Revista Lider Nº 35 II/2019 ▪ pp 9-26

ISSN: 0717-0165 versión impresa

ISSN: 0719-526 versión en line

LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA EN

ARGENTINA. UN ANÁLISIS DE SUS FINALIDADES 1
The Evolution of Tourism Policy in Argentina. An Analysis of its Purposes

Erica Schenkel 2
Recibido: mayo, 2018 // Aceptado: junio, 2018

RESUMEN

Desde el análisis de políticas públicas, el artículo aborda la evolución de la

política turística argentina entendiendo tal política como parte de un proceso histórico.
La metodología que acompaña esto consiste en el análisis documental de normativas,
leyes, decretos y documentos enfocados en la evolución de la política turística argentina.
La misma responde a un contexto social, económico y político particular, estructurado
sobre la base de cánones internacionales vigentes, que permiten identificar periodos
diferenciados, que no se pueden explicar a partir de una única variable. Las acciones
públicas en el área llevan consigo las ideas y necesidades del gobierno y las relaciones de
este con los demás actores gubernamentales y privados, que dinámicamente ocupan una
posición predominante en la arena turística. El estudio identifica: una fase inicial, previa
al surgimiento histórico del turismo como asunto público, a partir de una fuerte
participación de actores privados; una fase de expansión, asociada a la consolidación del
Estado de Bienestar argentino y la generalización del derecho a las vacaciones pagadas;
y finalmente, una fase de reconversión, vinculada a las ideas de desregulación y
privatización que priman desde finales del siglo XX, consolidando las finalidades
económicas asociadas al impulso de la actividad.
Palabras clave: Análisis de política pública; Política turística; Evolución; Argentina

ABSTRACT

From the analysis of public policies, the article discusses the evolution of
Argentina´s tourism policy understanding such policy as part of a historical process. The
methodology that accompanies this consists in the documentary analysis of regulations,
laws, decrees and documents focused on the evolution of Argentina´s tourism policy. This
responds to a particular social, economic and political context, structured on the basis of
current international canons, which allow differentiated periods to be identified, which

1
El artículo fue presentando como ponencia en el X Congreso de la Sociedad de
Investigadores en Turismo de Chile. El mismo describe la evolución de la política
turística argentina en una versión resumida. Para ampliar dicha información consultar
Schenkel (2017).
2
Doctora en Ciencias Sociales. Universidad Nacional del Sur y CONICET. Líneas de
Investigación: Turismo; Política turística; Turismo social. Dirección: La Falda 128,
(8000) Bahía Blanca, Argentina. Teléfono: +54 291 4198075. E-mail: +54 291 4198075.
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cannot be explained by a single variable. Public actions in the area carry with them the
ideas and needs of the government and its relations with other governmental and private
actors, which dynamically occupy a predominant position in the tourism arena. The study
identifies: an initial phase, prior to the historical emergence of tourism as a public issue,
based on the strong participation of private actors; an expansion phase, associated with
the consolidation of the Argentine welfare state and the generalization of the right to paid
holidays and, finally; a phase of reconversion, linked to the ideas of deregulation and
privatization that prevail since the end of the 20th century, consolidating the economic
purposes associated with the promotion of the activity.

Key words: Policy Analysis; Tourism Policy; Evolution; Argentina

I. INTRODUCCIÓN

La escasez de análisis politológicos en torno al turismo se explica

por la primacía de la perspectiva económica que concibe al fenómeno
como una simple actividad de consumo -ligada al sector privado-,
prevaleciendo en su análisis la aplicación de teorías de gestión empresarial,
que reducen la política turística a planes de marketing. Sin embargo, el
turismo conforma una praxis social con una singular estructura y proceso
político, que involucra diferentes elementos de naturaleza pública,
asociados directa e indirectamente a aspectos teóricos y prácticos de la
política y de la administración gubernamental (Matthews & Richter,
1991).
La relevancia en términos prácticos de conocer los resultados de
ciertas políticas turísticas ha llevado a reconocer de manera cada vez más
enfática la necesidad de emprender estudios vinculados a su análisis
político (Jafari, 2002; Scott, 2011). El estudio de políticas públicas
presenta una orientación fundamentalmente práctica, que es articulada en
tres dimensiones: una aproximación empírica referida a las causas y los
efectos de la política en torno a hechos; una evaluativa, tendiente a indagar
el valor de la iniciativa; y una normativa, que refiere a las futuras acciones
que puedan llegar a optimizar la acción pública (Pérez Sánchez, 2010).
El análisis que se presenta en las siguientes páginas, parte de los
abordajes amplios de evaluación, que pretenden explicar los resultados de
la acción pública y sus efectos en la sociedad considerando: la complejidad
del análisis, el carácter intrínsecamente histórico de los procesos y la
necesidad de abordajes holísticos, que se extiendan a todo el ciclo de la
política, a los procedimientos y metodologías utilizadas -incluyendo
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FINALIDADES▪ 11

técnicas cuantitativas y cualitativas de indagación- (Oszlak y O´Donnell,

1995; Franco & Lanzaro, 2006; Pérez Sánchez, 2010).
Desde esta perspectiva, la investigación aborda la evolución de la
política turística argentina como parte de un proceso social. Aquello que
se inició como una práctica privada, exclusiva de círculos de elite, fue
adquiriendo significancia pública con su progresiva democratización, para
pasar a ocupar una posición preponderante entre las políticas nacionales
décadas después. El análisis identifica: funciones territoriales de la política
turística argentina (1880-1930), relacionadas con la consolidación de la
soberanía nacional ante un Estado en incipiente desarrollo; funciones
sociales (1930-1976), vinculadas a la democratización de las prácticas
turística a partir de una estructura social ascendente; y funciones
económicas (desde 1976), asociadas al turismo como factor de crecimiento
y de internacionalización, con un predominio del turismo receptivo. Si
bien estas funciones públicas se suelen presentar concurrentemente,
presentando matices y límites difusos, una prevalece en cada periodo.

II. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Partiendo de una perspectiva integral, la investigación pretende

explicar la evolución de la política turística argentina, identificando las
acciones de los gobiernos en el área y las relaciones de estos con los demás
actores políticos y económicos, en el marco de los factores extrínsecos que
le confieren sentido y contenido político. Para alcanzar el objetivo
mencionado, se plantean los siguientes objetivos específicos:
• Identificar los intereses públicos asociados a la política
turística argentina en el devenir histórico.
• Reconocer los principales actores participantes en dicho
proceso.
• Periodizar la evolución de esta política argentina dando
cuenta de las diferentes etapas que circunscriben su desarrollo.

El estudio parte del análisis de políticas como enfoque teórico-

metodológico. Gelambí Torrel (2006, p. 198) lo define como una
metodología propia de la ciencia política que permite “aproximarse a la
realidad de forma práctica y objetiva mediante el estudio del diseño de sus
productos políticos”. Las políticas públicas se consideran “acordes de un
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proceso social” (Oszlak & O´Donnell, 1995, p. 110), un conjunto de

respuestas que analizadas en un contexto y momento determinado,
permiten inferir la posición “predominante” del Estado en torno a una
cuestión. Desde esta perspectiva, el abordaje de las políticas estatales debe
contribuir a desagregar y poner en movimiento a un Estado configurado
en un proceso social en el que se relaciona con otras fuerzas sociales
(Gelambí Torrel, 2006).
Entre las técnicas de investigación se destaca el análisis documental.
El mismo utiliza distintos tipos de fuentes: normativas, constituciones,
leyes, decretos y resoluciones; estadísticas, Registros del Municipio de
General Pueyrredón y Encuesta de Turismo Internacional; manifestaciones
oficiales: Memorias Detalladas del estado de la Nación, Informes Anuales
de Gestión, Planes de Turismo, escritos y prensa pública; documentos de
especialistas en el área, Organización Mundial del Turismo (OMT), otros
organismos gubernamentales y no gubernamentales internacionales y
especialistas académicos-investigadores.
A partir de este corpus de investigación se realiza un análisis
longitudinal de la política turística argentina, que permite explicar su
origen y consolidación en la agenda de gobierno e identificar las diferentes
etapas que circunscriben su evolución. La periodización sigue lapsos
históricos a partir de modelos de acumulación (Torrado, 2010). Trazando
líneas de continuidad y ruptura entre diferentes momentos de la historia
contemporánea, el análisis concluye con un esquema síntesis que
caracteriza cada una de las etapas evolutivas como parte de un proceso
social más amplio.

III. FINALIDADES PÚBLICAS ASOCIADAS A LA POLÍTICA

TURÍSTICA ARGENTINA

Los diversos intereses asociados al turismo originaron que el

Estado argentino comenzara tempranamente a articular decisiones
vinculadas a la cuestión turística, constituyendo uno de los primeros países
de la región en entender al turismo como una cuestión gubernamental, ya
en las primeras décadas del siglo XX. Su evolución responde a un contexto
social, económico y político particular, que permite identificar periodos
diferenciados, que no se pueden explicar a partir de una única variable
(Schenkel y Almeida, 2015). Aquello que se inició como una práctica
privada, exclusiva de círculos de elite, fue adquiriendo significancia
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FINALIDADES▪ 13

pública con su progresiva democratización, para pasar a ocupar una

posición preponderante entre las políticas nacionales medio siglo después
(Figura 1).
Se identifican tres fases en la evolución de la política turística
argentina: (i) fase inicial (1880-1930), que circunscribe un periodo de
descubrimiento del turismo, previo al surgimiento histórico de la cuestión
como problema público, con finalidades territoriales asociadas al
desarrollo de la actividad y la participación mayormente de actores
privados; (ii) fase de expansión (1930-1976), que refiere al proceso de
democratización de las prácticas turísticas, que concierne a un momento
de fuerte intervención estatal, en la cual el turismo adquiere finalidades
sociales, a partir de la proclamación del derecho a las vacaciones pagadas;
y (iii) fase de reconversión (desde 1976), cuando la cuestión turística se
adapta a las ideas de desregulación y privatización que priman desde
finales del siglo XX, consolidándose las funciones económicas asociadas
al impulso de la actividad y ocupando el turismo receptivo un lugar
preponderante. Si bien estas funciones públicas se suelen presentar
concurrentemente, presentando matices y límites difusos, una prevalece en
cada periodo.

Figura 1. Consolidación de la política turística argentina en el devenir

histórico

Fuente: Elaboración propia.

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IV. FASE INICIAL (1880-1930). FINALIDADES TERRITORIALES

ASOCIADAS A LA POLÍTICA TURÍSTICA

La Fase Inicial circunscribe un periodo de descubrimiento de la

actividad turística; anterior a la problematización del turismo como asunto
público. A fines del siglo XIX, Argentina se incorporó al mercado mundial
como exportador de materias primas agropecuarias e importador de
manufacturas (Ferrer, 2010; Rapoport, 2010). Ante un Estado con extensos
territorios despoblados, se comenzó a desarrollar un interés gubernamental
por la actividad turística desde una dimensión territorial, como
aseguradora de la soberanía nacional. Preocupada por asociar esta
consolidación del Estado al “progreso” y a la “modernidad” europea, la
elite gobernante inició el desarrollo de infraestructura básica, que sirvió de
sostén a la expansión del turismo en el siguiente periodo (Schenkel, 2017).
El impulso de áreas naturales en sitios de frontera se llevaba a cabo
junto con la localización de grupos poblacionales, en algunos casos incluso
con la instalación de guarniciones militares, con el objetivo de ocupar
extensos territorios despoblados. El turismo se incorporó a la política de
protección ambiental mediante la aprobación del Parque Nacional del Sud
(1922), primer Parque Nacional en Latinoamérica y tercero a nivel
mundial, y la creación del primer órgano público con competencias
asociadas, la Comisión Pro Parque Nacional del Sud (1924). En esta línea,
se promovió la ampliación de las líneas férreas a lo largo del territorio
nacional y se inauguró el puerto de Buenos Aires (1889).
Al calor del modelo agroexportador se consolidó una aristocracia
terrateniente vinculada a la elite gobernante, que comenzó a realizar viajes
con necesidades de recreación y salud: las largas estadías en Europa se
intercalaban con el veraneo en segundas residencias a orillas del Río de La
Plata y la práctica de baños termales (Schlüter, 2003). Argentina se
convirtió en uno de los primeros países americanos en desarrollar centros
turísticos, junto a Estados Unidos (Atlantic City), Chile (Viña del Mar) y,
posteriormente, Uruguay (Pocitos, Piriápolis y Punta del Este) y Brasil
(Río de Janeiro), que contaban con fuerte presencia de inmigrantes y así
con la costumbre de vacacionar (Campodónico y de Cunha, 2012;
Schenkel, 2017). Como enclaves de ocio aristocráticos surgió Mar del
Plata y, posteriormente, otro conjunto de destinos: atlánticos, de la costa
bonaerense, y serranos, de las provincias de Córdoba y Mendoza. Era un
turismo de elite, socialmente minoritario y selecto, con un crecimiento
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FINALIDADES▪ 15

limitado y un impacto puntual desde el punto de vista económico (Figura

2).

Figura 2. Evolución de los turistas alojados en establecimientos turísticos

de Mar del Plata 3

Fuente: Elaboración propia.

En este incipiente desarrollo de la actividad fue clave la

participación de los actores privados, con fuerte vínculo con la aristocracia
local y sus intereses de clase: por un lado, las empresas británicas a cargo
del transporte férreo, que ampliaron la conectividad entre los principales
centros del país, emprendieron la construcción de infraestructura e
impulsaron la publicidad turística en distintos medios de difusión; y por
otro, el Touring Club Argentino (TCA) y el Automóvil Club Argentino
(ACA), que cumplieron una función decisiva con la difusión del
automóvil, proveyendo mapas ruteros, estaciones de servicios con
albergues e información específica. Estas últimas organizaciones
facilitaron la consolidación de numerosos enclaves balnearios en la costa
próxima de Buenos Aires, así como la difusión de segundas residencias
(Pastoriza, 2011).

3
Mar del Plata es el clásico destino turístico de sol y playa, ubicado en la Costa Atlántica
Bonaerense. Desde sus inicios constituye el principal destino del turismo nacional
convirtiéndose en referencia al momento de analizar el comportamiento turístico de los
argentinos, ante la falta de estadísticas nacionales.
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V. FASE DE EXPANSIÓN (1930-1976). EL DERECHO A LAS

VACACIONES

La Fase de Expansión (1930-1976) refiere al proceso de

democratización de las prácticas turísticas, que permitió un crecimiento
exponencial de la actividad, a partir de una estructura social ascendente.
La crisis internacional de 1930 motiva el impulso de un nuevo modelo de
acumulación basado en una industria de sustitución de importaciones, que
sustenta las bases para la creación del Estado de Bienestar argentino
(Ferrer, 2010). El crecimiento de las actividades no agropecuarias, origina
un aumento de las tasas de empleo, causando un proceso de movilidad
ascendente, que conforma la estructura social moderna. El ascenso de las
clases medias y sectores populares permitió la democratización de bienes
y servicios antes exclusivos de la “oligarquía”, entre los que se incluyen
las prácticas turísticas.
En esta “democratización del turismo” (Pastoriza, 2011) fue clave
el accionar del colectivo obrero, forzando mejoras laborales asociadas al
descanso y al ocio, articulando con los programas estatales y, en muchos
casos, construyendo infraestructura turística propia, a partir de sus
sindicatos. A los primeros centros turísticos, se incorporan nuevos destinos
de la Costa Atlántica, como Villa Gesell, San Clemente del Tuyú, San
Bernardo, Pinamar y Santa Clara del Mar, y otros de las sierras cordobesas,
destacándose La Falda, Los Cocos, Cosquín, Alta Gracia, Villa Carlos Paz,
Capilla del Monte y Mina Clavero. Es la etapa del paso de un modelo de
ocio minoritario a otro democrático, asociado a la ampliación de la
distribución del ingreso (Mantero, 1997). Estos viajes de veraneo se
caracterizan por largas estadías, una fuerte estacionalidad estival y la
utilización del ferrocarril como medio de transporte, que luego compite
con el automóvil particular y el ómnibus (Schlüter, 2003). La hotelería
lujosa es desplazada por formas de alojamiento más modestas, como los
hoteles estatales y sindicales, las viviendas particulares de uso turístico y
el camping.
La progresiva democratización de las prácticas de ocio ocasiona
que la cuestión vaya adquiriendo significancia pública. La Oficina
Nacional de Turismo (1938) fue el primer órgano público con
competencias específicas en el país y uno de los primeros en constituirse
en América Latina, junto a la Comisión Mixta Pro-Turismo de México
(1922) y la Comisión Nacional de Turismo de Uruguay (1935);
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posteriormente, se crea la Oficina de Turismo de Venezuela (1947), la

Dirección de Turismo en Chile (1960) y la Empresa Brasileira de Turismo
(1966).
En 1941 se establece la Comisión Nacional de Turismo, bajo la
órbita del Ministerio de Agricultura, para poco después convertirse en
Dirección Nacional de Turismo (1942). A partir de entonces, se instauran
los primeros organismos provinciales: Tucumán (1936), Mendoza (1936),
Córdoba (1938), La Rioja (1939), Santiago del Estero (1940), San Luis
(1946), Buenos Aires (1948), Entre Ríos (1950), Catamarca (1953), San
Juan (1955), Neuquén (1961), Río Negro (1963), Chubut (1964) y La
Pampa (1969).
La llegada de Juan Domingo Perón al poder en 1943 provocó un
cambio abrupto en los diferentes ámbitos nacionales, a partir de un
ambicioso proceso de redistribución del ingreso nacional, se promueve el
ascenso social de los sectores populares -ampliando el concepto de
ciudadanía más allá de los derechos políticos- (James, 2010). El gobierno
jerarquizó el área y trató al turismo como una política pública específica
por primera vez en el marco nacional. Este momento de
institucionalización se pretendió cristalizar con la sanción de la primera
Ley Nacional de Turismo, norma que quedó trunca con el golpe de Estado
de 1955.
La histórica Dirección de Parques Nacionales, a la cual el
peronismo le asignaba vínculos con el “interés oligárquico” (Presidencia
de la Nación, 1953), pasa a denominarse Administración de Parques
Nacionales y Turismo (decreto 9504/45), un ente autárquico dependiente
del Ministerio de Obras Públicas. El nuevo organismo incluyó
competencias relacionadas con el turismo y los hoteles bajo su jurisdicción
se incorporan a las listas de hospedajes estatales, como sucede con los
transferidos con la estatización de los ferrocarriles y aquellos cedidos por
las provincias.
En este periodo el turismo adquirió una destacada función social en
la agenda gubernamental, buscando contribuir a la reivindicación de los
sectores marginados con la generalización del derecho a las vacaciones
pagadas (decreto 1740/45). El turismo social se inserta en la agenda del
gobierno -asignando recursos públicos específicos- con diferentes
iniciativas, como la construcción de complejos estatales para aquellos
colectivos beneficiados con las vacaciones pagadas. Las acciones
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consolidan un proceso de ampliación social del ocio que se inicia en los

años treinta con el avance de las clases medias, destacando al país en el
marco regional, por los altos niveles de participación turística. Esta
situación se manifiesta en el fuerte crecimiento del principal destino
nacional que es Mar del Plata (Figura 2).
El golpe de Estado de 1955, origina un extenso periodo de
proscripción del peronismo, en el que se alternan gobiernos militares y
civiles, basados en el “régimen semi-democrático” (Cavarozzi, 1983). Los
nuevos gobiernos ponen en marcha un modelo económico desarrollista
centralizado en el capital externo, que introduce la actividad turística
dentro del pensamiento económico como alternativa de carácter técnico
para el desarrollo nacional (Capanegra, 2011). Paralelamente a esta visión
económica del turismo que comienza a aparecer en la arena pública,
continua el proceso de ampliación social del ocio, impulsado por la
estructura social ascendente que caracteriza al país hasta mediados de los
’70 (Figura 2).
En este marco se consolida la planificación en el sector: la
Dirección Nacional de Turismo (DNT) pasa a ser una entidad
descentralizada con fondos propios (1957) y se promulga la primera Ley
Nacional de Turismo (14574/58) y su decreto reglamentario (9468/61).
Del mismo modo, se sancionan las leyes nacionales de hotelería
(18828/70), de agencias de viaje (18829/70) y de fomento turístico
(18674/70). Posteriormente, la DNT asciende a Secretaría de Turismo
(1971), dependiendo directamente de Presidencia.

VI. INTERNACIONALIZACIÓN DEL TURISMO COMO ACTIVIDAD

ECONÓMICA (DESDE 1976)

En la Fase de Reformulación, la cuestión turística se adapta a las

ideas de desregulación y privatización que primaron desde finales del siglo
XX. En el marco de la crisis del petróleo, el golpe de Estado de 1976
impulsa un modelo de producción de corte liberal, profundizado por los
sucesivos gobiernos democráticos, que pone fin al Estado de Bienestar
argentino (Ferrer, 2010; Rapoport, 2010). La economía sufre fuertes
oscilaciones que repercuten negativamente en la estructura productiva. La
base social consolidada en los años 40, se desintegra, el modelo de
acumulación y producción aperturista socava las estructuras laborales
formales, aumentando la pobreza y concentrando el ingreso (FIDE, 2004).
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En este contexto se produce una precarización de los derechos

sociales, incluyendo aquellos ligados al acceso a la recreación y al turismo,
que inicia una etapa de repliegue y redefinición de la actividad, en cuanto
al turismo doméstico -luego de cincuenta años de expansión- (Figura 2).
Paralelamente al declive de los destinos populares, surgen nuevos enclaves
para elites nacionales en la Costa Atlántica Bonaerense y otros destinos
nacionales, dando cuenta del proceso de fragmentación social que
identifica al periodo. En una misma línea, se imponen productos turísticos
alternativos, como el esquí, la fauna marina, la gastronomía, los
carnavales, los trenes turísticos, los cruceros, los congresos y
convenciones, que responden a las nuevas motivaciones.
Los arribos internacionales en tanto, crecen de manera sostenida,
prácticamente se cuadriplican entre 1985 y 2011, como así también las
salidas de argentinos al exterior (ETI, 1985-2013). El turismo receptivo,
se constituye en una actividad complementaria de crecimiento económico,
tendiente a atraer las necesarias divisas internacionales, ante la deficitaria
balanza de pagos y la abultada deuda externa.
Asociada a la consolidación del sector turístico, la política turística
se constituye en un factor de crecimiento, predominando su función
económica. Los gobiernos ponen en marcha actuaciones similares a las
realizadas por otros países, encontrando las referencias necesarias en las
recomendaciones de los organismos internacionales, como el Fondo
Monetario Internacional (FMI), la Organización de Estados Americanos
(OEA) y la Organización Mundial de Turismo (OMT), que aconsejan una
mayor liberalización del sector y una menor intervención estatal, en el
marco de la financiación de proyectos turísticos (Capanegra, 2011). Este
giro de la política turística se extiende en todos los países de la región,
suponiendo abandonar un patrón turístico y económico más endógeno por
otro que implica mayor dependencia externa.
En Argentina se aprueba el estatuto de la OMT con la ley 19644/72,
pasando a integrar el organismo en 1975, con el objetivo de instituir al país
como destino internacional. En esta línea, se implementan Planes de
Marketing Estratégicos (1991-1993, 1994-1996 y 1997-1999), a partir de
asistencia técnica y financiera de la Unión Europea; y se publica el primer
documento de planificación pública del turismo: “Bases para un Plan
Federal de Turismo” (1984). Paralelamente, se activa la participación
privada en el sector, a través de mesas de colaboración y concertación
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(Reuniones Nacionales de Turismo), surge la Asociación de Hoteles de la

República Argentina - AHT (1977) y la Cámara Argentina de Tiempos
Compartidos - CATC (1984). Los procesos de privatización de la década
del `90 incluyen sectores vinculados a la actividad turística, como los de
aeronavegación y ferrocarriles y la concesión de la red vial, al mismo
tiempo que se produce el arribo al país de las principales cadenas hoteleras
y turoperadores.
El periodo de poscrisis del año 2001, circunscribe un proceso
definido dentro de esta última fase, a partir de un reposicionamiento del
Estado Nacional como actor clave en la planificación, coordinación y
acción en materia turística. El turismo pasa a formar parte de las doce
exclusivas políticas de Estado consolidando su importancia en la agenda
gubernamental (Figura 1). La política turística se considera un instrumento
central del Estado Nacional para alcanzar la reactivación económica:
La delicada situación coyuntural que afrontamos exige acelerar la
marcha y replantear profundamente los fundamentos de la gestión. El
Turismo es un poderoso inductor del desarrollo económico, social y
cultural. En las actuales circunstancias del país esta capacidad para generar
riqueza y mejorar la calidad de vida de los vastos sectores de la población
es de primordial trascendencia. La Argentina tiene capacidad para acoger
una cantidad mucho mayor de viajeros que los que hoy nos visitan.
(Memoria del estado de la Nación del 2003:221)
La sanción de la nueva Ley Nacional de Turismo (25997/05) y su
decreto reglamentario (decreto 1297/06), constituyen el hecho
institucional de mayor relevancia en cuarenta años, al reemplazar la
antigua ley 14574 de 1958. Con la nueva norma, el turismo deja de ser
institucionalizado como actividad de ocio y recreación (ley 14574) para
ser proclamado como una verdadera actividad económica. Declara de
“interés nacional” al turismo como “actividad socioeconómica, estratégica
y esencial”, siendo esta “prioritaria dentro de las políticas de Estado” (ley
25997, art. 1, 3). El turismo receptivo se distingue como una “actividad de
exportación” no tradicional y el sector privado como una “aliado
estratégico”, impulsando herramientas económicas similares a las que se
otorgan a la actividad industrial, entre las que se destaca la creación de un
instituto específico de promoción: el INPROTUR (Instituto Nacional de
Promoción Turística).
En este marco, el gobierno impulsa el Plan Federal Estratégico de
Turismo (PFETS), de carácter descentralizado y federal, tendiente a
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FINALIDADES▪ 21

consensuar un modelo turístico a largo plazo entre los diferentes actores

involucrados en el sector. El desarrollo del PFETS (SECTUR, 2005) en
principio se planifica con horizonte al año 2016, luego, con su
actualización (PFETS, 2011), al año 2020. A partir de talleres regionales, en
los cuales participan actores públicos de los diferentes niveles de gobierno,
privados y académicos, se definen los ejes rectores en materia turística
nacional.
La histórica Secretaría de Turismo de la Nación crece en autoridad
y competencias. En primera instancia se adscribe al Ministerio de
Producción, que reúne aquellas áreas con “fuerte sesgo
productivo”: agricultura, ganadería y pesca, industria, turismo y comercio
exterior (decreto 2025/08); posteriormente al Ministerio de Industria
(decretos 1365/09 y 1366/09), luego denominado Ministerio de Industria
y Turismo (decreto 1458/09), que integra turismo con las áreas de industria
y comercio exterior; finalmente, a partir de la trascendencia económica que
se le atribuye a la actividad, se convierte en un órgano ministerial
autónomo por primera vez en la historia argentina, como Ministerio
Nacional de Turismo (decretos 919/10 y 921/10), constituyendo el
decimocuarto ministerio del Estado Nacional (Figura 1).

VII. CONCLUSIONES PRINCIPALES

El análisis refleja la importancia que ha ocupado la cuestión

turística en la agenda pública argentina. Las funciones asumidas por el
Estado en el área permiten identificar fases diferenciadas que, ajenas a las
alternancias de gobiernos, responden a una secuencia de alianzas y
coaliciones conformadas con diferentes grupos de interés. Estas estrategias
público-privadas, que dinámicamente ocuparon una posición
preponderante en los procesos de toma de decisión, determinaron los
fundamentos de la inclusión del turismo a la agenda de gobierno,
condicionando la política turística a implementar. Aquello que se había
iniciado como una cuestión exclusiva de una aristocracia terrateniente -
que exhibía fuertes vínculos con la elite gobernante y los actores privados
que sustentaron los inicios de la actividad-, trascendió como problemática
social décadas después, a partir de las conquistas laborales de los sectores
obreros, que incluyeron entre sus reivindicaciones a aquellas necesidades
asociadas al descanso y al ocio, para reconvertirse, finalmente, en una
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problemática asociada al crecimiento económico y a la

internacionalización, a partir de la preponderancia que adquiere un sector
turístico ya consolidado, que comienza a pujar por cuestiones de
rentabilidad.
La Fase Inicial (1880-1930) circunscribe un periodo de
descubrimiento de la actividad. Ante un Estado con extensos territorios
despoblados, se comenzó a desarrollar un interés gubernamental por el
turismo desde una dimensión territorial, como asegurador de la soberanía
nacional. A tal fin, la elite gobernante inició el desarrollo de infraestructura
básica, en muchos casos a partir de una alianza con el capital extranjero,
que sirvió de sostén a la expansión del turismo en el siguiente periodo. En
este entonces la actividad era minoritaria e inequitativa en términos
sociales, con un crecimiento limitado e impactos puntuales a nivel
territorial. La reducida participación estatal en el área, fue suplida por el
destacado accionar de actores privados, que adquirieron una posición
preponderante a lo largo del periodo.
La Fase de Expansión (1930-1976) refiere al proceso de
democratización de las prácticas turísticas, que permitió un crecimiento
exponencial del turismo nacional, a partir de una estructura social
ascendente. Concierne a un momento de fuerte intervención estatal, que
comenzó a centralizar las diversas acciones públicas llevadas a cabo en el
sector desde una dimensión social, a partir de la visibilidad política que
adquirieron los colectivos obreros como sujetos de derechos. Los decisores
públicos articularon por primera vez capacidades de gobierno específicas,
significando la institucionalización del turismo como problema público, a
partir de la generalización del derecho a las vacaciones pagadas. El turismo
social adquiere una importancia preponderante en el área a parir del
peronismo, que impulsa acciones específicas, incluyendo la construcción
de complejos turísticos propios.
En este periodo se creó el primer organismo con competencias
específicas y se impulsaron las bases normativas del sistema turístico
argentino, que establecieron un marco de ordenación en áreas clave del
sector. A diferencia de lo que sucede con las primeras políticas turísticas
europeas, que desde sus inicios se dirigen principalmente a la promoción
en el exterior y a la captación de inversión internacional, la consolidación
de la política argentina se da a partir de los flujos turísticos internos. Las
grandes distancias con los centros turísticos emisivos, el escaso desarrollo
tecnológico en el ámbito de los transportes y las comunicaciones y el
 SCHENKEL. LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA EN ARGENTINA. UN ANÁLISIS DE SUS
FINALIDADES▪ 23

retrasado proceso de democratización de las prácticas turísticas de los

países vecinos, dejan al turismo receptivo en un segundo plano, hasta
mediados de 1970.
En la Fase de Reformulación, que transcurre desde 1976 hasta la
actualidad, la cuestión turística se adapta a las ideas de desregulación y
privatización. Los decisores públicos adoptan un enfoque menos
intervencionista en el área, encontrando las referencias necesarias en las
recomendaciones de los organismos internacionales. El arribo de las
principales cadenas hoteleras y turoperadores constituye el reflejo de un
sector turístico ya consolidado, que comienza a exhibir una destacada
participación en la política turística nacional a partir de mesas de
colaboración y concertación, que institucionaliza el propio Estado. El
turismo se constituye en un factor de crecimiento económico e
internacionalización, a partir del fortalecimiento del turismo receptivo, que
pasa a concentrar una cantidad creciente de los recursos afectados al área,
ocupando una posición preponderante entre las políticas sectoriales. El
periodo de poscrisis del año 2001, circunscribe un proceso definido dentro
de esta última fase, que consolida la función económica asociada al
impulso de la actividad a partir de un reposicionamiento del Estado como
actor clave en la arena turística. A diferencia de la intervención estatal de
mediados del siglo XX, la Administración cumple una función de
facilitación, que promueve la participación de actores públicos y privados,
en el diseño, implementación y evaluación de la política turística nacional.
En este marco se sanciona la nueva Ley Nacional de Turismo y el área
pasa a constituir un órgano autónomo de rango ministerial por primera vez
en la historia argentina.

VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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