Tema 1.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO: ORIGEN, CONCEPTO Y

ESTRUCTURA

A efectos de estudio este tema se corresponde con el

Tema 1 del manual recomendado en la Guía Docente
Específica, páginas 43 a 65 (15ª Ed.)
1)LAS REVOLUCIONES CONSTITUCIONALES: EL NACIMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

• El Derecho administrativo surge en los Estados occidentales con los movimientos sociopolíticos, de corte
constitucionalista, acontecidos durante el siglo XVIII: destacan la Guerra de la Independencia norteamericana
(1775-1783),que culminó con la proclamación de la Constitución de 1787; y la Revolución francesa de 1789,que
ese mismo año alumbró la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, y poco después la
Constitución de 1791.
• Los movimientos revolucionarios parten de una base netamente liberal e igualitaria, postulando la equiparación
de toda clase de sujetos en el reconocimiento de derechos y libertades. Postulan la erradicación de las
prerrogativas exorbitantes de los reyes. Suponen la domesticación del poder público. Ellose consigue mediante
la división de poderes y la formulación del principio de legalidad.
• Debe destacarse en este recorrido histórico la necesidad, tempranamente percibida, de perduración del poder
público. El Estado debe subsistir, pues existen una serie de tareas que sólo pueden ser asumidas por una
estructura organizada y dotada de un poder superior al de los individuos singulares, cuyo reconocimiento se
encuentra en la base misma del pacto o contrato social (Hobbes ,Rousseau). Conforme a la nueva estructura
política resultante de la Revolución, y en virtud del contrato social, se procede en primer término a proclamar
que el pueblo es soberano y titular del poder, confiándolo para su ejercicio, a todas las instituciones del Estado
(inclusive a la administración). El Estado, es el garante de los derechos ciudadanos, y para el recto cumplimiento
de esta tarea requiere disfrutar de un poder superior al de los particulares.
1)LAS REVOLUCIONES CONSTITUCIONALES: EL NACIMIENTO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO.(continuación)

• El principal logro del constitucionalismo no radica en la abolición de los privilegios del poder
público, sino en su sujeción a Derecho, articulada mediante el principio de legalidad, debe
destacarse que la legitimidad de la atribución de potestades al poder público descansa en la
necesidad de satisfacer el interés general. El poder público se preserva en orden a promover el bien
común , el bienestar de la sociedad. El interés general ha de ser susceptible de imposición a los
sujetos individuales. Se trata, por tanto, de un poder vinculado o vicario, de un poder que se
reconoce para un determinado fin.
• Pero además, la atribución de potestades al poder público se condiciona mediante el arbitraje de
garantías jurídicas que amparan a los ciudadanos frente a su ejercicio. El par conceptual
prerrogativas del poder público/garantías del ciudadano es el más clásico componente del Derecho
administrativo.
• Asimismo, reviste especial interés el principio de responsabilidad de los poderes públicos, que se
proclama, igualmente ,en el periodo revolucionario, configurándose como un derecho de reacción
contra los abusos del poder, es decir, como un mecanismo de tutela judicial de los particulares
frente a los poderes públicos, que permite el control jurisdiccional de los actos de ejercicio de
prerrogativas especiales: los actos del rey gozaban de impunidad jurisdiccional, pero los actos de
las administraciones públicas se van a someter al control de los tribunales.
1) LAS REVOLUCIONES CONSTITUCIONALES: EL NACIMIENTO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO.(continuación)

• De todo lo dicho se desprende que, mediante las revoluciones

constitucionalistas no se pretende erradicar el poder, sino
racionalizar su ejercicio y someterlo a control jurídico.Esto es lo
que determina el nacimiento del Derecho administrativo:“ un
punto de la evolución jurídica en que el poder no es ilimitado ni se
encuentra exento de control, sino que se enclava en un estadodemocrático
y de derecho que modula su intensidad y revisa el modo como se ejerce.”
Gamero.
• En definitiva el” derecho administrativo se construye para limitar y
controlar al poder público”.
1) LAS REVOLUCIONES CONSTITUCIONALES: EL NACIMIENTO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO. (continuación)

• Además de los ya citados, existen otros antecedentes históricos del Derecho

administrativo que conviene destacar. Se trata del nacimiento del Estado
constitucional, producido en 1919 con la proclamación de la Constitución de
Weimar, en la que los poderes se articulan bajo una forma de organización
que pretende la sujeción de todas las magistraturas del Estado a la
Constitución, que se eleva a rango de norma jurídica superior. Anteriormente
el Estado constitucional se identificaba sencillamente con la separación de
poderes; ahora , la Constitución es algo más, es una norma jurídica, que
supone la sujeción de todo poder a sus propios preceptos, y por lo que nos
interesa, señala la sujeción de la Administración a la propia constitución y al
resto del ordenamiento jurídico. El constitucionalismo español no ha
reflejado este movimiento en toda su magnitud hasta la promulgación de la
Constitución española de 1978 , en la que la concepción Kelseniana del
ordenamiento jurídico se plasma con toda evidencia.
2) LOS SISTEMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. RÉGIME ADMINISTRATIF Y RULE OF LAW.

• Los periodos revolucionarios liberales representan el nacimiento del Derecho

administrativo en todos los ordenamientos jurídicos occidentales; podemos
distinguir dos sistemas de Derecho administrativo: el sistema continental europeo
o de régimen administratif, implantado en la Europa continental, y el sistema del
rule of law o common law, propio del ámbito anglosajón.
• El Sistema continental Europeo,o del Régime Administratif
Es producto del Consejo de Estado francés, órgano creado por la Constitución
francesa de 1799, que asume una doble función: función consultiva (es el órgano
de asesoramiento jurídico de la administración);y función jurisdiccional: se le
encomienda al Consejo de Estado la resolución de conflictos en que fuera parte la
administración. Partiendo del principio de separación de poderes de manera radical,
se excluía por los revolucionarios franceses, la posibilidad de que los tribunales
ordinarios enjuiciasen la actuación de la Administración pública; se partía de la
máxima de que “ Juzgar a la administración también es administrar”.
Los rasgos principales de éste Sistema son los siguientes (Hauriou):
2)LOS SISTEMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. RÉGIME
ADMINISTRATIF Y RULE OF LAW.(continuación)
• -El sistema se basa en la creencia de que la Administración debe contar con especiales prerrogativas, distintas
de las que dispone un ciudadano ordinario en el Derecho privado, debido a que ejerce tareas de interés general
para las que necesita el ejercicio de potestades exorbitantes. En particular, destaca la “ autotula ejecutiva”, esto
es, la posibilidad de que la Administración ejecute por sí misma los acto que dicta, sin necesidad de acudir a
un juez que ordene la ejecución de los mismos.
• -Al propio tiempo, debido al reconocimiento de estas potestades, se debe ser especialmente cauto en la
disposición de mecanismos que eviten el abuso y la arbitrariedad, encauzando la actuación administrativa
mediante reglas y principios que regulan su actividad y salvaguardan los derechos individuales.(Garantías del
ciudadano)
• -La derogación del Derecho privado para este tipo de relaciones explica la necesidad de contar con uncuerpo
de jueces y magistrados especialistas en la comprensión y aplicación del Derecho administrativo, lo que justifica
la existencia de una jurisdicción especial, la contencioso-administrativa, encargada del conocimiento de estos
asuntos.
• Además, por los daños que pudieran ocasionarse a los particulares en el desempeño de estas tareas, se erige
un “ sistema de responsabilidad administrativa”, que tiende a indemnizar el detrimento patrimonial ocasionado
por la actuación pública.
(éste modelo de Derecho administrativo se percibe en todos los países del área continental europea: Francia,
Italia, España,Holanda, Portugal, Polonia, Bélgica……)
2)LOS SISTEMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. RÉGIME
ADMINISTRATIF Y RULE OF LAW.(continuación)

• El Sistema Anglosajón , o del Rule of Law

En éste sistema la administración no llega a adquirir potestades extraordinarias, y se
somete plenamente al Derecho privado, ostentando los mismos derechos que
cualquier persona física. En este régimen impera con todo vigor “el principio de
imperio de la ley o rule of law”,sometiéndose todo sujeto (publico o privado) a una
misma norma jurídica o Derecho común (de ahí la denominación del sistema).La
administración no cuenta con el extraordinario volumen de prerrogativas que existe
en el Derecho continental, debido a que no se ejercen especiales prerrogativas,
tampoco resulta preciso articular un régimen especial de garantías; ni se exige un
sistema especial de responsabilidad administrativa, articulándose la máxima “ The
King can do no wrong”,y respondiendo , en su caso, los funcionarios públicos con su
propio patrimonio y de acuerdo a principios de Derecho común.
Los sistemas comparados de Derecho administrativo
CONTINENTAL EUROPEO RULE OF LAW
PRIVILEGIOS O PRERROGATIVAS La Administración dispone de poderes(potestades
administrativas) de los que carecen los particulares
La Administración carece de prerrogativas y se
GARANTÍAS En compensación a sus poderes, la administración se somete al mismo Derecho que los particulares. Para
somete a unos trámites y requisitos que garantizan el ejecutar sus actos debe acudir a los tribunales.
respeto de los derechos individuales

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Existe un sistema especial de responsabilidad No existe un sistema especial de responsabilidad; la
administrativa Administración no es en principio responsable, lo son
directamente sus empleados

JURISDICCIÓN REVISORA DE LOS ACTOS DE LA Existe una jurisdicción especializada en revisar la La jurisdicción es indiferenciada, la actividad de la
ADMINISTRACIÓN actividad de la Administración. En España,es un Administración se revisa por los mismos tribunales
orden jurisdiccional encuadrado en la jurisdicción que la de los particulares
única del estado
 3. CONCEPTO ,CARACTERES, Y ESTRUCTURA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

• El Derecho administrativo es una creación relativamente reciente,

pues surge en la Europa continental como consecuencia del nuevo
orden de relaciones derivado de las revoluciones
constitucionalistas del siglo XVIII; en España, su génesis se ha
situado en la Constitución de 1812.
• “Podemos definir el Derecho administrativo como el Derecho que
regula la organización de las Administraciones Públicas, la
atribución y el ejercicio de potestades administrativas, y su control
judicial”.
Caracteres del derecho administrativo
1) Derecho Público: División tradicional privado//público. (Ulpiano, el derecho público es el que regula
las relaciones políticas, los fines que el Estado debe alcanzar, y el Derecho privado regula las relaciones entre los ciudadanos)

2)Derecho estatutario de las administraciones: Conjunto de normas que disciplinan su estructura, sus
medios y sus reglas de acción.El Derecho administrativo es precisamente, el Estatuto que regula la
organización y funcionamiento de esa clase especial especial de personas jurídicas que son las
Administraciones públicas.

3)Derecho común: Dispone de una serie de principios específicos (objetividad, legalidad, eficacia) que
excepcionan los que son propios de otras ramas del derecho.

4)Normal: Es el Dº al que se someten las aa.pp salvo excepciones ( gestión bienes de dominio privado).

5) Derecho de privilegios y garantías: Potestades de la administración//garantías del ciudadano.

Caracteres del derecho administrativo,
continuación
6)Armonizador: El interés general como sistema de
equilibrio, entre el ejercicio de potestades o poderes
administrativos y salvaguardar al propio tiempo los derechos
individuales.
7)General: Regula la actividad relacional de todos los
poderes públicos entre ellos y con los ciudadanos –
administración general; soporte organizativo de los órganos
constitucionales-.
8)Amplio: Conjunto normativo inmenso y marcadamente
técnico.
9)Cambiante: por su necesidad de reacción continua a las
realidades que regula, pero estable en sus principios
esenciales.(Principios Generales del Derecho, Principios
Constitucionales).
ESTRUCTURA DEL DERECHO
ADMINISTTRATIVO
A diferencia de lo que sucede en otras ramas del Derecho, no existe un código administrativo que reúna el grupo
principal de disposiciones aplicables en esta materia .Sin embargo, en el compuesto normativo jurídico-administrtaivo
juega un papel nuclear el art.149.1.18, que atribuye al Estado la competencia para establecer las Bases del régimen
jurídico de las administraciones, Régimen estatutario de los funcionarios, Procedimiento administrativo común,
Expropiación forzosa, Contratos y concesiones administrativas y Sistema de responsabilidad de las administraciones.(Este
precepto es de radical importancia en el sistema de fuentes jurídico- administrativas, pues confía al Estado la importante
tarea de regular los elementos centrales del Derecho administrativo, asegurando un mínimo de homogeneidad para
todas las administraciones públicas y para todos los ciudadanos).

El Derecho Administrativo se encuentra compuesto por tres tipos diferentes de normas:

– 1º) Normas generales de relación con la ciudadanía: Son las que regulan las relaciones entre las
Administraciones públicas y los particulares: p.e. Ley del Procedimiento Administrativo Común, Ley
General de Subvenciones.,Ley de contratos del sector público
– 2º)Normas de organización : estas normas determinan la estructura orgánica,-es decir, el organigrama-de las
administraciones públicas, así como las relaciones interadministrativas, esto es, las que entablan las diferentes
administraciones entre sí. Cada administración pública tiene sus propias leyes de organización ,que conforman
grupos normativos específicos dentro del Derecho administrativo. Así , en la Administración del estado nos
encontramos con la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público(LRJSP)
– 3º)Normas sectoriales de acción: con ellas se establecen los fines propios de cada
administración,erigiendo en Derecho positivo lo que anteriormente eran meras posibilidades
eventuales: Ley del Suelo, Aguas, Tráfico, Mercado deValores, etc.
•
 Figura 1.2: Estructura del Derecho Administrativo
MATERIA ESTADO CC.AA. ENTIDADES LOCALES
- Ley 39/2015,de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LRJPAC)
- Ley 40/2015,de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector
Público
- Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
(LJCA)
Régimen
- Ley 9/2017,de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público
básico o
(LCSP)
común
- Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
(desarrollo del
Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015,de 30 de
art.149.1 CE)
octubre (EBEP)
- Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS)
- Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas
(LPAP)
- Ley de Expropiación Forzosa de 1954 (LEF)
Reglamentos de desarrollo de estas leyes
Ley 40/2015,de 1 Leyes del Gobierno y Ley 7/1985, reguladora de
de octubre ,de Administración de las bases del régimen local
Organización
Régimen Jurídico cada C.A. (LRBRL), Reglamento de
propia
del Sector Público Organización y
Funcionamiento
Ley de Leyes de empleo LRBRL,Reglamentos
Funcionarios público propias de específicos para funcionarios
Empleados Civiles del Estado cada C.A. locales y reglamentos
públicos propios de las entidades
locales
Ley General Ley General de la LRBRL, Ley de Haciendas
Tributaria y leyes Hacienda Pública de Locales y ordenanzas
Imposiciones
reguladoras de cada C.A. y leyes reguladoras de cada tributo
tributarias
cada tributo reguladoras de cada
tributo
Resto de Legislación del Estado o de la Comunidad Autónoma según el reparto
materias: competencial correspondiente: aguas, comercio, industria, turismo,
legislación deporte, servicios sociales, sanidad, dependencia, urbanismo, pesca,
sectorial transportes, carreteras…
5) Criterios de aplicación del Derecho
Administrativo, Huida del Dº Administrativo, El
Desafío de la Desregulación
• 5.1) Criterios de aplicación del Derecho Administrativo
Las nuevas leyes 39/2015 y 40/2015 se declaran íntegramente aplicables a las
Administraciones Públicas en sentido estricto. Por lo que se refiere a las entidades
del sector público administrativo con forma de personificación jurídico-privada
(empresas públicas, fundaciones públicas):
-Se les aplican, en todo caso,los principios generales de actuación proclamados en el
art. 3 LRJSP (legalidad, objetividad, eficacia,etc)
-Se les aplica la legislación administrativa básica cuando ejerzan potestades
administrativas.
Esto supone una novedad en nuestro Derecho administrativo, pues se esta
reconociendo que las personas jurídico privadas pertenecientes al sector público,
puedan ejercer potestades administrativas, y que a estas personas jurídico privadas
se le van a aplicar los principios generales de actuación de las administraciones
públicas.
5.2)Huida del Dº Administrativo
• Como ya hemos visto, el Dº Administrativo en el Sistema continental europeo, es un Derecho de
prerrogativas y garantías , de poderes exorbitantes cuyo ejercicio se encuentra trabado por una serie de
requisitos que pretenden preservar la objetividad en el uso del poder. Estos requisitos son, especialmente,
de carácter procedimental. Las normas jurídico-administrativas dedican gran parte de su articulado a
establecer estos procedimientos conforme a los que debe actuar la administración.
• La Administarción es lenta, y la sociedad reclama una rápida respuesta a sus necesidades. Se instala así
en la conciencia colectiva una ecuación conforme a la cual el Derecho Privado equivale a eficacia y agilidad,
y el Derecho publico a burocracia y lentitud.
• Para sobreponerse a este orden de cosas se ha buscado un artificio tan asombroso como inaceptable: los
poderes públicos crean nuevos entes y organismos a los que se le atribuye personalidad jurídico privada,
afirmando formalmente que no son Administraciones públicas, y evitando por tanto que se les aplique el
Derecho Administrativo. A este fenómeno se le conoce como “huida del Derecho administrativo “ (Clavero)
• Por lo que se refiere a su organización, estos sujetos se constituyen en unos casos bajo la forma de
sociedades mercantiles, reguladas por la Ley de Sociedades Anónimas, disponiendo de sus mismos órganos
de gestión, a pesar de que el capital es público (así , Correos y Telégrafos S.A., RTVE,etc).En otros casos ,se
trata de instituciones que reciben un régimen jurídico distinto y peculiar, siendo regidos por órganos
especiales (P.ej., el ente publico Aeropuertos del Estado y Navegación Aérea, o la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria).Pero en lo que se refiere a su “actividad”, lo que se pretende en todos los casos
es evitar la aplicación del Derecho administrativo a estas nuevas instituciones, sometiéndolas formalmente
al Derecho privado en grandes parcelas de su actuación , y excluyendo la aplicación del Dº Administrativo.
 Ello comporta una administración más eficaz, pero al mismo tiempo, supone un debilitamiento de las
garantías de objetividad que comportan los procedimientos administrativos.

• Sin embargo en el momento actual, se presentan indicios que apuntan a una reversión del
fenómeno, que podemos calificar como un retorno al Derecho administrativo, estos
indicios serían los siguientes:
-Tanto la Ley 39/2015, como la Ley 40/2015, declaran que a las entidades del sector público
administrativo con forma de personificación jurídico-privada (empresas públicas, fundaciones
públicas):
-Se les aplicarán , en todo caso,los principios generales de actuación proclamados en el art.
3 LRJSP (legalidad, objetividad, eficacia,etc)
- Y se les aplicará la legislación administrativa básica cuando ejerzan potestades
administrativas.
- La Ley 9/2017(LCSP), en relación con la contratación: somete a todas las entidades del
sector público(incluso a las que ostenten formas jurídico privadas de personificación) a
los principios de la contratación pública (igualdad, integridad, publicidad y transparencia,
libre concurrencia), y adscriben a la jurisdicción contencioso-administrativa el control del
respeto a estos principios con ocasión de toda contratación que lleven a cabo.
 la huida del Derecho administrativo

Administraciones
Territoriales: Estado,
CCAA, EELL

Administración
Crean nuevas
se crean nuevas personas Derecho
jurídicas privado

gasto público Fenómeno de la huida

6) El Desafío de la (Des)Regulación
• El Derecho Administrativo se sitúa actualmente , en los inicios del S.XXI, ante un dilema
constante: nadie quiere someterse a controles, se postulan nuevamente la libertad de los
mercados y del individuo, y se anhela una minoración de la presión fiscal: evitando todo
mal, y que aparezca como un asegurador universal que asista a la ciudadanía en caso de
colapso pero, en paralelo, se exige a la Administración que actúe como una especie de
superintendente; se desmantelan y abandonan instrumentos extraordinariamente
invasivos y restrictivos de derechos como los monopolios y las concesiones, incorporando
en su lugar las técnicas y potestades de ordenación de la economía generadas en el
ordenamiento norteamericano conocidas como “ regulación”.
• El Derecho Administrativo se sitúa pues ante el desafío de diseñar nuevos instrumentos
jurídicos, capaces de satisfacer el papel que actualmente se atribuye a la Administración:
interferir mínimamente en el mercado y en la propiedad, recaudar menos impuestos y
mejorar su eficacia gestora, pero garantizar al mismo tiempo a la ciudadanía la prestación
de servicios esenciales, (la seguridad, la salud y la asistencia vital(la “procura asistencial”
Forsthoff). Algunas técnicas interesantes para lograrlo son “ la autorregulación regulada,
el régimen de actividades comunicadas y de declaraciones responsables en sustitución de
las autorizaciones administrativas (Directiva de Servicios)
CUESTIONARIO DE REPASO

• 1ª) Exponga el origen del Derecho Administrativo, explicando qué queremos decir
cuando afirmamos que nace con el Estado de Derecho.
• 2ª) Si decimos que las prerrogativas o potestades de la Administración Pública son las
mismas que ésta ya tenía atribuidas en el Antiguo Régimen ¿Dónde está la diferencia
en el Estado de Derecho?
• 3º) ¿Qué entendemos por “poder vicario”?
• 4º) Modelos o sistemas de derecho administrativo.
• 5ª) Defina qué es el Derecho Administrativo, explicando los distintos elementos de
la definición.
• 6ª) ¿Qué quiere decir que el Derecho Administrativo es un Derecho armonizador
de privilegios y garantías?
• 7ª) Enumere y explique los distintos tipos de normas en que se estructura el
Derecho Administrativo, poniendo ejemplos de leyes pertenecientes a cada uno de
estos tipos
• 8º) ¿Que es la huida del derecho administrativo?
• 9º) ¿Que es la desregulación?