Conpes 4099
Conpes 4099
Conpes 4099
CONPES
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
4099
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
2
Resumen ejecutivo
Las acciones a desarrollar están encaminadas a: (i) incrementar las capacidades de las
entidades territoriales para estructurar adecuadamente proyectos de inversión que puedan
acceder al financiamiento que requieren; (ii) promover el conocimiento sobre los criterios
para establecer el tipo de proyectos y circunstancias que habilitan a un proyecto de inversión
para ser financiado con recursos de crédito; (iii) mejorar la articulación de la planeación con
el proceso de programación presupuestal en las entidades territoriales; (iv) mejorar los bajos
1
Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento.
3
niveles de ejecución de los créditos que incrementan los costos financieros y fuerzan la
extensión de los plazos de ejecución, y (v) fortalecer los procesos de seguimiento, monitoreo,
y evaluación, de los recursos de crédito y su incorporación de experiencias en la negociación
de nuevos créditos. Tales acciones serán ejecutadas por el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) y el Ministerio de Hacienda y Crédito público durante las vigencias 2022
a 2024, y se estima que tengan un costo de 890 millones de pesos.
Clasificación: H62, H72, H74, H77.
Palabras clave: Deuda pública, gobiernos subnacionales, finanzas públicas, sostenibilidad fiscal,
inversión, proyectos, cierre de brechas.
4
TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 8
2.1.3. Antecedentes referidos a los instrumentos a través de los cuales se puede fijar la
política para de endeudamiento territorial con la banca Multilateral y Bilateral .. 13
2.1.4. Antecedentes relacionados con las particularidades para el acceso a crédito a partir
de las diferentes fuentes de recursos .............................................................. 14
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 42
5
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Deuda pública por nivel de gobierno ............................................................ 20
Tabla 2. Calidad de la cartera interna por tipo de entidad territorial durante la vigencia
2021 ...................................................................................................................... 23
Tabla 3. Indicadores globales de sostenibilidad y solvencia de la deuda al 1o de enero de
2022 ...................................................................................................................... 24
Tabla 4. Cronograma de seguimiento ......................................................................... 39
Tabla 5. Financiamiento por entidad .......................................................................... 39
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Deuda pública de entidades territoriales como proporción de su Producto Interno
Bruto (PIB) ................................................................................................................ 19
Gráfico 2. Tamaño relativo de la deuda financiera bruta de los gobiernos subnacionales
con respecto a la deuda bruta del Gobierno general ................................................... 19
ÍNDICE DE MAPAS
Mapa 1. Deuda pública de los departamentos durante la vigencia 2021 ....................... 22
Mapa 2. Deuda pública de los municipios durante la vigencia 2021 ............................. 22
6
SIGLAS Y ABREVIACIONES
7
1. INTRODUCCIÓN
La deuda pública del orden subnacional creció de manera acelerada desde los
inicios de los años noventa como resultado del proceso de descentralización impulsado
por la Constitución política de 1991. A partir de la promulgación de la carta política, se
incrementaron las competencias de las entidades territoriales2, sin que existiera un marco
definido de responsabilidad y disciplina fiscal, ni reglas para el uso racional de los recursos
provenientes a partir de operaciones de crédito público (Restrepo, 2000). Tal como lo refieren
Quintero y Silva (2005) y el Ministerio de Hacienda y Crédito público (2021), el uso de
deuda para la financiación de déficits recurrentes generó desequilibrios que comprometieron
la viabilidad financiera de las entidades territoriales y pusieron en riesgo la estabilidad
macroeconómica.
2
La definición de entidades territoriales está dada por la Constitución Política que en el artículo 286, estableció Son entidades
territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades
territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley .
3
El artículo 364 de la Constitución Política determina que el endeudamiento interno y externo de la nación, así como de las
entidades territoriales, no podrá exceder su capacidad de pago.
4
Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento.
5
Para este efecto se expidió el Decreto 678 de 2020 Por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria,
financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada
mediante el Decreto 637 de 2020.
6
Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones.
7
Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4023.pdf.
8
objetivo general el retorno a la ruta de desarrollo que estaba transitando el país antes de ser
golpeado por la pandemia del Covid-19 y en largo plazo, transitar hacia un crecimiento más
sostenible y resiliente para responder a posibles choques futuros de gran impacto.
Así las cosas, ante la necesidad de impulsar el retorno del país a la senda de
crecimiento en que se encontraba antes de la pandemia de Covid-19 y promover la
sostenibilidad de tal proceso, es imprescindible potenciar el desempeño de la gestión de
los gobiernos subnacionales. En particular, es necesario superar la débil gestión de los
recursos de crédito por parte de las entidades territoriales para la financiación de proyectos
de inversión que contribuyan a promover inversiones sostenibles. Lo anterior, con el fin de
lograr que los recursos de crédito apalanquen inversiones en el marco de la reactivación del
tejido económico local, la generación de empleo, y el cierre de brechas, bajo criterios de
sostenibilidad.
8
Como se desarrollará, en detalle, más adelante, la categoría inversión sostenible apunta a que esta, por una
parte, debe llevarse a cabo en un marco de responsabilidad, disciplina, y sostenibilidad fiscal de cada entidad,
y por la otra, que la viabilidad financiera de cada proyecto de inversión esté asegurada.
9
El cierre de brechas, en este contexto, es un objetivo que consiste en la disminución gradual pero constante de
las diferencias que existen entre las regiones respecto a indicadores sociales y económicos.
9
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
10
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y
se dictan otras disposiciones.
11
Por el cual se reglamenta la Ley 358 de 1997.
10
Por otro lado, la ley establece que el mercado se erija como colaborador en la
determinación de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales. El artículo
16 de la Ley 819 de 2003 establece que, sin perjuicio de las normas de endeudamiento
territorial para la contratación de nuevos créditos por parte de los departamentos, distritos, y
municipios, de categorías especial, 1, y 2, será requisito la presentación de una evaluación
elaborada por una calificadora de riesgos, vigilada por la Superintendencia Financiera de
Colombia, en la que se acredite la capacidad de contraer el nuevo endeudamiento. Esta ley,
igualmente establece que se debe informar si: (i) la entidad territorial tiene marco fiscal de
mediano plazo; (ii) el respectivo presupuesto se ajusta a dicho marco; (iii) la operación de
crédito público a contratar afecta el plan financiero que soporta el marco fiscal de mediano
plazo, y (iv) en caso de ser así, qué medidas se tomarán para garantizar la sostenibilidad
de la deuda pública en el mediano plazo.
12
Por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades
territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de
2020.
13
Por el cual se autorizan nuevas operaciones a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A - Findeter y el Banco
de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancóldex, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 417 de 2020.
14
Por el cual se adoptan medidas para autorizar una nueva operación a la Financiera de Desarrollo Territorial
S.A - Findeter, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica.
15
Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social, y ecológica, en todo el territorio nacional.
11
domiciliarios y a destinar los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP)
correspondientes a los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico
hacia tal objetivo.
El Decreto Ley 1222 de 1986 16 así como el Decreto Ley 1333 de 1986 17 fijan
reglas en relación con los procedimientos administrativos y contractuales dispuestos para
la celebración de operaciones de crédito público. Estas normas contienen, respectivamente,
los códigos de régimen departamental y municipal y constituyen antecedentes remotos, pero
aún vigentes que fijan reglas de acuerdo con las cuales, la suscripción de contratos de crédito
interno por parte de gobernadores y alcaldes sólo requieren autorización por parte de la
corporación política administrativa que corresponda. Lo anterior, sin perjuicio de que la Ley
358 de 1997, modificada por la Ley 2155 de 2021, condicione la suscripción de tales
contratos al cumplimiento de indicadores de sostenibilidad y solvencia de la deuda, y los
habilite, en caso de incumplimiento de aquellos, para que, dependiendo de la categoría
presupuestal a la que pertenezca la entidad territorial, y de si se trata de una operación de
crédito interno externo, los suscriban mediando calificaciones de riesgo, autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito público, y planes de desempeño18.
16
Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental.
17
Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.
18
Los planes de desempeño son instrumentos financieros que, acordados entre la entidad territorial y la entidad
prestamista, contienen un diagnóstico financiero e institucional de aquella en el que se identifican las acciones,
medidas y metas que, así mismo, se compromete a instaurar o lograr en un período determinado, con base en
sus capacidades, instrumentos y restricciones con que cuenten, y deberán estar orientados a restablecer su solidez
económica y financiera.
19
Esto, sin perjuicio de que la Ley 358 de 1997, modificada por la Ley 2155 de 2021, introdujo unas
condiciones relacionadas con la categoría de las entidades territoriales, indicadores y su calificación, para
determinar en qué casos se requiere autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito público y un plan de
desempeño.
20
Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
12
parágrafo 2 se desarrollan ampliamente los aspectos contractuales de las operaciones de
crédito público.
2.1.3. Antecedentes referidos a los instrumentos a través de los cuales se puede fijar la
política para de endeudamiento territorial con la banca multilateral y bilateral
Dentro de los instrumentos de política que hacen parte del marco de referencia del
endeudamiento territorial figuran algunos documentos CONPES. En el año 2001, el
Documento CONPES 3119 Estrategia de endeudamiento con la banca multilateral y
bilateral22 identificó que, pese a las ventajas comparativas presentadas en el financiamiento
a través de los recursos disponibles con la banca multilateral y bilateral de destinación
específica, en términos de asistencia técnica y condiciones financieras favorables, dichos
recursos no eran utilizados eficientemente, situación paradójica en un contexto en que la
Nación y la mayoría de las entidades públicas enfrentaban problemas para acceder a
recursos externos a través de mercados de capitales y bancos comerciales internacionales
para financiar la inversión. La política se orientó a establecer las directrices para la
financiación con la banca multilateral y bilateral, así como a contar con una guía clara sobre
los procedimientos para todos los participantes en el proceso de contratación y ejecución de
proyectos con recursos de crédito. Si bien la directriz impartida por este documento hace
referencia al orden nacional y a instrumentos como el Plan Nacional de Desarrollo (PND), las
recomendaciones aplican para las entidades territoriales.
21
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito público.
22
Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3119.pdf.
13
En 2005 el Documento CONPES 3334 Actualización de la estrategia general de
endeudamiento con la banca multilateral de la nación y las entidades públicas 23 actualizó
la estrategia establecida en el Documento CONPES 3119. El documento identificó las
principales deficiencias del proceso de endeudamiento con la banca Multilateral y Bilateral
dividiéndolo en seis etapas, a saber: (i)planeación, (ii)presupuestación, (iii) preparación, (iv)
negociación y firma, (v) ejecución y finalmente (vi) seguimiento y evaluación
Para los recursos del SGP, la Ley 715 de 2001 24 y la Ley 1176 de 2007 25 conceden
habilitaciones particulares para pignorar rentas territoriales. En el caso de la Ley 715 de
2001, el parágrafo 3 del artículo 54, referido al sector salud, y en particular a la
23
Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3334.pdf.
24
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
25
Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
14
organización y consolidación de redes de salud, señala que la entidad territorial que reciba
préstamos condonables otorgados por el Gobierno nacional para tales objetivos, podrá
pignorar en favor de este las rentas de la participación de la salud. Igualmente, el parágrafo
1 del artículo 78 referido al destino de los recursos de la participación de propósito general
plantea que con estos recursos se puede cubrir el servicio de la deuda originado en el
financiamiento de proyectos de inversión física, y con ese objetivo, también se pueden
pignorar. Por su parte, el literal b del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, referido a la
destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los
distritos y municipios, los habilita para pagar el servicio de la deuda originado en el
financiamiento de proyectos de ese sector.
Por su parte, en el caso del SGR, la Ley 2056 de 2020 26 ratificó la posibilidad de
que los recursos de asignaciones directas puedan ser objeto de pignoración o servir de
fuente de pago para operaciones de crédito público adquiridas por las entidades
territoriales. Así también, el Decreto 1821 de 202027 señaló los siguientes requisitos para la
realización de dichas operaciones: (i) utilizar los recursos del crédito exclusivamente para
financiar proyectos de inversión que se encuentren incluidos en el capítulo del plan de
desarrollo territorial; (ii) cumplir con todas las normas de endeudamiento y disciplina fiscal
vigentes; (iii) realizar operaciones de crédito sólo para financiar proyectos de infraestructura
en fase 3 y que en ningún caso superen en dos bienalidades su ejecución; (iv) no celebrar
operaciones de crédito público con cargo a los recursos de asignaciones directas, en el último
año del periodo de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; (v) que el pago de las
operaciones de crédito público no supere el periodo de gobierno del respectivo gobernador
o alcalde, salvo que los proyectos de inversión que están financiando las operaciones de
crédito público sean declarados de importancia estratégica por el consejo de gobierno y a
través de un concepto favorable del ministerio o entidad del orden nacional que se encuentre
relacionada con el proyecto, y (vi) que sólo se celebren operaciones de crédito público
cuando la disponibilidad presupuestal de las asignaciones directas del bienio, no sean
suficientes para la financiación de un proyecto de inversión en la vigencia en que se aprueba.
26
Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
27
Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sistema General de Regalías.
15
mediante el artículo 131 de la Ley 2159 de 202128 y las condiciones y mecanismos para su
operativización fueron reglamentados mediante el Decreto 108 de 202229.
28
por la cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia
fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2022.
29
Por el cual se adiciona el Título 12 transitorio a la Parte 2 del Libro 1 del Decreto Único Reglamentario del
Sistema General de Regalías, en lo relativo a las normas transitorias de las operaciones de crédito público con
cargo a la Asignación para la Inversión Regional, artículo 131 Ley 2159 de 2021.
30
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión
y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
16
cuenta un marco que propenda por la sostenibilidad fiscal, y (iii) que el proyecto de ley anual
de presupuesto debe, también, elaborarse, presentarse, y aprobarse, en el mismo marco de
sostenibilidad fiscal.
31
Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
32
Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
33
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
34
Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial
de la Región Metropolitana Bogotá, Cundinamarca.
35
Por medio de la cual se desarrolla el artículo 325 de la Constitución Política y se expide el régimen especial
de la Región Metropolitana Bogotá, Cundinamarca.
36
Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
departamentos.
17
principio, el departamento correspondiente y las otras entidades territoriales que hacen parte
de aquel, en aplicación del artículo 334 constitucional, deben regirse por el marco de
sostenibilidad fiscal establecido por el Gobierno nacional. Así también, desde el plano
financiero, el mismo artículo también desarrolla el principio de planeación y prospectiva
territorial que centra su atención en establecer una asignación de recursos de inversión en
función de la obtención de resultados previamente planificados.
Esta sección presenta la evolución y estado actual del endeudamiento territorial con
miras a justificar el espacio de desarrollo que tiene la implementación de esta política.
Las referencias normativas presentadas anteriormente han sido el marco en el que se ha
desarrollado el endeudamiento territorial, el cual ha sido exitoso en dar estabilidad a las
finanzas públicas subnacionales.
Aunque durante la década de los noventa las entidades territoriales enfrentaron una
espiral de endeudamiento, después de 1999 las obligaciones financieras de
gobernaciones y alcaldías evidenciaron un comportamiento decreciente (Gráfico 1). El
conjunto de arreglos normativos lograron introducir un marco de responsabilidad y disciplina
fiscal que respondiera de manera efectiva a la problemática atendiendo las siguientes líneas:
(i) racionalizar el gasto de funcionamiento (Ley 617 de 2000); (ii) limitar el endeudamiento
(Ley 358 de 1997); (iii) aprovisionar recursos para cubrir el pasivo pensional (Ley 549 de
1999), e (iv) implementar políticas de planeación financiera de mediano plazo (Ley 819 de
2003), además de los mecanismos que se habilitaron para recuperar la solvencia de algunas
entidades que vieron amenazada su capacidad para la provisión de bienes y servicios a sus
ciudadanos (Ley 550 de 1999).
18
Gráfico 1. Deuda pública de entidades territoriales como proporción de su Producto
Interno Bruto (PIB)
3,5 %
3,0 %
2,5 %
2,0 %
1,5 %
1,0 %
0,5 %
0,0 %
2000
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Fuente: DNP con información del Formato Único Territorial (FUT) y la Contraloría General de la República (2021).
jun-12
jun-13
jun-14
jun-15
jun-16
jun-17
jun-18
jun-19
jun-20
jun-21
dic-10
dic-11
dic-12
dic-13
dic-14
dic-15
dic-16
dic-17
dic-18
dic-19
dic-20
19
Tabla 1. Deuda pública por nivel de gobierno
(Cifras en millones de pesos y como porcentaje del PIB y del total de deuda)
Una parte importante de las entidades territoriales no cuenta con deuda pública (
20
Mapa 1 y
21
Mapa 1. Deuda pública de los departamentos durante la vigencia 2021
.
Fuente: DNP con información del FUT y la CGN (2021).
22
La deuda interna de las entidades territoriales ha preservado altos niveles de
calidad. De acuerdo con información de la Superintendencia Financiera de Colombia, con
corte al 31 de diciembre de 2021, de las operaciones activas de crédito con los
establecimientos de crédito el 100 % de los departamentos y el 99,48 % en el caso de los
municipios, contaba con calificación A37. Es decir, presentaba mínimos factores de riesgo y
se cumplía de manera oportuna con el pago del capital. El 93,7% de esta cartera estaba en
cabeza de los establecimientos bancarios y el 6,3 % en las instituciones oficiales especiales
(Tabla 2).
Tabla 2. Calidad de la cartera interna por tipo de entidad territorial durante la vigencia
2021
(Cifras en millones de pesos y como proporción del total de la deuda por tipo de entidad
territorial)
Compañías de Instituciones
Establecimientos Cooperativas % del
Tipo Calificación financiamiento oficiales Total general
bancarios financieras total
comercial especiales
Departamento A 4.556.206 438.309 4.994.515 100
Total Departamento 4.556.206 0 438.309 0 4.994.515 100
A 8.016.729 762 524.343 900 8.542.734 99,5
B 18.766 13.028 31.794 0,3
Municipio C 4.776 4.776 0,1
D 2.775 2.775 0,0
E 4.921 4.921 0,1
Total Municipio 8.047.967 762 537.371 900 8.587.000 100,0
Con corte al 1 de enero de 2022, las entidades territoriales contaban con niveles
moderados de deuda respecto a sus ingresos corrientes y bajos costos financieros del
endeudamiento frente a su ahorro operacional. Desde una perspectiva agregada, la
relación entre saldo de la deuda e ingresos corrientes totalizó 46 %, mientras que la razón
intereses y ahorro operacional era de solo 5 %.
37
Se debe aclarar que la referencia es hacia los créditos contraídos con establecimientos de crédito dado que
existen obligaciones de deuda interna con la nación que se encuentran en mora y por tanto la afirmación de alto
niveles de calidad no aplica para este tipo de deuda.
23
ingresos corrientes alcanzó 47 %, en las capitales 63 %, y en los municipios no capitales 23
%; mientras que, por el lado de la relación entre intereses y ahorro operacional, en todos los
casos resultó inferior al 7 % (Tabla 3). Además, la tasa de interés implícita promedio de la
deuda de las entidades territoriales, entendida como la relación entre intereses y saldo de la
deuda, era del 6,3 % efectivo anual para el mismo periodo de análisis38, lo que indica tanto
un mayor desarrollo del mercado financiero como una baja percepción de riesgo para
préstamos a los gobiernos subnacionales. La consolidación del saneamiento fiscal territorial
y su estabilidad han sido factores determinantes para generar confianza en las
gobernaciones y alcaldías como sujetos de crédito.
Departamentos 47 4
Capitales 63 7
No capitales 23 2
Total de entidades territoriales 46 5
Fuente: DNP con información del FUT, de la CGN, y de la Categoría Única de Información del Presupuesto
Ordinario (Cuipo) (2022).
Nota (a): el indicador de sostenibilidad se entiende como la relación entre deuda e ingresos corrientes en términos
de porcentaje.
Nota (b): el indicador de solvencia se entiende como la relación entre intereses y ahorro primario en términos de
porcentaje.
2.3. Justificación
Uno de los objetivos del capítulo de gasto público efectivo del PND 2018-2022
Pacto por Colombia, Pacto por la equidad se propone fortalecer los instrumentos para la
asignación estratégica y responsabilidad del gasto público. En varias acciones del
mencionado PND se plantea que el Gobierno nacional implemente el enfoque de presupuesto
orientado a resultados en todo el gasto público, y coordine con el nivel territorial para que
este enfoque se extienda a ese nivel de gobierno. Igualmente, se busca fortalecer el diseño,
seguimiento y evaluación de políticas públicas en el componente de sostenibilidad financiera,
al aplicar como principios la eficiencia y la efectividad en el uso de los recursos públicos.
38
Por nivel de gobierno, la tasa de interés implícita promedio de la deuda era: para departamentos 7,72 %,
para ciudades capitales 9,1 %, y para municipios 6,25 %.
24
Los proyectos de inversión deben permanecer actualizados en el Banco único de
proyectos de manera que se puedan articular y consolidar las diferentes fuentes de
financiación del gasto público. Lo anterior es otro lineamiento del PND que busca promover
proyectos de inversión sostenibles que cumplan con las condiciones definidas para acceder
al financiamiento que requieren de manera que puedan dar solución a las necesidades de la
población.
Así las cosas, la gran mayoría de entidades territoriales cuentan con un espacio
para adquirir nueva deuda sin superar los límites cuantitativos vigentes. Tanto el 97 % de
los departamentos como de las ciudades capitales registraron, al primero de enero de 2022,
un indicador de sostenibilidad inferior al 80 %. Entre tanto, el 77 % de los municipios no
capitales exhibía una razón entre deuda e ingresos corrientes inferior al 20 %, y el 99 % de
dichas entidades una razón inferior al 80 %. En todo caso, es preciso señalar que la
materialización de dicho potencial está sujeto tanto a las necesidades de financiamiento de
proyectos de inversión sostenibles, así como de la evaluación de riesgo que realicen las
entidades financieras y el cumplimiento de los demás requerimientos definidos por cada
fuente para convertirse en sujetos de crédito.
25
72 % del flujo anual de ingresos tributarios), equivalente al 2,5% del PIB. Es decir,
podrían, como máximo, sin superar los límites vigentes, multiplicar por 2,3 veces la deuda
contabilizada al cierre de 2021. La mayor capacidad adicional de endeudamiento, relativa
a ingresos corrientes, está concentrada en buena parte de los departamentos y municipios
que más requieren recursos para acelerar el cierre de brechas.
3. MARCO CONCEPTUAL
Esta sección indica cuáles son los lineamientos generales que orientan el
financiamiento hacia la gestión de inversiones sostenibles y define los principios
relacionados con proyectos de inversión sostenibles. En la sección de antecedentes se
mostró que existe una normativa robusta que determina los requerimientos y procedimientos
que deben cumplir las entidades territoriales frente a posibilidades de financiamiento como
endeudamiento. Sin embargo, a partir del marco normativo expuesto, es importante plantear
los principios alrededor de los cuales se orienta la presente política con el fin de que sean el
soporte bajo el cual se desarrolle la gestión eficiente de inversiones sostenibles a través de
esta fuente de financiamiento.
El principio máximo que debe regir la toma de decisiones frente a las alternativas
de financiamiento de las entidades territoriales debe ser su capacidad de pago, el cual
no puede exceder su endeudamiento. Dicha premisa debe cumplirse no solo en el momento
de la estructuración de las operaciones de financiamiento, sino a lo largo del plazo de
26
ejecución de este con el fin de no comprometer la sostenibilidad fiscal del municipio o
departamento en el largo plazo. Así mismo, debe entenderse el endeudamiento no como la
principal fuente de financiamiento, sino como una alternativa en la cual se debe incurrir en
costos adicionales. En este sentido, si la entidad territorial cuenta con la posibilidad de
financiarse con recursos propios, no debería endeudarse.
Principio 2. La tasa interna de retorno del proyecto de inversión debe ser mayor a la
tasa de interés de la operación
Por otro lado, se debe propender por minimizar los costos asociados al pago de la
comisión de compromiso derivados de los saldos por desembolsar, además de real izar
una ejecución eficiente de los recursos. Con este fin, es ideal que las entidades territoriales
hagan uso de herramientas financieras innovadoras ofrecidas por los prestamistas como es
el caso de los préstamos basados en resultados donde se vinculan los desembolsos de
préstamos directamente con resultados de desarrollo verificados39.
39
Frente a este último instrumento, se destaca la experiencia positiva de dos créditos del Ministerio de Salud y
Protección Social con la banca multilateral que en menos de dos años de ejecución han logrado desembolsar más
del 70 % de los recursos de crédito, lo cual supera significativamente los niveles de eficiencia de ejecución de
créditos de inversión que en promedio tienen previsto un periodo de desembolsos de cinco años.
27
los costos asociados a dichas fluctuaciones. Esto implica: (i) tomar en cuenta las alternativas
de financiamiento previstas en moneda local; (ii) identificar las posibilidades de
financiamiento en moneda local que puedan brindar fuentes externas con el fin de mitigar el
riesgo cambiario, y (iii) definir y hacer uso de cláusulas de conversión de moneda dentro de
las operaciones de financiamiento.
Los instrumentos financieros deben facilitar la transición hacia una economía más
limpia e impulsar estrategias que protejan los recursos naturales y mitiguen los impactos
sociales y económicos del cambio climático. Esta agenda está siendo impulsada por el
Gobierno nacional y se enfoca en permitir que el país cumpla con sus ODS mediante el
establecimiento de medidas que apoyen la movilización de recursos a través de finanzas
verdes. En esta materia, el Gobierno nacional ha desarrollado diferentes instrumentos
financieros que facilitan esta transición hacia una economía más limpia a través del desarrollo
de mercados de bonos verdes, la adopción de una taxonomía verde nacional, y la
incorporación de políticas ambientales, sociales, y de gobernanza, en las metodologías para
valorar riesgos en proyectos de infraestructura estructurados a través de Asociaciones Público-
Privadas.
En este sentido, las entidades territoriales deben propender por hacer uso de esta
Taxonomía con el fin de identificar los proyectos con contribuciones sustanciales para el
logro de objetivos ambientales. Lo anterior impulsa la movilización efectiva de recursos al
territorio a la vez que se materializan inversiones que permitan cumplir con los compromisos
del país priorizados en el Acuerdo de París, el Convenio marco de diversidad biológica y
los ODS, entre otros.
28
incluyendo la banca multilateral, tienen ciertas salvaguardas o requisitos mínimos
ambientales, sociales y de gobernanza.
29
multipropósito; (ii) infraestructura para sistemas integrados de transporte masivo y sistemas
estratégicos de transporte público; (iii) energía; (iv) desarrollo urbano, e (v) implementación
de tecnologías de la información para la administración pública.
4. DIAGNÓSTICO
El problema central que esta política apunta a solucionar es la baja gestión de los
recursos de crédito por parte de las entidades territoriales para la financiación de
proyectos de inversión que contribuyan a promover inversiones sostenibles. La baja
gestión de estos recursos resulta problemática en la medida en que dificulta que tal
mecanismo de financiación contribuya a promover la reactivación económica, en un contexto
en el que las finanzas públicas presentan holgura frente a los indicadores de solvencia y
sostenibilidad establecidos a nivel legal. El problema planteado está explicado por las bajas
capacidades de las entidades territoriales para adelantar procesos de planeación estratégica
y de gestión de proyectos que les permitan acceder a recursos de crédito como mecanismo
de apalancamiento.
Como vehículo de financiación, los recursos de crédito, así como el pago de las
obligaciones adquiridas en el marco de éstas, involucran una adecuada inclusión en los
procesos de planeación del desarrollo, en la programación presupuestal, y en los
mecanismos de seguimiento, frente al cual se evidencian dificultades para ser llevados a
cabo por parte de las entidades territoriales. De manera puntual y como se desarrolla a
continuación, las principales limitaciones se presentan en relación con (i) la estructuración de
proyectos que cumplan con las condiciones de los oferentes y de las fuentes de recursos a la
que se asocia la operación de crédito; (ii) la identificación de criterios para establecer el tipo
30
de proyectos y circunstancias que habilitan a un proyecto de inversión para ser financiado
con recursos de crédito; (iii) baja articulación de la planeación con el proceso de
programación presupuestal en las entidades territoriales; (iv) bajos niveles de ejecución de
los créditos, lo que incrementan los costos financieros y fuerzan la extensión de los plazos de
ejecución, y (v) el inadecuado seguimiento y evaluación de los recursos de crédito enfocado
en la evaluación financiera y sin incorporación de experiencias en la negociación de nuevos
créditos.
40
En especial los municipios de categoría 4,5, y 6.
31
Escaso conocimiento sobre los criterios para establecer el tipo de proyectos y
circunstancias que habilitan a un proyecto de inversión para ser financiado con
recursos de crédito
41
Según el artículo 148 de la Ley 1753 de 2015 la orientación de la inversión a resultados es una técnica
presupuestal que promueve el uso eficiente y transparente de los recursos de inversión que permite alinear los
objetivos y prioridades definidos en el PND con el Plan Plurianual de Inversiones y hace posible establecer una
relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados a la ciudadanía. Esta técnica es reiterada en el
artículo 148 de la Ley 1955 de 2019, en el que se establece que la programación presupuestal debe orientarse
a resultados; promover el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, y establecer una relación directa
entre el ingreso, el gasto, y los bienes y servicios, entregados a la ciudadanía. Así mismo, esta norma establece
que la información sobre programación y ejecución presupuestal de los recursos de inversión de las entidades
públicas del orden nacional y territorial debe reportarse a través del sistema de información unificada establecido
para tal fin y de acuerdo con los lineamientos definidos para el efecto por el DNP.
32
el caso de los municipios, la función de planeación orientada a resultados presenta un menor
avance que el evidenciado en los departamentos, siendo persistente en ambos niveles de
gobierno la desarticulación entre el plan de desarrollo y el presupuesto de la entidad
territorial, y las etapas de seguimiento y evaluación, lo que origina una baja utilidad o
aplicación efectiva de los planes en las decisiones de asignación del gasto.
Bajos niveles de ejecución de los créditos, lo que incrementan los costos financieros y
fuerzan la extensión de los plazos de ejecución
33
sin detallar el destino del gasto, esto es, a la efectividad con que se alcanzan los objetivos
propuestos en los diferentes proyectos que motivan las operaciones de crédito.
42
El indicador de Endeudamiento de Largo Plazo (calculado como el cociente entre pasivos y activos) hace parte
de la dimensión de resultados Índice de Desempeño Fiscal. Asimismo, se cuenta con un indicador de
Endeudamiento de Corto Plazo (calculado como el cociente entre pasivo corriente y activo corriente) y una
aproximación al cálculo del indicador de Sostenibilidad de la Deuda de la Ley 358 de 1997. El cálculo de estos
indicadores depende del reporte que realizan las entidades a los sistemas de información oficiales.
43
Artículo 2.6.3.1.4. Decreto 1068 de 2015.
44
Que hacía seguimiento al cumplimiento de las metas de los planes territoriales de desarrollo.
34
presupuestal para propósito general, y de asignaciones especiales, respectivamente 2019
(Departamento Nacional de Planeación, 2020).
5. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA
Para el cumplimiento del objetivo general esta política propone una estrategia
orientada a aumentar las capacidades de las entidades territoriales para la planeación
estratégica y la gestión de proyectos a ser financiables mediante operaciones de crédito para
identificar con criterios claros el tipo de proyectos a ser financiados y mejorar los procesos
de programación y seguimiento de los recursos.
A su vez, tal estrategia está conformada por varias líneas de acción que tienen como
fin implementar alternativas que permitan: (i) incrementar las capacidades de las entidades
territoriales para estructurar adecuadamente proyectos de inversión que cumplan con las
condiciones definidas y acceder al financiamiento que requieren; (ii) promover el
conocimiento sobre los criterios para establecer el tipo de proyectos y circunstancias que
habilitan a un proyecto de inversión para ser financiado con recursos de crédito; (iii) mejorar
la articulación de la planeación con el proceso de programación presupuestal en las
entidades territoriales; (iv) mejorar los bajos niveles de ejecución de los créditos que
incrementan los costos financieros y fuerzan la extensión de los plazos de ejecución, y (v)
fortalecer los procesos de seguimiento, monitoreo, y evaluación, de los recursos de crédito y
su incorporación de experiencias en la negociación de nuevos créditos.
35
calidad de la formulación y estructuración de proyectos, así como de la información
reportada durante el seguimiento, de tal forma que su ejecución sea transparente a toda la
ciudadanía, buscando consolidar a Mapainversiones como el visor de dicha información. La
plataforma, que está actualmente en funcionamiento, proporciona una oportunidad para
todas las entidades territoriales ya que les permite visibilizar su gestión; el reto radica en
asegurar que toda la información publicada está gestionada con calidad y de manera
oportuna.
El proceso de asistencia técnica también debe asegurar que las entidades territoriales
puedan apropiar el manejo de la nueva Plataforma Integrada de Inversión Pública (PIIP). Este
proceso de asistencia técnica debe ser integral hacia las entidades territoriales donde se
articule toda la oferta que desde el Departamento Nacional de Planeación se genera hacia
los territorios. De manera particular, se debe orientar a las entidades territoriales al
fortalecimiento de la gestión de proyectos de impacto regional y en esa línea, se deben
analizar los procesos que les permiten a varias entidades territoriales concurrir en sus fuentes
de financiación para adelantar proyectos de inversión conjuntos, incluyendo dentro de los
mecanismos de financiación el acceso a créditos.
36
las proyecciones de gasto de acuerdo con lo establecido por el Catálogo de cuentas
presupuestales para entidades territoriales y sus descentralizadas. La coherente aplicación
del catálogo obliga a que las administraciones territoriales realicen la preparación del
soporte de la información en el Clasificador Programático de la Inversión, en coherencia con
el catálogo de productos de la Metodología General Ajustada de los proyectos de inversión
con lo que se fortalecerán de manera integral el uso de las metodologías de clasificación
presupuestal.
37
Línea de acción 6. Fortalecer los reportes que realizan las entidades territoriales sobre la
información de endeudamiento
5.3. Seguimiento
Esta política tiene un período de implementación que cubre desde el año 2022 hasta
el 2024. Su seguimiento se hará de manera semestral iniciando su reporte en diciembre de
2022 y finalizando con el informe de cierre con corte al 31 de diciembre de 2024. Lo
anterior, se traduce en un total de 5 reportes semestrales para un período de 2 años (Tabla
4).
38
Tabla 4. Cronograma de seguimiento
Corte Fecha
5.4. Financiamiento
(Millones de pesos)
39
6. RECOMENDACIONES
g. Unificar los trámites asociados a los requisitos específicos para el acceso a crédito
externo.
40
de inversión, y emitir alertas preventivas para la implementación de acciones que
propendan por la mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.
41
BIBLIOGRAFÍA
Gómez , R., & Varea, M. (2014). Fortaleciendo capacidades para mejorar el gasto
descentralizado en Colombia. Nota Técnica), Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
42