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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1° TEST (UNIDAD 1 A 4)
ESTADO
El Estado
Un Estado es el conjunto de instituciones con autoridad para establecer las normas que regulan una
sociedad y tienen soberanía interna y externa sobre un territorio definido.
Max Weber → el Estado es una organización que tiene el “monopolio de la violencia
legítima”. Dentro hay instituciones como las fuerzas armadas, la policía y la
administración pública, otras que resultan de la división de poderes (Tribunales,
Legislatura) y algunas más sutiles pero propias, como la moneda.
Oscar Oszlak → concepto de estatidad
Algunas organizaciones van adquiriendo características hasta que se convierten en un Estado con
todos sus atributos. Los rasgos de estatidad son:
● Capacidad de externalizar su poder, obteniendo el reconocimiento de otros estados.
● Capacidad de institucionalizar su autoridad, que se materializa en la creación de organismos
para imponer la coerción, como por ejemplo, las fuerzas de seguridad, organismos para
impartir justicia y escuelas.
● Capacidad de diferenciar su control, mediante la formación de un conjunto de instituciones
profesionalizadas para aplicaciones específicas, como las destinadas a la obtención de
recursos en forma controlada.
● Capacidad de internalizar una identidad colectiva, creando símbolos generadores de
pertenencia que refuerzan el control sobre la sociedad, diferenciándola de la de otro Estado
teniendo, por ejemplo, un himno y bandera propios
Liberalismo → reducción al mínimo necesario del papel del estado (“Estado gendarme”)
Desde el punto de vista civil, respeta las libertades básicas y, en materia económica, el libre mercado
en su versión capitalista. El Estado debería encargarse de la seguridad (ejército para la defensa del
territorio y policía para garantizar vidas y bienes) y de la justicia (independiente del poder político)
para así preservar el orden impuesto.
Jiménez Castro → el Estado es una y la primera persona jurídica → sujeto de derechos y
deberes. Es una corporación ordenada y organizada política, jurídica y
administrativamente, que personifica a la comunidad humana que constituye la nación,
la cual está asentada en un territorio propio y determinado. El Estado posee un poder
superior originario y jerarquizado, que utiliza para gobernar al pueblo, como instrumento
anti conflictivo entre los diversos grupos sociales de la comunidad, para ejercer la
soberanía nacional y para hacer que prevalezca el interés general sobre los intereses
particulares, con lo cual satisface el propósito de su origen y de su finalidad sociales.
El Gobierno
En el Estado las instituciones son permanentes, mientras que el gobierno consiste en el conjunto
de funcionarios que ejercen cargos durante un período de tiempo limitado.
La tarea principal del Gobierno es ejercer la autoridad mediante la formulación de normativas que
sirvan para la satisfacción de los fines del Estado, para su propia conservación y realizar actividades
que sustituyan o complementen las que realizan los particulares, según sea necesario para alcanzar
el bien común. Entre otras funciones el gobierno debe definir los objetivos nacionales, coordinar los
diferentes poderes del Estado, cerrar acuerdos y tomar decisiones sociales que tiendan al bien
común.
En cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas, en una economía mixta el Estado
realiza un conjunto de acciones. Según Cibotti y Sierra, dichas acciones son:
- Regulación → el objeto es inducir a los agentes económicos a determinados
comportamientos. Para ello requiere un aparato administrativo que dicte e
imponga las normas, observe su funcionamiento y sancione su omisión.
- Producción de bienes y servicios → la prestación de algunos servicios generales
vinculados a la organización y el funcionamiento de la comunidad y del gobierno,
en especial policía, justicia, defensa nacional. Los organismos de la administración
central generalmente prestan los servicios sociales, mientras que los entes
descentralizados, que actúan en el proceso económico como una unidad
productiva clásica, se ocupan de la producción de bienes.
- Acumulación → buscando invertir en equipo e instalaciones necesarias para
brindar servicios de utilidad pública.
- Financiamiento → tratando de obtener recursos para la economía estatal. El
Estado los obtiene fundamentalmente mediante el sistema impositivo, las tasas y
contribuciones y los créditos.
El sector público
El sector público es la porción de la economía abocada a la provisión de servicios básicos de utilidad
pública. La composición del sector público varía según los países, pero en la mayoría incluye a los
servicios de seguridad, las rutas, el control del tránsito, la educación básica, la salud primaria, los
bomberos, el planeamiento urbano y el cobro de gravámenes, así como diversos programas sociales.
El sector público puede proveer servicios de los que no pueden ser excluidos quienes no los pagan
(como la iluminación de las calles), servicios que benefician a toda la sociedad y no sólo a quien los
usa (como la educación) y servicios que estimulan la igualdad de oportunidades.
El sector público es la porción de la sociedad controlada por los gobiernos nacionales, provinciales o
locales. En ocasiones se superpone (con un alcance variable según el país, la provincia o el
municipio) con el sector privado, cuando provee ciertos bienes o servicios, como la disposición de
residuos, la provisión de agua potable, los servicios de salud, seguridad y asistencia social. En otros
casos, los proveedores de los servicios se desplazan del sector público al privado, fenómeno
conocido como “privatización”, y en las últimas décadas se ha extendido en todo el mundo en gran
escala. Por el contrario, un servicio puede migrar del sector privado al público, cosa menos común,
que ocurre cuando los privados no desean hacerse cargo de actividades no rentables pero
necesarias para la ciudadanía. Por otra parte, usualmente los gobiernos contratan empresas privadas
para que provean bienes y servicios al sector privado, práctica conocida como outsourcing,
tercerización o subcontratación. Como ejemplos se puede mencionar la manufactura, construcción o
mantenimiento de trenes, armamento, equipos electrónicos, caminos y autopistas, puentes o
parques.
El Estado
El Estado es un aspecto de las relaciones sociales (O’Donnell, 1977); específicamente, es la
instancia política de dominación, objetivada en diversas instituciones, que ejerce en forma legitima el
monopolio de la coerción física legítima en un territorio determinado (Weber, 1992). Tiene por objeto
garantizar la reproducción de un conjunto de relaciones a las que podemos englobar bajo el concepto
de matriz político-social, indicando con este a las capacidades diferenciales que tienen los distintos
actores y grupos sociales para la realización de sus intereses (Abal Medina, 2003). Por último,
constituye una autoridad autónoma, en virtud de su peculiar sistema organizacional: es una
estructura territorialmente centralizada, por la cual las relaciones políticas irradian desde el centro y
hacia el centro (Mann, 1997). En esta estructura, la administración pública posee una relevancia
singular.
El modelo burocrático
El modelo “burocrático”, que se consolida entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, surgió en
gran medida como respuesta a las falencias evidenciadas por la administración pre burocrática que
había caracterizado a la organización estatal durante todo el período previo al surgimiento de los
Estados-nación.
Hacia finales del siglo XIX se puso en evidencia que el modo en que estaba estructurado el Estado
resultaba obsoleto e ineficiente frente a las nuevas demandas y necesidades de una sociedad en
pleno proceso de transformación. Tales circunstancias condujeron a una profunda reestructuración en
el ordenamiento estatal, por medio de la cual la lealtad personal comenzó a ser suplantada por las
reglas impersonales y la legalidad. La eficiencia, la eficacia, la imparcialidad, la honestidad, el interés
público, se convirtieron en los rasgos deseables para la edificación de una nueva forma de
administrar el Estado. Se sustentó en dos principios: la racionalización de la organización y del
funcionamiento estatal, y la distinción y separación entre las actividades que obedecen a una
racionalidad política (función de liderazgo) de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una
racionalidad predominantemente técnica (función de la burocracia profesional). En la misma línea,
Hughes señala como características centrales del modelo burocrático a “una administración bajo el
control formal del liderazgo político, basada en un modelo estrictamente jerárquico de burocracia,
compuesto por funcionarios permanentes, neutrales y anónimos, motivados solo por el interés
público, que sirven igualmente a cualquier partido gobernante, y que no contribuyen a las políticas
sino simplemente administran aquellas políticas decididas por los políticos”
Sin embargo, el modelo burocrático evidenció una serie de problemas y falencias que hacia fines del
siglo XX resultaron difíciles de sobrellevar: “surgieron problemas como la rigidez orgánica, la
inflexibilidad funcional, el aumento desmedido de funcionarios, la asimetría de responsabilidades y
una marcada reducción en la capacidad de respuesta del Estado frente a las necesidades de la
ciudadanía” Tales razones motivaron a la mayoría de los países a emprender ambiciosos programas
de reforma administrativa, guiados por nuevas concepciones sobre la administración pública. En
muchos casos, estos programas de reforma del funcionamiento estatal vinieron acompañados de un
objetivo, declarado o no, de reducir el propio rol del Estado en la vida social.
La “Nueva Gestión Pública” fue desarrollada primeramente en Estados Unidos y en Gran Bretaña
durante la década de 1980.
Su visión general: orientar a la administración pública por los valores y las técnicas del sector
privado. En sus versiones más fuertes, las relaciones jerárquicas tradicionales de la burocracia son
reemplazadas por contratos flexibles; los organismos públicos pasan a competir entre sí y con
organizaciones privadas para la prestación de servicios (de los cuales los ciudadanos son
“consumidores”); se establecen incentivos para elevar la productividad de los trabajadores, como las
remuneraciones según desempeño, etc.
Pocos países aplicaron estas ideas de manera integral. Pero versiones más atenuadas de la NGP
fueron dominantes a nivel mundial, y en ellas encontramos técnicas como la “gestión de la calidad
total”; la preferencia por organizaciones públicas desagregadas y especializadas (a diferencia de los
organismos multi-tarea tradicionales), separando las áreas de provisión de servicios de aquellas que
formulan políticas y son órganos de aplicación de normas; y la atención por medir los productos
generados para mejorar el desempeño de los organismos. En tal sentido, este paradigma concibe
que la consecución de resultados debe ser el nuevo eje del accionar estatal, en reemplazo de la
rigurosa observancia de normas y procedimientos burocráticos característicos del modelo tradicional
“weberiano” de la administración pública.
El estudio de casos concretos de aplicación de la NGP revela la existencia de distintas vertientes
dentro del mismo modelo.
-En Nueva Zelanda y en Gran Bretaña ha sido aplicada una versión “dura”, denominada
“neoempresarial”, consistente en trasladar al sector privado la mayor cantidad de funciones
estatales posible, y en los casos en donde ello no fuera factible, adoptar incentivos de
mercado a fin de reemplazar los mecanismos burocráticos tradicionales. Esta vertiente de la
NGP se enfocó primero en la reducción del tamaño del Estado, y luego en una
transformación radical en el modo en que hasta entonces operaban las organizaciones
públicas.
-Por otro lado, la vertiente más “suave” de la NGP se desarrolló en países como los Estados
Unidos, donde el aparato estatal nunca alcanzó el tamaño y amplitud registrados en los
países europeos o incluso latinoamericanos. Por lo tanto, las reformas no se orientaron a una
reducción tan radical del tamaño del Estado, y los cambios en la organización fueron más
incrementales que en Nueva Zelanda o Gran Bretaña.
La aplicación de la NGP, principalmente en su versión más extrema, motivó una serie de problemas
En América Latina, por su parte, el nuevo paradigma también presentó algunas falencias, vinculadas
en gran medida con la adopción de un modelo de gestión que había sido concebido para una
realidad diferente a la de nuestra región. En efecto, en los países donde fue originalmente concebida,
la NGP constituyó una respuesta a las rigideces ocasionadas por la plena vigencia del modelo
weberiano. Por el contrario, América Latina no se caracterizó por tener sólidas burocracias y un fuerte
apego a las normas. En tal contexto, la aplicación irrestricta de la NGP en países con amplios
“sectores públicos informales” puede generar consecuencias. Por ejemplo
•Excesiva discrecionalidad
•Corrupción
•falta de coordinación entre las áreas
Las falencias mencionadas responden también a que la NGP no tuvo en consideración las
diferencias que median entre lo público y lo privado.
Se puede identificar algunos aspectos centrales que evidencian que la administración de lo público
es –y debe ser– cualitativamente distinta a la administración privada.
•En los objetivos que persiguen: mientras que las empresas buscan maximizar sus
ganancias, la lógica de la acción estatal se basa fundamentalmente en la consecución del
bienestar social; en otros términos, “en tanto que las empresas buscan obtener lucros, los
gestores públicos deben actuar de conformidad con el interés público”
•En el modo de funcionamiento: mientras que en el sector privado es asimilable la idea de
que prime lo técnico por sobre lo político, dentro del Estado estos dos elementos resultan
difícilmente disociables. En tal sentido, las decisiones estatales contienen una lógica
irreductiblemente política.
•En cuanto al receptor o beneficiario de las acciones: el sector privado orienta sus acciones a
satisfacer las necesidades de sus clientes, valorados primordialmente por su poder de
compra. El sector público, en cambio, debe destinar sus esfuerzos a garantizar la provisión
de bienes y servicios de manera universal para todos sus habitantes, en virtud de que todos
son ciudadanos con derechos (y a la vez obligaciones).
El modelo de la gobernanza
En los últimos años, han surgido enfoques dentro del ámbito de la administración pública por lo que
surgen nuevos conceptos
-Gobernanza:
-Gobierno conjunto
-Totalidad de gobierno
-Gobierno en red
Los cuales expresan la necesidad de modificar los mecanismos de coordinación social.
Estas nuevas perspectivas afirman la necesidad de involucrar a una amplia gama de actores no
estatales para garantizar la satisfacción de las demandas ciudadanas.
El modelo de Gobernanza surgió, al igual que el modelo de la nueva gestión pública, en
contraposición con la rigidez característica del modelo burocrático tradicional. Mientras que la NGP
planteó alternativas de administración basadas en la lógica del mercado y en la incorporación de
herramientas de gestión del sector privado al Estado, el modelo de la gobernanza implicó un mayor
énfasis en la gestión a partir de redes. Las redes son estructuras de interdependencia que involucran
a múltiples actores (públicos y privados) en relaciones de cooperación e intercambio.
En este sentido, las capacidades del Estado (en cuanto a su extensión territorial, legal y sus recursos
financieros así como humanos) junto con las garantías que ofrece un gobierno elegido
democráticamente para representar los intereses de todos los ciudadanos, permiten afirmar que
resulta indispensable que el Estado retenga una posición central, aunque no necesariamente
exclusiva, en los procesos de elaboración de políticas públicas.
Es cierto que ambos modelos (modelo de gobernanza y modelo de NGP) comparten algunos
presupuestos básicos:
• son críticos del modelo weberiano
• Apuestan a generar una mayor flexibilidad en la toma de decisiones estatales
• Destacan la influencia positiva del sector privado en la administración pública.
Sin embargo, no menos cierto es que el modelo de la gobernanza resulta superador de la NGP. En
tal sentido, el trabajo en redes y la coordinación entre actores estatales y no estatales se presentan
como avances significativos en el mejoramiento de la administración pública. Lo que ciertos autores
de ambas corrientes olvidan, sin embargo, es que el Estado posee un rol indelegable, que no puede
ser transferido a ningún actor privado o de la sociedad civil, para garantizar un principio de equidad y
justicia social.
El Estado en la Argentina
El Estado será concebido en su doble aspecto de relación social y de aparato institucional.
Se considerarán las cambiantes relaciones establecidas entre el Estado y la sociedad.
Serán centrales las capacidades que fue desarrollando el Estado a lo largo del tiempo y que en
conjunto definen, en términos de Oszlak, la estatidad.
económicos.
En conjunto generaron un marco de desarrollo del aparato burocrático Estatal, que potenció la
tercera propiedad estatidad: Diferenciar su control.
Dibujo decisivamente a potenciar la internalización de una identidad colectiva “la relevancia de las
decisiones estatales para la vida de los ciudadanos era enorme, en tanto estás creaban empleo, tasa
van diferencialmente a las áreas económicas, generaban programas sociales de diversa índole”.
redefinición implica el fortalecimiento desde el año 2003 de tres dimensiones de la capacidad estatal.
En primer lugar, merced al superávit fiscal y comercial, así como a la acumulación de reservas
internacionales, el estado ha recobrado su capacidad de externalizar su poder. Esta situación ha
permitido atenuar la dependencia financiera y recobrar la autonomía en torno a la definición del
modelo del país a seguir ante las presiones de los poderes económicos transnacionales.
En segundo lugar años 90 se evidencia una mayor capacidad por parte del Estado para fortalecer Su
autoridad como actor fundamental en el diseño de las políticas. esto se debe, en gran medida, a la
restitución de la legitimidad estatal por el crecimiento interrumpido de la economía y la reducción En
los niveles de desempleo y desigualdad social. Te proceso de fortalecimiento de la autoridad se
expresa en alguna de las políticas adoptadas en los últimos años: Yacimiento de mayores controles
sobre los niveles de inversión de las empresas privatizadas en un intento por regular sus actividades,
estatización de algunas empresas privatizadas Durante los 90 que mostraban serios problemas
financieros, impulso a una fuerte política de mediación entre el capital y el trabajo a través de los
convenios colectivos de trabajo, implementación de políticas de subsidio al consumo y a la
producción, y retorno al Estado de la seguridad social, privatizada parcialmente durante la década
anterior.
Por último, en relación con la estructura organizacional del estado, se ha observado el desarrollo de
políticas tendientes a fortalecer su capacidad de acción y de control. Fue modernizar y profesionalizar
su estructura a través de la institucionalización del empleo público y la implementación de distintas
innovaciones de gestión que tiendan tanto incrementar las características "weberianas" de la
Administración como el logro de resultados en las políticas y programas públicos.
Ambos modelos (tanto el que enfatiza el fortalecimiento de los procesos y las normas burocráticas
como el que se orienta al logro de objetivos) deben construirse simultáneamente en el estado
argentino para verdaderamente mejorar su funcionamiento. Como ejemplo de la primera
encontramos la normalización del empleo público, incluyendo la reconstitución de la carrera
administrativa y la reapertura de concursos para el ingreso a la misma; como ejemplo de lo segundo,
observamos la profundización de herramientas que orientan la gestión a la búsqueda de resultados y
a priorizar las necesidades ciudadanas más que los procesos internos de la administración.
La creciente cooperación de las áreas nacional y provinciales de gestión pública, expresada en la
revitalización e institucionalización del Consejo Federal de la función pública, sugiere una perspectiva
de "gobierno en red" en la articulación de políticas interjurisdiccionales ligadas a la mejora de la
gestión.
El estado no es el único actor de las políticas públicas Pero eso no implica reducir al estado o achicar
sus funciones.
Así, lo político es una parte analítica del fenómeno más amplio de la dominación. Y es una parte
analítica porque no puede entenderse por fuera de esta dominación como un componente concreto.
Es analítico porque solo puede ser abstraído intelectualmente para su estudio. Y esta parte analítica
es aquella que está respaldada por la supremacía en el control de los medios de coerción física (esto
la hace específicamente política y diferente a otros tipos de dominación.
Esta asimetría se da por el control diferencial de ciertos recursos, los que hacen posible el ajuste del
comportamiento y las abstenciones del dominado a la voluntad del dominante. Algunos recursos
importantes para la dominación son:
1. Control de los medios de coerción física.
2. Control de recursos económicos.
3. Control ideológico. (por este el dominado asume como justa y natural la relación asimétrica de la
que es parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende como dominación).
El control de cualquiera de estos recursos permite la coerción (dictar sanciones). El más eficiente de
los tres es el control ideológico (ver el paréntesis anterior). La coacción es el más costoso, porque
desnuda la dominación, pero es fundamental como ultima ratio que respalda la dominación.
Finalmente, hay una alta correlación en el control de los recursos: el que controla uno es probable
que controle todos).
Recordar que los recursos son la base de toda dominación, no solo política, pero ésta tiene como
componente específico la supremacía de los medios de coerción física.
Bases de dominación
Las clases sociales en el capitalismo nacen de la apropiación del valor creado por el trabajo; por la
clase de relación social surgida de esa creación y apropiación.
Así, los mecanismos y consecuencias de esta relación son económicos, PERO NO ES LA ÚNICA
RELACIÓN DE DOMINACIÓN EN UNA SOCIEDAD CAPITALISTA.
En cuanto a lo político, hay relaciones que requieren el respaldo de la coacción física, como la
sentencia de un juez, pero hay relaciones privadas (ej. contratos) que vinculan a sujetos sociales sin
que asome el Estado o su poder coactivo. Pero el carácter privado de esta relación es solo una
apariencia: las partes pueden recurrir a "algo más" (El Estado), para que ponga los recursos,(no solo
de coacción, puede ser una multa) para la vigencia de cierta interpretación del contrato. El Estado se
transforma así en la garantía de que los contratos se cumplan, basada en la coacción física como
ultima ratio, y es una garantía tácita, porque no se recurre a su arbitrio siempre. Si este componente
faltara, la única oportunidad de lograr el cumplimiento de los contratos sería la coerción que las
partes pudieran aplicarse entre sí, la ley de la selva.
Los contratos presuponen un acuerdo al que concurren libremente las partes que frente a la
legislación aparecen como iguales. Pero esta es un IGUALDAD FORMAL, que es diferente a la
relación real, que puede ser extremadamente desigual. El caso crucial acá es la venta de fuerza de
trabajo, en la que se recurre al estado para su cumplimiento, para la efectivización de una relación
social desigual y contradictoria.
La falta de coacción (condición necesaria para la apariencia formal de igualdad entre las partes) + la
difusa coerción económica = raíces de control ideológico, derivadas de la opacidad de la dominación.
Conclusión: lo económico es primario, pero una vez que se vende y compra la fuerza de trabajo, se
formalizan relaciones impregnadas de aspectos no económicos que son co-constitutivos de dicha
relación.
Así, el Estado es garante de esta relación, no de los sujetos sociales que la componen. El estado no
respalda directamente al capitalista, sino a la relación social que lo hace tal. La separación del
capitalista de los medios de coacción (que no existía en otro tipo de relaciones como la de amo-
esclavo) es el origen del estado capitalista y de sus instituciones.
Implicancias:
Las instituciones de este Estado actúan como un no-capitalista, aunque son la objetivación de un
estado capitalista.
El estado es el garante de las relaciones sociales de producción., por lo que lo es de ambos sujetos
sociales de esa relación, porque ambos son necesarios para la vigencia y reproducción de esa
relación. Por eso el Estado a veces "protege" al proletariado ante la burguesía, pero NO COMO
ARBITRO NEUTRAL, sino para reponerla como clase subordinada que vende su fuerza de trabajo.
Por eso el Estado es una GENERALIDAD (porque va más allá de la particularidad de los sujetos y
sus intereses), pero es una GENERALIDAD PARCIALIZADA, por el sesgo estructural de la forma en
que articula a esos sujetos, tiene el interés de reproducir una relación social que articula desigual y
contradictoriamente a la sociedad.
Al ser una parte analítica de una contradictoria relación de clase, el Estado capitalista es uno de los
ámbitos sociales de dicha contradicción (o sea, es también contradictorio), y al mismo tiempo tiene
una continua tendencia a su encubrimiento.
Organización
El Estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales. No hay que confundirlo con sus instituciones,
que solo son sus objetivaciones. Si se lo confunde la relación capitalista-trabajados aparece solo
como "económica", y lo estatal aparece como interviniendo desde afuera y solo eventualmente en
esa relación, produciéndose una escisión entre sociedad y Estado, y una mutua externalidad (que no
es real). Esta escisión y la externalidad son el fundamento del encubrimiento del Estado como
garante de la dominación y de la opacidad de ésta.
Este no es un límite negativo al accionar del capitalista, sino un acondicionamiento del contexto
social del que alguien debe ocuparse (educación, salud, intervención económica del estado mismo,
etc.)
1 + 2 = aparecen ante los actores como exteriores a sus relaciones "privadas", lo que es paralelo a la
aparente exterioridad del Estado respecto de las relaciones de producción.
Al no estar orientadas al lucro de un actor, aparecen como expresión de una racionalidad diferente a
la del capitalista, más general.
1. Por el encubrimiento de la dominación, que hace que el Estado aparezca cuando se lo invoca para
respaldar.
2. Porque las instituciones aparecen como encarnación de una racionalidad más general y no
capitalista.
Por todo lo anterior, el Estado capitalista es el garante de la relación social de producción capitalista,
pero no es directamente el estado de los capitalistas, ni suele ser visto así por ellos.
Las objetivaciones pueden ser también formalizaciones que cristalizan relaciones sociales típicas.
Por ej.: el contrato de compra-venta de trabajo presupone la igualdad formal de las partes,
prescindiendo de las condiciones reales de cada uno. El producto de esa relación son mercaderías
que circulan por la mediación del dinero.
La mediación del dinero implica que todo sujeto sea considerado como "igual ante el dinero". Para
ser materia de compra-venta, el trabajo tiene que aparecer como una entre otras mercancías,
intercambiadas por dinero, a la que concurren sujetos formales y libres. Por eso, la igualdad formal
del sujeto social en la relación contractual y ante el dinero son paralelas, y su objetivación es el
DERECHO MODERNO, racional-formal, que consagra al sujeto social como sujeto jurídico (sin
distinciones de clase), en el plano de igualdad correspondiente al de la circulación de capital.
Resumen: el capitalismo implica una separación del trabajador de los medios de producción y una
separación del capitalista de los medios de coacción. Estos dos son requisitos para que la relación
subyacente se transmute en una relación de intercambio entre iguales abstractos, mediados por el
equivalente universal del dinero.
Así, regulada por el derecho, la relación puede aparecer como solo económica: un intercambio, como
el de otras mercancías, mediado por el dinero.
La escisión aparente entre sociedad y estado es paralela a la escisión entre privado y público,
fundamentada en la escisión de un tercer sujeto social. El derecho pone a los actores sociales como
parte privada enfrente de las instituciones estatales. Por eso la sociedad civil queda reducida a
agentes que no condicionados por ninguna coacción reproducen relaciones de intercambio movidos
por una racionalidad limitada a lo económico; y las instituciones estatales, en cambio, quedan como
instancias superiores mediadoras de estas relaciones.
Por eso es que el Estado capitalista tiene una apariencia fetichizada. En realidad es una dimensión
analítica de la sociedad civil y solo después, por la necesaria escisión de un tercer sujeto social,
como un conjunto de objetivaciones.
Exterioridad
El Estado emana de una relación que conlleva la escisión de un tercer sujeto social; este tercer
sujeto es la objetivación de la vigencia de la garantía coactiva subyacente a estas relaciones.
Las instituciones, al no ser garante directo de las clases sino de la relación social, configuran una
escisión aparente entre Estado y la sociedad. Pero esta escisión tiene algo de real, porque las
instituciones son un tercero ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la racionalidad de estos. (esta, a
su vez, es la base del encubrimiento del estado capitalista como dominación).
Racionalidad acotada
Lo que sí hay que tener en cuenta es que el Estado garantiza y organiza la reproducción de la
sociedad capitalista porque está en una relación de COMPLICIDAD ESTRUCTURAL respecto a ella,
es un aspecto de la sociedad. El Estado ya es capitalista por eso, sin necesidad de las decisiones de
los agentes para que llegue a serlo. De esto se debe derivar lo que las instituciones hacen y no
hacen (hay que recordar de dónde vienen las instituciones).
Por eso, las instituciones, como objetivación del Estado, tienen un sesgo sistemático hacia la
reproducción de la sociedad capitalista. Por eso, la expansión y diferenciación de las instituciones
estatales y la creciente complejidad del derecho son intentos de dar respuesta a la gran cantidad de
cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad capitalista; así surgen las
instancias de coordinación y mando, como intentos (siempre sub-óptimos) de superar las
consecuencias negativas de la dispersión institucional que resulta.
Las instituciones del Estado y sus decisiones son, a la vez, expresión de su complicidad estructural y
resultado contradictorio e irracional de la modalidad (también contradictoria e irracional)de existencia
y reproducción de su sociedad. Para que las instituciones se hagan cargo de una cuestión alguien
tiene que plantearla desde afuera y alguien tiene que definirla como tal desde adentro, no está en la
agenda de las instituciones "todo lo que importa".
La capacidad de plantear una situación como crisis es PODER. La clase dominante, por el
diferenciador de acceso a recursos (explicado en el principio del resumen), tiene más capacidad de
plantear sus problemas.
Debido a que el Estado es complicidad estructural, tiene la capacidad de "filtrar" las crisis, haciendo
que los problemas aparezcan como particulares, no sociales. Las instituciones del Estado solo
"arañan" la superficie de la crisis. Así, las crisis no aparecen como lo que son: el modo contradictorio
de reproducción de la sociedad capitalista.
Las instituciones son así la "máscara" de la sociedad, apariencia de fuerza externa movida por una
racionalidad superior que se muestra y cree encarnación de un orden justo del que es árbitro
imparcial.
El Estado es condición necesaria para las relaciones capitalistas de producción porque permite la
visión de separación entre público-privado, que hace aparecer como libres los acuerdos entre
"iguales". Su exterioridad lo hace ver como actor desgajado de dicha relación. El Estado debe
sustentarse en un interés más general, no descubrirse como dominación; para ello, hay una
necesidad de mediaciones entre lo público y lo privado, que es la base de la contradicción propia
(agregada a la que tiene por ser co-constitutivo de la sociedad)
La obediencia que reclama el Estado no puede aparecer fundada en la relación que garanten, porque
se desnudaría como dominación; tampoco puede aparecer como fundamento de su propio poder,
porque perdería legitimidad: la solución son las mediaciones, que fundamentan el poder estatal fuera
de las instituciones y fuera de la sociedad. La contradicción propia del Estado es que forma un hiato
con la sociedad civil y al mismo tiempo necesita de la mediación con esa sociedad civil. Las
mediaciones (nación, pueblo, ciudadanía) son expresiones ambiguas y contradictorias de esto.
Mediaciones
Las mediaciones tienen como función engarzar al Estado y a la sociedad, ignorando los clivajes de
clase y poniendo a la sociedad como lo privado y económico.
El fundamento y referente del Estado debe ser externo a sí mismo y no puede ser la sociedad (que
en realidad es), porque se descubriría como dominación. Por eso son otras formas de construcción
de los sujetos sociales colectivos con solidaridades a un nivel mayor de generalidad, acorde a las
necesidades del Estado. Así el Estado es un factor crucial de cohesión de la sociedad, da control
ideológico y hegemonía. La contradicción propia del Estado consiste entonces en que estas
mediaciones son una postulación de igualdad, pero a la vez el estado no puede dejar de tener un
sesgo sistemático hacia la vigencia de las contradictorias relaciones sociales de las que emana.
Las mediaciones niegan la primacía fundante de la sociedad. Las personas son puestas como algo
más (ciudadanos o miembros de la nación) de lo que son en su práctica cotidiana: son la negación de
la cotidianeidad.
La Ciudadanía es fundamento del Estado porque es la forma más abstracta de mediación entre
Estado y sociedad, pero por eso mismo no puede ser referente, porque lo que las instituciones hacen
debe estar referido a un interés general. La figura del ciudadano, por su abstracción, aparece muy
"descarnado", no se le puede imputar un interés general en el plano concreto de lo que las
instituciones hacen.
Es así una generalidad concreta, alude a los actos concretos de las instituciones del Estado, por eso
es referente. No es el sujeto descarnado de la ciudadanía, sino que es el sujeto social "miembro de la
nación". Esta identidad colectiva niega las rasgaduras de la sociedad, creando la expectativa de que
no hay intereses que sean sistemáticamente negados.
Aparece en los países subdesarrollados (por ej. América Latina), porque tienen una menor extensión
y profundidad del capitalismo, que no llega a redondear el conjunto de apariencias abstractas (como
la ciudadanía).
Las diferencias en la "repartición" de las consecuencias del interés general llevan a que surjan
demandas pretendiendo que las instituciones actúen favoreciendo a los relativamente desposeídos.
Estos, cuando se reconocen como tales, son el pueblo. El pueblo es un ámbito de solidaridades más
estrecho que la Nación, y sus reclamos se dirigen en contra de quienes también son parte de la
nación (ricos, poderosos, etc.), produciéndose luchas políticas (popular vs. no-popular). En el límite,
lo popular conlleva la pretensión de que es "la nación verdadera"; y sus demandas pueden afectar los
límites de reproducción de la sociedad capitalista, haciendo que el Estado exponga sus
contradicciones.
Como el Estado puede responder a estas demandas (dependiendo del contexto y las circunstancias),
puede aparecer como acogiendo a lo popular; y lo hace, porque es el garante de las relaciones
sociales, no de las clases per se.
Por eso, la ambigüedad consiste en que si bien lo popular es un velo de la realidad profunda de la
sociedad y el estado, también es un punto posible de tránsito hacia su descubrimiento, por eso es
una mediación menos "digerible" para el Estado que las otras dos.
Así, se encuentra en un punto medio entre la ciudadanía y nación, y la clase. Porque es más
concreta que la ciudadanía y menos indiferenciada que la nación, pero más genérica y menos
concreta que la clase. Y es por esto último que puede ser tanto fundamento como referente del
estado. El título a mandar del estado lo da el pueblo, no tanto la ciudadanía (especialmente en los
capitalismos tardíos). Así, cuando lo popular es el fundamento, también puede transformarse en el
referente
BUROCRACIA
actuar administrativo.
Mediados de los 70 marca el comienzo de un cambio de era –el inicio del paso de la sociedad
industrial a la llamada sociedad de la información y del conocimiento-. Y esto afectó también a la
hegemonía del modelo burocrático.
La crisis del modelo burocrático coincidió en el tiempo y forma parte de la revisión de las relaciones
entre estado y mercado que se produjo en todo el mundo a partir de mediados de los 70.
La hegemonía del keynesianismo –que fue acompañada de la prevalencia del paradigma burocrático-
fue substituida por la de la economía neoclásica más conocida por neoliberalismo –que fue
acompañada por la prevalencia de la “nueva gerencia pública”-.
Conviene fijar bien el contraste entre ambas agendas pues el paso de una a otra marca la transición
de la burocracia a la nueva gerencia pública.
En todo caso, para comprender el proceso actual de crisis de la nueva gerencia pública y de ascenso
del nuevo paradigma representado por la gobernanza es preciso comprender la idea fundamental
que subyace a las propuestas reformistas de la nueva gerencia pública. Ésta consiste en la
pretensión de restablecer el control político democrático sobre los agentes burocráticos mediante la
reducción en lo posible de las ambigüedades de la delegación. La idea fuerza es que los ciudadanos,
a través de sus representantes políticos, retomen el control del estado desplazado impropiamente a
las manos de los burócratas y de los grupos de interés (recuérdese el carácter neocorporativista que
acompañó en muchos casos a la agenda socialdemócrata). Para ello hacía falta una profunda
transformación de la organización y el ámbito del gobierno.
se acota y reduce la responsabilidad de los Ministros que ya no abarca la ejecución sino sólo la
formulación de las políticas. La relación entre políticos y gerentes públicos se configura como una
relación entre principal y agente. Para que el agente actúe en función de los intereses generales
definidos por el principal resulta conveniente que se concentre en un sector o área de acción
específicos. Cuando más claros y menos conflictivas resulten las metas y objetivos propuestos al
agente, menor discrecionalidad tendrá éste para asignar recursos entre diversos programas, y de
este modo podrá concentrar su discrecionalidad técnica en la mejor manera de alcanzar los
resultados específicos predeterminados en el contrato de gestión o agencia.
Un aspecto olvidado por la nueva gerencia pública ha sido la función reguladora del estado. Dentro
de la propia agenda neoliberal, aunque la tendencia general fue a la desregulación, nunca se
renunció a construir una capacidad reguladora del estado que remediara los innegables fallos del
mercado, sin dejar de considerar en ningún caso lo que la economía de la elección pública ha
llamado los “fallos del estado”.
Por regulación entenderemos toda la serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos
establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los ciudadanos. En este
sentido las regulaciones son limitaciones impuestas a la libertad de los ciudadanos y de las empresas
por presumibles razones de interés público. Las regulaciones, así entendidas, se expresan tanto en
leyes como en reglamentos y órdenes o actos administrativos.
Los problemas no se enfrentan adecuadamente preguntándonos si debería existir más o menos
regulación. La cuestión real es qué clase de regulaciones (incluyendo las que hacen posibles los
mercados) promueven el bienestar humano en diferentes contextos y cómo conquistar la capacidad
para producir y administrar eficazmente tales regulaciones
El objetivo para mejorar la eficiencia a través de la mejora de las regulaciones resulta amplio.
Un marco regulador viene constituido no sólo por los contenidos reguladores sino también por el
mecanismo elegido para asegurar su cumplimiento. Cuando el legislador ha decidido regular una
determinada actividad o sector, su problema no es sólo determinar los contenidos de la regulación,
sino si procederá y en qué medida a delegar parte de dicha determinación; qué poderes de
supervisión conferirá a la autoridad administrativa delegada; qué grado de discrecionalidad e
independencia tendrá ésta; cómo se nombran sus dirigentes; cuál será el régimen de su personal; a
qué procedimientos deberá someter el ejercicio de sus atribuciones y qué derecho de participación se
reconocerá a los grupos interesados; qué grado se pretende de revisión judicial y de supervisión
legislativa... Asegurar la calidad de la intervención reguladora es también tener la capacidad de
plantearse y enfrentar positivamente todo este tipo de cuestiones.
Las políticas o programas de reforma de las regulaciones sólo comenzaron a germinar en los 70, a
desarrollarse en los 80 y a implantarse con fuerza en los 90.
la calidad del proceso político de un determinado país, apreciada en función de la capacidad del
sistema político para representar equilibradamente todos los intereses implicados, determinará en
gran medida la calidad de las regulaciones
la resistencia al cambio sólo ha podido vencerse cuando han surgido nuevos actores que han roto el
corporativismo tripartito tradicional que subyacía a muchos viejos marcos reguladores y expresaba
principal o exclusivamente los intereses patronales, político-administrativos y sindicales.
En esta primera fase el trabajo se orientó, pues, a revisar las regulaciones producidas en el pasado.
Se trataba, pues, de una fase reactiva, en la que el concepto de calidad reguladora fue limitado o
inexistente. El volumen y la complejidad de leyes, reglamentaciones, exigencias y formalidades
administrativas ha alcanzado un nivel record en los países de la OCDE, superando la capacidad de
los responsables de la regulación de asegurar la aplicación efectiva de sus prescripciones, la
capacidad del sector privado para cumplirlas y de los elegidos para controlar la acción gubernamental
2° TEST (UNIDAD 5 A 8)
Parcial evaluativo que comprenderá los temas:
● Evolución del Rol de Estado hasta 1983: Haremos hincapié en el rol de las
empresas del estado y su caracterización luego de la crisis del año 1930
(Bibliografía: Andrieu y Gordillo - Krieger: La crisis del 30 y el desarrollo de
las empresas estatales)
● Modernización del Estado con el regreso de la democracia: Se focalizará
en el contexto del gobierno del Dr Alfonsín (Bibliografía Aldo Ferrer) y en las
reformas de su período (En Andrieu y Krieger)
● La Reforma del Estado de la década de los noventa: Donde deberán
focalizar en los sustentos y en el contexto internacional (Krieger: Reforma
Gerencial y Consenso de Washington, las reformas del Estado y la
Administración pública en el gobierno de Menem)
● La Reforma Constitucional de 1994 donde deben focalizar en la
caracterización de cada reforma (tanto las reformas políticas como las
institucionales)
“Políticas y crecimiento económico y el rol del Estado en Argentina hasta 1983”(págs. 1-47) en
Modernización y Reforma del Estado Nacional Argentino. Pedro Andrieu
La crisis de la deuda a comienzos de los 80, puso fin al ciclo largo iniciado en la crisis del 30, llevó a
América Latina a "tocar fondo", y pareció dar al traste con estos planteos. Se otorgó prioridad al
ajuste fiscal, la modernización económica y la liberalización comercial, a la inserción en la
globalización, como condición para el acceso al financiamiento y la estabilización. Fue la "década
perdida", en términos de crecimiento económico y progreso social. Hizo inevitable hacer un alto en el
camino, aprender de la historia reciente, y repensar el futuro.
A comienzos de los 80 estalló la crisis de la deuda. Comenzó la "década perdida" en cuanto al
crecimiento económico y la mejora social. Se agotaba definitivamente la estrategia de crecimiento
seguido desde los años 30, y sobre todo, desde la segunda posguerra. Fue inevitable analizar
adonde se había llegado, y cuál era el camino a seguir.
Finalmente, la profecía sombría de Gómez Morales y mucho de lo que recién se señaló, se hicieron
realidad ante los ojos de la sociedad argentina con la hiperinflación: entonces si terminó el ciclo largo
que comenzó en 1930. Y llegó el ajuste, la estabilización, la reforma del Estado, el comienzo de la
descentralización, de la modernización de la economía, con la apertura, la integración, y más luego el
huracán de la globalización. Y todo ello, con sus costos sociales y humanos, que un Estado sin
recursos por el endeudamiento y la incapacidad crónica de reducir la evasión fiscal, clientelista,
ineficaz e ineficiente para ejecutar programas sociales, y sin una voluntad política que lo orientara en
ese sentido, fue incapaz de compensar o, al menos, paliar.
Apertura de la economía y desorganización industrial
La crisis hiperinflacionaria y financiera de fines de 1975 y comienzos de 1976 no había dañado, en lo
substancial al sistema productivo. La industria había alcanzado un grado importante de
modernización tecnológica y de integración. Si bien subsistían los problemas de eficiencia ya
comentados, las políticas de aliento a las exportaciones industriales habían conducido a que en 1974
fueran equivalentes al 23 % del valor agregado de la industria. La infraestructura, aunque incompleta,
no representaba frenos importantes para el crecimiento industrial o agropecuario. Este último sector,
especialmente el agrícola, estaba tecnológicamente maduro para avanzar decididamente.
Existía una gran crisis, pero era, como se dijo, de carácter financiero interno y externo. Había
conducido a la mayor inflación de la historia del país hasta esa época debido a la incapacidad del
gobierno de arbitrar adecuadamente en la lucha por la distribución funcional del ingreso.
Era perfectamente posible alentar la mayor producción agropecuaria y con ello solucionar el
problema en el sector externo, y procurar mejorar la eficiencia de los sectores antes mencionados, de
una manera ordenada y no destructiva, mirando adelante y hacia afuera, o sea hacia las tendencias
principales en el resto del mundo, y no hacia adentro y hacia atrás, como si nada hubiera pasado
dentro y fuera del país desde 1914 ó 1930.
Se propuso en 1976 incentivar la agricultura con la devaluación, la eliminación de retenciones, la
desaparición de la intervención estatal en la comercialización y el asegurarse los nuevos mercados
de los países socialistas lo cual resolvió el problema externo y generó crecientes reservas.
Convertir en eficiente a la industria, bajando los salarios reales en un 40 % y posteriormente, bajando
violentamente la protección arancelaria.
La reforma financiera, a favor de los grupos tradicionales del sector, surgidos del sector agropecuario,
condujo a la desorganización, y a graves escándalos y quebrantos en el sector. La especulación se
convirtió en la única actividad nominalmente rentable del país.
El manejo financiero contribuyó a que la inflación se mantuviera por encima del 100 %. A favor de la
baja de las importaciones por la recesión industrial provocada y del crecimiento de las exportaciones
agrícolas, como así también de la entrada de importantes capitales «golondrina» atraídos por las
altas tasas de interés, se había acumulado importantes reservas. Estas se utilizaron para atrasar
sistemáticamente el tipo de cambio como elemento antiinflacionario, con lo cual se desalentaron
tanto las exportaciones agrícolas cuanto las industriales, y la crisis se generalizó.
Como resultado, se llegó a un círculo vicioso de endeudamiento industrial imposible de pagar, alta
inflación y tasas de intereses, devaluaciones, y quiebra técnica del sistema financiero
Esto reflejaba fielmente la vieja mitología argentina, del país agrícola e importador rico, a la que nos
hemos referido varias veces.
La única perspectiva cierta parecía estar dada por el descubrimiento de importantes yacimientos de
petróleo y gas, cuya exportación permitiría ayudar a pagar la enorme deuda externa a costa de
reforzar la dependencia del país de las exportaciones primarias.
En el período 1976-80 la economía no creció, ya que la agricultura no pudo compensar la crisis
industrial, y el producto per cápita descendió. En resumen, llegó a existir un consenso bastante
generalizado en que la crisis era mayor hacia 1980 que en 1976, y que ahora afectaba básicamente
al sector real de la economía.
La composición cualitativa del PBI: no obstante el bajo ritmo de crecimiento, durante el período
posterior a la posguerra y hasta 1975 se habían realizado importantes y profundos cambios en la
La ocupación
Como consecuencia de la situación de dualismo y de crecimiento no balanceado, los sectores y
subsectores que más habían crecido en el pasado reciente eran aquellos que usan poca mano de
obra y que están localizados en el litoral del país.
Como consecuencia de la situación de crisis en sectores y regiones del país, hay en los mismos, en
los últimos años, desocupación estructural, lo que se reflejaba, en promedios, en el país como en
todo.
Se apreciaba que el desarrollo de industrias con alto insumo de mano de obra, especialmente de
producción de bienes de capital, y algunos de los de base y su localización en ciertas regiones del
interior del país, podrían tender a solucionar, al menos parcialmente, este problema.
La distribución del ingreso
Después del “pico” 1948/9, producto de una estrategia distribucionista, había mostrado una tendencia
fuertemente regresiva entre extremos, con períodos intermedios, breves, de recuperación parcial y/o
de mantenimiento de niveles. Las devaluaciones, los ciclos ganaderos, el proceso de desarrollo no
balanceado, el proceso inflacionario, en general explicaban la situación: en particular, el proceso
inflacionario juega como un gigantesco mecanismo de “engaño social”. Las políticas seguidas
después de 1976 agravaron las tendencias.
Dadas las necesidades de capitalización del país, no era fácil esperar una corrección rápida de esta
situación, dada la menor propensión al ahorro de los sectores de ingresos fijos.
Además, existían grandes diferencias en los niveles de ingreso, entre sectores y regiones, como
consecuencia de la situación de dualismo comentada; las diferencias tenderán a acentuarse.
La distribución del ingreso era muy poco satisfactoria y no correspondía al nivel de desarrollo del
país; esta situación de injusticia creciente, de no partici¬pación por los trabajadores en los frutos del
progreso económico del país, era fuente de tensiones sociales y regionales cada vez más graves.
El sector público
El sector externo
Como consecuencia de la sustitución de importaciones y del creci¬miento de las exportaciones, y del
bajo crecimiento de las importaciones remanentes, correlativo del bajo grado de crecimiento, en los
últimos años, el sector externo había dejado de presentarse como la principal restricción existente de
tipo estructural. Las crisis de 1975 y 1980 fueron consecuencia de problemas de manejo de la política
económica y financiera. El manejo del sector en el último período había llevado a un gran aumento
de la deuda externa
En 1978 las exportaciones de bienes manufacturados fueron de 1,67 mil millones dólares.
En general, el sector presentaba serias debilidades para acompañar un proceso de crecimiento
rápido:
1. Continuaba dependiendo en grado exagerado del sector agropecuario..
2. El país no tenía un instrumento operativo apto para encarar una decidida expansión
de las exportaciones (Ente Nacional de Comercio Exterior)
3. No se aprovechaba en toda su extensión las posibilidades de crédito de los
organismos financieros internacionales, a veces por el choque con algunas
exigencias que se percibían como contrarias al interés nacional.
4. No existía un volumen significativo de inversión externa nueva y en sectores
convenien¬tes para el país.
5. La dependencia tecnológica, el pago de dividendos y los intereses y amortizaciones
de la deuda externa, en su mayor parte a corto plazo, disminuían en forma
importante, la capacidad de importar del país.
La vivienda
Registraba quizás el déficit más impresionante del país, superior a 1 millón de viviendas, en parte
agravado por las migraciones internas. No existen mecanismos financieros y operativos aptos para
encarar una solución, a la escala necesaria. La industria de la construcción había mejorado su
productividad, pero dirige su actividad hacia la construcción de vivienda para sectores de ingresos
medio-altos y altos, y a las obras públicas.
Los planes encarados por el estado han sido cuantitativamente insuficientes y orientados, en general,
a la erradicación de los sectores marginales, casi exclusivamente (erradicación de villas de
emergencia)
La salud pública
El país poseía a nivel profesional recursos humanos suficientes, existiendo fuerte déficit a nivel
técnico, profesional y auxiliar (1 médico cada 530 habitantes) Se registraba un enorme atraso en
materia de organización, financiamiento e infraestructura del sector, no obstante algunos esfuerzos
dirigidos hacia la planificación en las últimas décadas. La situación sanitaria era, no obstante, buena,
persistiendo endémicas en ciertas regiones. Existirían problemas de nutrición en ciertos sectores y
áreas, y de recrudecimiento de ciertas enfermedades sociales, quizá por haberse desarrollado
resistencia biológica a los medicamentos utilizados. El consumo diario promedio es de 3347 calorías
(1977), el 126 % del requerido, lo real refleja la disponibilidad de alimento del país.
El comercio
No obstante ciertas medidas de promoción de la modernización, muestra todavía una estructura
profusa, costosa, y un funcionamiento muy poco racional de los mercados.
El contexto socio-político
El funcionamiento del sistema económico-social del país, en el sentimiento general, dejaba mucho
que desear, entre otras, por las siguientes razones:
● La falta de definición de objetivos nacionales claros, compartidos por la población,
como resultado de un proceso amplio y abierto de participación social en las
decisiones.
● El bajo nivel de la racionalidad en las decisiones públicas y privadas, causa y efecto
de la continuada inestabilidad política y social.
● La falta de un estado que sea fuerte sobre la base legítima de un amplio consenso, y
que pueda trazar objetivos y planes por lo menos a mediano plazo, auténticamente
representativos.
● Inexistencia de mecanismos de participación y representación social.
● La inexistencia de un aparato de información que haga posible el conocimiento por la
población de los objetivos y políticas nacionales.
● La falta de bases de acuerdo nacional, en lo económico, social y político.
● La recurrencia a las “soluciones” autoritarias como modo de eludir el conflicto y la
negociación para el logro del consenso.
"La Reforma del Estado en Argentina desde el retorno de la democracia - Primera parte (1983-
El proceso de reforma y modernización del estado y del sector público desde que en diciembre de
1983 Argentina retorna al sistema democrático con la asunción de la Presidencia por el Dr. Raúl
Alfonsín, electo poco antes. Esta primera parte se refiere precisamente al período correspondiente a
ese gobierno.
A partir de mediados de 1975, en las postrimerias del gobierno de Isabel Perón, la inflación alcanzó
niveles de tres dígitos que se mantuvieron casi sin excepción hasta las crisis hiperinfla cionarias de
1989 y 1990.
Esto marcaba con claridad indubitable el final de la viabilidad del modelo populista con economía
cerrada y con preponderancia del sector público como actor económico, asumiendo un rol que
mostraba un crecimiento sostenido desde la crisis de los años 30.
El gobierno militar argentino de 1976-81 proclamó propósitos que parecían congruentes con el
liberalismo, y aún el monetarismo.
No privatizó las empresas del estado importantes, solo algunos sectores y servicios periféricos.
Avanzó muy parcialmente en la descentralización de servicios sociales. El gasto público se mantuvo
alto, en parte por los gastos militares elevados. En 1981 el sector financie ro, excesivamente
desregulado, entró en crisis, y con ello murió todo intento de reforma, si es que perduraba algún
propósito de ese tipo. La guerra en 1982 condujo a la debacle final, y definitiva, de la larga serie de
gobiernos militares iniciada en setiembre de 1930.
La situación y las perspectivas de la economía a fines de 1983 no aparecían quizá tan fuera de
control como en 1976, pero había un hecho nuevo de la mayor trascendencia: a mediados de 1982
México había declarado su insolvencia externa, y con ello, la crisis de la deuda había estallado.
Finalizaba la posibilidad de financiar con fondos externos los impenitentes déficit fiscales de América
Latina, y había que pagar sin vuelta las deudas anteriores. La economía cerrada no podía ya
promover ningún crecimiento significativo. El ajuste fiscal y la moderniza ción de la economía se
imponían, y nada de ello era posible sin la redefinición del rol y el consecuente redimensionamiento y
modernización del sector público.
El grado de endeudamiento con el que la administración del Dr. Alfonsín recibido el gobierno, la crisis
de la deuda latinoamericana que había estallado en 1982, y la completa falta de decisión de ese
gobierno durante su etapa inicial para encarar la amplia y profunda reforma económica y fiscal que
era impostergable, reemplazando la inacción por las reivindicaciones retóricas y el voluntarismo sin
base sólida alguna, condujeron a una inflación fuertemente creciente. Ello a su vez obligó al gobierno
a tomar medidas, que se concretaron en el Plan Austral de 1985, cuyo objetivo básico era la
estabilización, lo que consiguió inicialmente.
Casi la mitad de del mandato del Dr. Alfonsín mandato transcurrió en estudios y propuestas, antes de
que se concretarán algunos programas con apoyo internacional, al tiempo en que todavía parecía
exitoso el intento de reencausamiento de la economía con el Plan Austral, técnicamente bien
concebido:
El gobierno, en su declinación, torno entonces su atención prioritaria hacia las empresas públicas, en
una situación y perspectivas insostenibles. Modificó los mecanismos institucionales de control,
independizándolos del área fiscal y económica, y convocó para dirigirlas a personas con ideas
modernas y experiencias de gestión
Cuando finalmente se decidió a comenzar a privatizar alguna empresas públicas que debían
fácilmente ser rentables y prestar servicios mucho mejores, ya era tarde: desgastado, carecía del
poder político suficiente, y el tiempo de su mandato se agotaba.
En 1988 por primera vez en 45 años, caduco el régimen de coparticipación federal vigente, y
Hacienda envió fondos a las provincias a su criterio.
La declinación del Plan Austral se hizo cada vez más patente, hasta ser sustituido por el Plan
Primavera, lanzado en esa época de 1988. Este Plan, a su vez, entró en crisis pocos meses antes
de las elecciones presidenciales de 1989, en las que esperablemente triunfo el Dr. Menem.
El estallido hiperinflacionario volvió al país ingobernable e hizo que cinco meses antes de finalizar su
mandato debiera entregar en julio de 1989 el gobierno a su sucesor, providencialmente ya electo.
El gobierno del Dr. Alfonsín encaró desde el primer momento la necesidad de reestructurar y mejorar
la eficiencia del sector público. El propósito y deseo último, consistiría en poder hacer un balance de
la contribución del sector público al crecimiento económico y al desarrollo social de la Argentina
durante el mismo período, 1930-89.
PLAN AUSTRAL: El Plan Austral fue un programa argentino de estabilización monetaria que se
ejecutó durante el gobierno de Raúl Alfonsín por su segundo ministro de economía, Juan Vital
Sourrouille, por el cual se cambió la denominación monetaria (de "Peso Argentino" al "Austral").
Características
El programa, iniciado en junio de 1985, fue del tipo "política de shock" y logró contener la inflación
rápidamente sin frenar el crecimiento económico. El programa terminó en los hechos cuando hacia
1988 un rebrote inflacionario forzó a crear un nuevo programa, conocido como "Plan Primavera", que
no lograría evitar la hiperinflación de 1989, que terminaría en la renuncia de Alfonsín y en una
transición adelantada al presidente electo Carlos Menem.
El Plan Austral es un caso atípico en los planes de estabilización monetaria acordados entre el FMI y
países latinoamericanos.
La medida política central fue el cambio del signo monetario, quitando tres ceros al Peso Argentino
para crear el Austral. Para evitar la fuerte transferencia de riquezas de deudores a prestatarios que
ocurre cuando la inflación baja abruptamente (y otras distorsiones debidas a la existencia de
contratos fuertemente indexados) se estableció el llamado "desagio", por el cual, formalmente, el
peso argentino se depreciaba frente al austral a la tasa de inflación anterior a la entrada en vigor del
plan. Paradójicamente, se requirió una fuerte expansión de la base monetaria M1, dado que mientras
hubo inflación elevada el público buscaba deshacerse de sus pesos cuanto antes, o bien comprando
dólares o bien haciendo depósitos de plazo fijo.
Por otra parte se buscó un fuerte control de precios. Las tarifas de los servicios públicos (por
entonces en manos del Estado) se congelaron, y se establecieron listas de precios máximos para los
bienes de la canasta básica (que eran administrados por privados). También se buscó limitar el
aumento de los salarios del sector privado, pese a lo cual el salario real tuvo un alza importante, en
parte por la propia reducción de la inflación (no había más un "retraso" del salario respecto de los
precios) y en parte por el impacto del desagio en las tarifas.
Los ingresos fiscales mejoraron considerablemente al desaparecer el efecto Olivera-Tanzi (el rezago
fiscal), con lo que el esquema resultó sostenible a corto plazo.
Resultados
El plan logró el objetivo de reducir la inflación de un día para el otro (en los primeros meses de
aplicación la inflación rondó el 2% mensual) con lo que el gobierno logró recuperar mucho de su
popularidad inicial. También logró el objetivo de no frenar el crecimiento típico en los planes
gradualistas que recomendaba el FMI (estanflación), llegándose a crecer al 7% anual durante 1986
Hacia mediados de 1986 se inició una fase de descongelamiento gradual de precios; en ese período
la inflación tuvo un ligero incremento, llegando hasta el 5% mensual. La situación desmejoraría
notablemente al aumentar fuertemente el tipo de interés internacional y reducirse nuevamente el
precio de las materias primas, que llevaría hacia fines de 1987 a una nueva crisis macroeconómica
vía restricción externa. Sourrouille renunció a su cargo de Ministro de Economía en marzo de 1989.
PLAN PRIMAVERA El Plan Primavera, en lo que fue el último intento del gobierno de Raúl Alfonsín
por detener, sin éxito, la escalada inflacionaria y reactivar la economía. Fueron, en realidad, los
prolegómenos de la hiperinflación que luego se desataría.
El Plan se basó en controles de precios, de salarios públicos, tarifas y del tipo de cambio.
Se venía del ocaso del Plan Austral -que, vale recordar, consiguió reactivar la economía y aplastar la
inflación dando lugar a uno de los mejores momentos económicos de la historia-y del Australito. La
inflación entre enero y julio de 1988 había saltado y acumulado 178%. Los organismos financieros
internacionales presionaban por ajustes. Los grandes déficits de las empresas públicas ya eran
inmanejables, al igual que el de la Tesorería que se retroalimentaba por el cuasifiscal del Banco
Central. Fueron los tiempos del festival de bonos. Se imponía un ataque frontal a la inflación, ante el
fracaso de las concertaciones, la aceleración de la espiral precios-salarios, la suba de las tasas de
interés y la creciente dolarización de los ahorros internos.
Resultó adecuado, según los historiadores, a una circunstancia de innegable deterioro del poder
político de Raúl Alfonsín. Las medidas tuvieron cierto éxito inicial, ya que en diciembre la inflación se
mantuvo en un dígito. Pero el plan presentaba dos fuertes debilidades, la escasez de divisas y la
incertidumbre política generada por las inminentes elecciones.
Mientras, seguía creciendo el déficit cuasi fiscal a raíz que la emisión monetaria, necesaria para
financiar el gasto público, que era luego absorbida por el BCRA mediante la colocación compulsiva
de bonos y encajes a los bancos para retirar el dinero de circulación.
En el verano del 89 el colapso era previsible. La corrida se inició a fines de enero, cuando trascendió
que el Banco Mundial suspendería su ayuda a la Argentina. En unos pocos días, el Banco Central
sacrificó u$s 900 millones de las reservas para sostener el austral. Pero la fuga hacia el dólar
continuaba por lo que el 6 de febrero se decidió crear un nuevo mercado cambiario, el libre. Esto fue
el acta de defunción del Plan Primavera. El dólar más que triplicó su valor entre abril y mayo.
Con ese propósito, inmediatamente de hacerse cargo del gobierno jerarquizó las áreas del gobierno
que consideraba que deberían tener las responsabilidades principales en las áreas respectivas,
creando la Secretaría de la Función Pública (SFP) dependiente de la Presidencia de la República, y
reorganizando y dando una nueva dinámica al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
La SFP tiene por misión conducir el proceso de reforma del estado y administrativa, y la gestión del
Instituto Nacional de la Administración Pública, a fin de asegurar la permanente adecuación de la
Administración Pública a los objetivos y planes de gobierno.
● El CICAP fue creado en 1965, por Convenio entre la Secretaría General de la Organización
de Estados Americanos (OEA) y el Gobierno Argentino. Tenía como contraparte a la SFP, y
llevaba a cabo sus actividades tanto de alcance regional como nacional conjuntamente con el
INAP.
● De acuerdo a las disposiciones del Acuerdo, las actividades del Centro eran: la capacitación,
la investigación y el asesoramiento en Administración, (con especial énfasis en: presupuesto,
programación, ejecución, contabilidad, control, sistemas de información, evaluación de
proyectos, financiamiento) y Planeamiento.
● El Centro presta asistencia técnica en el país sede y en los Estados miembros de la OEA
para el diagnóstico de necesidades de capacitación. También brinda asistencia técnica para
la creación o el fortalecimiento de instituciones orientadas a la formación y capacitación, con
especial énfasis en administración y planeamiento. Presta además, asistencia técnica
directa a los Estados miembros y al país sede, cuando le es requerido, en sistemas de
administración y planeamiento, en la medida que lo permiten los recursos disponibles.
● El Centro disfruta de autonomía técnica y administrativa bajo la autoridad y responsabilidad
primordial de su Director, con sujeción a su dependencia jerárquica y administrativa de la
Secretaría General de la OEA. La Secretaría General de la OEA designa al Director del
Centro y a los profesores internacionales, previa consulta con el Organismo Nacional de
Enlace. El Gobierno por intermedio del Organismo Nacional de Enlace, designa al
Coordinador Nacional del Centro. Las actividades del Centro están sujetas a evaluaciones
anuales. Estas evaluaciones son realizadas conjuntamente por la Secretaria General de la
OEA y el Organismo Nacional de Enlace.
Como se indicó más arriba, el gobierno del Dr. Alfonsín encaró desde el primer momento la
necesidad de reestructurar y mejorar la eficiencia del sector público. Se consideró que una
componente básica del esfuerzo orientado en esa dirección, está constituido por la puesta en marcha
de mecanismos de selección, formación, perfeccionamiento y carrera profesional, que tienda a
conformar un cuerpo estable de profesionales de alto nivel, dedicados a las actividades generales y
de análisis e implementación de políticas en todo el ámbito del sector público, central,
descentralizado, y empresas públicas.
A partir de la convicción del gobierno de que contar con recursos humanos calificados y
especializados constituye una condición indispensable para el éxito de cualquier programa de
modernización, llevó al desarrollo de un conjunto de programas de perfeccionamiento y formación
orientados prioritariamente hacia los niveles ejecutivos, de asesoramiento, y profesionales, y a la
creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, dependiente de la SFP.
Se consideraba que el impacto de estas políticas sólo comenzaría a sentirse en el mediano plazo, y
que debería influir significativamente a largo plazo en la mejora de la calidad del análisis, la adopción
de decisiones, y la implementación de las mismas en el sector público argentino.
El 31 de octubre de 1986 el gobierno firmó con el Banco Mundial el contrato del Préstamo de
Asistencia Técnica 2712-AR, por un monto de US$ 18.5 millones, para desarrollar un Programa de
Fortalecimiento de la Gestión del Sector Público, durante un período de cuatro años.
El Poder Ejecutivo Nacional se propuso lograr una mejor organización y gestión del Estado a través
de la formación profesional de sus funcionarios, para que éstos desarrollen una actitud de servicio y
de compromiso con el sistema republicano y democrático de gobierno. La realización de este intento
exige una tarea permanente que deberá ser estimulada por el consenso ciudadano de que todo
servidor de la Nación es merecedor del más absoluto respeto. Ello será el mejor estímulo para
alentar su desempeño correcto y eficiente.
En coincidencia con este criterio se hace necesario el restablecimiento de una carrera administra tiva
y de un régimen de concursos para el ingreso y los ascensos de tal manera que en la función pública
imperen la idoneidad, la experiencia y el esfuerzo y no la voluntad discrecional del poder político.
Para cumplir estos fines, la Presidencia de la Nación, por Decreto No. 3687 creó en 1984 el Cuerpo
de Administradores Gubernamentales, dependiente de la Secretaría de la Función Pública, con
normas estatutarias y escalafonarias propias, que aseguran la estabilidad en el empleo, la dedica ción
exclusiva, y el desarrollo de una carrera administrativa acorde con las funciones a cumplir.
Desarrollan su carrera siendo destinados a los organismos en donde fueren necesarios, en
posiciones ejecutivas o de asesoramiento, y reintegrados luego a dicho Cuerpo cuando por cualquier
motivo debieran ser relevados.
Asimismo, en el marco del Programa de Cooperación Técnica del gobierno francés a la República
Argentina, el INAP contó con un apoyo muy activo de la Escuela Nacional de Administra ción (ENA)
de Francia, cuyo nivel de excelencia la ha convertido en una de las de mayor reputación a nivel
internacional. Esta Escuela ha tenido un impacto muy significativo en la formación y perfecciona-
miento de dirigentes de la administración y aún de la política del país (cuenta entre sus egresados a
un ex-Presidente de la República, y a dos Primeros Ministros. Si bien el INAP adoptó como punto de
partida el «Modelo ENA» de selección y cursos, no lo hizo mediante una copia acrítica del mismo,
sino adaptándolo a la realidad del país.
Las empresas públicas representaban hasta el gobierno del Dr. Alfonsín uno de los sectores clave de
la economía argentina. Sus inversiones constituían uno de los principales motores de crecimiento y
el gobierno consideraba que una eventual incapacidad futura para satisfacer la demanda de bienes y
servicios que le requiere el sector privado introduciría un serio cuello de botella en el proceso de
desarrollo nacional. Paralelamente, sus acciones o la falta de ellas - repercutían en la vida diaria de
prácticamente todos los ciudadanos. En cierta forma, constituían la faz cotidiana del gobierno, lo que
les asignaba una importancia política considerable, particularmente en esta etapa de consolidación
democrática.
Al asumir el Gobierno, el sector presentaba un notable grado de deterioro. En cada una de las
unidades gubernamentales - sean empresas, sean organismos del Gobierno Central relacionados
con éstas - se trató de solucionar los angustiosos problemas heredados del pasado. Sin embargo,
esos esfuerzos se desarrollaban en el contexto de un sistema caracterizado por múltiples
regulaciones, inconsistencias, falta de claridad, carente de incentivos y que se basaba en relaciones
formales que resultan permanentemente subvertidas en la práctica diaria.
El 31 de octubre de 1986, el Gobierno Argentino firmó con el Banco Mundial el Contrato de Préstamo
de Asistencia Técnica por un monto de US$ 18.5 millones (Préstamo BIRF-2712-AR) , para
desarrollar un Programa de Fortalecimiento de la Gestión Pública, con un período de ejecución de
cuatro años.
El primero de ellos es lograr una reforma estructural del sistema de empresas públicas, que refuerce
los esfuerzos de mejora que realizan sus unidades componentes, en vez de trabarlos, como parece
hacerlo en la actualidad. Buena parte de las dificultades de las empresas públicas se vinculaban a
factores ajenos a las mismas o se derivaban de la difícil situación económica por la que atravesaba el
país. Pero no todos los problemas de eficiencia de las empresas se derivan de esas cuestiones.
Hay una porción importante de ellos que se relacionan con la estructura institucional y legal del
sistema en que las empresas están insertas, con las «reglas de juego» que definen las relaciones
entre empresas y organismos del Gobierno Central.
Para lograr este último sub-objetivo, la Secretaría de la Función Pública desarrollaría un Programa de
Alta Dirección para Empresarios Públicos (PADEP), especialmente preparado para los altos niveles
gerenciales de las empresas públicas
Las gestiones iniciales tendientes a la creación del Posgrado tuvieron como marco los encuentros
promovidos desde la SFP y el INAP con las universidades nacionales de la Argentina, a fin de discutir
las necesidades y oportunidades para la promoción de carreras universitarias en Administración
Pública. Estos encuentros fueron realizados hacia fines de 1984, en las ciudades de Santa Fe y
Mendoza.
A los efectos de obtener el financiamiento para la puesta en marcha del Programa, la Facultad de
Ciencias Económicas solicitó y obtuvo del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET) - organismo dependiente de la Secretaría de Ciencia y Técnica del gobierno
argentino - un subsidio institucional de A 60.000 (aproximadamente US$60.000 en ese momento).
Este aporte fue destinado en su mayor parte a sufragar el monto de las becas ofrecidas a los
participantes de la Maestría.
Este programa había sido concebido como segunda etapa y complemento indispensable del
programa de profundas reformas económicas y financieras puesto en marcha por el gobierno
nacional a mediados de 1985, el llamado Plan Austral. En efecto la modernización del sector público,
y la mejora de su eficacia y eficiencia eran condiciones indispensables para lograr el crecimiento
económico y la mejora de la situación social del país.
Esta circunstancia no habitual, haría que los becarios de otros países latinoamericanos, además de
incorporar conocimientos y experiencias, tuvieran la oportunidad única de observar, conocer y seguir
de cerca el importante proceso de transformación económica e institucional en el marco de la
democracia, que el gobierno se proponía llevar a cabo.
A poco de iniciado el gobierno, el 30 de enero de 1984, dictó el decreto 414/84, creando en jurisdic-
ción de la Presidencia de la Nación una Comisión Honoraria encargada «... del análisis de la
situación de las empresas, sociedades y establecimientos o haciendas productivas de propiedad total
o parcial del estado , cualquiera sea su naturaleza jurídica, y en cada caso proponer al PEN, con
indicación de los motivos, la privatización total o parcial, o la liquidación administrativa, y si fuere el
caso, el mantenimiento dentro del ámbito estatal de acuerdo con los procedimientos establecidos en
la ley 22177. Asimismo, podía sugerir medidas de carácter general o particular, de orden jurídico,
económico o estructural para ser aplicadas a los entes aludidos.» 2
Como es repetitivo en estos casos, el decreto se fundamenta en «que para lograr la moderniza ción...
se requiere ... un rápido incremento de la eficiencia en la utilización de los recursos de capital de
propiedad estatal....» e «...incorporar al régimen establecido por este decreto a las empresas que por
su importancia o magnitud requieran con mayor urgencia el control sobre el cumplimiento eficiente de
sus objetivos...»
Para ello ...»es necesario arribar a diagnósticos ciertos sobre los problemas... que impiden el
funcionamiento eficiente...», y para ello ...»resulta necesario desarrollar un efectivo control sobre la
gestión de esas empresas», para lo cual el órgano que se crea ...»debe contar en su ámbito con la
SIGEP...» (!)
Además, los considerandos arguyen alambicadamente sobre el derecho del Presidente de la Nación
de controlar directamente a las empresas públicas, no obstante las competencias de los Ministerios y
Secretarías. Detrás de ello se adivina la tradicional lucha por jurisdicciones y poder, que esterilizo
tantos esfuerzos en este sector, y el deseo de crear una especie de superministerio dependiendo del
Presidente, aspiración también tradicional de cuanto funcionario tuvo responsabilidades en el tema y
pretendió evitar caer en la maraña de la lucha antes mencionada.
Es necesario destacar, precisamente, que todas las decisiones que se adoptaron, aún parciales, lo
fueron por decreto; no se llegó a concretar ningún cambio legal por decisión específica del Congreso,
lo cual reflejaría, al mismo tiempo, la escasa voluntad y/o capacidad política de introducirlos, ya sea
por parte del Poder Ejecutivo, del Congreso, o de ambos. Solamente por la vía incorrecta pero
consuetudinaria de las leyes de presupuesto se introdujeron algunas normas de carácter general,
que afectaban o podían llegar a afectar a las empresas públicas.
Tampoco del accionar de los organismos que creó durante este período se derivó ningún cambio
significativo en las reglas que regían el comportamiento del sector.
Consecuentemente este gobierno mantuvo durante los tres primeros años de su gestión la
organización institucional y los instrumentos de gestión del sector que había establecido el gobierno
militar
El decreto 2194 del 2 de diciembre de 1986 estableció un «nuevo» sistema, en el que incluye a YPF
SE, YCF EE, GE SE, AyEE SE, SEGBA SA, FA, AA SE, AGP EE, ELMA SA, OSN EE, ENTEL EE,
ENCOTEL EE, e HIDRONOR SA, es decir un total de 13 empresas, o sea 9 menos que las que el
gobierno militar transfirió a jurisdicción de las Secretarias al disolver la CEN en 1978.
El nuevo sistema establecido por el gobierno del Dr. Alfonsín excluía a las empresas públicas del
área de defensa, que eran prácticamente las únicas que habían crecido en número y dimensión
durante el gobierno militar. Cabe recordar que el proyecto de creación de la CEN las incluía, pero fue
necesario excluirlas ante la oposición militar.
De todas maneras, las empresas incluidas representaban sin duda alguna las que mayores
problemas creaban al tesoro público, por sus necesidades de fondos para cubrir inversiones y déficits
de funcionamiento, y a la economía y al sociedad, por sus niveles de utilización de insumos, y de
tarifas y precios, como así también por la ineficiencia y pobre calidad de los servicios prestados, en
general.
La participación de las distintas áreas del gobierno queda concretada con la creación del Comité
Interministerial de Empresas Públicas (CIEP) como órgano superior del sistema que se establece,
integrado como miembros permanentes por los Ministros de Economía y de Obras y Servicios
Públicos, y por el Presidente del Directorio de Empresas Públicas, creado por la misma ley. Como
miembros «concurrentes» incluye a los Secretarios de Planificación y de Control de Empresas
Públicas, ambos de la Presidencia de la Nación, de Coordinación Económica y de Hacienda, ambos
del Ministerio de economía, y de Coordinación, de Energía, Transportes, Comunicaciones, Recursos
Hídricos y Marina Mercante, todos del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Los miembros
concurrentes participarían en temas de su competencia cuando fueran convocados por los miembros
permanentes 21
La integración del CIEP refleja tanto el deseo y la necesidad objetiva de coordinación entre la
administración central y las empresas públicas.
● coordinar la implementación por las empresas del sistema de los planes y políticas globales y
sectoriales del gobierno, dando para ello las instrucciones del caso al DEP.
● definir las políticas de precios y tarifas y las pautas generales del régimen laboral a aplicar
por las empresas
● proponer al PE el nombramiento y remoción del Presidente del DEP, y sobre la base de las
recomendaciones de este último, proponer el nombramiento y remoción de los restantes
miembros del DEP y de las autoridades superiores de las empresas del sistema;
● considerar y aprobar los acuerdos programa entre el gobierno y cada una de las empresas.
Estos acuerdos deberían ser plurianuales y procurar mejorar la gestión económico-financiera,
optimizar la utilización de los recursos, y acotar las necesidades de financiamiento de las
empresas. Debían incluir objetivos específicos a lograrse, sobre la base de los cuales se
evaluaría la gestión, como así también especificar los compromisos recíprocos de asignación
de recursos por la administración central y del logro de los objetivos por la empresa.
● proponer la reestructuración y modificación del sistema normativo que rige a las empre sas,
para contribuir a mejorar su gestión;
● proponer al PE la inclusión o exclusión en el listado de entidades bajo jurisdicción del CIEP,
mencionadas más arriba, «de las entidades cuyo patrimonio sea propiedad del estado
nacional» 22
● todas las demás relacionadas con la gestión, control y evaluación de las empresas que le
requiriera el PE. 23
Finalmente, luego de la sonora derrota electoral del gobierno en setiembre de 1987, que presagiaba
el mal final que se verificó efectivamente luego, si no se lograba cambiar efectivamente en varias
áreas, el Dr. Rodolfo Terragno, modernizante sin relación histórica con el partido de gobierno, se hizo
cargo del Ministerio de Obras y Servicios Públicos con el propósito de encarar y al menos comenzar
a concretar una serie de privatizaciones.
Con ese propósito logro como primer paso concentrar la formulación de políticas y las decisiones
sobre el sector. El decreto 1806 del 11 de noviembre de 1987 establece en sus fundamentos que
«...se requiere definir un marco institucional que asegure la unidad de criterio...»
● ¿Qué papel jugaron las empresas públicas en el desarrollo económico del país?
La necesidad de contener los efectos de la gran crisis comenzada en 1929, primero, y la de procurar
la reactivación de la economía gravemente afectada por aquella crisis, llevaron al gobierno argentino,
desde el comienzo de la década de 1930, a ampliar la intervención del estado en las
actividades económicas y financieras. Lo mismo sucedió en todos los países con economías de
mercado.
Se inició entonces una tendencia permanentemente creciente, aunque a distintos ritmos, según las
circunstancias y los gobiernos, que en Argentina sólo se intentó seriamente detener a partir de 1976,
aunque con resultados mixtos, hasta que las hiperinflaciones de 1989 y 1990 forzaron el
comienzo efectivo de las privatizaciones y descentralizaciones, y con ello, el de la liquidación
del sector, con la consecuente pérdida de vigencia de los regímenes legales
correspondientes.
La sucesiva aparición de nuevos regímenes generales y la modificación de los existentes, señala una
evolución que puede caracterizarse por dos aspectos básicos: la diferenciación y la autonomía
crecientes respecto de las normas generales propias de la administración central, que fueron
mostrando los regímenes sucesivamente creados o modificados, y la evolución institucional de las
propios entes, que muchas veces, en función de la expansión cuantitativa y cualitativa de sus
actividades, fueron transformándose a lo largo del tiempo, pasando de formas institucionales
poco diferenciadas de la administración central, a otras más autónomas, sobre todo en lo que
La gran ampliación de la intervención del estado en la economía a partir de la crisis de 1930 hizo
imprescindible la creación de instituciones públicas de nuevo tipo, dotada de personería,
agilidad y flexibilidad, y muchas veces de autonomía financiera y presupuestaria respecto de
la administración central.
La situación de monopolio de hecho caracterizaba en general a los servicios públicos. En general, las
primeras nacionalizaciones o creaciones de empresas públicas se refirieron a este tipo de servicios,
con lo cual se dio lugar a una simbiosis entre el concepto de “servicio público” y el de “empresa
pública”.
Se entiende por empresa pública a todo organismo que produce bienes o servicios para el
mercado, bajo el control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad directa o
indirecta, total o parcial del organismo, el que actúa en situación de monopolio o de
competencia, y donde como principio general, los ingresos por ventas de bienes o prestación
de servicios deben cubrir, como mínimo, los costos de producción.
Una empresa pública, por otra parte, no puede en principio, actuar con total independencia de los
objetivos, políticas y normas del gobierno
En efecto, cualquiera sea la forma jurídica adoptada, una empresa pública debe ser siem pre
un ente “desconcentrado”, lo cual quiere decir que está facultada para adoptar por sí misma
las decisiones necesarias para sus operaciones corrientes, como mínimo, y sin seguir
necesariamente para ello los procedimientos formales establecidos para el conjunto de la adminis-
tración pública.
Finalmente, el principio general es que los ingresos por ventas o por prestación de servicios
deben cubrir los costos de producción correspondientes. Este concepto requiere también
algunas precisiones.
El funcionamiento de la empresa pública debería estar entonces asegurado por los ingresos
provenientes de los pagos por venta de bienes y prestación de servicios, o sea por los
usuarios y consumidores, y no como en el caso del presupuesto fiscal del estado, donde los
contribuyentes pagan impuestos que no guardan proporción con la utilización de los servicios de la
administración pública central.
Por otra parte, el avance de la técnica económica ha permitido evaluar los costos “económicos” de
una operación determinada, lo cual significa agregar a los costos “privados” propios de la empresa,
los costos que la comunidad debe soportar, en cuanto a externalidades (por ejemplo, la polu ción o
congestión) y transferencias, como así también a considerar los precios económicos 5 de los
insumos (salarios, materiales, energía, tasas de cambio, etc.), que en general son en mayor o menor
medida diferentes de los que prevalecen en el mercado en un momento dado.
La empresa pública puede recibir para ese objeto aportes adicionales de capital o préstamos de su
propietario (el estado) como sucede con cualquier filial privada respecto de su casa matriz; puede
recurrir al crédito público, bancario o de proveedores internos o externos; o puede autogenerar
capital adicional, reinvirtiendo utilidades, y aún utilizar cualquier combinación de dichos medios de
financiamiento, como es común en las empresas privadas.
Desde el punto de vista de la contabilidad pública, se los denomina en general “cuentas especia¬les”,
por la autoridad que les ha sido delegada para el manejo de los fondos que perciben, al margen de
las “cuentas generales” que controle y administra la Tesorería General de la Nación y sus
delegaciones.
Esta figura jurídica se ha aplicado a entes como por ejemplo la Dirección Nacional del Registro Oficial
(publicaciones con efectos legales), Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos (explotación legal de
juegos de azar), Servicio Nacional Forestal (explotación de bosques de propiedad pública), etc.
En 1946 existió la intención de utilizar la asociación del estado con capitales privados nacionales
o extranjeros para las empresas de servicios públicos que se pensaba nacionalizar, y para
constituir otras nuevas.
El texto originario deja a las leyes de creación y estatutos de cada empresa el establecer las
modalidades de organización y operación correspondiente 23 pero establece que actuarán bajo el
“control directo” del Poder Ejecutivo en cuanto a la orientación de sus actividades.
Por una parte se pretendió dar a las “empresas del estado” las características operativas propias
de las empresas privadas.
Para ello, esta ley definió que “las empresas públicas quedan sometidas: a) al derecho privado
en todo lo que se refiere a sus actividades específicas; b) al derecho público en todo lo que
atañe a sus relaciones con la administración pública o al servicio público que se hallare a su
cargo.
Con el mismo propósito de poner a las empresas del estado en condiciones de operación similares a
las privadas, esta ley estableció que deberían pagar todos los impuestos y tasas, con excepción de
los impuestos so
Estas modificaciones dieron lugar al control por parte del Tribunal de Cuentas de la Nación, que
había sido creado en 1957, substituyendo parcialmente a la Contaduría General de la Nación como
órgano de control externo, y crearon una Sindicatura General dependiente del Ministerio de
Economía, primero, y luego de la Secretaría de Estado de Hacienda, para ejercer el control interno
del Poder Ejecutivo en lo financiero y contable.
Estas últimas reformas precisaron también que el control funcional (tutela) del Poder Ejecutivo sobre
las empresas del estado se ejercería por intermedio de los Ministerios y Secretarías de Estado que
correspondiera, según el sector de actuación de cada empresa.
Como consecuencia, ninguna de las empresas creadas por el estado después de 1957 ha sido
incluida en el régimen que estamos analizando. Por el contrario, al sancionarse en 1967 el régimen
de Sociedades Anónimas con Mayoría Estatal (ley 17318) comenzó una tendencia a transferir
empresas del estado al nuevo régimen, buscando más flexibilidad.
Como consecuencia de varias leyes dictadas por el gobierno nacional, este pasó a ser propietario
de la totalidad de las acciones emitidas por sociedades anónimas previamente de propiedad
privada, y que lógicamente habían sido constituidas según el Código de Comercio.
Ejemplos de este tipo de sociedades fueron Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires, (SEGBA)
constituida en 1961 al comprar el estado las acciones de CADE, con la intención de privatizarla
posteriormente, intención que no se concretó en esa época.
Todos estas sociedades continuaron actuando en todos los aspectos dentro del derecho
privado. El estado ejerció un cierto control haciéndose representar en las asambleas que
designaban los directorios, pero nunca designó oficialmente órganos de tutela, ni de control
interno ni externo.
En 1967 el estado nacional se enfrentó a la necesidad de constituir una nueva empresa pública para
llevar a cabo grandes proyectos hidroeléctricos. Procurando flexibilidad, no quiso utilizar para
ello el régimen de empresas del estado.
Por otra parte, la sociedad a constituir tendría desde el inicio vocación de permanencia indefinida, por
lo cual se pensaba que la utilización de la sociedad anónima del Código de Comercio, con su falta de
todo control público formal, originaria grandes críticas, sobre todo considerando las enormes
inversiones que el estado debía hacer y los créditos externos que debía solicitar. En efecto, la
solución adoptada en el caso SEGBA, había originado profundas críticas.
En consecuencia, se decidió crear un nuevo régimen legal explícito, bajo la denominación indicada al
comienzo del párrafo.
El requisito básico establecido por la ley para que el estado pudiera constituir una sociedad
de este tipo es que posea al menos el 51% del capital, el que debe ser además, suficiente para
constituir el quórum y prevalecer en las Asambleas. Cuando en el acto de constitución de la
sociedad, el estado declara que su intención es mantener su participación mayoritaria, toda
venta posterior de acciones que pudiera alterar esa situación deberá ser autorizada por ley.
Más adelante, la ley exceptúa explícitamente al estado de las exigencias del número mínimo de
socios y de ser accionista para poder ser miembro del Consejo de Administración, y de las
limitaciones para constituir quórum y votar en las asambleas, que para las sociedades anónimas
comunes establece el Código de Comercio.
La exigencia de que el estado tenga mayoría de capital, quórum y votos, por otra parte, hace
innecesaria la existencia del requisito de la designación del presidente y un tercio de los
administradores por el estado, de los mecanismos de veto e intervención del estado a través
del órgano de tutela en caso de veto.
En efecto, dado que las sociedades anónimas de propiedad del estado no operan en las Bolsas de
Si se compara el régimen de las sociedades anónimas con mayoría estatal, con el de las empresas
del estado, se advierte con claridad que, con el deseo de obtener la flexibilidad propia de las
sociedades privadas, se ha dejado totalmente de lado en el nuevo régimen una serie de aspectos
que son importantes, si se considera que las sociedades a constituir dentro de este último son, sin
ninguna duda, empresas públicas dentro de los términos de nuestra definición, y que deberían ser,
en general, de gran magnitud.
Todo ello hace que las sociedades que estamos analizando aparezcan como «islas» aisladas del
sector público, con el que no tienen ninguna otra conexión formal que la asamblea, que se
reúne normalmente una vez al año.
Estos regímenes, creados con el propósito sano de lograr mayor flexibilidad, contribuyeron en
cambio a crear nuevos «feudos» dentro del sector público, el que, al expandirse, perdía cada
vez ma la unidad de propósitos, dirección y control que debería subsistir en el estado, aun cuando
fuera necesaria una gran descentralización operativa.
El régimen que estamos analizando fue aprobado para hacer posible la constitución de Hidronor.S.A,
encargada de llevar a cabo el proyecto hidroeléctrico del Chocon-Cerros Colorados, lo cual cumplió
con gran eficacia.
Las sociedades comprendidas en el régimen legal analizado en esta sección deben ser
consideradas empresas públicas y funcionaban totalmente dentro de un régimen de derecho
privado.
La evolución del régimen legal de las empresas públicas en Argentina parecía haberse completado
con la sanción, en 1974 de la ley mencionada.
A fines del año anterior se había creado la Corporación de Empresas Nacionales, con el propósito de
centralizar en este organismo las funciones del estado relacionadas con la supervisión, dirección y
control de las empresas de propiedad total o mayoritaria del estado nacional, y también de las
participaciones minoritarias del estado en sociedades privadas y la gestión de las sociedades
privadas que estaban «temporariamente» bajo la gestión del estado.
La ley define como Sociedades del Estado a aquellas que el estado constituya como
propietario exclusivo, para desarrollar actividades industriales, comerciales, o de servicios
públicos.
Autoriza al Poder Ejecutivo a incluir en el nuevo régimen a las sociedades existentes comprendidas
dentro de los regímenes de empresas del estado, sociedades anónimas con mayoría estatal,
sociedades de economía mixta, y regímenes especiales (vigentes para algunas empresas públicas, a
las cuales nos referiremos más adelante), lo cual confirma el propósito de unificación, ya comentado
66 .
Al mismo tiempo, prohíbe toda participación de capitales privados en estas sociedades, como
así también su transformación posterior en sociedades anónimas con mayoría estatal.
Actuarían dentro del derecho privado, ya la ley remite todo lo relativo a la constitución y
funcionamiento a las normas establecidas para las sociedades anónimas. El funcionamiento
dentro del derecho privado se confirma por la expresa exclusión de la aplicación de las leyes
básicas para la administración pública.
1. Según la definición adoptada por el Dr. Pedro Andrieu, describa una empresa pública por:
a) finalidad; b) control de las decisiones; c) propiedad; d) política de precios o tarifaria;
e) diferencias con empresas privadas; f) situaciones de monopolio.
Se entiende por empresa pública a todo organismo que produce bienes o servicios para el mercado,
bajo el control efectivo del poder público, el cual posee la propiedad directa o indirecta, total o parcial
del organismo, el que actúa en situación de monopolio o de competencia, y donde como principio
general, los ingresos por ventas de bienes o prestación de servicios deben cubrir, como mínimo, los
costos de producción.
Lo que diferencia básicamente a la empresa pública de la privada, es el control efectivo de sus
decisiones, al menos de las de cierta importancia, por el poder público.
Este derecho de control sobre la empresa pública se origina en la propiedad total o parcial, directa o
indirecta, de la empresa pública por parte del estado. La propiedad indirecta se refiere al caso de
propiedad total o parcial de filiales de diversos grados, por parte de las empresas, “holdings” en otros
organismos públicos, sobre los cuales el estado ejerce control efectivo. A su vez, la filial debe ser
objeto de “control” efectivo, por parte del propietario público correspondiente.
La referencia al control efectivo requiere algunas precisiones. En primer lugar, puede sostenerse
que, de hecho, en determinadas empresas de las cuales el estado es propietario total o parcial,
directo o indirecto, permanentemente o durante ciertos períodos, el estado o la empresa pública no
ejercen un control perceptible. Aún cuando en los hechos este tipo de situación puede verificarse, y
se verifica, ello no impide que sea necesario considerar “pública” a la empresa correspondiente, si
desde el punto de vista legal, el estado o la empresa pública tienen el derecho de ejercer un control
efectivo, si lo desean o lo consideran conveniente.
Por otra parte, en los casos de propiedad parcial de la empresa por el estado o por otra empresa o
ente público, lo importante para distinguir si la empresa es o no pública desde el punto de vista
jurídico no consiste en el hecho de que la propiedad estatal sea mayoritaria o minoritaria (o aún a
partes iguales), sino la medida en la cual, en función del régimen legal al que la empresa está
sometida, sea que provenga éste de la creación de la empresa o de la toma de una participación por
el estado, este último tiene o puede ejercer el control efectivo de las decisiones de cierta importancia
a tomarse al nivel de la empresa.
La referencia a “decisiones de cierta importancia”, refleja implícitamente la idea básica de
“desconcentración”. En efecto, cualquiera sea la forma jurídica adoptada, una empresa pública debe
ser siempre un ente “desconcentrado”, lo cual quiere decir que está facultada para adoptar por sí
misma las decisiones necesarias para sus operaciones corrientes, como mínimo, y sin seguir
necesariamente para ello los procedimientos formales establecidos para el conjunto de la
administración pública.
2. ¿Por qué se justifica en el caso de empresas públicas una noción amplia de “costos”?
Cualquiera sea el concepto de costo adoptado, en principio el precio establecido para la venta de una
bien o la prestación de un servicio producido por una empresa pública debe guardar proporcionalidad
con los costos correspondientes. También en general y en principio, dicho precio debe tender a
cubrir y recuperar el total del costo correspondiente.
El concepto de empresa pública, con su connotación de independencia financiera, no se ve afectado
cuando por la utilización de conceptos de costos y beneficios económicos o sociales, una parte del
costo que corresponde a estos últimos no puede ser captado directamente, a través del precio que
paga el consumidor o usuario.
En estos casos la comunidad toda debería ser la responsable por la compensación a la empresa por
los beneficios externos que ella origina, y consecuentemente, es la Tesorería del estado la
responsable de efectuar las transferencias correspondientes, con independencia del sistema
adoptado para recaudar los fondos correspondientes, y del criterio adoptado para repartir esa carga
sobre la comunidad.
3. ¿Qué es un ente desconcentrado? Compare con los principios introducidos en 1933 a la ley
complementaria permanente del presupuesto.
Órganos desconcentrados
Se trata en general de organismos que continúan formando parte de la administración central, y por
lo tanto, carecen de personería jurídica propia. Sin embargo, el tipo de actividades que cumplen son,
al menos parcialmente, similares a las empresarias, y perciben ingresos del público, en retribución de
los servicios que prestan. Estos ingresos se utilizan, en general, para cubrir total o parcialmente los
gastos de operación del organismo, excluidos los de personal, que son cubiertos por el presupuesto
del estado, del que forman parte.
la carencia de personería jurídica propia, y el carácter mixto, en parte administrativo y en parte
empresario, de sus operaciones, hace que se las considere como formando parte de la
administración central, y no como empresas públicas, y ni siquiera como entes autárquicos.
Los presupuestos anuales de las instituciones mencionadas serán aprobados por el Poder Ejecutivo,
y no por el Congreso como parte del presupuesto general. El Congreso, sin embargo, preserva las
atribuciones que en materia presupuestaria le asigna la Constitución, al imponer al Poder Ejecutivo la
obligación de comunicarle los presupuestos aprobados para su “confirmación”; a su vez, la
aprobación será válida, mientras el Congreso no las rechace o modifique. Esta importante
disposición procura preservar el respeto a la Constitución, y reconocer la existencia de una
necesidad de continuidad en las operaciones de las instituciones autónomas, que, según muestra la
experiencia recurrente, podrían verse dificultadas en los casos en que el Congreso demorara la
consideración y aprobación del presupuesto anual. En principio, la aprobación de los presupuestos
de las “instituciones autónomas” por el Poder Ejecutivo, parece un procedimiento mucho más ágil y
rápido, aspecto que debía ser de particular importancia en esa época en que el país estaba sumido
en una gran depresión y crisis, con las consiguientes dificultades presupuestarias.
La autorización que la ley otorga al Poder Ejecutivo, no es sin embargo, ilimitada. El artículo
establece también que “los gastos de explotación... no podrán ser superiores a sus ingresos”, y en el
caso de las Cajas de Jubilaciones, los gastos de administración no podrán ser superiores al 3% de
sus ingresos normales.
Se encuentran aquí, el reconocimiento de la autarquía financiera de dichas instituciones, que hace
que sus gastos no dependan de los ingresos correspondientes al presupuesto general, y la
prohibición de autorizar déficits de explotación, lo cual no excluye la posibilidad de efectuar “aportes
de capital” destinados a ampliar los servicios
EL TEXTO CONSTITUCIONAL
5) DERECHO AL MEDIOAMBIENTE
“todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras”
“Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos
naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la
información y educación ambientales”
1) EL AMPARO
“Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro
medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que
en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley”
2) HABEAS DATA
“Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y
de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a
proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación,
confidencialidad o actualización de aquéllos”
4) HABEAS CORPUS
“Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad física, o en caso de
agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de desaparición forzada de
personas, la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su
favor y el juez resolverá de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio”
DEL SENADO
“el Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires,
elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el
mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos. Cada
senador tendrá un voto”.
EL PODER EJECUTIVO
● El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser
elegidos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos
o se han sucedido recíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos,
sino con el intervalo de un período.
● La segunda vuelta electoral, si correspondiere, se realizará entre las dos fórmulas de
EL JEFE DE GABINETE
El art. 100 establece que al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el
Congreso de la Nación, le corresponde, entre otras facultades:
● Ejercer la administración general del país
● expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le
atribuye este artículo y aquellas que le delegue el presidente de la Nación
● efectuar los nombramientos de los empleados de la Administración, excepto los que
correspondan al presidente
● ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la Nación
● hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional
● concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar
● producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras
solicite al Poder Ejecutivo
● refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia y los
decretos que promulgan parcialmente leyes
● debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus
Cámaras, para informar de la marcha del gobierno
● Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser
removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras
el procedimiento legislativo a seguir, señalando que “el jefe de gabinete de ministros personalmente y
dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente,
cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara.
Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su
expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada
con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso”.
● Estará integrada, asimismo, “por otras personas del ámbito académico y científico, en el
número y la forma que indique la ley”.
● Sus atribuciones serán:
○ “seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas
inferiores”
○ “emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados
de los tribunales inferiores”
○ “administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la
administración de justicia”
○ “ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados”
○ “decidir.la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso
ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondientes”
○ “dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que
sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación
de los servicios de justicia”
MINISTERIO PÚBLICO
Nuevo órgano con jerarquía constitucional que integra el sistema de administración de justicia,
Dromi sostiene que el Ministerio Público es un organismo independiente en cuanto a su autonomía
funcional y a la autarquía financiera. Pero su actividad como órgano independiente está en función de
la administración de la justicia
GOBIERNOS DE PROVINCIA
La Constitución reformada conserva, al tratar sobre los gobiernos de provincia, todo lo dispuesto en
la Constitución histórica; pero hace una enmienda :
● “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”
● “las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer
órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación
y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación”
EL GOBIERNO RADICAL
ALDO FERRER
En 1983, al concluir el gobierno del Proceso, el tejido productivo y social resultó seriamente dañado
por la política económica, pero el efecto más profundo y permanente de ésta fue el aumento de la
deuda externa, la Argentina era uno de los países más endeudados del mundo.
Las consecuencias del endeudamiento se prolongaron y agravaron posteriormente con el correr del
tiempo, y culminaron con el default del 2001/2002. El país permaneció sujeto, desde entonces, a los
programas de ajuste respaldados y monitoreados por el Fondo Monetario Internacional.
El candidato radical, Raúl Alfonsín, transmitió el mensaje que el país esperaba. Recomponer la
unidad nacional, reparar los agravios a los derechos humanos, colocar a las Fuerzas Armadas en el
lugar que les corresponde dentro de la ley, instalar al país en el mundo como Nación responsable y
resolver los problemas económicos heredados de la última gestión peronista, multiplicados por las
políticas del régimen de facto. Su programa fue la Constitución Nacional y su promesa, recuperar la
democracia como ámbito de convivencia civilizada y requisito del desarrollo, de la justicia social, el
bienestar y la soberanía, Por primera vez, en las elecciones de octubre de 1983, un candidato radical
derrotó, en comicios sin proscripciones, al peronismo.
La política económica de la presidencia de Alfonsín se desarrolló en tres etapas, Las dos primeras
bajo la conducción de los ministros de economía Bernardo Grinspun y Juan Sourrouille y, la última,
en las condiciones de descontrol que llevaron a la renuncia del presidente y, en julio de 1989, a la
anticipada transferencia del poder al presidente electo.
En la primera etapa, el gobierno se fijó como meta un crecimiento del PBI del 5% anual, elevar los
salarios reales, incorporar la equidad en el régimen impositivo, contener la inflación, evitar los ajustes
recesivos y alcanzar un acuerdo con los acreedores que limitara los servicios de la deuda a niveles
compatibles con los objetivos de la política económica. A tales fines, se dispuso un aumento de
salarios de suma fija, se regularon los ajustes de las tarifas de los servicios públicos, se redujeron las
tasas de interés reguladas, se supervisó la evolución de los precios industriales y se adoptó una
política de ajustes periódicos del tipo de cambio al estilo de la aplicada durante la presidencia de Illia.
Se estableció un Plan Alimentario Nacional para asistir a las familias de menores ingresos y el
presupuesto incorporó una reducción de los gastos militares y el aumento de los fondos destinados a
la educación y la salud. Respecto de la deuda externa, mientras se negociaba con el FMI y los
bancos acreedores, se dispuso la suspensión de los pagos hasta el 30 de junio de 1984. Entre las
medidas de largo plazo se promovió un régimen más amplio de fomento a las exportaciones.
La estrategia no produjo los resultados esperados. Las condiciones externas agravaron la
situación con el deterioro de los términos de intercambio y el alto nivel de las tasas de interés sobre
la deuda externa.
La negociación abierta con el FMI culminó a fines de 1984 con un acuerdo de stand by y la apertura
de negociaciones con el comité de bancos acreedores. Sin embargo, no se recuperaron los
equilibrios macroeconómicos ni aflojó la puja distributiva del ingreso liderada por el sindicalismo
peronista, el sector agroexportador y los grupos económicos y financieros locales y extranjeros
beneficiarios de las políticas del Proceso, El nivel de precios reflejaba esta situación.
En marzo de 1985, con el cambio en la conducción del Ministerio de Economía, se inició la segunda
etapa de la política económica. Las medidas iniciales incluyeron el ajuste de tarifas y del tipo de
cambio. En abril, en el marco de una concentración en la Plaza de Mayo en defensa de la
democracia, el Presidente señaló la gravedad de la situación y anticipó la necesidad de aplicar una
economía de guerra. En junio se decidió una reducción del 12% del gasto público, un aumento en las
tarifas de los servicios públicos y los combustibles, la suspensión de las obras públicas y el propósito
de incorporar capital privado en diversas empresas estatales. Poco después, el gobierno anunció una
nueva versión de la política de ingresos heterodoxa e imaginativa cuyo objetivo central era erradicar
la inflación inercial.
El denominado Plan Austral introdujo una nueva moneda, el austral, equivalente a un mil pesos,
elevó los salarios, jubilaciones, pensiones y las tarifas de los servicios públicos y enseguida los
congeló al nivel del 12 de junio, redujo las tasas reguladas de interés activas del 30% al 6%, y las
pasivas del 28% al 4%, congeló el tipo de cambio a la paridad de 0,8 austral por cada dólar,
compensó el ajuste cambiario con nuevas retenciones, aplicó una política fiscal destinada a reducir el
déficit del 11% al 4% del PBI y la política monetaria persiguió los mismos fines estabilizadores. Se
trataba de un ajuste heterodoxo en el contexto de una política de ingresos y precios administrados.
Para erradicar la inflación inercial contenida en los contratos con cláusulas de ajustes de precios, se
aplicaron los coeficientes de una tabla de desagio. Los autores sabían que los llamados precios flex
no administrables, como los productos estacionales, abrían una brecha peligrosa. Lo mismo sucedía
con la evolución de los precios internacionales y su incidencia en los precios intemos a través del
comercio exterior.
Los efectos iniciales del plan fueron favorables. Mejoraron la producción, el empleo y los salarios
reales. También la situación fiscal y del balance de pagos, y la tasa de inflación se redujo al 2%
mensual.
En este contexto, el gobierno intentó desplegar su estrategia de crecimiento, que incluía la atracción
de capital privado a la industria petrolera a través del llamado Plan Houston, y avanzó en la venta de
empresas estatales cuya privatización no se había logrado durante la gestión de Martínez Id de Hoz,
tales los casos de SIAM y la fábrica de vidrios y opalinas Hurlingham, entre otros. Más tarde, el
gobierno anunciaría un acuerdo preliminar para asociar a empresas del exterior en la conducción de
ENTEL y Aerolíneas Argentinas, pero la oposición peronista frustró este proyecto. La propuesta de
trasladar la Capital Federal a Viedma formó parte de la visión del Presidente de resolver el problema
histórico de la concentración de la actividad política, económica y social en el puerto metropolitano.
El Plan no era posible de sostener ya que no se lograban alcanzar los equilibrios macroeconómicos,
mientras aumentaban las pujas distributivas y los servicios de la deuda imponían una carga
insoportable sobre el presupuesto y el balance de pagos. Debido a que el Tesoro no generaba el
superávit primario necesario para adquirir las divisas destinadas al servicio de la el deuda, aumentó
su endeudamiento con el Banco Central. La política monetaria era así restrictiva hacia la actividad
interna y expansiva respecto del Tesoro. El resultado fue el aumento de la tasa de interés y la
esterilización si de la liquidez mediante el aumento de los encajes remunerados de los bancos y la
colocación de títulos públicos para absorber la liquidez excedente. Esto último fue denominado el
festival de bonos. En abril de 1988 se suspendieron los pagos al exterior; se trataba de una
moratoria, de hecho, impuesta por la carencia de divisas. Al promediar el año, la inflación se
encontraba el otra vez desbocada, la economía en recesión, el desempleo en aumento, los salarios
reales en baja y la deuda externa en aumento.
En agosto de 1988 se lanzó un nuevo programa llamado el Plan Primavera. Era otra versión de la
política de ingresos a través de la reforma del régimen cambiario, acuerdos de precios y reformas
impositivas. El efecto antiinflacionario fue débil y efímero. A principios de 1989 se permanecía en los
inicios de la hiperinflación y el anuncio del Banco Mundial de la suspensión de desembolsos
comprometidos aumentó el clima de incertidumbre. Ese año era también el de las elecciones
presidenciales y las perspectivas de cambio agravaron las expectativas. En enero se produjo una
corrida especulativa contra el austral que trató de contenerse contra la venta de reservas del Banco
Central. En febrero, éste carecía de reservas para regular el mercado, que era ya inmanejable dada
la dimensión de la fuga de capitales. En sólo los cuatro meses siguientes, la cotización del dólar se
multiplicó por ocho. Es probable que se tratara, como se diría luego, de un golpe de mercado contra
el gobierno, pero, en todo caso, eran los desequilibrios extremos que no pudieron resolverse y, en
primer lugar, el del endeudamiento los que provocaron la nueva crisis.
Entre febrero y agosto los precios subieron el 1.700%, el tipo de cambio se devaluó casi cuatro veces
y los salarios reales cayeron el 30%. La monetización de la economía se desplomó y la fuga desde el
austral hacia el dólar sancionó la debacle del sistema monetario. La moneda local había perdido las
funciones esenciales de un signo monetario: depósito y referencia de valor, y medio de cambio. El
descalabro económico se trasladó con rapidez al escenario político. En marzo, había renunciado el
Ministro de Economía y, en las elecciones de mayo, había triunfado el candidato peronista. En el
marco de una situación Inmanejable y de episodios de alteración del orden público, era evidente que
no podía transitarse normalmente el prolongado período entre la elección y el cambio de mando
previsto para diciembre. El presidente Alfonsín renunció, y el 8 de julio transfirió el mando a Carlos
Saúl Menem en momentos en que el índice de precios alcanzaba el 200% mensual.
El gobierno radical logró sostener la democracia frente a los embates de los herederos del pasado de
violencia y fractura de la densidad nacional. Su política internacional planteó la postura de un país
soberano alineado con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, la solidaridad con los
países de la periferia y, en particular, con la integración latinoamericana.
En éste último terreno, sus dos logros más importantes fueron la resolución definitiva de los conflictos
limítrofes con Chile y la convergencia con el Brasil, que culminó con los acuerdos bilaterales de
integración y desarrollo, que fueron, a su vez, la base fundacional de la creación posterior del
Mercosur. En el campo económico, el gobierno no logró remontar la herencia heredada ni enfrentar
las consecuencias de un escenario externo desfavorable, que, en el subcontinente latinoamericano,
provocó la llamada década perdida cle los años ochenta
(CAPÍTULO 2 Y 3)
Reforma burocrática y reforma gerencial
Bresser Pereira señala que desde la Revolución Industrial se producen dos reformas administrativas
fundamentales: la Reforma Burocrática o Reforma del Servicio Civil y la Reforma Gerencial. La
primera marca la transición hacia la dominación racional-legal de la que nos habla Weber, y
representa un momento fundamental del proceso histórico de racionalización burocrática. Mediante
ella se instala una administración profesional y se crean una serie de instituciones que constituyen la
administración pública burocrática. La segunda, por su parte, partiendo de la existencia de un
Servicio Civil, desarrolla un conjunto de instituciones y de principios que hacen viable y dan origen a
la administración pública gerencial. Dicho autor, afirma además que en los años ochenta, la
preocupación fundamental de la “primera ola” de reformas fue la de promover el ajuste estructural de
las economías en crisis, particularmente de aquellas altamente endeudadas y en desarrollo. Ya en
los años noventa, cuando se percibe que ese ajuste no podría, en términos realistas, llevar al Estado
mínimo, se produce la “segunda ola” de reformas. En tanto que en la primera ola la supremacía de la
perspectiva económica lleva, en relación al Estado, esencialmente a una política de downsizing, en la
segunda ola las reformas tienen carácter institucional. En 1999, Bresser Pereira decía que el
proyecto fundamental era reconstruir o reformar el Estado recuperando su capacidad de gestión de
gobierno. La “propuesta socialdemócrata” de Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, a partir del
análisis que hicieron sobre la crisis del Estado, consiste exactamente en reconstruir
institucionalmente el Estado.
Las reformas gerenciales en los países desarrollados, algunos casos emblemáticos (Pág 79)
El nombre “Consenso de Washington” fue utilizado por el economista inglés John Williamson en la
década de los ochenta, y se refería a los temas de ajuste estructural que formaron parte de los
programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones,
durante la crisis de la deuda desatada en agosto de 1982.
Años más tarde, Williamson convocó a una cincuentena de economistas de varios países,
entre ellos varios latinoamericanos, a una conferencia que tuvo lugar el 6 y 7 de noviembre de
1989, en Washington, destinada a analizar los avances alcanzados y las experiencias obtenidas
de la aplicación de las políticas de ajuste y de reforma estructural impulsadas por el consenso
de Washington. Las conclusiones que de esta conferencia surgieron dieron para un libro, el que
fue editado por el propio Williamson y publicado por el Institute of International Economics
de Washington. Aparte del Banco Mundial y el BID, conforman el consenso de Washington
altos ejecutivos del Gobierno de EE.UU., las agencias económicas del mismo Gobierno, el Comité de
la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional, miembros del Congreso interesados en temas
latinoamericanos y los “think tanks” dedicados a la formulación de políticas económicas que apuntan
a forzar cambios estructurales en Latinoamérica.
John Williamson intentó sintetizar las diversas ponencias que se presentaron en el seminario de 1989
relativas a una decena de instrumentos de política económica, en las cuales se verificó un razonable
grado de acuerdo, a continuación se brinda una síntesis de las mismas.
(1) Disciplina fiscal: No más déficit fiscal. Presupuestos balanceados. Un déficit de presupuesto
operacional que sobrepase un 1% a 2% del PIB se consideraba prueba fehaciente de una falla en la
política aplicada, a menos que este exceso se haya utilizado en inversiones de infraestructura
productiva. Se recomendaba estabilizar la proporción deuda-PIB a no más de 0.4.
(2) Reordenamiento de las prioridades del gasto público. Se recomendaba la reducción del gasto
público. No se necesita mucha imaginación para deducir a quiénes favorece esta política y a quiénes
no. Desde luego que los sectores más ricos de una sociedad resistirán una redistribución por la vía
tributaria, prefieren la reducción del gasto público, aunque signifique el fin del estado de seguridad
social. Los subsidios deberían reducirse, incluso eliminarse, en el caso de empresas fiscales
deficitarias. Por contraste, el gasto en educación y salud era considerado como la quintaesencia del
gasto fiscal apropiado, en su carácter de inversión en capital humano. La inversión en infraestructura
pública es también considerada una forma de gasto público productiva.
(3) La Reforma Impositiva. El aumento del ingreso vía impuestos se consideraba una alternativa a
la reducción del gasto público para paliar el déficit fiscal. A pesar de esto, existía un amplio consenso
en el principio de que la base tributaria debía ser amplia, mientras que la tasa
tributaria marginal debía ser moderada.
(4) Liberalización de las Tasas de interés. Existían dos principios generales referentes a los ni-
veles de las tasas de interés que concitaron el apoyo mayoritario del Consenso de Washington.
El primero es que las tasas de interés debían ser determinadas por el mercado, para evitar dis-
torsiones en la asignación de recursos como resultados de criterios burocráticos arbitrarios. El
segundo principio apuntaba a la necesidad de tasas de interés real positivas, para incentivar el
ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales, por el otro.
(5) Tipo de cambio competitivo. Como en el caso de las tasas de interés, la tendencia era
inclinarse por tipos de cambio determinados por las fuerzas del mercado. No obstante, se
consideraba más importante lograr un tipo de cambio “competitivo”, más que cómo este tipo de
cambio se determinará. Lo esencial era que fuera consistente con los objetivos macroeconómicos
planteados. Se consideraba que el tipo de cambio real debía ser lo suficientemente compe-
titivo como para promover el crecimiento de las exportaciones a la tasa máxima que el potencial del
lado de la oferta del país lo permitiera, al mismo tiempo que se mantuviera un eventual déficit de
cuenta corriente a un nivel sustentable. El límite al tipo de cambio competitivo estaría dado por las
presiones inflacionarias que se pudieran generar. En todo caso, la filosofía del consenso era que el
equilibrio de la balanza de pagos estaría mejor servida por una política de expansión de las
exportaciones, en lugar de la sustitución de importaciones.
(6) Liberalización del comercio internacional. Se señalaba que la liberalización de las impor-
taciones constituía un elemento esencial en una política económica orientada hacia el sector
externo (orientación hacia afuera). El otro elemento era el tipo de cambio. El acceso a bienes
intermedios importados a precios competitivos se consideraba un aspecto importante en la pro-
moción de las exportaciones, mientras que una política proteccionista en favor de la industria
nacional y en contra de la competencia extranjera era vista como una distorsión costosa. El sistema
de licencias de importación era considerado el peor ejercicio de proteccionismo, dado que apunta
directamente a la creación de oportunidades para la corrupción. En opinión de Williamson, una tarifa
general moderada entre un 10% y un 20%, con poca dispersión era aceptable como mecanismo para
proteger y orientar la diversificación de la base industrial, sin mayores costos.
(7) Liberalización de la Inversión Extranjera Directa (IED). La liberalización de los flujos fi-
nancieros externos no era visto como de alta prioridad. No obstante, una actitud restrictiva que limite
la entrada de la inversión extranjera directa (IED) era considerada una insensatez.
El consenso de Washington levantó muchas críticas y sus resultados en América Latina fueron
decepcionantes, ya que nuevamente a los únicos que beneficiaron fueron a los países desarrollados,
los negocios de las privatizaciones, la concentración económica y coadyuvó a las crisis de fines de
los 90.
Muchos de los temas abordados volverán a aparecer una y otra vez cuando se aborden los
problemas administrativos. En la práctica, aunque la estrategia planteaba la necesidad de cambios
globales, se analizan los problemas generales mezclados con los específicos y se superponen los
niveles macro y micro-organizacional.
El planeamiento
El Primer Plan Quinquenal: A principios del segundo semestre de 1946, la Secretaría Técnica de la
Presidencia comenzó a preparar un Plan de Gobierno para el período 1947 y 1951. El referido plan
se anunció en el mensaje presidencial del 19 de octubre de 1946 como “Proyecto de Ley”, cuyo art. 1
daba el “Plan de Realizaciones e Inversiones” y desarrollaba proyectos de ley sobre: organización de
los ministerios, derechos electorales de la mujer, organización de la sanidad pública, reforma
universitaria, organización del Servicio Exterior de la Nación, fomento de la industria nacional, entre
otros aspectos. El plan definía las aéreas de intervención estatal, precisaba las políticas a
implementar y diseñaba las instituciones, y los instrumentos para llevarlas a cabo. Buscaba articular
la actuación estatal, organizando el futuro y estableciendo un campo ampliado de intervención
permitiendo pensar y homogeneizar al Estado como un todo. Instituía e informaba todas las normas
tanto a la sociedad como al Estado. El Primer Plan Quinquenal resultó sumamente exitoso, se
evidenció un marcado crecimiento del PBI y de los indicadores sociales entre los años 1945 y 1948.
El Segundo Plan Quinquenal señalaba que: “El Estado auspicia la organización integral de la
comunidad nacional en sus sectores básicos, social, económico, político, según el sistema federal”.
En el mensaje dado por Perón en el Congreso Nacional cuando presentó el Segundo Plan
Quinquenal señalaba que: “Comenzamos por organizar el Gobierno. Hemos organizado también el
Estado, que vivía en una desorganización tan grande como el Gobierno, y la Constitución Justicialista
y las leyes que la van reglamentando, en el orden orgánico, van estableciendo una organización. Es
mediante eso que se pudo cumplir el principio fundamental de las realizaciones de gobierno, que se
basan en una acción centralizada y en una realización descentralizada”; y continuaba: “Es también
mediante esa organización que ha sido posible realizar la planificación ajustada de la tarea a
cumplirse por el Gobierno, por el Estado y por el pueblo argentinos organizados. Esa tarea de
planificación es la que tenemos hoy el inmenso placer de ofrecer a los compañeros legisladores”.
Afirmaba también que a esa tarea de planificación, que es consecuencia de la organización, habría
de seguir también la racionalización, que es consecuencia de las dos anteriores. Continuaba
alegando que podía “asegurar a los señores legisladores que a esta organización y planificación que
presentamos a las Honorables Cámaras de Senadores y de Diputados ha de seguir, en el gobierno,
tal cual está planeada en el Segundo Plan Quinquenal, la natural racionalización, sin la cual las
tareas de gobierno se complican y llevan a una superabundante burocracia, siempre contraria a las
realizaciones efectivas de gobierno”.
El Plan comprendía cinco capítulos:
1. El primero es de Acción Social, que abarcaba la Organización del Pueblo, el Trabajo, la Previsión, la educación, la
Cultura, las Investigaciones Técnicas, la Salud Pública, la Vivienda y el Turismo.
2. El segundo capítulo se refería a la Acción Económica, que comprendía Acción Agraria, Acción Forestal, Minería,
Combustibles, Hidráulica, Energía Eléctrica, Régimen de Empresas e Industrias.
3. El tercer capítulo versaba sobre Comercio y Finanzas, que abarcaba el Comercio Exterior, el Comercio Interno,
Política Crediticia, Política Monetaria y Política Impositiva.
4. El cuarto capítulo era de los Servicios y Trabajos Públicos, que comprendía: Transportes, Vialidad, Puertos,
Comunicaciones, Obras y Servicios Sanitarios.
5. El quinto comprendía la Racionalización Administrativa, la Legislación General, las Inversiones del Estado y los
Planes Militares.
Acerca de la organización del planeamiento, Perón señalaba que sobre cada materia el organismo
nacional de planificación realizó, con el asesoramiento de los ministerios específicos en la materia,
una apreciación total y sumaria de la situación. Manifestaba, asimismo, que el Consejo Nacional de
Planificación estaba integrado por representantes directos de todos los gobiernos provinciales, de
territorios, de los ministerios y de la Municipalidad de la Capital Federal. La apreciación de la
situación en cada materia, decía, se concretó en una síntesis final de formulación simple, objetiva,
estable y perfectible, que luego fue sometida a las observaciones de cada ministerio, provincia o
territorio, a los efectos de su coordinación y acuerdo final.
En materia de políticas administrativas, se registran una multiplicidad de políticas administrativas
algunas implícitas y otras explícitas. Estas surgen de la concepción del rol del Estado en la sociedad,
La racionalización administrativa
La problemática administrativa aparece reflejada de forma más o menos explícita en diversos planos.
La cuestión se encuentra presente en los dos planes quinquenales, se produce un nuevo
ordenamiento constitucional y ministerial, se deben afrontar los problemas administrativos inherentes
a la creación de nuevas reparticiones y a la asunción por parte del Estado de servicios y actividades
productivas. A tal fin, se crearon unidades especializadas en el tratamiento de los asuntos
administrativos. Los múltiples aspectos abordados no responden a un plan orgánico, aun cuando
haya una concepción subyacente. Por otra parte ésta se caracteriza por una gran flexibilidad, pues se
revén medidas y se van modificando constantemente los instrumentos y los organismos (modificación
de Ley de Ministerios, de los organismos de planificación, etc.).
En el Segundo Plan Quinquenal se incluye un capítulo sobre la Racionalización Administrativa, cuyo
objeto es: “Facilitar la conducción general del país mediante la unidad de concepción del gobierno y
la unidad de acción del Estado”, las medidas aplicadas en la materia se orientan a obtener
economías presupuestarias (en especial en lo que hace a la política administrativa coyuntural
aplicada a raíz de la crisis de 1952). Como se vio en el período anterior, y se verá en los siguientes,
las alternativas políticas y las restricciones económicas son motoras y determinantes de las
problemáticas administrativas coyunturales.
5. Se refleja, por primera vez, una preocupación por que el aparato estatal sirviera a los objetivos de
la política de gobierno y se lo institucionaliza al más alto nivel del Estado (Ministerio Secretaría de
Asuntos Técnicos).
6. Se procede en una dirección de centralización en la conducción y descentralización en la
ejecución. Se multiplican los ministerios, empresas, reparticiones como unidades decisorias. A la par
se intentan crear mecanismos de coordinación y control central. Se forman equipos interministeriales.
idoneidad y redistribuir el sobrante. Establecer el servicio civil con normas estrictas para los
nombramientos, calificaciones, ascensos y eliminaciones. Una de las propuestas del Dr. Prebisch que
cobró vigencia fue la promulgación de un nuevo Estatuto del Personal Civil de la Administración
Pública Nacional. En esta etapa, el enfoque de lo administrativo estuvo orientado desde la
perspectiva económica. Se sostiene que: “El Estado es ineficiente de por sí, y deben transferirse la
mayor cantidad posible de actividades a la esfera privada. La política administrativa concebida en
este período recién comenzará a ejecutarse en el siguiente.
El plan de racionalización y austeridad del Dr. Frondizi se centró básicamente en los costos de
operación del aparato estatal.
Los objetivos globales del plan aparecen resumidos en tres puntos:
1. Drástica reducción de los gastos públicos a fin de reducir el déficit y el impulso
inflacionario.
2. El perfeccionamiento de la organización administrativa y de los procedimientos a fin de
lograr mayor efectividad y eficiencia en los servicios.
3. El establecimiento de normas de austeridad gubernativa. Se adoptaron medidas
tendientes a restringir los gastos de administración del Estado y se trató de poner freno al
incremento salarial.
En general, los instrumentos utilizados y las variables sobre las que se buscó incidir fueron las
siguientes:
1) Reducción de gastos.
1.1) Reducción de personal. El plan logró cierto grado de cumplimiento de sus
objetivos en esta materia, aunque se pagó un alto costo en la pérdida de recursos
humanos valiosos que resultaron difíciles de reemplazar o que fueron sustituidos por
otros a un costo mayor. Se operó a través de instrumentos e incentivos diversos
(congelamiento de vacantes, pases, jubilación, incentivos para pasar a la actividad
privada, limitación de aumento de salarios, etc.).
1.2) Austeridad en el consumo de bienes y servicios (reducción de gastos
prescindibles, automóviles, viajes, viáticos, café, etc.).
1.3) Reducción de los gastos de capital y la limitación de inversiones.
1.4) Privatización de empresas públicas. Provincialización de servicios.
Reorganización y supresión de organismos.
2) Reordenamiento administrativo:
2.1) Creación de oficinas de OyM.
2.2) Sistema de comisiones y análisis de estructuras.
2.3) Cambios de ordenamientos funcionales y procedimientos. Normalización de
funciones, tareas y regímenes.
2.4) Confección de manuales.
2.5) Racionalización del uso de equipos y materiales.
2.6) Confección de digesto ordenado de leyes, decretos y reglamentos.
La diferencia con otros períodos estriba en el total apoyo político que obtuvieron los organismos
centrales de conducción de la racionalización administrativa (básicamente la CEPRA y el ISAP) por
parte del máximo nivel político (el Secretario Técnico de la Presidencia era el presidente del CEPRA).
La preocupación fundamental fue la reducción de gastos y no el cumplimiento de metas. No se buscó
articular una relación entre las políticas sustantivas y los instrumentos organizacionales y
administrativos. Las políticas administrativas tuvieron una sola finalidad: la reducción de costos
operativos. En síntesis, podría señalarse que en esta experiencia se llega al mayor nivel de
profundidad en la aplicación del concepto de racionalización administrativa basado en una urgencia
de la coyuntura económica. Se obtienen logros en los objetivos buscados de reducir el gasto del
sector público. En este sentido se instrumenta cabalmente la concepción que sobre el Estado
comentáramos al examinar el período 1955-58. También podría afirmarse que se llega al límite de lo
que pueden dar las técnicas de Organización y Métodos (OyM) y los enfoques formalistas y
normativos de la racionalización. Los éxitos se deben al fuerte apoyo político con que contó esta
experiencia
el sector industrial y un aumento del costo de vida, factores que, a su vez, agudizaron
todavía más los conflictos sociales y políticos. La fuerte alza de los precios unida a la
existencia de 750.000 desocupados y la liquidación de industrias llevaron a la CGT a
adoptar un plan de lucha que también fue desestabilizante. En 1964, la CGT aprobó un
“Plan de Lucha” que incluía la ocupación de los lugares de trabajo y los centros de
producción en el caso de que el gobierno no tomara las medidas económicas reclamadas
por la central obrera para solucionar los problemas más urgentes de los trabajadores. Las
elecciones de 1965, se polarizaron entre la Unión Popular (peronismo), que obtuvo
2.800.000 votos, y la UCRP, con 2.700.000, los legisladores justicialistas refuerzan en el
congreso los reclamos gremiales. En materia de política exterior, el gobierno asume la
posición de no intervención en la crisis dominicana, lo que tensa la situación con los
militares y con Estados Unidos que ya se encontraba complicada por la nacionalización de
los contratos petroleros y la ley de medicamentos. La evolución del Producto Bruto Interno
(PBI) durante ese período fue del -2,4% para el año 1963, del 10,3% para el año 1964 y del
9,1% para el año 1965. La evolución del Producto Bruto Industrial del -4,1% para el año
1963, del 18,9% para el año 1964 y del 13,8% para el año 1965. La deuda externa
disminuyó de 3.400 millones de dólares a 2.600 millones. El salario real horario creció entre
diciembre de 1963 y diciembre de 1964 un 9,6%. La desocupación pasó de 8,8% en 1963 a
5,2% en 1966. Se logró incrementar el PBI en el orden del 8% entre 1964-1965, con el
correspondiente efecto sobre el empleo. Sin embargo no se pudo controlar el alza de los
precios internos que pasaron la barrera del 30% anual entre 1965 y 1966. El gobierno trató
de reaccionar con controles de precios que fueron resistidos por los empresarios. Pese a
que el país había crecido a las referidas tasas, y que a principios de 1965 se conocían datos
que indicaban niveles récord en las exportaciones de trigo y en la producción de láminas de
acero de SOMISA, los medios de comunicación comparaban al gobierno con una tortuga y
se multiplicaban las huelgas y los sabotajes y cobraron relevancia las conspiraciones
militares con anuencia del sector vandorista del sindicalismo para derrocar al gobierno. En
materia de gestión administrativa pública, se otorga un rol importante a la Secretaría del
Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, que elabora el “Plan Nacional de Desarrollo
1965/1969”, donde se retoma la idea de un plan de desarrollo integral del país a mediano
plazo, luego de los planes quinquenales del Peronismo. Pero este no llegó a ser aprobado
por el presidente Illia. La referida Secretaría se constituyó en una escuela de planeamiento
clásico de estilo cepalino y instauró sectoriales de planeamiento en cada uno de los
ministerios. Entre otras cosas el plan establecía un mecanismo de planeamiento
democrático, la integración industrial en los sectores más dinámicos y básicos y aún no
desarrollados, para superar el desnivel existente entre la producción de bienes finales e
intermedios, la diversificación de las exportaciones para atenuar las variaciones de los
mercados internacionales, y un plan de infraestructura que fue adoptado espontáneamente
por los municipios y las provincias durante muchos años. En consonancia con el
planeamiento, se buscó innovar en los mecanismos presupuestarios y contables,
básicamente a través del intento de establecer el presupuesto por programas como
mecanismos racionalizador y de control de gestión en el cumplimiento de las metas fijadas
por las políticas y planes. También se operó una centralización organizativa en las funciones
vinculadas a las políticas administrativas. No se habla de reforma administrativa, dada la
impopularidad que habían alcanzado en la administración pública el CEPRA y el ISAP. Se
aumenta la dotación del personal del Estado (17,5 %) que había venido disminuyendo
desde 1955. La coyuntura económica favorable hace pasar a un segundo plano la
problemática administrativa por lo menos hasta 1965/66, donde se vuelven a adoptar ciertas
medidas de reducción del gasto público. Se reducen las funciones del ISAP, que pasa a
depender de Hacienda, y se disuelve en febrero de 1970. Se incorpora el Servicio OyM a la
Oficina Nacional de Presupuesto. En materia educativa, se pone en marcha el Plan
Nacional de Alfabetización (1964) con el objetivo de disminuir la tasa estimada en poco más
del 10% de la población adulta. En junio de del año siguiente el programa contaba con doce
mil quinientos centros de alfabetización y su tarea alcanzaba a trescientos cincuenta mil
alumnos de dieciocho a ochenta y cinco años de edad.
Su primer ministro de economía, Bernardo Grinspun, es una expresión de las Pymes. Se enfrenta a
los sectores financieros y finalmente es desplazado. Asume Juan V. Sourrouille. Se acuerda con los
bancos, el FMI y la Reserva Federal. Se inician ajustes, especialmente en busca de detener la
inflación. Lanza el Plan Primavera. El gasto público era superior a los ingresos, en especial por los
servicios de la deuda externa, la promoción industrial, la caja PAN y otros planes sociales. A
Sourrouille lo reemplazan Juan Carlos Pugliese primero y Jesús Rodríguez luego, sin lograr encauzar
el rumbo. En 1988 se dispara el proceso inflacionario convirtiéndose en hiperinflación en 1989. En el
87 triunfa nuevamente el peronismo, con Cafiero, en la Provincia de Buenos Aires. En materia de
empresas del Estado se inicia un intento privatizador de la mano de Terragno, comenzando por
Aerolíneas Argentinas, pero sin resultados concretos. En materia de gestión pública, en diciembre de
1983 la Subsecretaría de la Función Pública, creada en 1977, se eleva a la jerarquía de Secretaría. A
través del decreto 3687, del 23 de noviembre de 1984, el gobierno del presidente Raúl Alfonsín crea
el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el cual se refiere a la selección, formación y carrera
de los funcionarios de más alto nivel. Para ello se inspiran en el modelo francés. Está orientado a
lograr cambios en tales aspectos con la finalidad de incrementar la eficiencia, la actitud de servicio y
el compromiso de los altos funcionarios con la forma republicana y democrática de gobierno. Dicho
Cuerpo se constituye con aquellos que aprueben un curso de 30 meses dictado por el INAP. Sus
integrantes están destinados a cumplir funciones de conducción, asesoramiento superior o de
coordinación en organismos centralizados y descentralizados de la administración pública. Con todo
ello se persigue profesionalizar la función pública. El empleo público en Argentina crece un 7% entre
1983 y 1985. El gobierno aborda el crecimiento del empleo público sobre la base de una política de
estabilización sin prescindibilidades y el Poder Ejecutivo crea un punto de inflexión en la tendencia
creciente del empleo público, en el período septiembre octubre de 1985, al decretar el congelamiento
de vacantes; sin embargo, los esfuerzos del gobierno comienzan a traducirse en una progresiva
reducción del empleo.
En cuanto a la situación salarial se distinguen dos dimensiones:
a) La dispersión salarial existente entre los funcionarios de las distintas áreas de la
Administración Pública Nacional (más de 150 escalafones distribuidos entre 250
organismos).
b) El retraso salarial respecto de la actividad privada que dificulta la retención del personal
altamente calificado y la atracción de nuevos recursos con ese nivel de formación.
En noviembre de 1986 se toman medidas para definir la estrategia salarial para el sector público, a
través de los decretos 2192 y 2193. Se intenta homogeneizar los salarios de los trabajadores
estatales y mejorar los ingresos de aquellos que se encuentran más rezagados. Se reduce la
dotación de personal a través de cuatro mecanismos; la supresión de cargos vacantes, la
El debate sobre la descentralización y las privatizaciones transita otro andarivel distinto del de la
Secretaría de la Función Pública, se instala en el Ministerio de Obras y Servicios Públicos con el
Ministro Terragno. Se comienza con privatizaciones periféricas o subcontratación de ciertos aspectos
secundarios de un servicio o empresa pública, como por ejemplo en la DN de registros de la
propiedad automotor. También en esta etapa se re privatizaron empresas como SIAM, Opalinas
Hurlingham, Sol Jet y se intentó una privatización parcial (40%) de Aerolíneas Argentinas, y de
ENTEL, y se desregulan parcialmente servicios públicos para buscar que privados ingresen a
competir con el Estado en la prestación de los mismos, todo esto sin mucho éxito.
El fracaso del Plan Austral lleva a decretar varias emergencias económicas, entre ellas la del sistema
previsional. En 1988 se acordó un pacto federal entre la Nación y las provincias por el cual el Estado
Nacional incrementaba su participación en la coparticipación de impuestos (coparticipables) a casi el
50% y se beneficiaba a las provincias menos desarrolladas y más pobladas en detrimento de otras
como la Provincia de Buenos Aires.
Menem asume en plena crisis hiperinflacionaria. Se hace asesorar por empresarios y designa a
miembros de Bunge y Born al frente de economía. El primero, Roig, muere a los pocos días de un
infarto y el segundo fracasa antes de fin de año. Menem nombra a su contador Erman González,
quien hace un plan de ajuste y logra la primera estabilización. Cavallo ya está en Relaciones
Exteriores preparándose para asumir el Ministerio de Economía, cosa que logra en enero de 1991,
cuando lanza la convertibilidad.
leyes de Emergencia Económica y la de Reforma del Estado, que constituyeron las bases para las
políticas de organización del Estado y las políticas económicas.
Sus objetivos fueron:
a) desregular la economía,
b) privatizar las empresas estatales,
c) reformar la administración pública
d) transferir servicios públicos sociales en especial de salud y educación a las
provincias, esto último realizado muchas veces sin la correlativa transferencia de
partidas presupuestarias, lo que agravaría el déficit de las jurisdicciones provinciales.
Venta de inmuebles innecesarios para la gestión estatal. El Ministerio de Economía tiene a su cargo
la venta o transferencia de los inmuebles que los distintos organismos públicos y empresas del
Estado declaran prescindibles para su gestión. La mayor parte proviene de las empresas privatizadas
o concesionadas. Se han transferido inmuebles a organismos nacionales, provincias y municipios.
Esta política aún continúa en marcha y se encuentra a cargo de la Secretaría de Hacienda.
En el Capítulo III de la ley descripta se establecen los principios del Programa de Propiedad
Participada, que posibilita la participación en la adquisición de empresas, etc., “sujetas a
privatización” a los empleados (en relación de dependencia), usuarios titulares y productores de
materias primas cuya industrialización o elaboración constituye la actividad del ente a privatizar. Se
deja establecida la creación, en el ámbito del Congreso Nacional, de la Comisión Bicameral integrada
por seis senadores y seis diputados, elegidos por sus respectivos cuerpos, que tendrá como misión
“constituir y ejercer la coordinación entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo Nacional, a los
efectos del cumplimiento de la ley y sus resultados”. La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y
la Auditoría General de la Nación (AGN) actúan en colaboración permanente con esta comisión. El
programa de privatizaciones, en una primera etapa, estuvo a cargo del Ministerio de Obras y
Servicios Públicos, posteriormente incorporado con el rango de Secretaría al Ministerio de Economía.
Entre otras, se concretaron las privatizaciones de las empresas pertenecientes al Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos y algunas del Ministerio de Defensa.
Entre ellas se destacan: SEGBA (electricidad), Agua y Energía Eléctrica, Aerolíneas Argentinas, ENTEL
(teléfonos), Hidronor, Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (en forma
parcial), Yacimientos Carboníferos Fiscales, Ferrocarriles Argentinos, FEMESA, concesión de rutas nacionales,
Junta Nacional de Granos, Mercado de Hacienda, Caja Nacional de Ahorro Postal, Atanor, Petroquímica General
Mosconi y Área Material Córdoba), el Correo Argentino, Petroquímica Bahía Blanca, y las empresas
administradas por el Ministerio de Defensa y la venta de acciones remanentes, propiedad del Estado, de las
empresas ya privatizadas.
niveles con apertura horizontal en grados, y establece la obligatoriedad del concurso para el ingreso
a la carrera y la cobertura de vacantes. El decreto 994 (1991) crea el Régimen de Cargos con
Funciones Ejecutivas para el personal comprendido en el ámbito del Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa (SINAPA) y clasifica los cargos en tres niveles de acuerdo con su incidencia
en la prestación de servicios esenciales para la comunidad, la participación en la reforma del Estado,
la gestión de políticas públicas o el manejo de recursos presupuestarios. Su artículo 11 deroga los
artículos 50 al 56 y el anexo III del decreto 2476 de noviembre de 1990, referentes al régimen de
cargos con funciones ejecutivas. En 1991 se sancionó la Ley de Convertibilidad que limita la emisión
de moneda nacional a la disponibilidad de divisas en el Banco Central. A partir de las privatizaciones
y concesiones de las antiguas empresas del Estado se sancionaron las leyes y decretos que crearon
los Entes de Regulación de los diversos servicios públicos transferidos. Se modificó el Régimen
Previsional. En 1994 comenzó a funcionar un sistema mixto que permite el funcionamiento de
empresas de capitalización previsional privadas y la libre elección de los aportantes entre el régimen
estatal –o sistema de reparto– y las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
En agosto de 1994 se sancionó la Reforma de la Constitución Nacional que establece importantes
cambios en la relación del Estado con la Sociedad, en el sistema político y en el ámbito de la
administración pública, entre ellas, la creación del rol de Jefe de Gabinete de Ministros como
responsable de la administración pública y del control presupuestario.
Este sería, en cierto modo, el concepto que recoge la legislación argentina que regula las “empresas
del Estado” o el derecho francés que estatuye sobre parte de las “empresas públicas” y los
“establecimientos públicos industriales.”
a) A nuestro juicio la respuesta depende, como ya vimos al hablar de la nacionalización, del tipo de
actividad que se considere. Sí lo que se quiere hacer es “nacionalizar-sin-estatizar,” en el sentido de
incorporar al sector estatal una actividad comercial o industrial, manteniéndola bajo un régimen de
derecho privado, entonces nuestra respuesta será categórica: El sistema de las empresas del Estado
es totalmente inadecuado para ello, porque desemboca en demasiados elementos de derecho
público como para mantener la plena agilidad de la empresa.
Esto significa que hay que excluir de este tipo de descentralización a toda intervención del Estado
que intente regular la economía a través de su acción y su mera presencia, por ejemplo, como
empresa líder en determinada rama del comercio o de la industria.
b) También hay que excluir, en nuestro concepto, aquellos servicios públicos de carácter técnico que
se prestan directamente a la colectividad, tales como teléfonos, correos, transportes, porque la
eficiencia técnica continuada y permanente de los mismos se resiente notablemente con las marchas
y contramarchas del régimen jurídico de derecho público y privado; con las constantes antítesis de
flexibilidad y rigidez, de privilegio y sometimiento a condiciones iguales que los particulares. Creemos
que el régimen de la empresa que preste esos servicios debe tratar de ser inequívoco: O derecho
público —entonces, un típico ente autárquico o autónomo (Obras Sanitarias de la Nación, Vialidad
Nacional)—, o derecho privado (luego, una sociedad de Estado: SEGBA); no mixturas de derecho
público y privado que lo único que logran es sembrar el desconcierto y la duda en la empresa,
respecto a qué es lo que puede legalmente hacerse o no.
c) En cambio, cuando se trata de ciertas actividades que hacen a la infraestructura del país pero al
mismo tiempo tienen un cierto carácter industrial o comercial —siderurgia, petróleo—, entonces
creemos que puede ser de utilidad el sistema de las empresas del Estado. En efecto, en tales casos
es ineludible un cierto grado de privilegio y protección estatal porque se afecta una actividad
sumamente vital para el resarrollo del país, pero al mismo tiempo se requiere algún grado de
flexibilidad operativa para poder canalizar hacia el mercado el resultado de esa actividad. (O sea,
para la venta del petróleo o del producto terminado.) En tales casos, nos parece adecuado por
ejemplo, que la extracción del petróleo esté a cargo —básicamente, lo que no quiere decir
exclusivamente— de YPF (que es empresa del Estado), para tener en ese aspecto la protección del
derecho público, pero que luego, cuando se trate de comercializar los productos derivados del
petróleo, tales como la nafta, aceite, etc., pueda hacerla bajo un régimen de derecho privado. De la
misma manera, nos parece adecuado que la extracción del gas natural esté a cargo de Gas del
Estado (también bajo el régimen de las empresas del Estado), sometida entonces en ese aspecto al
derecho público, pero que luego, en lo que se refiere a la venta de gas licuado, pueda venderle a los
distribuidores bajo un régimen ágil del derecho comercial. Con todo, no creemos que la forma de la
empresa del Estado sea el único tipo de descentralización admisible para este tipo de actividades
económicas de infraestructura, pues nos parece, según se verá luego, que la sociedad de economía
mixta puede también rendir iguales o mejores frutos en este aspecto, si se la utiliza con un régimen
adecuado.
aparentemente posible. Es necesario reestructurar el régimen de todas estas empresas del Estado,
transformándolas según corresponda en sociedades de Estado o en típicos entes autárquicos o
autónomos, o dándolos a corporaciones públicas, o a sociedades de economía mixta o sociedades
comerciales o civiles con participación estatal, etc., de acuerdo a la naturaleza de su actividad; qué
corresponderá en cada caso habrá de depender de un adecuado conocimiento de 1º) cuáles son las
formas de descentralización posibles, y 2º) cuál es la situación y la naturaleza de la actividad que se
quiere otorgar a un ente descentralizado.
· POR ULTIMO les pido que entren al sitio de la Asociación Argentina de Estudios de la
Administración Pública www.aaeap.org.ar (de ingreso libre) y escuchen la conferencia del
21/5/2020 de Joan Subirat, (es breve) que resume lo estudiado hasta aquí con sentido
presente y futuro: "Gestionar lo público en tiempos de Pandemia" por Joan Subirat en la
página
· Para los temas presupuesto, descentralizacion, federalismo y coparticipacion estoy agregando un nuevo
articulo de Horacio CAO .
· Recomiendo además para el análisis del tema de la copartipación y el tema de la descentralización, el texto
del Dr Andrieu que se encuentra en la solapa de la primera unidad llamado Centralización y
Descentralización.
La percepción de una administración pública ineficaz unida a la crisis económica y política iniciada en
1998, derivó en una situación límite en los años 2001-2002. Si bien ningún espacio quedó a salvo del
estallido social, es claro que muchos ámbitos subnacionales demostraron una capacidad diferencial
para enfrentarlo. En este sentido, casi todas las provincias y municipios rediseñaron su gestión de
gobierno alrededor de tres prioridades: pago de sueldos a los empleados públicos, mantenimiento de
los servicios básicos (principalmente salud, seguridad y educación) y refuerzo del sistema de
asistencia social.
Si bien los funcionarios provinciales y municipales fueron salpicados por el desprestigio general de la
política, las altísimas tasas de reelección y continuidad partidaria de intendentes y gobernadores en
él ciclo electoral del año 2003 parecen mostrar que las responsabilidades incrementales que
asumieron durante la crisis los hubieran salvaguardado en forma individual del ‘que se vayan todos’.
En este sentido, es posible concluir que los temores respecto de disgregación y de vaciamiento del
poder político no se concretaron en buena parte debido a las acciones emprendidas por estos
ámbitos de gobierno. Vale remarcar que esta es una situación prevista por la teoría del orden federal,
en donde la multiplicidad de ámbitos estatales – Nación, provincias y municipios – organizan una
estructura de múltiple resguardo de las instituciones políticas básicas.
4. El empleo público
Como era lógico de esperar, la evolución del empleo público tuvo un desarrollo bastante paralelo al
que se observa en el caso del presupuesto. En particular debe destacarse el agudo descenso del
empleo nacional en virtud de la casi desaparición de las empresas públicas y las transferencias de
servicios a provincias. Obviamente, este último elemento también explica una parte importante del
explosivo crecimiento del empleo provincial. En la actualidad se estima que el empleo público,
considerando los tres ámbitos de la administración pública de la República Argentina, asciende a
unos 2,25 millones de empleados, de los cuales 1,5 millones trabajan en la administración provincial,
400 mil en la municipal y 350 mil en la nacional.
Pero no sólo hubo cambios en la participación relativa de cada ámbito de la administración pública;
los procesos de ajuste fiscal, en particular los realizados a partir de mediados de los ’70 implicaron
una importante reducción del empleo público como parte de la población económicamente activa
(PEA), tal como se observa en la Figura Nº 3.
En cuanto a la gestión del personal, puede hablarse de tres segmentos diferenciados. Un primer
segmento, que ocupa a aproximadamente un 60% del empleo público se encuadra en escalafones
que, con sus problemas y fallas, se encuentran vigentes. Seguridad en el ámbito nacional, y a los
escalafones de salud, seguridad y educación en las provincias.
Si bien, en estos ámbitos se encuentran casos y situaciones similares a las que describiremos para el
siguiente segmento, la vigencia de los escalafones impone límites y condicionamientos al despliegue
anárquico de la carrera del personal. Un segundo segmento ocupa alrededor del 35% de la
administración pública, y se caracteriza por un funcionamiento que no está sujeto al encuadre
general. Más allá de esta situación excepcional, las condiciones generales de trabajo de estos
empleados suelen ser idénticas a las de los empleados del escalafón general, con excepción de la
estabilidad laboral. Administración Pública ocurre por algún tipo de vinculación política, familiar o de
amistad con funcionarios del ámbito nacional, provincial o municipal.
Por último, cerca del 5% del total del personal, corresponde a los cargos políticos o de conducción de
la administración. El límite entre estos cargos y los del segmento anterior son borrosos ya que, como
vimos, casi todas las designaciones son ‘políticas’. Adicionalmente, es habitual que la pauta salarial
del gobierno nacional para su propia administración, sea seguida en cascada primero por las
provincias y luego por los municipios. La carrera administrativa, para el caso de los que son parte de
algún escalafón, está congelada, o se producen corrimientos de manera masiva como parte de
acuerdos salariales.
2. El Presupuesto Nacional
El presupuesto general de la administración nacional presenta los recursos y gastos de la
administración central y los organismos descentralizados, donde se incluyen también las instituciones
de la seguridad social. El capítulo de gastos específica los gastos que se efectuarán en el ejercicio
financiero al que corresponde el proyecto de ley de presupuesto. Como regla general, se dice que si
el capítulo de gastos supera al de recursos, ese presupuesto será deficitario. Los ingresos previstos
por el presupuesto nacional pueden ser de origen tributario o no tributario.
Los ingresos no tributarios son aquellas tasas, aranceles, multas, derechos, ventas de bienes y
servicios de la administración nacional y rentas de la propiedad. Es menester no perder de vista que
mientras que el presupuesto constituye una autorización para gastar, los ingresos que se prevén en
él son una estimación. Es imposible fijar con anterioridad una cifra exacta de ingresos para el
ejercicio futuro, al haber imprevistos que pueden alterarla. Los gastos públicos constituyen las
transacciones financieras que realizan las jurisdicciones y entidades públicas para adquirir bienes y
servicios, o para transferir los recursos recaudados a diferentes agentes económicos, en un período
determinado.
Los gastos se agrupan en el presupuesto en función de las llamadas clasificaciones presupuestarias.
Las clasificaciones presupuestarias del gasto público son útiles, por ejemplo, a la hora de definir de
las orientaciones, prioridades, normas y procedimientos a los cuales deben ajustarse las instituciones
públicas en la elaboración de sus presupuestos
El gasto clasificado según por finalidad y función, permite observar cuál es la naturaleza de los
servicios que las instituciones públicas ofrecen a la comunidad. Analizar una serie de que cubre el
período 2003 – 2007, muestra cuáles son las tendencias que sigue el gasto de la Administración
Nacional, para cada función. O sea, cuánto gasta el Estado en la realización de cada una de las
funciones sociales y económicas que tiene a su cargo, y cómo se orienta el gasto en función de la
política gubernamental para un determinado período. La función que mayor gasto insume, durante
todo el período analizado, es la de servicios sociales, la cual incluye aspectos como salud, promoción
y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda y
urbanismo, agua potable y alcantarillado y otros servicios urbanos. En todos los años estudiados, el
gasto en servicios sociales representa más de la mitad del gasto total. La finalidad Servicios
Económicos, aunque en términos absolutos es inferior a la de Servicios Sociales, es la que posee la
mayor tasa de crecimiento, ya que para 2007, la cifra representa más de cinco veces la inicial en
2001. Esta finalidad nuclea todas aquellas acciones relativas a la infraestructura económica, de
producción y de fomento, regulación y control de la producción del sector privado y público. Todas las
políticas que quedan englobadas en esta finalidad, son concebidas como intentos de estimular los
procesos que pueden llegar a ser generadores de inversiones. Dentro de esta cuenta se incluyen las
categorías energía, combustibles y minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente,
agricultura, industria, comercio, turismo y otros servicios y por último, seguros y fianzas. En la
categoría de administración gubernamental también aumenta, casi al punto de duplicarse. Esta
función presenta el gasto que el Estado realiza en acciones inherentes al cumplimiento sus
responsabilidades, como las tareas legislativas, justicia, dirección superior ejecutiva, relaciones
● Provincias del Área Central: Posicionadas sobre el centro - este del país (provincias
pampeanas), se caracteriza por su abrumador peso relativo en términos de producto y
población y por ser el área en donde las relaciones sociales modernas encuentran su mayor
nivel de expansión.
● Provincias del Área Periférica: Comprendidas por las provincias de la franja norte del país y
del centro – oeste (provincias del NOA, NEA y Cuyo) se caracterizan por tener el menor nivel
de ingreso per – cápita y los mayores índices de deterioro social.
● Provincias del Área Despoblada: Posicionadas sobre el sur del país (provincias de la
Patagonia) su incorporación efectiva al territorio nacional ocurre recién a fines del siglo XIX.
Se caracterizan por su baja densidad poblacional y un patrón de inversión y gasto público
muy alto, remanente de políticas de ocupación y poblamiento vigentes hasta pocas décadas
atrás.
EL SISTEMA EDUCATIVO
El sistema educativo ocupa un lugar central en la gestión de las administraciones provinciales,
siendo la función de mayor incidencia relativa en términos de gasto y personal . La actividad estatal
en este sector está dirigida a brindar la oferta educativa pública y realizar la regulación y seguimiento
de la oferta privada .
Cabe acotar que además de las tareas educativas, y paralelamente a los procesos de
empobrecimiento de grandes capas de la población, desde este sistema se cumple una función
decisiva en la distribución de alimentos, vestimenta y otras políticas sociales. Desde hace casi dos
décadas el sistema educativo está siendo sometido a profundos cambios. Por su parte, la
implementación de la ley N 24.195 – cuya aprobación y aplicación estuvo signada por una fuerte
polémica – tenía sentido si se realizaba en todo el país e involucraba un incremento sostenido de los
recursos aplicados al sistema. Sistema Educativo que significó la liquidación de casi toda la reforma.
Ley de Financiamiento Educativo que garantiza un cierto nivel de recursos para el sector y la nueva
Ley de Educación Nacional que, entre otras cosas, vuelve a la vieja división entre escuela primaria y
secundaria, extiende la enseñanza obligatoria al nivel secundario y garantiza un cierto nivel de
financiamiento para el sector. En suma un escenario muy complejo, en donde los objetivos de gestión
del sistema muchas veces pierden prioridad frente a otros dirigidos a mantener la gobernabilidad del
sector. Pasando a analizar el sistema desde una perspectiva de su administración, digamos que una
de las funciones clave están relacionadas con el nombramiento de personal. En el caso del personal
auxiliar, los nombramientos son realizados directamente por el ministerio, siendo común que sea la
puerta de entrada al resto de la administración que tiene las vacantes perpetuamente congeladas.
Más allá de una modalidad de gestión bastante centralizada, la gran cantidad de establecimientos
educativos que existe en cada provincia hace que los respectivos directores sean un factor clave en
el desempeño de cada colegio o escuela. El instrumento más importante para articular estos dos
circuitos – el del ministerio con el de la gestión de cada uno de los establecimientos - es la red de
supervisores, encargada hacer un seguimiento in situ del funcionamiento de las escuelas o colegios.
9 Unidades dirigidas a la gestión de políticas de apoyo educativo, muchas de ellas cogestionados con
el Ministerio de Educación Nacional. Muchas veces, la labilidad de la estructura formal hace que
algunas de estas oficinas termine funcionando como las disciplinadoras y encargadas de sostener la
gestión cotidiana de todo el sistema.
EL SISTEMA DE SALUD
Esta característica, sumada a la cantidad de trabajadores, diversidad de especialidades y el poder de
los diferentes gremios, convierten la gestión de los trabajadores de salud en una de las tareas más
problemáticas de la administración pública. La tarea central del sistema de salud es la administración
de la red de efectores públicos, estructurada sobre un modelo de atención hospitalario céntrico,
sustentado por efectores de salud de diferente complejidad. En cada una de estos efectores de salud
se replica, a escala menor, la complejidad de gestión del principal hospital provincial. El tercer cordón
lo conforman los Centros de Atención Primaria , una amplia red de cientos de efectores por cada
provincia, que suelen estar en todos los barrios y en todos los pueblos, desarrollando acciones de
atención primaria de la salud en conjunto con la comunidad, aunque generalmente funcionando con
un nivel exiguo de recursos.
Estos Centros de Atención Primaria se despliegan en una especie de sistema paralelo, dada su baja
articulación con los centros hospitalarios e implementan programas de prevención y promoción de la
salud. Atención Primaria proviene del Ministerio de Salud de la Nación que, como contrapartida,
establece los parámetros generales de diseño y fija estándares de ejecución. Suele reconocerse que
la estrategia de atención primaria de la salud tiene un desarrollo bastante menor a la que aconsejan
las buenas prácticas sanitarias. En el área central de los Ministerios de Salud provinciales la tarea
principal es el apoyo a la red hospitalaria a través de diferentes unidades tales como planificación del
sistema, estadística sanitaria, gestión de insumos e infraestructura hospitalaria, como así también
una serie de oficinas dirigidas a la gestión administrativa, dependiendo su volumen del grado de
autonomía que tienen en cada provincia las Zonas Sanitarias.
Los ministerios de salud provinciales tienen también el rol de policía como por ejemplo en las áreas
OTROS SISTEMAS
El sistema de seguridad – que involucra fundamentalmente la policía y el servicio penitenciario
-generalmente se encuentra dentro de la órbita del Ministerio de Gobierno. Esto cambió hacia
mediados de los ’90, cuando diferentes acontecimientos relacionados con violaciones a los derechos
humanos y con la incapacidad de las policías provinciales para frenar el incremento de los índices de
criminalidad – o su directa participación en hechos delictivos – hicieron que se comenzara a trabajar
en políticas de reforma y participación ciudadana en la gestión de los sistemas de seguridad
provinciales. El último sistema que citaremos es el de la organización de la asistencia social, de
perfiles mucho menos definidos que los que hemos venido describiendo. El sistema de asistencia
social, además de diferenciarse por un menor nivel de consolidación de su burocracia, también se
caracteriza por desplegarse en buena medida a través de otros organismos provinciales y/o la
cogestión con municipios u organizaciones de la sociedad civil.
logística para el movimiento del gobernador, equipos de asesoría, relación con el parlamento
provincial, etc.
3. El presupuesto Provincial
3.1. Los ingresos
La estructura tributaria Nación – provincias de la Argentina tiene el formato de lo que se conoce como
“sistema mixto”: coexisten las facultades recaudatorias de las distintas jurisdicciones pero, además,
la jurisdicción federal gestiona la recaudación de bases tributarias compartidas que luego se
distribuyen entre todas las jurisdicciones por sistemas de coparticipación. Funciona como referente
del sistema mixto, la Comisión Federal de Impuestos, en donde participan delegados de la Nación y
las Provincias. Lo dicho implica que las provincias tienen tres fuentes de ingresos: la generada por la
recaudación de impuestos provinciales (recursos propios), la que tiene como fuente las bases
tributarias compartidas (los recursos coparticipados) y los que se originan en transferencias del orden
nacional. En la Figura Nº 4 se presentan los guarismos absolutos y relativos referentes a las tres
fuentes de ingresos.
En comparación con otros países federales del tercer mundo, es un esquema relativamente
ordenado, en donde las superposiciones y disputas por bases tributarias son menores. Desde una
perspectiva igualmente comparativa, es de destacar que la división del trabajo entre Nación y
provincias en el área tributaria deja escasas potestades en manos las provincias, lo que termina
generando un bajo nivel de correspondencia fiscal, definida ésta como el grado de consonancia entre
la jurisdicción que cobra los impuestos y la que realiza las erogaciones (un 58 %, según el Figura Nº
4, provienen de recursos gestionados extra jurisdiccionalmente).
3.2 El gasto
De este ítem, una alta proporción se aplica al pago de salarios públicos, tanto desde la propia partida
de personal, como a través de transferencias, como por medio de una serie de torsiones contables
que hace que otras partidas presupuestarias terminen teniendo como destino el financiamiento de la
planta de empleados públicos. Otro ítem que compone el gasto corriente es el gasto en Bienes y
Servicios no personales. En los últimos años, y a favor de una coyuntura fiscal menos crítica, se
observa una recuperación del nivel de gasto en este ítem.
El alto nivel de heterogeneidad y desigualdad que caracteriza a las provincias argentinas se potencia
al momento de analizar la realidad municipal, debido a que los promedios provinciales no dan cuenta
de los extremos que muestra el interior de los territorios en las distintas dimensiones analizadas.
Adicionalmente, debido a que el diseño institucional del régimen municipal es definido por cada
provincia, el universo es muy variado -con pocas similitudes entre provincias- y cambiante, a tal punto
que los especialistas no acuerdan respecto al número de gobiernos locales que existen en el país. La
heterogeneidad institucional es notable. El régimen municipal de cada provincia incluye diferentes
formas y requisitos de creación, definición del territorio, forma de gobierno, recursos y competencias,
entre decenas de aspectos que no responden a particularidades regionales.
El recorrido por el mapa municipal argentino indicaría la preeminencia de la lógica política de los
constituyentes y legisladores provinciales por sobre razones geográficas o demográficas. Una
circunstancia que se presenta en varias provincias es la persistencia de una ley orgánica sancionada
en forma previa a la última reforma constitucional, lo cual genera confusión respecto del diseño
vigente y, en algunas circunstancias, franca colisión. Otra diferencia radica en la distinta delimitación
territorial que realizan las constituciones provinciales. Mientras algunas distribuyen todo el territorio
provincial entre los gobiernos locales , otras en cambio asignan al municipio el territorio que
comprende la ciudad o el alcance de los servicios , o aplican sistemas mixtos a partir de la definición
de un radio determinado desde el centro de la ciudad o un ejido urbano que puede extenderse a
medida que crece la población.
En estos últimos casos, que comprende aproximadamente a la mitad de las provincias, existen
espacios territoriales que dependen directamente de la provincia, y en los que residen grupos
humanos que en general tienen necesidades básicas insatisfechas e importantes carencias sanitarias
y educativas. La experiencia de Córdoba, con la reciente conformación de 26 comunidades
regionales que comprenden al 85% de los municipios y comunas, se propone incentivar a los
intendentes a gestionar con una visión regional al tiempo que se generan unidades de gobierno con
la escala suficiente para hacer posible la descentralización y desconcentración de funciones desde la
provincia.
Las restricciones, en algunas provincias, se limitan a disposiciones del tribunal de cuentas en relación
con la formalidad presupuestaria, a normas para controlar el gasto que impiden altas de personal, o a
la necesidad de autorización del deliberante para los cargos superiores de la estructura, tales como
secretarios y subsecretarios de gabinete.
Ello demuestra la existencia de resabios del sistema patrimonialista con un criterio de estructura más
ligado a la persona que al puesto. Estas áreas se reparten entre el intendente y un secretario en los
gobiernos locales más pequeños, o en varias secretarias, en los municipios más grandes. A título de
ejemplo, el municipio de Rosario , con 900.000 habitantes, es además el centro de referencia de todo
el Gran Rosario.
3. El Presupuesto Municipal
3.1. Ingresos Municipales
Las municipalidades generan más del 50% de sus recursos totales. En general, la mayor fuente de
recursos es una tasa que se cobra por los servicios de alumbrado, barrido y limpieza de calles, y
recolección de residuos, que se liquida por metro de frente o valuación de los inmuebles urbanos. Le
sigue en importancia una tasa retributiva del servicio de inspección de la seguridad e higiene en
comercios, industrias y servicios, cuya base imponible varía entre ingresos brutos, personas
ocupadas u otras variables relacionadas con el nivel de actividad. En los municipios que incluyen
áreas rurales, adquiere mucha importancia la tasa vial que abonan los inmuebles ubicados fuera del
radio urbano, y las tasas por control de marcas y señales, y de guías que gravan al sector ganadero.
Otras fuentes de recursos son las contribuciones por mejoras que abonan los frentistas cuyas
propiedades se benefician por las inversiones en cloacas, agua corriente, cordón cuneta, pavimento
o luminarias. Tanto en las tasas como en las contribuciones por mejoras, las alícuotas no se ajustan
estrictamente al costo de prestación y existen importantes subsidios cruzados. Luego de décadas de
conflicto, la tendencia general de limitar a los municipios al cobro de tasas retributivas de servicios
comenzó a resquebrajarse y, en la actualidad, muchos cobran impuestos. La mayor fuente de
ingresos propios sigue siendo ‘otros ingresos no tributarios’ concepto que incluye a las tasas
retributivas de servicios, derechos y contribución de mejoras, que alcanzan un promedio del 47% del
total.
La mayoría de los municipios destina la mayor parte de sus erogaciones a salarios . En ‘Bienes de
Consumo y Servicios’ –que comprende la compra de bienes tales como medicamentos, útiles de
oficina, combustible, alquileres, prestación de servicios de personas o empresas- el promedio se
ubica en el 27% con un máximo de 35% para La Pampa y un mínimo de 8% para Catamarca16.
Estos indicadores permiten identificar las dificultades de gestión que deben atravesar muchos
municipios, por carencia de insumos básicos y nula capacidad económica para abordar la mejora de
la infraestructura urbana. En un análisis histórico puede observarse que esta última finalidad aumentó
proporcionalmente cerca de seis puntos en los últimos 25 años, observándose un importante salto a
partir de 1998, lo que ratifica el rol determinante de los municipios desde el inicio de la crisis
económica.
Por el contrario, y también contemplado como gasto social, descendió del 34 al 27% lo destinado a
otros servicios urbanos. El fortalecimiento del rol social implicó la reasignación de partidas, lo que
impactó en la reducción de cuatro puntos del peso relativo del gasto en funcionamiento del Estado y
de casi dos puntos en los gastos destinados a servicios económicos.
grupo. El trabajo del IAEF18, que para 1997 arrojaba un promedio para el total del país del 1%, da
cuenta de extremos notables entre las provincias: de 0,6% para San Luís y 0,8% para Salta en los
valores inferiores, a 2,7% para Santa Cruz y casi 4% para La Rioja.
Un sistema tributario ideal debería minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la
eficiencia económica.
Adam Smith establecía que el sistema impositivo no debía ser costoso ni desincentivar la actividad
económica.
Exceso de gravamen: Cuantificación de la pérdida de utilidad que genera un impuesto distorsionante.
El valor del exceso del gravamen que se genera por el efecto sustitución, es mayor cuanto mayor
sea el tipo impositivo y la elasticidad.
El objetivo de equidad se puede intentar conseguir a través de la política de ingresos como de gastos
públicos. Siempre se debe tratar de combinar ambas para no generar costes en la eficiencia
económica.
El objetivo de las políticas de redistribución es lograr una mayor equidad entre los ciudadanos.
Estas reglas fueron luego formalizadas a través de los Principios comunes del derecho constitucional
tributario:
· Los impuestos solo pueden aplicarse en base a una ley
· Todos los contribuyentes deben ser colocados en un plano de igualdad
· En los estados en que las entidades locales gozan de autonomía financiera, deben ejercer su
poder tributario según los límites especificados en la Constitución.
El sistema tributario va cambiando dependiendo de quién está en el poder. Si los políticos son
acomodados, tienden a aplicar tributos al consumo, pero cuando se encuentran en el poder los
menos acomodados, estos tienden a aplicar tributos para redistribuir la riqueza.
Concluyendo, se asignan impuestos no solo a servicios públicos indivisibles o más económicamente
repartibles, sino también a otros servicios que la clase gobernante considera públicos (En realidad no
son públicos, sino políticos)
En la mayoría de los países en desarrollo el gasto público para fines sociales es muy alto ya que
debe lograr el apoyo de la masa electoral.
individuo que se encontraba en la peor situación mejora. Bentham postula que todos los integrantes
son igual de importantes y que la sociedad estará mejor si todos lo están.
Para establecer la igualdad dentro de una sociedad, se deben establecer ciertos parámetros para
poder realizar una comparación. Algunos de estos parámetros son el nivel de ingreso de acuerdo a
las restricciones de liquidez que enfrente el individuo.
La política impositiva genera efectos en los ingresos de los individuos de la sociedad, siendo medidos
como carga tributaria. La equidad dentro de la carga tributaria, se puede determinar a través de dos
principios: El del beneficio y el de la capacidad de pago. El beneficio tiene que ver con el precio que
los individuos deben pagar por el uso de servicios públicos. La capacidad de pago está relacionada
con la equidad tanto horizontal como vertical. La equidad horizontal implica que similares
contribuyentes deban pagar similares cantidades del gravamen. La equidad vertical implica que hay
un tratamiento distinto para diferentes contribuyentes.
Un impuesto progresivo es aquel que recae en forma proporcionalmente mayor sobre los
contribuyentes con ingresos más elevados. Un impuesto regresivo impacta en mayor magnitud en las
personas con menores ingresos. Un impuesto proporcional recae con igual fuerza sobre todos los
niveles de ingresos.
Impuesto único o sistema tributario?
Impuesto único: Sistema simple, reducción de los costos de cumplimiento.
Sistema tributario: Es deseable que sea progresivo, donde la presión fiscal sea baja para las
personas con ingresos bajos.
Provincias del área despoblada: Baja intensidad de población y un patrón de inversión y gasto muy
alto (Patagonia)
Las asimetrías entre las provincias argentinas son marcadas.
· Desequilibrios regionales y federalismo fiscal:
El desequilibrio regional surge de 3 acciones estatales que tendían a compensarlo:
1. Acciones territoriales del estado nacional que tenían una particular incidencia en las
áreas periférica y despoblada.
2. Sistema de subsidios y regulaciones que permitía el despliegue de las economías
regionales.
3. Giros financieros desde el estado hacia las provincias con forma de transferencias,
ayudas o subsidios.
Función Salud:
La función Salud comprende las acciones orientadas a optimizar las condiciones de salud de la
población, reduciendo inequidades en el contexto del desarrollo humano integral y sostenible. La
cobertura sanitaria de las Fuerzas Armadas, la Ayuda Social al Personal del Congreso de la Nación,
los hospitales universitarios y las obras de infraestructura del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios (MPFIPS) completan la composición de la función.
También forman parte los planes de vacunación, programa de lucha contra el SIDA y las ITS.
En la función Promoción y Asistencia Social se incluyen los gastos destinados a la protección y ayuda
directa a personas en condición de vulnerabilidad y los aportes a instituciones sociales para impulsar
el desarrollo social.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria tiene como objetivo de mejorar el acceso de la población
en situación de vulnerabilidad social a una alimentación adecuada y oportuna. . El Plan se cumple a
través de distintas operatorias: (a) con la implementación de tarjetas magnéticas a las que el Estado
transfiere dinero a familias con niños menores de 14 años, embarazadas, discapacitados y adultos
mayores en condiciones de vulnerabilidad, para la compra de alimentos; (b) transferencias de fondos
a las provincias destinados al mejoramiento de la calidad alimentaria en comedores escolares, y a
organizaciones sociales que brindan el servicio en comedores comunitarios.
En su ámbito se encuentran los sistemas previsionales públicos (SIPA, Cajas provinciales, de las
fuerzas armadas, poder judicial), el seguro de desempleo, las Asignaciones familiares y las
A su vez, las mujeres embarazadas reciben la AUE que consiste en una prestación monetaria no
retributiva mensual que se abona a las mujeres embarazadas a partir de las doce semanas de
gestación hasta el nacimiento o interrupción del embarazo.
El Plan Nacional de Educación Obligatoria, el Plan Nacional para la Educación Secundaria y el Plan
Nacional de Formación Docente, a través de los cuales se coordinan e integran las políticas
nacionales y provinciales, teniendo en cuenta especialmente que el gasto destinado a la enseñanza
del primero y segundo nivel están a cargo de los estados provinciales.
En esta materia se destacan las actividades de formación del recurso humano y promoción científica
y tecnológica, desarrolladas por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET), el ministerio respectivo, el INTA, CONEA, CONAE e INTI.
El INTA prevé incrementar sus funciones para la adaptación, difusión y transferencia de las mejores
tecnologías, locales e internacionales, con énfasis en el desarrollo de PyMES.
Función Trabajo:
Los programas de Trabajo dependen del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y están
dirigidos a la generación de empleo y capacitación en el trabajo y a la formulación y regulación de la
política laboral y de seguridad social. Incluye a la Superintendencia de Riesgos de Trabajo.
El programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo tiene relevancia dentro de la función y está destinado
a jóvenes de 18 a 24 años, desocupados y con estudios primarios o secundarios incompletos, con el
objetivo de generar oportunidades de inclusión social y laboral.
Con relación a las asignaciones presupuestarias del Proyecto de Ley de Presupuesto, la totalidad de
los programas dependen del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y entre
los créditos presupuestarios más significativos se destacan los vinculados con los planes de vivienda
a nivel nacional.
Finalmente, a través del programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda social y Saneamiento Básico
(PROPASA) se brindará asistencia técnica y financiera a municipios para la ejecución de pequeñas
obras de infraestructura básica de saneamiento.
El “Primer Gobierno Patrio” se posicionó al 1 frente del proto Estado, heredando la autoridad que
había emanado del virreinato. Esta autoridad recayó en un gobierno de conformación dual, con
independencia parcial de la Corona de España, hasta que el 9 de julio de 1816 las Provincias Unidas
del Río de la Plata declararon su independencia definitiva y conformaron el primer gobierno
auténticamente nacional.
En 1852 Juan Manuel de Rosas fue derrotado en Caseros por la alianza encabezada por el
gobernador de Entre Ríos, Justo José de Urquiza, quien asumió la presidencia provisional hasta que
la Confederación Argentina logró darse una Constitución federal que debía asegurar el orden
nacional. Buenos Aires rechazó esa constitución y optó por la secesión de la Confederación
Argentina, que estableció su capital en la ciudad de Paraná. Posteriormente, en la batalla de Pavón
de 1861, las provincias confederadas fueron derrotadas por las tropas porteñas de Bartolomé Mitre
tras lo cual se puso fin a la existencia de dos Estados separados. El derrumbe de la Confederación
despejaría el camino hacia la organización definitiva, que culminó en 1880.
Con el crac ocurrido en Wall Street en septiembre de 1929. En la Argentina no se logró restituir el
flujo de capitales, los precios internacionales de los productos agrícolas decayeron y aumentaron los
de las importaciones. Las condiciones eran muy distintas de las de la etapa anterior y esto implicó un
cambio rotundo en el paradigma de acción estatal. Aquí se gestaron tendencias que durarían más de
medio siglo, como el cierre progresivo de la economía y un marcado crecimiento del aparato estatal.
Con sus más y sus menos, el esquema estadocéntrico, articulado a políticas que priorizaban el
mercado interno y la industrialización por sustitución de importaciones, mantuvo su vigencia durante
las dos décadas de inestabilidad politica que siguieron a la llamada Revolución Libertadora en 1955.
Esta situación comenzaría a cambiar a partir de 1976, cuando el golpe militar fue el vehículo que
utilizaron factores de poder internos e internacionales para propiciar un retorno al liberalismo
económico.
El marco constitucional:
Una de las formas más emblemáticas en que se manifiesta la presencia del gobierno central en todo
el territorio es a través de las tres Fuerzas Armadas: ejército, marina y fuerza aérea. Algo parecido
ocurre con la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval: son fuerzas de seguridad encargadas
respectivamente de la protección de las fronteras y de los ríos y el territorio marítimo.
La justicia federal es otro caso en donde, a partir de lo dictado por la CN se observa un amplio
despliegue territorial de un instituto del gobierno central: en todas las provincias existen juzgados
federales.
La forma de elección y re-elección del presidente de la Nación fue modificada sustancialmente con la
reforma constitucional de 1994, que introdujo la elección directa y la segunda vuelta o ballotage y
permitió la reelección por un período consecutivo. Además, redujo el mandato de seis a cuatro años.
Las atribuciones del presidente de la Nación pueden clasificarse en dos grandes grupos: las
atribuciones de gobierno y las de tipo administrativo:
2. Administrativas: Tienen que ver con los ministerios y los servicios que brindan a la
sociedad.
La estructura de la Administración Pública Nacional Del poder Ejecutivo nacional dependen los
organismos que componen la administración pública nacional, constituida por la administración
La administración central: constituida por los organismos que integran el poder Ejecutivo
nacional, por medio de los cuales desarrolla sus funciones. Básicamente, está conformada por los
ministerios, de los cuales dependen secretarías, que a su vez se ramifican en subsecretarías.
El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), conocido como
PAMI brinda prestaciones médicas a sus afiliados mediante la atención en consultas ambulatorias e
internaciones.
El presupuesto Nacional:
Ingresos y gastos: El presupuesto general de la administración nacional presenta los recursos y los
gastos de la ad-ministración central, los organismos descentralizados y las instituciones de la
seguridad social. Las empresas públicas NO están incluidas. El capítulo de recursos detalla los
ingresos que serán incorporados al Tesoro Nacional, y que pueden provenir de impuestos,
empréstitos y otro tipo de recursos.
Los ingresos previstos en el presupuesto nacional pueden ser de origen tributario o no tributario. Los
tributarios son los percibidos por medio de los impuestos, en tanto los no tributarios surgen detasas,
aranceles, multas, derechos, ventas de bienes y servicios de la administración nacional y rentas de
la propiedad.
Los gastos públicos constituyen las transacciones financieras que realizan las jurisdicciones y
entidades públicas para adquirir bienes y servicios, o para derivar los recursos
recaudados a diferentes agentes económicos en un período determinado. Los gastos están
clasificados por
· “finalidad y función”: permite observar los objetivos generales y los medios a través de
los cuales la administración nacional busca cumplir sus funciones económicas y sociales.
La crisis económica hizo descender el gasto en2002 con respecto a 2001, pero luego se recuperó a
partir de 2003, creciendo desde entonces en forma notable, hasta superar los 113 mil millones de
pesos en 2007. Prácticamente todas las jurisdicciones aumentaron el gasto. Comparando los
extremos de la serie, las que mostraron los mayores índices de aumento relativo fueron la Jefatura
de Gabinete de Ministros, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el
Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud, y el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, que se ubicaron muy por encima de la duplicación
promedio.
La deuda pública representa las obligaciones que resultan de las operaciones de crédito público.
La deuda interna es aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la
República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. La deuda externa
es la contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o
jurídica sin residencia o domicilio en el país y cuyo pago puede ser exigible fuera del territorio.
La creación de empresas estatales que se alentó en la Argentina hacia mitad de siglo se vinculaba a
la imagen del “Estado empresario”, que además de proveer bienes y servicios tradicionalmente
ligados al rol estatal -salud, educación, seguridad social, justicia- también se ocupaba de ofrecer
otros bienes como electricidad, comunicaciones, correo o petróleo. Pero hacia la década de los 80
las crisis fiscales crónicas sumadas a los ciclos hiperinflacionarios llevaron a los gobiernos a poner
en práctica medidas de contención del gasto público. A tono con lo que sería una tendencia mundial,
las empresas del Estado comenzaron a ser percibidas como una fuente de déficit. Esta visión fue
alentada por otras críticas de diversa naturaleza en contra de las empresas estatales, como la
incapacidad, el atraso tecnológico y la ineficiencia en los servicios, y se condenó a los monopolios
públicos por no permitir el ingreso de competencia del sector privado. Además, las empresas públicas
fueron criticadas por ser escenario de prácticas clientelares, debido a que grupos
privados utilizaban el patrimonio público para beneficio propio.
El Senado de la Nación se compone de tres senadores por provincia y tres por la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta. De las tres bancas, dos corresponden al
partido que obtuvo la mayor cantidad de votos y la tercera, a la fórmula que le sigue.
La función primordial del poder Legislativo es formular y sancionar las normas de carácter general. La
actividad legislativa adopta las siguientes modalidades a) legislación general: normas que
reglamentan atribuciones o poderes que la Constitución le confiere al gobierno nacional; b)
legislación común: códigos de fondo en cuerpos unificados o separados; c) legislación especial:
normas generales sobre las distintas materias cuya reglamentación las provincias han confiado al
gobierno nacional
El poder judicial:
El Poder Judicial posee como atribución exclusiva la función de administrar justicia. Es a-demás el
órgano de control de la constitucionalidad de las leyes y de los actos de gobierno, asegurando la
supremacía de la CN.
A diferencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo, cuyos principales órganos son el Presidente de la
República y el Congreso de la Nación respectivamente, el poder Judicial está estructurado de
manera tal que excede la organización en torno a un solo órgano.
Accountability= Respondibilidad
Este término denota acción y objeto de responder, y no exigencia de que el sujeto lo haga, por más
que el obligante pueda ejercer coerción para ello. Tiene que ver con una predisposición moral
voluntaria, más que con la reglamentación que obliga al funcionario a rendir cuentas.
Accountability y responsabilización:
la idea de rendición de cuentas contiene dos dimensiones distintivas que merecen ser remarcadas
analíticamente:
El gobierno tiene la obligación de rendir cuentas a la sociedad. La realización de este valor político
depende de dos factores. Primero, de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la
definición de las metas colectivas de su sociedad, ya que una fuerte apatía de la población
respecto a la política hace inviable el proceso de accountability. En segundo lugar, es
necesario construir mecanismos institucionales que garanticen el control público de las acciones
de los gobernantes, no sólo mediante elecciones, sino también a lo largo del mandato de los
representantes.
Horizontal: Implica la existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están
dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta
sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o
agencias del estado que pueden ser calificadas como ilícitos.
herramienta electoral.
Esto supone que el control tiene que estar garantizado y para esto existen dos tipos de agencias:
1. Las de balance: Poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Deben frenar las transgresiones de
las diferentes instituciones, marcarles hasta dónde llega su jurisdicción y tratar de buscar un
balance.
2. Las asignadas: Éstas son las varias legalmente encargadas de supervisar, prevenir,
desalentar, promover la sanción, o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales
de otras agencias estatales, nacionales o subnacionales. Estas agencias no fueron
creadas intentando, como las anteriores, balances generales de poder, sino riesgos más o
menos específicos de transgresión y/o de corrupción.
Para comprender la relación entre accountability y organismos de control, vale aquí hacer una
sucinta referencia a las conceptualizaciones sobre ciudadanía, y su correlato en los modelos de
representación. Los individuos están, ante todo, ocupados en producir y distribuir riquezas. En sus
sociedades los ciudadanos ya no tienen el tiempo libre necesario para ocuparse de los
asuntos públicos; deben, por lo tanto, mediante la elección, confiar el gobierno a individuos que
consagren todo su tiempo a esa tarea. Esto se logra a través del Estado Democrático.
Legal: La noción de accountability legal está orientada a garantizar que las acciones de los
funcionarios públicos están enmarcadas legal y constitucionalmente.
Para que los mecanismos de accountability legal funcionen con eficacia, es necesaria la existencia
de un sistema legal con capacidad para imponer la ley y para hacer que los gobernantes la
obedezcan. Sin este prerrequisito el accountability legal no puede implementarse.
La accountability vertical, junto con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinión
pública, forma parte tanto de la democracia representativa como de la democracia delegativa; pero la
accountability horizontal, característica de la democracia representativa, no existe o es
extremadamente débil en la democracia delegativa, más aún, los presidentes de democracias
delegativas ven a las instituciones que realizan accountability horizontal como impedimentos para su
misión, y hacen persistentes esfuerzos para trabar su funcionamiento.
Las EFS son órganos públicos encargados de fiscalizar la regularidad de las cuentas y de la gestión
financiera públicas. Son instituciones estatales independientes, responsables de fiscalizar el
desempeño del gobierno y las cuentas públicas y, en algunos casos de supervisar el sistema de
auditoría interna.
Las EFS no están ajenas al debate en torno a la Nueva Gestión Pública que surgió en Europa a partir
de la década del 70, y que dio lugar a posiciones controvertidas en defensa y crítica al nuevo modelo
que de algún modo se hacen presentes hasta nuestros días. Los cambios principales están en los
mecanismos de accountability. Mientras la administración pública burocrática fue controlada por
procedimientos, auditorías y revisión parlamentaria estrictos, en las nuevas formas de administración
pública gerencial -formar gerentes más capaces de tomar decisiones y más responsables- gana
fuerza el control de los impactos, del gerenciamiento de la competencia y del control social. El control
social en la Administración Pública puede ser visto como la contracara de este proceso de
accountability en la medida que su objetivo es poner en práctica la capacidad de los funcionarios
públicos de rendir cuentas por las acciones realizadas.
Entre las principales características de esta nueva administración pública gerencial se pueden citar:
· Énfasis en el control de los resultados a través de los contratos de gestión (al contrario de
control de los procedimientos)
La revolución gerencial pública no es nunca una mera traslación de las técnicas y cultura del sector
privado, ya que debe resolver problemas genuinamente "públicos" como son la dificultad del
monitoreo de las relaciones entre financiamiento y provisión de servicios, las dificultades en la
medición y control de resultados, la problematicidad inherente a los cuasi mercados o mercados
planificados y, finalmente, los impactos de la información y participación ciudadana. Reinventar la
burocracia significa hoy principalmente mejorar la solución de los dos problemas a que responde su
estructura institucional: el problema de durabilidad de los compromisos legislativos y el problema de
agencia que envuelve el de monitoreo.
Ahora se trata de abrir el número de actores, de mejorar la información y participación de todos ellos
Si bien existen lineamientos impartidos por los organismos rectores en materia de control
gubernamental que se espera constituyan guías ideológicas a seguir por las EFS, puede decirse que
las reformas en el ámbito de la Administración Financiera dan cuenta del agotamiento de los
controles clásicos y la imperiosa necesidad de su ampliación hacia nuevas competencias que
permitan una actuación eficaz en materia de auditoría pública.
Por ejemplo, aunque el gobierno pueda delegar la provisión de servicios, no puede delegar la
rendición de cuentas, que en el sector público se procesa en redes de múltiples camadas. Problemas
de ética y probidad también deben ser considerados cuando el gobierno aumenta el poder
discrecional de los gerentes en un ambiente de elevada competitividad. El tema de la rendición de
cuentas y la gobernabilidad cobra una importancia trascendental en la gestión de las instituciones
públicas y el gobierno de las naciones. La transparencia en el manejo de los fondos públicos y la
gestión pública fortalecen la institucionalidad del país y la eficiencia con que se asignan los recursos.
Esto mejora la gobernabilidad y el funcionamiento del Estado, generando mayores niveles de
bienestar para la sociedad y menos corrupción.
Podemos afirmar que la instauración de una cultura democrática verdadera se basa en una nueva
forma de ver la representación, compuesta por:
El control clásico típico es el de cuentas, que tiene su origen en las monarquías absolutas. No es, por
consiguiente, incompatible con formas autoritarias de ejercicio del poder.
El control preventivo se presenta en los supuestos de revisión del acto antes de emitirlo o de
ejecutarlo. Puede ser administrativo (por ejemplo autorización), judicial (suspensión de la ejecución
de un acto) y legislativo (aprobación del presupuesto). El control concomitante es el que lleva a cabo
la propia administración mediante su estructura jerárquica. El control posterior se refiere a los
procedimientos administrativos recursivos, a las acciones judiciales de impugnación, y al ejercido ex -
post por los organismos de control.
Modelos de EFS:
o En tercer lugar, la relación e interacción de las EFS con otros actores que si bien
no son parte constitutiva de la red de mecanismos horizontales de control, no
pueden ser soslayados de un análisis comprensivo sobre el estado de rendición
de cuentas en cada país. En particular, es importante analizar las vinculaciones
que se establecen entre las EFS y actores de la sociedad civil que promueven
una agenda de mejoramiento de la calidad institucional de los mecanismos de
rendición de cuentas.
El reemplazo de los principios del anterior juicio de cuentas por los de auditoría gubernamental
requería modificar la naturaleza jurisdiccional administrativa del organismo de control externo,
eliminando el juicio administrativo de responsabilidad, y optando entonces por un modelo de
Contraloría. Era necesario que se unificaran las funciones de contralor de la administración nacional
y de las empresas del estado. Carecía de sentido el esquema institucional vigente que comprendía al
Tribunal de Cuentas de la Nación y a la Sindicatura General de Empresas Públicas, que a su vez no
distinguía claramente entre control interno y externo. Se promovió en cambio una distinción clara
entre un sistema de control interno y uno de control externo, disolviendo los dos organismos
preexistentes. Se identificó al modelo de control canadiense como un buen modelo a adoptar, con
una Auditoría General, unidades de auditoría interna y un órgano técnico de coordinación del control
interno (Sindicatura General de la Nación). Se fijó el objetivo de desarrollar un modelo institucional y
de procesos y resultados del control, basado en principios de responsabilización, auditoría y
retroalimentación. Este diagnóstico fue consistente con el Programa de Mejoramiento de la
Administración Financiera para América Latina y sus estándares (SIMAFAL), impulsado por la
Agencia para el Desarrollo Internacional del gobierno federal de los Estados Unidos de América
(USAID), lo cual supuso un fuerte cambio en el paradigma de control público existente, impulsó un
conjunto de medidas que se reflejaron en el proyecto de Ley de Administración Financiera y los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, enviado en abril de 1991 por el Poder Ejecutivo al
Congreso y en el debate parlamentario verificado hasta fines de 1992. Asimismo, este ambiente de
reforma del sistema de control continuó posteriormente en la Convención Constituyente de Santa Fe
en 1994, que incluyó, como uno de los capítulos de la reforma, la creación constitucional de la
Auditoría General de la Nación. La Auditoría General de la Nación (AGN) es el organismo que asiste
técnicamente al Congreso en el control de las cuentas del sector público. Verifica el cumplimiento
contable, legal y de gestión por parte del Poder Ejecutivo Nacional; controla la exposición completa,
clara y veraz de las cuentas públicas y analiza la administración de los intereses fiscales. Controla y
no coadministra la cosa pública: examina hechos, actos y documentos una vez finalizados los
ejercicios contables de los entes que se haya decidido auditar, esto se denomina control posterior.
Con sus Informes de Auditoría, que incluyen comentarios, conclusiones y recomendaciones no
vinculantes, asesora al Poder Legislativo sobre el desempeño de la Administración Pública Nacional,
y la situación de la hacienda pública. El marco normativo que regula su funcionamiento está dado por
la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Estado, en los artículos
116 a 127, y en el artículo 85 de la Constitución Nacional.
Con la sanción de la esta Ley se deja sin efecto la instancia jurisdiccional en sede administrativa que
era atribuida específicamente al anterior órgano de control.
Entre los diversos factores que deben tomarse en cuenta para la reconstrucción y fortalecimiento del
Estado como instrumento insustituible de la sociedad para alcanzar su bienestar, uno de los aspectos
que resulta indispensable solventar es la consolidación de una cultura de la evaluación que garantice
la accountability en la gestión de lo público, en los términos más convenientes para que se haga
efectivo el control social democrático. Este fortalecimiento derivará inevitablemente en un aumento
En este punto es importante resaltar que las EFS, más allá de tratarse de Modelo de Cortes o de
Contraloría, en su mayoría están orientando su acción a incorporar herramientas de auditoría por
desempeño, por lo que no podría sostenerse en base a los resultados obtenidos la existencia de una
identidad entre modelo institucional y tipo de control que ejerce la EFS.
En las últimas décadas, en los países federales se ha venido produciendo una mutación en la forma
en que se desenvuelve la gestión pública del conjunto Nación-Provincias-Municipios, pasando de un
modelo que suele denominarse como “dual” -en donde el ámbito nacional por un lado, y las
provincias y municipios por otro, actuaban de forma independiente– a otra conocida como
“federalismo cooperativo o coordinado”, en el cual los tres niveles de Estado trabajan de manera
conjunta.
Esta nueva dinámica ha introducido o potenciado instrumentos que inducen y facilitan la cogestión de
actividades y programas.
Para un primer abordaje a la administración pública de un país federal, y en particular del caso
argentino que se caracteriza por agudas asimetrías territoriales, suele ser práctico utilizar lo que se
conoce como el ‘principio de equiparación’. Este principio sostiene que, aunque pueden encontrarse
excepciones, si una región alcanza un desarrollo relativo en un elemento, es muy probable que tenga
ese mismo nivel de desarrollo en los restantes elementos que lo componen.
Esta expansión de la actividad estatal tuvo como principal actor al ámbito nacional, que se hizo cargo
de la casi totalidad de las nuevas tareas de salud, seguridad, acción social y desarrollo económico.
Como consecuencia de los procesos descritos, los cambios no hicieron más que consolidar el
proceso de concentración de funciones en el gobierno central en detrimento de provincias y
municipios.
Hacia mediados de los ’70, y nuevamente en consonancia con procesos que se estaban dando en
todo el mundo, se abre una nueva etapa de transformación del sector público. En el caso argentino,
el elemento central de esta transformación tuvo que ver con superar agudos desequilibrios fiscales.
En las provincias, los principales cambios tuvieron que ver con asumir la responsabilidad primaria de
los grandes sistemas de gestión: salud, educación y seguridad.
El empleo público:
La evolución del empleo público tuvo un desarrollo bastante paralelo al que se observa en el caso del
presupuesto. En particular debe destacarse el agudo descenso del empleo nacional en virtud de la
casi desaparición de las empresas públicas y las transferencias de servicios a provincias.
Los procesos de ajuste fiscal, en particular los realizados a partir de mediados de los ’70 implicaron
una importante reducción del empleo público como parte de la población económicamente activa.
En cuanto a la gestión del personal, puede hablarse de tres segmentos diferenciados. Un primer
segmento, que ocupa a aproximadamente un 60% del empleo público se encuadra en escalafones
que, con sus problemas y fallas, se encuentran vigentes. Esto incluye a las Fuerzas Armadas y de
Seguridad en el ámbito nacional, y a los escalafones de salud, seguridad y educación en las
provincias.
Un segundo segmento ocupa alrededor del 35% de la administración pública, y se caracteriza por un
funcionamiento que no está sujeto al encuadre general. De este grupo, aproximadamente la mitad se
desempeña dentro de alguna de las variantes del escalafón general de los tres poderes, y el resto se
divide entre una multiplicidad de escalafones.
Por último, cerca del 5% del total del personal, corresponde a los cargos políticos o de conducción de
la administración. El límite entre estos cargos y los del segmento anterior son borrosos ya que, como
vimos, casi todas las designaciones son ‘políticas.
Del Poder Ejecutivo Nacional dependen los organismos que componen la APN, constituida por la
administración central, la administración descentralizada e instituciones de la seguridad social.
La administración central se constituye por aquellos organismos que integran el Poder Ejecutivo
Nacional, por medio de los cuáles ésta desarrolla sus funciones. Básicamente, está conformada por
los ministerios, encabezados por ministros designados por el Presidente de la Nación
El presupuesto Nacional:
A grandes rasgos, el capítulo de recursos detalla los ingresos que serán incorporados al tesoro
nacional, y pueden provenir de impuestos, empréstitos y otro tipo de recursos. El capítulo de gastos
especifica los gastos que se efectuarán en el ejercicio financiero al que corresponde el proyecto de
ley de presupuesto
Los ingresos previstos por el presupuesto nacional pueden ser de origen tributario (percibidos por
medio de los impuestos) o no tributario. Los ingresos no tributarios son aquellas tasas, aranceles,
multas, derechos, ventas de bienes y servicios de la administración nacional y rentas de la propiedad.
En nuestro país, posee una gran preeminencia la recaudación indirecta, o sea, aquellos impuestos en
los cuales se traslada la carga del tributo, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
· Provincias del Área Central: Posicionadas sobre el centro - este del país (provincias
pampeanas), se caracteriza por su abrumador peso relativo en términos de producto y población
y por ser el área en donde las relaciones sociales modernas encuentran su mayor nivel de
expansión.
· Provincias del Área Periférica: Comprendidas por las provincias de la franja norte del país y
del centro – oeste (provincias del NOA, NEA y Cuyo) se caracterizan por tener el menor nivel de
ingreso per – cápita y los mayores índices de deterioro social.
· Provincias del Área Despoblada: Posicionadas sobre el sur del país (provincias de la
Patagonia) su incorporación efectiva al territorio nacional ocurre recién a fines del siglo XIX. Se
caracterizan por su baja densidad poblacional y un patrón de inversión y gasto público muy alto,
remanente de políticas de ocupación y poblamiento vigentes hasta pocas décadas atrás.
Las distintas unidades de la APP presentan características peculiares. Siguiendo los cuatro tipos que
destacamos se describirán, muy brevemente, las características principales de algunos casos
seleccionados.
Los grandes sistemas: educación, salud, seguridad y desarrollo social: Se trata de burocracias
bastante consolidadas – con excepción de desarrollo social – que consumen el grueso del gasto
público e involucran a la gran mayoría del personal provincial
Pasando a analizar el sistema desde una perspectiva de su administración, digamos que una de las
funciones clave está relacionada con el nombramiento de personal. En el caso de los docentes, el
nombramiento se realiza a través de Juntas de Calificaciones que son las encargadas de velar por el
cumplimiento del estatuto docente en su versión provincial. En el caso del personal auxiliar, los
nombramientos son realizados directamente por el ministerio
quienes, por la naturaleza de sus funciones, poseen fuerte autonomía en la toma de decisiones en su
lugar de trabajo. La tarea central del sistema de salud es la administración de la red de efectores
públicos, estructurada sobre un modelo de atención hospitalario céntrico, sustentado por efectores de
salud de diferente complejidad. Para su administración, las provincias generalmente optan por un
modelo de gestión desconcentrado territorialmente en diferentes zonas sanitarias: unas diez en las
jurisdicciones las más pobladas, alrededor de cinco en las menos extensas o de menor cantidad de
población.
Cada Zona Sanitaria suele tener tres niveles12: el primero está dado por el hospital cabecera de
zona, lugar en donde residen las autoridades zonales, que suelen ser las mismas que las del hospital
en cuestión. En cada una de estos efectores de salud se replica, a escala menor, la complejidad de
gestión del principal hospital provincial.
El tercer cordón lo conforman los Centros de Atención Primaria (CAPs), una amplia red de cientos de
efectores por cada provincia, que suelen estar en todos los barrios y en todos los pueblos,
desarrollando acciones de atención primaria de la salud en conjunto con la comunidad, aunque
generalmente funcionando con un nivel exiguo de recursos.
Las tareas de atención primaria se diferencian de las que lleva adelante la red hospitalaria por
trabajar sobre los problemas de la comunidad en forma proactiva y no funcionar principalmente como
respuesta a la demanda espontánea de la población.
El área de Hacienda es la que encargada de librar los créditos correspondientes al gasto de cada
jurisdicción como así también de gestionar los recursos provinciales. Teóricamente, el parlamento
aprueba un presupuesto que se asigna a las diferentes unidades de la administración, teniendo el
área hacendaria sólo a responsabilidad contable en la asignación de recursos.
El presupuesto provincial:
Los ingresos:
La estructura tributaria Nación – provincias de la Argentina tiene el formato de lo que se conoce como
“sistema mixto”: coexisten las facultades recaudatorias de las distintas jurisdicciones pero, además,
la jurisdicción federal gestiona la recaudación de bases tributarias compartidas que luego se
distribuyen entre todas las jurisdicciones por sistemas de coparticipación
las provincias tienen tres fuentes de ingresos: la generada por la recaudación de impuestos
provinciales (recursos propios), la que tiene como fuente las bases tributarias compartidas (los
recursos coparticipados) y los que se originan en transferencias del orden nacional.
El gasto:
Analizando ahora los rubros hacia los cuales se dirigen las erogaciones provinciales es de observar
el importante nivel de asignación hacia el gasto corriente. De este ítem, una alta proporción se aplica
al pago de salarios públicos.
Otro ítem que compone el gasto corriente es el gasto en Bienes y Servicios no personales. Este rubro
es muy heterogéneo y comprende desde el gasto de funcionamiento y pago de servicios hasta los
inherentes a las diferentes funciones específicas que cumplen las distintas áreas de la administración
pública. Dentro de estos es de destacar el importante nivel de gasto que exige la red sanitaria estatal
– especialmente medicamentos e insumos hospitalarios - que es la que ejecuta la mayor proporción
de esta cuenta.
Los Municipios:
El alto nivel de heterogeneidad y desigualdad que caracteriza a las provincias argentinas se potencia
al momento de analizar la realidad municipal, debido a que los promedios provinciales no dan cuenta
de los extremos que muestra el interior de los territorios en las distintas dimensiones analizadas.
El diseño institucional es establecido en el nivel macro por la constitución provincial, que puede ser
detallado en esta instancia o autorizar su definición a la legislatura; en este último caso se regula en
la ley orgánica de las municipalidades o en leyes específicas. Una circunstancia que se presenta en
varias provincias es la persistencia de una ley orgánica sancionada en forma previa a la última
reforma constitucional, lo cual genera confusión respecto del diseño vigente y, en algunas
circunstancias, franca colisión.
Otra diferencia radica en la distinta delimitación territorial que realizan las constituciones provinciales.
Mientras algunas distribuyen todo el territorio provincial entre los gobiernos locales (sistema de ejidos
colindantes), otras en cambio asignan al municipio el territorio que comprende la ciudad o el alcance
de los servicios (ejido urbano), o aplican sistemas mixtos a partir de la definición de un radio
determinado desde el centro de la ciudad o un ejido urbano que puede extenderse a medida que
crece la población.
Es casi excluyente la distribución de tareas con un criterio funcional, tal como sucede en los otros
niveles de gobierno, con un esquema básico que comprende las áreas de gobierno, hacienda
(recaudación y pagos), servicios y obras públicas, y asistencia social.
El presupuesto municipal:
Ingresos municipales:
Las municipalidades generan más del 50% de sus recursos totales. En general, la mayor fuente de
recursos es una tasa que se cobra por los servicios de alumbrado, barrido y limpieza de calles, y
recolección de residuos, que se liquida por metro de frente o valuación de los inmuebles urbanos. Le
sigue en importancia una tasa retributiva del servicio de inspección de la seguridad e higiene en
comercios, industrias y servicios, cuya base imponible varía entre ingresos brutos, personas
ocupadas u otras variables relacionadas con el nivel de actividad.
Luego de décadas de conflicto, la tendencia general de limitar a los municipios al cobro de tasas
retributivas de servicios comenzó a resquebrajarse y, en la actualidad, muchos cobran impuestos.
Gastos municipales:
La mayoría de los municipios destina la mayor parte de sus erogaciones a salarios. Otra clasificación
habitual del gasto municipal es por su finalidad: la más importante es la social, a la que se dedica
casi el 58% del total; ello comprende educación, salud pública, y promoción y asistencia social.
Profundizaciones Unidades 13 a 16
Accountability.
a) Defina accountability
b) Cuáles son los tipos de control efectuados por la SIGEN y la AGN
c) Describa las diferencias entre la SIGEN y la AGN
d) Señale cuáles son los beneficios de este proceso.