República Bolivariana de Venezuela

En su nombre
Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro
Occidental

Asunto Nº: KP02-N-2005-115

Parte recurrente: EVARISTO MARCIANO ARANGUREN SILVA, venezolano,

mayor de edad, titular de la cedula de identidad Nº 7.338.703, domiciliado en la
ciudad de Barquisimeto estado Lara.

Abogado de la parte recurrente: ÁLVARO MENDOZA QUINTERO, abogado

en ejercicio, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Bajo el No
90.080.

Parte recurrida: ESTADO LARA por intermedio de las Fuerzas Armadas

Policiales.
Motivo: NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO

I
De los Hechos

Llega la presente causa a este despacho en virtud de demanda interpuesta por el

ciudadano EVARISTO MARCIANO ARANGUREN SILVA en fecha 18 de
marzo de 2005, por Nulidad de Acto Administrativo emanado de las fuerzas
Armadas Policiales del estado Lara, el cual lo destituye del cargo que ocupaba en
dicha institución como COMISARIO JEFE.
Es entonces, que revisada como han sido las actas que conforman el expediente,
este juzgador pasa a dictar sentencia bajo los postulados siguientes;

II
Consideraciones Para Decidir

Alega la parte recurrente en su escrito libelar, que comenzó a laborar para la

institución aquí demandada, el 1 de septiembre de 1980 como Agente de
Seguridad y Orden Publico, llegando a alcanzar el rango de Comisario Jefe,
obteniendo igualmente el titulo de abogado en el año 2001. Es el caso que para la
fecha 21 de diciembre de 2004, fue notificado de la destitución, en virtud de la
instrucción arbitraria de un expediente sancionatorio que se tramito bajo el Nº
240-04, emanando de ello un acto administrativo de fecha 2 de diciembre de
2004, el cual destituye al recurrente y se le notifica de ello en la fecha supra
señalada.

Secuelado el proceso se realizo la audiencia preliminar en el asunto, donde quedo

establecido textualmente lo siguiente;

“En el día de hoy, veinticuatro (24) de febrero de dos mil seis (2006), siendo las
once de la mañana (11:00 A.M.), oportunidad fijada para que tenga lugar la
AUDIENCIA PRELIMINAR, de conformidad con el artículo 103 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, en el asunto Nº KP02-N-2005-000115, seguido
por el ciudadano, Evaristo Marciano Aranguren Silva , en contra del Estado Lara
por intermedio de las Fuerzas Armadas Policiales, por Nulidad de Acto
Administrativo. Iniciada la audiencia, se deja constancia de que hizo acto de
presencia, Iniciada la audiencia, se deja constancia de que hizo acto de presencia,
la abogada Nahomi Amaro Pérez, y Carla Salinas venezolanas, mayores de edad,
abogadas en ejercicio, inscrita en el I.P.S.A. bajo el Nº 90.283 y 90.498
respectivamente en su condición de apoderada judicial de la parte recurrida, así
como también compareció a este acto el representante judicial de la parte
recurrente, abogado Álvaro Mendoza Quintero, venezolano, mayor de edad,
abogado en ejercicio, inscrito en el I.P.S.A. bajo el Nº 90.080, y el ciudadano
Evaristo Marciano Aranguren Silva. En consecuencia este juzgador pasa a
declarar los términos en los cuales quedó trabada la litis:
El apoderado judicial de la parte recurrente, ratifica los términos planteados en el
escrito libelar y expone, que al ciudadano recurrente se le apertura expediente
sancionatorio Nº 240-04 en fecha 02 de diciembre de 2004, pero es en fecha 21
de diciembre de 2004 cuando fui validamente notificado de mi destitución, la
cual considero errada y violatoria de derechos constitucionales, es por ello que le
solicito a este tribunal declare la nulidad absoluta del acto administrativo de
fecha 2 de diciembre del 2004 y en consecuencia ordene mi reincorporación
inmediata a la Fuerza Armada Policial del Estado Lara, en el mismo grado y
cargo que venia desempeñando o en otro de superior nivel y se le condene a la
misma a cancelarme los sueldos y demás emolumentos que me correspondan,
dejados de percibir por mi persona así como cualquier otro beneficio
socioeconómicos que no implique prestación personal del servicio, calculados
desde el momento de la irrita destitución hasta mi definitiva reincorporación y
para establecer dichos montos, sea ordenada una experticia complementaria del
fallo que incluya los intereses de mora, por tanto se declare con lugar la presente
acción. Por su parte las apoderadas judiciales de la parte recurrida, ratifican la
contestación y oponen como punto previo la Inadmisibilidad de la demanda por
existir un lapso pendiente de conformidad con la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, invoca las faltas cometidas por el recurrente,
por otra parte señala la oposición de la procuraduría a los alegatos y pretensiones
del recurrente, en consecuencia solicita se declare la inadmisibilidad de la
presente acción por ser extemporánea y sin lugar en todas y cada una de sus
partes. Asimismo, se deja constancia de que este Juzgador exhortó a las partes a
la conciliación, ante lo cual manifestaron que ésta no es posible. Las partes
solicitaron no se aperture el lapso probatorio”

Posteriormente y transcurrido los lapsos legales para ello, se procedió a celebrar

la audiencia definitiva en la cual se señalo;

“En el día de hoy trece (13) de marzo de dos mil seis (2006), siendo las doce
meridiem (12:00 a.m.), oportunidad fijada para que tenga lugar la Audiencia
Definitiva, de conformidad con el articulo 107 de la Ley de Estatuto de la
Función Pública, se procederá a su celebración, en el asunto Nro. KP02-N-2005-
000115, por Nulidad de Acto Administrativo emanado de las Fuerzas Armadas
Policiales del Estado Lara; se deja constancia de que asistió a este acto el
abogado Álvaro José Mendoza, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 90.080,
asistiendo en este acto a la parte recurrente, ciudadano Evaristo Aranguren,
venezolano, mayor de edad, cedula de identidad Nº 7.338.703 y las abogadas en
ejercicio Carla Salinas y Flor Rodríguez, abogadas en ejercicio, inscritos en el
Inpreabogado Nº 90.498 y 92.308 respectivamente, actuando en este acto como
apoderadas de la parte recurrida. Este Tribunal declara CON LUGAR la presente
demanda por existir incongruencia entre los hechos imputados en los cargos y las
normas jurídicas aplicables según el propio acto de imputación de cargo, a parte
de utilizar diferentes causales que son independientes las unas de las otras
generando indefensión en el recurrente, y fija un lapso de diez (10) días de
despacho siguientes a la presente fecha, para el dictado del correspondiente fallo
en extenso, y así se decide, administrando justicia, actuando en nombre de la
República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley…”.

Vista la declaratoria con lugar de la acción de nulidad intentada por el ciudadano

Evaristo Aranguren, quien juzga fundamenta tal declaratoria así:

En el PORTAL DE ECONOMÍA Y DERECHO (Web master: Econ. José

Manuel MARTIN CORONADO) en la materia Derecho Administrativo,
extractado de la página web:
http://espanol.geocities.com/economia_y_derecho/adm_principios.htm, se puede
leer lo siguiente:
“El procedimiento administrativo de “Celeridad no debe identificarse con
apresuramiento, economía con mezquindad, sencillez con simplificación, ni
eficacia con activismo administrativo inescrupuloso y displicente respecto a la
juricidad.” COMADIRA, Julio. Derecho Administrativo, p. 139.)

El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes

principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo. La relación de principios (anteriormente) enunciados no tiene
carácter taxativo.
“La vinculación de las autoridades administrativas con estos principios es directa,
sin necesidad de regulación adicional, reglamentación, orden superior, o
cualquier acción jurídica intermedia o particularización al caso que se encuentra
en trámite.”
Los principios señalados servirán también: 1) de criterio interpretativo para
resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de
procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones
administrativas de carácter general, y 2) para suplir los vacíos en el ordenamiento
administrativo.
“Los 16 principios consagrados por la Ley no tienen una idéntica manera de
vincularse al fenómeno administrativo; para ello, cabe distinguir los principios
fundamentales o sustanciales de los principios institucionales.”
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES O SUSTANCIALES
Definición y Concepto: “Son aquellos que derivan de las bases esenciales del
sistema jurídico y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento.”
Principio de legalidad: Las autoridades administrativas deben actuar con respeto
a la constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
Principio del debido procedimiento: Los administrados gozan de todos los
derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a
obtener una decisión motivada y fundada en derecho.
Extensiones: La institución del debido procedimiento administrativo se rige por
los principios del derecho administrativo.
La regulación propia del derecho procesal civil es aplicable sólo en cuanto sea
compatible con el régimen administrativo.
Principio de razonabilidad: Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando: creen obligaciones, Califiquen infracciones, impongan sanciones,
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse: dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a
lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
Principio de conducta procedimental: La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes
del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el
respeto mutuo, la colaboración y la buena fe.
Extensiones: Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe
procesal.
Principio de participación: Las entidades deben: brindar las condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la información que
administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad
personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean
excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les
puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita: la difusión, el servicio
de acceso a la información y la presentación de opinión.
PRINCIPIOS INSTITUCIONALES
Definición y concepto: “Son aquellos que sí pertenecen a la naturaleza inherente
al ámbito administrativo por explicitar el contenido de los actos y procedimientos
administrativos. La doctrina recomienda diferenciar entre aquellos principios de
la actividad administrativa de los principios del procedimiento administrativo
strictu sensu.”
Principios de la actividad administrativa
Definición y concepto: “Son aquellos que constituyen pautas medulares que
proyectan su acción sobre todas las actuaciones públicas:”
Principio de impulso de oficio: Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio
el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
Principio de imparcialidad: Las autoridades administrativas actúan sin ninguna
clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela
igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento
jurídico y con atención al interés general.
Principio de uniformidad: La autoridad administrativa deberá establecer
requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a
los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda
diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
Principio de predictibilidad: La autoridad administrativa deberá brindar a los
administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable
sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una
conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
Principios del procedimiento administrativo strictu sensu
Respecto a los aspectos de forma para la celeridad y eficacia del procedimiento
administrativo.
Principio de informalismo: Las normas de procedimiento deben ser interpretadas
en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los
administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la
exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
interés público.
Principio de celeridad: Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su
actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible,
evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que
ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento.
Principio de eficacia: Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realización: no incida en su validez, no determinen aspectos
importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento,
ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos de aplicación
de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no
esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una
garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este
principio.
Principio de simplicidad: Los trámites establecidos por la autoridad
administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir. Respecto a los aspectos de
fondo para la celeridad y eficacia del procedimiento administrativo.
Principio de presunción de veracidad: En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por
los administrados en la forma prescrita por esta ley, responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
Principio de verdad material: En el procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus
decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos
trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los
medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes,
sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a
éstas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha
facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés
público.
Principio de privilegio de controles posteriores: La tramitación de los
procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización
posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de Comprobar: la
veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad
sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información
presentada no sea veraz”

Como se puede observar, uno de los principios enunciados, es el de

razonabilidad, que comprende el principio de proporcionalidad, sobre todo
cuando se trata de de la imposición de sanciones, así en el caso de autos, quedó
demostrado que el querellante llamó a un Fiscal del Ministerio Público, con
competencia penal, para conocer de una determinada causa donde se encontraba
involucrado un familiar y por ese hecho se lo imputa entre oras cosas, por falta
de probidad, la cual se define como aquel principio consistente en la observancia
de una conducta funcionarial intachable, y un desempeño honesto y leal de la
función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, sin que
ello implique que fuera del cargo, el funcionario no ha de observar una conducta
cónsona con los deberes que le son inherentes, en cuanto debe ser ejemplo de
rectitud para su comunidad, en todos los actos de su vida.
Pero el haber utilizado un teléfono de la institución, para conocer la situación de
un familiar, no puede considerarse como uso indebido de bienes públicos,
conforme le fuera imputado, ello por decir lo menos es exagerado y violenta el
principio de razonabilidad de la pena, al destituirlo, por hecho que hubiese, en
todo caso, ameritado una sanción menor—amonestación—habida cuenta de su
hoja de servicios intachables, es así como el principio de razonabilidad—la
decisión administrativa debe ser lógica y racional--el principio de justicia o de la
equidad—es decir que la decisión del órgano administrativo no puede ser inicua,
injusta o inequitativa—y los principios de igualdad y proporcionalidad, es decir
que las decisiones administrativas, resultantes de poderes discrecionales, no
pueden ser discriminatorias, parcializadas ni que no exista entre el supuesto de
hecho y la sanción—en el caso de autos—la debida adecuación.
Es importante destacar, que los principios arriba enunciados, se han destacado
sobre todo como límites al poder sancionador del estado o poder de policía,
erigiéndose en una garantía para los administrados, el respeto a las formas, al
modo, a la manera, oportunidad del como debe aplicarse la función de policía del
estado.
Es así, como el principio de razonabilidad, se ha caracterizado por ser un
Standard jurídico compresivo de una serie de valores que deben guiar la función
administrativa, ergo, el bonus pater familiae, se transmuta en sede administrativa
al bonus magistratus, quien realiza la justicia, dando a cada súbdito lo que
corresponde, en el tiempo, lugar y forma adecuados.
De lo expuesto se desprende que la violación de tales principios implica
arbitrariedad y ello es una forma de incompetencia del titular del órgano, dado
que las potestades públicas no se otorgan para hacer de ellas un uso irracional y
desproporcionado, dado que para tales cometidos, el funcionario carece de
competencia, ex artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y así se decide.
Sobre estos vicios el Dr. Víctor Hernández Mendible en su ensayo “LOS
VICIOS DE ANULABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO”
publicado en la página Web de las Revistas de la Faculta de Derecho de la
Universidad Central de Venezuela, www.zur2.com/fcjp/articulos/vrhm99.htm, se
puede leer lo siguiente:

…Para analizar los vicios que pueden afectar los actos administrativos,
procederemos a su estudio partiendo de la manera como surgieron los elementos
estructurales del acto administrativo.
En primer lugar tenemos el elemento competencia, que puede ser afectado por el
vicio de incompetencia. Así tenemos, que si la incompetencia es "manifiesta" nos
encontramos en presencia de un vicio de nulidad absoluta (art. 19 ord. 4 LOPA);
por argumento en contrario, en cualquier otro caso, - cuando la incompetencia no
es "manifiesta"- el vicio de incompetencia es de nulidad relativa (art. 20 LOPA).
En segundo término, tenemos el elemento forma. En cuanto a éste encontramos
que si se produce una ausencia total y absoluta de procedimiento estaremos ante
un vicio de nulidad absoluta (art. 19 ord. 4 LOPA); pero si el acto no cumple las
formalidades establecidas en la Ley (art. 18 LOPA) o el procedimiento se ha
desarrollado parcialmente (art. 19 ord. 4 LOPA), el acto se encontrará viciado de
nulidad relativa (art. 20 LOPA).
En tercer lugar encontramos el elemento fin. La potestad administrativa debe
ejecutarse de conformidad con los fines previstos en el ordenamiento jurídico; si
la actividad administrativa se aparta del fin que la justifica, se produce el vicio de
desviación de poder. Este es un vicio de anulabilidad (art. 20 LOPA), pero que -
a diferencia de los otros vicios de nulidad relativa- no puede ser convalidado
(CSJ-SPA 31-1-90).
En cuarto lugar, hallamos el elemento objeto del acto administrativo que cuando
se encuentra afectado de ilegalidad o de imposibilidad en su ejecución, se halla
viciado de nulidad absoluta (Art. 19 ord.3 LOPA); fuera de estos dos supuestos,
cualquier otro vicio que presente el objeto constituye un vicio de anulabilidad
(art. 20 LOPA).
En quinto término, surgió el elemento causa del acto. Según Farías Mata, se
produce el vicio de nulidad absoluta en el elemento causa, cuando la
Administración resuelve un caso precedentemente decidido con carácter
definitivo, que ha creado derecho o intereses a los interesados (art. 19 ord. 2
LOPA); si no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 18 ord. 5 de la
LOPA, produciéndose un falso supuesto de hecho o de derecho; o la violación de
los artículos 62 y 89 de la LOPA, que implican la violación del principio de
globalidad o exhaustividad de la decisión administrativa, nos encontraremos
frente a un vicio de nulidad relativa (art. 20 LOPA).
En sexto lugar, tenemos el elemento discrecionalidad y los principios de
proporcionalidad y adecuación de la decisión prevista en el artículo 12 de la
LOPA, que no estando expresamente incluidos en los supuestos taxativos del
artículo 19 de la LOPA, al ser infringidos conducen a la anulabilidad del acto
(art. 20 LOPA).
Finalmente tenemos, que cualquier otra ilegalidad invalidante que se produzca en
un acto administrativo, que no este sancionada por una norma constitucional o
legal con la nulidad absoluta (art. 19 ord. 1 LOPA), puede producir la nulidad
relativa, según lo dispone el artículo 20 de la LOPA. (CSJ-SPA 14-5-85; 9-3-
87).
Establecido lo anterior podemos señalar que algunas de las características de los
vicios de nulidad relativa o anulabilidad, son las siguientes:
- La nulidad relativa puede ser convalidada (art. 81 LOPA).
- La nulidad relativa no permite solicitar la suspensión de efectos del acto
administrativo (art. 87 LOPA).
- La nulidad relativa puede ser total o parcial (art. 21 LOPA)… (Omissis)…
2.-EL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LOS VICIOS DE
ANULABILIDAD
El paso de la justicia retenida a la justicia delegada, constituyó un gran avance en
el derecho administrativo clásico, pues a partir de ese momento, el control
jurisdiccional denominado heterotutela supuso la revisión de los actos que ponen
fin a la vía administrativa, por el juez, es decir, la revisión de los actos
administrativos por parte de un órgano externo e imparcial de la Administración.
El juez contencioso administrativo ante un vicio de nulidad absoluta debe
proceder previamente a cualquier otra consideración a declarar dicho vicio, bien
porque haya sido alegado por los interesados o bien porque él lo constate de
oficio, pues en tal caso se encuentra ante un vicio de orden público. En cambio
cuando el juez contencioso administrativo se encuentra ante un acto que contiene
vicios de anulabilidad, no puede pronunciar la nulidad del acto por tales vicios si
no han sido alegados por las partes, pues el juez no puede suplir los alegatos de
éstos y porque los vicios de nulidad relativa son vicios de orden privado.
Esta distinción - entre nulidad absoluta y nulidad relativa- que tiene un gran
significado cuando la Administración ejerce su potestad de autotutela en vía
reduplicativa, carece de utilidad en vía contencioso administrativa, cuando se
trata de determinar los efectos de la declaración de nulidad en el tiempo. En
efecto, conforme al artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, el juez contencioso administrativo puede establecer -
independientemente del vicio - que la declaración de nulidad tenga efectos hacia
el pasado (ex tunc)(CSJ-SPA 3-6-82; 14-5-85; 5-12-85; 13-4-89), hacia el futuro
(ex nunc)(CSJ-SPA 7-6-82; 27-3-85) o puede declarar la nulidad y no otorgarle
efectos en el tiempo.
En este orden de ideas, la jurisprudencia ha establecido que tanto los vicios de
nulidad absoluta como los vicios de nulidad relativa, producen la misma
consecuencia, la extinción de los actos administrativos (CPCA 22-4-85).
A pesar de que la distinción entre los vicios de nulidad absoluta y relativa no
tiene ninguna relevancia para el juez a los fines de declarar los efectos de la
nulidad en el tiempo; esta distinción no es totalmente inútil, cuando se trata de
establecer los lapsos de impugnación de los actos administrativos y las acciones
que se pueden ejercer contra dichos actos.
En lo que al lapso de impugnación de refiere, tenemos que si el recurso
contencioso administrativo de anulación es ejercido contra un acto viciado de
nulidad relativa, deberá interponerse dentro de los seis meses siguientes a su
notificación; en tanto que si el acto se impugna en virtud de la existencia de un
vicio de nulidad absoluta que viola derechos o garantías constitucionales, se
podría intentar el recurso contencioso administrativo de anulación con pretensión
cautelar de amparo, aun después de que hubiesen transcurrido los lapsos de
caducidad previstos en la Ley (CSJ-SPA 4-3-93).

En cuanto a las acciones contra los actos administrativos, tenemos que la acción
de derecho común - procede aun en ausencia de texto legal expreso - es el
recurso contencioso administrativo de anulación (art. 206 C); pero como también
existe la posibilidad de ejercer la acción de amparo constitucional, debemos
efectuar algunas consideraciones sobre su procedencia: Un acto afectado por un
vicio de nulidad absoluta o relativa, difícilmente podrá ser accionado mediante la
acción autónoma de amparo constitucional, si no lesiona o amenaza con lesionar
derechos o garantías constitucionales, pues en tal caso, la acción de amparo
resultaría improcedente; en tanto que si el acto esta viciado de nulidad absoluta o
relativa y efectivamente lesiona o amenaza con lesionar derechos o garantías
constitucionales, podrá ser accionado a través de la acción de amparo
constitucional y de constatarse las denuncias la acción será procedente.
3.- LOS VICIOS DE ANULABILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA
Después de haber desarrollado a lo largo de este trabajo todas las características
que nos permiten distinguir entre la nulidad absoluta y la nulidad relativa, así
como la conducta que pueden asumir la Administración y el juez ante uno u otro
vicio, finalmente procederemos a sistematizar la jurisprudencia relacionada con
los vicios de anulabilidad de los actos administrativos.
Para lograr este objetivo, agruparemos las decisiones en razón de los diferentes
vicios que han sido reconocidos por la jurisprudencia. Así las cosas tenemos:
- VICIO DE INCOMPETENCIA
Los actos administrativos adoptados fuera del lapso fijado, adolecen de
incompetencia "ratione temporis", lo cual puede viciar al acto de nulidad relativa
cuando el tiempo es esencial para la emanación del acto. (CPCA 22-6-81).
La competencia territorial es un presupuesto del acto administrativo, cuya
eventual falta no constituye un vicio de incompetencia manifiesta que produce la
nulidad absoluta, sino una simple nulidad relativa que puede ser convalidada
(CPCA 22-5-86). Si la incompetencia no es manifiesta la nulidad es relativa
(CSJ-SPA 19-10-89; 31-1-90; CPCA 6-8-92). Si el funcionario superior no tiene
competencia para emitir determinados actos, que han sido atribuido a un
funcionario subalterno o viceversa, se produce una incompetencia funcional en
razón del grado, que no produce la nulidad absoluta, sino relativa siendo posible
su sanación.
La Sala distingue entre incompetencia manifiesta "absoluta" y la incompetencia
relativa. Esta se produce cuando el funcionario que dictó el acto pertenece al
mismo organismo al que correspondía efectuar la actuación, pero le faltó una
autorización del superior o el cumplimiento de algún extremo en particular. Tal
situación permite que el acto sea anulado por la autoridad judicial, porque es
anulable (art. 20 LOPA), siempre y cuando medie petición de parte interesada
(CSJ-SPA-ET 9-8-90)(6). Y agrega la Sala - de manera congruente y
complementaria- cuando la incompetencia es simple o relativa, el acto no es nulo
de pleno derecho, sino simplemente anulable y puede ser convalidado por el
superior jerárquico que sea competente o puede ser declarado nulo por la
autoridad judicial (CSJ-SPA-ET 9-8-90) (7).
- VICIO DE FORMA Y PROCEDIMIENTO
Los actos administrativos dictados por cuerpos colegiados que no estén firmados
por todos sus miembros son ilegales (CPCA 16-12-80). Para la validez de un acto
administrativo es requisito indispensable que el mismo se encuentre debidamente
firmado por su autor, este requisito queda cumplido cuando la firma del autor ha
sido estampada en el documento original contentivo del acto (CSJ-SPA 19-5-83).
La anulabilidad sólo se produce cuando las formas correspondientes hayan sido
observadas de manera irregular (CPCA 22-6-81).
El incumplimiento parcial del procedimiento es un vicio convalidable por la
administración (CPCA 7-3-85); salvo el supuesto previsto en el artículo 19
ordinal 4 de la LOPA, el vicio de procedimiento es subsanable por su naturaleza
y no provoca la nulidad absoluta del acto (CPCA 26-6-86).
Los actos administrativos como declaraciones expresas, deben ser escritos, (arts.
7 y 18 LOPA), por lo que cualquier excepción a este principio general tendría
que ser expresamente consagrada en la Ley (CSJ-SPA 30-3-93). (8)
- VICIO EN LA MOTIVACION
La falta de motivación de un acto administrativo puede ser subsanada, por el
superior que conozca del recurso jerárquico, pues como el acto es anulable, el
superior repara la falta, dando la motivación conveniente al caso. La posibilidad
de corregir los vicios que hacen anulables los actos dictados por un funcionario
inferior o subalterno, esta aceptada por la doctrina y plasmada en los artículos 81,
89 y 90 de la LOPA (CSJ-SPA 14-5-85).(9)
Luego de interpuesto el recurso de reconsideración, la Administración al revisar
el acto tiene la facultad de convalidar el vicio en la motivación, vicio de nulidad
relativa del acto, pero ejercida la vía contencioso administrativa no le es dado a la
Administración suplir el vicio en el acto de contestación (CPCA 17-7-86).
La inmotivación como vicio de forma del acto, es un vicio de nulidad relativa
convalidable o subsanable por el superior (arts. 81 y 90 de la LOPA) al resolver
el recurso jerárquico, en donde debe expresar las razones que lo llevan a
confirmar el acto recurrido (CSJ-SPA 14-8-89). Si la norma tiene múltiples
supuestos de hecho y no existe constancia de que el recurrente hubiese conocido
los supuestos fácticos y jurídicos, el acto se encuentra viciado de inmotivación
siendo anulable conforme al artículo 20 de la LOPA (CPCA 3-5-90).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE GLOBALIDAD DE LA DECISION
Este principio de globalidad de la decisión, también ha sido denominado
principio de la congruencia o de la exhaustividad de la decisión y el mismo
consiste en el deber que tiene impuesto la Administración en los artículos 62 de
la LOPA (procedimiento constitutivo o de primer grado) y 89 de la LOPA
(procedimiento de revisión o de segundo grado) de analizar y pronunciarse sobre
todas las cuestiones -alegatos y pruebas- que surjan del expediente, aun cuando
no hayan sido expuestas por los interesados, respetando siempre los derechos de
los administrados.
Al no existir un análisis de los hechos de cuya consideración debe partirse para
incluirlos en el supuesto previsto por el dispositivo legal resulta imposible llegar
a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte
dispositiva lo que hace posible la anulabilidad del acto (CPCA 6-3-80; 13-5-80;
20-5-80: 6-5-81; 26-5-81).
Los actos administrativos deben contener un análisis de los alegatos y pruebas de
los interesados y la decisión debe ser conforme a los hechos que constan en el
expediente, en caso contrario el acto es anulable (CSJ-SPA 10-6-82). La falta de
consideración de los alegatos o pruebas por parte de la autoridad administrativa,
viola el artículo 89 de la LOPA, cuya incidencia en la nulidad del acto no está
determinada en la ley y a juicio del juzgador, dependerá de si los alegatos o
pruebas no considerados son susceptibles de afectar la legalidad del acto en su
elemento causal, esto es, en los motivos o circunstancias de hecho o de derecho
que en cada caso justifican o dan lugar a la emisión del acto (CPCA 11-6-87; 4-
11-87; 9-3-89).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE LA REFORMATIO IN PEIUS
Consustanciado con el principio de globalidad de la resolución administrativa
encontramos el principio de la reformatio in peius, el cual debe considerarse
proscrito del procedimiento administrativo tal como lo ha establecido de manera
reiterada la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República, al señalar que la
reformatio in peius se encuentra reñida con los mejores principios del derecho
administrativo (CSJ-SPA 17-4-80; 20-10-80).
- VICIO DE FALSO SUPUESTO
El acto mediante el cual se remueve o destituye a un funcionario público de un
cargo que no ejercía, está fundado en falso supuesto (CPCA 7-5-80), de igual
manera si el acto de remoción es nulo, como éste constituye la causa eficiente del
acto de retiro, este último también estará afectado en su causa y base legal
(CPCA 25-3-92). El falso supuesto constituye un vicio en los motivos del acto
administrativo, que ocurre cuando son inciertos los supuestos de hecho en que se
basó el organismo administrativo para dictar su decisión (CPCA 28-2-85). La
denuncia del vicio de falso supuesto requiere que se determine con precisión en
que parte del acto impugnado se encuentra dicho vicio (CSJ-SPA 24-1-85).
El vicio de falso supuesto como vicio en la causa del acto administrativo, que da
lugar a la anulabilidad es aquel que consiste en la falsedad de los supuestos
motivos en que se basó el funcionario que dictó el acto, que el acto esta
fundamentado en motivos totalmente diferentes a los que debieron servir de
fundamento a la decisión, que no fueron tomados en cuenta o cuando existe una
ausencia total de los supuestos que deben servir de sustento del acto. Igualmente,
este vicio consiste en una mala apreciación de los elementos materiales existentes
en el procedimiento administrativo, de manera que de haberse apreciado
correctamente la decisión hubiere sido otra (CPCA 7-11-85; 4-11-86; 14-12-92);
pero si la falsedad es sobre unos motivos, y no sobre el resto, no puede decirse
que la base de sustentación de la decisión sea falsa. Por el contrario, la certeza y
demostración del resto de los motivos impiden la anulabilidad del acto, porque la
prueba de estos últimos lleva a la misma conclusión (CPCA 7-11-85), para que
se dé el falso supuesto como vicio en la causa de los actos administrativos, es
necesario demostrar que de no haberse incurrido en él, la decisión hubiera sido
otra distinta (CSJ-SPA 9-5-91), sólo la inexistencia de los motivos "relevantes"
que dan lugar al acto, conducen a la existencia del falso supuesto (CSJ-SPA 31-
3-93).
El falso supuesto es un vicio que se refiere indistintamente al error de hecho o al
error de derecho de la Administración, es decir, a la falsa, inexacta o incompleta
apreciación por parte de la Administración, del elemento causa del acto
integralmente considerada (CPCA 12-4-88), y no puede ser calificado de
absolutamente nulo, sino de anulable (CSJ-SPA 24-4-91; 14-8-91)(10),es decir,
que éste vicio se configura cuando la decisión se hace descansar sobre falsos
hechos o errónea fundamentación jurídica (CSJ-SPA 7-4-88; 25-4-91), cuando
existe una contradicción entre lo decidido por el órgano administrativo y las
pruebas que reposan en el expediente, bien porque se le atribuyan a un
documento o acta menciones que no existen o porque la administración da por
ciertos hechos que no comprueba, partiendo de la sola apreciación del
funcionario (CSJ-SPA 30-11-89), siendo el falso supuesto un vicio de nulidad
relativa, la declaración judicial de nulidad del acto impugnado produce efectos a
partir de la fecha de la sentencia (CSJ-SPA 21-11-88).
La correcta apreciación de los hechos que fundamentan las decisiones
administrativas constituye un factor esencial para la legalidad y corrección de las
mismas, y consecuentemente un medio adecuado para poder verificar su control
judicial con miras al mantenimiento de tales fines. En consecuencia, constituye
una ilegalidad el que los órganos administrativos apliquen las facultades que
ejercen, a supuestos distintos de los expresamente previstos por las normas, o que
distorsionen la real ocurrencia de los hechos o el debido alcance de las
disposiciones legales, para tratar de lograr determinados efectos sobre la base de
realidades distintas a las existentes o a las acreditadas en el respectivo expediente
administrativo, concreción del procedimiento destinado a la correcta creación del
acto (CSJ-SPA 9-6-88; 9-6-90; 22-10-92; CPCA 11-11-93).
Cuando la Administración tergiversa los hechos, los aprecia erróneamente o da
por ciertas cuestiones no involucradas en el asunto, que hubieren tenido
influencia positiva para la resolución dictada, se produce el vicio de falso
supuesto que incide en el contenido del acto y no en la forma. (CSJ-SPA 14-8-
89). En consecuencia, para que no se produzca un vicio en la causa del acto
administrativo es necesario que los presupuestos de hecho o motivos sean
comprobados, apreciados y calificados adecuadamente por la Administración, ya
que si no existen, o si han habido errores en la apreciación y calificación de los
mismos, se configura un vicio en la causa que produce la anulabilidad tanto de
los actos de efectos particulares como de los actos de efectos generales (CSJ-
SPA 17-3-90). Cuando el órgano administrativo solicita un dictamen preceptivo
no vinculante, no tiene que seguirlo; pero al considerar que el dictamen
condiciona la validez de la aprobación, se incurre en un falso supuesto (CSJ-SPA
Acc. 14-2-91).
- VICIO EN LA BASE LEGAL
La base legal de un acto administrativo está constituida por los presupuestos y
fundamentos de derecho del acto, vale decir, la norma legal en que se apoya la
decisión (CPCA 25-6-93; 20-10-93).
La ausencia de base legal puede ocurrir cuando un órgano que emite el acto
interpreta erradamente determinada norma jurídica, es decir, la aplica mal o
cuando simplemente no existe ninguna norma que lo faculte para actuar (CPCA
26-5-83). Los actos administrativos de efectos particulares como requisitos de
forma deben contener en su mismo texto cual es la base legal aplicable en criterio
de la Administración; sin embargo, a pesar de haberse cumplido con ese
requisito, puede suceder que el acto carezca de base legal, en razón de que las
normas invocadas por la Administración no atribuyen la competencia alegada y
en consecuencia el acto carece de base legal y es anulable (CSJ-SPA 17-3-90).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD DE LOS ACTOS
GENERALES
El principio de inderogabilidad singular de los actos administrativos de efectos
generales implica que un acto dictado por un superior jerárquico, no puede violar
ni modificar un acto administrativo de efectos generales aun cuando éste sea
dictado por un inferior (CSJ-SPA 24-4-89; 14-8-90; CPCA 12-12-83).
- VICIO DE ABUSO DE PODER
El abuso de poder es definido como el desmedido uso de las atribuciones que le
han sido conferidas a un órgano administrativo, lo cual equivaldría al excesivo
celo, a la aplicación desmesurada, esto es, a todo aquello que rebasa los límites
del correcto y buen ejercicio de los poderes conferidos por la norma atributiva de
competencia y funciones, pero si la Administración carece de esa competencia,
no puede ejercer en exceso una facultad que no le ha sido acordada (CPCA 16-
12-82).
El vicio de abuso de poder implica el exceso en el cual incurre un órgano
administrativo en el uso de sus atribuciones legales (CPCA 28-11-83). El exceso
o abuso de poder se produce cuando existe un desmedido uso por parte de un
órgano administrativo de las atribuciones que le han sido conferidas (CPCA 11-
8-83).
El abuso de poder se da cuando no existe proporción o adecuación entre los
motivos o supuestos de hecho que sirvieron de base al funcionario u órgano autor
del acto recurrido para dictar su decisión y los contemplados en la norma
jurídica, en el sentido de que se trata de un vicio que consiste en una actuación
excesiva o arbitraria del funcionario, respecto de la justificación de los supuestos
que dice haber tomado en cuenta, para dictar el acto.
Existe abuso de poder cuando un funcionario actuando dentro de las
competencias discrecionales que le atribuye la ley, utiliza tal atribución de
manera indebida para destruir la verdad o la realidad de los hechos, o para
inventar otros, de modo de obtener intencionalmente un resultado en contra o a
favor de determinada persona. El abuso se poder requiere siempre la prueba de la
intención del funcionario de utilizar arbitrariamente sus competencias para
falsear la verdad y obtener un resultado determinado (CPCA 21-3-84). El basarse
en un falso supuesto para producir un acto administrativo, comporta un abuso de
poder que conduce a la anulabilidad del acto (CSJ-SPA 24-3-80).
- VICIO DE DESVIACION DE PODER
Los actos administrativos se encuentran afectados del vicio de desviación de
poder, cuando la Administración al emanarlos, actúa con fines distintos de
aquellos para los cuales, explícita o implícitamente, la ley configuró la facultad o
el deber de dictarlos (CSJ-SPA 17-6-80), dicho en otras palabras, la desviación
de poder es un vicio de los actos administrativos que persiguen un fin distinto al
querido por el legislador al establecer la facultad para actuar del órgano
administrativo, vicio que implica la demostración de los hechos que prueben un
fin torcido o desviado perseguido por el órgano (CPCA 28-11-83).
Hay desviación de poder cuando el acto aun siendo formal y sustancialmente
acorde con la ley, sin embargo no lo es desde el punto de vista teleológico por
cuanto la Administración al dictarlo no persigue con ello el fin a cuyo logro le
fue acordada la facultad para hacerlo, sino un fin distinto que es por sí mismo
contrario a derecho.
Este vicio pretende controlar la intención de la Administración, algo que va más
allá del simple examen de la apariencia del acto para permitir que se escudriñe en
los motivos reales y concretos que tuvo el autor. Para que se tipifique la
desviación de poder no se requiere que el fin distinto perseguido por el acto sea
contrario a la ley, basta que sea contrario al objetivo que con el acto que se dicta
se trata de conseguir. (CPCA 14-6-82).
La desviación de poder es un vicio que afecta el fin del acto, dice Alibert "es el
hecho del agente administrativo que realizando un acto de su competencia y
respetando las formas impuestas por la legislación, usa de su poder en casos, por
motivos y para fines distintos de aquellos en vista de los cuales este poder le ha
sido conferido" (CSJ-SPA 2-11-82).
El vicio de desviación de poder requiere que se indique de manera precisa cual es
la ley cuyo espíritu, propósito y razón haya sido alterada por la reglamentación
parcial o total dictada por el Ejecutivo Nacional (CSJ-SPA 28-10-82).
La desviación de poder no se presume, es necesaria su demostración (CPCA 26-
5-83), por ello como la desviación de poder supone que la autoridad
administrativa se aparte del fin que el legislador se propuso al darle poderes para
dictar determinados tipos de actos, es decir, que se trata del ejercicio de las
potestades administrativas en fines distintos a los fijados por el ordenamiento
jurídico requiere la prueba de la divergencia que se imputa a la acción
administrativa, en cuya virtud, no bastarán apreciaciones subjetivas o suspicaces
de quien invoque la desviación si no se presentan hechos concretos que
conduzcan a su plena comprobación.
El vicio de desviación de poder es de estricta legalidad, y permite mediante el
análisis de criterios jurídicos rigurosos, el cumplimiento del fin que señala la
norma habilitante. No controla la moralidad del funcionario o de la
Administración, sino la legalidad que debe enmarcar toda actividad
administrativa a los principios ordenadores del sistema de derecho. (CSJ-SPA
15-11-82; 11-12-83).
El vicio de desviación de poder se tipifica cuando un acto aparentemente válido
en cuanto a su forma y contenido, persigue sin embargo un objetivo torcido,
desviado, distinto al que tuvo en miras el legislador cuando le otorgó facultad
para actuar. De allí que, no puede alegarse validamente tal vicio si no se
demuestra que el objetivo del acto no fue el querido por el legislador sino una
razón oculta, de distinta naturaleza a la prevista en la norma legal. Es necesario
demostrar desde el punto de vista valorativo que el objetivo fue desviado, esto, es
torcido, destinado a una meta diferente a la que se propuso la norma (CPCA 27-
1-83), un cúmulo de indicios, unidos pueden revelar una situación que podría
encajar en la denuncia de desviación de poder (CSJ-SPA Acc. 14-2-91).
La desviación de poder supone la prueba de la intención del funcionario o del
órgano que dictó el acto de obtener un fin diferente al asignado en la Ley. Este
vicio existe cuando se trata de un funcionario que si tiene competencia para
actuar, pero que intencionalmente usa su competencia para un fin distinto al
permitido, por el contrario un funcionario incompetente no puede incurrir en
desviación de poder porque no tiene poder (CPCA 26-5-83).
El vicio de desviación de poder permite el control jurisdiccional de la regularidad
de la acción administrativa, pues la misma sólo es legítima cuando se ciñe a los
elementos previstos en la ley. La libertad de decisión conferida al órgano
administrativo no lo autoriza en modo alguno a apartarse del fin en virtud del
cual le ha sido otorgada la correspondiente facultad, no sólo porque persigue un
fin privado o un interés particular, sino porque el fin perseguido por él no
coincide con el previsto por la norma atributiva de competencia, que atiende al
interés público o al bien del servicio (CSJ-SPA 11-12-83).
La utilización de la facultad sancionatoria para cumplir un fin distinto al que ella
estableció constituye una desviación de poder (CSJ-SPA 28-2-91),.
Algunos actos viciados de nulidad relativa no pueden ser convalidados, como
sucede con la desviación de poder (CSJ-SPA 31-1-90).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE DISCRECIONALIDAD,
PROPORCIONALIDAD Y ADECUACION.
Constituye un lugar común afirmar que la potestad discrecional de la
Administración para dictar actos administrativos se encuentra expresamente
regulada en el artículo 12 de la LOPA, cuya redacción es del tenor siguiente:
"Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna providencia a
juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener
la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines
de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su
validez y eficacia".
La exégesis de la norma comentada permite observar como el legislador reguló
tanto los elementos reglados - competencia, fin y forma - como los elementos
discrecionales - objeto y motivos, dedidamente proporcionales y adecuados a los
hechos y a las normas - para que se puedan reputar los actos administrativos,
como válidos y eficaces.
A pesar de que se ha insistido de que esta norma regula la discrecionalidad
administrativa, fundamentalmente porque su redacción se refiere al supuesto
cuando la norma deja la emanación de un determinado acto "a juicio de la
autoridad", tal expresión no constituye óbice para que aquellos actos cuya
emanación no este librada a juicio de la autoridad, también deban guardar la
debida proporcionalidad y adecuación con los hechos y con los fines de la norma,
es decir, que el cumplimiento de los principios de proporcionalidad y adecuación
en la emanación de los actos se debe dar tanto en las ocasiones en que la
Administración actúa en ejercicio de una potestad predominantemente reglada o
predominantemente discrecional, pues en toda actuación administrativa destinada
a la producción de un acto administrativo convergen elementos reglados y
discrecionales.(11)
Así, tenemos que cuando la ley usa la expresión "puede o podrá" se entiende que
autoriza para obrar según el prudente arbitrio del órgano decisor, consultando lo
más equitativo o racional, en obsequio de la justicia y de la imparcialidad.
El poder discrecional es indispensable para que la Administración pueda realizar
sus fines de un modo cabal, porque la ley no puede prever y reglamentar las
múltiples, cambiantes y complejas relaciones jurídicas que se producen, de allí
que se limite a determinar normas que fijan la competencia de los diversos
órganos administrativos y deje a éstos una cierta libertad de apreciación de los
hechos, para decidir u orientar su actuación.
El acto discrecional se produce cuando la Administración en ejercicio del poder
de libre apreciación que le deja la ley para decidir si debe obrar o abstenerse, o
cómo ha de obrar, o qué alcance ha de dar a su actuación.
La naturaleza de todo acto realizado en ejercicio de una facultad discrecional, es
que no puede ser revisado o anulado por otro poder en lo que se refiere al mérito
o fondo. Esta conclusión, resulta evidente, porque de lo contrario, esa facultad
discrecional no sería tal, ni propia de un poder; pero sí puede ser materia de
revisión por lo que se refiere a la incompetencia del funcionario que los dictó, a
defecto de forma del acto, o a su ilegalidad, en cuyos casos procede su
revocación o anulación (CFC 6-11-58).
La discrecionalidad es la facultad que un órgano posee de determinar la
oportunidad y conveniencia en que el acto debe ser dictado (CPCA 1-11-84),
pero si el órgano administrativo excede la orbita de discrecionalidad que le
confiere la norma jurídica, infringe el artículo 12 de la LOPA, lo que produce su
anulabilidad (CSJ-SPA 12-3-83).
Poder discrecional e iniciativa - sostenía Hauriou - son sensiblemente una misma
cosa, y las dos concuerdan con lo que se denominada "la oportunidad de la
medida": en toda decisión administrativa subsiste una parte de poder discrecional
correspondiente a esta iniciativa, cuya apreciación escapa al Juez, en cuanto que
le escapa la apreciación de la oportunidad de los actos.
Los actos administrativos no son reglados o discrecionales, sino que - siguiendo a
Garrido Falla - en todos los actos, por reglados que sean, existe un poder
discrecional mayor o menor, y en todos los actos discrecionales, por libres que
los supongamos, se ejercita una actividad más o menos reglada, tal afirmación la
resumió Arias de Velasco en el brocárdico "Los actos administrativos son más o
menos discrecionales o más o menos reglados" (CSJ-SPA 2-11-82).
La discrecionalidad de los actos de la Administración Pública no puede
concebirse separada del principio de legalidad, conforme al cual aquélla somete
su conducta a las normas jurídicas establecidas reguladoras de la misma. Al
imponer una sanción en un grado más alto al que corresponde permite concluir la
mala aplicación de la ley (CSJ-SPA 30-7-84). La Administración no puede actuar
arbitrariamente o desproporcionadamente, falseando la verdad, pues ello conduce
a una desviación de poder, falso supuesto o abuso de poder, que constituyen los
límites de los actos discrecionales (CPCA 21-3-85).
La posibilidad de revisión de los motivos de oportunidad o de conveniencia
implícitos en la adopción de una decisión administrativa, aun predominantemente
discrecional, es patrimonio de nuestra jurisprudencia, como lo ha sido desde
1953 en el Derecho Administrativo Clásico, con la natural limitación del respeto
al principio de separación de poderes, según el cual el juez no puede pasar a
ocupar el lugar de la Administración emisora del acto. Pero si le esta permitido y
sin necesidad de sustituirse a aquélla, entrar a examinar la exactitud, veracidad y
congruencia de los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la decisión
administrativa, aun la más amplia discrecionalidad, y sin que quepa distinguirla
de la predominantemente reglada.
No corresponde al juez sustituir a la Administración en la apreciación de los
hechos que le llevaron a adoptar su decisión, sólo le es permitido confrontar si
ellos se corresponden o adecuan, en forma proporcional, a los que concretamente
constituyen el supuesto de la norma correspondiente; y, también si al aplicar la
consecuencia jurídica a ese supuesto de hecho, empleó la Administración
correctamente el procedimiento adecuado para el caso. De no haberse procedido
de esa manera global, cabe entonces la declaratoria de nulidad de la actividad
viciada (CSJ-SPA 21-11-88)…

Este Juzgador, acogiendo lo arriba establecido determina que las violaciones

cometidas en el presente caso, implican una desviación de poder, que a pesar de
ser un vicio de anulabilidad, no es convalidable, en efecto la hay, cuando el acto
aun siendo formal y sustancialmente acorde con la ley, sin embargo no lo es
desde el punto de vista teleológico por cuanto la Administración al dictarlo no
persigue con ello el fin a cuyo logro le fue acordada la facultad para hacerlo, sino
un fin distinto que es por sí mismo contrario a derecho.
El vicio de desviación de poder se tipifica cuando un acto aparentemente válido
en cuanto a su forma y contenido, persigue sin embargo un objetivo torcido,
desviado, distinto al que tuvo en miras el legislador cuando le otorgó facultad
para actuar. De allí que, no puede alegarse validamente tal vicio si no se
demuestra que el objetivo del acto no fue el querido por el legislador sino una
razón oculta, de distinta naturaleza a la prevista en la norma legal. Es necesario
demostrar desde el punto de vista valorativo que el objetivo fue desviado, esto, es
torcido, destinado a una meta diferente a la que se propuso la norma (CPCA 27-
1-83), un cúmulo de indicios, unidos pueden revelar una situación que podría
encajar en la denuncia de desviación de poder (CSJ-SPA Acc. 14-2-91).

Para reforzar la anterior tesis, este tribunal trae a colación diversos fallos tanto de
la Sala Político Administrativo como de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, que arrojan luz sobre el punto:

“...CSJ SPA 15 12 80 Magistrado Ponente: J. M Casal Montbrún RDP, N° 5,

enero marzo 1981, pp.116
La competencia de los funcionarios públicos se rige por lo establecido en las
leyes, por lo que los actos jurídicos producidos sin sujeción a las normas son
nulos.
La competencia legal de los funcionarios de la Administración del Impuesto
sobre la Renta está establecida genéricamente en la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional y específica y fundamentalmente en la Ley de Impuesto sobre
la Renta, su Reglamento y en el Reglamento Orgánico de la citada dependencia
administrativa. A las normas contenidas en dichos textos debe someterse de
modo estricto el ejercicio de la gestión de los funcionarios, pues de no ajustarse a
ellas, los actos jurídicos producidos sin su sujeción, son nulos.
CSJ SPA ACC 09 12 85 Magistrado Ponente: Aníbal Rueda RDP, N° 25, enero
marzo 1986, pp. 108
La Corte señala los principios jurisprudenciales en materia de incompetencia de
funcionario en todo lo relacionado al binomio fisco-contribuyente en su fase
administrativa o en la contencioso tributaria.
La controversia, por efecto de la sentencia recurrida, se circunscribe a
determinar, si existe o no falta de competencia del funcionario que emite y
autoriza con su firma las planillas impugnadas, y si el alegato de incompetencia
es extemporáneo por no haber sido opuesto en el escrito recursorio.
Para resolver la controversia planteada, la Corte observa:
La materia de incompetencia del funcionario en todo lo que se relaciona con el
binomio fisco contribuyente, ya sea en su fase puramente administrativa o en la
contencioso tributaria, ha sido objeto de numerosas sentencias tanto en los
tribunales especiales de instancia, como en esta Sala Político Administrativa. De
esa jurisprudencia han quedado asentados los siguientes principios:
1. Cuando un particular alega la incompetencia del funcionario, se invierte la
carga de la prueba, y es entonces a la Administración Fiscal a quien le
corresponde probar la competencia.
2. El juez debe conocer y decidir en primer término la incompetencia alegada, ya
que si encuentra que ésta existe, es ocioso entrar a conocer los demás alegatos de
fondo.
3. Se puede alegar la incompetencia, por ser de orden público, en cualquier
estado y grado de la causa, inclusive en alzada, y el juez no puede ignorarla aun
cuando no haya sido ni siquiera invocada por el interesado en el curso del
proceso.
4. La incompetencia por la materia que configura la extralimitación de
atribuciones, vicia el acto de nulidad absoluta, lo que determina la imposibilidad
de subsanar el acto o su convalidación, pues tiene efectos erga omnes, ex tunc y
ex nunc, para el pasado y para el futuro, como si el acto nunca hubiera tenido
existencia, y la posibilidad para el juez de pronunciar dicha nulidad absoluta, aun
de oficio.
Aplicando los principios precedentemente señalados al caso de autos, esta Sala
Accidental estima:
1. Que si bien es cierto que la contribuyente "Cervecería de Oriente, C.A.", no
alegó el vicio de incompetencia en el momento de la interposición de los escritos
recursorios, tal alegato puede ser opuesto en cualquier estado y grado de la causa,
inclusive por vía de excepción y, como tal, la nulidad puede ser declarada de
oficio por el juez. Además, el alegato de incompetencia fue formulado en la
oportunidad de Informes ante el Tribunal de Primera Instancia, y es criterio de la
Sala natural, que alegada por primera vez la incompetencia en la formalización
de la apelación no es extemporánea, con mayor razón no lo es el caso de autos, y
así se declara.

CPCA 06 04 89 Caso: Jesús Manal vs. INAVI Magistrado Ponente: Hildegard

Rondón de Sansó. RDP, N° 38, abril junio 1989, pp.100 101
El vicio de incompetencia, que afecta a los actos administrativos de nulidad
absoluta, es de orden público.
Para decidir, la Corte observa:
En cuanto al vicio de incompetencia declarado por el Tribunal de la Carrera
Administrativa y el cual, según el sustituto, no fue incoado en la querella por el
actor, la Corte, efectivamente, reconoce que el querellante en su escrito de
demanda alude a dicho vicio. Sin embargo, ya esta Corte tiene establecido que
por tratarse la incompetencia de un vicio que afecta a los actos administrativos de
nulidad absoluta, la misma es de orden público por lo que la declaratoria no
requiere ser instada por la parte. En consecuencia, la recurrida actuó conforme a
derecho al considerar tal situación. Ahora bien, ¿existe en el presente caso dicho
vicio? o, por el contrario, como sostiene el sustituto, ¿el Director de Personal
actuó bajo las instrucciones del Presidente del organismo, limitándose a efectuar
las notificaciones de rigor? Del análisis del expediente, la Corte observa que el
acto de remoción (folio 6), aparece suscrito por el Jefe de la Oficina de Personal,
sin que en el mismo se indique que se retira por instrucciones de autoridad
superior, limitándose a expresar que se pasa al autor a la situación de
disponibilidad por haber sido afectado por la reducción de personal aprobada en
Consejo de Ministros el 16 de enero de 1985, debida a reorganización
administrativa. Es obvio que tal acto no puede ser dictado por el Jefe de Personal,
pues de conformidad con la normativa que al Instituto Nacional de la Vivienda
(INAVI), la máxima autoridad en materia de personal es el Presidente (artículo
10, numeral 7 Reglamento) y evidentemente él no dictó el acto, sin que tal hecho
pueda ser avalado o refrendado por la declaración notariada de fecha 15 de julio
de 1985, hecha por el Presidente del Instituto (folios 63 al 66), la cual, como ha
establecido esta Corte, en situación similar (sentencia del 7 de mayo de 1987,
expediente 86 6516) se produce con posterioridad al acto recurrido. Por lo
demás, es improcedente que por tal medio pueda el jerarca subsanar errores de
fondo en actos emanados de él mismo o de sus subordinados cuando ellos están
viciados de nulidad absoluta y que, en todo caso, han originado derechos
subjetivos o intereses legítimos personales y directos en el destinatario, como es
el caso, y así se declara...”

Conforme fue citado en la sentencia emanada de la Corte Suprema de Justicia en

Sala Político Administrativa Accidental en fecha 09 de diciembre 1985, bajo
ponencia del Doctor Aníbal Rueda, al entrar a conocer y decidir en primer
termino la incompetencia alegada, por desviación de poder y encontrando
fundada ésta por las razones arriba expuestas “...es ocioso entrar a conocer los
demás alegatos de fondo...” y así se decide.
En consecuencia de la nulidad decretada, se ordena reincorporar al recurrente a
su cargo o a otro de igual o similar jerarquía en el organigrama de las Fuerzas
Armadas Policiales del estado Lara y por vía de consecuencia se ordena pagarle a
EVARISTO MARCIANO ARANGUREN SILVA, venezolano, mayor de edad,
titular de la cedula de identidad Nº 7.338.703, domiciliado en la ciudad de
Barquisimeto estado Lara, los salarios dejados de percibir así como cualquier
otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya
hecho el cargo del cual se lo destituyó, desde el momento de su ilegal retiro,
hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo.
III
Decisión

Por las razones precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Civil y

Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en
Barquisimeto, Administrando Justicia, actuando en Nombre de la República y
por Autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la acción de NULIDAD DE
ACTO ADMINISTRATIVO intentada por EVARISTO MARCIANO
ARANGUREN SILVA, venezolano, mayor de edad, titular de la cedula de
identidad Nº 7.338.703, domiciliado en la ciudad de Barquisimeto estado Lara,
representado Judicialmente por ÁLVARO MENDOZA QUINTERO, abogado en
ejercicio, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Bajo el No
90.080 en contra del ESTADO LARA por intermedio de las Fuerzas Armadas
Policiales.
En consecuencia se ordena reincorporar al mismo a su cargo de o a otro de igual
o similar jerarquía en el organigrama de las Fuerzas Armadas Policiales del
estado Lara y por vía de consecuencia se ordena pagarle a EVARISTO
MARCIANO ARANGUREN SILVA, venezolano, mayor de edad, titular de la
cedula de identidad Nº 7.338.703, domiciliado en la ciudad de Barquisimeto
estado Lara, los salarios dejados de percibir así como cualquier otro beneficio
socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo
del cual se lo destituyó, desde el momento de su ilegal retiro, hasta la fecha en
que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo.

Notifíquese a las partes de conformidad con el artículo 251 del Código de

Procedimiento Civil—al actor en su domicilio procesal--y el artículo 84 de la el
Decreto con Fuerza y Rango de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República y después que conste en auto las notificaciones y vencidos los lapsos
previstos, comenzara el lapso de apelación y/o consulta obligatoria sobre la base
de lo previsto en el referido Decreto con Fuerza y Rango de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Republica, por aplicación de lo pautado por la
sentencia DIANCA, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
expediente Nº 01-1702 de fecha 01 de octubre de 2002, bajo ponencia del
magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero.

Publíquese, regístrese, notifíquese y déjese copia conforme lo establece el

artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Civil y

Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto a
los veintidós (22) días del mes de septiembre del año dos mil seis (2006). Años:
196º de la Independencia y 147º de la Federación.
(L.S.) El Juez, (fdo) Dr. Horacio González Hernández. La Secretaria, (fdo) Abog.
Sarah Franco Castellanos. Publicada en su fecha, a las 11 y 30 a.m. La Secretaria,
(fdo). La suscrita secretaria del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Centro Occidental certifica que la presente copia es
un traslado fiel y exacto de su original, que se expide por mandato judicial, en
Barquisimeto, a los veintidós (22) días del mes de septiembre de dos mil seis.
Años: 196° y 147°.
La secretaria,
Abog. Sarah Franco Castellanos