (Fiszbein, Cosentino, & Cumsille, 2016). Colombia no es ajeno a esta
dinámica. De acuerdo con Lederman, Messina, Pienknagura, & Rigolini (2014), el país
carece de un número suficiente de ingenieros y científicos con las capacidades y el interés
de generar emprendimientos innovadores, explicado, entre otros aspectos, por los bajos
niveles de gasto en I+D al igual que la producción científica y la generación de patentes,
traduciéndose en retos y dificultades para afianzar y dinamizar los emprendimientos en el
país. Según el Índice Global de Competitividad calculado por el Foro Económico Mundial,

77
Emprendimientos que surgen a partir de proyectos/procesos de investigación al interior de las universidades
o dentro de una empresa, por lo tanto, surge de la inversión en innovación que realizan las organizaciones donde
se descubren nuevos negocios (Vesga, Rodriguez, Schnarch, Rincón, & García, 2017).

45
solo el 0,2 % del PIB se gasta en I+D y la aplicación de patentes es de 0,79 por cada millón
de habitantes, cifras muy por debajo de países líderes como Israel, Japón y Estados Unidos78
(World Economic Forum [WEC], 2019).

Finalmente, hay una baja generación de emprendimiento en universidades y empresas

causado por un insuficiente apoyo y acompañamiento para este tipo de iniciativas. A pesar
de los esfuerzos para fomentar la generación de spin-off universitarios pocas empresas se
han conformado bajo esta figura. A cierre de 2019, solo siete spin-off universitarias se habían
constituido y puesto en marcha (Spin-Off Colombia, 2020). Adicionalmente, los centros de
emprendimiento universitarios generalmente se albergan en las facultades de administración
de empresas alejadas de las facultades de ciencias e ingenierías, limitando la generación de
emprendimientos innovadores y de base tecnológica (Mason & Brown, 2014). Con respecto
al emprendimiento corporativo, la evidencia de estas inversiones en Colombia es limitada y
solamente se cuenta con información sobre esfuerzos aislados79. Sin embargo, la baja
colaboración en investigación de las empresas con instituciones generadoras de
conocimiento y sus bajos niveles de innovación son reflejo de una baja generación de
intraemprendimientos corporativos novedosos (Departamento Administrativo Nacional de
Estadística [DANE], 2017).

3.5. Débil institucionalidad de apoyo al emprendimiento

La institucionalidad de apoyo al emprendimiento en el país carece de condiciones

suficientes para consolidar un ecosistema promotor del crecimiento, y aumentar la
internacionalización y la innovación. Las causas principales de esta situación son: (i) las fallas
de coordinación entre las entidades de Gobierno nacional para articular la oferta institucional
para el emprendimiento; (ii) las deficiencias en la focalización, perfilamiento y atención
oportuna del emprendimiento; (iii) la falta de información para el diseño y evaluación de
políticas públicas; y, (iv) los costos y demoras en los procesos de cierre e insolvencia
empresarial que limitan la experimentación rápida y a bajo costo.

78
De acuerdo con el reporte y tomando como referencia el gasto en I+D como porcentaje del PIB y el número
de patentes por millón de habitantes, Israel gasta el 4,3 % y registra 202 patentes por cada millón de
habitantes, Japón gasta el 3,1 % y registra 490 patentes por millón de habitantes y Estados Unidos gasta el 2,7
% de su PIB y registra 144 patentes por millón de habitantes.
79
La estrategia más concreta en este aspecto es el programa Megai de iNNpulsa Colombia que busca apoyar
a empresas para que identifiquen un portafolio de iniciativas de emprendimiento corporativo, y estructuren al
menos dos proyectos para la generación de nuevos negocios adyacentes o fuera del negocio principal de su
empresa.

46
3.5.1. Desarticulado apoyo institucional para el emprendimiento

La oferta institucional actual de apoyo al emprendimiento muestra duplicidad de

esfuerzos causada por falta de definición de roles de las entidades públicas, bajo enfoque
en el usuario, baja especialización de los instrumentos y alta atomización del gasto, y en
general, problemas de articulación entre las entidades del orden nacional, lo que hace menos
eficiente el gasto público y confunde al emprendedor (Departamento Nacional de Planeación,
2020). Estudios realizados desde 2015 por el DNP y el Banco Mundial, y corroborados por
Metodología de Articulación para la Competitividad (ArCo)80 muestran que 24 entidades del
Gobierno nacional de diferentes sectores administrativos ofrecen al menos 91 instrumentos81
dirigidos a emprendedores (Departamento Nacional de Planeación, 2020). Al respecto el
PND 2018-2022 plantea la carencia de un enfoque sistémico para el diseño,
implementación, monitoreo y evaluación de los instrumentos utilizados por el Gobierno
nacional (Departamento Nacional de Planeación , 2019).

En particular, los resultados de la metodología ArCo muestran que el 47 % de la oferta

para emprendedores cuenta con un presupuesto inferior a mil millones de pesos
(Departamento Nacional de Planeación, 2020), donde la baja escala de estos programas
no solo representa mayores gastos administrativos, sino que puede limitar el impacto de las
intervenciones (Gráfico 7). Así mismo, de las intervenciones que están orientadas a
emprendedores, las entidades reportan que el 53 % son intervenciones sectoriales, lo que
contrasta con lo establecido en la PDP que propone intervenciones transversales y bienes
públicos. Finalmente, la información muestra que un alto porcentaje de los programas no
cuenta con indicadores de resultados y no fueron pensados para ser evaluados
(Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2016).

80
Esta propuesta metodológica incluye herramientas para i) el análisis de gasto público, basada en la
metodología del Banco Mundial (Correa, 2014), ii) evaluación ex ante y iii) diseño centrado en usuarios
81
Comprende mecanismos de intervención y no intervención en mercados a través de convocatorias, sistemas
de información, invitaciones a participar entre otros.

47
 Gráfico 7. Oferta para intervenciones dirigidas a emprendedores en 2020
25

iNNpulsa
20
Número de instrumentos

15

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

10
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
5
SENA
ARN
0
$- $50.000 $100.000 $150.000 $200.000 $250.000
Total recursos

Fuente: Metodología Articulación para la Competitividad (Departamento Nacional de Planeación, 2020).

Por otra parte, falta claridad en los roles en la definición de la política de

emprendimiento y en la oferta disponible en las diferentes etapas del emprendimiento de
cara al usuario. En particular, además del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
encargado de la política pública de emprendimiento y desarrollo productivo82, al menos 24
entidades del Gobierno nacional intervienen en esl diseño de lineamientos de política para
ciertos tipos y momentos del ciclo del emprendimiento. De esta manera, no existe una cadena
de atención articulada por las diferentes entidades que permita a los emprendedores acceder
a una oferta clara y organizada.

En resumen, ArCo identifica las instituciones de orden nacional que intervienen en las
diferentes etapas del ciclo de desarrollo de un emprendimiento y evidencia: (i) baja oferta en
la etapa de exploración fundamental para la consolidación de ideas de negocio con
potencial de crecimiento; (ii) baja especialización en el tipo de instrumentos ofrecidos; y, (iii)
duplicidad de esfuerzos en atender los emprendimientos, con intervenciones desorganizadas,
duplicadas y sin una articulación de oferta de cara al emprendedor (Figura 1).

82
Decreto 210 de 2003.

48
 Figura 1. Intervención de las entidades de orden nacional en el ciclo de vida de la
empresa

Iniciación Desarrollo

1.SENA, Ministerio de
1.SENA, Ministerio de 1. Ministerio de Comercio
Tecnologías de la Información y
1.SENA, Ministerio Tecnologías de la Información y Industria y Turismo ,
las Comunicaciones, Ministerio
de Agricultura y las Comunicaciones, DPS, de Comercio Industria y iNNpulsa,
iNNpulsa, Ministerio de Turismo, Ministerio de Procolombia,
Desarrollo Rural. Comercio Industria y Turismo, Agricultura y Desarrollo Rural, Colombia Productiva,
Ministerio de Agricultura y Procolombia, Bancóldex, FNG,
2. Ministerio de Ministerio de Ciencia,
Desarrollo Rural. Colombia Productiva.
Ciencia, Tecnología e Tecnología e
innovación. 2. Ministerio de Tecnologías de 2. SENA, Ministerio de
innovación, SIC
la Información y las Comercio Industria y Turismo,
Comunicaciones, iNNpulsa, Ministerio de Agricultura y 2. SENA, Ministerio de
Ministerio de Comercio Industria Desarrollo Rural, Colombia Comercio Industria y
y Turismo, Ministerio de Productiva, Procolombia. Turismo, FNG
Agricultura y Desarrollo Rural.

Exploración Crecimiento

1. Financiamiento
2. Formación, Asistencia técnica y Conexiones

Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial, DNP, a partir de mapeo ArCo 2020 y mapeo de
actores de emprendimiento MinCIT (2018)

A pesar de la multiplicidad de la oferta programática para emprendimientos de

subsistencia y de inclusión productiva, estas intervenciones sólo alcanzan un nivel superficial
de profundidad y es necesario articularlas y encadenarlas entre ellas y con las intervenciones
para los emprendimientos de alto impacto. De un lado, el DPS implementa Mi Negocio y
Emprendimiento Colectivo, que fortalecen las capacidades productivas, individuales o de
organizaciones productivas para emprendimientos de subsistencia. En el ámbito rural existen
programas que brindan asesoría básica y, en algunos casos, apoyo financiero básico para
la iniciación o consolidación de emprendimientos inclusivos83. De otro, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo desarrolla programas dirigidos al crecimiento de los
emprendimientos y complementarios de formalización empresarial de mipymes, proyectos de
comercialización y micro franquicias.

83
Entre ellos como Programa SENA Emprende Rural (SER) del SENA o el Programa Construyendo Capacidades
Rurales Empresariales, Confianza y Oportunidad del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

49
 Adicionalmente, los instrumentos de capital semilla son insuficientes y están dirigidos
principalmente a emprendimientos poco intensivos en investigación y desarrollo dejando un
importante vacío en la oferta de capital semilla para emprendimientos de base tecnológica
(Kantis & Agelelli, 2019). Los emprendimientos de base tecnológica carecen de
financiamiento de etapas tempranas, pues la oferta del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación se enfoca en etapas de investigación y desarrollo y la oferta del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, a través de iNNpulsa Colombia, inicia cuando la empresa ha
generado ventas.

Finalmente, existen importantes retos en la articulación de actores nacionales y

regionales. En el mapeo de ArCo se encuentra que 82 % de los instrumentos no contemplan
diferencias territoriales. En particular, a pesar de la expedición del Decreto 1651 de 201984
que reglamenta el SNCI y su expresión territorial que son las Comisiones Regionales de
Competitividad, a septiembre de 2020 en sólo 6 departamentos la Comisión y la Red se
encuentran articulados, lo que pone de presente la necesidad de trabajar en el impulso a la
articulación (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2020).

3.5.2. Deficiencias en la focalización, perfilamiento y caracterización de la población

Una barrera para los emprendedores de unidades productivas de población en

pobreza, víctima y vulnerable está en las dificultades de acceso a la oferta por errores de
exclusión e inclusión generados en el proceso de focalización85. Los errores de exclusión se
presentan cuando la población que cumple las condiciones para acceder a los beneficios no
es clasificada para el ingreso86, mientras que los errores por inclusión se manifiestan cuando
personas que no cumplen las condiciones de acceso definidas, son registradas como
beneficiarios87.

84
Por el cual se adiciona el Título 8 a la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 1081 de 2015, Decreto Reglamentario
Único del Sector Presidencia de la República, para establecer la organización y funcionamiento del Sistema
Nacional de Competitividad e Innovación.
85
El proceso de focalización permite a las entidades orientar de manera efectiva los programas sociales en la
población objetivo. La Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007 definen la focalización como un proceso para
la asignación de los recursos a la población con mayores niveles de pobreza y vulnerabilidad. Por su parte, el
Documento CONPES 100, ya mencionado con anterioridad, la presenta como una estrategia que contempla las
etapas de identificación, selección y asignación.
86
Este error puede ser generado por asimetrías de información, por ejemplo, cuando la población no recibe la
información del programa. De acuerdo con Coady, Grosh y Hoddinott, 2004, tomado de DNP, Mecanismos de
Focalización, 2007, la exclusión también puede darse cuando las dificultades para acceder a la oferta desmotivan
a la población que cumple las condiciones.
87
Los errores por inclusión pueden presentarse como resultado de información distorsionada en el proceso de
selección, por problemas en el diseño del sistema de identificación, entre otros. (DNP, Mecanismos de
Focalización, 2007)

50
 Otra razón que explica la dificultad en el acceso a la oferta de programas para los
emprendedores de unidades productivas de población en pobreza, víctima y vulnerable son
las asimetrías de información y rigideces en los requisitos de entrada. Según la experiencia
tanto de la Mesa Nacional de Empleabilidad y Emprendimiento Juvenil Rural, como de la
implementación de programas, como El Campo Emprende, muestra que los emprendedores
no acceden a programas de apoyo por falta de información sobre los mismos, y en particular
por la poca claridad sobre requisitos de entrada. Otros estudios indican que los programas
de emprendimiento dirigidos a pobladores rurales tienen baja cobertura y presentan retos en
la vinculación de beneficiarios debido a requisitos difíciles de cumplir (Centro
Latinoamericano para el Desarrollo Rural [Rimisp], 2017).

La nueva versión del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios (Sisbén IV)

para la focalización individual de los potenciales beneficiarios de la oferta programática está
en implementación. La inclusión del ingreso como una de las variables de observación
permite analizar integralmente las condiciones de la población y facilita el suministro de
información de mayor calidad para el proceso de focalización. A pesar de los avances
observados en este instrumento de focalización, las entidades encargadas de la oferta
establecen criterios propios de acuerdo con la población de su competencia, sin que exista
un proceso de focalización con criterios unificados de entrada y salida de beneficiarios a las
ofertas institucionales, que articule la oferta facilitando el tránsito de los emprendedores por
las diferentes fases de las intervenciones (DPS, 2019).

Adicionalmente, la falta de conocimiento de la población objetivo, de las iniciativas

productivas y del potencial emprendedor dificultan la implementación de las ofertas de
atención. Lo anterior se explica porque hay un vacío en términos de la aplicación de
instrumentos de perfilamiento de la población, que permitan identificar los potenciales
emprendedores para un desempeño más acertado en el desarrollo de las iniciativas
productivas, y que faciliten la caracterización de esta población para el seguimiento y
orientación en el proceso de atención.

Por otra parte, la falta de mecanismos de seguimiento y evaluación de la oferta pública

ha impedido contar con información de sus resultados e impacto. A pesar de los cambios
introducidos en la oferta programática para el emprendimiento en los últimos años, la oferta
está caracterizada por instrumentos alrededor de una ruta lineal con diferentes componentes,
entre los que se destacan la capacitación, capitalización y asistencia técnica. De acuerdo
con los recursos y las competencias, las entidades implementan instrumentos orientados a la
creación y fortalecimiento de iniciativas productivas que deben ser evaluados para
determinar necesidades de ajuste y posibilidad de escalamiento.

51
 Para terminar, se reitera que deficientes estrategias de focalización y perfilamiento en
intervenciones que fomentan el emprendimiento pueden generar efectos negativos en las
empresas y sus fundadores. Por ejemplo, evaluaciones de programas que fomentan
emprendimientos con alto potencial de crecimiento encuentran que un deficiente perfilamiento
y focalización de estos programas tiene efectos adversos al llevar a emprendedores de bajo
potencial a perder oportunidades en el mercado laboral y a aumentar su endeudamiento
(Gonzales-Uribe & Reyes, 2019).

3.5.3. Falta de información para el diseño y evaluación de políticas públicas

Colombia carece de información suficiente para caracterizar emprendimientos,

reconocer sus necesidades y evaluar impactos de sus instrumentos de política, lo cual dificulta
la toma de decisiones informadas. Entre las principales deficiencias de los instrumentos de
medición se encuentra que, se basan en preguntas de percepción, son inconstantes,
incomparables internacionalmente, no cuentan con representatividad estadística o no están
diseñados para identificar la dinámica emprendedora (Figura 2). Así, instrumentos como el
GEM, Global Entrepreneurship Index (GEI) y otros indicadores internacionales calculados por
el Banco de Desarrollo de América Latina, el Foro Económico Mundial, y la OCDE, permiten
comparaciones internacionales, pero se basan en información de percepción, lo cual dificulta
la interpretación de sus resultados, la identificación de las problemáticas, y en ocasiones
tienen restricciones de acceso a los microdatos. Por otra parte, importantes esfuerzos se han
realizado para generar caracterizaciones del ecosistema emprendedor, y aunque son
extensivas en la información que presentan, no suelen ser continuas ni comparables.

(a)
Figura 2. Fuentes de información disponible sobre emprendimiento en Colombia

• Registro Único Empresarial (RUES)

• Encuesta de Micronegocios
• Encuesta Anual Manufacturera
• Encuesta Anual de Comercio
• Encuesta Anual de Servicios

Continua No Continua Continua

Comparable Si/no Comparable No Comparable

52
Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial, DNP.
Nota: (a) las fuentes mostradas en la figura son ejemplos de las principales fuentes y estudios sobre emprendimiento
con información para Colombia

En cuanto a la información de encuestas con representatividad estadística o de los

registros administrativos, esta no está diseñada para capturar información de emprendimiento
y no incluyen la actividad informal. El Registro Único Empresarial recolectado por las
Cámaras de Comercio, incluye solo empresas formales y se enfoca en la creación o
supervivencia de las empresas. Por su parte, las operaciones estadísticas que recogen la
actividad empresarial fallan en capturar la información de los emprendimientos pues no
alcanzan los parámetros necesarios para entrar en el muestreo (Departamento Administrativo
Nacional de Estadística [DANE], 2017). La encuesta de micronegocios recientemente puesta
en marcha captura parte del fenómeno emprendedor, pero se requiere más información de
variables financieras, crecimiento en ventas, empleo, sofisticación de sus negocios, todas
deseables para la caracterización del ecosistema emprendedor.

Por otra parte, el país tiene mecanismos limitados de seguimiento y evaluación de las
intervenciones. Esto dificulta la toma de decisiones basadas en evidencia e intervenir
eficientemente en el ecosistema (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico [OCDE], 2016). Pese a que Colombia ha incrementado el número de
evaluaciones de resultado e impacto, estas aún son esporádicas y responden más a iniciativas
institucionales que a procesos planificados (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico [OCDE], 2016). El 31,5 % de las convocatorias en Colombia no
implementa un sistema de monitoreo y seguimiento, o el que ejecutan es deficiente.
Adicionalmente, la información de las interventorías de las convocatorias carece de
sistematización y es subutilizada para análisis de política, con lo que los resultados de la
implementación de las convocatorias son de calidad heterogénea (Banco Mundial, 2015;
Banco Mundial, 2018). La ausencia de instrumentos de seguimiento y evaluación dificulta el
análisis de las intervenciones, así como la elaboración de propuestas de ajuste orientadas a
la toma de decisiones que posibiliten un cambio en la oferta de servicios orientado al
desarrollo de los emprendimientos y al fortalecimiento del potencial emprendedor
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], 2019; Consejo
Privado de Competitividad, 2019).

3.5.4. Barreras en los procesos de cierre e insolvencia que limitan la experimentación

rápida y a bajo costo

El emprendimiento es un proceso de experimentación iterativa, por cuanto el concepto

de salida del mercado es tan importante como el de entrada. Por esto, un proceso de cierre
empresarial complicado y de alto costo dificulta que el emprendedor reinicie de forma rápida

53
después de una iniciativa fallida y obstaculiza la entrada y salida de empresas y, así, afecta
la dinamización de la actividad económica (Hessels, Grilo, & Thurik, 2011). En el país los
emprendedores que alcanzaron la formalidad de la iniciativa de negocio pero que deben
entrar en procesos de cierre e insolvencia88 enfrentan requisitos y trámites que, por su
extensión y complejidad, limitan sus posibilidades de reiniciar con nuevos proyectos y de
hacer una reasignación más eficiente de los factores de producción (Departamento Nacional
de Planeación [DNP], 2006).

Pese a los recientes esfuerzos89 por unificar el régimen de reestructuración y liquidación,

disminuir el costo y los tiempos, y aumentar la tasa de recuperación de deuda de los procesos
de insolvencia, aún quedan retos por resolver (Banco Mundial, 2019). Pese a que el costo
de los procesos de insolvencia90 es menor (8,5 %91) a lo observado para Chile (14,5 %),
Estados Unidos (10 %) o México (18 %), la tasa de recuperación de deuda es inferior. Así,
mientras Chile tiene un costo 1,7 veces superior al de Colombia, su recuperación es 25,6
centavos de dólar inferior a la de los procesos locales. En contraste, Australia con costo del
8,0 % del valor de la deuda del empresario logra recuperar 78 centavos de dólar en cada
proceso de insolvencia (Banco Mundial, 2019). Finalmente, es necesario mejorar los tiempos
en los procesos de insolvencia y establecer procesos más expeditos. En el país se requiere
de 1,7 años para la resolución de un proceso de insolvencia lo que sitúa el país por encima
del promedio latinoamericano, aún dista de Reino Unido con un año o Irlanda, Japón y
Canadá con menos de 10 meses (Banco Mundial, 2019).

En la actualidad, más allá de las regulaciones establecidas para la insolvencia

empresarial, ninguna política ha abordado las dificultades de los emprendedores y sus
grupos de interés en la restructuración y liquidación de empresas. Recientes esfuerzos para
agilizar y facilitar los procesos de reorganización e insolvencia se han generado con

88
La regulación de banca rota se define como el conjunto de normas y regulaciones que gobiernan para
individuos y empresas los peligros financieros, la administración, la insolvencia y la liquidación (Banco Mundial
& OECD, 2013).
89
Ley 1116 de 2006: Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de
Colombia y se dictan otras disposiciones.
90Para el cálculo del puntaje de la tasa de recuperación de deuda en insolvencia del índice de resolución de
insolvencia del Doing Business, el Banco Mundial considera el tiempo, costo y resultado de los procesos de
insolvencia en las economías. Adicionalmente, para hacer comparables los datos entre países el cálculo se realiza
sobre un caso supuesto. Una empresa con responsabilidad limitada, con operación en la ciudad más grande del
país, su propiedad es completamente doméstica, tiene bienes raíces en el centro de la ciudad, cuenta con un
gerente profesional, posee 201 colaboradores y 50 proveedores, tiene un crédito con un banco local por 10
años, el plan de pagos del crédito y tiene un valor de mercado de 100 veces el ingreso per cápita o de USD
200.000.
91 Porcentaje sobre el valor de la deuda del empresario en insolvencia.

54
herramientas extrajudiciales expeditas92 que se espera amplíen su cobertura en diferentes
regiones y reduzcan tiempos y costos generados en los procesos de insolvencia. Sin embargo,
estas medidas aún son desconocidas por los emprendedores y su aplicación dependerá de
procesos de capacitación exitosos.

Finalmente, a pesar de los avances alcanzados por la Política de Formalización

Empresarial que identifica cuellos de botella y acciones de mejora respecto de la creación y
entrada al mercado de empresas nuevas, y de los logros de la Ventanilla Única Empresarial
(VUE), los trámites de cierre y liquidación aún requieren intervenciones de política pública.

4. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA

4.1. Objetivo general

Generar condiciones habilitantes en el ecosistema emprendedor para la creación,

sostenibilidad y crecimiento de emprendimientos que contribuyan a la generación de
ingresos, riqueza y aumentos en la productividad e internacionalización de las empresas del
país.

4.2. Objetivos específicos

OE1. Fortalecer el desarrollo de habilidades y fomentar una cultura emprendedora

para mejorar las competencias de los emprendedores, las capacidades productivas y de
crecimiento de sus negocios.

OE2. Mejorar el acceso y la sofisticación de mecanismos de financiamiento para

apoyar a los emprendimientos en sus diferentes etapas de crecimiento e incentivar la
consolidación de un ecosistema de inversión y financiación con énfasis en el emprendimiento.

OE3. Fortalecer las redes y las estrategias de comercialización para facilitar el

intercambio de experiencias, acceso a mercados y sinergias en el ecosistema emprendedor.

OE4. Facilitar el desarrollo tecnológico y la innovación en los emprendimientos, para

fortalecer su potencial de crecimiento y competitividad en los mercados actuales.

OE5. Fortalecer la arquitectura institucional para lograr una oferta pública articulada,
eficiente, oportuna y basada en evidencia, que brinde condiciones habilitantes al ecosistema
emprendedor.

92
Decreto 560 de 2020, en el marco de la atención a las empresas afectadas por la crisis del COVID-19 y que
motivaron la declaratoria de emergencia Decreto Ley 417 del 17 de marzo de 2020.

55
4.3. Plan de Acción

Una política de emprendimiento debe enfocarse en la creación de condiciones

habilitantes en el ecosistema emprendedor (Anlló, 2005; UNCTAD], 2012; Correa, 2014;
Maas & Jones, 2015). Para el cumplimiento del objetivo general de la presente política se
establecen cinco ejes estratégicos basados en los principales problemas identificados en el
diagnóstico y en línea con los elementos clave de un ecosistema emprendedor93 (UNCTAD,
2012; Stam E., 2015; OCDE, 2018). Estos ejes asociados a los cinco objetivos específicos
anteriormente mencionados son: (i) desarrollo de habilidades y cultura para el
emprendimiento; (ii) acceso y sofisticación de mecanismos de financiamiento; (iii)
fortalecimiento de redes y estrategias de comercialización; (iv) desarrollo tecnológico e
innovación para los emprendimientos; e (v) institucionalidad.

Los cinco objetivos específicos se plantean desarrollar a través de doce líneas de acción
que implementan acciones de política por parte de las entidades involucradas en el presente
documento. En el diseño e implementación de las estrategias y programas de atención a
emprendedores, se deberán tener en cuenta las especificidades de las poblaciones a atender,
considerando entre otros aspectos, el género, condiciones de vulnerabilidad, ubicación
(rural/urbano) y regiones, entro otros que se consideren importantes para una atención
eficiente y oportuna. El detalle de las acciones propuestas se describe en el Plan de Acción
y Seguimiento (PAS) (Anexo A), el cual señala las entidades responsables, los períodos de
ejecución, las metas, así como los recursos necesarios y disponibles para su implementación.

4.3.1. Desarrollo de habilidades y cultura para el emprendimiento

A continuación, se definen dos líneas de acción para el desarrollo de habilidades de

los emprendedores y de una cultura para el emprendimiento, las cuales hacen énfasis en tres
elementos principalmente: provisión de información, desarrollo de habilidades blandas y
generación de redes. La primera estrategia consiste en atender las necesidades de
habilidades blandas de los emprendedores y fomentar la cultura de reconocimiento y apoyo
de la actividad emprendedora en el país. En segundo lugar, fortalecer los conocimientos

93
Dentro de los elementos clave en el ecosistema emprendedor se encuentran condiciones estructurales y
sistémicas. Las condiciones estructurales incluyen las condiciones sociales (instituciones) y físicas que facilitan o
dificultan la interacción entre actores. Mientras tanto, las condiciones sistémicas son aquellos que componen el
ecosistema. La literatura no plantea relaciones de causalidad entre estas condiciones, pero se ha mostrado que
la presencia e interacción entre estos elementos determina el éxito del ecosistema (Stam E. , 2015). Así, el éxito
de una política de emprendimiento requiere de un ecosistema que combine factores sociales, culturales,
económicos e institucionales, y que enfatice la importancia de la interacción entre actores de mercado e
instituciones de no mercado (Lundvall, Johnson, Andersen, & Dalum, 2002; Cirera & Maloney, 2017; Kantis,
Federico, & Ibarra, Condiciones Sistémica para el Emprendimiento Dinámico 2017, 2018).

56
técnicos y habilidades duras de los emprendedores para mejorar sus capacidades
productivas, así como la concurrencia de habilidades administrativas, financieras,
gerenciales, entre otras, necesarias para el crecimiento de los emprendimientos.

Línea de acción 1. Atender las necesidades de habilidades blandas y fomentar la

cultura emprendedora

Con el objetivo de generar reconocimiento y apoyo a la actividad emprendedora en el

país, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de iNNpulsa Colombia y con
el apoyo del Servicio Nacional de Aprendizaje desarrollará una estrategia para fomentar la
mentalidad y cultura emprendedora, que incentive aspectos como la proactividad, la
identificación de soluciones y oportunidades y la creatividad, entre otros.

Frente a la necesidad de un acompañamiento psicosocial para potenciales

emprendedores, especialmente para la población víctima, la Unidad de Víctimas y el
Ministerio del Trabajo, con el apoyo del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, identificará las necesidades de
acompañamiento psicosocial en emprendedores de población víctima del conflicto y, a partir
de esto, diseñará una propuesta de actividades con enfoque psicosocial para implementar
en la oferta programática de emprendimiento, que considere la transferencia de conocimiento
a partir de la experiencia y que incluya estrategias individuales, grupales y familiares en
torno al emprendimiento que interrelacionen el proyecto de vida con el proyecto socio-
empresarial. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2024.

Con el objetivo de generar orientación respecto al fortalecimiento de las habilidades

blandas en diferentes etapas de los emprendimientos, el Servicio Nacional de Aprendizaje y
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de iNNpulsa Colombia, con el apoyo
del Departamento Nacional de Planeación, definirán las habilidades blandas que debe
adquirir el potencial emprendedor para cada una de las fases del emprendimiento, y ajustará
y articulará la oferta programática de las entidades del nivel nacional teniendo en cuenta los
requerimientos de habilidades establecidos. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en
2023.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo de la Unidad Administrativa

Especial de Organizaciones Solidarias, desarrollarán e implementará una estrategia para
fomentar en los emprendimientos, la innovación social, la sostenibilidad ambiental, la
cooperación, en otros, incluyendo la promoción del modelo de las Sociedades Comerciales
de Beneficio e Interés Colectivo (BIC) y la economía solidaria. Esta acción iniciará en 2021
y finalizará en 2024.

57
Línea de acción 2. Fortalecer los conocimientos técnicos y habilidades duras de la
comunidad emprendedora

En la promoción del emprendimiento se requiere fortalecer las capacidades productivas

y habilidades duras y transversales, como las contables, gerenciales, gestión financiera, entre
otras. Complementaria a esta política, en el Documento CONPES 4005 Política Nacional de
Inclusión y Educación Financiera se plantea una serie de estrategias encaminadas a generar
mayores competencias, conocimiento y confianza en el sistema financiero, y sectores
asociados. Adicionalmente, la política propuesta en este documento plantea acciones para
ofrecer atención oportuna que considere servicios modulares por demanda, y promover la
generación de equipos emprendedores donde concurran las habilidades necesarias para el
éxito y crecimiento de los emprendimientos. En este sentido se proponen las siguientes
acciones.

El Departamento Nacional de Planeación diseñará una estrategia para el

fortalecimiento de las capacidades gerenciales y buen gobierno corporativo de los
emprendedores y acompañará su implementación en los programas de emprendimiento y
desarrollo empresarial. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2022.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo del Servicio Nacional de

Aprendizaje, el Departamento para la Prosperidad Social y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, formulará e implementará una estrategia de fortalecimiento a
emprendimientos de subsistencia e inclusión, que permita el mejoramiento de las capacidades
productivas, a través de iniciativas de asistencia técnica y mentorías, incluyendo apoyo
técnico para trámites y requisitos de producto y funcionamiento, de acuerdo con las
realidades locales. Lo anterior, se hará en el marco del Comité Técnico de Emprendimiento
del Sistema Nacional de Innovación y Competitividad y deberá estar articulado con la Mesa
de Equidad del PND 2018-2022. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2023.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de iNNpulsa Colombia, el

Servicio Nacional de Aprendizaje, con el acompañamiento del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, el Ministerio de Tecnologías de Información de las Telecomunicaciones y el
Departamento Nacional de Planeación, diseñarán e implementarán un esquema de oferta de
servicios modulares para emprendedores y empresarios que requieran de fortalecimiento en
capacidades contables, gerenciales, financieras, negociación, mercadeo y gestión del
financiamiento, entre otras. La oferta de estos servicios modulares debe articular las
capacidades territoriales de la Red de Centros de Desarrollo Empresarial del SENA (SBDC),
la red de Centros de Transformación Digital del Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Agencia de
Desarrollo Rural (ADR) en articulación con las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión

58
Agropecuaria (EPSEAS), con el acompañamiento del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, se garantizará la inclusión de un enfoque especial para aquellos
emprendedores pertenecientes a poblaciones vulnerables y de especial protección
constitucional.

Así mismo, la implementación de esta oferta de servicios modulares para

emprendedores se coordinará con las Cámaras Comercio, aprovechando así su experiencia
en el fortalecimiento de habilidades duras y blandas y su capacidad instalada y presencia
en diferentes regiones, para llegar de manera pertinente y oportuna a los emprendedores.
Igualmente, se podrá considerar que los terceros tengan acceso a postularse a ofrecer estos
servicios para empresarios ya sea con o sin costo, y de acuerdo con las necesidades que se
encuentren. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2023.

La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, diseñará e implementará una

estrategia para la prestación de asistencia técnica integral para creación de modelos
empresariales viables y el desarrollo productivo de las empresas de mujeres, especialmente
para la estructuración y ejecución de proyectos productivos y la creación de modelos
empresariales viables y rentables. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Departamento Nacional

de Planeación, desarrollarán un estudio de brechas de capital humano para todos los actores
del ecosistema de emprendimiento, con el fin de identificar los perfiles estratégicos (tanto en
cantidad y calidad). Así mismo, estas entidades con el apoyo del Ministerio de Educación
Nacional, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación,
generarán recomendaciones para la generación y atracción de talento en los vacíos de
perfiles estratégicos identificados. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2022.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a través de iNNpulsa Colombia,

diseñarán y desarrollarán estrategias para la implementación de un enfoque de concurrencia
de habilidades en los programas de emprendimiento donde se promueva la distribución de
habilidades y responsabilidades en equipos multidisciplinarios. Esta acción iniciará en 2021
y finalizará en 2024.

4.3.2. Promoción del acceso y la sofisticación de mecanismos de financiamiento para el

emprendimiento

Para este eje de financiamiento, se definen dos líneas de acción de apoyo a los
emprendimientos en sus diferentes etapas de crecimiento para incentivar la consolidación de
un ecosistema de inversión y financiación con énfasis en el emprendimiento. La primera
consiste en mejorar el acceso y generar alternativas de financiamiento en etapas tempranas
del emprendimiento. La segunda se trata de sofisticar y aumentar las alternativas de

59
financiamiento en etapas de crecimiento inicial y acelerado de los emprendimientos. En el
diseño e implementación de oferta para el financiamiento de emprendimientos, es
fundamental propender por un acompañamiento en el desarrollo de habilidades y
fortalecimiento en modelo de negocio como precondición a la entrega de recursos
monetarios.

Línea de acción 3. Mejorar el acceso y generar alternativas de financiamiento en

etapas tempranas del emprendimiento

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a través de iNNpulsa Colombia y con el

apoyo del Departamento Nacional de Planeación, diseñará e implementará modelos de
scoring para emprendedores acompañados de capacitación a emprendimientos, entidades
financieras y aseguradoras, en la construcción de instrumentos tales como líneas de créditos,
líneas de leasing, entre otros. Esta capacitación requerida y la implementación de estos
modelos de scoring para emprendedores, que podrá iniciar con pilotos, contará con el
acompañamiento de la Superintendencia Financiera de Colombia y el Banco de Comercio
Exterior S.A (Bancóldex). Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2023.

El Departamento Nacional de Planeación y el Fondo Nacional de Garantías

desarrollarán un estudio e implementarán un piloto de esquema de garantías tecnológicas
para emprendimientos de base científico/tecnológico. El desarrollo de esta acción contará
con el apoyo de la Corporación de Finanzas de Tecnología de Corea (KOTEC). Esta acción
iniciará en 2021 y finalizará en 2022.

Con el objetivo de ampliar y mejorar el financiamiento en etapas tempranas del

emprendimiento, donde el capital semilla es una de las principales alternativas, se plantean
las siguientes acciones de política pública.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, junto con el Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo a través de iNNpulsa Colombia, revisará la oferta de
instrumentos de cofinanciación existentes para la población vulnerable y de especial
protección constitucional y propondrán su ajuste o la creación de nuevos instrumentos,
identificando e implementando buenas prácticas para la entrega de capital semilla, capital
de trabajo, accesos a activos productivos, materiales e insumos. Esta acción se realizará en
el marco del Comité Técnico de Emprendimiento del Sistema Nacional de Competitividad e
Innovación. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2024.

El Servicio Nacional de Aprendizaje, con el apoyo del Departamento Nacional de

Planeación, revisará y ajustará los instrumentos de capital semilla del Fondo Emprender, para
reducir los tiempos y aumentar la eficiencia en los procesos de selección de beneficiarios,
evaluación de planes de negocio, formalización de contratos y entrega y condonación de los

60
recursos, entre otras oportunidades de mejora que se identifiquen. Esta acción iniciará en
2021 y finalizará en 2022.

Con el objetivo de llenar el vacío de instrumentos de capital semilla para

emprendimientos de base tecnológica se plantea las siguientes acciones. Primero, el Servicio
Nacional de Aprendizaje escalará y rediseñará mecanismos para otorgar capital semilla a
través del Fondo Emprender, a emprendimientos de base tecnológica o con vocación
innovadora, donde se consideren para la condonación, entre otros ajustes, dar igual
importancia a la información del crecimiento en ventas y a la generación de empleos
formales. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2024. Segundo, el Ministerio de
Ciencias, Tecnología e Innovación, acompañado por iNNpulsa Colombia, estructurará e
implementará un vehículo de inversión de CT+i, que incluya financiación de emprendimientos
de base tecnológica para su fortalecimiento y aceleración. Esta acción iniciará en 2021 y
finalizará en 2025.

Por otra parte, la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer diseñará e

implementará una estrategia para el financiamiento del segmento empresarial mujer, vía
equity, deuda, cofinanciación y garantías con condiciones especiales a través de instrumentos
financieros y no financieros, entre otros94. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural revisará los instrumentos de

financiamiento existentes del sector de agricultura, dirigidos a emprendimientos asociativos
y/o individuales rurales en etapa temprana, con el fin de elaborar una propuesta técnica
para el ajuste y/o desarrollo de nuevos mecanismos de financiamiento alternativo para esta
población. Esta acción se realizará en el marco del Comité Técnico de Emprendimiento del
Sistema Nacional de Competitividad e Innovación. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará
en 2022.

Complementaria a esta política, en el CONPES de Inclusión y Educación Financiera se

plantea una serie de estrategias encaminadas a ampliar la oferta de productos y servicios
financieros a la medida y mejorar su pertinencia para aumentar la inclusión financiera de
personas y empresas.

Línea de acción 4. Sofisticar y aumentar las alternativas de financiamiento en etapas de

crecimiento inicial y acelerado de los emprendimientos

Con el objetivo de sofisticar y aumentar las alternativas de financiamiento en etapas de

crecimiento inicial y acelerado de los emprendimientos, así como de consolidar un ecosistema
de inversión y financiación con énfasis en el emprendimiento, se plantean las siguientes

94
La estrategia se financiará por medio del patrimonio autónomo creado en el Decreto 810 de 2020.

61
acciones de política encaminadas a la difusión de financiación colaborativa y el
fortalecimiento de la inversión ángel y la industria de fondos de capital emprendedor y
privado, entre otras medidas.

Una vez empiezan a crecer, algunos emprendimientos que recibieron recursos de

cofinanciación se pueden ver limitados en el acceso a nuevo financiamiento por el pasivo
que reportan. En este sentido, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Servicio
Nacional de Aprendizaje, con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial Junta Central
de Contadores, diseñarán e implementarán un mecanismo mediante el cual el registro de los
recursos de capital condonable o cofinanciación otorgados por el Gobierno Nacional (ej.
Fondo Emprender y iNNpulsa Colombia), en los estados financieros de los emprendedores,
no se conviertan en un limitante para acceder a otros mecanismos de financiación. Esta
acción iniciará en 2021 y finalizará en 2022.

Por otra parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural formulará e implementará

un modelo estratégico de intervención dirigido al fortalecimiento y acompañamiento integral
a emprendimientos rurales individuales y asociativos dirigidos a población en condiciones
de pobreza, pobreza extrema y víctimas del conflicto armado, con el propósito de fomentar
el emprendimiento rural y consolidar la inclusión social y productiva, a partir de la generación
de ingresos y el mejoramiento de las condiciones de vida. Esta acción iniciará en 2021 y
finalizará en 2025.

En cuanto al propósito de consolidar un ecosistema de inversión y financiación con

énfasis en el emprendimiento, primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a
través de iNNpulsa Colombia, con el apoyo del Banco de Comercio Exterior S.A (Bancóldex)
y el Departamento Nacional de Planeación, diseñará e implementará estrategias de
formación de nuevos gestores de inversión ángel y fondos de capital emprendedor, para
fomentar este tipo de instrumentos de financiación para el emprendimiento. Se podrán incluir
la estructuración de instrumentos para cofinanciar la puesta en marcha de los fondos de
capital emprendedor. Entre los mecanismos deberán analizarse instrumentos como fondos de
contrapartida (conocidos como matching grants) para nuevos fondos y gestores con y sin
experiencia, sellos de calidad para gestores que alcancen metas predeterminadas,
profesionalización de gestores de fondos de capital emprendedor mejoras en el gobierno
corporativo, apoyo para solventar gastos administrativos y consolidación de espacios y
plataformas colaborativas para conectar a los emprendedores con potenciales inversionistas.
Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2024.

La Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera, con el

acompañamiento del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento Nacional
de Planeación, expedirán una regulación que permita flexibilizar las condiciones de entrada

62
y comercialización de participaciones de Fondos de Capital Privado, de manera que se creen
condiciones de mercado que promuevan los Fondos de Capital emprendedor tanto desde la
oferta como desde la demanda. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2021.

El Fondo Nacional de Garantías y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,

diseñará un portafolio de instrumentos que permita la financiación de emprendimientos y
proyectos productivos, donde se incluyan entre otros, garantías financieras, de valores
representativos de deuda, u operaciones de inversión en fondos de inversión. Esta acción
iniciará en 2021 y finalizará en 2023.

El Departamento Nacional de Planeación analizará y diseñará un esquema regulatorio,

contable y tributario de instrumentos de cuasi-capitales para el financiamiento de
emprendimientos. Esta acción iniciará en 2022 y finalizará en 2023. Por otra parte,
diseñará una estrategia para la implementación de matching grants en el financiamiento de
emprendimientos innovadores y de base científico/tecnológico. Esta acción iniciará en 2021
y finalizará en 2023.

Complementaria a esta política, en la Política Nacional de Inclusión y Educación

Económica y Financiera se plantea una serie de estrategias encaminadas a fortalecer la
infraestructura financiera y digital para incrementar el acceso, uso y eficiencia de los servicios
financieros formales, relacionadas con la industria Fintech, el factoring y crowdfunding.

4.3.3. Fortalecimiento de las redes y las estrategias de comercialización de los

emprendimientos

Con el objetivo de fortalecer las redes para el emprendimiento y las estrategias de

comercialización de los emprendimientos, se establecen dos líneas estratégicas. Primero,
impulsar la conformación de redes de apoyo entre los emprendedores y fortalecer las
sinergias entre las redes del ecosistema de emprendimiento. Segundo, fortalecer las
estrategias de asociatividad, distribución y comercialización de los emprendimientos para
propiciar su sostenibilidad y crecimiento.

Línea de acción 5. Impulsar la conformación de redes de apoyo entre los

emprendedores y fortalecer las sinergias entre las redes del ecosistema de
emprendimiento

Con el objetivo de impulsar las redes entre emprendedores, para facilitar el intercambio
de experiencias, visibilizar casos de éxito, obtener apoyo en la resolución de problemas
típicos del emprendimiento, así como generar encuentros con clientes, proveedores,
inversionistas y en general fomentar espacios de conexión entre actores del ecosistema
emprendedor, se establecen las siguientes acciones de política.

63
 El Departamento Administrativo para Prosperidad Social con el apoyo del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
acompañará el proceso de articulación para las agendas de encuentros, intercambio de
experiencias y redes de emprendimiento entre unidades productivas y de ellos con diferentes
actores, diseñadas por el conjunto de entidades líderes, con el fin de generar oportunidades
de comercialización, negocios inclusivos y fomentar la participación en escenarios
productivos y comerciales. Esta acción iniciará en 2022 y finalizará en 2024.

El Servicio Nacional de Aprendizaje desarrollará una agenda de espacios de

encuentro con los beneficiarios de los programas de apoyo al emprendimiento del Fondo
Emprender, donde se fomenten las redes entre emprendedores con intercambio de
experiencias, contactos, cadenas productivas, mentalidad de innovación, entre otros. Esta
acción iniciará en 2021 y finalizará en 2023.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para
la Competitividad y la Gestión Público-Privada, acompañará y asesorará el proceso de
integración de las Redes Regionales para el Emprendimiento al Sistema Nacional de
Competitividad e Innovación SNCI a través de las CRCI, a partir de la solicitud y
aprobación de las mismas regiones. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2022.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Banco de Comercio

Exterior S.A diseñará e implementará una estrategia de fomento para las redes de ángeles
inversionistas, orientado a la creación de nuevas redes y el sostenimiento de ellas. Esta acción
iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

Línea de acción 6. Fortalecer las estrategias de asociatividad, distribución y

comercialización de los emprendimientos para propiciar su sostenibilidad y crecimiento

Con el objetivo de fortalecer las estrategias de comercialización de los

emprendimientos, se plantean las siguientes acciones para generar alianzas de cooperación,
fomentar economías solidarias, propiciar economías de escala y encadenamientos
productivos, desarrollar modelos que faciliten la distribución, así como fomentar la
internacionalización de emprendimientos con potencial de crecimiento.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo diseñará e implementará mecanismos

para la organización de redes microempresariales que propicien alianzas de cooperación,
economías de escala, encadenamientos productivos, contacto con empresas ancla, suma de
capacidades productivas, mecanismos alternativos de financiamiento propios y la
participación asociativa en compras públicas. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en
2025.

64
 El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y El Ministerio de Agricultura con el
apoyo del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones promoverá y
facilitará la creación de plataformas físicas y tecnológicas que permitan a emprendimientos
y microempresas de diferentes sectores asociarse y desarrollar modelos de distribución y
comercialización de manera directa, reduciendo costos de intermediación. Esta acción
iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el apoyo de la Unidad Administrativa

Especial de Organizaciones Solidarias y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
diseñará un programa de asociatividad agroempresarial integrada, el cual consistirá en la
conformación de alianzas productivas territoriales entre comercializadores de gran tamaño
y organizaciones de productores rurales maduras y de gran tamaño, o redes de
organizaciones de productores rurales, como potenciadores del desarrollo productivo local.
Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2022.

Con el objetivo de fomentar la internacionalización de los emprendimientos con

potencial de crecimiento, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento
Nacional de Planeación diseñarán e implementarán una estrategia orientada a los mercados
internacionales vía exportación, así como facilitará los procesos de residencias de incubación
y aceleración en los principales ecosistemas de emprendimiento del mundo, garantizando
que vuelvan al país. Así mismo, se diseñará e implementará una estrategia para promover e
impulsar el crecimiento, expansión e internacionalización de emprendimientos y mipymes
colombianas a través del modelo de franquicia. Estas acciones iniciarán en 2021 y
finalizarán en 2023.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo de la Superintendencia de

Industria y Comercio y la Dirección Nacional de Derecho de Autor diseñarán e
implementarán una estrategia integral para fomentar el uso estratégico de la propiedad
intelectual (PI) de los emprendimientos de crecimiento, la cual deberá estar articulada con la
Política Nacional de Propiedad Intelectual, donde se capacite a los emprendedores sobre los
beneficios y sistemas de protección de los derechos de PI, la identificación del potencial de
aplicación internacional de su PI y se les brinde orientación y acompañamiento durante
procesos de internacionalización de sus productos. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará
en 2023.

4.3.4. Desarrollo tecnológico e innovación

A continuación, se definen dos estrategias para facilitar el desarrollo tecnológico y la

innovación en los emprendimientos. Por un lado, dado el bajo conocimiento, acceso y
adaptación a las actividades tecnológicas, se plantean dos acciones de capacitación y

65
promoción para la utilización de herramientas tecnológicas básicas, de acuerdo con los
requerimientos y condiciones de los emprendimientos. Segundo, otro conjunto de acciones
está dirigido a facilitar la adopción tecnológica y fomentar la innovación de los
emprendimientos.

Línea de acción 7. Capacitar y promover la utilización de las herramientas

tecnológicas, de acuerdo con los requerimientos y condiciones de los emprendimientos

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones con el apoyo del

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Departamento Administrativo de Prosperidad
Social y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, diseñará e implementará mecanismos
de acceso y utilización de herramientas tecnológicas para el desarrollo de iniciativas
productivas y emprendimientos digitales por parte de la población en pobreza, vulnerable y
víctima, con el objeto de reducir la brecha de inclusión digital, apoyados en la información
de focalización de los programas y proyectos de conectividad. Esta acción iniciará en 2021
y finalizará en 2025. Adicionalmente, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo diseñará y
presentará una oferta de servicios modulares a emprendimientos que requieran
fortalecimiento en el desarrollo de habilidades digitales en las áreas de validación en el
mercado, liderazgo y equipos de trabajo, producto digital, negocio y finanzas. Este diseño
de servicios modulares incluirá la oferta en los programas de apoyo a la industria TI. Esta
acción inicia en 2021 y finalizará en 2022

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de iNNpulsa Colombia,

diseñará e implementará, a través del programa CEMPRENDE, un espacio que permita el
intercambio de información entre los emprendedores e instituciones de apoyo, que promueva
el conocimiento y la utilización de herramientas tecnológicas para fortalecer el desarrollo de
sus ideas de negocio. Esta acción iniciará en 2021 y terminará en 2023.

Línea de acción 8. Facilitar intercambio de tecnología y la innovación en los

emprendimientos

El Servicio Nacional de Aprendizaje con el apoyo del Ministerio de Ciencia,

Tecnología e Innovación y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo diseñará e
implementará una estrategia con los Tecnoparques y otros actores relevantes para generar
emprendimientos a partir de los resultados de las investigaciones, teniendo en cuenta las
necesidades del sector productivo. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación con el apoyo del Ministerio de

Comercio, Industria y Turismo y el Departamento Nacional de Planeación diseñará e

66
implementará una estrategia para la sostenibilidad y aceleración empresas tipo spin-offs para
la consolidación de empresas de base científico/tecnológica. El desarrollo de esta acción se
deberá articular con las iniciativas de la Política de Ciencia, Tecnología e Innovación y la
Política de Propiedad Intelectual. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Ministerio de Ciencia,

Tecnología e Innovación y el Departamento Nacional de Planeación diseñará e implementará
una estrategia para el fortalecimiento de incubadoras y aceleradoras en el país que permita
aumentar la oferta de apoyo a los emprendimientos, especialmente a los de base tecnológica.
Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

El Departamento Nacional de Planeación, diseñará una estrategia para la

implementación de garantías mobiliarias con base en propiedad intelectual para el
financiamiento de emprendimientos innovadores y base tecnológica. Esta acción iniciará en
2022 y finalizará en 2023.

Este grupo de acciones se complementará y articulará con las políticas de Propiedad

Intelectual y la de Ciencia, Tecnología e Innovación, en proceso de construcción.

4.3.5. Fortalecimiento de la arquitectura institucional para el emprendimiento

La fortaleza de la institucionalidad determina las condiciones y confianza para

consolidar un ecosistema de emprendimiento que ofrezca opciones para la generación de
ingresos, pero que promueva la generación de riqueza a través del crecimiento y la
productividad de sus emprendimientos. Con el objeto de fortalecer la arquitectura institucional
para el emprendimiento en el país, se plantean acciones de política, organizadas en cuatro
líneas de acción. Primero, acciones para promover un esquema de atención integral y
articulado para el desarrollo de emprendimientos. Segundo, generar estrategias de
focalización, perfilamiento y atención oportuna para el apoyo a emprendimientos. Tercero,
generar mecanismos de seguimiento de beneficiarios, evaluación de las intervenciones e
información general del ecosistema de emprendimiento, para la toma de decisiones basada
en evidencia. Finalmente, acciones para generar una institucionalidad que promueva el
crecimiento de los emprendimientos, así como de la experimentación rápida y a bajo costo.

Línea de acción 9. Promover un esquema de atención integral y articulado para el

desarrollo de emprendimientos

Organizar la institucionalidad con roles y competencias claras para apoyar el

emprendimiento es apremiante para consolidar un entorno habilitante para el
emprendimiento. Con el objetivo de reducir la duplicidad de esfuerzos, atomización de
recursos, mejorar la articulación entre las entidades que apoyan al emprendimiento y

67
especialmente plantear una oferta clara de cara a los usuarios, se plantean las siguientes
acciones.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de iNNpulsa Colombia y con

el apoyo del Departamento Nacional de Planeación, coordinará el ajuste y articulación de
la oferta del Gobierno nacional para la atención y apoyo a emprendedores, donde se definan
roles, competencias y actores responsables. Lo anterior, se hará en el marco del Comité
Técnico de Emprendimiento del Sistema Nacional de Innovación y Competitividad y deberá
estar articulado con la Mesa de Equidad del PND 2018-2022. Esta acción iniciará en 2021
y finalizará en 2023.

El Departamento Nacional de Planeación con el apoyo del Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República, a través de la Consejería Presidencial para
la Competitividad y la Gestión Público-Privada, realizará un mapeo periódico y generará
recomendaciones sobre los instrumentos de las entidades de orden nacional para el apoyo
a emprendimientos y microempresas, derivados de la aplicación de la metodología de
Articulación para la Competitividad. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural elaborará un análisis de la oferta

programática en emprendimiento rural de las entidades adscritas y vinculadas al sector de
agricultura y desarrollo rural, con el fin de implementar una propuesta de intervención
articulada e implementar una estrategia de despliegue territorial para dar a conocer la oferta
institucional en emprendimiento rural. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2022.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desarrollará e implementará una

estrategia para contribuir a la estabilización, sostenibilidad de micronegocios informales con
establecimiento y potencial de avanzar en formalización mediante pilotos desarrollados en
el marco de un laboratorio social de inclusión productiva. Esta acción iniciará en 2021 y
finalizará en 2024.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social desarrollará una estrategia

para contribuir a la estabilización y sostenibilidad de micronegocios de población en
pobreza y vulnerable, en el marco del laboratorio social de inclusión productiva cumpliendo
con los criterios de focalización de la entidad. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en
2022.

Línea de acción 10. Generar estrategias de caracterización, focalización y

perfilamiento para la atención oportuna en el apoyo a emprendimientos

Es necesario implementar instrumentos de caracterización que permitan identificar el

perfil emprendedor y el potencial productivo y comercial de las iniciativas productivas.

68
También se requiere contar con criterios técnicos de entrada y salida en las ofertas
institucionales, de tal manera que permitan identificar el estado de avance del
emprendimiento, así como las necesidades de fortalecimiento y el potencial de las iniciativas
para focalizar las ofertas más especializadas en los emprendedores e iniciativas productivas
con mayor potencial de sostenibilidad o crecimiento. La información generada por estos
instrumentos permitirá valorar la pertinencia de alternativas de generación de ingresos, a
través de la oferta de empleabilidad, para que la población pueda ser ubicada de manera
más eficiente y pertinente de acuerdo con su perfil productivo y laboral.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, diseñará e implementará un esquema

de atención que considere diferentes puntos de suministro de información, presencial o virtual
como la Red de Centros de Desarrollo Empresarial y demás puntos de atención a
emprendedores, que propenda por una gestión eficaz de la información, y donde se pueda
orientar a la población hacia la oferta programática de acuerdo con sus necesidades. Esta
acción iniciará en 2021 y finalizará en 2023.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Departamento

Administrativo de Prosperidad Social y el Departamento Nacional de Planeación, diseñará e
implementará un proceso de focalización integral para la oferta programática en
emprendimiento, con instrumentos de perfilamiento y caracterización, para la selección
óptima de beneficiarios e identificación de potenciales emprendedores. Esta acción iniciará
en 2021 y finalizará en 2023.

La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, generará una definición de

emprendimiento y empresa de mujeres y desarrollar mecanismos de recolección y análisis de
información para su medición e impacto. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2023.

Línea de acción 11. Generar mecanismos de seguimiento de beneficiarios, evaluación

de las intervenciones e información general del ecosistema de emprendimiento, para la
toma de decisiones basada en evidencia

Se requiere generar información sólida y suficiente para caracterizar emprendimientos,

reconocer sus necesidades y evaluar impactos de sus instrumentos de política, con el fin de
diseñar y tomar decisiones de política basada en evidencia. Con este objetivo se plantean
las siguientes acciones.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el apoyo del Departamento

Administrativo de Prosperidad Social y el Servicio Nacional de Aprendizaje, diseñará e
implementará mecanismos de identificación de unidades productivas y micronegocios con
posibilidad de rápido crecimiento y gestionar su enrutamiento hacia la oferta que potencie
su desarrollo. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

69
 El Departamento Nacional de Planeación con el apoyo del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo incluirá información de los programas de apoyo al emprendimiento en el
Registro Social, de tal manera que permita el monitoreo de los beneficiarios de los programas
en las diferentes etapas de intervención. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

Ante la falta de información sólida, suficiente y periódica para la caracterización del

emprendimiento en Colombia, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo diseñará e
implementará un observatorio nacional para el emprendimiento y la microempresa. En el
desarrollo de esta acción, que contará con el acompañamiento del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, se deberán mapear las mejores prácticas de medición
para el emprendimiento, construir una batería de indicadores con línea base y formas de
cálculo y diseñar e implementar una ruta de acción para la implementación y sostenibilidad
del observatorio y realizar la publicación periódica de indicadores que caractericen la
dinámica emprendedora en el país. Para el desarrollo de esta acción se podrán realizar
alianzas estratégicas con actores como las Cámaras de Comercio, universidades y otras
entidades del ecosistema emprendedor. Esta acción iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

Dada la falta de información de la actividad informal donde se concentran varios

emprendimientos de subsistencia e inclusión, el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, con el acompañamiento del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, implementará y administrará el
Sistema de Información de Actividades Económicas Informales (SIECI), como instrumento
estadístico para identificar y caracterizar unidades económicas para el diseño e
implementación de políticas públicas orientadas a la formalización empresarial. Esta acción
iniciará en 2021 y finalizará en 2025.

Con el fin de generar información sobre el impacto de los programas de apoyo al

emprendimiento, el Departamento Administrativo de Prosperidad Social, el Servicio Nacional
de Aprendizaje, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural desarrollarán estudios de evaluación de impacto y/o de resultados de sus
respectivos programas de apoyo para el emprendimiento e implementarán un plan de ajuste
con las recomendaciones. El Departamento Nacional de Planeación acompañará
técnicamente el diseño e implementación de dichos estudios. Estas acciones se ejecutarán
entre 2021 y 2025.

Quinto, El Departamento Nacional de Planeación, diseñará e implementará una

estrategia de asesoría y acompañamiento para el desarrollo de líneas base y medición de
impacto de los programas de emprendimiento y aceleración impulsados por las cámaras de
comercio. Esta acción inicia en 2021 y finalizará en 2022. Por otra parte, diseñará e
incorporará un sistema de mapeo y seguimiento de las evaluaciones de los programas de

70
emprendimiento, a nivel nacional y regional, que permita identificar fuentes de financiación
de los estudios, periodicidad, metodología aplicada, principales resultados, entre otros
factores. Esta acción inicia en 2021 y finalizará en 2025.

Línea de acción 12. Generar una institucionalidad que promueva el crecimiento de los
emprendimientos, así como de la experimentación rápida y a bajo costo

Primero, con el objetivo de generar institucionalidad que propicie el emprendimiento y

el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de las empresas, el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo con el apoyo de diferentes entidades del gobierno nacional, propondrán
cambios en el marco regulatorio con el fin de aumentar el bienestar social y generar equidad.
El desarrollo de esta acción incluye la presentación y seguimiento de un proyecto de ley de
emprendimiento, así como la expedición de reglamentaciones requeridas e informes de
seguimiento y evaluación frente a la implementación de la Ley. Esta acción iniciará en 2021
y finalizará en 2022.

Con el objetivo de promover y facilitar una experimentación rápida y a bajo costo, que
permita la consolidación de ideas de negocios sostenibles y empresas altamente productivas
y competitivas en el mercado, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo
del Departamento Nacional de Planeación y la Superintendencia de Sociedades, establecerá
planes para la simplificación y virtualización de trámites de cierre y liquidación de empresas
en la Ventanilla Única Empresarial (VUE) que servirá de orientación para empresarios y
Cámaras de Comercio, entre otros actores, para la utilización e implementación de
mecanismos expeditos para la reorganización y liquidación de empresas. Esta acción iniciará
en 2021 y finalizará en 2023.

4.4. Seguimiento

El seguimiento a la implementación de la presente política se realizará a través del Plan

de Acción y Seguimiento (PAS) que se encuentra en el (Anexo A). En este se establecen los
indicadores de seguimiento, las entidades responsables de cada acción, los periodos de
ejecución, los recursos necesarios y las fuentes de financiamiento, y la importancia de cada
acción para el cumplimiento del objetivo general de la política.

Esta política tiene un periodo de implementación que cubre desde el año 2021 hasta
el 2025. Su seguimiento se hará de manera semestral iniciando su reporte en junio de 2021
y el informe de cierre se realizará con corte al 31 de diciembre de 2025. Lo anterior, se
traduce en un total de 10 reportes semestrales para un periodo de cinco años. Vale la pena
aclarar que el cumplimiento de los indicadores contenidos en el PAS por parte de las
diferentes entidades estará sujeto a la disponibilidad de recursos que se apropien para tal

71
fin del Presupuesto General de la Nación (PGN), sin perjuicio del seguimiento a los
compromisos establecidos en este para la ejecución de la presente política.

4.5. Financiamiento

Para efecto del cumplimento de los objetivos de este documento, las entidades
involucradas en su implementación gestionarán y priorizarán, en el marco de sus
competencias, recursos para la financiación de las actividades que se proponen en el PAS.
Algunas de estas se financiarán con recursos de funcionamiento y otros con recursos de
inversión. Lo anterior se hará teniendo en cuenta el Marco de Gasto de Mediano Plazo del
respectivo sector. Se estima que el costo total de la política es 212.961 millones de pesos
que se ejecutará en un periodo de 5 años. En la Tabla 1 se muestran los costos totales para
cada una de las entidades ejecutoras de las acciones presentadas anteriormente.

Tabla 1. Costos indicativos por entidad

(millones de pesos)

Entidad Costos
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 97.825
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 80.600
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación 16.300
Departamento Nacional de Planeación 5.310
Servicio Nacional de Aprendizaje 4.992
Departamento Administrativo Nacional de Estadística 3.402
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2.439
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 1.111
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 931
Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera 50
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas 1
Total 212.961
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2020).

Algunas acciones indicadas por las anteriores entidades y la acción a cargo del Fondo
Nacional de Garantías serán financiadas con presupuesto de funcionamiento con costo cero,
razón por la cual no se incluyen en la Tabla 1. Es necesario resaltar que la ejecución de las
inversiones asociadas a la implementación de esta política estará sujeta a la disponibilidad
de recursos que se apropien en el Presupuesto General de la Nación para cada uno de los

72
sectores responsables.

73
5. RECOMENDACIONES

El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Comercio, Industria y

Turismo, el Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación, el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, el Ministerio de Hacienda y crédito Público, el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
recomiendan al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES):

1. Aprobar la Política Nacional de Emprendimiento contenida en el presente documento

CONPES, incluyendo el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) contenido en el Anexo A.

2. Solicitar a las entidades del Gobierno nacional involucradas en este documento

CONPES priorizar los recursos para la puesta en marcha de sus estrategias, acorde
con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo sector.

3. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación:

a. Consolidar y divulgar la información del avance de las acciones según lo

planteado en el Plan de Acción y Seguimiento (Anexo A). La información deberá
ser proporcionada por las entidades involucradas en este documento de manera
oportuna según lo establecido en la sección de seguimiento.

b. Diseñar una estrategia para el fortalecimiento de las capacidades gerenciales y

buen gobierno corporativo de los emprendedores y acompañar su
implementación en los programas de emprendimiento y desarrollo empresarial.

c. Desarrollar e implementar un piloto de esquema de garantías tecnológicas para

emprendimientos de base científico/tecnológico.

d. Analizar y diseñar un esquema regulatorio, contable y tributario de instrumentos

de cuasicapitales para el financiamiento de emprendimientos

e. Diseñar una estrategia para la implementación de matching grants en el

financiamiento de emprendimientos innovadores y de base
científico/tecnológico.

f. Diseñar una política de Ciencia, Tecnología e Innovación donde se incluyan

mecanismos que permitan la formación y vinculación de capital humano de alto
nivel con enfoque STEM, para propiciar la generación de emprendimientos
innovadores y dinámicos.

74
 g. Diseñar una estrategia para la implementación de garantías mobiliarias con base
en propiedad intelectual para el financiamiento de emprendimientos innovadores
y base tecnológica.

h. Realizar mapeo periódico y generar recomendaciones sobre los instrumentos de

las entidades de orden nacional para el apoyo a emprendimientos y
microempresas, derivados de la aplicación de la metodología de Articulación
para la Competitividad.

i. Incluir información de los programas de apoyo al emprendimiento en el registro

social, de tal manera que permita el monitoreo de los beneficiarios de los
programas en las diferentes etapas de intervención

j. Diseñar e implementar una estrategia de asesoría y acompañamiento para el

desarrollo de líneas base y medición de impacto de los programas de
emprendimiento y aceleración impulsados por las cámaras de comercio.

k. Diseñar e incorporar un sistema de mapeo y seguimiento de las evaluaciones de

los programas de emprendimiento, a nivel nacional y regional, que permita
identificar fuentes de financiación de los estudios, periodicidad, metodología
aplicada, principales resultados, entre otros factores.

4. Solicitar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo:

a. Desarrollar e implementar una estrategia para fomentar la mentalidad y cultura

emprendedora, que incentive aspectos como la proactividad, el aprendizaje en
la experimentación, la identificación de soluciones y oportunidades.

b. Formular e implementar una estrategia de fortalecimiento a emprendimientos de

subsistencia e inclusión, que permita el mejoramiento de las capacidades
productivas, a través de iniciativas de asistencia técnica y mentorías, incluyendo
apoyo técnico para trámites y requisitos de producto y funcionamiento, de
acuerdo con las realidades locales

c. Diseñar e implementar un esquema de oferta de servicios modulares para

empresarios y emprendedores que requieran de fortalecimiento en capacidades
contables, gerenciales, financieras, negociación, mercadeo y gestión del
financiamiento, entre otras, garantizando la inclusión de un enfoque especial
para aquellos empresarios y emprendedores pertenecientes a poblaciones
vulnerables y de especial protección constitucional.

d. Desarrollar un estudio de brechas de capital humano para todos los actores del
ecosistema de emprendimiento en el que se identifique los perfiles estratégicos

75
 (cantidad y calidad), con diferenciación de género y generar recomendaciones
para la generación y atracción de talento en los vacíos de perfiles estratégicos
identificados.

e. Diseñar y desarrollar estrategias para la implementación de un enfoque de

concurrencia de habilidades en los programas de emprendimiento donde se
promueva la distribución de habilidades y responsabilidades en equipos
multidisciplinarios.

f. Diseñar e implementar modelos de scoring para emprendedores acompañados

de capacitación tanto a emprendimientos como a entidades financieras, para
instrumentos de financiación tales como líneas de créditos, líneas de leasing, entre
otros.

g. Diseñar e implementar estrategias de formación de nuevos gestores de inversión

ángel y fondos de capital emprendedor, para fomentar este tipo de instrumentos
de financiación para el emprendimiento. Se podrán incluir la estructuración de
instrumentos para cofinanciar la puesta en marcha de los fondos de capital
emprendedor.

h. Acompañar y asesorar el proceso de integración de las Redes Regionales para

el Emprendimiento al Sistema Nacional de Competitividad e Innovación SNCI
a través de las CRCI, a partir de la solicitud y aprobación de las mismas regiones.

i. Diseñar e implementar mecanismos para la organización de redes

microempresariales que propicien alianzas de cooperación, economías de
escala, encadenamientos productivos, contacto con empresas ancla, suma de
capacidades productivas, mecanismos alternativos de financiamiento propios y
la participación asociativa en compras públicas.

j. Promover y facilitar la creación de plataformas físicas y tecnológicas que

permitan a emprendimientos y microempresas de diferentes sectores asociarse y
desarrollar modelos de distribución y comercialización de manera directa,
reduciendo costos de intermediación.

k. Robustecer una estrategia de internacionalización de los emprendimientos,

orientados a los mercados internacionales, que podrán incluir procesos de
incubación y aceleración en los principales ecosistemas de emprendimiento del
mundo.

l. Diseñar e implementar una oferta de servicios modulares en temas de habilidades

digitales básicas, transformación digital, comercio electrónico, entre otros. Lo

76
 anterior en el marco de la estrategia de Centros de Transformación Digital
Empresarial.

m. Diseñar e implementar una estrategia para el fortalecimiento de incubadoras y

aceleradoras en el país que permita aumentar la oferta de apoyo a los
emprendimientos, especialmente a los de base tecnológica.

n. Coordinar el ajuste y articulación de la oferta del Gobierno nacional para la

atención y apoyo a emprendedores, que defina roles, competencias y actores
responsables, en el marco del Comité Técnico de Emprendimiento y en
articulación con la Mesa de Equidad.

o. Desarrollar e implementar una estrategia para contribuir a la estabilización y

sostenibilidad de micronegocios informales con establecimiento y potencial de
avanzar en formalización mediante pilotos desarrollados en el marco de un
laboratorio social de inclusión productiva.

p. Diseñar e implementar un proceso de focalización integral para la oferta

programática en emprendimiento, con instrumentos de perfilamiento y
caracterización, para la selección óptima de beneficiarios e identificación de
potenciales emprendedores.

q. Diseñar e implementar un observatorio nacional para el emprendimiento y la

microempresa.

r. Desarrollar estudios de evaluación de impacto de los programas de apoyo para

el emprendimiento de Ministerio de Comercio Industria y Turismo e implementar
un plan de ajuste con las recomendaciones.

s. Elaborar y proponer cambios en el marco regulatorio que propicie el

emprendimiento y el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de las empresas,
con el fin de aumentar el bienestar social y generar equidad.

t. Establecer planes para la simplificación y virtualización de los trámites de cierre

y liquidación de empresas y su incorporación a la Ventanilla Única Empresarial
(VUE), como mecanismo de orientación de empresarios y Cámaras de Comercio,
entre otros actores, para la utilización e implementación de mecanismos
expeditos para la reorganización y liquidación de empresas.

5. Solicitar al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación:

a. Estructurar e implementar un vehículo de inversión de CT+i, que incluya

financiación de empresas creadas de base científico/tecnológica para su
fortalecimiento y aceleración.

77
 b. Diseñar e implementar una estrategia para la sostenibilidad y aceleración
empresas tipo spin-offs para la consolidación de empresas de base
científico/tecnológica.

6. Solicitar al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones:

a. Diseñar e implementar mecanismos de acceso y utilización de herramientas

tecnológicas para el desarrollo de iniciativas productivas y emprendimientos
digitales por parte de la población en pobreza, vulnerable y víctima, con el objeto
de reducir la brecha de inclusión digital, apoyados en la información de
focalización de los programas y proyectos de conectividad.

b. Diseñar y presentar una oferta de servicios modulares a emprendimientos que

requieran fortalecimiento en el desarrollo de habilidades digitales en las áreas
de Validación en el Mercado, Liderazgo y equipos de trabajo, Producto digital,
Negocio y Finanzas. Este diseño de servicios modulares incluirá la oferta en los
programas de apoyo a la industria TI.

7. Solicitar al Servicio Nacional de Aprendizaje:

a. Definir las habilidades blandas que debe adquirir el potencial emprendedor para
cada una de las fases del emprendimiento y proponer ajustes y articulación de
la oferta programática de las entidades del nivel nacional teniendo en cuenta los
requerimientos de habilidades establecidos.

b. Revisar y ajustar los instrumentos de capital semilla del Fondo Emprender, para
reducir los tiempos y aumentar la eficiencia en los procesos de selección de
beneficiarios, evaluación de planes de negocio, formalización de contratos y
entrega y condonación de los recursos, entre otras oportunidades de mejora que
se identifiquen.

c. Escalar y rediseñar mecanismos para otorgar capital semilla a través del Fondo
Emprender, a emprendimientos de base tecnológica o con vocación innovadora,
donde se consideren para la condonación, entre otros ajustes, igual relevancia
al crecimiento en ventas que a la generación de empleos formales.

d. Diseñar e implementar una estrategia con los Tecnoparques y otros actores

relevantes para generar emprendimientos a partir de los resultados de las
investigaciones, teniendo en cuenta las necesidades del sector productivo.

8. Solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural:

a. Revisar los instrumentos de financiamiento existentes del sector agricultura,

dirigidos a emprendimientos asociativos y/o individuales rurales en etapa

78
 temprana, con el fin de elaborar una propuesta técnica para el ajuste y/o
desarrollo de nuevos mecanismos de financiamiento alternativo para esta
población.

b. Formular e implementar un modelo estratégico de intervención dirigido al

fortalecimiento y acompañamiento integral a emprendimientos rurales
individuales y asociativos dirigidos a población en condiciones de pobreza,
pobreza extrema y víctimas del conflicto armado, con el propósito de fomentar
el emprendimiento rural y consolidar la inclusión social y productiva, a partir de
la generación de ingresos y el mejoramiento de las condiciones de vida.

c. Diseñar un programa de asociatividad agroempresarial integrada, el cual

consistirá en la conformación de alianzas productivas territoriales entre
comercializadores de gran tamaño y organizaciones de productores rurales
maduras y de gran tamaño, o redes de organizaciones de productores rurales,
como potenciadores del desarrollo productivo local.

d. Elaborar un análisis de la oferta programática en emprendimiento rural de las

entidades adscritas y vinculadas al sector de agricultura y desarrollo rural, con el
fin de implementar una propuesta de intervención articulada e implementar una
estrategia de despliegue territorial para dar a conocer la oferta institucional en
emprendimiento rural.

e. Desarrollar estudios de evaluación de impacto y/o de resultados de los

programas de apoyo para el emprendimiento del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural e implementar un plan de ajuste con las recomendaciones.

9. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Unidad de

Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera y el Fondo Nacional de
Garantías:

a. Expedir regulación que permita flexibilizar las condiciones de entrada y

comercialización de participaciones de Fondos de Capital Privado, de manera
que se creen condiciones de mercado que promuevan los Fondos de Capital
emprendedor tanto desde la oferta como desde la demanda.

b. Diseñar e implementar un instrumento de garantías que permita la financiación

de emprendimientos y proyectos productivos, donde se incluyan entre otros,
garantías financieras, de valores representativos de deuda, u operaciones de
inversión en fondos de inversión.

79
10. Solicitar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través de
la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer:

a. Diseñar e implementar una estrategia para la prestación de asistencia técnica

integral para creación de modelos empresariales viables y el desarrollo
productivo de las empresas de mujeres, especialmente para la estructuración y
ejecución de proyectos productivos y la creación de modelos empresariales
viables y rentables.

b. Diseñar e implementar una estrategia para el financiamiento del segmento

empresarial mujer, vía equity, deuda, cofinanciación y garantías con condiciones
especiales a través de instrumentos financieros y no financieros, entre otros.

c. Generar una definición de emprendimiento y empresa de mujeres y desarrollar

mecanismos de recolección y análisis de información para su medición e impacto.

11. Solicitar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social:

a. Revisar la oferta de instrumentos de cofinanciación existentes para la población

vulnerable y de especial protección, y proponer su ajuste o la creación de nuevos
instrumentos, identificando e implementando buenas prácticas para la entrega de
capital semilla, capital de trabajo, accesos a activos productivos, materiales e
insumos.

b. Acompañar el proceso de articulación para las agendas de encuentros,

intercambio de experiencias y redes de emprendimiento entre unidades
productivas y de ellos con diferentes actores, diseñadas por el conjunto de
entidades líderes, con el fin de generar oportunidades de comercialización,
negocios inclusivos y fomentar la participación en escenarios productivos y
comerciales.

c. Desarrollar una estrategia para contribuir a la estabilización y sostenibilidad de

micronegocios de población en pobreza y vulnerable, en el marco del laboratorio
social de inclusión productiva cumpliendo con los criterios de focalización de la
entidad.

d. Desarrollar estudios de evaluación de impacto de los programas de apoyo para

el emprendimiento del DPS e implementar un plan de ajuste con las
recomendaciones.

12. Solicitar al Departamento Administrativo Nacional de Estadística:

a. Implementar y administrar el Sistema de Información de Actividades Económicas

Informales (SIECI), como instrumento estadístico para identificar y caracterizar

80
 unidades económicas para el diseño e implementación de políticas públicas
orientadas a la formalización empresarial.

13. Solicitar a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las

Víctimas identificar las necesidades de actividades con enfoque psicosocial para
emprendedores de población víctima y realizar la transferencia de conocimiento,
metodologías y protocolos a las entidades para su implementación.

81
ANEXOS

Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)

Ver archivo Excel adjunto.

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