Documento

CONPES
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
4005
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

POLÍTICA NACIONAL DE INCLUSIÓN Y EDUCACIÓN ECONÓMICA Y

FINANCIERA

Departamento Nacional de Planeación

Departamento Administrativo de Presidencia de la República
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Ministerio de Educación Nacional
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Versión aprobada

Bogotá, D.C., 28 de septiembre de 2020

 CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
CONPES

Iván Duque Márquez

Presidente de la República

Marta Lucía Ramírez Blanco

Vicepresidenta de la República

Alicia Victoria Arango Olmos Claudia Blum

Ministra del Interior Ministra de Relaciones Exteriores

Alberto Carrasquilla Barrera Javier Augusto Sarmiento Olarte

Ministro de Hacienda y Crédito Público Ministro de Justicia y del Derecho (E)

Carlos Holmes Trujillo García Rodolfo Enrique Zea Navarro

Ministro de Defensa Nacional Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Fernando Ruíz Gómez Ángel Custodio Cabrera Báez

Ministro de Salud y Protección Social Ministra de Trabajo

Diego Mesa Puyo José Manuel Restrepo Abondano

Ministro de Minas y Energía Ministro de Comercio, Industria y Turismo

María Victoria Angulo González Ricardo José Lozano Picón

Ministra de Educación Nacional Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Jonathan Tybalt Malagón González Karen Cecilia Abudinen Abuchaibe

Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Ministra de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones

Ángela María Orozco Gómez Carmen Inés Vásquez Camacho

Ministra de Transporte Ministra de Cultura

Ernesto Lucena Barrero Mabel Gisela Torres

Ministro del Deporte Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación

Luis Alberto Rodríguez Ospino

Director General del Departamento Nacional de Planeación

Daniel Gómez Gaviria Amparo García Montaña

Subdirector General Sectorial Subdirectora General Territorial

2
 Resumen ejecutivo

El presente documento CONPES formula una política nacional para la inclusión y la

educación económica y financiera. Esta política tiene como objetivo integrar los servicios
financieros a las actividades cotidianas de los ciudadanos y de las micro, pequeñas y
medianas empresas (mipymes), atendiendo sus necesidades y generando oportunidades
económicas para contribuir al crecimiento e inclusión financiera del país.

El Gobierno nacional, los gobiernos locales y el sector privado han realizado grandes
esfuerzos en los últimos años para aumentar la inclusión financiera y para mejorar la
educación económica y financiera de personas y empresas. Además, se ha mejorado la
infraestructura financiera y digital para llevar estos servicios a la mayor cantidad de
colombianos. Sin embargo, aún existen mercados incompletos de crédito para mipymes y
personas en los territorios rurales; además, existe información asimétrica entre las entidades
bancarias y los posibles usuarios debido en parte a la imposibilidad de visibilizar la
trazabilidad de las transacciones. De la misma forma, hay un bajo uso de transferencias y
pagos digitales por parte de las personas y las empresas y los costos del sistema de pagos
de bajo valor aún pueden reducirse. Por otra parte, los usuarios no cuentan con la educación
económica y financiera para tomar las mejores decisiones, lo cual genera desconfianza en
el sector financiero.

Por lo anterior, esta política propone un plan de acción para mejorar la provisión de
servicios financieros pertinentes a toda la población, a través de cuatro estrategias, a saber:
(i) ampliación y pertinencia de la oferta de productos y servicios financieros a la medida; (ii)
generación de mayores competencias, conocimiento y confianza en el sistema financiero; (iii)
fortalecimiento de la infraestructura financiera y digital para un mayor acceso y uso de
servicios financieros formales y, finalmente, (iv) presentación de una propuesta para una
gobernanza institucional que permita mayor articulación en la implementación de las
estrategias de educación e inclusión financiera.

La política será ejecutada en un horizonte de 5 años, con un valor aproximado de

13.681 millones de pesos, y será implementada por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Educación Nacional,
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otras entidades.
Clasificación: D14, D18, G21, G50, O16.
Palabras clave: inclusión financiera, educación económica y financiera, servicios financieros,
instituciones financieras, finanzas personales .

3
 TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 7

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN ....................................................................... 10

2.1. Antecedentes para la inclusión financiera de personas y empresas ................... 10
2.2. Antecedentes para la inclusión financiera en los territorios rurales ..................... 15
2.3. Antecedentes de conectividad a internet y transformación digital ...................... 17
2.4. Antecedentes de los servicios postales de pago............................................... 19
2.5. Antecedentes para la educación económica y financiera ................................. 20
3. DIAGNÓSTICO .............................................................................................. 23
3.1. Pertinencia insuficiente de productos y servicios financieros .............................. 23
3.2. Limitadas competencias para la toma de decisiones económicas y financieras
eficientes .................................................................................................... 41
3.3. Insuficiente desarrollo de la infraestructura financiera y digital para el acceso y uso
de servicios financieros ................................................................................ 49
3.4. Gobernanza institucional limitada para la implementación de estrategias de
inclusión y educación económica y financiera................................................. 56
4. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA .............................................................................. 58
4.1. Objetivo general ......................................................................................... 58
4.2. Objetivos específicos ................................................................................... 59
4.3. Plan de acción ............................................................................................ 59
4.4. Seguimiento ................................................................................................ 76
4.5. Financiamiento ............................................................................................ 76
5. RECOMENDACIONES ...................................................................................... 78

ANEXOS ........................................................................................................... 82
Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)............................................................. 82
Anexo B. Comparativo de indicadores de inclusión financiera ...................................... 83
Anexo C. Gráficas relacionadas con la baja eficiencia y competencia del sistema de pagos
de bajo valor .............................................................................................. 84
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 81

4
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Porcentaje de adultos con acceso a crédito por tipo de oferente .................... 25
Gráfico 2. Distribución porcentual de las oficinas y corresponsales según ruralidad y tipo
de entidad en 2019 ................................................................................................. 28
Gráfico 3. Utilización del redescuento Finagro por parte de los Intermediarios de
Microcrédito(a) .......................................................................................................... 29
Gráfico 4. Puntaje de educación financiera en países de América Latina ....................... 42
Gráfico 5. Tasa de interés percibida de los créditos aprobados .................................... 45
Gráfico 6. Participación del efectivo en los pagos según valor de la transacción ............. 53
Gráfico 7. Actores que integran el proceso de pago .................................................... 54
Gráfico 8. Pagos mensuales según el pagador ............................................................ 84
Gráfico 9. Participación porcentual de los instrumentos de pago por valor de la transacción
.............................................................................................................................. 84
Gráfico 10. Indicador de Boone para el sector financiero en Colombia ......................... 85
Gráfico 11. Niveles de acceso, uso y aceptación de instrumentos de pago electrónicos por
nivel de ingreso per cápita ........................................................................................ 85

ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Indicadores de inclusión financiera, 2019 ..................................................... 26
Tabla 2. Indicadores de resultado .............................................................................. 76
Tabla 3. Costos indicativos por entidad ...................................................................... 77

5
SIGLAS Y ABREVIACIONES

Asobancaria Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia

BAC Banco Agrario de Colombia
CAF Banco de Desarrollo de América Latina
CIIF Comisión Intersectorial para la Inclusión Financiera
CIEEF Comisión Intersectorial para la Educación Económica y Financiera
CNCA Comisión Nacional de Crédito Agropecuario
EEF Educación Económica y Financiera
ENEEF Estrategia Nacional de Educación Económica y Financiera
ENIF Estrategia Nacional de Inclusión Financiera
FAG Fondo Agropecuario de Garantías
Fasecolda Federación de Aseguradores Colombianos
Finagro Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
MTC Misión para la Transformación del Campo
PND Plan Nacional de Desarrollo
Sedpes Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos Electrónicos
SMMLV Salario mínimo mensual legal vigente
SPBV Sistemas de pago de bajo valor
SNCA Sistema Nacional de Crédito Agropecuario
UPU Unión Postal Universal

6
1. INTRODUCCIÓN

La inclusión financiera genera beneficios significativos para la sociedad. Las personas

pueden suavizar el ingreso mediante el ahorro y el crédito, así como agotando o acumulando
activos financieros, lo que reduce la volatilidad del consumo y aumenta el crecimiento real
(Morduch, 1995; Cecchetti, Flores-Lagunes, & Krause, 2006; Cano, Esguerra, García,
Rueda, & Velasco, 2014). Diversos estudios a nivel internacional destacan que Colombia
cuenta con un entorno propicio para la inclusión financiera. Dentro de los aspectos que
resaltan se encuentra la implementación de la Estrategia Nacional de Educación Económica
y Financiera (ENEEF)1 y el compromiso gubernamental para avanzar en un entorno normativo
propicio para la inclusión (EIU, 2019; Center for Technology Innovation at Brookings, 2017.
Específicamente, dentro de los antecedentes del país en educación e inclusión financiera, que
se abordarán en detalle en la siguiente sección, se destacan la creación de la Comisión
Intersectorial para la Educación Económica y Financiera (CIEEF) y la Comisión Intersectorial
para la Inclusión Financiera (CIIF).

Un avance importante para la inclusión y la educación financiera en Colombia es la

creación del Programa Banca de las Oportunidades y el avance en el modelo de
corresponsales bancarios y cooperativos para aumentar la cobertura de los servicios
financieros en todo el país; el desarrollo de la Misión del Mercado de Capitales, la cual
diagnosticó el estado del mercado y propuso recomendaciones para su desarrollo; el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad2 que
estableció lineamientos para la focalización del crédito a pequeños productores, jóvenes y
mujeres rurales, así como la coordinación de estrategias de la CIEEF y la CIIF dirigidas a la
población rural, y la habilitación del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
(Finagro) para realizar operaciones de redescuento con entidades no vigiladas en las mismas
condiciones aplicables a las entidades vigiladas por la Superintendencia de la Economía
Solidaria, entre otras.

1
Algunos de estos avances se describen en la sección de antecedentes, pero en resumen son: la inclusión del
Pacto por la Transformación Digital en el PND 2018-2022. La aprobación del Documento CONPES 3975 Política
Nacional de Transformación Digital e Inteligencia Artificial, el cual define las características técnicas de uso del
espectro de las bandas prioritarias para 5G en Colombia, la aprobación del Documento CONPES 3988 Política
Nacional para Impulsar la Innovación en las prácticas educativas a través de las tecnologías digitales, la
aprobación del Documento CONPES 3995 Política Nacional de Confianza y Seguridad Digital, la publicación
de la guía para elaborar el Plan Estratégico de Tecnologías de la Información en las entidades públicas y la
publicación del borrador de decreto de servicios ciudadanos digitales.
2
Expedido por la Ley 1955 de 2019.

7
 De igual forma, se destaca el Decreto 222 de 20203 que simplifica el modelo de
corresponsales para poder atender a poblaciones tradicionalmente excluidas en zonas
rurales y apartadas. Finalmente, la mayor contribución en materia de inclusión financiera se
dio a partir de la puesta en marcha del programa Ingreso Solidario, creado a raíz de la crisis
del COVID-19 en abril del 2020. El programa consiste en la entrega de una transferencia
monetaria no condicionada mensual a los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad
que no reciben transferencias de otros programas del Gobierno nacional. La gran mayoría
de los hogares beneficiarios que no estaban bancarizados recibieron el dinero de manera
electrónica o digital a través de cuentas de depósito. Con corte a julio de 2020, el programa
logró beneficiar a 2,6 millones de hogares de los 3 millones a los que se tienen previsto
llegar.

Sin embargo, a pesar de estos avances, el país aún enfrenta barreras para acercar a
la población de menores ingresos y a las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes)
a los servicios financieros formales, ya que existe información asimétrica entre las entidades
bancarias y los posibles usuarios y un desconocimiento por parte de las entidades de la
verdadera capacidad de pago de sus clientes, debido a los costos para adquirir esta
información o a la falta de incentivos para hacerlo. Aunado a lo anterior, la población de
menores ingresos generalmente está ubicada en los lugares más alejados geográficamente
de las ciudades capitales, lo cual implica menor conectividad y menor acceso a servicios
financieros (Banco Mundial, 2017; Mejía, 2018). De la misma forma, hay un bajo uso de
transferencias y pagos digitales por parte de las personas y las empresas y pocos actores en
los sistemas de pagos de bajo valor (SPBV), lo cual incrementa los costos de los pagos para
los usuarios finales.

Por lo anterior, este documento busca integrar los servicios financieros a las actividades
cotidianas de los ciudadanos y las mipymes para contribuir al crecimiento e inclusión
financiera del país. Para lograrlo, se plantean acciones para mejorar la pertinencia de los
productos y servicios financieros y reducir la informalidad del crédito, así como mejorar la
apropiación de alternativas en la prestación de servicios financieros y la gestión del riesgo.
Se busca también fortalecer las competencias para la toma de decisiones económicas y
financieras eficientes a través de la educación económica y financiera en la educación formal
y no formal y finalmente, contribuir en el desarrollo de la infraestructura financiera y digital
para el acceso y uso de servicios financieros. A través de estos objetivos se busca también
aportar en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, tales como el fin de la
pobreza (objetivo nro. 1), educación de calidad (objetivo nro. 4), igualdad de género

3
Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con los corresponsales, las cuentas de
ahorro electrónicas, los depósitos electrónicos, el crédito de bajo monto y se dictan otras disposiciones.

8
(objetivo nro. 5), e industria, innovación e infraestructura (objetivo nro. 9) (Naciones Unidas,
2020).

Para los fines de este documento de política, se entenderá la inclusión financiera como
el proceso de promoción de un acceso asequible, oportuno y adecuado a una amplia gama
de productos y servicios financieros regulados y la ampliación de su uso por todos los
segmentos de la sociedad, de acuerdo con la definición de la Red Internacional de Inclusión
Financiera (INFE) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) (García, Grifoni, López, & Mejía, 2013). En cuanto a la educación económica y
financiera se entenderá como el proceso a través del cual los individuos desarrollan los
valores, conocimientos, competencias y comportamientos necesarios para la toma de
decisiones financieras responsables, que requieren la aplicación de conceptos financieros
básicos y el entendimiento de los efectos que los cambios en los principales indicadores
macroeconómicos generan en su nivel de bienestar (Decreto 457 de 20144).

En el contexto de la inclusión financiera en el sector agropecuario y rural, este

documento adopta tres perfiles de usuarios principales5, definidos en normatividad previa: (i)
pequeño productor, (ii) mediano productor, y (iii) gran productor. En el caso del pequeño
productor, este ha sido definido en el Decreto 691 de 20186 como aquella persona natural
que posee activos totales no superiores a los 284 salarios mínimos mensuales legales vigentes
(SMMLV). Para el caso de las otras categorías, la Resolución nro. 1 de 2016 de la Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario (CNCA) definió como mediano productor a la persona
natural o jurídica que cuente con activos totales inferiores o iguales a 5.000 SMMLV y como
gran productor a quien supere este tope.

El documento se estructura en cinco secciones, incluyendo esta introducción. La

segunda sección resume los principales antecedentes y justifica la necesidad de la presente
política. En la tercera se presentan las principales limitaciones para la inclusión y educación
económica y financiera en Colombia, mientras que en la cuarta sección se define el plan de
acción para abordar las distintas problemáticas identificadas, y se define un esquema de

4
Por el cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional para la Educación Económica y Financiera, se crea
una Comisión Intersectorial y se dictan otras disposiciones.
5
Existen otros tipos de productor tales como: jóvenes rurales, mujer rural de bajos ingresos, comunidades negras,
población calificada como víctima del conflicto interno, población desmovilizada, reinsertada y reincorporada,
población vinculada a programas de desarrollo alternativo, esquemas asociativos, esquemas de integración y
entes territoriales. Sin embargo, estos tipos de productor no tienen una representación significativa en el crédito
de fomento agropecuario.
6
Por el cual se modifica el artículo 2.1.2.2.8 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del
Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, en lo relacionado con la definición y
calificación de pequeño productor para los fines de la Ley 16 de 1990, y se deroga el artículo 2.1.2.2.9 del
mismo.

9
seguimiento y financiamiento de la política. Finalmente, la quinta sección presenta las
principales recomendaciones al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES).

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

Esta sección presenta los avances en inclusión y educación económica y financiera que
ha tenido el país en los últimos 15 años, específicamente, para personas y empresas, así
como las medidas que se han implementado para la inclusión de la población rural. Además,
presenta las iniciativas que se han desarrollado en relación con la conectividad a internet y
transformación digital, así como los servicios postales de pago, y su contribución en la
inclusión financiera. Por último, muestra los antecedentes de política y normativos sobre la
educación económica y financiera.

Antes de presentar los antecedentes, se resalta que la inclusión financiera tiene un

impacto positivo sobre el bienestar de personas de bajos ingresos en países en desarrollo y
sobre la reducción de la pobreza (Ledgerwood, 2002). Chibba (2009) encuentra que las
personas de bajos ingresos en países en desarrollo que se insertan en el sistema financiero
administran mejor el dinero, acceden a financiamiento a un costo razonable, tienen un lugar
seguro para guardar ahorros y sustituyen el crédito informal por el formal. Por su parte, Beck,
Demirgüç-Kunt, & Levine (2007) encuentran que una mayor inclusión financiera aumenta los
ingresos de los pobres más rápido que el crecimiento promedio del producto interno bruto
(PIB) per cápita, lo que reduce la desigualdad.

2.1. Antecedentes para la inclusión financiera de personas y empresas

En los últimos 15 años, el país ha logrado avances importantes en materia de inclusión

financiera. El primero de ellos es el Documento CONPES 3424 La Banca de las
Oportunidades: Una política para promover el acceso al crédito y a los demás servicios
financieros buscando equidad social7, publicado en 2006, que se refiere a una política
transversal de inclusión financiera. Esta dio lugar al Decreto 3078 de 20068, el cual creó el
programa de inversión Banca de las Oportunidades del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Una evaluación de impacto del programa de Banca de las Oportunidades realizada
en 2011 evidenció que si la microempresa se encontraba en un municipio intervenido por
este programa aumentaba la probabilidad de ahorrar en 8 puntos porcentuales y para un
hogar aumentaba en un 13 % la probabilidad de ahorrar en entidades financieras formales
(Unión Temporal Econometría-SEI, 2011).

7
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3 %B3micos/3424.pdf.
8
Por el cual se crea el Programa de Inversión Banca de las Oportunidades.

10
 Otro avance importante en inclusión financiera, que permitió expandir la cobertura
de servicios financieros en todo el país, fue el inicio del modelo de corresponsales9. Este
modelo fue regulado por el Decreto 2233 de 200610, en el que se autorizó a los
establecimientos de crédito y cooperativas prestar sus servicios financieros a través de
diferentes establecimientos comerciales, con bajos costos de implementación operativos y en
términos de infraestructura, permitiendo a las entidades financieras ampliar su cobertura a
zonas de acceso remoto. Una evaluación de impacto realizada en 2016 muestra que los
corresponsales tuvieron un efecto positivo y estadísticamente significativo en la
profundización del crédito y el microcrédito únicamente en el primer año de operación (Prieto,
2016).

De otro lado, la Ley 1676 de 201311 dictó disposiciones para facilitar el acceso al
crédito para las pequeñas y medianas empresas (pymes). Así mismo, amplió el universo de
bienes muebles que pueden darse en garantía, incluyendo bienes no tradicionales como
activos intangibles y derechos patrimoniales de las empresas, como patentes o marcas, para
respaldar los créditos de las empresas.

Por otra parte, el PND 2010 2014 Prosperidad para Todos12 impulsó medidas para
mantener la oferta financiera formal en lugares apartados y diseñar productos adecuados
para los diferentes segmentos poblacionales. Adicionalmente, fue el primero en adoptar y
cumplir con una meta de inclusión financiera: incrementar en el cuatrienio la bancarización
de la población adulta de 57 % a 68 % (Departamento Nacional de Planeación, 2020).

Adicionalmente, se han implementado medidas regulatorias para un mayor uso de

servicios financieros a menor costo a través de canales no presenciales. En 2013, se
implementó el trámite simplificado para cuentas de ahorro y depósitos de dinero electrónico
(CATS)13, estableciendo límites en topes de saldo y monto de transacciones mensuales.

9
Los corresponsales son operadores como supermercados, oficinas postales, farmacias, centros de
telecomunicaciones, tiendas de barrio y ferreterías.
10
Por el cual se reglamentan los servicios financieros prestados por los establecimientos de crédito a través de
corresponsales. Desde 2010 está incorporado en el Decreto 2555 de 2010, por el cual se recogen y reexpiden
las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
11
Por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias.
12
Expedido por la Ley 1450 de 2011.
13
Circulares Externa 007 y 013 de 2013 de la Superintendencia Financiera. Las CATS son depósitos a la vista,
pueden activarse a través del celular con el número de cédula y su fecha de expedición. El límite de débitos
mensuales es de 3 SMMLV y el de saldo máximo de 8 SMMLV; DE (depósitos electrónicos): depósitos a la vista
de trámite simplificado, diferentes a las cuentas corrientes y de ahorro, se abren a través del celular con el número
de cédula y su fecha de expedición, el límite de débitos mensuales y de saldo máximo es de 3 SMMLV.

11
Asimismo, a través de la Ley 1735 de 201414 y el Decreto 1491 de 201515 se crearon las
Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos Electrónicos (Sedpes), que se refieren a
sociedades facultadas para captar ahorros del público, a través de depósitos electrónicos y
prestar únicamente servicios financieros transaccionales como pagos, transferencias,
recaudos y giros. Con lo anterior se logró mayor competencia en la prestación de servicios
financieros transaccionales a más bajo costo.

Posteriormente, mediante el Decreto 2338 de 201516, se conformó la CIIF como una

instancia de orientación de la política y coordinación de las entidades relacionadas con
inclusión financiera. La CIIF en 2016 formuló la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera
(ENIF) la cual definió cuatro frentes de trabajo: (i) promover el uso de servicios financieros;
(ii) estimular el acceso y uso de servicios financieros para el sector rural; (iii) implementar
nuevos esquemas de financiación para mipymes, y (iv) desarrollar la estrategia de educación
económica y financiera (CIIF, 2016). Esta comisión ha avanzado en un plan de trabajo
relacionado con la innovación financiera a través del desarrollo de la industria Fintech 17 en
el país18, sin embargo, no sesiona desde 2019.

Por otra parte, el Documento CONPES 3956: Política de Formalización Empresarial19

publicado en 2019, priorizó acciones para disminuir la carga regulatoria de las empresas
para convertirse en formales. El documento estableció una línea de trabajo para la inclusión
financiera de mipymes en el marco del trabajo de la CIIF, la cual está en implementación
(Departamento Nacional de Planeación, 2019).

Por su parte, el PND 2018-2022 propone aumentar la inclusión financiera de tal

forma que al 2022 el 85 % de la población adulta cuente con al menos un producto
financiero formal y un 77 % cuente con un producto financiero activo20. Para ello, se propone
fortalecer los ecosistemas de pagos de bajo valor para favorecer la competencia en el
mercado de pagos de bajo valor y adoptar nuevas tecnologías en medios de pago en el

14
Por la cual se dictan medidas tendientes a promover el acceso a los servicios financieros transaccionales y se
dictan otras disposiciones.
15
Por el cual se modifica el Decreto número 2555 de 2010 en lo relacionado con la reglamentación aplicable
a las Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos Electrónicos y se dictan otras disposiciones.
16
Por el cual se crea la Comisión Intersectorial para la Inclusión Financiera.
17
Una empresa Fintech es una firma que se apalanca en la tecnología para transformar productos, servicios y
procesos de la actividad financiera tradicional (Colombia Fintech, 2019).
18
http://www.urf.gov.co/webcenter/portal/urf/pages_c/comisinintersectorialparalainclusinfinanciera-ciif
19
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3956.pdf.
20
Para los territorios rurales y rurales dispersos se estableció que

12
país21. Este PND también ordenó al Gobierno nacional conformar una Misión del Mercado
de Capitales diversificado, lo cual tendrá un efecto positivo sobre el crecimiento económico
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco Mundial y SECO, 2019).

Por otra parte, el Decreto 222 de 2020 facilita la inclusión financiera a través del
fortalecimiento y simplificación de requisitos para los corresponsales bancarios y los
corresponsales cooperativos.

Un impulso importante a la inclusión financiera de la población de bajos ingresos se

dio como resultado de las ayudas sociales del orden nacional y territorial que se han
entregado a través del sector financiero para mitigar los efectos de la pandemia por el
COVID-19. De esta forma, en los últimos 4 meses las entidades financieras han reportado un
aumento significativo en el número de vinculaciones a productos digitales. El Decreto 419 de
202022 dicta la puesta en marcha del programa de Compensación del IVA23. Este fue uno
de los programas de ayudas que inició su ejecución en abril de 2020 con el fin de favorecer
a 1 millón de hogares en situación de pobreza, que por su condición de vulnerabilidad se
verían afectados por la pandemia. A esto se suma el programa Quédate en casa de
Colpensiones que logró que aproximadamente 323.000 pensionados abrieran por primera
vez una cuenta de ahorros para recibir la mesada pensional, lo cual se vio reflejado en otras
pagadoras de pensiones.

Dentro de los nuevos mecanismos de acceso a financiamiento que se han puesto en

marcha por la pandemia del COVID-19, se resalta el rol del Fondo Nacional de Garantías
(FNG) para generar liquidez en el mercado de crédito empresarial y facilitar la continuidad
de las empresas impactadas por la emergencia. El FNG creó el programa Unidos por
Colombia, dirigido a micro, pequeñas y medianas empresas, trabajadores independientes,
sectores más afectados (82 sectores económicos con las mayores afectaciones) y gran
empresa, con cupos de garantía por más de 24 billones de pesos24. En el caso de las
microempresas y trabajadores independientes, el FNG creó programas de garantía por

21
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
22
Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019 y se adiciona el Capítulo 19 al Título 1 de
la Parte 3 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria.
23
Este programa transfiere bimestralmente 75 mil pesos a hogares a través de los canales de pago de los
programas Familias en Acción y Colombia Mayor. De esta forma, en el primer pago se logró que 250 mil hogares
accedieran por primera vez a productos digitales para recibir la transferencia, una forma de pago segura y
evitando el contacto físico. Se espera que en los siguientes pagos el número de hogares que reciben su pago a
través de canales digitales se incremente.
24
De estos, a septiembre 2020 se han desembolsado más de 8 billones de pesos (Fondo Nacional de Garantías,
2020b).

13
montos aproximados de 3,5 billones de pesos25. Además, el FNG emitió un programa de
garantía que establece parámetros para respaldar emisiones de bonos ordinarios en el
segundo mercado con garantías que cubren el 70 % del valor de la emisión.

En lo que respecta a la inclusión financiera para créditos hipotecarios, la política de

vivienda, a través del programa Mi Casa Ya, ha permitido que cada vez más hogares se
vinculen al sistema al mejorar el cierre financiero para obtener créditos de adquisición de
vivienda. Varios estudios han encontrado que ser propietario de una vivienda tiene un efecto
positivo en la probabilidad del uso de instrumentos financieros formales, propiciando así
aumentos en los niveles de inclusión financiera (Bebczuk, Gasparini, Amendolaggine, &
Garbero, 2015; Castañeda Cordy, 2003; Clamara, Peña, & David, 2014). Para el caso
colombiano, Rodríguez-Raga et al., (2016) encuentran que los hogares propietarios de
vivienda tienen 11% más de probabilidad de usar algún instrumento financiero formal que
aquellos que no. A su vez, Iregui-Bohórquez et al., (2018) encuentran que, tanto para zonas
urbanas como rurales en Colombia, la propiedad de vivienda aumenta en 5% la probabilidad
de que hogares de ingresos medios y bajos ahorren dinero.

En línea con lo anterior, dos programas recientes de vivienda cumplen funciones

específicas que permiten incentivar la inclusión financiera de los hogares colombianos. El
programa Semillero de Propietarios, enmarcado en el documento CONPES 3977 de 2019,
busca eliminar las barreras para obtener créditos hipotecarios al permitir la construcción de
un historial bancario a todos los beneficiarios mediante el pago del canon de arrendamiento
y la generación de un ahorro a través de un instrumento financiero formal, estableciendo la
inclusión financiera como un objetivo primordial del programa.

A su vez, el programa de mejoramiento de vivienda Casa Digna Vida Digna, conjuga

distintos mecanismos que permiten mejorar la inclusión financiera. En primer lugar, el impulso
a la formalización de la tenencia de vivienda tiene efectos positivos sobre la inclusión
financiera. Según Calderón (2004) al obtener títulos de propiedad formal, la vivienda puede
ser usada como colateral, lo que facilita el acceso a nuevos productos financieros y la
posibilidad de realizar otras transacciones al interior del sistema.

La mayor contribución reciente en inclusión financiera se dio a partir de la puesta en

marcha del programa Ingreso Solidario. Este programa fue creado a través del Decreto
Legislativo 518 de 202026 y consiste en la entrega de una transferencia monetaria no

25
De estos, a septiembre 2020 se han desembolsado más de 1,2 billones de pesos (Fondo Nacional de
Garantías, 2020b).
26
Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación
de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.

14
condicionada mensual a los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad que no reciben
transferencias de otros programas del Gobierno nacional27. Con corte a julio de 2020, el
programa logró beneficiar a 2,6 millones de hogares de los 3 millones a los que se tienen
previsto llegar. El proceso de pago se desarrolló en dos etapas, la primera estaba dirigida a
1,4 millones de hogares que tenían una cuenta de depósito en algunas de las 22 entidades
financieras que hicieron parte del programa, y la segunda buscaba beneficiar a los hogares
que no contaban con ningún producto financiero o no tenían un producto de depósito activo,
quienes debieron realizar la apertura de productos digitales de depósito, activar un producto
de depósito que ya tuviesen o en una menor proporción retirar el dinero en efectivo. Según
datos de Banca de las Oportunidades, 759 mil hogares beneficiarios accedieron por primera
vez al sistema financiero a través de productos de depósito28 o los reactivaron.

Por último, para avanzar hacia un mecanismo unificado de transferencias monetarias

condicionadas y no condicionadas que se haga por medios electrónicos y permita mayor
formalidad y mayor seguimiento a los pagos, el Decreto 812 de 202029 ordenó la creación
de una plataforma de transferencias monetarias a cargo del Departamento de Prosperidad
Social. Esta plataforma estará integrada al Registro Social y contendrá los datos de los
hogares y las personas beneficiarias de los programas de transferencias monetarias del
Gobierno nacional.

2.2. Antecedentes para la inclusión financiera en los territorios rurales30

Para la ruralidad la Ley 16 de 199031 crea el Sistema Nacional de Crédito

Agropecuario (SNCA), en el que se establecen mecanismos para incentivar la financiación
de las actividades agropecuarias y rurales focalizadas en el pequeño productor. El organismo

27
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la
compensación del impuesto sobre las ventas IVA.
28
El programa estará vigente hasta junio de 2021.
29
Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan
otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad
económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
30
Para efectos de la política que propone este documento se entenderá territorio rural como está definido en la
Misión para la Transformación del Campo, en la cual los territorios rurales son aquellos municipios que tienen
cabeceras de menos de 25 mil habitantes y presentan densidades poblacionales entre 10 hab/km2 y 100
hab/km2, y los territorios rurales dispersos son aquellos municipios y áreas no municipalizadas que tienen
cabeceras pequeñas y densidad poblacional baja, es decir, de menos de 50 hab/km2 (Departamento Nacional
de Planeación, 2015).
31
Por la cual se constituye el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, se crea el Fondo para el Financiamiento
del Sector Agropecuario, Finagro, y se dictan otras disposiciones. Allí se establece que la programación del
crédito se hará teniendo en cuenta las directrices que determinen el Consejo Nacional de Política Económica y
Social (CONPES) y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

15
rector dentro del sistema es la CNCA, la cual, mediante el Decreto Ley 2371 de 201532,
tiene dentro de sus funciones la creación de Líneas Especiales de Crédito, la administración
del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) y establecer los lineamientos de política de
manejo de riesgos agropecuarios a través de instrumentos financieros. Por otra parte, la Ley
731 de 200233 estableció la creación de cupos y líneas de crédito con tasa preferencial para
las mujeres rurales de bajos ingresos, así como su acceso al FAG en condiciones favorables
y abarcando otras actividades rurales adicionales a la actividad agropecuaria34. El Banco
Agrario de Colombia (BAC) es un actor destacado en el SNCA, creado en 1999, financia
actividades rurales y agropecuarias, además, para aumentar su cobertura, ha hecho uso de
redes de corresponsales bancarios y cooperativos en zonas apartadas del país.

En el año 2016, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción

de una Paz Estable y Duradera identificó barreras de acceso a instrumentos financieros por
parte de la población rural, en especial a los pequeños productores y las mujeres rurales que
hacen parte de la economía campesina, familiar y comunitaria. Para su implementación, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adoptó el Plan Nacional de Generación de
ingresos de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, mediante la Resolución 209
del 01 de septiembre de 2020.

En el contexto del sector agropecuario, el PND 2018-2022 diagnosticó que al cierre

del 2017 solo el 2,2% del área sembrada está cubierta con seguro agropecuario, asimismo
se identificaron las brechas urbano-rurales en el acceso a instrumentos de financiamiento. Por
esta razón el pilar de emprendimiento estableció lineamientos para la focalización del crédito
a pequeños productores, jóvenes y mujeres rurales, así como la coordinación de estrategias
de EEF dirigidos a la población rural; la promoción de mecanismos microfinancieros para la
población rural más vulnerable y la habilitación de Finagro para realizar operaciones de
redescuento con entidades microfinancieras no vigiladas por la Superintendencia de la
Economía Solidaria. En términos de seguimiento al PND, el Gobierno nacional se
comprometió a 2022 a incrementar la meta de colocación de crédito agropecuario y rural
de la mujer, de 34,2 % a 36,7 % e incrementar el porcentaje de adultos en territorios rurales

32
Por el cual se crean y modifican unas funciones de la CNCA y se modifica el objeto y las competencias de
Finagro.
33
Por la cual se dictan normas para favorecer a las mujeres rurales.
34
El artículo 3 de la Ley 731 de 2002 define que la actividad rural comprende desde las actividades
tradicionales, tales como las labores agropecuarias, forestales, pesqueras y mineras, hasta las no tradicionales,
como el desarrollo de agroindustrias y microempresas, además de otras actividades realizadas en el marco de
una perspectiva más amplia de la ruralidad, como son las relacionadas con la integración a cadenas
agroproductivas y comerciales en todas sus expresiones organizativas, el turismo rural y ecológico, las artesanías,
la transformación de metales y piedras preciosas y otros nuevos campos de oportunidad, incluyendo las
actividades de mercadeo, transformación de productos y prestación de servicios que se realicen en torno a ellas.

16
y rurales dispersos con al menos un producto de depósito o crédito de 61 % a 68 % y de las
operaciones de crédito rural no agropecuario de 297 a 1.411.

2.3. Antecedentes de conectividad a internet y transformación digital

A través del Plan Vive Digital I y II, el Plan Nacional de Fibra Óptica y el Plan Nacional
de Alta Velocidad, el país avanzó en materia de conectividad al impulsar la masificación del
uso de internet, la apropiación tecnológica y la creación de empleos directos e indirectos en
el sector de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), con el fin de aumentar
la competitividad. A pesar de estos avances, todavía existen retos para llevar acceso a
servicios básicos de TIC a población pobre y vulnerable de zonas rurales y apartadas.

En el Pacto por la Transformación Digital del PND 2018-2022 se definieron

estrategias para acelerar la inclusión social digital y para empoderar a los ciudadanos en el
entorno digital35. De igual forma, la Ley 1978 de 201936 habilitó la creación de las
condiciones para incentivar la inversión privada en el sector, la generación de certeza
jurídica y la facilitación del despliegue de infraestructura para el cierre de la brecha digital.
Por su parte, el Plan TIC 2018-2022 del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones formuló estrategias para masificar la cobertura y el acceso a Internet, y
mejorar la velocidad y calidad de los servicios37.

En cuanto a transformación digital, el Plan TIC 2018-2022 también incluyó estrategias

tendientes a promover la transformación digital sectorial y territorial. De igual forma, el
Gobierno nacional aprobó el Documento CONPES 3975 Política Nacional para la
Transformación Digital e Inteligencia Artificial38 que busca incorporar tecnologías digitales
en el sector público y privado y la creación de ambientes de prueba (arenera regulatoria o

35
Una de las estrategias del Pacto por la Transformación Digital es la promoción de la masificación de la factura
electrónica. El avance más reciente es la publicación del Decreto 1154 de 2020, por el cual se modifica el
Capítulo 53 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1074 de 2015, Decreto Único Reglamentario del
Sector Comercio, Industria y Turismo, referente a la circulación de la factura electrónica de venta como título valor
y se dictan otras disposiciones.
36
Por la cual se moderniza el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones TIC, se
distribuyen competencias, se crea un regulador único y se dictan otras disposiciones.
37
En la ejecución del Pacto por la Transformación Digital y del Plan TIC 2018-2022 para acelerar el cierre de
la brecha digital, el Gobierno nacional llevó a cabo la subasta del espectro radioeléctrico en las bandas 700,
1.900 y 2.500 MHz, publicó, además, la Política Pública de Espectro 2020-2024, Plan 5G Colombia y el Plan
de Transición a Nuevas Tecnologías 2020-2022 y aprobó los Documentos CONPES 3968 Declaración de
Importancia Estratégica del proyecto de desarrollo, masificación y acceso a Internet nacional, a través de la fase
II de la iniciativa de incentivos a la demanda de acceso a Internet, CONPES 3988 Política Nacional para Impulsar
la Innovación en las Prácticas Educativas a través de las tecnologías digitales (Tecnologías para Aprender) y
CONPES 4001 Declaración de Importancia Estratégica del Proyecto Nacional Acceso Universal a las Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones en Zonas Rurales o Apartadas.

17
tipo sandbox 39) para ser aprovechados al interior de sectores sensibles a la regulación tales
como Fintech. Lo anterior está articulado con: (i) la iniciativa InnovaSFC lanzada en 2018
por la Superintendencia Financiera de Colombia con el objetivo de promover, investigar,
facilitar y acompañar la innovación en el sector financiero (Banca de las Oportunidades,
2019b); (ii) el Decreto 1357 de 201840 con el cual se reguló la actividad financiera
colaborativa (crowdfunding) y el Decreto 1235 de 202041, con el cual se ampliaron los
montos máximos de inversión; (iii) el Decreto 2443 de 201842 que permitió a los
establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros y las sociedades de
capitalización invertir en sociedades dedicadas al desarrollo y aplicación de innovación y
tecnologías conexas al desarrollo de su objeto social, y (iv) el artículo 166 de la Ley 1955
de 201943 que habilitó la creación de una arenera regulatoria. De igual forma, se aprobó el
Documento CONPES 3995 Política Nacional de Confianza y Seguridad Digital44 el cual
busca fortalecer las capacidades en seguridad digital de los ciudadanos y de los sectores
público y privado para aumentar la confianza digital en el país.

Por otra parte, con respecto a la autenticación digital, es importante señalar que el
artículo 45 de la Ley 1753 de 201545 estableció que el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, en coordinación con otras entidades, definirá y expedirá
los estándares y normas técnicas para la incorporación de las TIC en los servicios que el

39
Las areneras o sandbox regulatorios son espacios controlados y supervisados para la realización de pruebas
de innovaciones tecnológicas aplicadas a diferentes servicios. En este documento se hará referencia a las areneras
para servicios financieros del mercado bursátil o asegurador. En Colombia, la Arenera de la Superintendencia
Financiera de Colombia permite poner a prueba nuevos modelos de negocios, aplicaciones, procesos o productos
que tengan componentes de innovación en tecnología, que generen impacto en la prestación del servicio,
representen un beneficio para los consumidores, faciliten la inclusión financiera o desarrollen los mercados
financieros (Superintendencia Financiera de Colombia, mayo de 2020).
40
Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con la actividad de financiación
colaborativa. La actividad de financiación colaborativa es aquella desarrollada por entidades autorizadas por la
Superintendencia Financiera de Colombia para poner en contacto, a partir de una infraestructura electrónica, a
un número plural de aportantes con receptores que solicitan financiación en nombre propio para destinarlo a un
proyecto productivo de inversión.
41
Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con las reglas para la emisión en el
mercado de valores, se reglamenta el artículo 2 del Decreto Legislativo 817 de 2020 y se dictan otras
disposiciones.
42
Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 en lo relacionado con la inversión de los establecimientos
de crédito, las sociedades de servicios financieros y las sociedades de capitalización, en el capital de sociedades
de innovación y tecnología financiera.
43
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
44
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3995.pdf.
45
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país".

18
Estado ofrece al ciudadano, relacionados con la autenticación electrónica46. Por lo anterior,
se emitió el Decreto 1413 de 201747, que define los servicios ciudadanos digitales, entre
estos, la autenticación digital, y el Decreto 620 de 202048 que define el servicio de
autenticación digital como el procedimiento que permite verificar los atributos digitales de
una persona cuando adelante trámites y servicios a través de medios digitales49.

2.4. Antecedentes de los servicios postales de pago

La Ley 1369 de 200950 señala el régimen general de prestación de los servicios

postales de pago51 y la Ley 1442 de 201152 establece que el país hará el máximo esfuerzo
para prestar al menos uno de los servicios postales de pago definidos por la Unión Postal
Universal (UPU), los cuales facilitan la transferencia de recursos entre dos puntos geográficos
de forma segura, accesible y masiva. El único servicio postal de pago habilitado en el país
es el de giros en efectivo, el cual no constituye una actividad financiera (Corte Constitucional
de Colombia, 2011) y se presta bajo habilitación, vigilancia y control del Ministerio de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones53, siguiendo las definiciones de la UPU
para estos servicios. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades otorgadas a otras entidades
públicas (como la Comisión de Regulación de Comunicaciones, el Banco de la República y

46
En el parágrafo 1 de este artículo, estableció también que estos servicios pueden ser prestados por el sector
privado.
47
Por el cual se adiciona el título 17 a la parte 2 del libro 2 del Decreto Único Reglamentario del sector de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Decreto 1078 de 2015, para reglamentarse parcialmente
el capítulo IV del título III de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, estableciendo
lineamientos generales en el uso y operación de los servicios ciudadanos digitales.
48
Por el cual se subroga el título 17 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1078 de 2015, para reglamentarse
parcialmente los artículos 53, 54, 60, 61 y 64 de la Ley 1437 de 2011. los literales e. j y literal a del parágrafo
2 del artículo 45 de la Ley 1753 de 2015, el numeral 3 del artículo 147 de la Ley 1955 de 2019, y el artículo
9 del Decreto 2106 de 2019, estableciendo los lineamientos generales en el uso y operación de los servicios
ciudadanos digitales.
49
Además, este decreto establece que el servicio ciudadano digital de autenticación digital será prestado de
conformidad con las disposiciones sobre firma electrónica y digital contenidas en la Ley 527 de 1999 y sus
normas reglamentarias siguiendo los lineamientos del Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones.
50
Por medio de la cual se establece del régimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones.
51
Los servicios postales de pago son el conjunto de servicios de pago prestados mediante el aprovechamiento
de la infraestructura postal exclusivamente.
52
Por ,
el 12 de agosto de 2008.
53
Para el otorgar la licencia es necesario que el operador postal cumpla con los requisitos definidos en Ley
1369 de 2009 y Resoluciones 3676, 3678, 3679 y 3680 del 2013 y 2564 de 2016 del Ministerio de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Hasta mediados del 2014, el único operador postal
habilitado para prestar el servicio de giros nacionales era el Operador Postal Oficial, sin embargo, actualmente
el servicio es prestado por cinco operadores postales de pago habilitados.

19
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)) conforme lo señalado en la Ley
1369 de 2009 y en la Ley 1978 de 2019.

En las bases del PND 2018-2022 se definió la estrategia para transformar el sector
postal en el contexto de la digitalización y las tendencias del comercio electrónico para
superar retos asociados a la baja inclusión financiera. De igual forma, el artículo 311 de la
Ley 1955 de 2019 sobre operadores postales destacó la importancia de la capilaridad de
la infraestructura postal para masificar el acceso universal a Internet en zonas apartadas en
todo el territorio nacional. En línea con esto, el Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones publicó para comentarios el Plan de Modernización del Sector Postal
2020-2024; y la Comisión de Regulación de Comunicaciones, a través de la Resolución
5900 de 202054, estableció que existen dos mercados relevantes minoristas relacionados
con servicios postales de pago según monto de envío y un mercado relevante mayorista de
interconexión de envío de dinero de alcance nacional55. La capilaridad de las redes postales
de pago en las regiones y su complementariedad con las redes del sistema financiero en la
modalidad de corresponsales permite una cobertura del 100 % de los municipios del país.

2.5. Antecedentes para la educación económica y financiera

En materia de educación económica y financiera, un gran avance se logró a través de

la Ley 1328 de 200956 que estableció como un derecho del consumidor financiero recibir
una adecuada educación sobre los diferentes productos y servicios, sus derechos y
obligaciones y se definió una obligación especial de las entidades financieras a desarrollar
programas y campañas de educación para sus clientes.

Por su parte, el Decreto 457 de 201457 crea el Sistema Administrativo Nacional para
la Educación Económica y Financiera y como órgano de coordinación del sistema se crea la

54
Por la cual se definen los mercados relevantes del sector postal y se modifican los Títulos I y III de la Resolución
CRC 5050 de 2016 y se dictan otras disposiciones.
55
El primer mercado relevante corresponde a envíos de dinero de montos pequeños de alcance nacional en el
que participan únicamente los operadores postales de pago habilitados; y el segundo corresponde al envío de
dinero de montos grandes de alcance nacional en el que participan los operadores postales de pago habilitados
y las entidades financieras con los servicios de transferencias y depósitos. En el mercado de interconexión
únicamente participan los operadores postales de pago habilitados.
56
Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.
57
Por el cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional para la Educación Económica y Financiera, se
crea una Comisión Intersectorial y se dictan otras disposiciones.

20
CIEEF58. Bajo el liderazgo de esta comisión, en 2017 se realizó el lanzamiento oficial de la
ENEEF59, orientada al fomento de capacidades financieras que impacten en la toma de
decisiones financieras y económicas responsables e informadas.

Por otra parte, el artículo 145 de la Ley 1450 de 201160 dispuso que el Ministerio de
Educación Nacional debería incluir la educación económica y financiera en el diseño de
programas para el desarrollo de competencias básicas61. En 2012 Colombia participó en la
evaluación del módulo de Alfabetización Financiera (Financial Literacy) de las pruebas PISA.
Sin embargo, en el país no se han realizado posteriores aplicaciones de este componente,
lo cual limita el seguimiento en el avance de las competencias en educación económica y
financiera de la población estudiantil. En este sentido, es importante que el Ministerio de
Educación y el ICFES prioricen e incluyan la participación constante en este módulo de PISA.
Así mismo, en 2014, a partir del Programa de Educación Económica y Financiera para
educación básica y media, se dio lugar a la publicación del ocumento No. 26 Mi Plan,
Mi Vida y Mi Futuro: Orientaciones Pedagógicas para la Educación Económica y Financiera
(Ministerio de Educación Nacional y Asobancaria, 2014)62.

El PND 2014 2018 propuso fortalecer la cultura del ahorro para la vejez, también
comprometió a la CIEEF, en el marco de la ENEEF, a implementar acciones para generar y
divulgar contenidos pedagógicos especializados sobre la oferta y canales financieros
digitales. Así mismo, estableció metas de servicios financieros y de gestión del riesgo para
las actividades agropecuarias y rurales y de acceso de las pymes a los productos financieros.
Adicionalmente, en el marco de la CIEEF, se desarrolló un plan de acción para cada una de

58
La comisión está integrada por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Educación, la Superintendencia
Financiera, la Superintendencia de Economía Solidaria, el Departamento Nacional de Planeación, el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, Fondo de Garantías se Entidades Cooperativas, la Unidad Administrativa
Especial de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera, y como invitados permanentes a Banco
de la República y Banca de las Oportunidades
59
El PND 2010-2014 le atribuyó al Gobierno nacional la función de crear una estrategia nacional para brindar
educación económica y financiera de calidad a la población de todos los estratos socioeconómicos y niveles de
acceso y uso de servicios financieros.
60
Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
61
A partir de la Ley 1450 de 2011, el Ministerio de Educación Nacional creó el Programa de Educación
Económica y Financiera (PEEF) para educación básica y media, con el acompañamiento de la Asociación
Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (Asobancaria).
62
Adicionalmente, en 2017 el Ministerio de Educación Nacional publicó las Cartillas pedagógicas de Finanzas
para el Cambio (para la elaboración de estas cartillas el Ministerio suscribió un convenio con Fundación
Dividendo por Colombia) dirigidas a docentes y estudiantes de 9º a 11º. Sin embargo, actualmente no se ha
evaluado la efectividad de estos nuevos materiales en la mejora de conocimientos y actitudes de educación
económica y financiera de los estudiantes de los colegios intervenidos.

21
las subcomisiones63, con el objetivo de influir en el comportamiento y entendimiento de los
conceptos y servicios económicos y financieros. En 2018, en el marco de la CIEEF, el
Ministerio de Educación Nacional y la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda)
finalizaron el desarrollo de la herramienta pedagógica Nueva Pangea: La expedición, que
incluyó el componente de gestión de riesgos64 para instituciones educativas65.

En materia de educación económica y financiera para las empresas Asobancaria

de las personas en sus relaciones con el sistema financiero, que luego se extendió a
empresarios e incorporó a sus herramientas la aplicación Ahorrapp66.

En cuanto a la oferta de formación digital en temas de educación económica y

financiera no formal para todos los ciudadanos, el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras (Fogafín), en el marco de la ENEEF, lanzo oficialmente en 2017 el portal Pesos
pensados67 con base en buenas prácticas y estándares internacionales sobre la importancia
y efectividad de las herramientas digitales como canal de información. En el portal se han
construido herramientas orientadas a elaboración de presupuestos y calculadoras
financieras.

Finalmente, el PND 2018 - 2022 en su línea Educación de Calidad para un Futuro con
Oportunidades para Todos establece, en el marco de la apuesta por una educación media
con calidad y pertinencia para los jóvenes colombianos, la necesidad de que la CIEEF
construya una política nacional de educación económica y financiera que integre otras
entidades que inciden en la educación económica y financiera en el país.

63
Educación Formal, Vulnerables y Microempresarios, Etapa Activa, Prevención para el retiro y protección para
la vejez, y Medición y Evaluación.
64
En esta materia Fasecolda también avanzó en el programa Viva Seguro que buscaba mejorar los
conocimientos, habilidades, actitudes y comportamientos de las personas frente al manejo del riesgo y la
utilización de los seguros, para que tomen decisiones más informadas. Adicionalmente, desarrolló las estrategias
Sueñoscopio dirigido a jóvenes, y Pasajes Seguros para mejorar el entendimiento de los conceptos asociados a
las pólizas.
65
Esta herramienta fue piloteada en 10 colegios tratamiento y 5 colegios control en 10 ciudades y municipios
del país. La herramienta pedagógica incluye un documento conceptual de Nueva Pangea, bitácora del estudiante.
Actualmente, el Ministerio de Educación Nacional está en proceso de publicar oficialmente los cuatro documentos
de la herramienta pedagógica.
66
Otras iniciativas privadas corresponden al programa de Ekinox, que nace de la alianza entre Cámara de
Comercio de Cali, y Finaktiva, donde los empresarios que resulten beneficiarios del crédito reciben adicionalmente
herramientas de educación económica y financiera.
67
Disponible en: www.pesospensados.gov.co.

22
3. DIAGNÓSTICO

En esta sección se exponen las dificultades que enfrenta el país en temas de educación
e inclusión financiera frente a los cuales la Política Nacional de Inclusión Económica y
Financiera busca dar solución. El diagnóstico se divide en cuatro problemáticas asociadas
a: (i) la pertinencia de productos y servicios financieros; (ii) las competencias para la toma
de decisiones económicas y financieras eficientes; (iii) la infraestructura financiera y digital
para el acceso y uso de servicios financieros y finalmente, y (iv) las asociadas a la
gobernanza institucional para la implementación de estrategias de inclusión y educación
económica y financiera del país.

3.1. Pertinencia insuficiente de productos y servicios financieros

A pesar de los esfuerzos del sector público y privado para proveer productos y servicios
financieros de calidad para toda la población, esta sección presenta los limitantes en
cobertura y pertinencia de estos productos y servicios para la población vulnerable68, la
población rural y las mipymes. Se plantean dificultades para contar con más información
para el diseño de productos a la medida, tales como el historial crediticio, y barreras para
el bajo uso de mecanismos alternativos de financiamiento, así como revisiones del marco
legal para innovación financiera, los cuales se agudizan para la población rural.

3.1.1. Bajo acceso a financiamiento, alta informalidad del crédito y marco legal limitado
para servicios financieros empresariales alternativos

El acceso y uso de productos y servicios de financiamiento por parte de la población

es bajo. En 2019 tan solo el 36,6 % de adultos en Colombia tenía algún producto de crédito
vigente (Banca de las Oportunidades y Superintendencia Financiera de Colombia, 2020)
mientras que en países de la OCDE esta cifra alcanza el 60 % (OECD, 2016). La tarjeta de
crédito fue el producto más utilizado (23,5 %), seguido por el crédito de consumo (19,3 %),
el microcrédito (7,1 %), y el crédito de vivienda (3,2 %). De la población que no tiene crédito,
el 67,7 % dice no solicitarlo porque no lo necesita, el 10,1 % dice que tiene reporte negativo
en la central de información financiera69, el 7,9 % dice que no quiere tener deudas y el 7,7

68
Población que logró superar la pobreza moderada, pero que ante choques socioeconómicos pueden regresar
a una situación de pobreza monetaria.
69
Las centrales de riesgo, centrales de información financiera o burós de crédito son sociedades especializadas
en el manejo de información sistematizada, que de manera centralizada y de acuerdo con criterios únicos y
preestablecidos proporcionan a las entidades vigiladas los datos sobre el comportamiento crediticio de los clientes
del sector financiero (Superintendencia Financiera de Colombia, 2003). En Colombia hay tres centrales de riesgo

23
% dice que no tiene suficientes ingresos (Banca de las Oportunidades y Superintendencia
Financiera de Colombia, 2017).

Una barrera para el acceso a financiamiento formal es la falta de historial crediticio

que permita a las entidades financieras conocer el comportamiento del solicitante y gestionar
el riesgo de crédito70. De acuerdo con Banca de las Oportunidades (2017) las principales
razones de negación de solicitudes de crédito para personas, a pesar de ser baja (2,2 %),
son la falta de historial crediticio y el reporte negativo en centrales de información financiera.
En 2019, tan solo 1 de cada 20 créditos otorgados fue para personas sin experiencia
crediticia previa, es decir, personas que accedieron a su primer crédito formal (Rodríguez
Raga, 2019).

En cuanto al acceso de la población joven a productos financieros, específicamente a

créditos educativos, se han identificado algunas restricciones que los limita para continuar
con su plan de vida hacia la educación superior. Entre estas, se presenta una incapacidad
para evidenciar aspectos estructurales del crédito como es la capacidad financiera e historial
crediticio, lo que puede ser una imperfección del mercado, además de las limitaciones que
se evidencian sobre incapacidad para distinguir entre los prestatarios que podrían
reembolsar el crédito (Sorokina, 2012).

Así mismo, contar un historial crediticio es importante para mejorar el acceso a crédito
de las microempresas. De acuerdo con la encuesta de micronegocios (DANE, 2020), al 17,1
% de los micronegocios les negaron la solicitud de crédito por no contar con historial
crediticio en las centrales de información financiera. Así mismo, el 35,2 % dicen que les
negaron la solicitud de crédito por tener un reporte negativo en estas centrales. Una dificultad
adicional la enfrentan empresas que usan servicios financieros de entidades no vigiladas
porque los reportes de la información crediticia de sus clientes a las centrales de riesgo son
voluntarios, por lo cual puede que no reporten o que su reporte sea de menor calidad (World
Bank Group, 2019).

principales: Transunion (antes CIFIN), Datacrédito y Procrédito, a las dos primeras reportan las entidades
financieras, empresas de servicios de telecomunicaciones, entre otros; mientras la última es la central de
información del sector real y reportan a ella los establecimientos de comercio que otorgan créditos comerciales.
Transunion y Datacrédito son vigiladas por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
70
Dentro de las fuentes alternativas de información se encuentran la información de redes sociales, la de
establecimientos comerciales que otorgan créditos no financieros y la de procesos judiciales. Esta información
añade poder predictivo a los modelos de riesgo de crédito, reduciendo costos en la originación e incluyendo a
personas que de otra forma no accederían a crédito formal70. Otra fuente alternativa de información es la del
sector público; un proyecto piloto para compartir información sobre beneficiarios realizado entre el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y un buró de crédito permitió que el porcentaje de aprobación de las solicitudes de
crédito hipotecario pasara de 40,86 % a 76,97 %. (Experian, 2020).

24
 Crédito informal

La evidencia muestra que los colombianos no acceden al crédito formal. Según

información del Estudio de Demanda de Banca de las Oportunidades en 2017, el 25,6 %
de los adultos tiene acceso a algún crédito formal71, el 5,3 % accede a créditos formales no
financieros, el 8,2 % solamente a mecanismos de crédito informal y el 60,9 % no tuvo ningún
crédito (en los últimos seis meses) (Gráfico 1). Al discriminar según el tipo de entidad
financiera, el 17 % de la población cuenta al menos con un crédito de un banco, el 8,6 %
de una cooperativa y el 0,2 % de una Organización No Gubernamental (ONG). Por su
parte, las principales fuentes de crédito informal son el gota a gota con 4,0 %, familia y
amigos 3,8 %, el fiador 2,0 % y la casa de empeño 0,8 % (Banca de las Oportunidades y
Superintendencia Financiera de Colombia, 2017)72.

Gráfico 1. Porcentaje de adultos con acceso a crédito por tipo de oferente

Servicio formal financiero Servicio formal no financiero Informal Sin acceso

25,6%

5,3%
60,9%
8,2%

Fuente: Banca de las Oportunidades (2017).

Para el caso de los créditos agropecuarios, el crédito informal es predominante entre

los pequeños productores. Para el año 2013 solo el 4 % de los pequeños productores

71
Se entiende por crédito formal no financiero el préstamo formal otorgado por empresas del sector real tales
como empresas de muebles, electrodomésticos, tecnología, entre otros.
72
El crédito informal reduce la productividad de las personas y las empresas, porque genera incentivos para
una asignación errónea de recursos (Fernández, 2018). Los datos de la Encuesta Longitudinal Colombiana de la
Universidad de Los Andes (ELCA) (2019) muestran que las personas que utilizan crédito informal son en promedio
personas de estrato 1, entre 36 y 45 años, que no tiene tarjeta de crédito y que la solitud máxima que hace es
por 1 millón de pesos en promedio, con pagos diarios, semanales o quincenales, plazos de 1 a 5 meses y tasas
de interés de alrededor del 20 % mensual o superior. El 82 % de estos créditos se destinó a financiar consumo y
su uso principal fue el pago de deudas y la compra de prendas de vestir.

25
acudieron a financiamiento formal, lo cual puede ser explicado por la ausencia de reportes
de productividad de este segmento y su baja rentabilidad, los bajos montos de los créditos y
los elevados costos de operación por la distancia entre las oficinas y los productores, el bajo
conocimiento de las entidades financieras sobre la actividad agrícola, las intervenciones
inadecuadas de política, la falta de garantías y la regulación de la tasa de interés (Cano,
Cuadros, & Estrada, 2017). Por su parte, Leibovich (2013) estimó que tan sólo el 16 % de
los 2,7 millones de pequeños productores agropecuarios tienen acceso a crédito formal,
medido a través de crédito en condiciones Finagro73. Por otra parte, los indicadores de
inclusión financiera de los municipios rurales y rurales dispersos son inferiores al de los
municipios intermedios y ciudades y aglomeraciones (ver Tabla 1). lo cual está
correlacionado con la cobertura financiera del país (Banca de las Oportunidades y
Superintendencia Financiera de Colombia, 2020). Adicionalmente, los altos costos de
transacción, los bajos ingresos, la alta informalidad, la baja educación económica y
financiera y los problemas de tenencia de tierra de la población rural74 dificultan el desarrollo
de modelos de negocio costo-eficientes y sostenibles para las entidades financieras
(Departamento Nacional de Planeación, 2015).

Tabla 1. Indicadores de inclusión financiera, 2019

Adultos con productos

Categorías de ruralidad financieros de depósito vigentes
(porcentaje) (porcentaje) (porcentaje)
Ciudades y
90,4 87,2 73,1
aglomeraciones
Intermedios 71,6 68 55,4
Rurales 64,1 61,2 49,8
Rurales dispersos 55,7 53,5 43,4
Fuente: Dirección de Desarrollo Rural Sostenible, Departamento Nacional de Planeación, con base en Banca de
las Oportunidades (2020).

Sector agropecuario

Para el caso del segmento agropecuario, el último Informe de Gestión Sostenible de

Finagro (2020) reveló que la cartera del crédito agropecuario y rural se concentró en las
aglomeraciones y municipios intermedios con una participación del 71 %, mientras que en
los municipios rurales y rurales dispersos la participación fue del 29 %. Un estudio del

73
Entendido como aquellos registrados en Finagro como cartera agropecuaria, sustitutiva o de redescuento.
74
La Misión para la Transformación del Campo indica que tan solo el 36,4 % de los hogares tienen claridad en
sus títulos de propiedad.

26
Departamento Nacional de Planeación (2017) muestra que si bien el indicador de
profundización financiera del crédito en el sector agropecuario ha tenido un buen
comportamiento en los últimos 9 años75, su crecimiento ha sido jalonado principalmente por
los grandes productores y aquellos que originan sus créditos en las ciudades y
aglomeraciones. En este sentido, la actual clasificación de tipo de productor para el
otorgamiento de crédito no es adecuada y genera distorsiones en la gestión comercial y en
el análisis de crédito que realizan los intermediarios financieros, pues la medición vía activos
no refleja la calidad de vida del productor ni la fuente de pago de las obligaciones. Al
comparar esta medición con los demás países de la región de América Latina y el Caribe76,
se observa que estos han adoptado la variable ingresos para determinar el tamaño de las
empresas con el fin de establecer los instrumentos y políticas que les permitan su desarrollo77.

Hay que destacar que las microfinancieras desempeñan un papel fundamental en la

inclusión financiera en la ruralidad. Mientras que el 4,9 % de los adultos en las ciudades
tenía microcrédito, en los municipios rurales y rurales dispersos este indicador fue de 12,1 %
y 12 %, respectivamente (Banca de las Oportunidades y Superintendencia Financiera de
Colombia, 2020). De la misma forma, como se observa en el Gráfico 2, los intermediarios
microfinancieros están presentes en mayor proporción en los territorios rurales y rurales
dispersos. Mientras las entidades bancarias privadas solamente tienen una participación del
11 % en municipios rurales y rurales dispersos, la participación de las cooperativas
financieras, de ahorro y crédito, fondos de empleados y asociaciones mutuales vigiladas por
la Superintendencia de la Economía Solidaria es del 24 %, la de las ONG microcrediticias
es del 18 % y la de las cooperativas no vigiladas por la Superintendencia de la Economía
Solidaria es del 16 %.

75
Calculado como la participación de la cartera agropecuaria sobre el PIB Agropecuario, el cual pasó de 19 %
en 2008 a 29 % en 2016.
76
Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay, entre otros.
77
Por una parte, la Ley 590 de 2000 establece los ingresos como el criterio de clasificación empresarial para
los casos en los cuales se vayan a otorgar incentivos por parte del Estado, por otra el Decreto 957 de 2019
estableció que el criterio para determinar el tamaño de las empresas son los ingresos anuales por actividad
ordinaria, pues esta variable provee mejor información acerca del tamaño de la operación de las empresas.

27
 Gráfico 2. Distribución porcentual de las oficinas y corresponsales según ruralidad y
tipo de entidad en 2019
Ciudades y aglomeraciones Intermedio Rural Rural disperso

5% 8% 6% 5% 4% 4% 4%
11% 7% 7% 6%
8%
13% 10%
17% 10%
16% 13% 15% 13%
15%

38% 25% 22%

100%

76% 80%
74% 74%
70%

51% 52%
44%

ONG Cooperativa Banca pública Cooperativa Total Compañías de Bancos SEDPES Corporaciones
con actividad financiera financiamiento privados financieras
financiera
vigilada por la
SES

Fuente: Dirección de Desarrollo Rural Sostenible, Departamento Nacional de Planeación con base en Banca de
las Oportunidades (2020).

A pesar del importante papel que cumplen muchas cooperativas de ahorro y crédito
no siempre cuentan con cupos ni recursos suficientes por parte de los bancos de segundo
piso78 para poder otorgar créditos de redescuento debido, entre otros factores, a barreras
asociadas a las garantías. De acuerdo con una encuesta realizada por la Superintendencia
de Economía Solidaria (2020), el 90 % de las entidades vigiladas no manejan cobertura del
Fondo Nacional de Garantías (FNG), y entre las razones principales por las cuales no lo
hacen es porque tienen otros convenios de garantías (25 %), manejan otro tipo de garantías
(13 %), o porque resulta muy costoso para los asociados (12 %). Por otro lado, de las
cooperativas que sí cuentan con cupo en el FNG se tiene que solo se ha utilizado en promedio
el 35 % del cupo79. De hecho, el FNG ha incrementado en 75 % el número de
microfinancieras que respalda entre 2019 y 2020 (Fondo Nacional de Garantías, 2020a).

En línea con lo anterior, los recursos de redescuento destinados a microcréditos por

parte del Banco de Comercio Exterior de Colombia (Bancóldex) tienen una baja participación
dentro del crédito total que se otorga por parte de las microfinancieras. A pesar de que esta

78
Bancóldex, Finagro y Findeter.
79
Datos a junio 2020.

28
participación ha incrementado debido a que los recursos por parte de Bancóldex han
aumentado en los últimos años (en 2019 se desembolsaron 333.000 millones de pesos por
medio de entidades financieras y 527.000 millones por medio de entidades
microfinancieras), a mayo de 2020, esta cartera representa sólo el 13 % del total de la
industria. Si se desagrega por tipo de entidad, se encuentra que a través de bancos esta cifra
alcanza el 30 %.

A pesar que en el año 2010, mediante la Resolución 2, la CNCA autorizó a Finagro

establecer líneas de redescuento de microcréditos agropecuarios y rurales, el registro de las
operaciones por parte de los bancos de nicho comenzó a ser notorio a partir del año 2016
y la mayor proporción de estos créditos se realizaron con fuentes de fondeo distintas al
redescuento (Gráfico 3). Al cierre del 2019, la participación del microcrédito en el total del
crédito agropecuario de fomento fue del 19 % en el número de operaciones y del 1 % en el
valor desembolsado (Finagro, 2020).

Gráfico 3. Utilización del redescuento Finagro por parte de los intermediarios de

microcrédito(a)
Total desembolsos Participación del redescuento
Valor desembolsos en miles de

98% 99%
$250 90% $229 $230 100%

Participación porcentual del monto

83%
$200 72% 80%
millones

66%

redescontado
$150 60%
65% $156 43%
$123
$100 40%
28%
21%
$50 $22 $22 20%
$15 $20
$3 $7
16%
$- $20 0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Fuente: Dirección de Desarrollo Rural Sostenible, Departamento Nacional de Planeación con base en Estadísticas
Oficiales de Finagro.
Notas: (a) Para la construcción de este índice se utilizó la información de las entidades Bancarias de nicho que
otorgaron microcrédito, Cooperativas vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria, Cooperativas
Especializadas y Cooperativas Financieras. (b) Entre los años 2009 y 2015 la mayor proporción de los
redescuentos fueron realizados por intermediarios que no están obligados a adquirir Títulos de Desarrollo
Agropecuario.

29
Marco legal limitado para servicios financieros empresariales alternativos

Factoring80 y leasing81
Las deficiencias de acceso a los servicios financieros también se evidencian en el bajo
uso de mecanismos alternativos de financiamiento para las empresas como el factoring o el
leasing. La evidencia muestra que solo el 1 % de los empresarios ha recurrido a estos
instrumentos financieros (ANIF, 2020b); así mismo, el 76 % de los emprendedores desconoce
o no ha utilizado el factoring (Vesga et al. (2017)). Entre las principales razones para su
bajo uso están los elevados costos de acceso, la falta de conocimiento sobre ellas y la alta
informalidad empresarial (Banca de las Oportunidades, 2019a). En comparación con otros
países de la región el factoring en Colombia es bajo, pues representa tan sólo el 2,9 % del
PIB mientras que en países como Chile o Perú alcanza el 9,9 % y 5,9 % respectivamente
(Corficolombiana, 2019). Otra posible causa del bajo uso del factoring es de percepción;
las empresas prescinden de este instrumento financiero porque creen que daña su imagen
frente a sus clientes: tan sólo el 3,6 % de los micronegocios acepta como medio de pago
facturas, para ser pagadas por sus clientes a los 15, 30, o más días (DANE, 2020).

La falta de consolidación de la facturación electrónica y de su ecosistema constituye

el factor principal para el bajo desarrollo del factoring y el reverse factoring o confirming82.
Aunque la DIAN ha implementado un servicio de facturación electrónico gratuito para
microempresas, los esfuerzos recientes para fortalecer el uso de la factura electrónica han
buscado resolver necesidades tributarias y no necesariamente comerciales. Por ejemplo,
criterios económicos y mercantiles fundamentales para la comercialización de una factura
(como el endoso en propiedad, endoso en garantía o nota crédito), pueden omitirse de la
factura electrónica al no ser regulaciones de competencia de la DIAN.

80
Se entiende por factoring el negocio jurídico que se instrumenta a través de la compraventa de cartera entre
una persona natural o jurídica (en adelante cliente) y una empresa de factoring (en adelante factor), la cual se
compromete a suministrar liquidez a la primera, vía financiación (Superintendencia Financiera de Colombia,
2012)
81
Leasing u operación de arrendamiento financiero se define
bienes adquiridos para el efecto, financiando su uso y goce a cambio de cánones que recibirá dentro de un plazo
determinado, pactándose para el arrendatario la facultad de ejercer al final del período una opción de compra.
En consecuencia, el bien deberá ser de la compañía arrendadora, derecho de dominio que se conservará hasta
(Decreto 913 de 1993)
82
Reverse Factoring también conocido como Confirming es un instrumento financiero en el cual el prestamista
compra cuentas por cobrar solo a compradores específicos de alta calidad e información transparente. El factor
solo necesita recopilar información crediticia y calcular el riesgo crediticio para compradores seleccionados. La
principal ventaja es que el riesgo de crédito es igual al riesgo de incumplimiento del cliente de alta calidad y no
de la pyme riesgosa, lo cual permite a los acreedores factorizar "sin recurso" y proporciona financiamiento de
bajo riesgo a proveedores de alto riesgo (Klapper (Banco Mundial), 2006).

30
 Por otro lado, el uso del leasing por parte de las mipymes en Colombia es bajo. El
leasing se posiciona como la cuarta fuente de financiación de las pymes y quinta fuente de
financiación de las microempresas con menos del 1 % de participación en ambos casos
(ANIF, 2020a; ANIF, 2020b), mientras que en países de la zona euro un poco más del 20
% de pymes lo utilizan como fuente de financiación (European Investment Fund, 2019). Al
comparar con América Latina y otros países desarrollados, Colombia ocupó en 2018 el
puesto número 26 de 50 en la participación de leasing como porcentaje del PIB (White
Clarke Group, 2020). En marzo de 2020, la cartera de leasing financiero y operativo está
concentrada principalmente en tres tipos de activos productivos: primero, inmuebles, con una
participación de 60,3 % del financiero y del 43,6 % del operativo; segundo, maquinaria y
equipos industriales, que representa el 22,8 % del financiero y 17,8 % del operativo y
tercero, vehículos, cuya participación es del 14,5 % del leasing financiero y el 23,7 % del
operativo (Asobancaria, 2020).

El fomento de la industria de leasing en Colombia depende de la formulación de una

legislación adecuada de este tipo de contratos, con el fin de disminuir las controversias que
se pueden generar alrededor de la propiedad y la tenencia del activo. La legislación es clara
en que en todo momento del contrato la propiedad del bien está en cabeza de la entidad
financiera y que al ser el locatario quien lo usufructúa, es el responsable por su tenencia. Sin
embargo, el desconocimiento sobre el funcionamiento del leasing conlleva a que impongan
responsabilidades en cabeza del propietario, especialmente en la gestión de
responsabilidades civiles como multas e impuestos. Algunos jueces fallan a favor de adjudicar
la responsabilidad al locatario83 y en otros casos, fallan a favor de extender esa
responsabilidad también a la entidad financiera84.

El leasing tiene potencial para facilitar el acceso a activos productivos en sectores

como la tecnología y el agro. En Estados Unidos, aproximadamente el 60 % de la inversión
pública y privada en equipo y software se realiza a través de este mecanismo y es el método
de pago más utilizado por las empresas para adquirir equipos y computadores, mientras que
en Colombia a marzo del 2020, esta cartera representó el 24 % (Asobancaria, 2020). Si
bien los intermediarios financieros ofrecen en su portafolio de productos las operaciones de

83
Por ejemplo, el caso entre la familia de un ciclista (que falleció en un accidente de tránsito) y Leasing del Valle
S.A. (Hoy Leasing Corficolombiana S.A). Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia del 4 de
noviembre de 2010. Radicación nro. 34.819. M.P. Javier Zapata Ortiz.
84
Por ejemplo, S. y Leasing Corficolombiana S.A, resuelto por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cundinamarca. Sala Civil y de Familia. Sentencia del 26 de julio de 2019. Ref. 25269-31-03-
002-2017-00069-01. M.P. Jaime Londoño Salazar. Por otra parte, en algunas operaciones de leasing de
vehículos, la regulación permite que cuando los locatarios no pagan foto multas e impuestos, las secretarías de
tránsito pueden embargar las cuentas de las entidades financieras que aparecen como dueñas de los vehículos.

31
leasing financiero y operativo en el sector agropecuario, es importante profundizar este
mercado, pues en los países europeos el leasing de tierras tiene una penetración que puede
llegar hasta el 90 % del total del área agrícola. Según Fedesarrollo (2018) en Colombia este
negocio no se ha desarrollado porque el valor catastral de los predios es muy bajo y la
ganancia ocasional eventualmente podría ser muy alta, lo que requeriría actualizar el valor
de los predios rurales con el catastro multipropósito.

Financiamiento del comercio exterior

Por otro lado, algunos instrumentos de financiamiento, como el financiamiento del

comercio exterior (trade finance), excluyen a las pymes. Mientras las empresas grandes
concentran el 76 % de las importaciones y el 85 % de las exportaciones en el país, las pymes
tan solo concentran el 8 % del comercio exterior (1 % pequeñas y 7 % medianas) (Restrepo,
2014). Esto ocurre principalmente porque los programas públicos para la promoción de
exportaciones operan lentamente para los exportadores pequeños por considerarlos clientes
menos riesgosos y más frecuentes (Meléndez, 2016).

Garantías mobiliarias

Las garantías mobiliarias son un mecanismo útil que facilita el acceso a financiamiento
para las empresas; sin embargo, se han identificado cuellos de botella para la valoración de
los bienes subyacentes85. La asignación de recursos y créditos amparados bajo la modalidad
de garantías mobiliarias es baja, en especial para las microempresas. Al 31 % de los
micronegocios que solicitaron crédito se los negaron por falta de garantías (fiador o aval)
(DANE, 2020). Esto ocurre en parte debido a que las entidades financieras no han diseñado
productos enfocados en la financiación con garantías mobiliarias como colateral, tan solo el
16 % del total de garantías se registran para el financiamiento comercial. Así mismo, del
total de empresas del Registro de Garantías Mobiliarias tan solo el 9 % corresponden a
microempresas, aun cuando componen el 95 % del tejido empresarial del país
(Confecámaras, 2020).

Innovación financiera

El uso de las nuevas tecnologías y la innovación financiera, dentro de las cuáles se

encuentran las Fintech, surge como una alternativa para aumentar la inclusión financiera en
el país. Con 18086 Fintech en 2018, Colombia es el tercer país de América Latina después

85
Si bien el documento CONPES Política Nacional de Propiedad Intelectual (en construcción) analiza las garantías
mobiliarias basadas en bienes intangibles, este documento enuncia de manera sintética su importancia para el
acceso de las microempresas a financiamiento.
86
En el Fintech Radar 2020 (Finnovista) se registraron 200 Fintech en Colombia. Debido a que los datos de los
otros países no están actualizados, de deja la cifra de Banca de las Oportunidades (2019) para poder comparar.

32
de México (334) y Brasil (377) con mayor número de Fintech constituidas, y el quinto país
que más invierte en Fintech en la región con 11 millones de dólares en 2016 (Banca de las
Oportunidades, 2019b; Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Finnovista, 2018).
Adicionalmente, el 45 % de las Fintech en Colombia realiza inclusión financiera, pues sus
clientes objetivo son los consumidores y las pymes no bancarizadas (Finnovista, 2017).

Sin embargo, la industria Fintech presenta grandes retos regulatorios en el país. La

regulación de algunos temas transversales del sector Fintech son competencia de la
Superintendencia de Industria y Comercio y otros son competencia del Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Además, la supervisión de la industria
Fintech (cuando aplique) no se concentra actualmente en la generación de confianza en el
mercado 87.

Por otro lado, actualmente no hay regulación específica dirigida a los consumidores
de productos Fintech que son ofrecidos por empresas no vigiladas por la Superintendencia
Financiera de Colombia. Esta situación trae desventajas tanto para los usuarios como para
las empresas, pues a los primeros los hace vulnerables y a los segundos les incrementa el
riesgo reputacional al no poder aplicar estándares homogéneos frente a la oferta de
productos. Si bien la Ley 1328 de 200988 establece el régimen de protección al consumidor
financiero, esta no desarrolla normas específicas necesarias para los consumidores de
productos Fintech (Colombia Fintech, 2019).

Otros sectores

Por otro lado, existen sectores diferentes al exportador, que por su condición de riesgo
reputacional son excluidos del sistema financiero. Las empresas dedicadas a estas
actividades manifiestan que tienen problemas para acceder al sistema financiero porque este
asocia su ejercicio a actividades ilegales tales como el lavado de activos y financiamiento
del terrorismo. Además, esto se relaciona con la existencia de brechas en la supervisión de

87
La Misión del Mercado de Capitales consideró fundamental que se eliminen las asimetrías regulatorias tanto
para los productos como para las actividades del sector financiero. El principio debería ser que los mismos
productos y las mismas actividades deberían recibir exactamente el mismo trato regulatorio, porque de lo contrario
se generan problemas de incentivos y se abre la posibilidad de arbitraje regulatorio, lo cual va en detrimento del
bienestar social. La Misión recomienda realizar cambios en el esquema de licencias y cerrar brechas de regulación
y supervisión (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco Mundial y SECO, 2019). Frente a esta
recomendación, se expidió el Decreto 1234 de 2020 que reglamenta el espacio controlado de prueba a partir
del artículo 166 de la Ley 1955 PND.
88
Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.

33
Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD)89, pues de estas actividades
se tiene un menor conocimiento de riesgos y obligaciones de Sistema de Administración del
Riesgo de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo (SARLAFT). De hecho, en el caso
de juegos de azar, los 16 operadores de juegos online que cuentan con sistemas de
identificación del cliente robustos y realizan trazabilidad de todas las transacciones de juego,
sólo han tenido acceso al sector financiero a través de un sólo banco. Y de los juegos
localizados, casinos y bingos, el 80 % de los operadores cuenta con este único banco porque
en los demás no se les ha permitido la apertura de cuentas para operadores del sector
(Coljuegos, 2020).

Ruralidad

La necesidad de innovar se hace más notoria en el caso de los pequeños productores

ubicados en los territorios rurales. En la MTC se muestra la alta dependencia del crédito del
pequeño productor por el FAG, instrumento que es altamente demandado por el BAC, al
igual que el redescuento de Finagro (Departamento Nacional de Planeación, 2015). La MTC
concluye que la colocación de crédito hacia pequeños productores depende casi
exclusivamente del BAC, lo que implica que este no tiene incentivos para desarrollar
productos innovadores y a su vez los productores no obtienen una oferta de servicios
financieros acorde a sus necesidades que podrían ser prestados por otros intermediarios
financieros. La consecuencia de esta dependencia impacta directamente en la sostenibilidad
del FAG que constantemente se ve amenazada por el aumento de la mora y los siniestros
(Banco Mundial, 2020), pues de la cartera concentrada en el BAC, el 93 % corresponde a
pequeños productores90.

Carencia de instrumentos de gestión del riesgo

Los seguros actúan como vehículo de protección contra choques exógenos que afectan
el consumo y la riqueza, especialmente de los hogares de menores ingresos. En Colombia la
penetración de seguros es del 2,8 % (relación entre primas emitidas y PIB), ocupando el tercer
lugar en América Latina después de Brasil (4,1 %) y Chile (5 %); mientras países desarrollados

89
Actividades y Profesiones No Financieras Designadas (APNFD) se refiere a según el GAFI: a) Casinos; b)
agentes inmobiliarios; c) comerciantes de metales preciosos; d) comerciantes de piedras preciosas; e) abogados,
notarios, otros profesionales jurídicos independientes o contadores; y f) proveedores de servicios fiduciarios y
societarios. En Colombia, los proveedores de servicios fiduciarios no pertenecen a APNFD (UIAF, 2020).
90
El Banco Mundial también concluye que este desequilibrio en las finanzas del FAG también es generado por
la gestión política en el abaratamiento de las comisiones del pequeño productor que implícitamente son
subvencionadas, además de contar con un mecanismo operativo que automatiza el pago de los siniestros al
intermediario financiero, lo cual resulta atractivo para el BAC, a costa del desmejoramiento de la calidad en la
originación. Esta estructura desincentiva la innovación de la banca pública para llegar con productos y servicios
financieros a esta población.

34
tienen una penetración promedio de seguros del 8 % (Cruz, 2019). De acuerdo con el estudio
de Demanda de seguros (Banca de las Oportunidades, Fasecolda y Superintendencia
Financiera de Colombia, 2018) solo el 42,4 % de los hogares tiene seguros obligatorios e
inducidos y el 30,3 % de los hogares tiene seguros voluntarios. Además, mientras que en
ciudades el 33,2 % de los hogares tienen seguros inducidos, en los municipios rurales
dispersos este porcentaje es de 16,3 %.

Para el caso de las microempresas, la tenencia de seguros responde a obligaciones

legales y no a una respuesta natural para gestionar el riesgo. En promedio el 65 % de las
microempresas no cuenta con ningún tipo de seguro y para las que cuentan con algún seguro
el cubrimiento más frecuente es el relacionado con los riesgos laborales vía Administradoras
de Riesgos Laborales (ARL) (ANIF, 2019). De acuerdo con Banca de las Oportunidades
(2017) la cifra de microempresas no aseguradas era mayor en 2017 (75,8 %); sin embargo,
al excluir los seguros obligatorios o inducidos, se encuentra que la cifra empeora, pues el 92
% de las microempresas no tiene un seguro.

Según Microinsurance Network, Colombia tiene potencial de crecimiento para los

seguros inclusivos. El índice de penetración de microseguros91 es del 10,7 % (relación de la
población cubierta con un seguro inclusivo sobre la población total) se encuentra por debajo
de nuestros pares de la Alianza del Pacífico como Chile (10,8 %), México (11,5 %) y Perú
(16 %), y dista de otros como Sudáfrica (70 %) y Filipinas (21,4 %)92. Una de las razones
por las cuales no se ha profundizado en esta materia es la falta de información desagregada
y detallada para poder realizar un perfilamiento socioeconómico y caracterizar la población
que accede y usa estos productos93.

91
Los microseguros son un subconjunto de los seguros inclusivos, los cuales son seguros universales, sencillos,
estandarizados y de comercialización masiva, que buscan proteger a todas las personas que nunca han tenido
acceso a seguros y no solo a la población más pobre (población rural, personas con discapacidad, minorías
étnicas, entre otros). Los microseguros generalmente se ofrecen al segmento de la población de más bajos ingresos
y que se caracterizan por una prima y valor asegurado bajo y por ser comercializados en canales adecuados
para este nicho de población.
92
De acuerdo con información publicada por Microinsurance Network. Disponible en:
http://worldmapofmicroinsurance.org/
93
Actualmente se cuenta con el reporte de información que realizan la Superintendencia Financiera de Colombia
y Banca de las Oportunidades, sin embargo, la información recolectada no permite realizar análisis a nivel de
individuo, es decir, cuántas pólizas tiene cada individuo. Adicionalmente, dentro de los 29 ramos que de los que
se reporta información, no es posible determinar cuántas de estas pólizas con contratadas por mipymes, tampoco
se pregunta cuáles son obligatorios y cuáles voluntarios.

35
 Por otro lado, los seguros paramétricos94 no están desarrollado en el país. Este tipo de
seguros se caracteriza por tener un menor costo de administración, permitiendo así llegar a
zonas excluidas (IAIS, 2018). Sin embargo, solamente se ha implementado en el sector
agropecuario95, a pesar de que podría ser utilizado en otros sectores (Access to Insurance
Iniciative (AII), 2019). El Proyecto de Apoyo al Sistema Financiero Agropecuario en Colombia
(PASAC) ha propuesto seguros paramétricos para el campo, donde se puede aplicar un
seguro de cosecha colectivo por índice de rendimientos, en el cual no es necesario que el
productor notifique la materialización del riesgo (Financière agricole du québec
développement international, 2018). No obstante, para la masificación de este tipo de
productos se requiere la elaboración de otros pilotos de casos particulares para las demás
zonas y subsectores96.

Por último, se identifica que el sector Insurtech97, una oportunidad de la innovación

tecnológica financiera, es incipiente en el país. En 2017, Colombia contaba solamente con
10 empresas de Insurtech, de 200 Fintech registradas por Finnovista (2017). Los cuellos de
botella identificados para el desarrollo de este tipo de Fintech es la necesidad de contar con
información específica ya que es difícil crear instrumentos estandarizados (Holliday, 2019).

3.1.2. Baja pertinencia de los productos y servicios financieros dirigidos a la población

vulnerable

La población vulnerable del país aún enfrenta barreras de acceso, uso y calidad a la
inclusión y el bienestar financiero, por lo cual acude en mayor medida a servicios financieros
no formales. En el caso de la dispersión de los pagos del Gobierno nacional, que en muchas
ocasiones son la puerta de entrada de los servicios financieros para la población vulnerable,
es necesario seguir avanzando en la digitalización de estos. Por ejemplo, el programa
Colombia Mayor98 cuenta actualmente con 1,7 millones de beneficiarios y 3 canales a través

94
El seguro paramétrico es aquel que desembolsa fondos basados en la ocurrencia de un nivel de riesgo e
impacto predefinido, es decir el pago dependerá de las características físicas del evento, sin tener que esperar a
un ajuste de pérdidas en el lugar (Banco Mundial, 2015).
95
El seguro agro tiene una reglamentación específica, pero adicional a esa reglamentación, el Artículo 176 de
la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, ha dispuesto que este mecanismo sea utilizado
exclusivamente en el seguro agropecuario.
96
En el subsector cafetero se logró implementar un seguro paramétrico en el año 2018 a partir de un piloto con
1.858 pequeños productores. Esta estructuración se realizó a partir de la cooperación realizada con el BID y los
resultados de la Misión Cafetera.
97
Insurtech es el nombre de un grupo de emprendimientos que aplican una serie de innovaciones tecnológicas al
negocio de los seguros para ampliar su cobertura (Colombia Fintech, 2019)
98
adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensión o viven en la indigencia o
en la extrema pobreza; por medio de la entrega de un subsidio económico.

36
de operadores postales de pago para que estos retiren sus pagos en efectivo. A través de
estos canales se realizan un poco más de 20 millones de transacciones al año en todo el
país, que equivalen a 1,5 billones de pesos.

Por su parte, los aportes al Programa Social Complementario de Beneficios Económicos

Periódicos (BEPS)99 son recaudados a través de redes de bajo valor (Colpensiones, 2020a).
Para tal efecto, en junio de 2020 se tienen disponibles 35.053 puntos de recaudo de los
BEPS que cubren el 99,82 % de los municipios del país, los cuales han dado lugar a más de
5,5 millones de transacciones desde su entrada en operación en el año 2015. Estos canales
de recaudo no contemplan la posibilidad de realizar las operaciones a través del sistema
financiero, por ejemplo, recaudar por transferencias desde un producto de depósito, sin
embargo, no se debe perder de vista que le permiten a Colpensiones, entidad administradora
del programa, realizar transacciones de recaudo por un bajo costo (448 pesos por
transacción).

Por su parte, los programas Familias en Acción100 y Jóvenes en Acción101 han avanzado
progresivamente en la modalidad de entrega de las ayudas del Gobierno, incluyendo la
entrega de incentivos en municipio beneficiario102, caja extendida103, entrega de incentivos
en municipio vecino104, entrega de incentivos con medio electrónico105, bancarización,

99 Dentro de las medidas para aumentar el acceso al ahorro de la población vulnerable, en particular el ahorro
para la vejez, se creó el programa Beneficios Económicos Periódicos a través del Acto Legislativo 01 de 2005 y
regulados por la Ley 1328 de 2009. Este programa busca que las personas que no pueden acceder al Sistema
General de Pensiones guarden un ahorro, el cual concurre con un incentivo periódico del gobierno que refleja el
principio constitucional de solidaridad, y se complementa con los recursos que se hayan cotizado al Sistema
General de Pensiones (Colpensiones, 2020b).
100
Familias en Acción es un programa que apoya a las familias pobres y pobres extremas a través de la entrega
bimestral a cada familia beneficiaria de un incentivo condicionado en valoración integral en salud y en asistencia
al sistema escolar.
101
Jóvenes en Acción es un programa de que apoya a los jóvenes en condición de pobreza y vulnerabilidad,
con la entrega de transferencias monetarias condicionadas (TMC) para que puedan continuar sus estudios
técnicos, tecnológicos y profesionales.
102
Ejecutada en los municipios donde existía presencia física de la entidad bancaria y la entrega de incentivos
se realizaba en las oficinas de los bancos. Para el año 2009 la cobertura en esta modalidad era del 67 %,
abarcando a 770 municipios con 1.120.519 familias.
103
Se realizó en municipios donde no existía entidad bancaria y la entrega de incentivos se realizaba a través
de una oficina temporal por un tiempo determinado. Para el año 2009 la cobertura en esta modalidad era del 6
%, abarcando a 185 municipios con 100.750 familias.
104
Se realizó en municipios donde no existía entidad bancaria y que tuviera cercanía con otro que sí la poseía.
Los costos de transporte debían ser asumidos por las madres titulares o en algunos casos por la alcaldía donde
residían. Para el año 2009 la cobertura en esta modalidad era del 5 %, abarcando a 115 municipios con 83.657
familias.
105
Se realizó durante el año 2008 y consistió en la entrega de tarjetas monederas o recargables a las madres
titulares para cobrar los subsidios en cajeros electrónicos y se estableció en municipios con más de 7.000 familias.
Para el año 2009 la cobertura en esta modalidad era del 22 %, abarcando a 25 municipios con 372.725
familias.

37
monedero electrónico y giro por corresponsal. En 2020, el 50,7 % de los pagos de Familias
en Acción y el 68 % de los pagos de Jóvenes en Acción se realizan por medio de un depósito
a una cuenta bancaria o monedero electrónico y el porcentaje restante se realiza a través de
giro postal en efectivo. Para cada periodo, la entidad ejecutora realiza cada año un proceso
de concurso para la selección del operador pagador. Lo anterior genera discontinuidad en
el uso de productos financieros y a su vez imposibilita el empoderamiento financiero de los
beneficiarios pues no tienen la posibilidad de decidir el producto ni la entidad en la cual
desean recibir la transferencia.

Aunque a través del programa Ingreso Solidario y de las ayudas monetarias que se
han entregado para aliviar los efectos negativos del COVID-19 se lograron avances
importantes en el acceso a productos y servicios financieros a través de la bancarización
digital106, un 10 % de los hogares aun reciben los pagos del programa Ingreso Solidario a
través de giros que reclaman en efectivo, modalidad que limita los beneficios derivados de
la inclusión financiera. La baja infraestructura financiera de algunos municipios (conectividad,
redes de cajero), la dificultad de contactar a los beneficiarios y los problemas relacionados
con el proceso de autenticación digital que realizan las entidades financieras para vincular
a clientes son las principales limitaciones que se tuvieron en el programa para tener una
mayor cobertura de los procesos de bancarización y pago digital. A esto se sumó que, a
pesar de que el Banco Agrario es el banco con mayor presencia en el país, no se promovió
la vinculación de los beneficiarios a sus cuentas de depósito digital, sino que por el contrario
sus pagos se realizaron en efectivo.

Si bien se busca que a través del acceso a productos de depósito digital los
beneficiarios de transferencias monetarias puedan acceder a un conjunto más amplio de
servicios financieros (pagos, ahorros, seguros, créditos), según datos de la URF, el 62,3 %
de los hogares beneficiarios de Ingreso Solidario retiraron el total de los recursos en efectivo.
Esto podría deberse a desinformación de los beneficiarios sobre los posibles usos
transaccionales, a la ausencia de infraestructura de redes de pago que limitan los usos o a
la confianza que el efectivo genera sobre las personas.

Por último, la cobertura del sistema financiero que sirve como canal para la entrega
de transferencias monetarias difiere considerablemente entre el sector urbano y el rural. Así,
por ejemplo, en las ciudades y aglomeraciones en donde hay presencia del 38 % de

106
Los pagos a beneficiarios de programas sociales a través de medios digitales constituyen un factor que
dinamiza la interoperabilidad del sistema de pagos. Para lograrlo, es necesario promover la libre elección de la
entidad financiera por medio de la cual los beneficiarios recibirán la transferencia. El gran volumen de
transacciones que se realiza usando las cámaras de compensación106 es un factor importante que justifica las
inversiones requeridas para la transición de pagos en efectivo a pagos electrónicos (Marulanda, Fajury, &
Paredes, 2018).

38
beneficiarios de Colombia Mayor, el 39 % de los beneficiarios de Familias en Acción y el
92 % de los beneficiarios de Jóvenes en Acción, se cuenta con un 78 % del total de los
corresponsales bancarios y cooperativos, un 91 % de los datáfonos y un 72 % de las oficinas.
Esto contrasta con los municipios de las zonas rurales y rural disperso, que cuentan con el 33
% de beneficiarios de Colombia Mayor, el 34 % de los beneficiarios de Familias en Acción
y el 0,9 % de los beneficiarios de Jóvenes en Acción, pero que apenas cuentan con el 3,5 %
de los corresponsales, el 0,7 % de los datáfonos municipalizados y el 4,3 % de los de las
oficinas bancarias.

En este contexto, un segmento de la población, que tradicionalmente está excluido del

sistema financiero y que habita en zonas rurales y vulnerables, dispone de dos sistemas
regulados para realizar el envío y recepción de dinero, así como para recibir los subsidios
gubernamentales: los giros postales y los giros o transferencias bancarias107. Sin embargo,
la experiencia internacional sugiere que es necesario estudiar bajo qué circunstancias y bajo
qué modelos de negocio la red postal puede contribuir a la inclusión financiera en cada país,
dadas sus particularidades políticas, sociales y económicas (Unión Postal Universal, 2013)
(Anson, Berthaud, Klapper, & Singer, 2013) (Comisión de Regulación de Comunicaciones,
2018).

Como se mencionó, el único servicio postal de pago habilitado actualmente en el país

es el de giros en efectivo, sin embargo, la Ley 1369 de 2009 contempla otros servicios
postales de pago que la UPU clasifique como tales y que están definidos en la Ley 1442 de
2011. En este sentido, es preciso mencionar que estos otros servicios podrían implicar
actividades cuyo alcance sean propios de la actividad financiera al permitir operaciones que,
por su funcionalidad y sentido económico, se enmarcarían en la captación masiva de recursos
del público, lo cual requeriría revisar la frontera regulatoria entre las actividades financieras
y las que se hacen desde el ámbito postal. Adicionalmente, dada la evolución de los sistemas
de pago y la capilaridad de la red de los operadores postales de pago en el país, resulta
pertinente evaluar distintas alternativas que potencien actividades asociadas al sector postal
y aproveche el desarrollo que han tenido en los últimos años según lo expuesto.

Lo anterior, dado que la Sentencia C-823 de 2011 de la Corte Constitucional respecto

a los servicios postales de pago señala que los operadores de estos servicios no están
autorizados por Ley para desarrollar actividades de captación de recursos a la manera de

107
El servicio de giro postal en efectivo es prestado por los operadores postale de pago habilitados por el
Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones y sujetos a la regulación de la Comisión de
Regulación de Comunicaciones o a través de sus colaborares, en tanto, los giros o transferencias bancarias son
de las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y se realizan a través de aplicaciones
móviles o de la red de sucursales y de corresponsales (Decreto 2555 del 2010).

39
un depósito y requerirían, por tanto, una asunción de riesgos para salvaguardar los recursos
del público108. En esa línea, la salvaguarda de los recursos del público es una actividad de
interés público que implica una fuerte intervención estatal y que requiere el cumplimiento de
las disposiciones prudenciales, conductuales y de administración de riesgo ya previstas en la
regulación financiera, así mismo, requiere de una vigilancia estricta por parte de las
autoridades competentes. De igual forma, el manejo de recursos del público mediante los
sistemas de pago para transacciones digitales que podrían llevarse a cabo con los otros
servicios postales de pago requiere también, para su debido funcionamiento, intervención
estatal y altos estándares prudenciales y de seguridad.

En relación con el acceso a productos y servicios financieros para la adquisición y

mejoramiento de vivienda, el programa Casa Digna Vida Digna109 requiere una articulación
constante con instituciones de microfinanzas, toda vez que la población objetivo es, en su
mayoría, informal y, aunque el programa otorga subsidios en especie para la ejecución de
obras priorizadas y acordadas con el hogar beneficiario, en algunos casos son necesarios
microcréditos para terminar las obras de mejoramiento. Por ejemplo, de acuerdo con el

108
La Sentencia C-
la realización de actividades financieras ni para el desarrollo de actividades de captación. Como se evidencia
de la normatividad que determina qué operaciones constituyen captación de recursos, los operadores postales
reciben unas sumas para ser entregadas a un destinatario, operación por la cual cobran una tarifa a título de
retribución del servicio prest
fondos entre dos lugares geográficos distintos, especialmente donde la precaria presencia institucional ha
impedido el acceso a servicios financieros o medios de pago adicionales a los circulantes en pequeñas o mínimas

las operaciones bancarias en activas, pasivas y neutras. Citando distintas fuentes, la Corte señ
operaciones bancarias se clasifican en activas, pasivas y neutras. En las primeras, se incluyen las actividades en
las que el establecimiento crediticio asume una posición de acreedor frente al cliente, entre las cuales se cuentan
fundamentalmente los préstamos, las aperturas de créditos, los descuentos, entre otros. Las operaciones pasivas
se definen, por el contrario, por la posición de deudor que asume el establecimiento de crédito. Entre estas
aparecen los depósitos bancarios y los redescuentos. Las operaciones neutras son aquellas en las que el
establecimiento crediticio o bancario no asume ningún riesgo, pero que adelanta en virtud de que son actividades
instrumentales a las demás, por cuya prestación el establecimiento bancario cobra una
contexto, la Corte Constitucional

Por lo anterior, la Corte entiende conceptualmente a los servicios postales de pago como una operación neutra,
similar a las bancarias, que permiten la transferencia de fondos entre un lugar y otro, pero indican que éstas
pueden no suponer la captación de recursos a la manera de un depósito.
109
El programa Casa Digna Vida Digna establece tres categorías para abordar las obras de mejoramiento y,
con estas, el monto del subsidio a asignar, que son: (i) categoría 1: mejoras locativas, 12 SMMLV; (ii) categoría
2: mejoras locativas y estructurales, desde 12 SMMLV hasta 18 SMMLV; (iii) categoría tres: reforzamiento
estructural, 18 SMMLV. La definición de la categoría se realiza al momento del diagnóstico de la vivienda, sin
embargo, el subsidio alcanza a costear solo algunas de las obras priorizadas, quedando algunas pendientes por
desarrollar, especialmente cuando la vivienda requiere mejoras estructurales.

40
CONPES 3977, más de 673 mil personas con ingresos inferiores a 2 SMMLV son
informales110 y están en déficit de vivienda (DANE, 2018).

3.2. Limitadas competencias para la toma de decisiones económicas y financieras

eficientes

En el entorno educativo no se ha logrado consolidar una estrategia de EEF contundente

que permita desarrollar las capacidades financieras desde la etapa escolar para garantizar,
en el futuro, el bienestar económico de los ciudadanos. Por otra parte, no existen lineamientos
para la oferta de programas de educación económica y financiera no formal, generando
disparidades entre ellos en términos de calidad y apropiación. Adicionalmente, las
competencias económicas y financieras limitadas de los individuos se relacionan con la falta
de claridad de ciertos productos y servicios financieros, generando la necesidad de una
mayor protección al consumidor financiero.

3.2.1. Baja apropiación de la educación económica y financiera en la educación formal

Pese a los avances logrados en materia de educación económica y financiera en la

educación formal, las iniciativas hasta ahora desarrolladas presentan deficiencias de
cobertura, pertinencia, calidad, integralidad y evaluación, limitando así el fortalecimiento
efectivo de las capacidades económicas y financieras, tanto de estudiantes como de otros
miembros de la comunidad educativa. Esta situación se debe, en parte, a la escasa
implementación de los instrumentos diseñados para estudiantes, a la no inclusión de la EEF
como un componente transversal en los procesos de formación de docentes y directivos, a la
baja promoción de esfuerzos institucionales a nivel territorial y a la poca implementación de
mediciones nacionales e internacionales de resultados de la EEF en la población escolar.

Inexistencia de una estrategia integral de educación económica y financiera para

miembros de la comunidad educativa

Colombia tiene oportunidades de mejora en materia de educación económica y

financiera. Según la estimación del puntaje de educación financiera presentado por el Banco
de Desarrollo de América Latina (CAF), que identifica los conocimientos, habilidades,
actitudes y comportamientos de los individuos con relación a los temas financieros,

110
El criterio de informalidad en este caso se define a partir de la ausencia de alguna de las dos siguientes
condiciones: (i) contrato es verbal o escrito; (ii) cotización a un fondo de pensiones.

41
Colombia111 ocupa la tercera posición en el Puntaje de Educación Financiera en países de
América Latina (Mejía & Iglesias, 2018) (Gráfico 4).

Gráfico 4. Puntaje de educación financiera en países de América Latina

Conocimiento Comportamiento Actitudes

Chile 5,1 5,8 3

Bolivia 4,8 5,4 3,6
Colombia 5,1 5,2 3,3
Ecuador 5,1 5,1 3,2
Perú 4,6 4,7 3,6
Promedio AL 4,5 5 3,2
México 4,1 5 3
Brasil 4,3 4,6 3,1
Argentina 4 4,5 2,9
Paraguay 3,3 4,4 2,8

0 2 4 6 8 10 12 14

Fuente: CAF, Base Encuesta de Capacidades Financieras y OECD (2018). Adaptado de Grifoni et al. (2020)

Los colombianos no identifican ni aplican conceptos sencillos de economía y

matemática financiera. La Encuesta de Carga Financiera y Educación Financiera de los
Hogares (DANE, 2018) evidencia que el 40,5 % de los encuestados112 no saben calcular
una tasa de interés compuesto, el 48 % tiene dificultades para calcular una tasa de interés
simple, y un 60,3 % no logra identificar la pérdida de poder adquisitivo de sus ingresos
causada por la inflación. Lo anterior toma más importancia cuando se tiene en cuenta que
en Colombia el 71 % de la población está involucrada personalmente en la toma decisiones
financieras de sus hogares, ya sea individualmente o junto a una persona más (Mejía &
Iglesias, 2018).

Así mismo, la evidencia muestra que la auto percepción sobre los conocimientos
financieros de los colombianos es baja. La Encuesta de Medición de Capacidades
Financieras identifica que el 33 % de los mayores de 18 años percibe que su conocimiento
general sobre los asuntos financieros en comparación con otros adultos es más bajo que el
promedio (Mejía, Pallotta, Egúsquiza, & Farné, 2014). En zonas rurales este porcentaje
asciende a 41 %, superior al 30 % del área urbana. El 38 % de las mujeres percibe tener un

111
Los resultados corresponden a la medición de 2013 publicada en 2014 (Países Andinos: Colombia, Bolivia,
Perú, Ecuador).
112
El universo para la Encuesta de Carga Financiera y Educación Financiera de los Hogares (IEFIC) está
conformado por una submuestra de la GEIH que corresponde a la población mayor de 18 años civil no
institucional residente en los hogares particulares, de la zona urbana de las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali
que utilizan Servicios Financieros.

42
bajo o muy bajo nivel de conocimientos financieros, porcentaje superior al 27 % de los
hombres; y los adultos mayores de 45 años son el grupo etario con peor percepción respecto
a sus conocimientos113.

Por su parte, los estudiantes colombianos tienen limitadas capacidades para aplicar
sus conocimientos a situaciones de la vida real que involucran problemas y decisiones
financieras. El informe PISA 2012 Results and Money Financial 21st Century (OECD, 2014)
muestra que el 57 % de los estudiantes en Colombia se desempeña por debajo del nivel de
referencia114 en conocimientos financieros. Adicionalmente, el 51 % de alumnos colombianos
no tienen disponible en el currículo y en su aprendizaje en el aula temas de educación
financiera, y el 39 % de los alumnos asisten a instituciones educativas donde se afirma
impartir temas de educación económica y financiera de manera transversal, mientras 37 %
asiste a instituciones donde se afirma incluirlo en una asignatura específica, este último
resultado está rezagado frente al 44,7 % de la OCDE (OECD, 2014).

Si bien, el país ha tenido avances en la implementación de la ENEEF, las acciones

han sido limitadas y de bajo impacto115, además, aún no se logra una iniciativa masiva,
clara y contundente que vincule a todos los actores de la comunidad educativa (estudiantes,
docentes, directivos, familias), y que llegue a un número significativo de instituciones
educativas. Adicionalmente, no se cuenta con información actualizada sobre las
competencias económicas y financieras de los estudiantes que permita realizar un
seguimiento y evaluación de estas. El problema de la falta de implementación efectiva de la
política a nivel nacional se profundiza a nivel regional con poco desarrollo de la educación
económica y financiera en el territorio. A pesar de promover acciones de educación

113
La misma encuesta evidencia que aún el 21 % de los colombianos no han escuchado hablar sobre algún
producto de depósito, el 30 % sobre algún producto de crédito y 45 % de algún producto de seguros. Este
desconocimiento es aún mayor en zonas rurales donde más del 40 % no identifican qué es una cuenta de ahorros.
En cuanto a los productos de crédito, el 61 % de los encuestados identifican más fácilmente la tarjeta de crédito
como mecanismo de financiación, en comparación con los créditos de destinación específica tales como: créditos
de compra de vivienda (46 %) y pago de educación (33 %) (Mejía, Pallotta, Egúsquiza, & Farné, 2014).
114
Esta prueba clasifica a los estudiantes en 5 niveles, tomando como referenciar el nivel 2. Los estudiantes por
debajo de ese nivel carecen de las competencias para usar información en la toma de decisiones financieras en
contextos relevantes para ellos, reconocer el valor de un presupuesto simple, aplicar operaciones básicas para
responder preguntas financieras o comprender la relación entre elementos financieros, como la cantidad de uso
y los costos incurridos.
115
Otro de los factores que han facilitado que las iniciativas carezcan de una adecuada pertinencia, calidad,
integralidad y cobertura es la ausencia de alianzas público - privadas de largo aliento.

43
económica y financiera en 95 Secretarías de Educación certificadas, solamente 10 lograron
realizar actividades relacionadas en el 2018116.

En educación superior, se realizó la publicación de la Guía para la implementación

del Modelo de Gestión de Permanencia y Graduación (Ministerio de Eduación Nacional,
2015), donde se resaltó que dentro de los servicios de financiamiento se deben generar
sistemas de alertas de variables financieras, por ejemplo, para estudiantes que empiezan a
atrasarse con el pago de las cuotas de sus créditos educativos. Lo anterior resalta la
necesidad de contar no solo con información oportuna sobre el acceso y manejo del crédito
educativo, sino además en temas transversales como presupuestos, ingresos, herramientas,
entre otros. En este sentido, el Icetex ha desarrollado campañas de educación financiera a
través de diferentes canales de información tales como: visitas a las instituciones de educación
superior, micrositio/página web e e-mail marketing (cápsulas financieras117) (Icetex, 2018).

Baja calidad y pertinencia de los programas de educación económica y financiera no

formal

A pesar de los avances que han realizado en materia de educación económica y

financiera118, el país carece de lineamientos claros estandarizados que orienten la oferta de
programas de educación económica y financiera no formal. En 2018, el Banco de la
República identificó 145 iniciativas que se están desarrollando y 28 en proceso, entre las
que se destaca el rol de las aseguradoras y los bancos como las principales entidades
privadas en promover programas de educación económica y financiera no formal; de estas,

116
Entre estas, el Global Money Week (marzo), Seguridad Social (abril) y Semana del Ahorro (octubre), donde
se realizaron procesos de sensibilización entre estudiantes, juegos, cuentos, maquetas, conferencias,
videoconferencias y talleres (Comisión Intersectorial para la Educación Económica y Financiera, 2020).
117
Grabaciones audiovisuales cortas sobre temas de EEF.
118
En el marco CIEEF y dando respuesta a las apuestas de la ENEEF, Banca de las Oportunidades con la
organización Microfinance Opportunities diseñó un programa de educación financiera presencial para la
población de menores ingresos en Colombia, con ello se logró transferir la metodología de educación financiera
a 112 entidades financieras de 299 municipios, y formar 1.946 líderes locales capacitados para hacer réplicas.
Respecto a la metodología de Grupos de Ahorro y Crédito Local, se logró beneficiar a 166.000 personas de
diferentes regiones del país, que lograron conformar más de 11.000 grupos de ahorro. De la misma manera, con
el apoyo técnico del Banco Mundial, se efectuaron consultorías orientadas al fortalecimiento del marco de
protección al consumidor financiero, a través de asesoría en la elaboración y reglamentación de herramientas de
conocimientos de costos de productos para consumidores financieros, capacitación de supervisores, etc.; y la
construcción de una guía de criterios y recomendaciones mínimas de contenido y metodología para el
fortalecimiento de la calidad e innovación de programas de educación económica y financiera. En esta guía se
abordaron aspectos transversales, de medición y evaluación, para poblaciones vulnerables y microempresarios,
y un enfoque de educación digital. Además, se realizaron dos foros de educación económica y financiera, como
espacio de encuentro con expertos internacionales, para difundir el contenido de la ENEEF en aras de posicionarla
y promover su implementación, y para socializar los resultados de algunas líneas de acción (Comisión
Intersectorial para la Educación Económica y Financiera, 2020).

44
aproximadamente el 48 % no tenía mecanismos de retroalimentación para evaluar sus
programas (encuestas, evaluaciones, grupos focales, entre otros). Así mismo, a pesar de las
innovaciones tecnológicas, el material educativo digital se posiciona como la última
modalidad para brindar educación económica y financiera, y en su lugar se usan
metodologías más tradicionales como charlas, material educativo impreso e información de
página web (Cárdenas, García, & Cuadros, 2017).

Educación económica y financiera empresarial

Los microempresarios desconocen los costos reales de la financiación, ya sea por falta
de conocimiento o interpretación incorrecta de las tasas de interés119. De acuerdo con la
información de la GEM (2020), los empresarios no saben cuál es la tasa de interés de sus
créditos. En promedio, el 66 % de los microempresarios señaló que la tasa de interés de su
crédito era inferior a la tasa de referencia del mercado; de la misma forma, en promedio, el
9 % de los empresarios encuestados reporta que no sabe cuál es la tasa de interés de su
crédito (Gráfico 5).

Gráfico 5. Tasa de interés percibida de los créditos aprobados

Porcentaje

Industria Comercio Servicios

No sabe 8 9 11

Sin interés 33 24 14

Menor a la certificada (<30%) 58 64 72

Certificada (30%-40%) 0 1 1

Mayor a la certificada (>40%) 0 2 3

0 50 100 150 200

Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial, Departamento Nacional de Planeación (2020) con
base en GEM - ANIF (2020).

119
Los microempresarios están financiando capital de trabajo con tarjetas de crédito. Aunque el capital de
trabajo es el principal destino de los recursos de financiación formal e informal, cuando el oferente es informal,
la proporción de encuestados que accede a crédito por motivos de emergencia es mayor en los créditos informales
que en los formales. Sin embargo, es preocupante que el 35 % de los microempresarios que utilizó una tarjeta de
crédito lo hizo para financiar el capital de trabajo, 29,1 % para financiar inversión, y el 18,5 % para financiar
emergencias, cuando no deberían hacer inversiones de largo plazo con las fuentes de crédito más costosas. Esto
sugiere un vacío en el acceso a créditos más baratos, o desconocimiento por parte de los empresarios (Banca de
las Oportunidades y Superintendencia Financiera de Colombia, 2017).

45
 Adicionalmente, se han encontrado evidencias de que los microempresarios manejan
sus negocios de manera intuitiva. El 69 % de las microempresas no lleva contabilidad (DANE,
2020). Además, sólo el 10 % de las microempresas cuenta con un software especializado y
contador para llevar las cuentas de su negocio y el 39 % de las microempresas no siempre
separa las cuentas del hogar de las del negocio (ANIF, 2020b). Esto se evidencia en el uso
del dinero que ahorran, pues de los micronegocios que ahorran, el 75 % lo utiliza para cubrir
gastos personales o del hogar, y el 73 % de los que ahorran, lo hacen guardando el dinero
en su vivienda (DANE, 2020).

Por su parte, se ha encontrado que las mipymes se autoexcluyen del sector financiero
pues desconocen sus beneficios. La encuesta de micronegocios del DANE encuentra que el
41 % de los microempresarios que no solicitaron crédito, consideran que no lo necesita y el
32 % tiene miedo a las deudas o no les gusta endeudarse (DANE, 2020). En algunos casos
los microempresarios no tienen expectativas de crecimiento, por lo cual no buscan financiar
nuevas inversiones. Por ejemplo, tan solo el 12 % de los microempresarios realizaron
inversiones en maquinaria, expansiones o remodelaciones; en cuanto a las expectativas para
los próximos cinco años, el 35 % de los microempresarios esperan que su negocio se
mantenga igual (ANIF, 2020b).

3.2.2. Poca claridad y confianza sobre los productos y servicios financieros

Actualmente en el país la difusión de la oferta de productos y servicios financieros es

baja y los consumidores financieros no reconocen los beneficios de utilizar estos servicios.
Por otra parte, tanto personas como empresas manifiestan que no confían en el sector
financiero o temen realizar transacciones electrónicas. El análisis conductual, con el cual se
busca entender el comportamiento de los consumidores financieros y con esto mejorar su
percepción de confianza, surge como una aproximación para algunos de estos problemas,
pero su desarrollo en el país aún es incipiente.

Baja difusión de la oferta de productos y servicios financieros

Los ciudadanos y las empresas pequeñas requieren acceder a información de calidad

sobre las condiciones y precios de los servicios financieros. La Ley 1328 de 2009 estableció
que las entidades vigiladas deben poner a disposición de los consumidores financieros
información suficiente y de fácil comprensión acerca de los productos y servicios que ofrecen.
En el país existen portales administrados por el sector privado que brindan información de
los productos y servicios financieros, sin embargo, las plataformas excluyen la información
destinada a empresas, como por ejemplo tarjetas corporativas y cartas de crédito. Desde el
sector público, la Superintendencia Financiera de Colombia desarrolló un simulador y

46
comparativo de tarifas120 en el que se pueden hacer consultas personalizadas, proyecciones
y obtener costos aproximados de cuenta de ahorros y tarjeta de crédito, sin embargo, carece
de la totalidad de productos financieros de ahorro, crédito e inversión disponibles en el país
para consulta gratuita, sin fines comerciales y para todos los ciudadanos y tiene
oportunidades de mejora desde la experiencia del usuario.

Análisis conductual para la supervisión

El desarrollo de la supervisión conductual121 en Colombia es incipiente. La importancia

de fomentar la supervisión conductual en el país radica en que anteriormente el espectro de
la Superintendencia Financiera se enfocaba en la protección del usuario después de la
ocurrencia de un daño122. La aproximación de supervisión conductual surgió recientemente
como un proyecto de la Delegatura para el consumidor financiero de la Superintendencia
Financiera, para caracterizar y entender a los consumidores financieros colombianos (USAID
y Superintendencia Financiera de Colombia, 2019). Se encontró que el relacionamiento de
base con el sector financiero tiene una concepción negativa, apalancada principalmente en
la desigualdad existente entre usuario/cliente y entidad, así mismo, se encontró que los
condicionantes de la entidad para acceder a su portafolio contrastan negativamente con la
necesidad del usuario de obtener algún producto.

Desconfianza en el sistema financiero por parte de las personas

Hay espacio para mejorar la confianza por parte de los adultos en el sector financiero,
a pesar de que se han implementado diferentes medidas para mejorar la confianza por parte
de diversas entidades públicas123 como complemento de la gestión de la Superintendencia
Financiera de Colombia, alrededor de la mitad de la población confía en los bancos (55,4

120
Disponible en: https://www.superfinanciera.gov.co/publicacion/61346
121
La supervisión conductual hace referencia a cómo las instituciones financieras protegen los intereses de los
clientes, inversionistas y participantes del mercado en general en la equidad transaccional, el acceso a la
información razonablemente simétrica y el mantenimiento de la confianza en la integridad del mercado (Toronto
Centre, 2016).
122
Así como el uso de la herramienta de análisis conductual para el mejoramiento de los productos y servicios
financieros. Las intervenciones conductuales permiten mejorar la percepción de confianza y empatía hacia la
intermediación financiera, así como mejores resultados a bajo costo (2020). La Superintendencia Financiera de
Colombia reconoce la importancia de este análisis y sus beneficios para aumentar la confianza de los
consumidores (Superintendencia Financiera de Colombia, 2019).
123
Una de estas medidas es la creación de los seguros de depósito tanto para las entidades financieras como
para las entidades cooperativas (a través de Fogafín y el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas
(Fogacoop), respectivamente).

47
%) y cooperativas (48,3 %)124 (Banca de las Oportunidades y Superintendencia Financiera
de Colombia, 2017). De acuerdo con el estudio de Demanda de Inclusión Financiera (Banca
de las Oportunidades y Superintendencia Financiera de Colombia, 2017), alrededor de la
mitad de la población confía en los bancos (55,4 %) y cooperativas (48,3 %)125; y el 36,9
% considera mala o muy mala la vigilancia del gobierno a los bancos, y el 33,4 % a las
cooperativas. Al segmentar por edad, la población mayor es la que menor confianza tiene
en el sistema financiero, así mismo, son los que presentan el segundo indicador más bajo de
inclusión financiera en cuanto a acceso (77,5 %) y el más bajo en cuanto a uso (72,1 %).
Sin embargo, el nivel educativo influye en esta percepción: a medida que aumenta, la
percepción desfavorable de las entidades financieras disminuye.

Respecto a la confianza por parte de las personas que adquieren productos en línea,
se ha encontrado que esta es baja. Un estudio adelantado por la Comisión de Regulación
de Comunicaciones (2017) evidenció que los colombianos se abstienen de comprar a través
de Internet por falta de confianza en las transacciones electrónicas, pero hacen uso de medios
alternativos sin necesidad de contar con un producto financiero como los servicios postales
de pago. De igual forma, al analizar el nivel de satisfacción con la experiencia de pago, el
Observatorio de Comercio Electrónico (2019) evidenció que las modalidades de pago
disponibles, en especial, la de pago en efectivo, se ajusta a las expectativas de los
consumidores.

Desconfianza en el sistema financiero por parte de las empresas

Los microempresarios incluidos financieramente confían en los bancos en mayor

proporción que los microempresarios no incluidos financieramente. De los microempresarios
con productos financieros activos, el 65,1 % señala que su confianza en los bancos es muy
alta o alta, comparado con el 55,5 % del resto. En el caso de las cooperativas, el 53,1 %
de los microempresarios encuestados confían en ellas (Banca de las Oportunidades y
Superintendencia Financiera de Colombia, 2017). Sin embargo, las microempresas tienen
una percepción negativa de la calidad de la vigilancia sobre el sector financiero. El 72,4 %
de las microempresas considera que la vigilancia de las autoridades hacia los bancos es
regular, mala o muy mala, sin que la percepción cambie fuertemente en los microempresarios
incluidos financieramente (Banca de las Oportunidades y Superintendencia Financiera de

124
Al comparar el nivel de confianza con un promedio de países desarrollados, se encuentra que en estos el 93
% de las personas encuestadas tienen confianza completa o moderada en sus proveedores principales de servicios
financieros (EY, 2016).
125
Al comparar el nivel de confianza con un promedio de países desarrollados, se encuentra que en estos el 93
% de las personas encuestadas tienen confianza completa o moderada en sus proveedores principales de servicios
financieros (EY, 2016).

48
Colombia, 2017). Adicionalmente, las principales razones por las cuales los empresarios no
realizan transacciones con servicios digitales son que las desconocen o les parecen
inseguras.

Los consumidores financieros de entidades no vigiladas por la Superintendencia

Financiera de Colombia también manifiestan insatisfacción con la atención de
inconformidades. Se han observado casos en que se crean entidades bajo el modelo
cooperativo, sin serlo, y entran en funcionamiento para realizar operaciones de fraude a los
consumidores financieros126. Lo anterior se explica en parte por la falta de recurso humano
en el supervisor del sector solidario, y también en parte por la debilidad en cuanto a los
protocolos de reporte de información de la actividad financiera que deben cumplir los
vigilados, a pesar de que recientemente se han tomado medidas para fortalecer el sector.
Por ejemplo, a 2020, mientras la Superintendencia Financiera de Colombia tiene 1.241
colaboradores para vigilar 411 entidades, la Superintendencia de la Economía Solidaria
tiene 127 colaboradores para vigilar 1.132, lo cual da una proporción de 3 colaboradores
por cada vigilado versus 0,1 colaboradores por cada vigilado127. En el caso de las
cooperativas de ahorro y crédito, se considera que, a pesar de cumplir con las exigencias
del supervisor, estar vigilados no les aporta el valor agregado de credibilidad y confianza,
y, al contrario, en algunas ocasiones dificulta su operación. Incluso, en algunos casos los
requisitos con los que dan cumplimiento al supervisor no son suficientes.

3.3. Insuficiente desarrollo de la infraestructura financiera y digital para el acceso y uso

de servicios financieros

La infraestructura financiera y digital y un sistema de pagos moderno y eficiente son

condiciones habilitantes para el desarrollo de la inclusión y la educación económica y
financiera en Colombia. A pesar de los avances en conectividad y educación digital en el
país, esta sección aborda las debilidades existentes en los sistemas de identificación única
digital. Además, muestra que los instrumentos de pago no son completamente interoperables
y la banca abierta no está regulada. Finalmente, se abordan las dificultades asociadas a la
baja competencia en SPBV para la inclusión financiera.

3.3.1. Ausencia de autenticación única digital

126
Notas de prensa de La Opinión, 2019; Caracol TV, 2018; Revista Semana, 2016; Revista Dinero, 2017.
127
Cálculos propios con base en información reportada por las entidades (Superintendencia Financiera de
Colombia, 2020) (Superintendencia Financiera de Colombia, 2020) (Datos Abiertos, 2020) (Superintendencia
de la Economía Solidaria, 2020)

49
 Colombia no cuenta con un esquema completo de autenticación digital 128.
Actualmente cada entidad recolecta datos de identidad y realiza el proceso de autenticación
de forma independiente (Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
2019) y el esquema que se está desarrollando para el servicio de autenticación digital en
cabeza de la Agencia Nacional Digital (AND)129 es para acceder inicialmente a trámites y
servicios del Estado de riesgo bajo-medio. De acuerdo con el National Cyber Security Index
(NCSI) (2020)130, Colombia presenta un avance del 67 % en el indicador de servicios de
identificación electrónica y confianza, puesto que en el subindicador de identificación
electrónica de este indicador no hay evidencia de resultados concretos en la conformación
de agencias encargadas y disponibilidad de soluciones públicas para este tema, a pesar de
estar esto definido en la Ley 527 de 1999131. Además, en el país los procesos de
autenticación frecuentemente parten de una autoidentificación donde los datos sobre
identidad son declarados por el ciudadano sin corroboración posterior (Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2019).

De acuerdo con las cifras de la Fiscalía General de la Nación (2020) registrando

más de 2.000 denuncias anuales desde 2013. Para el sector financiero, entre los años 2018
y 2019, se presentaron 187.328132 quejas de ciudadanos contra las entidades vigiladas por
la Superintendencia Financiera de Colombia por presunta suplantación de personas, los
establecimientos bancarios lideraron el número de denuncias con 1.703, seguido de las
compañías de financiamiento con 158 (Superintendencia Financiera de Colombia, 2020).

3.3.2. Baja interoperabilidad y poca competencia en el mercado de información de los

consumidores financieros

128
La autenticación es la capacidad de demostrar que un usuario o una aplicación es realmente quién dicha
persona o aplicación asegura ser, en tanto la identificación es la capacidad de identificar de forma exclusiva a
un usuario de un sistema o una aplicación que se está ejecutando en el sistema (IBM, s.f.).
129
El servicio de autenticación digital es uno de los servicios ciudadanos digitales que están definidos como
habilitadores en la política de gobierno digital. El esquema de prestación de este servicio por parte de la AND
está definido en el Decreto 620 de 2020 como un procedimiento que, utilizando mecanismos de autenticación,
permite verificar los atributos digitales de una persona cuando adelante trámites y servicios a través de medios
digitales.
130
Este índice mide la preparación de los países para prevenir amenazas y gestionar incidentes relacionados con
seguridad digital. La medición de este índice se enfoca en aspectos relacionados con la implementación de
medidas gubernamentales en temas de ciberseguridad. Por lo que incluye diversos indicadores sobre legislación
vigente, unidades y organizaciones existentes, esquemas de cooperación y resultados de las medidas.
131
Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico
y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones.
132
Información actualizada al 02 de febrero de 2020.

50
 En Colombia los instrumentos de pago no son completamente interoperables133, lo cual
incrementa los costos que los usuarios deben pagar por transferencias de un canal a otro, o
de una entidad financiera a otra. De los tres ámbitos de interoperabilidad para el dinero
móvil que facilitan e incentivan la inclusión financiera (de la plataforma, del agente y del
cliente134), Colombia solo cuenta con interoperabilidad en el ámbito de la plataforma. En
contraste, algunos países de la región como Perú ya cuentan con total interoperabilidad entre
todos los proveedores de dinero móvil independientemente de si son instituciones financieras
grandes o pequeñas, o si son empresas de dinero móvil (Banco de la República & CEMLA,
2017).

La banca abierta135 es otra alternativa para reducir los costos para los usuarios, al
permitirles compartir su información, voluntariamente, con terceros no financieros. Sin
embargo, en Colombia aún no se ha explorado su implementación. La banca abierta
promueve la competencia en el mercado de información de los consumidores financieros y
se traduce en mayor transparencia en la administración de los datos de los clientes y en
mayor control de estos sobre su propia información, y a su vez, reduce los costos de
innovación al hacer más eficiente el relacionamiento entre entidades financieras,
desarrolladores, y emprendedores (Asobancaria, 2018)136.

3.3.3. Baja eficiencia y competencia del sistema de pagos de bajo valor

Se ha evidenciado una baja competencia en los SPBV. De acuerdo con la URF, la

industria de pagos local está concentrada en pocos jugadores y tiene estándares rezagados
frente a las prácticas internacionales, dificultando la dinamización de los pagos electrónicos
(2019). Asimismo, existen barreras a la entrada de entidades no financieras al sistema de
pagos para el desarrollo de actividades que hasta ahora eran exclusivas de los

133
La interoperabilidad de los medios de pago es la que permite que, por ejemplo, se acepten todas las tarjetas
(crédito o débito, con franquicia o sin franquicia) en todos los dispositivos a nivel nacional, para estimular el uso
de los pagos electrónicos por parte de la población en general (Marulanda, Fajury, & Paredes, 2018).
134
De acuerdo con el CGAP (2012) los tres tipos de interoperabilidad para el dinero móvil son: (i) plataforma,
un cliente puede enviar o recibir dinero hacia o desde la cuenta de otro proveedor; (ii agente, permite a los
agentes de un servicio de dinero móvil atender a clientes de otro servicio; (iii) cliente, capacidad para acceder a
su servicio de dinero móvil en cualquier sim o red celular.
135
La banca abierta (open banking)
ecosistemas en los que terceros puedan acceder a datos financieros de los usuarios por medio de interfaces de
(Banco de la República, 2018).
136
La Misión recomendó al Gobierno adoptar el modelo de banca abierta, incluyendo experimentación con
pilotos y areneras regulatorias (similar a la regulación vigente en la Unión Europea), junto con una estrategia de
educación. La Misión recomendó establecer un término prudencial que garantice la seguridad y la
confidencialidad de la información de los consumidores financieros (Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Banco Mundial y SECO, 2019).

51
establecimientos bancarios tradicionales, a través de reglas operativas, estándares
tecnológicos y políticas tarifarias137, lo cual exacerba el uso del efectivo.

A continuación, se exponen los problemas asociados a cada uno de los instrumentos y

canales utilizados para realizar pagos en el país: efectivo, transferencias electrónicas,
pasarelas de pago y tarjetas.

Efectivo

En Colombia la mayor parte de los pagos se realiza en efectivo, a pesar de que

implica costos de desplazamiento, seguridad y almacenamiento. El 90,3 % del volumen de
pagos de las personas y el 50 % de las empresas se realiza en efectivo (Gráfico 8 en Anexo
C) (Better than cash Alliance, 2015). Para las microempresas, el volumen de pagos en efectivo
asciende al 70 % para realizar pagos de servicios públicos, arriendo, pago a proveedores
y pago a ayudantes y empleados (Asobancaria & BID, 2017). En cuanto a la forma preferida
de las empresas para recibir pagos, sólo el 11 % recibe transferencias electrónicas, el 10 %
tarjetas débito y el 9 % tarjetas de crédito mientras que el 97 % reciben efectivo (Banca de
las Oportunidades y Superintendencia Financiera de Colombia, 2017). Las razones de
personas y empresas para preferir el efectivo son la costumbre, la no aceptación de otros
medios de pago y la percepción de menores costos frente al otros medios de pago
Asobancaria & BID, 2017; Arango, Arias, Rodriguez, Suárez, & Zárate, 2020.

Al mismo tiempo, hay un bajo uso de medios de pago electrónicos. Al menos el 70

% de los pagos se realizan en efectivo para todos los niveles de valor de la transacción. A
pesar de que a medida que aumenta el valor de una transacción típica, disminuye el uso del
efectivo como medio de pago, solamente se llega a niveles cercanos al 30 % para pagos
por encima de 1,5 millones de pesos (Gráfico 9 en Anexo C) (Arango-Arango, Suárez-Ariza,
& Garrido Mejía, 2017). Sin embargo, esta disminución es menor en comparación con países
desarrollados, donde el uso de tarjetas de pago supera el 50 % de las transacciones para
valores transaccionales de entre 15 y 25 dólares y mayores (Gráfico 6) (Arango-Arango et
al., 2017).

137
La URF encontró que estos últimos s que de no ser
debidamente administrado puede originar bloqueos en el acceso y/o discriminación en tarifas de los servicios
(2019).

52
 Gráfico 6. Participación del efectivo en los pagos según valor de la transacción

100%
Tarjeta de
90% crédito
80% Tarjeta débito

70% Efectivo
Participación (%)

60%
Colombia
50%
40% Alemania

30% Canadá
20%
Estados Unidos
10%
0%
2.525
5.013
7.500
10.000
12.500
16.250
20.000
26.250
32.500
41.250
50.000
65.000
80.000
102.500
125.000
175.000
225.000
3.862.500
Valor de la transacción (pesos) 7.500.000

Fuente: Arango-Arango et al. (2017).

Transferencias electrónicas

Colombia está lejos de los estándares internacionales en acceso y uso de los SPBV
electrónicos. A pesar de que las transferencias bancarias a través de las ACH138 han crecido
significativamente en los últimos diez años, el valor de las transferencias como porcentaje del
PIB es de tan sólo el 3 %, mientras que en países como Perú alcanza el 5,6 %, en Francia el
11,8 %, Alemania el 29,2 %, y Corea del Sur el 61,9 % (Banco Mundial, 2016). La baja
adopción es causada en parte por los altos costos asociados a las transacciones digitales,

138
La infraestructura para el procesamiento de transferencias electrónicas en Colombia consiste en dos cámaras
de compensación automatizada: ACH Cenit, cuya propiedad y administración recae en el Banco de la República
y ACH Colombia, de propiedad de los establecimientos bancarios y es operada por una sociedad privada (
Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera, 2019). ACH (por su sigla en inglés,
automated clearing house) o cámaras de compensación automatizada son sistemas que permiten a personas
naturales o jurídicas extinguir obligaciones o adquirir bienes y servicios a través de la compensación y liquidación
de transferencias electrónicas de dinero entre instituciones financieras (Ortega & Leon, 2017).

53
los cuales varían según el tipo de modalidad de pago utilizado. Una transacción digital
implica costos adicionales por lo cual cerca del 50 % del comercio electrónico es offline139
(Observatorio de Comercio Electrónico, 2019). Esto ha llevado a que sólo el 30 % de las
mipymes cuenten con pagos en línea habilitados y que únicamente el 8 % de estas cuenten
con plataforma propia para la gestión de pagos, dejando al 70 % restante con la necesidad
de la presencia física de los clientes para efectuar las transacciones (Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2018).

Otra de las razones del bajo uso de las cuentas transaccionales es la forma en que
está estructurado el mercado. La integración vertical y horizontal del sistema bancario
colombiano crea poder de mercado de monopolio y genera barreras a la entrada de nuevos
actores, incrementando los costos para los usuarios (Gráfico 7) (Marulanda, Fajury, &
Paredes, 2018). A pesar de que existen dos ACH, esta estructura de mercado hace que la
competencia no sea activa entre las dos. Un ejemplo es el acceso de apenas 9
participantes140 al nuevo sistema de pagos inmediatos llamado Transfiya, dentro de un
universo de más de 20 bancos, más de 150 cooperativas y 5 Sedpes.

Gráfico 7. Actores que integran el proceso de pago

Fuente: Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera, (2019)

Estos costos financieros terminan generando efectos adversos, muy relacionados con
los elevados niveles de concentración. De acuerdo con el Banco Mundial (2018) en el sector
bancario hay un solo grupo financiero que posee cuatro grandes bancos, hay conglomerados
en la mayoría de los segmentos (seguros, corretaje, compañías financieras) y un duopolio de

139
El pago de la compra se realiza en efectivo contra entrega o en punto de recaudo.
140
A la fecha de agosto 2020 (TransfiYa, 2020)

54
las AFP (donde un grupo financiero controla el 50 % de los activos y el otro 37 %) lo que
finalmente obstaculiza la competencia. De hecho, de acuerdo con el indicador de Boone
calculado por el Banco Mundial, el cual mide el grado de competencia basado en la
rentabilidad-eficiencia del mercado bancario, Colombia presenta altos niveles de
concentración141 con una cifra de -0,05 en 2015 (Gráfico 10 en Anexo C).

Además, se identifica que no hay una política de pagos consolidada y la regulación

es limitada dados los problemas de estructura de mercado. Aunque la regulación de los SPBV
ha incorporado mejoras, su visión de los sistemas de pago en el país no es la de un servicio
esencial; tampoco hay iniciativas legislativas sobre la política del sistema de pagos, a
diferencia de la que existe en varios países de la región142 y en la Unión Europea143. Como
un primer paso para aumentar la competencia en este mercado, la URF se encuentra
trabajando en un decreto que actualiza la regulación de los SPBV y que se espera sea
expedido en el segundo semestre de 2020.

Tarjetas de crédito y débito

Colombia tiene niveles de acceso, uso y aceptación de instrumentos de pago

electrónicos menores a los que se esperaría dado su nivel de ingreso per cápita. Esto se
evidencia en los niveles de pagos electrónicos per cápita, número de tarjetas por habitante,
y número de datáfonos por cada 100 mil habitantes, el cual se encuentra por debajo de la
tendencia cuando se compara con pares de la región y países desarrollados. Por ejemplo,
la red de datáfonos en Colombia apenas alcanza los 657,7 por 100 mil habitantes, en
comparación con Chile (1.138) y Turquía (2.741) (Gráfico 11 en Anexo C). Los
consumidores colombianos reportan poder usar sus tarjetas de pago solo en un 15 % de sus
transacciones cotidianas (Arango-Arango et al., 2017), si los comercios adoptaran
instrumentos de pago alternativos al efectivo, como los datáfonos, se lograría disminuir la
demanda de efectivo.

La actividad de adquirencia, el mercado de tarjetas de débito y crédito, es manejado

principalmente por dos actores que realizan la mayoría de las actividades de la cadena de
pagos144. Este esquema de mercado, de acuerdo con la literatura, suele ser objeto de

141
Entre más negativo sea el indicador, más competencia hay en el mercado; por lo cual, un incremento en el
indicador implica un deterioro de la conducta competitiva entre los intermediarios financieros.
142
Como Perú (Ley 29440 de 2012), Paraguay (Ley 4595 de 2012), Brasil (Ley 12865 de 2013), México (Ley
de Sistemas de Pagos de 2002), y Uruguay (Ley 18573 de 2009)
143
Reglamento (UE) 2015/751 del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea; y Directiva (UE)
2015/2366 (Directiva de servicios de pago 2 - DSP2)
144
Para los pagos en los comercios de venta presente, estos actores (Redeban y Credibanco) vinculan el
comercio, proveen los equipos físicos, procesan la transacción entre la entidad financiera adquirente y emisora,
compensan y liquidan la transacción, y aseguran el abono a la cuenta del comerciante.

55
demandas por parte de los comerciantes y también ha sido objeto de intervenciones de
agencias regulatorias en el mundo (Arango et al., 2020).

3.4. Gobernanza institucional limitada para la implementación de estrategias de

inclusión y educación económica y financiera

La arquitectura institucional con que cuenta el país en este momento, si bien es un

referente internacional en términos de compromiso país y entorno regulatorio, presenta
debilidades frente a la planeación y ejecución coordinada de acciones que impiden tener un
mayor impacto sobre las políticas de inclusión y educación económica y financiera. Así
mismo, existen barreras que impiden realizar seguimiento y monitoreo a las estrategias de
política pública.

3.4.1. Barreras en el diseño institucional que dificultan la gobernanza

Aunque Colombia cuenta con una institucionalidad diseñada para la toma de

decisiones en materia de inclusión financiera y de educación económica y financiera145, su
dinámica actual no permite tener la suficiente coordinación sobre los instrumentos que se
diseñan para avanzar en estas políticas. Además de contar con dos comisiones
intersectoriales que comparten miembros, pero no se comunican entre sí, existen aspectos por
mejorar en cada una de ellas. Así lo señala la Propuesta de Simplificación de Instancias
Identificadas (Andes, 2020), en donde evalúan la eficiencia misional y administrativa de las
dos comisiones y muestran que existe evidencia de algunos problemas de funcionamiento y
presentan únicamente resultados aceptables en eficiencia.

Por una parte, la CIIF no sesiona periódicamente, no genera lineamientos que permitan
avanzar en la estrategia ni se constituye como un referente para la definición de lineamientos
o de aprobación de iniciativas146. Por su parte, la CIEEF, aunque realiza seguimiento a las
acciones de los integrantes y se reúne con cierta periodicidad147, la mayoría de sus sesiones
son informativas y no cuenta con los recursos ni las herramientas técnicas para hacer un
seguimiento riguroso a las estrategias que se generan desde las entidades de manera
individual. Una instancia adicional de aprobación de iniciativas relacionadas con inclusión
financiera lo constituye la Comisión Intersectorial de Banca de las Oportunidades que,
aunque aprueba proyectos y toma decisiones en materia de inclusión financiera, no tiene

145
Comisión Intersectorial de Educación Económica y Financiera y Comisión Intersectorial de Inclusión
Financiera.
146
Para 2019, la comisión sesionó una sola vez, de manera virtual.
147
La secretaría técnica de la CIEEF reportó cuatro sesiones para 2019, las cuales tuvieron una finalidad
informativa en relación con las acciones adelantadas por las entidades miembro de la comisión.

56
como función dar lineamientos que actualicen o fortalezcan las estrategias de educación
económica y financiera e inclusión financiera148.

3.4.2. Otras barreras para la inclusión financiera

Gravamen a los movimientos financieros

El impuesto gravamen a los movimientos financieros (GMF), conocido como 4x1000,

genera distorsiones en el mercado149. Este impuesto incrementa los costos en las transacciones
financieras y reduce así el volumen transado, la liquidez, y algunas medidas de eficiencia
del mercado (Meyer, Stephan, Wagener, & Weinhardt, 2014). De hecho, el Banco de la
República (2016) encontró que el GMF tiene un impacto en los márgenes de intermediación
de los bancos, pues es un costo que termina transfiriéndose a las tasas de interés de los
préstamos (incrementándolas) o a los depósitos (disminuyéndolas). De esta manera, el GMF
incrementa el margen de intermediación en 70 puntos básicos en promedio para todo el
sistema bancario. Este estudio también encontró que, si se eliminara este impuesto, se
reduciría el margen de intermediación en 60 puntos básicos.

El GMF no es un impuesto progresivo. Este impuesto grava de la misma manera a

personas que realizan una transacción por idéntico valor, sin que necesariamente cada una
de ellas tenga el mismo margen o capacidad de contribución. De esta manera genera
exclusión del sistema financiero para personas de bajos ingresos y microempresas, puesto
que realizar sus transacciones en efectivo es más barato. Si bien es cierto que este impuesto
es útil para recaudar ingresos estatales en época de emergencia económica, como la actual
que fue decretada el 6 de mayo a través del Decreto 637 de 2020, lo eficiente para el
sistema financiero y en particular para la inclusión financiera sería eliminarlo gradualmente
una vez haya pasado la crisis.

Disponibilidad de información en relación con inclusión y educación económica y

financiera

Otra barrera para la inclusión financiera se relaciona con la disponibilidad de

información para la toma de decisiones y la planificación de estrategias de inclusión
financiera. Actualmente en Colombia se realizan diferentes ejercicios para la recolección de
información sobre inclusión y educación financiera que presentan dificultades desde el punto

148 No obstante, el comité sesionó mensualmente durante 2019 y en 10 de las 12 sesiones se tomaron
decisiones sobre proyectos de inclusión financiera.
149
La motivación inicial para crear este impuesto no correspondió a fallas de mercado, sino que se creó con el
objetivo de recaudar fondos para solventar la emergencia económica de la crisis financiera de 1998, su carácter
era temporal y gravaba solamente el 1x1000, dos años después su carácter se convirtió en permanente y su tasa
de gravamen incrementó al 4x1000.

57
de vista de representatividad y periodicidad150. Por ejemplo, la encuesta de Demanda de
Inclusión Financiera, realizada por el programa de Banca de Oportunidades y la
Superintendencia Financiera de Colombia en 2014 y 2017, a pesar de ser una herramienta
clave para identificar barreras y brechas existentes en acceso y uso de servicios financieros,
no tiene representatividad a nivel regional ni para las principales ciudades ni a nivel
municipal, y solo se realiza cada tres años.

Hay que destacar que algunas operaciones estadísticas y reportes administrativos han
aportado resultados útiles para evidenciar el nivel de las capacidades financieras151. De esta
manera, el país cuenta con indicadores de acceso, uso y de calidad de los productos y
servicios financieros, pero no con indicadores del impacto que tienen los anteriores sobre el
bienestar financiero152. Un estudio realizado por (CAF, Determinantes del bienestar
financiero. Evidencia para América Latina, 2020) presenta la primera medición de bienestar
financiero para América Latina. Esta medición puede convertirse en el punto de partida para
el país en la construcción de un indicador propio que permita hacerle seguimiento al bienestar
financiero.

4. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA

4.1. Objetivo general

Integrar los servicios financieros a las actividades cotidianas de los ciudadanos y las
mipymes para contribuir al crecimiento e inclusión financiera del país.

150
La encuesta de Demanda de Seguros solo ha tenido una única toma realizada en 2017 a un total de 6.520
hogares colombianos, con representatividad nacional, por nivel socioeconómico, de ruralidad y regional. El
estudio de demanda de inclusión financiera cuenta con dos tomas (2015 y 2018).
151
Para los años 2017 y 2018, el DANE incluyó una pregunta en la GEIH que tiene representatividad urbana,
nacional y cuya unidad de análisis es el hogar para identificar el acceso (uso) de productos financieros por parte
d ellos hogares. A partir de la pregunta sobre tenencia de productos financieros en los hogares, el DANE en
conjunto con el Banco de la República desarrollaron una encuesta a partir de una submuestra sobre carga
financiera y educación de hogares, en la cual se evalúan las capacidades financieras de los colombianos en tres
ciudades principales (Bogotá, Cali y Medellín) y con representatividad únicamente urbana.
152
Desde el punto de vista de oferta, la Banca de las Oportunidades desde 2011 genera el Informe de Inclusión
financiera que recopila y analiza las principales cifras e indicadores de inclusión financiera en materia de adultos
y empresas con productos financieros en Colombia, cobertura, transaccionalidad, ahorro, crédito, seguros,
calidad y bienestar a partir de información de la superintendencia financiera, la Banca de las Oportunidades y
el DANE y relacionados con productos financieros en establecimientos de crédito vigilados por la
Superintendencia Financiera de Colombia, las cooperativas con actividad financiera vigiladas por la
Superintendencia de Economía Solidaria y las ONG microcrediticias.

58
 4.2. Objetivos específicos

OE1. Ampliar la oferta de productos y servicios financieros a la medida y mejorar su

pertinencia para aumentar la inclusión financiera de personas y empresas.

OE2. Generar mayores competencias, conocimiento y confianza en el sistema

financiero y sectores asociados para desincentivar el uso del efectivo y promover el uso de
los servicios financieros formales.

OE3. Fortalecer la infraestructura financiera y digital para incrementar el acceso, uso

y eficiencia de los servicios financieros formales.

OE4. Proponer una gobernanza institucional para mejorar la articulación en la

implementación de las estrategias de educación e inclusión financiera.

4.3. Plan de acción

Para el cumplimiento del objetivo general de la presente política, se establecen cuatro

objetivos específicos desarrollados a través de 8 líneas de acción que implican la
implementación de acciones de política por parte de diferentes entidades involucradas en el
presente documento. El detalle de las acciones propuestas se describe en el Plan de Acción
y Seguimiento (PAS) (Anexo A), el cual señala las entidades responsables, los períodos de
ejecución, las metas, así como los recursos necesarios y disponibles para su implementación.

4.3.1. Ampliación de la oferta de productos y servicios financieros a la medida y mejorar

su pertinencia para aumentar la inclusión financiera de personas y empresas.

Línea de acción 1. Promoción del acceso de personas y empresas a más y mejores

productos y servicios financieros

Con el objetivo de incrementar el acceso de las personas y empresas a más y mejores

productos y servicios financieros se realizarán acciones para desincentivar la informalidad
del crédito (el gota a gota), en temas como cobertura, marco legal, análisis de los sectores
excluidos del sistema financiero, aseguramiento, historial crediticio, productos diseñados a
medida y acceso del sector agropecuario y rural.

En primer lugar, en materia de cobertura, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

a través de Banca de las Oportunidades, diseñará e implementará un programa de
acompañamiento y fortalecimiento del modelo de corresponsales digitales que incluya la
participación del sector financiero y promueva el uso de los productos y canales a los que se
refiere el Decreto 222 de 2020. Esta acción iniciará en enero de 2021 y finalizará en
diciembre de 2022. Así mismo, el Banco de Comercio Exterior S.A ampliará la red de
intermediarios no tradicionales a través del fondeo a Fintech dedicadas a dispensar crédito

59
productivo de manera ágil y masiva a los microempresarios. Lo anterior entendiendo que es
un canal eficiente que minimiza costos de operación que finalmente se trasladan a los
microempresarios a través de la tasa de financiación. Esta acción inicia en enero 2021 y
finaliza en diciembre 2022.

Para lograr un marco legal más amplio que favorezca la innovación y oferta de
productos y servicios financieros alternativos, la Unidad de Proyección Normativa y Estudios
de Regulación Financiera revisará las barreras normativas existentes para el financiamiento
a través de un estudio del leasing en Colombia. Posteriormente se incluirá en la agenda
regulatoria la modificación a la normatividad que surja del estudio. Esta acción iniciará en
enero de 2021 y finalizará en diciembre de 2022. Entre diciembre de 2020 y diciembre de
2021, el Financiamiento del Sector Agropecuario presentará a la Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario una propuesta técnica y normativa mediante la cual el Fondo
Agropecuario de Garantías pueda garantizar operaciones de leasing, para profundizar la
financiación de activos productivos y tecnología en el sector agropecuario.

Otro mecanismo de financiamiento alternativo que se promoverá será el factoring, por

lo cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales establecerá y pondrá en marcha el
sistema de registro de factura electrónica para impulsar el factoring electrónico y la
negociación de facturas. Esta acción iniciará en el segundo trimestre del año 2021 y
terminará en el cuarto trimestre de 2021.

Con el objetivo de habilitar el acceso a financiamiento para sectores tradicionalmente

excluidos, el Departamento Nacional de Planeación realizará un diagnóstico de sectores que
se encuentran excluidos del sistema por considerarse de alto riesgo para determinar si hay
cambios normativos que permitan su inclusión. En particular, este diagnóstico debe estudiar
cuáles cambios normativos ayudarían a fortalecer los sistemas de gestión de las entidades
supervisoras de estos sectores, y a nivelar los estándares basados en riesgos con los de la
Superintendencia Financiera de Colombia, y con ello mejorar la confianza por parte del
sistema financiero en estos sectores. Esta acción iniciará en julio de 2022 y finalizará en julio
de 2023.

Para facilitar el acceso a productos y servicios de aseguramiento, los cuáles permiten

proteger a la población y a los empresarios especialmente vulnerables, la Unidad de
Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera elaborará un estudio sobre el
desarrollo del seguro paramétrico en Colombia, que identifique las mejores prácticas en
sectores distintos al agropecuario, para su profundización en el mercado y la formulación de
recomendaciones de ajustes normativos. Esta acción iniciará en julio de 2021 y finalizará en
julio de 2022. Por su parte, la Superintendencia Financiera de Colombia mejorará la
información sobre seguros empresariales y sus características, a través de la modificación del

60
instrumento de recolección de información que es diligenciado por las compañías de seguro
y que sirve como insumo del Reporte de Inclusión Financiera. Esta acción iniciará en enero
de 2021 y finalizará en diciembre de 2021.

Para lograr que las personas y empresas puedan contar con un historial crediticio que
facilite la gestión de riesgo cuando se busca un crédito formal, el Departamento Nacional de
Planeación propondrá recomendaciones que permitan mejorar los modelos de calificación
crediticia (scoring) para población vulnerable, jóvenes y mipymes utilizando información
alternativa. El análisis tendrá en cuenta la inclusión de: (i) registros administrativos del sector
público e información de sistemas de información que contenga datos de beneficiarios de
subsidios del sector público; (ii) registros de naturaleza pública generados por el sector
privado tales como la información transaccional de los servicios postales de pago y centrales
de información empresarial como el Registro Único Empresarial y Social (RUES) y (iii) datos
de economía comportamental y pruebas psicométricas. Esta acción iniciará en julio de 2021
y terminará en julio de 2022.

Con el propósito de aumentar la inclusión financiera de los jóvenes en los créditos

educativos, el Icetex generará un modelo de calificación crediticia (scoring) que incorporará
las recomendaciones del Departamento Nacional de Planeación referidas a la acción
anterior. Esta acción iniciará en agosto de 2022 y finalizará en 2024.

Con el objetivo de facilitar en uso de productos y servicios financieros diseñados a

medida, la Superintendencia de la Economía Solidaria regulará el uso de la tecnología para
la prestación de los servicios financieros propios de las organizaciones solidarias, con el fin
de ampliar su oferta y mejorar su pertinencia. Lo anterior, en perspectiva de facilitar la
inclusión financiera en el sector de la economía solidaria. Esta acción iniciará en octubre de
2020 y finalizará en diciembre de 2022. Por otro lado, Banco de Comercio Exterior S.A
otorgará microcrédito a través de entidades microfinancieras, buscando mecanismos
innovadores que aumenten la cobertura del microcrédito en el país, incluyendo, pero sin
limitarse a, garantías por parte de entidades multilaterales y bilaterales de desarrollo. Esta
acción iniciará en octubre de 2020 y finalizará en diciembre de 2022. Con el objetivo de
habilitar el acceso a financiamiento para sectores tradicionalmente excluidos, el Banco de
Comercio Exterior S.A diseñará un programa para apoyar mipymes exportadoras a través
de un acompañamiento integral que incluya facilidades para acceder a financiamiento
complementando las políticas que establezca el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Esta acción inicia en enero 2021 y finaliza en diciembre 2022.

En línea con lo anterior, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo junto con el

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento de Prosperidad Social
diseñarán e implementarán instrumentos para la profundización de la inclusión y educación

61
financiera, especialmente el fomento de las microfinanzas para emprendimientos y
micronegocios en contextos urbanos y rurales, a través de alianzas con entidades sin ánimo
de lucro especializadas en el acceso de servicios microfinancieros, entre otros mecanismos,
incluyendo un enfoque especial para las poblaciones vulnerables y de especial protección
constitucional. Esta acción inicia en enero 2021 y finaliza en diciembre 2025.

Para mejorar el acceso a financiamiento por parte del sector rural, el Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario identificará las principales barreras institucionales,
operativas, comerciales y financieras para el uso del redescuento por parte de los
intermediarios de microcrédito, a través de un estudio. Esta acción iniciará en enero de 2021
y finalizará en julio de 2022. Asimismo, el Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario y la Banca de las Oportunidades crearán un observatorio de inclusión
financiera rural, con el fin de estudiar el comportamiento de la inclusión financiera en el
sector agropecuario y en los territorios rurales para que sirva de insumo en el diseño de
productos y servicios a la medida, así como en el diseño de políticas públicas de inclusión
financiera rural. Esta acción iniciará en enero de 2021 y finalizará en diciembre de 2022.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en conjunto con el Fondo para el

Financiamiento del Sector Agropecuario definirá los tipos de productor del sector
agropecuario y rural a partir de sus ingresos, con el fin de incentivar a los intermediarios
financieros a originar crédito dirigido al pequeño productor, mediano productor emergente
y en la agricultura campesina, familiar y comunitaria. Esta acción iniciará en diciembre de
2020 y finalizará en diciembre de 2021.

El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario habilitará nuevos actores

para la administración y custodia de pagarés desmaterializados, asimismo identificará las
oportunidades de financiamiento mediante productos financieros digitales, así como la
identificación de los requisitos técnicos, normativos e incentivos para la inclusión financiera
digital en los territorios rurales, a través de un estudio. Estas acciones iniciarán en enero de
2021 y finalizará en diciembre de 2022. Así mismo, entre diciembre de 2020 y diciembre
de 2021, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario presentará a la Comisión
Nacional de Crédito Agropecuario una propuesta de actualización de las condiciones del
Fondo Agropecuario de Garantías, para fomentar el uso de las garantías de este Fondo, por
parte de los intermediarios financieros privados, y promover una oferta de servicios
financieros más amplia, ajustada a las necesidades de los productores agropecuarios, que
se optimice continuamente por las dinámicas que genera la competencia entre intermediarios.

Por su parte, la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario formulará planes

indicativos de crédito y de microfinanzas anuales, los cuales incluirán indicadores específicos
sobre nuevos productores con crédito para pequeños productores, mujeres y otros grupos de

62
interés de la política de financiamiento agropecuario rural. Esta acción iniciará en agosto de
2021 y finalizará en diciembre de 2025.

Finalmente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Nacional

de Planeación socializarán los resultados del proyecto de inversión "Implementación de
Estrategias para la Inclusión Financiera en el Sector Agropecuario--Código BPIN
2018011000234", con la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, con el fin de que
este órgano colegiado pueda plantear recomendaciones para la reformulación del proyecto
de inversión. Esta acción iniciará en julio de 2021 y finalizará en marzo de 2022.

Línea de acción 2. Pertinencia de los productos y servicios financieros dirigidos a

la población vulnerable

Los pagos a beneficiarios de programas sociales de transferencias monetarias a través

del sector financiero constituyen un factor indispensable para aproximarse a la inclusión
financiera de la población en condición de pobreza y vulnerabilidad. Para lograrlo, es
necesario implementar pagos centralizados a las cuentas de depósito de los beneficiarios,
así como promover la libre elección de la entidad financiera por medio de la cual los
beneficiarios reciben la transferencia monetaria. En este sentido, en 2022 el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público realizará las adecuaciones tecnológicas para la digitalización
plena de los flujos y la modernización del SIIF con el fin de realizar los pagos de
transferencias monetarias masivas del Gobierno Nacional, con el fin de dinamizar la
interoperabilidad del sistema de pagos y reducir los costos de la dispersión de transferencias
monetarias. Por su parte, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con
apoyo del Departamento Nacional de Planeación, realizará, desde abril de 2021 hasta junio
de 2022, un piloto de pagos de transferencias monetarias a una cuenta actual registrada del
programa y validada o a un producto de depósito seleccionado por el beneficiario, con el
fin de evaluar el proceso operativo y de realizar los ajustes necesarios para escalar su
implementación. De esta forma, se busca mejorar el bienestar de los hogares a través de un
mayor empoderamiento financiero. En la misma línea, el Departamento Nacional de
Planeación realizará una nota de política acerca del impacto del método de pago de los
programas de transferencias monetarias sobre el bienestar financiero, con el fin de socializar
la evidencia encontrada a las entidades que hacen parte de la política de educación e
inclusión financiera. La construcción de esta nota de política iniciará en enero de 2021 y
finalizará en julio de 2022.

Por otra parte, con el fin de estudiar a profundidad las causas del bajo acceso al crédito
por parte de las mujeres colombianas y así plantear posibles ejes de acción, en 2021 el
programa Banca de las Oportunidades del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
realizará un estudio sobre los determinantes de las brechas de género en el acceso al crédito.

63
Este estudio proporcionará evidencia y lecciones para la formulación de política pública de
inclusión financiera para las mujeres. De igual forma, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y la Secretaría Técnica de
la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario realizarán un análisis del crédito
agropecuario y rural otorgado a las mujeres rurales, que permita realizar recomendaciones
de mejora de los mecanismos actuales, así como definir estrategias comerciales para
aumentar su acceso. Esta acción iniciará en enero de 2021 y finalizará en diciembre 2022.

Por otra parte, dadas las particularidades de los servicios postales en el país, la Banca
de las Oportunidades, con apoyo técnico de la Unidad de Proyección Normativa y Estudios
de Regulación Financiera y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, realizarán un estudio que determine bajo qué condiciones los servicios
postales de pago contribuyen a la innovación, eficiencia y competencia en los sistemas de
pago de bajo valor de Colombia. De igual forma, este estudio deberá emitir
recomendaciones técnicas, normativas o regulatorias para Colombia, así como el plan de
trabajo para que éstas sean implementadas en el país por las entidades involucradas. Esta
acción iniciará en enero de 2021 y finalizará en junio del mismo año. Además, el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones implementará modelos e instrumentos
de inspección, vigilancia y control basados en riesgo para la prestación de servicios postales
de pago. Lo anterior, deberá estar articulado con las buenas prácticas técnicas, normativas
y/o regulatorias para Colombia de los servicios financieros y los modelos e instrumentos
deberán considerar como mínimo riesgos operativos, de solvencia, de liquidez, tecnológicos,
reputacionales y de lavado de activos y financiación del terrorismo. Esta acción iniciará en
enero de 2022 y finalizará en diciembre de 2022.

Finalmente, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en concordancia con las

bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 2022, expedirá un decreto reglamentario que
vinculen a las entidades microfinancieras con la política de vivienda. Lo anterior implica
promover el desarrollo del marco regulatorio para que las microfinanzas se vinculen a la
estrategia de mejoramiento de vivienda. Esta acción iniciará en el primer semestre de 2021
y finalizará en septiembre de 2022.

4.3.2. Generación de mayores competencias, conocimientos y capacidades económicas

y financieras, y confianza en el sistema financiero

A continuación, se proponen tres líneas de acción para el fortalecimiento de los

conocimientos económicos y financieros de los ciudadanos y el mejoramiento de sus
capacidades financieras. Se hace énfasis en el seguimiento y evaluación de las iniciativas de

64
EEF, el fomento de un mayor énfasis digital en su implementación y la disponibilidad de
herramientas pertinentes en términos de accesibilidad (visual y auditivo).

Línea de acción 3. Calidad y pertinencia del programa de educación económica y

financiera formal

Esta línea de acción busca consolidar una apuesta integral de educación económica y
financiera que vincule a todos los actores de la comunidad educativa. Para ello, con el
objetivo de brindar orientaciones actualizadas y pertinentes que contribuyan a que
estudiantes de básica y media, y docentes afiancen las competencias económicas y
financieras en el aula, el Ministerio de Educación Nacional publicará y socializará la nueva
versión del Documento No. 26: Orientaciones Pedagógicas para la Educación Económica
y Financiera que permita incluir e implementar los resultados del pilotaje de gestión de
riesgos realizado por el Ministerio de Educación en convenio con Fasecolda, dada la
importancia de que los estudiantes desarrollen competencias para la comprensión de los
riesgos y las oportunidades, con el objetivo de tomar a futuro decisiones y acciones para
mejorar su bienestar económico y financiero. Esta actividad iniciará en enero de 2021 y
finalizará el diciembre de 2022.

Con el propósito de desarrollar y fortalecer las habilidades en los estudiantes de

educación media que les permita realizar elecciones informadas de manera que impacte
positivamente en su futuro bienestar económico y financiero, el Ministerio de Educación
Nacional, en 2021 y 2023, incluirá como eje de trabajo la educación económica y
financiera en la estrategia de orientación socio-ocupacional para adolescentes de educación
media. Esto incluye enriquecer las guías y material físico y digital de la estrategia de
orientación socio ocupacional. Adicionalmente, el Ministerio de Educación Nacional con el
apoyo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo incluirán en el ecosistema de
innovación para la educación media, en el eje de emprendimiento, la educación económica
y financiera, que deberá considerar elementos como la gestión del riesgo, economía
solidaria, experiencias empresariales, aproximación a ecosistemas de emprendimiento con
la intención de desarrollar y fortalecer en los estudiantes de media; y habilidades que les
permita analizar los riesgos y las oportunidades económicas y financieras en el marco del
emprendimiento. Esta actividad iniciará en enero de 2021 y finalizará en diciembre de
2023.

De la misma manera, con el objetivo de que los estudiantes de la educación media

desarrollen capacidades económicas y financieras para la planificación, organización e
implementación de iniciativas que contribuyan al bienestar socioeconómico de la comunidad,
el Ministerio de Educación Nacional diseñará e implementará una estrategia que promueva
el desarrollo económico comunitario, el manejo transparente del dinero y la cultura del ahorro

65
e incluya componentes relacionados con la gestión del riesgo. Esta actividad iniciará en
enero de 2021 y finalizará en diciembre de 2022. Finalmente, en el marco de la estrategia
de doble titulación, el Servicio Nacional de Aprendizaje, con el apoyo del Ministerio de
Educación Nacional incluirá un componente de educación económica y financiera para
fortalecer las competencias EEF de los bachilleres técnicos titulados bajo esta modalidad. Esta
actividad iniciará en octubre 2020 y finalizará en diciembre de 2021.

La vinculación de la EEF en el ciclo de alfabetización de la educación es una

oportunidad para fortalecer las capacidades para la toma de decisiones económicas y
financieras en el marco de potenciales iniciativas empresariales de los adultos vinculados al
sistema educativo. Para ello, durante 2021 y 2022, el Ministerio de Educación Nacional con
el apoyo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo diseñarán un módulo físico y digital
de educación económica y financiera, formación de emprendimiento y creación de empresas,
en el ciclo de alfabetización de la educación formal para adultos.

En el marco de la estrategia integral de EEF en la comunidad educativa, la vinculación

de las familias es clave para la apropiación de la EEF, por tal razón el Ministerio de
Educación Nacional diseñará e implementará procesos de educación económica y financiera
orientado a familias, en el marco del proceso de fortalecimiento de la Alianza Familia
Escuela y en articulación con el portal Colombia Aprende con el objetivo de brindar a los
padres, madres y acudientes de los estudiantes de básica y media, herramientas para
fortalecer sus competencias económicas y financiera de manera que contribuya al bienestar
de los hogares. Esta actividad iniciará en enero de 2021 y finalizará en diciembre de 2022.

Con el propósito de fortalecer adicionalmente las competencias económicas y

financiera de docentes, rectores y secretarios de educación, el Ministerio de Educación
Nacional con el apoyo de los otros actores de la CIEEF (Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; Superintendencia Financiera de Colombia; Departamento Nacional de Planeación;
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras; Fondo de Garantías de Entidades
Cooperativas; Unidad de Regulación Financiera) realizará el diseño de un Objeto Virtual de
Aprendizaje (OVA)153 sobre EEF dirigido a secretarios de educación y directivos docentes,
para incluirlo en la escuela de secretarios en la línea de capacidades estratégicas del Portal
Educativo Colombia Aprende; además, un OVA de EEF dirigido a docentes que se puede

153
De acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional (2012):
Un objeto virtual de aprendizaje se define como todo material estructurado de una forma significativa,
asociado a un propósito educativo (en este caso para la Educación Superior) y que corresponda a un recurso
de carácter digital que pueda ser distribuido y consultado a través de la Internet. El objeto de aprendizaje
debe contar además con una ficha de registro o metadato consistente en un listado de atributos que además
de describir el uso posible del objeto, permiten la catalogación y el intercambio del mismo.

66
alojar en el sitio de Ser maestro del mismo portal. Estos OVA se desarrollarán en articulación
con las herramientas definidas en la estrategia digital de educación económica y financiera.
Esta actividad iniciará en enero 2021 y finalizará en diciembre de 2022.

Así mismo, para facilitar la apropiación a nivel territorial de las apuestas en educación
económica y financiera realizados por el Ministerio de Educación Nacional, esta entidad
brindará asistencia técnica a las 96 secretarías de educación certificadas para la
socialización y apropiación de los lineamientos y orientaciones curriculares vigentes de
educación económica y financiera. Esta actividad iniciará en enero de 2021 y finalizará en
diciembre de 2021.

Para contribuir al seguimiento y evaluación de los aprendizajes de educación

económica y financiera en la comunidad educativa, en 2023, el Departamento Nacional de
Planeación realizará una evaluación sobre las acciones formuladas en el componente de
educación formal de la Política de Inclusión y Educación Económica y Financiera, para
conocer la efectividad de las estrategias de EEF en la comunidad educativa, considerando
adicionalmente los indicadores disponibles desarrollados por la OCDE para evaluar la
alfabetización financiera. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional diseñará e
implementará una estrategia relacionada con educación económica y financiera dentro del
trabajo de seguimiento al aprendizaje en pruebas Supérate, con el objetivo de reconocer los
avances en el fortalecimiento de los conocimientos económicos y financieros de los niños,
niñas y adolescentes participantes en el programa. Esta actividad iniciará en 2021 y
finalizará en diciembre de 2023.

El Servicio Nacional de Aprendizaje brindará formación profesional integral

relacionada con la educación económica y financiera, con el fin de fortalecer los
conocimientos y desarrollar habilidades, de acuerdo con las necesidades y a las exigencias
del sector productivo y social. El objetivo de esto será impactar positivamente el manejo de
finanzas personales y mejorar la calidad de vida cerrando brechas de capital humano en
estas áreas. Esta actividad iniciará en enero de 2022 y finalizará en diciembre de 2025.

Con respecto a los beneficiarios de crédito educativo, se fortalecerán conocimientos

económicos y financieros que permitan desarrollar habilidades para la toma de decisiones
sobre la financiación del acceso a educación superior. Para ello, el Icetex, entre 2021 y
2025, estructurará una estrategia de educación financiera orientada a los jóvenes, sus
familias, beneficiarios actuales y futuros sobre los servicios de la entidad. Además, creará un
observatorio de la financiación de la educación superior, el cual permitirá monitorear a los
beneficiarios para evaluar el impacto de la financiación sobre el acceso, la permanencia, la
graduación y el enganche laboral. Esta acción iniciará en enero de 2021 y finalizará en
diciembre de 2024. Así mismo, y con el fin de que todo el personal de Icetex cuente con el

67
conocimiento y habilidades que les permitan brindar una mejor asesoría a los ciudadanos
respecto a las diversas opciones de financiación de la educación superior, entre 2021 y
2025 el Icetex diseñará e implementará la estrategia Formador de Formadores para los
funcionarios y personal de atención al usuario a lo largo del territorio nacional.

Por último, a partir de 2021, el Servicio Nacional de Aprendizaje incluirá en los

programas de apoyo a los empresarios y emprendedores, entrenamientos en educación
financiera, a través de los Centros de Desarrollo Empresarial (CDE). Lo anterior con el fin de
generar transferencia de conocimiento sobre educación financiera a emprendedores y
empresarios en el marco de la ruta del emprendimiento en los 117 CDE a nivel nacional.

Línea de acción 4. Calidad y pertinencia de los programas de educación

económica y financiera no formal

Con el propósito de definir unos referentes y requerimientos mínimos de calidad y

pertinencia de los programas de educación financiera no formal, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, a través del programa Banca de las Oportunidades, con el apoyo de la
Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, definirá y socializará los
contenidos mínimos que deben ofrecer los programas de educación financiera no formal
dirigido a población vulnerable, población rural, mujeres y microempresarios. Esta actividad
iniciará en enero de 2021 y culminará en diciembre de 2022. En segundo lugar, desde
2021 y hasta 2025, la Superintendencia Financiera de Colombia implementará un sello de
calidad para las entidades vigiladas por la entidad, conducente a la certificación de sus
programas. De la misma manera, la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones
Solidarias implementará un sello de calidad a los programas de educación económica no
formal de las entidades del sector solidario con el fin de que las entidades participantes
certifiquen sus programas y ofrezcan contenido pertinente y de calidad. La entidad realizará
los primeros avances y socializaciones con las entidades durante 2021 e iniciará el
otorgamiento de dicho sello en 2022.

En la misma línea, con el objetivo de identificar nuevas iniciativas, programas y actores

de educación económica y financiera, y reconocer su evolución en el tiempo, el Banco de la
República con el apoyo de la Superintendencia Financiera y de la Unidad Administrativa
Especial de Organizaciones Solidarias realizará un mapeo de las iniciativas en educación
económica y financiera no formal. Este mapeo se realizará en 2020 y de manera periódica
cada dos años, y permitirá llevar un registro en el tiempo, facilitando el seguimiento y la
generación de indicadores agregados de caracterización de estos programas. Con base en
los resultados de este mapeo, en 2021, el Departamento Nacional de Planeación, a través
de la implementación de la metodología ArCo, identificará sinergias entre la oferta
institucional pública de educación económica y financiera no formal, con el fin de contribuir

68
a la eficiencia de los recursos destinados a estas actividades. Por otra parte, con el objetivo
de contar con una apuesta tecnológica efectiva que permita llegar masivamente a ciudadanos
de manera sencilla con contenidos y herramientas de educación económica y financiera, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de Banca de las Oportunidades, y en
conjunto con el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, la URF y el Ministerio de
Educación Nacional rediseñaran la estructura organizacional y la operación de la Plataforma
Pesos Pensados en el marco de la Comisión Intersectorial para la Educación Económica y
Financiera. En este rediseño se tendrán en cuenta cuatro componentes. En el primer
componente se trabajará en el diseño de contenidos pertinentes, de calidad y diferenciados
por grupo poblacional (población en edad escolar, población en etapa activa, retiro y
protección a la vejez, población vulnerable y microempresarios, mujeres, jóvenes, población
rural y personas con discapacidad). En segundo lugar, se trabajará en el fortalecimiento de
la herramienta web y la articulación con otros portales como Colombia Aprende. En tercer
lugar, se buscará asistencia técnica para una implementación efectiva y se divulgará la
información contenida en la plataforma por parte de todas las entidades vinculadas a la
Comisión Intersectorial para la Educación Económica y Financiera. Por último, se llevará a
cabo un seguimiento y evaluación de la plataforma, implementando mecanismos de
evaluación de resultados y analítica web. Esta actividad iniciará en enero de 2021 y
finalizará en diciembre de 2025.

Adicionalmente, la política busca que mediante estrategias de educación financiera se logre

una mayor inclusión de la población más vulnerable. En primer lugar, se plantea una
estrategia dirigida a los beneficiarios de los programas sociales de transferencias monetarias
del Gobierno nacional. En 2021, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del
programa Banca de las Oportunidades, en coordinación con el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, diseñará e implementará un programa de educación financiera
a los enlaces regionales del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Lo
anterior con el fin de replicar la información con los enlaces municipales de la entidad para
que brinden información sobre la usabilidad de los productos financieros a los beneficiarios
de los programas de transferencias monetarias. En segundo lugar, el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural elaborará un documento de política para definir una estrategia de
educación financiera rural para fomentar el uso de productos financieros y mejorar la gestión
integral de riesgos agropecuarios, la cual debe tener un enfoque diferencial y poblacional.
Esta acción inicia en enero de 2021 y finaliza en julio de 2021.

En materia de educación económica y financiera empresarial se busca que los

microempresarios y emprendedores adquieran herramientas importantes que les permitan
tomar buenas decisiones para hacer crecer sus negocios. Para ello, el Ministerio de

69
Comercio, Industria y Turismo incluirá módulos relacionados con educación económica y
financiera, y módulos de sensibilización sobre la aceptación de pagos electrónicos por parte
de las Mipymes, en la oferta existente de apoyo a los empresarios (VUE, Centros de
Desarrollo Empresarial, Micitio). Estos módulos incluirán temas de gestión de riesgos,
administración de presupuesto, costeo, planeación, mecanismos de financiación alternativos
(como factoring, crowdfunding), mercado de capitales y previsiones dependiendo del estado
de desarrollo de la empresa. Esta actividad iniciará en enero de 2021 y finalizará en
diciembre de 2022. asimismo, este ministerio, a través de iNNpulsa Colombia, en 2022
adelantará un programa de adopción de medios de pago digitales presenciales y no
presenciales por parte de las Mipyme.

En línea con lo anterior, en 2022 el Banco de Comercio Exterior S.A desarrollará un

programa de educación financiera empresarial que promuevan la formalización y la inclusión
financiera en temas básicos financieros como costeo, flujo de caja, necesidades de
financiación, fuentes de financiación, entre otros; a través del portafolio de servicios no
financieros de Bancóldex. Esto con el objetivo de fortalecer las capacidades técnicas de los
microempresarios que les permitan llevar de mejor manera sus negocios. Finalmente, el
Departamento Nacional de Planeación coordinará el desarrollo de un proyecto para ayudar
a mejorar la educación financiera de las mipymes a través de un piloto que utilice la
metodología de diarios financieros. Esto tiene el objetivo final de entender mejor el
comportamiento de las mipymes para poder tomar mejores decisiones de política sobre este
grupo poblacional. Esta acción inicia en enero de 2021 y finaliza en diciembre de 2022.

Línea de acción 5. Mayor claridad y confianza sobre los productos y servicios

financieros

A continuación, se proponen acciones para promover una comunicación más clara

entre las entidades del sector financiero y solidario y los consumidores de sus productos y
servicios, lo cual también contribuirá a mejorar su confianza. Las acciones se relacionan
principalmente con el rol que tienen los supervisores, pues ellos pueden contribuir a mejorar
la percepción de confianza y protección de los usuarios, fomentando la provisión de
información relevante para la toma de decisiones financieras y previniendo el daño al
consumidor financiero.

Para mejorar y facilitar la comunicación entre los supervisores y las personas y

empresas logrando que esta sea más clara, la Superintendencia Financiera de Colombia
mejorará la experiencia del usuario en el simulador de tarifas de la SFC a través de ajustes
en la interfaz, de manera que sean entendible y fácil de utilizar. Esta actividad iniciará en
enero de 2022 y finalizará en diciembre de 2025. Por su parte, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, a través de Banca de las Oportunidades y la Superintendencia de Industria

70
y Comercio, incluirán la oferta de productos Fintech y charlas de protección al consumidor
dirigidas por la Superintendencia de Industria y Comercio en las ruedas financieras que
organiza Banca de las Oportunidades. Esta actividad iniciará en junio de 2021 y finalizará
en diciembre de 2022.

Para mantener la protección al consumidor en un entorno innovador, la

Superintendencia Financiera de Colombia elevará a estándares internacionales los
programas de supervisión del riesgo de conductas de sistema financiero para mejorar la
protección al consumidor financiero, esto se realizará a través del establecimiento de
lineamientos que permitan el cumplimiento y asistencia en el desarrollo de las
responsabilidades establecidas en el Decreto 2555 de 2010, la Ley 1328 de 2009 y demás
normativa aplicable en esta materia. Esta actividad iniciará en enero de 2021 y finalizará
en diciembre de 2022.

Para mejorar la confianza que tienen personas y empresas sobre las cooperativas de
ahorro y crédito, cooperativas multiactivas e integrales, asociaciones mutuales y fondos de
empleados se realizarán las siguientes acciones por parte de la Superintendencia de
Economía Solidaria: (i) crear reportes de información sobre costos de productos de captación
y colocación, para los consumidores financieros de las entidades de la economía solidaria
que prestan servicios financieros. Estos reportes de información se realizarán con una
periodicidad trimestral (marzo, junio, septiembre y diciembre) y permitirán medir avances y
retos de la actividad financiera del sector solidario y en consecuencia, una mejor toma de
decisiones de política (esta acción inicia en enero de 2021 y finaliza en junio de 2024); (ii)
ajustar la circular jurídica y actualizar la guía de buen gobierno cooperativo para mejorar
las políticas, guías e instrucciones sobre la implementación de códigos de buen gobierno
cooperativo, de acuerdo con los criterios establecidos en el Decreto 962 de 2018
(incorporado en el Título 11 a la Parte 11 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto
Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público), esta actividad iniciará en junio
de 2021 y finalizará en junio de 2022; (iii) implementar la supervisión basada en riesgos
con el objetivo de mejorar la gestión de riesgos de las entidades de la economía solidaria
que prestan servicios financieros y sus capacidades y la prestación de servicios a la
población. Esta acción inicia en octubre de 2021 y finaliza en diciembre de 2025.

Adicionalmente, y en línea con el objetivo de mejorar la confianza de estos usuarios,

la Superintendencia de Industria y Comercio, con apoyo de la Superintendencia de Economía
Solidaria crearán reportes de información respecto de las causas de sanción impuestas por
la Delegatura de Protección al Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio
y las sentencias proferidas por la Delegatura de Asuntos Jurisdiccionales de esta, en materia
de protección al consumidor, relacionados con servicios financieros del sector solidario. Estos

71
 reportes se realizarán de manera semestral (primer semestre de octubre a marzo y segundo
semestre de abril a septiembre) y se publicarán por parte de la Superintendencia de Industria
y Comercio en mayo y noviembre de cada año. La Superintendencia de Industria y Comercio
remitirá la información de presuntas causas y subcausas a la Superintendencia de Economía
Solidaria como insumo para la elaboración de reportes internos. Estos reportes permitirán
medir avances y retos de la actividad financiera del sector solidario, y, en consecuencia, una
mejor toma de decisiones de política. Esta acción inicia en octubre 2020 y finaliza en
diciembre 2024.

4.3.3. Fortalecimiento de la infraestructura financiera y digital para incrementar el acceso

y uso de servicios financieros formales

Línea de acción 6. Disponibilidad del servicio de autenticación digital para

servicios con el Estado, mayor interoperabilidad y competencia en el mercado de
información de los consumidores financieros y del sistema de pagos de bajo valor

Con el objetivo de contar con una infraestructura financiera y digital más fuerte que
permita incrementar el acceso y uso de los servicios financieros formales se llevarán acciones
desde varios frentes. Por el lado de la autenticación digital, el Ministerio de las Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones vinculará la autenticación digital, como servicio
ciudadano digital base, en el trámite definido por el Departamento de Prosperidad Social,
en el marco de la implementación de los servicios ciudadanos digitales, para mitigar el fraude
en la entrega de estos servicios, garantizar la vinculación efectiva de población vulnerable
en programas sociales y disminuir la atomización de recursos públicos. El grupo poblacional
debe estar relacionado con transferencias monetarias. Esta actividad finalizará en diciembre
de 2022.

Por el lado de datos abiertos, y con el fin de mejorar el servicio al cliente financiero y
de incentivar la competencia, la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación
Financiera identificará diversos aspectos sobre la portabilidad de cuentas, entre ellos, buenas
prácticas internacionales, el impacto de su implementación para los actores del mercado y
los ajustes normativos requeridos si se decidiera implementar en Colombia. Para ello,
realizarán un estudio que iniciará en enero 2021 y finalizará en diciembre 2021. Por otro
lado, en cuanto al mercado de información de los consumidores financieros, la Unidad de
Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera identificará los ajustes normativos
que se deben realizar para la implementación de la banca abierta (open banking) en
Colombia, según el marco normativo vigente, a través de la realización de un estudio al
respecto que iniciará en enero 2021 y finalizará en diciembre 2022.

72
 Finalmente, por el lado del sistema de pagos de bajo valor, la Unidad de Proyección
Normativa y Estudios de Regulación Financiera y el Departamento Nacional de Planeación
crearán, en el marco de la Comisión Intersectorial para la Inclusión y la Educación Económica
y Financiera propuesta en este documento, un Grupo de Sistemas de Pagos. Este grupo
apoyará, entre otras acciones, la implementación del decreto que modifica la regulación
relacionada con el Sistema de Pagos de Bajo Valor, formulando acciones concretas para
aumentar el impacto de esta normatividad. Esta acción se desarrollará desde agosto 2021
hasta diciembre 2021. Adicionalmente, el Departamento Nacional de Planeación revisará
los diferentes mecanismos que podrían ayudar a mejorar la competencia en el Sistema de
Pagos de Bajo Valor, a través de un estudio. Esta acción inicia en enero 2021 y finaliza en
diciembre 2022.

4.3.4. Propuesta de una gobernanza institucional para mejorar la articulación en la

implementación de las estrategias de educación e inclusión financiera

Línea de acción 7. Articulación institucional para una mejor gobernanza

Con el fin de lograr una mejor articulación entre las entidades que participan en la
política de inclusión y educación económica y financiera, así como mejorar la coordinación
en la toma de decisiones de política y en la implementación y el seguimiento de las acciones
propuestas en el presente documento de política pública y en las acciones que se planteen
en el marco de la Comisión, se modificará la actual gobernanza de la política. De esta
manera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedirá un decreto reglamentario, en
el primer semestre de 2021 previo visto bueno del Departamento Administrativo de la Función
Pública, en el cual se cree la Comisión Intersectorial para la Inclusión y la Educación
Económica y Financiera. Dicha Comisión podrá ser presidida por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y conformada por los ministerios y sectores que inciden en la política de
inclusión y educación económica y financiera, es decir, el Ministerio de Educación Nacional,
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo;
el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el
Departamento Nacional de Planeación. Tendrá como función principal proveer pautas del
direccionamiento de la estrategia de inclusión y educación económica y financiera y buscar
apoyo de organismos internacionales. Será una comisión de alto nivel que se reúna
semestralmente.

Adicionalmente, la comisión podrá contar con un comité técnico de implementación.

Se sugiere que este comité esté integrado por los miembros de la comisión y las siguientes
entidades: el Programa Banca de las Oportunidades del Ministerio de Hacienda y Crédito

73
Público, la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera, la
Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de la Economía Solidaria, el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, el Fondo de Garantías de Entidades
Cooperativas, el Banco de la República y el Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario. Este comité técnico podrá sesionar cada dos meses y tendrá entre sus
funciones resolver los cuellos de botella en la implementación de la estrategia de inclusión y
educación económica y financiera. Así mismo, podrá aprobar los planes de implementación
de la estrategia, facilitar su coordinación y asegurar la consistencia y calidad. De igual forma,
será la instancia encargada de liderar la evaluación y seguimiento de las estrategias
implementadas. El comité técnico de implementación tendrá la facultad de crear o eliminar
grupos de trabajo técnicos permanentes o transitorios, de acuerdo con los ejes estratégicos
en los cuales se planee avanzar. Cada grupo de trabajo técnico tendrá una entidad que lo
lidere. Por otra parte, la comisión contará con una secretaría técnica que tendrá como
principal función la coordinación entre el comité técnico de implementación y los grupos de
trabajo técnicos. Por último, podrá haber un consejo consultivo que formule recomendaciones
a la comisión, conformado por entidades del sector privado relacionadas con el sector
financiero, de la economía solidaria o que representen a los segmentos de la población
interesados en la política de inclusión y educación financiera.

Adicionalmente, y teniendo en cuenta la importancia de articular la política con otros

comités intersectoriales existentes en el marco de la inclusión financiera, se propone que la
Comisión Intersectorial para la Inclusión y la Educación Económica y Financiera se comunique
con otras instancias como el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación y la Comisión
Intersectorial de Banca de las Oportunidades, quien recibirá los lineamientos de política y
podrá continuar con la ejecución de estrategias y acciones de manera autónoma. Por su
parte, entre 2021 y 2025, el Ministerio de Agricultura articulará la Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario con esta estructura de gobernanza, revisando una vez al año los
lineamientos y recomendaciones emanados de la Comisión Intersectorial para la Inclusión
Financiera y la Educación Económica y Financiera.

Otra manera en que se logrará mejorar la gobernanza es a través de un análisis sobre

la manera de hacer más eficiente y articulada la oferta pública de instrumentos destinados a
mejorar la inclusión financiera. Esto se realizará a través de la implementación de la
metodología ArCo, en el marco de la Comisión Intersectorial de Inclusión Financiera. El
encargado de llevar a cabo esta acción es el Departamento Nacional de Planeación. La
acción inicia en junio del 2021 y finaliza en junio 2025.

Por otro lado, para la toma de decisiones articuladas institucionales que permitan
facilitar la inclusión financiera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público junto con el

74
Departamento Nacional de Planeación revisarán el efecto que tiene el Gravamen a los
Movimientos Financieros (4x1000) sobre el uso de productos financieros para personas y
mipymes, en particular, sobre el uso de los depósitos de bajo monto. Lo anterior se realizará
a través de un documento, el cual dará recomendaciones sobre el monto de exención, los
desarrollos legislativos y las implicaciones fiscales al respecto. Esta acción inicia en enero
2021 y finaliza en diciembre 2021.

Línea de acción 8. Medición de la inclusión financiera

Con el fin de lograr una mejor medición de la inclusión financiera en donde se tengan
en cuenta los componentes de acceso, uso, calidad y bienestar, se requiere una
estandarización de todas estas mediciones. En esta medida, entre 2022 y 2023 el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, a través de Banca de las Oportunidades, diseñará una
medición estandarizada de salud o bienestar financiero a partir de los datos de inclusión
financiera que maneja Banca de las Oportunidades. Esta medición será complementaria a
las medidas de acceso, uso y calidad y permitirá hacerles seguimiento a estos cuatro
componentes de la inclusión financiera. Esta medición será complementaria a las medidas
de acceso, uso y calidad y permitirá hacerles seguimiento a estos cuatro componentes de la
inclusión financiera.

Asimismo, se requieren mejoras en la recolección de la información de educación e

inclusión financiera logrando mayor representatividad de los datos y una mayor periodicidad
de la información. En este sentido, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística y
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Banca de las Oportunidades, en
2021, realizarán una evaluación técnica de la viabilidad presupuestal y de la relevancia de
implementar un módulo de educación e inclusión financiera en las encuestas de hogares que
el DANE realiza actualmente. Lo anterior con el fin de contar con información con la
periodicidad y representatividad necesaria, para realizar el monitoreo y seguimiento a la
evolución de la situación de educación e inclusión financiera en Colombia. Esta evaluación
técnica también permitirá evaluar si el Estudio de Demanda de Inclusión Financiera puede
realizarse a través de este medio, garantizando una medición más robusta. Así mismo, se
evaluará la posibilidad de realizar la medición de bienestar financiera a partir de este
módulo.

Finalmente, otro mecanismo para consolidar la gobernanza es la reglamentación de

los órganos colegiados, por esta razón, durante el 2021, el Ministerio de Agricultura
gestionará la expedición del decreto reglamentario para definir la organización y
funcionamiento de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, conforme el Decreto-Ley
2371 de 2015, el cual tendrá en cuenta las directrices del Consejo Nacional de Política
Económica y Social.

75
4.4. Seguimiento

El seguimiento a la implementación de la presente política se realizará a través del Plan

de Acción y Seguimiento (PAS) que se encuentra en el Anexo A. En este se establecen los
indicadores de seguimiento, las entidades responsables de cada acción, los periodos de
ejecución, los recursos necesarios y las fuentes de financiamiento, y la importancia de cada
acción para el cumplimiento del objetivo general de la política.

Esta política tiene un periodo de implementación que cubre desde el año 2020 hasta
el 2025. Su seguimiento se hará de manera semestral iniciando su reporte en diciembre de
2020 y el informe de cierre se realizará con corte al 31 de diciembre de 2025. Lo anterior,
se traduce en un total de 11 reportes semestrales para un periodo de cinco años. Vale la
pena aclarar que el cumplimiento de los indicadores contenidos en el PAS por parte de las
diferentes entidades estará sujeto a la disponibilidad de recursos que se apropien para tal
fin del Presupuesto General de la Nación (PGN), sin perjuicio del seguimiento a los
compromisos establecidos en este para la ejecución de la presente política.

De manera complementaria, también se hará seguimiento a los indicadores que miden

los cambios y resultados que se esperan observar una vez se cumplan los objetivos generales
y específicos de la política. En la Tabla 2 se presentan los indicadores.

Tabla 2. Indicadores de resultado

Meta
Nombre del indicador Línea base 2018 Unidad Meta 2020 Meta 2021
2022
Porcentaje de beneficiarios
del programa Ingreso
Solidario que utilizan
productos financieros 38 % 43 48
digitales y no hacen el retiro
en efectivo del 100% de su
dinero
Porcentaje de adultos que
cuenta con algún tipo de
60 % 64 66 68
producto financiero en
zonas rural y rural disperso
Fuente: DNP (2020).

4.5. Financiamiento

Para efecto del cumplimento de los objetivos de este documento, las entidades
involucradas en su implementación gestionarán y priorizarán, en el marco de sus
competencias, recursos para la financiación de las actividades que se proponen en el PAS.

76
Lo anterior se hará teniendo en cuenta el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo
sector. Se estima que el costo total de la política es 13.681 millones de pesos que se ejecutará
en un periodo de 5 años. En la Tabla 3 se muestran los costos totales para cada una de las
entidades ejecutoras de las acciones presentadas anteriormente.

Tabla 3. Costos indicativos por entidad

(cifras en millones de pesos constantes de 2020)
Entidad Costos
Ministerio de Educación Nacional 2.999
Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2.780
Departamento Nacional de Planeación 2.732
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
3.686
Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 882
Servicio Nacional de Aprendizaje 440
Superintendencia de Economía Solidaria 82
Departamento Administrativo Nacional de Estadística 40
Ministerio de Tecnologías de la Información y las
40
Comunicaciones
Total 13.681
Fuente: DNP (2020)

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Dirección de Impuestos

y Aduanas Nacionales, el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, iNNPulsa Colombia, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia
Financiera de Colombia, la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias y
la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera financian sus
acciones con presupuesto de funcionamiento con costo cero, razón por la cual no se incluyen
en la Tabla 3. Es necesario resaltar que la ejecución de las inversiones asociadas a la
implementación de esta política estará sujeta a la disponibilidad de recursos que se apropien
en el Presupuesto General de la Nación para cada uno de los sectores responsables.

77
5. RECOMENDACIONES

El Ministerio de Hacienda y Crédito y Público, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Educación Nacional,
el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, y el Departamento
Nacional de Planeación recomiendan al Consejo Nacional de Política Económica y Social
(CONPES):

1. Aprobar la Política Nacional de Educación e Inclusión Financiera planteada en el

presente Documento CONPES, incluyendo el Plan de Acción y Seguimiento (PAS)
contenido en el Anexo A.

2. Solicitar a las entidades del Gobierno nacional involucradas en este documento

CONPES priorizar los recursos para la puesta en marcha de sus estrategias, acorde
con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo sector.

3. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación:

a. Consolidar y divulgar la información del avance de las acciones según lo planteado

en el Plan de Acción y Seguimiento (Anexo A). La información deberá ser
proporcionada por las entidades involucradas en este documento de manera
oportuna según lo establecido en la sección de seguimiento.

b. Realizar estudios sobre calificación crediticia, el impacto del método de pago de los
programas de trasferencias monetarias, el sistema de pagos de bajo valor y
gravamen a los movimientos financieros, de tal manera que permitan aumentar la
información de las personas y de las empresas, especialmente de la población
vulnerable, rural y en ubicaciones geográficas apartadas.

c. Identificar sinergias entre la oferta institucional y mejorar la articulación entre ellas

a través de la implementación de la metodología ArCo del Departamento Nacional
de Planeación, a partir del mapeo de iniciativas en educación financiera.

d. Articular la nueva gobernanza de la inclusión y educación económica y financiera

con el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación.

4. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

a. Realizar las adecuaciones tecnológicas para la digitalización plena de los flujos y

la modernización del Sistema Integrado de Información Financiera para realizar
pagos centralizados de transferencias monetarias masivas del Gobierno nacional,
con el fin de dinamizar el sistema de pagos y reducir los costos de la dispersión de
las transferencias monetarias.

78
 b. Expedir el decreto reglamentario, previo visto bueno del Departamento
Administrativo de la Función Pública, en el cual se cree la Comisión Intersectorial
para la Inclusión y la Educación Económica y Financiera.

5. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Unidad de

Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera:

a. Promover el desarrollo del leasing, los seguros paramétricos, la portabilidad de

cuenta y la banca abierta, a través de estudios para remover las barreras normativas
existentes para su desarrollo.

b. Continuar los esfuerzos de modificación normativa para aumentar la competencia

en el sistema de pagos de bajo valor, de manera que se reduzcan los costos y se
promueva la innovación y la pertinencia de los servicios para todos los usuarios del
sistema.

6. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito y Público, a través de la Superintendencia

Financiera de Colombia:

a. Mejorar la información que se publica para la ciudadanía desde la experiencia del

usuario, así como la información de las encuestas y reportes que realizan, en
particular sobre información empresarial e información relacionada con el mercado
de seguros.

b. Elevar a estándares internacionales los programas de supervisión del riesgo de

conductas de sistema financiero para mejorar la protección al consumidor
financiero.

c. Implementar un sello de calidad para los programas de educación financiera no

formal de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, con el fin de
que las entidades certifiquen sus programas y ofrezcan contenido pertinente y de
calidad.

7. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito y Público, a través del programa Banca

de las Oportunidades:

a. Promover la cobertura de servicios financieros para población vulnerable, rural y

geográficamente apartada, a través del fortalecimiento del modelo de
corresponsales digitales y ruedas financieras; así como promover estos servicios
para cerrar la brecha de género en acceso al crédito.

b. Promover la educación económica y financiera no formal dirigida a población

vulnerable, población rural, mujeres y microempresarios, así como a través de los

79
 gestores territoriales del Departamento de Prosperidad Social con el objetivo de
incrementar las habilidades para la toma de decisiones económicas y financieras
de la población.

c. Definir y socializar los contenidos mínimos que deben ofrecer los programas de
educación económica y financiera no formal dirigido a población vulnerable,
población rural, mujeres y microempresarios, con el fin de generar conocimiento y
capacidades pertinentes a los grupos poblacionales a los que debe dirigirse la
política de inclusión financiera.

d. Rediseñar la estructura organizacional y la operación de la plataforma Pesos

Pensados en el marco de la Comisión Intersectorial para la Educación Económica y
Financiera. En este rediseño operacional se tendrán en cuenta cuatro componentes:
diseño de contenido relevante, articulación con otros portales, divulgación del
contenido e implementación de un mecanismo de evaluación de resultados.

e. Diseñar una medición estandarizada de salud o bienestar financiero a partir de los

datos de inclusión financiera que maneja Banca de las Oportunidades. Esta
medición será complementaria a las medidas de acceso, uso y calidad y bienestar
y permitirá hacerles seguimiento a estos cuatro componentes de la inclusión
financiera.

f. Realizar un estudio que determine bajo qué condiciones los servicios postales de
pago contribuyen a la innovación, eficiencia y competencia en los sistemas de pago
de bajo valor de Colombia.

8. Solicitar al Ministerio de Educación Nacional:

a. Incluir la educación económica y financiera en la estrategia de orientación socio-

ocupacional y en ecosistema de innovación para la educación media.

b. Implementar procesos de educación económica y financiera orientados a familias,

en el marco de la plataforma virtual creada como parte del proceso de
fortalecimiento de la Alianza Familia Escuela, de manera que contribuya al
bienestar de los hogares.

c. Diseñar, en articulación con los otros actores de la CIEEF, objetos virtuales de

aprendizaje (OVA) sobre educación económica y financiera dirigido a secretarios
de educación, docentes y directivos docentes.

9. Solicitar al Ministerio de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano de

Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez - Icetex:

80
 a. Implementar una estrategia de educación financiera focalizada en los jóvenes
beneficiarios del crédito y sus familias, con el fin de fortalecer sus conocimientos
económicos y financiero, de manera tal que puedan manejar de mejor manera su
portafolio financiero y puedan tomar decisiones informadas para financiar su
acceso a la educación superior.

b. Crear un observatorio de la financiación de la educación superior que permitirá

monitorear a los beneficiarios para evaluar el impacto de la financiación sobre el
acceso, la permanencia, la graduación y el enganche laboral.

10. Solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural formular Planes Indicativos de

Crédito y de microfinanzas anuales, con indicadores específicos sobre nuevos
productores con crédito, pequeños productores, mujeres y otros grupos de interés de la
política de financiamiento agropecuario rural, para promover la inclusión financiera de
esta población.

11. Solicitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través del Fondo para el
Financiamiento del Sector Agropecuario, crear un observatorio de inclusión financiera
rural con el fin de estudiar el comportamiento de la inclusión financiera en el sector
agropecuario y en los territorios rurales, para proveer insumos en el diseño de
productos y servicios a la medida.

12. Solicitar al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

implementar modelos e instrumentos de inspección, vigilancia y control basados en
riesgo para la prestación de servicios postales de pago.

13. Solicitar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social realizar un piloto

de pagos de transferencias monetarias a una cuenta actual registrada del programa y
validada o a un producto de depósito seleccionado por el beneficiario, con el fin de
evaluar el proceso operativo y de realizar los ajustes necesarios para escalar su
implementación.

14. Solicitar al Departamento Administrativo Nacional de Estadística realizar una

evaluación técnica de viabilidad presupuestal y de la relevancia de implementar un
módulo de educación e inclusión financiera en encuestas de hogares, con el fin de
contar con información con la periodicidad y representatividad necesaria, para realizar
el monitoreo y seguimiento a la evolución de la situación de educación e inclusión
financiera en Colombia.

81
ANEXOS

Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)

Ver archivo Excel adjunto.

82
Anexo B. Comparativo de indicadores de inclusión financiera
Estudio Ranking y posición de Categorías y variables
Colombia
Microscopio Global. The Primer puesto (entre 55 Incluye cinco dimensiones: gobierno y
Economist Intelligence Unit países en vía de desarrollo). apoyo de políticas, estabilidad e
(2019) integridad, productos y puntos de
venta, protección al consumidor, e
infraestructura.
Medición de la Inclusión Se tiene un ranking por Incluye tres dimensiones: acceso, uso y
Financiera: Índice dimensión: acceso (puesto barreras (involuntarias).
Multidimensional. BBVA 46 de 148 países); uso
(2014) (puesto 54) y barreras
(puesto 63).
Proyecto de Brookings Cuarto puesto (entre 26 Incluye medición del compromiso
Institution sobre Inclusión países). gubernamental para avanzar en la
Financiera y Digital inclusión financiera (compromiso del
(2017) país), oportunidades para mejorar la
adopción de dinero móvil y otros
servicios financieros digitales que
apalanquen infraestructura móvil
(capacidad móvil) y
aproximaciones legales y regulatorias
que promuevan la inclusión financiera
(regulación del entorno).
Global Findex. Banco Se encuentra por debajo Establece porcentaje de adultos con
Mundial (2017) del promedio mundial en una cuenta bancaria, porcentaje de
todos los indicadores. adultos con teléfono celular que tienen
Incluye un total de 144 una cuenta bancaria, adultos que no
países tiene una cuenta bancaria, pero posee
teléfono celular, y adultos con cuenta
bancaria que pagaron servicios
públicos en efectivo, mediante auto
reporte.
Índice de obtención de Puesto 11 (entre 190 Mide en dos aspectos: la fortaleza de
crédito del Doing países) los sistemas de información crediticia,
Business. Banco Mundial donde Colombia tiene 11 de 12
(2019) puntos; y la eficacia de las leyes sobre
garantías y quiebras para facilitar los
préstamos, donde tiene 7 de 8 puntos.
Es de resaltar que hasta el año pasado
en el segundo aspecto se contaba con
8 de 8 puntos.
Fuentes: EIU (2019), Cámara & Tuesta (2014), Banco Mundial (2017), (Center for Technology Innovation at
Brookings (2017), Banco Mundial (2019).

83
Anexo C. Gráficas relacionadas con la baja eficiencia y competencia del sistema de
pagos de bajo valor

Gráfico 8. Pagos mensuales según el pagador

No electrónicos Electrónicos
800
Número de pagos mensuales (millones)

30,6
700

600

500

400
692,2
300

200

100 43,8
8,8
0 2,9 49,6
Gobierno Negocios Personas
Por volumen

Fuente: Better than cash Alliance (2015).

Gráfico 9. Participación porcentual de los instrumentos de pago por valor de la

transacción
Efectivo Tarjeta débito Tarjeta crédito
2% 3% 3%
100%
90% 12% 13% 17%
80% 16%
3%
70%
Participación

60%
50%
40%
30%
20%
10% 98% 97% 95% 84% 82% 79% 75% 71%
0%
100 a 10.000 10.000 a 28.000 a 60.000 a 150.000 300.000 a 600.000 a 1'500.000 y más
28.000 60.000 150.000 300.000 600.000 1'500.000
Valor de la última transacción (COP)

Fuente: Arango-Arango et al., (2017).

Nota: Los porcentajes de la parte superior indican la participación en el total que tienen las transacciones cuyo
valor se ubica en el rango de la columna

84
 Gráfico 10. Indicador de Boone para el sector financiero en Colombia

-0,05
-0,06
-0,1

-0,15

-0,2

-0,25

2015
1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

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ingreso per cápita, promedio 2015
2010-2015
14
500 12
Volumen de pagos electrónicos per cápita

450
400 10
Tarjetas per cápita

350 8
300
250 6
200 4
150
100 2
50 0
0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 Colombia
Colombia PIB per cápita (PPP 2011), promedio 2010-2015
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