DERECHO ADMINISTRATIVO.

LECCIÓN I: Concepto de Derecho Administrativo.

Orígenes Gordillo
El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las relaciones del Estado con los
particulares, puede decirse que ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha
sido suficiente ab origene para la creación de una disciplina. Esta época es la de las monarquías
absolutas, dando origen a principios jurídicos idénticos en distintos países y momentos históricos:
quod regis placuit legis est, the King can do no wrong, le Roi ne peut mal faire.

1. Definición del Derecho Administrativo:

En sentido amplio, la administración comprende toda la actividad estatal, incluso la legislativa

y la judicial., por ejemplo: en la sanción Derecho de la ley y de presupuesto y en la llamada
Administración de Justicia. Son todas las funciones del estado.

En este sentido amplio suele emplearse, no sin propiedad, la denominación de “Administración

Pública” como sinónima de Estado, la cual excede evidentemente del campo propio del Derecho
Administrativo, puesto que el Estado en su totalidad se rige también por el Derecho Constitucional y
las demás ramas del Derecho de la ley y de presupuesto y en la llamada Administración de Justicia.
Son todas las funciones del estado. En sentido estricto es acción, ejecución.
En nuestro país, desde que la constitución de 1940 incorporo el Tribunal de Cuentas al Poder
Judicial y le atribuyo competencia exclusiva en materia contencioso-administrativa, lo mismo que la
constitución vigente, es decisivo saber si la cuestión que se plantea está regida por el Derecho
Administrativo y, por consiguiente, inexcusable la definición de este Derecho.

2. Su importancia para el deslinde de jurisdicciones:

Históricamente, la jurisdicción y la administración se hallaban confundidas. El monarca tenía
depositados en su persona los tres poderes del Estado: dictaba las leyes, administraba el Estado y juzgaba
las controversias, es decir administraba la Justicia. El principio de la división de los poderes del Estado, es
un intento en poner límites al ejercicio abusivo de los tres poderes acumulados.
En Francia: la separación de poderes ha sido entendida como “autonomía de poderes”,
considerándose la revisión judicial de los actos administrativos, como una interferencia del Poder Judicial
en las funciones propias del Poder Ejecutivo.
En EE.UU.: Se habla de Jurisdicción retenida. La separación de poderes ha sido en cambio
entendida como “especialización de funciones”, considerándose como función exclusiva del Poder Judicial,
la de interpretar las leyes y decidir toda cuestión que surja con motivo de su aplicación, aun la que se suscite
e/ los particulares y la administración. La Administración se entiende como sin privilegios ni excepciones.
En Latinoamérica: en su formación contribuyó el derecho francés, pero el sistema de justicia
administrativa dentro del Poder Judicial, proviene del derecho estadounidense.

Tribunal de cuentas en Paraguay

Fue en la Ley de Organización Administrativa del Poder Judicial del año 1909 donde se establece
la creación del Tribunal de Cuentas y, según lo previsto en su Art. 130, dispone que “el juzgamiento de todas
las cuentas provenientes de las reparticiones, empresas y establecimientos públicos estará a cargo del
Tribunal de Cuentas que se crea por esta Ley”. Constituciones de 1935, 1940 y 1967 C.N. 1.992 también
en su artículo 265 - DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Y DE OTRAS MAGISTRATURAS Y ORGANISMOS
AUXILIARES Se establece el tribunal de cuentas. La ley determinará su composición y su competencia. La
estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares, así como las
de la escuela judicial, serán determinadas por la ley

3. Criterios clásicos de su definición: a) por el sujeto, b) por la materia regida, c) por el carácter dual del
estado, d) por la exclusión.
Adolfo Merkl propone diversos criterios de definición:
A) Por el sujeto u órgano competente en la materia: Poder Ejecutivo exclusivamente o también Poder
legislativo y judicial.

B) Por la materia regida: Por la expresión adjetivada Derecho administrativo

¿Comprende la administración toda la actividad estatal o solo la del Poder ejecutivo?
Administración Pública nos referimos solo al derecho administrativo. Se excede porque también se
encuentran diversas ramas como el derecho constitucional y las demás ramas del derecho Y si la
restringimos a la administración del Poder Ejecutivo Se limita porque no cubre materias propias policía
sanidad seguridad, educación, etc.

Criterios por la materia

Actividad libre del Estado que la ley confiere a las autoridades administrativas facultades para elegir
las medidas o la oportunidad para obrar. Actividad discrecional o libre es la que se alude ciertos autores
como materia del Derecho administrativo. Rigurosas reglas en materia tributos y sanciones otros poderes
también poseen discrecionalidad. Relaciones del Poder público con los particulares. Sujeción de personas
al poder sancionados del estado. Derecho Privado.

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 Derecho administrativo es el derecho por el cual se rigen los servicios públicos. Los servicios públicos
se rigen también por el Derecho privado
C) Por el carácter dual del Estado derecho administrativo cuando obra como poder o potencia pública
y derecho privado cuando actúa como persona jurídica.
Pero ¿cuándo actúa el Estado como poder público? cuando aplica el derecho administrativo.
“Los actos administrativos se perfeccionan por el pronunciamiento del órgano estatal en tanto que los actos
jurídicos privados por el consenso”.

D) Siguiendo el método por exclusión Derecho administrativo seria el que queda luego de eliminar el total
ordenamiento jurídico el Derecho Privado y todas las demás ramas que han adquirido autonomía y
delimitación propias En virtud de que el derecho administrativo regula las actividades entre la administración
pública y los particulares, generalmente actuando como ente soberano y excepcionalmente actuando como
un particular así como las relaciones con los demás poderes legislativo y judicial- y entes públicos - estados
y municipios-; la organización interna del administración pública, la prestación de los servicios públicos y
explotación de los bienes de propiedad del estado, y el control d ella legitimidad de sus actos a través de los
recursos administrativos o tribunales administrativos.
Entonces podemos definir al derecho administrativo, como la rama del derecho público, que regula la
actividad del estado, que se realiza en forma de función administrativa (opinión de Gabino fraga) “Citado
por Frescura Es el conjunto de principios y normas positivas que regulan la actividad del estado ahora la
institución y funcionamiento de los servicios públicos, así como las relaciones del ente gobernante con los
particulares por razón de aquéllos”

Definición de Zanobini.
«El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la
organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes
relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos». (Citado por Ramón Parada).

Diversos conceptos
ZANOBINI “El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la
organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes
relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos”.
Para GARCÍA DE ENTERRÍA, el Derecho administrativo es “un Derecho de naturaleza estatutaria,
en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre
de Administraciones Públicas, substrayéndolas del Derecho común”. POSADA habla de “orden jurídico
de la actividad encaminada a procurar la buena disposición de las Administraciones Públicas”.
MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ lo conceptúa como “conjunto de normas del Derecho público
interno que regulan la organización y la actividad de las Administraciones públicas”.

4. Ubicación del Derecho Administrativo en el ordenamiento jurídico general:

Ejecución en sentido amplio es : ejercicio de facultades aplicación o cumplimiento de la norma
superior, La constitución no es ejecución sino pura creación de normas jurídicas generales consideradas
fundamentales ; La legislación es ejecución de la Constitución y también crea normas jurídicas generales;
La administración a su vez ejecuta la ley a través de los reglamentos y cuadro aplica directamente la ley o
sus propios reglamentos creando normas jurídicas individuales llamadas : actos administrativos “. Y la
jurisdicción también es ejecución de la ley si bien de especial cualidad ya que establece una norma individual
que ha de ser observada en las partes intervinientes en juicio.
Dar Ej. Constitución crea impuestos…etc. Realizar cuadro del libro.
Un riguroso orden de prevalencia de las normas, a la vez que un proceso de creación y ejecución de
las mismas, está estatuido en el ordenamiento jurídico estatal.

La C.N. no es ejecución, sino pura creación de normas jurídicas generales consideradas

fundamentales (Poder Constituyente).

La legislación es ejecución de la C.N. por un lado, y al mismo tiempo creación de normas jurídicas
todavía generales, aunque menos generales que las de la C.N. (Poder Legislativo)

La administración a su vez ejecuta la ley tanto cuando dicta reglamentos como cuando aplica
directamente la ley o sus propios reglamentos, que es también ejecutar la ley a través de los reglamentos,
creando normas jurídicas individuales mediante los llamados actos administrativos (Derecho
Administrativo).

La jurisdicción es también ejecución de la ley, pero de especial cualidad, mediante la cual se

establece una norma individual que ha de ser observada por las partes intervinientes en el juicio, a través
de la actuación de un juez imparcial, dentro de un debido proceso, y cuya sentencia tiene fuerza de cosa
juzgada.

5. Diversos enfoques para una configuración integral:

a) El derecho administrativo es un derecho sub – constitucional, en tanto que su
ejecución, la llamada “administración”, es una función jurídica sub – legal, sometida no solo a la C.N.
sino a la ley formal.

b) El derecho administrativo también será aplicado por los jueces, pero sólo a posteriori
de la ejecución de la ley por los órganos ejecutivos.

c) ¿Qué hay de común entre leyes en materia de policía, economía, sanidad, etc.

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 d) La competencia de órganos administrativos para la ejecución de todas ellas. El
Derecho Administrativo es en rigor sólo el conjunto de las normas a que deben ajustar sus actos tales
órganos, para la correcta ejecución de dichas leyes. Bien puede denominárselo “Derecho ejecutivo”,
al que deben ajustar sus actos los órganos ejecutivos.
6. Creación y ejecución de normas jurídicas:
a) El Poder Legislativo, tiene como función primordial dictar normas jurídicas, para la cual la C.N. lo
organiza en forma bicameral. Ahora bien la tarea legislativa que realiza el Poder Legislativo, se ve
facilitada por la labor desarrollada por las Comisiones parlamentarias, que se pueden clasificar en
permanentes o especiales ad hoc (que se limitan al estudio de un asunto determinado, cesando en
sus funciones una vez producido su informe o dictamen). El control de la actuación de la
Administración frente a los administrados, también se articula en el ámbito del poder legislativo a
través del Defensor del Pueblo.
b) En Derecho Administrativo, no se estudia cada una de las leyes, sino las normas positivas y
principios jurídicos generales, para la correcta ejecución de ellas. Se lo Podría llamar “Derecho
Ejecutivo”, o sea derecho al que deben ajustar sus actos, los órganos que por su propio cometido se
llaman justamente “ejecutivos”. Por ello, el Derecho Administrativo no se integra por su materia (leyes
heterogéneas), sino por su función y los órganos a los que está asignado.

7. Derecho administrativo: Derecho subconstitucional.

a) El Derecho Administrativo es un derecho subconstitucional.
b) diferenciar del Derecho Privado y también separarlo del Derecho Judicial. Privilegio prealable El privilegio
“du préalable” o de la ejecución de oficio, conforme al cuál la Administración se impone directamente sobre
los particulares, sin resolución judicial previa que autorice la ejecución. Es simplemente una prelación y no
una ejecución de los actos Administrativos de la jurisdicción de los jueces. Así lo diferencia Gordillo.
c) Están agrupadas las leyes según se consideren como pertenecientes al Derecho administrativo según se la
considera en el derecho positivo y en la doctrina, las más heterogéneas leyes. Que tienen en común las leyes
de policía sanidad educación: nada solo la competencia de los órganos administrativos para la ejecución de
todas ellas. Villagra maffiodo dice que pueden llamarse Derecho ejecutivo.

8. Legislación, jurisdicción y administración:

Legislación función creadora de normas jurisdiccionales (leyes) Jurisdicción y administración:
funciones concretizadoras de las normas mediante actos administrativos y sentencias Distinción entre
administración: reglamentos son generales como las normas, pero su ubicación sistemática: consiste en el
desarrollo de ellas y ejecución de la ley, contienen normas menos generales que ellas –tiene valor
subordinado y condicionado a la misma ley. Distinción entre administración y jurisdicción: Jurisdicción:
función ejercida por los jueces y administración a la de los órganos administrativos. No confundir con
competencia Diferencias: entre la ejecución de la ley (administración) y la aplicación de la misma
(jurisdicción) administración como competencia de los órganos ejecutivos y jurisdicción de los jueces Por la
materia administración seria ejecución no contenciosa de la ley y jurisdicción la contenciosa Por su finalidad
cumplir y hacer cumplir la ley por una parte y hacer justicia por la otra (Fleiner)

Deslinde entre Jurisdicción, Administración y Legislación

El objetivo de la función Judicial es la solución de controversias o litigios, mediante la aplicación del
Derecho, es una función pública de hacer justicia la cual impartirá conforme a derecho.
La función administrativa es entendida como la actividad del estado destinada a la atención de la
administración pública y a la dotación de los servicios públicos dentro de la exacta observancia de las leyes.
En un estudio integral la función Legislativa atiende a la promulgación de las normas generales que
regulan jurídicamente la vida de la colectividad. En este punto bastara observar que mientras el acto
jurisdiccional tiene carácter de cosa juzgada y es irreversible, el acto administrativo es por esencia revocable
aun por el propio órgano administrador. Cabe mencionar que resulta insuficiente identificar el acto con el
órgano y decir que es jurisdiccional porque emane del juez, o que es administrativo porque proviene del
ejecutivo ya que la delimitación de poderes no es absoluta. Se puede decir que el acto es legislativo cuando
establece una norma abstracta (3 caracteres: generalidad, obligatoriedad y coacción) destinada a regir la
conducta; y será jurisdiccional cuando juzga la conducta frente a la norma abstracta.
El acto administrativo es actividad técnica, mientras que el jurisdiccional es actividad jurídica; en el
acto jurisdiccional se resuelve la cuestión de saber que regla de derecho es aplicable a un caso concreto y
cuáles son las consecuencias que derivan de su desconocimiento; mientras que en el acto administrativo la
cuestión de derecho es un medio porque la actividad administrativa esta reglada por la ley pero no constituye
su fin.
De lo anterior resultan consecuencias fundamentales, por ejemplo: el acto de jurisdicción no es
voluntario, desde que el juez no procede de oficio, lo que de autoridad de cosa juzgada a sus decisiones
aunque el juez sea en el caso el poder administrativo pero con las reservas que la ley establezca en este
último supuesto; por el contrario el acto administrativo es espontáneo y puede en cualquier momento ser
dejado sin efecto aunque quien lo ejecute sea un funcionario del Poder Judicial con iguales reservas en este
caso. Aplicando estos principios se tiene que el Ejecutivo ejerce un acto administrativo cuando ordena una
apertura de calle, la demolición de un edificio, clausura de un establecimiento, etc., y en cambio ejerce un
acto jurisdiccional cuando resuelve el reclamo formulado por un particular contra los mismos. Esto se
evidencia más al referirse a un mismo órgano, así tenemos que la dirección de pensiones ejecuta actos de
administración cuando percibe aportaciones de sus afiliados, organiza personal, etc., pero cuando aprecia
las condiciones de quien pretende acogerse a los beneficios de la jubilación y los acuerda o los niega ejerce
un acto de jurisdicción. El juez ejerce un acto administrativo cuando suple la incapacidad de una persona,
ordena una inscripción en los registros públicos y en general en todos los casos llamados de jurisdicción
voluntaria o graciosa. M. D. MARIA GUADALUPE RODRÍGUEZ ZAMORA

9. Ejecución no cualificada y cualificada de la ley:

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 En la administración idéntica estructura silogística su aplicación pasa desapercibida cuando no hay
tropiezos. En cambio en una infracción, El órgano no puede dejar de ejecutar la ley salvo que la misma ley
le inhiba hacerlo, El mismo órgano debe superar el obstáculo sin mayores garantías por que no están dadas
las condiciones para hacerlo. Ejecución no cualificada de la ley. En la Jurisdicción: a) juez imparcial
independiente del poder ejecutivo Art 248 de la C.N.
En la administración no deja de ser parte en la cuestión suscitada, no es un tercero imparcial
independiente. Un procedimiento amplio defensa La sentencia puede hacer cosa juzgada, en las
condiciones citadas conforme a la constitución La jurisdicción de los jueces ejercida conforme al debido
proceso: ejecución cualificada de la ley; a diferencia de la ejecución no cualificada de la él ejercida por la
administración

Artículo 248 - DE LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL Queda garantizada la

independencia del Poder Judicial. Sólo éste puede conocer y decidir en actos de carácter contencioso. En
ningún caso los miembros de los otros poderes, ni otros funcionarios, podrán arrogarse atribuciones
judiciales que no estén expresamente establecidas en esta Constitución, ni revivir procesos fenecidos, ni
paralizar los existentes, ni intervenir de cualquier modo n los juicios. Actos de esta naturaleza conllevan
nulidad insanable. Todo ello sin perjuicio de las decisiones arbitrales en el ámbito del derecho privado, con
las modalidades que la ley determine para asegurar el derecho de defensa y las soluciones equitativas. Los
que atentasen contra la independencia del Poder Judicial y la de sus magistrados, quedarán inhabilitados
para ejercer toda función pública por cinco años consecutivos, además de las penas que fije la ley.

10. Derecho administrativo y el Derecho privado:

a) competencia b) Normas c) Pronunciamiento: Consentimiento versus ley d) Unilateralidad
Conclusión: el carácter unilateral o autoritario perfeccionamiento por decisión unilateral autorizada
por es el mejor criterio apara el deslinde jurisdicciones.

La diferencia consiste en que los actos administrativos se perfeccionan por la declaración unilateral
del agente estatal (en virtud de la ley, no por el supuesto poder público), en tanto que los actos jurídicos
privados son consensuales. Hay también en el derecho privado actos unilaterales, como las resoluciones y
reglamentos internos de una empresa privada, obligatorios para sus empleados, pero no pueden tener el
mismo alcance que los de la administración pública, puesto que en la empresa la obligatoriedad se funda
en el consentimiento, y en la administración pública solo puede estar fundado en la ley

11. Derecho positivo y sistemática jurídica:

Derecho Constitucional no se ciñe la doctrina de la separación de poderes Para garantizar función
cuasi judicial – sumario jurisdicción procedimientos sumarísimos, lo administrativo no hace cosa juzgada
deja abierta la del ordinario La administración no siempre es ejecución de la ley sino que puede ser ejecución
directa de la Constitución Hay normas de derecho privado en el ámbito administrativo y viceversa En
conclusión la sistemática jurídica se ajusta a las modalidades del derecho positivo y no al revés.

Noción integral:
“Conjunto de normas positivas y principios jurídicos que rigen la ejecución de la ley por órganos del
poder ejecutivo y de las instituciones públicas autónomas excepcionalmente por órganos de los poderes
legislativo y Judicial , en cuanto a su administración interna y por extensión el Derecho comprensivo de
todas las leyes cuya ejecución compete a tales órganos ejecutivos excluidas las normas e institutos jurídicos
consideradas como pertenecientes al derecho privado , respecto del cual se diferencia por el carácter formal
del carácter autoritario o unilateral del acto administrativo en contraposición al acto privado que es
consensual o bilateral. Como puede verse la distinción se basa en: -Criterio Funcional: la ejecución de la ley
-Criterio Orgánico: ejecutada por órganos del Poder Ejecutivo La excepción: otros poderes

Artículo 238 - DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA

REPUBLICA
Son deberes y atribuciones de quien ejerce la presidencia de la República Sobre el Tribunal de
Cuentas: Art 265 con La Ley Nº 2.248/03 establece en su Artículo 1º: Modificase el Artículo 30 de la Ley Nº
879 del 2 de diciembre de 1981 “Código de Organización Judicial”, que queda redactado de la siguiente
forma: “Art. 30: El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas, integradas con tres miembros cada una,
denominada en adelante Primera y Segunda Sala. Compete a ambas salas entender, exclusivamente, en
los juicios contencioso-administrativo, en las condiciones establecidas por la Ley de la materia”.-- Artículo
2º: La distribución de los expedientes obrantes en la Primera Sala
queda a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Artículo 3º: Quedan derogadas todas
las disposiciones opuestas a la presente Ley.

✓ LECCION II: Fuentes del Derecho Administrativo.

1. Concepto jurídico de "fuente":
Noción: “Las fuentes del Derecho administrativo no son otra cosa que el procedimiento como se
origina las normas- jurídico administrativas que se dirigen a la administración y a los administrados
“(Ramírez Candia) Etimología: el término fuente deriva del latín fons fontis y estas de - fundo dare: derramar.
Lugar donde mana o brota la norma jurídica Las normas pueden tener su origen en un hecho del a realidad
social, económica o política hecho aprehendido por el legislador que se traduce en una norma jurídica: son
fuentes materiales. En el sentido formal se habla de fuentes formales del Derecho para referirse a los modos
o formas en que el Derecho se manifiesta externamente, es decir el conjunto normativo que deben servir de
base a la actuación de la Administración Pública y a la que deben ajustarse sus conductas los administrados.
El vocablo fuente para Villagra Maffiodo es el Derecho mismo o sus modos de manifestarse. Ej. La ley es

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 fuente del Derecho Administrativo. Es que la ley misma es tal derecho La doctrina tradicional no considera
fuente a la norma jurídica individual por ej, una resolución administrativa.

2. Condiciones de subordinación y validez de las normas jurídicas:

Orden jurídico, kelsen las normas jurídicas están sometidas a un rigurosos orden de prevalencia y
la condición de validez de cada una de ellas. Condición de validez de la ley y del reglamento su conformidad
con la constitución Art. 137; Y del reglamento y las resoluciones administrativas en general, su observancia
de la misma constitución y la ley.

3. Constitución, ley, reglamento, acto administrativo individual:

“Dos frases famosas, de dos no menos famosos iuspublicistas: -”el Derecho Constitucional pasa, el
Derecho Administrativo permanece, “(O. MAYER) “El Derecho Administrativo es el Derecho Constitucional
concretizado “(F. WERNER) ilustran bien sobre la estrecha relación dialéctica entre ambos derechos La
fuente de valor preeminente en el Derecho Administrativo es la Ley. Ej. Un tratado debe estar subordinado
a la ley, la doctrina a los principios constitucionales y legales. Etc.- Es la ley, ella comprende: La constitución
como ley fundamental, La ley en sentido formal, Los reglamentos dictados por las autoridades
administrativas.

4. Posición de los tratados:

Los tratados, convenios y acuerdos internacionales, aprobados y ratificados, se encuentran por
debajo de la C.N. y por encima de las leyes. Los Decretos – leyes eran actos legislativos
“materiales” emanados del Poder Ejecutivo, con valor de una ley en sentido formal. En la C.N. vigente del año
1992, no se prevé el decreto-ley. Art. 137 - Tratados de DDHH.

5. Especial importancia de los reglamentos en el derecho administrativo:

Importancia de los Reglamentos Radica en su importancia en que la administración se rige en gran
parte por ellos y no por leyes formales. El uso extensivo de esta fuente le confiere al derecho administrativo:
Generalidad a todos los que concierna. Adaptabilidad y movilidad. Y lo distingue del Derecho privado.
Lo General de lo Particular Resulta difícil distinguir una norma carácter general, una particular, y
una de orden policial para la disolución de una manifestación violenta La distinción tiene importancia porque
en nuestro derecho positivo el reglamento solo puede ser dictado por el órgano con facultad reglamentaria.
El Recurso Contencioso Administrativo : El recurso contencioso administrativo procede solo contra un acto
administrativo individual. Aquí se estudia a los reglamentos como normas establecidas con los principios y
reglas aplicables a toda clase de fuentes (como fuentes) y no desde el punto de vista de los actos
administrativos que los generan en particular como facultad reglamentaria.

6. Diferentes clases de reglamentos:

Los reglamentos internos: Se llama si porque contienen normas de conducta para los agentes de la
administración. Se discute su carácter jurídico o no. Van dirigido a un grupo determinado de personas. Se
denominan reglamentos orgánicos, “ordenes generales”, instrucciones generales de servicio” No necesitan
ser publicados, a través circulares o tablero. Si tienen como destinatarios a un sector grande toda la
administración si Los reglamentos externos establecen mandatos y disposiciones y o prohibiciones para la
generalidad de los habitantes. Algunos Reglamentos autónomos, los de la Municipalidad, los Reglamentos
delegados, por emanar de una delegación legislativa, los reglamentos de policías, sanitarios, económicos,
ordenanzas la municipalidad, un, edictos si dicta la policía, decretos los del Poder Ejecutivo, resoluciones
como las del Banco Central, todos los cuales son técnicamente reglamentos siempre que contengan
mandatos para la generalidad de los habitantes. Los reglamentos más importantes pues con ellos la
Administración regula determinadas materias en lugar del legislador mediante leyes. Aunque subordinadas
a estas constituyen leyes en sentido material puesto que estatuyen en materia reservada a la ley. En nuestro
régimen constitucional solo pueden ser dictados por expresa delegación o autorización legislativa. Necesitan
ser publicados pero no como la ley en la gaceta oficial
Los reglamentos de ejecución todos los reglamentos ejecutan la ley. Pero el reglamento de ejecución
lo hace en forma más pormenorizada: detalla explica el texto legal. Límite cual es ¿? No puede crear lo que
no está en la ley crear obligaciones prohibiciones ni agravar. Art 238 Inc. 3 de la C.N

7. Ámbito de vigencia en el espacio.

Tiene la ley vigencia dentro del territorio, si bien puede alcanzar a personas domiciliadas en el
extranjero, por los bienes que tengan o la actividad que desarrollen en el país. Pueden tener
aplicaciones en el país leyes extranjeras o las nacionales en el exterior, mediante tratados y acuerdos
internacionales (ejemplo: documentos de identidad personal regidos por la ley nacional, que son
reconocidos por gobiernos extranjeros).

8. Posibles conflictos en la aplicación de reglamentos de circunscripciones territoriales internas y su

solución:
La ley tiene vigencia en el territorio pero puede alcanzar a las personas con domicilio en el
extranjero: por los bienes de una persona puede tener vigencia en otro (impuesto inmobiliario, impuesto a
la renta). Pueden tener aplicación en leyes extranjeras en el territorio nacional, mediante tratados
convenios y acuerdo internacionales que viene a ser el Derecho administrativo internacional ej.: reglamentos
de navegación de ríos internacionales. Incluso sin tetados: documentos de identidad personal regidos por
la ley de la nacionalidad o del domicilio.
Patente del automóvil: lex domicilio del propietario.
Patente comercial o industrial: lex rei sitae asiento de los negocios y bienes.
Formalidad de los actos y documentos: locus regit actum Principio el de la libre circulación de las
personas y de efectos dentro del territorio nacional (Art 41 y 108 de la C.N. y otras de carácter técnico.
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9. Límites de vigencia en el tiempo: “Las leyes disponen para el futuro, no tienen efecto retroactivo ni
pueden alterar los derechos adquiridos. Las leyes nuevas deben ser aplicadas a los hechos anteriores
solamente cuando priven a las personas de meros derechos en expectativa, o de facultades que les eran
propias y no hubiesen ejercido. Las leyes nuevas no pueden invalidar o alterar los hechos cumplidos ni los
efectos producidos bajo el imperio de las antiguas leyes.” (Art. 2 C. Civil).

10. La prohibición constitucional de retroactividad y su discusión.

Art. 14 de la C.N. Ninguna ley tendrá efecto retroactivo: El problema es saber cuándo una ley es
retroactiva y cuando no lo es. El criterio es: de que la ley es retroactiva cuando afecta derechos adquiridos
y no los es cuando suprime o modifica derechos de mera expectativa. Si un hecho agota sus efectos
jurídicos, sean derechos u obligaciones, sin prolongación en el tiempo, no hay duda que deben regirse por
la ley bajo la cual se han producido y terminado. Una ley posterior que pretendiera revivir una situación ya
consumada sería evidentemente retroactiva. Pero si el hecho prolonga sus efectos en el tiempo al ser
dictada una nueva ley pueden existir derechos ya ejercidos o perfeccionados u obligaciones extinguidas que
son del pasado eje. : De derecho ejercido seria permiso de edificación o construcción de obra. Derecho
perfeccionado de la jubilación cumplida, por el transcurso del tiempo, aunque no haya sido reclamada De
obligación extinguida el impuesto ya pagado. La nueva ley que afectara dichas situaciones seria retroactiva
.En cambio si ella afectara. Permiso de edificación aun no utilizado Derechos aun no perfeccionados como:
jubilación aun no operada por falta de tiempo Obligación aun no extinguida: impuesto aun no pagado.
Entonces la ley no sería retroactiva. El legislador es él debe decir el ámbito de vigencia de la ley. En qué
casos:
igualdad en materia tributaria, nuevas formas procesales exigencias de orden público.

11. Leyes del orden público:

Se definen como leyes de orden público aquellas en que prima el interés general sobre el particular
y en este concepto se incluyen entre ellas a todas las leyes administrativas. Criterios: Interés general suma
de intereses privados al que establecen la organización administrativa y la competencia de los órganos así
como las que atañen al orden público en su sentido más amplio m no solo seguridad, salud pública régimen
económico monetario o financiero, etc. Borda: identifica leyes de orden público con las imperativas
irrenunciables, las privadas serian permisivas y renunciables: tampoco es un criterio valido no hay renuncia
en el agente administrativo si no que no se dan las condiciones para la aplicación. Legislador debe
establecer y el intérprete razonar conforma a los fines de la ley o reglamento.

12. Doctrina y principios generales del derecho:

Es la enseñanza de los autores de obras y profesores de jurisprudencia. Su importancia radica en
que pueden suplir las lagunas del Derecho administrativo siempre que sean compatibles con el derecho
público.

13. Derecho Supletorio:

Para los casos imprevistos el Derecho administrativo puede recurrir al Derecho privado: el Derecho
Común. Ej. Caso de impuestos no habla sobre interrupción y suspensión de la prescripción.

14. Jurisprudencia y Practica administrativa:

Decisión constante firme y uniforme de los tribunales en aplicación de las leyes administrativas. No
constituye una fuente autónoma debe basarse en la ley, los principios fundamentales del derecho. Como
fuente coadyuvante sí.

15. Eficacia de los usos y costumbres en el derecho administrativo:

Los usos y las costumbres no pueden crear derechos (eficacia creadora o derogatoria) Ver C.C. a
menos que la ley le atribuya dichos efectos En Derecho Administrativo, no pueden crear derechos a favor
de los particulares, a menos que sean derechos ya adquiridos Tampoco crean deberes. Art 9 de la C.N.
Artículo.
DE LA LIBERTAD Y DE LA SEGURIDAD DE LAS PERSONAS
Nadie está obligado a hacer lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe.

16. Orden de prelación de las Fuentes:

Igual que el Juez, la autoridad administrativa no puede negarse a resolver las cuestiones que
le planten los particulares, so pretexto de silencio u oscuridad de la ley. Si no existe texto expreso de
la ley que resuelva una cuestión, debe investigarse si existen disposiciones análogas en otras leyes
administrativas. Si tampoco las hay, debe recurrirse a la doctrina del derecho Administrativo y a los
principios generales del Derecho, con la expresa salvedad de que no cabe crear penas ni tributos
mediante disposiciones análogas o doctrinales. La jurisprudencia y la práctica administrativa tienen
aplicación paralela a las demás fuentes, por cuanto concurren para fijar la interpretación del texto
legal expreso, decidir acerca de cuáles son las disposiciones análogas o aplicar la doctrina más
autorizada.

17. Relaciones con otras Disciplinas Jurídicas:

a. Con el Derecho Constitucional: al cual el Derecho Administrativo está subordinado, la C.N. organiza
y establece los poderes del Estado y las relaciones entre ellos y los particulares (igualdad ante la ley,
irretroactividad, el derecho de petición, la inviolabilidad de la defensa, etc.)
b. Con el Derecho Civil: sirvió de modelo al Derecho Administrativo, la teoría del acto jurídico
administrativo es similar al acto jurídico privado.

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c. Derecho Procesal Penal y el Derecho Penal, la cual establece los delitos y las sanciones
correspondientes.

18. Relación con la ciencia de la Administración:

La ciencia de la administración enseña el mejor modo de aplicación de los medios con que
se cuenta (medios jurídicos, personal, bienes materiales, tecnológicos, etc.) para obtener el mayor
resultado útil. Sus principios son aplicables tanto a la administración pública, excepto en lo referente
a la delegación de autoridad, que no es admisible sin autorización expresa de la ley.

Salta a la vista la relación existente entre esta ciencia de la administración y el Derecho

Administrativo, que debe acoger y conformar sus normas a las recomendaciones de aquella. En este
sentido es una fuente pre-jurídica para la creación de las normas jurídico- administrativas; y aun
creadas que sean éstas, puede servir de fuente de interpretación para aplicarlas de modo que resulte
más acorde con las enseñanzas de la ciencia económico- administrativa.

19. Codificación General o Parcial:

La codificación general no sería posible ni recomendable. Imposible dada la heterogeneidad de
las materias contenidas en esas leyes, y no deseable porque una codificación general paralizaría su
necesaria adecuación a las transformaciones económicas y sociales y hasta a los cambios
tecnológicos e ideológicos de nuestro tiempo.

La codificación parcial si es posible y conveniente, como un Código de procedimiento

administrativo que sería de evidente utilidad y no sujeto a cambios constantes, pues serviría
cualquiera fuesen las transformaciones que experimenten las leyes administrativas de fondo.

20. Método de Estudio y Exposición:

En Derecho Administrativo, debido a que no existe Código y se presenta la más grande
heterogeneidad en las leyes, el que lo toma como objeto de estudio crea su propio sistema o adopta
el generalmente seguido en las obras de los autores, valiéndose de la legislación positiva como
apoyatura y ejemplificación de sus conclusiones.

21. Presente y futuro del Derecho Administrativo:

El Derecho Administrativo tiene cada vez mayor interés en razón de la función que cumple el
Estado para la prestación de los servicios públicos, con un sentido amplio y a la vez preciso, para
satisfacer las múltiples demandas sociales donde el Estado ejerce la tutela jurídica sin el carácter
intervencionista que anteriormente asumía.

✓ LECCION III: Actividad Jurídica Administrativa.

1. Definición de Acto Jurídico:
El acto jurídico es el hecho, humano, voluntario o consciente y lícito, que tiene por fin inmediato
establecer entre las personas relaciones jurídicas, crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones. El
acto jurídico produce una modificación en las cosas o en el mundo exterior porque así lo ha dispuesto el
ordenamiento jurídico. El sector más importante de los actos administrativos son los actos jurídicos
administrativos, que es una especie de acto jurídico: ellos se realizan para alcanzar ciertos efectos de
derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una concesión, un contrato de obras
públicas o un contrato de suministro.

1.1 Definición de Acto Administrativo:

Para Royo Villanova el acto administrativo se puede explicar en los siguientes términos:
Entendemos por acto administrativo un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario
administrativo; por su naturaleza se concreta en una declaración especial y por su alcance, afecta positiva
o negativamente, a los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la
Administración Pública.

2. Fases estática y dinámica del Derecho:

Las normas son creadas a partir de una constitución que es pura creación; son ejecutadas por las
leyes las leyes son ejecutadas en lo que el Derecho administrativo respecta a través de reglamentos y actos
administrativos individuales. Fase estática: Las normas establecidas fase dinámica del derecho
administrativo; La creación y ejecución de las mismas normas.: los actos administrativos. En el Derecho
Administrativo no se estudian las leyes y reglamentos llamados actos administrativos pero si se estudian las
reglas los criterios las pautas para su correcta ejecución es decir la juridicidad o antijuridicidad de la
actuación de los agentes ejecutivos y sus consecuencias

3. El acto administrativo y la norma jurídica resultante.

La denominación de acto administrativo destaca el momento dinámico del proceso, la acción
pero deja sin connotación el precepto jurídico resultante. Lo que se quiere significar, es no sólo el acto,
sino también la norma jurídica por él creada. Al enuncia “acto administrativo”, no se ha de entender el
hacer, sino lo hecho, no el trabajo, sino la obra. Lo que interesa es la norma jurídica creada, no el acto
que la genera.

Acto administrativo vs Reglamento.

4. Condiciones de regularidad y validez:

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 El acto administrativo es válido y regular si se conforma con las normas reglamentarias,
legales y, constitucionales. La exigencia de regularidad así enunciada de manera general, puede ser
examinada bajo diferentes aspectos que suelen ser presentados como los elementos o requisitos del
acto administrativo y que en realidad son las condiciones de su regularidad y validez.

Ver art Artículo 257 - DE LA OBLIGACIÓN DE COLABORAR CON LA JUSTICIA “Los órganos
del Estado se subordinan a los dictados de la ley.

5. Condición de fondo. Radical diferencia de la "legalidad" del acto administrativo, de la "licitud" del
acto jurídico privado.
Fondo o contenido u objeto del acto: La medida de la autoridad administrativa debe estar autorizada
La condición de obrar es conferida por la ley a la autoridad en relación a los hechos o circunstancias. Este
elemento factico es tan esencial que es inconcebible una norma jurídica no referida a hechos que
constituyen su fundamento, tanto como la autorización a hechos que constituyen su fundamento tales como
la autorización misma.

Radical diferencia de la legalidad del acto administrativo con la licitud del acto jurídico
privado
-Licitud: Esta permitido lo que no está prohibido. Art.9 de la CN.
-Legalidad Agente administrativo posición diferente de la persona del derecho privado: la legalidad el
acto le debe estar expresamente autorizado -Autorización Expresa o Implícita
-Autorización expresa: sanciones, tributos facultades reglamentarias
-Autorización Implícita: ordenes superior jerárquico personería jurídica o la ley de la entidad, directorio
autárquico.
-Art 9 Imponer sanciones a los habitantes debe estar en las leyes las reglamentaciones deben estar
establecidas en las leyes esta facultad.
Se trata de la medida que la autoridad administrativa está autorizada a tomar (positivamente
autorizado). Esta autorización constituye su poder jurídico, debe ser expresa cuando se refiere a
ciertas materias (imponer sanciones, recaudar tributos) y puede ser implícita en los demás casos (la
que tiene el superior jerárquico para dar órdenes al inferior). Al contrario de lo que ocurre con las
personas del derecho privado, para quienes rige la regla de que “está permitido todo lo que no está
prohibido por la ley” (principio de licitud del acto jurídico privado), el agente estatal no puede limitarse
a examinar si el acto no le está prohibido, sino que debe asegurarse de que el mismo está
positivamente autorizado. En esto consiste el
“principio de la legalidad de la administración”.

6. Autorización legal expresa e implícita. Contenido del “Considerando”

La exigencia de autorización legal, reglamentaria o constitucional que acaba de verse, se
refiere a las medidas que puedan afectar a los habitantes, que dice el Art. 9. Si dicha medida concierne
a los agentes de la administración, ellas están comprendidas entre las atribuciones constitucionales
del Poder Ejecutivo que se examinan enseguida.

Es la condición de fondo. En un acto administrativo formal, como son los decretos del Poder
Ejecutivo, las disposiciones legales y reglamentarias que le facultan a emitirlos, se expresan en el
apartado del “Considerando”.

Considerando
En los Actos formales como los decretos las exposiciones de las disposiciones legales y reglamentarias se
encuentran en el considerando. En los actos administrativos informales basta una indicación somera

7. Presupuesto de hecho: motivación del acto administrativo. Contenido del Resultado

La condición de obrar es conferida por la ley a la autoridad en relación a los hechos o circunstancias.
Este elemento factico es tan esencial que es inconcebible una norma jurídica no referida a hechos que
constituyen su fundamento, tanto como la autorización a hechos que constituyen su fundamento tales como
la autorización misma. Da mihi factum dabo tibi ius Donde constan los hechos en un decreto o sentencia.
Se denomina con propiedad “motivación “del acto porque es el conjunto o complejo de motivos que
obliga a la autoridad, fundada en la ley o reglamento a emitir el acto. Exigencia de constar por escrito.

8. Competencia del Pdte de la República, Ministros y demás órganos del Poder Ejecutivo:
Órgano autorizado la ley autoriza y señala órgano competente - Materia y competencia- Ley omite
designar órgano: fuentes constitucionales y leyes orgánicas. - División de poderes facultades de cada uno-
Poderes ministerios y órganos.

Competencia
La competencia es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón
de la materia, el territorio, el grado y el tiempo. Coincide la doctrina que la competencia en principio es
improrrogable. Hay quienes piensan que la competencia debe surgir de norma legal expresa, quienes
consideran que puede surgir expresa o implícitamente de una norma legal y quienes consideran que surge
en forma implícita del objeto o fin mismo del órgano; a esto último, algunos autores lo llaman principio de
especialidad. (Gordillo)

9. Forma: sus diversas clases.

-Es la manifestación exterior del acto
-Formales y no formales
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 -En los privados prima el principio de la libertad de la forma y la excepción prescripta son los ad solemnitatem
o ad probationem
-Prevalece la forma Escrita

10. El silencio de la Administración: Resolución Ficta. Art. 40 C.N.

Acto administrativo tácito - No hay acto jurídico administrativo sin manifestación exterior - El
silencio no puede constituir acto administrativo - La ley le atribuye Consecuencias jurídicas: admisión o
negativa - Resolución Ficta - Art. 40 de la C.N.

Silencio de la administración: resolución ficta

No hay acto jurídico sin manifestación exterior, el silencio no puede constituir acto jurídico administrativo.
Constituye si una omisión un hecho de conducta la cual la ley le atribuye consecuencias jurídicas, como
puede hacerlo con cualquier otro tipo de conducta de los particulares o de la administración. : Resolución
ficta – ◦ Efecto denegatorio y ◦ Sujeto a la ley

Artículo 40 - DEL DERECHO A PETICIONAR A LAS AUTORIDADES Toda persona,

individual o colectivamente y sin requisitos especiales, tienen derecho a peticionar a las autoridades, por
escrito, quienes deberán responder dentro del plazo y según las modalidades que la ley determine. Se
reputará denegada toda petición que no obtuviese respuesta en dicho plazo.

11. Procedimiento: Reglas esenciales. Falta de previsión legal:

Formalidades - Procedimiento y requerimiento, protección generales para el acto administrativo -
Reglas esenciales - Plazos Ley 4046/10 que modifica la ley 1.462 del 35 “Que establece el procedimiento
para lo contencioso administrativo” - Falta de previsión legal: CPP código aduanero.

Principios: No existiendo procedimiento prescripto análogo o supletorio aplicable la autoridad

administrativa puede optar por el más adecuado a los fines que la ley busca- Inviolabilidad de la Defensa,
debido proceso- Art de la CN

12. Moralidad:
No hay precepto administrativo que exija la moralidad como condición de regularidad: presunción de que el
Derecho se ajusta a la moral - Principio de moralidad: sanción del acto nulidad. Art 33 de la CN

13. Causa: concepto general y su identificación con el acto reglado y el discrecional:

Por qué se investiga la causa en el acto administrativo: irregularidades. Causado el acto se da por
cierto. a) Complejo de causas: condiciones de fondo, motivación, de competencia de forma y de
procedimiento cuando estén prescriptas. La ley atribuye efectos jurídicos cumplidas las condiciones se tiene
por valido el acto
b) todas estas condiciones o premisas están explicita o tácitamente en la ley: es la ley y la sanción la causa
de todo obrar jurídico
c) La ley bien común y la legis ratio: causa final

Causa
-Actos reglados: la ley vincula al acto al presupuesto de hecho
-Actos discrecionales la ley le confiere la voluntad de elegir la medida a adoptar y o la oportunidad de obrar
-Desviación de Poder: acto falta de causa: autoridad impone una sanción con otra finalidad que la de
adecuarla a la infracción: desviación de poder

Pronunciamiento
Que es - Teoría Psicológica- Principios del Derecho Privado y del Derecho Administrativo- Elementos de
uno y otro derecho- Pronunciamiento vs voluntad- Papel Irrelevante de la voluntad en el acto administrativo-
Poder Jurídico condicionado

14. Pronunciamiento: eficacia relativa de la voluntad del agente:

-Teorías civilistas de la voluntad: El elemento voluntario del acto jurídico privado: teoría psicológica voluntad
real y objetiva: declaración de voluntad
-Derecho Privado: Principio de la Autonomía de la voluntad
-Derecho administrativo Voluntad sujeta a la ley
-Derecho Privado: consensual en el Derecho administrativo: unilateral
-Pronunciamiento más que voluntad: unilateralidad y exterioridad
-Papel irrelevante de la voluntad en el acto administrativo- Discrecionalidad-Poder Jurídico
condicionado-vicios de la voluntad exceso o desviación de poder

Pronunciamiento
El elemento de la voluntad que prevalece en el acto administrativo no es la real o psicológica sino el poder
jurídico condicionado como condición de regularidad y validez del acto. Producido el acto no interesa la
intención psicológica sino más bien la lógica y la norma jurídica resultante.

15. Hechos y Actos jurídicos Administrativos:

El ordenamiento jurídico consiste en un deber ser: en presencia de ciertos hechos (voluntarios
o no), debe observarse una conducta correlativa específica, sea por los agentes estatales o por los
particulares. Si “A” es el hecho, “B” debe ser la conducta. La norma jurídica enlaza el hecho

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 (antecedente) con la conducta (consecuente). Ejemplo: el hecho de introducir mercaderías al
país:

 si fuese por vías no habilitadas, está calificado y sancionado como

contrabando, pero

 si fuere por vías habilitadas (aduanas) está calificado como hecho imponible
para el pago de tributos aduaneros.
La consideración de los hechos que interesan al Derecho administrativo, está necesaria e
indisolublemente implícita en la teoría del acto administrativo, de modo que el estudio de cada norma
conlleva el examen cuidadoso de los hechos que la condicionan, así como de los que son su
consecuencia o cumplimiento.

✓ LECCION IV: Actos Reglamentarios.

1- Clasificación de los actos administrativos en generales e individuales.
Una primera clasificación de los actos administrativos distingue los generales o reglamentarios por
una parte, de los individuales o particulares por la otra.
El reglamento no es un acto sino la norma o conjunto de normas generales resultantes del acto
administrativo El acto en sí nunca es general sino concreto. Es el efecto resultante el que puede ser de
alcance general o individual. Generales: afectan a un número indeterminado de personas. Su resultado es
el reglamento, que produce efectos jurídicos generales (ordenanzas, decretos, edictos, etc.) Individuales:
de aplicación a una persona o a un grupo determinado de personas.

2- Importancia de la Distinción.
Interesa al régimen contencioso – administrativo. En nuestro Derecho positivo, sólo el acto individual
puede ser objeto directo del recurso contencioso, de modo que para impugnar el de carácter general, hay
que esperar o provocar su aplicación al caso individual. Ver art. 3 de la Ley 1462/35. En cuanto a la
competencia, por vía del acto reglamentario, la Administración llega a sustituir a la Legislatura (cuasi
legislativos) en esferas cada vez más amplias; en tanto que mediante actos administrativos individuales que
resuelven asuntos contenciosos, la Administración se adelanta a la jurisdicción de los tribunales.

3- Competencia para Dictar Reglamentos:

Se examina los actos que los generan desde el punto de vista de la competencia. Puesto que un
acto podrá ser d irregular por defecto de competencia Es decir el acto podrá ser realizado dentro o fuera de
la competencia del órgano que lo estableció.- Reglamento interno: es necesaria una relación de jerarquía si
no está expresada en la ley proviene del mero orden jerárquico.
Excepciones acordadas, reglamentos internos de enseñanza Reglamento externo: es necesaria una
autorización legislativa.

4- Facultad para dictar reglamentos internos. facultad expresa e implícita.

La facultad para dictar reglamentos internos, órdenes generales o instrucciones de servicio,
compete al que en el orden jerárquico tenga subordinados: el jerarca. Comienza en la cúspide con el
Presidente de la República, sigue con los Ministros, Jefes, Directores, etc. Es necesario que exista una
relación de jerarquía.
Excepciones Aunque existe oportunidad en el que el reglamento puede regir relaciones que no sean
de superiores a subordinados, como las acordadas que puede dictar la Corte Suprema de Justicia. Si la
facultad no está expresa en la ley o reglamento orgánico, ella proviene del mero orden jerárquico.

5- Efectos Indirectos de Reglamentos Internos:

Hay que distinguir cuidadosamente los efectos indirectos que pueden tener los reglamentos internos
sobre los particulares de los efectos directos reservados a otra clase de reglamentos Pueden tener efectos
sobre los particulares, como por ejemplo el horario de atención en una oficina administrativa, que rige
solamente para los agentes de la Administración, pero tiene por consecuencia que los particulares no
pueden exigir que se los atienda antes o después del horario establecido. Si crean una obligación nueva
necesitan expresa delegación legislativa

6- Facultad para Dictar Reglamentos de Ejecución:

La tiene el Poder Ejecutivo de la misma C.N. (Art. 238, núm. 3), sin necesidad de autorización legal,
pero tiene que haber una ley que reglamentar. Esta reglamentación consiste precisamente en desarrollar,
detallar y establecer las obligaciones accesorias que sean necesarias para el cumplimiento de la ley. No
puede negar derechos, ampliar o agravar ver art 45 de la CN “La falta de ley reglamentaria no podrá ser
invocada para negar ni menoscabar algún derecho o garantía “, obligaciones ni alterar conceptos y demás
obligaciones establecidas en la ley. No puede querer sino lo que la ley quiere. Un reglamento de ejecución
no debe hacer otra cosa que proveer los medios necesarios o fijar trámites para el cumplimiento de la ley.
7- Facultad Constitucional del Presidente de la República y posibilidad de descentralización:
Todas las prescripciones constitucionales pueden ser reglamentadas por ley, incluso las
atribuciones del Poder Ejecutivo, siempre que no se le niegue alguna de éstas atribuciones, a título de
reglamentarla. Además, siempre que la C.N. no lo impida, ha de optarse por las soluciones que satisfagan
mejor las necesidades de la Administración Pública moderna, y una de ellas es la descentralización. C. N.
1992 – Art. 156: “A los efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el territorio nacional
se divide en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites de ésta C.N. y de las
leyes, gozan de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses, y de
autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”.

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8- Reglamentos Externos: Regulación Administrativa en materia Reservada a la Ley:
Los reglamentos externos son aquellos que crean obligaciones o prohibiciones generales, en virtud
de una autorización legal. En cuestiones de materia reservada a la ley, tenemos por ejemplo que los tributos
sólo podrán establecerse por ley. El Poder Ejecutivo y sus órganos no pueden crear obligaciones y
prohibiciones tributarias sino por expresa autorización legislativa. Ver CN art 44

9- Posibilidad de delegación legislativa en la C.N. vigente. Discriminación de facultades extraordinarias

o ilimitadas y ordinarias o limitadas:
Aplicando el principio según el cual las funciones públicas son indelegables, salvo expresa
autorización de la norma superior, serían nulos y sin ningún valor los reglamentos dictados por delegación
legislativa sin expresa autorización constitucional. Está prohibido a cualquiera de los Poderes del Estado
asumir facultades extraordinarias o ilimitadas, u otorgar a otro esas mismas facultades. Por el contrario se
debe permitir la delegación legislativa al Poder ejecutivo o sus órganos, dentro de materias ordinarias o
limitadas y definidas. “...Ninguno de éstos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna,
individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público...”. (C. N. Art. 3)
En conclusión las reglas son: -Reglamentadas por ley y ella no debe negar atribuciones de otros
poderes por reglamentarlas-La llamada reserva de la administración es la facultad de dictar reglamentos y
se ejerce a través de los medios de control establecidos en la Constitución -Mejor administración :eficiencia
--Prevalencia de la reglamentación del órgano descentralizado en razón de la competencia.

10- El Problema de las Facultades Cuasi Legislativas:

La atribución cada vez más extendida de facultades para regular materias reservadas a la ley
constituye uno de los problemas cruciales del Derecho público de nuestro tiempo. El Congreso no tiene
tiempo para ocuparse permanentemente en adecuar la legislación a circunstancias cambiantes, ni la
competencia técnica requerida ni el ámbito apropiado para dar la solución oportuna y acertada. Por otro
lado, no puede atribuirse sin limitaciones y sin controles efectivos a un órgano ejecutivo la facultad de tomar
decisiones que le conviertan en regulador de la vida económica del país.

11- Medios de Control del Poder Legislativo:

Los posibles medios de control para garantizar el correcto ejercicio de la facultad reglamentaria son:
Designación de comisiones legislativas de investigación. Elaboración de leyes de procedimiento para la
jurisdicción contencioso –administrativa, y su efectividad para los reclamos de particulares. La institución
del Defensor del Pueblo para la atención de quejas y sugerencias del pueblo. Comisión de Derechos
Humanos (Cámara de Senadores). La participación directa de los sectores afectados. Audiencias públicas
Derecho a la información Derecho a peticionar a las autoridades

12- Órganos e instituciones con facultades reglamentarias en nuestra administración:

Poder Ejecutivo, sus Ministerios y Vice Ministerios. Municipalidades. Gobernadores de cada
departamento. Policía Nacional Banco Central del Paraguay. Dirección Nacional de Aduanas.

✓ LECCION V: ACTOS Administrativos Individuales.

Dentro del ámbito jurídico, es posible distinguir diferentes clases de actos. Uno de ellos es el
administrativo, que consiste en la declaración que se manifiesta de manera voluntaria en el marco del
accionar de la función pública y tiene la particularidad de producir, en forma inmediata, efectos jurídicos
individuales. En otras palabras, es una expresión del poder administrativo que puede imponerse imperativa
y unilateralmente.
Agustín Gordillo define “Acto Administrativo”, como “toda declaración unilateral de voluntad
realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma
inmediata.” En este sentido quedan excluidos los actos de la administración puramente materiales, por
ejemplo redacción de un oficio. (Gordillo, Página X 8)

Actos Administrativos Individuales:

Son las decisiones unilaterales de la administración pública, realizadas en ejercicio de la función
administrativa, productoras de efectos jurídicos directos. Los actos administrativos constituyen la forma
usual de la actuación de la administración pública en su relación con los administrados. Al decir, que el acto
administrativo es una declaración, hay que entender, que es en cuanto son manifestaciones con
transcendencia externa, que pueden crear derechos (concesión de una licencia) o imponer obligaciones
para los particulares (sanción, pago de una multa). El sentido unilateral del acto administrativo, es lo que lo
distingue de los contratos. Mientras que un acto es unilateral (existe sólo la voluntad de la administración),
el contrato necesita por lo menos de dos voluntades (el que vende y el que compra). Los actos
administrativos emanan de órganos de la Administración, esto es importante en el sentido que hay actos de
órganos distintos de los estrictamente administrativos (Judiciales y Legislativo) que no son administrativos
Pero que pueden realizar actos de carácter administrativo.
Eduardo García de Enterría define al “Acto Administrativo”, como “la declaración de voluntad, de
juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad
administrativa distinta a la potestad reglamentaria”. (Enterría Página 544) La potestad Administrativa
significa pues, que el acto administrativo sea realizado bajo el margen de legalidad de la misma. No hay
acto sin norma específica que lo autorice y lo prevea, el acto administrativo es esencialmente típico desde
el punto de vista legal, obediente a la previsión de la Ley.

1- Identificación del acto administrativo individual:

El acto administrativo individual es la aplicación de la ley o del reglamento a una persona
determinada, sea física o jurídica, o a un grupo determinado de personas. La determinación debe ser
concreta, porque si es en abstracto el acto será reglamentario y no individual. Lo que hay que atender es al
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 contenido, que esté designado el destinatario del acto. Ejemplo: el permiso a una persona determinada para
edificar, otorgado en aplicación de la ordenanza municipal dictada de conformidad con la ley.

2- Importancia de la distinción:
La primera consecuencia del alcance del acto individual, es que debe ser notificado al destinatario
y no requiere ser publicado. El acto contiene siempre una norma referida a una determinada persona, en el
caso que se le confiera o reconozca un derecho la norma existe para los terceros, incluidas las autoridades,
para que respeten el ejercicio del derecho por su titular, y en el caso de una obligación, para que la cumpla
la misma persona afectada. La segunda que se trate de la posibilidad de interponer recursos en el derecho
subjetivo

3- Actos, Condición:
El acto condición es aquel por el cual se inviste a un individuo de un status legal, vale decir de un
conjunto de derechos y obligaciones. (Gastón Jeze) Este acto condición estaría ubicado en una situación
intermedia entre los actos administrativos de alcance general y los de carácter individual. Por una parte es
individual, porque el investido es una persona determinada, y es general, porque se lo inviste de un conjunto
de derechos y obligaciones. Ejemplo: el nombramiento de un funcionario, acto que hace de condición para
que una persona determinada quede investida de los derechos y obligaciones del estatuto del funcionario,
ingresando al mismo tiempo en el orden jerárquico administrativo, con superiores y subordinados a su cargo.

4- Clasificación:
✓ Por el órgano que los dicta (simples, colegiados y complejos). ✓ Por las facultades ejercidas (reglados y
discrecionales). ✓ Por el contenido (declarativos y constitutivos). ✓ Por su función dentro del proceso
administrativo (preparatorios y definitivos) ✓ Por su carácter (imperativos y permisivos).

5- Actos Reglados y Discrecionales. Su Revisión Judicial:

La condición de fondo de regularidad del acto administrativo consiste en que la medida que va a
tomar la autoridad debe estar autorizada en la ley, cabe que esta medida esté señalada taxativamente o
quede a opción de la autoridad elegirla, según sea conveniente u oportuno, conforme a las circunstancias
de hecho. En el primer caso, se dice que la autoridad actúa conforme a facultades regladas o vinculadas,
en tanto que en el segundo, procede conforme a facultades discrecionales.
La Admisibilidad de la revisión judicial de los actos reglados y su negación para los discrecionales,
se funda en principio en la misma esencia de cada clase. Si la autoridad ha tomado otra medida que la fijada
en la ley, el tribunal puede evidentemente declarar su ilegitimidad y revocarla, en tanto que si de las medidas
A o B, alternativas de la facultad discrecional, la autoridad ha adoptado una de ellas, el tribunal no puede
decidir que debió haber adoptado la otra. Pero la discrecionalidad no significa poder obrar a capricho o
arbitrariamente, tienen limitaciones expresas, sean constitucionales, legales o reglamentarias. Los actos
discrecionales que exceden de éstos límites se tipifican como extralimitación, exceso o abuso de poder, y
sin lugar a dudas son justiciables. Existen diferencias de grados y no radical entre un acto discrecional y
uno reglado Le definitivo es que ambos deben subordinarse a la Ley

6- Declarativos y Constitutivos. Ley Aplicable:

El acto es declarativo cuando no hace más que expresar el derecho o la obligación preexistente,
por cumplimiento de las condiciones legales y reglamentarias. El acto declarativo se rige por la ley vigente
en el momento en que se perfeccionó el derecho o la obligación. Ejemplo: el decreto por el cual se concede
la jubilación a un funcionario público, por haber cumplido con los requisitos legales. El acto es constitutivo
cuando el derecho o la obligación nacen con el pronunciamiento de la autoridad. El acto constitutivo se rige
por la ley vigente en el momento de su pronunciamiento. Ejemplo: el permiso municipal de edificación, se
rige por la ordenanza vigente cuando se lo otorgó.

7- Preparatorios y Definitivos:
a) Actos preparatorios e interlocutorios son los que inician o impulsan y dan lugar a las sucesivas fases
del procedimiento administrativo, como la resolución por la cual se ordena la instrucción de un sumario o la
recepción de pruebas dentro del mismo.
b) Los actos definitivos son los que ponen fin al procedimiento, como la resolución por la cual se condena
o absuelve al que fue objeto del sumario.
c) La distinción es importante, porque nuestra legislación concede el recurso contencioso –
administrativo contra las resoluciones que causen estado (las definitivas).

8- Decisorios o Cuasi-Judiciales:
Decisorios son los actos administrativos que definen, declaran o constituyen derechos u
obligaciones para una persona determinada o un grupo determinado de personas. Tiene importancia a los
efectos de saber quiénes son partes en el procedimiento administrativo y contencioso.

9- Actos Registrales:
Los regístrales son anotaciones en registros públicos que pueden tener diferentes efectos jurídicos:
los que constituyen derechos a favor del registrante, como la propiedad de una marca comercial, que se
confiere con su registro, y los que son solamente constatación o documentación de hechos relevantes para
el orden jurídico, sea con efecto ad solemnitatem o ad probationem, como son los del registro civil en
general, los del registro cívico, etc. Ad probationem los registros de contratos civiles y comerciales.

10- Permisos y Autorizaciones:

Son actos administrativos por los cuales se cumple el requisito para el ejercicio de un derecho, o se
allana para el caso concreto una prohibición de carácter general.
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11- Dictámenes e Informes:
No son actos jurídicos administrativos, sino actos técnicos o materiales que se realizan, sea en
cumplimiento de aquellos, sea como requisitos previos para su pronunciamiento. Prefactibilidad:
hecho condicionante para la licitación Dictámenes e informes para la ejecución

12- Actos de Gobierno:

El acto de gobierno es un acto administrativo, que no sería pasible del recurso contencioso –
administrativo, porque proviene de facultades discrecionales. Es generalmente dictado por órganos
superiores, en aplicación directa de disposiciones de la C.N. (declaración del estado de excepción
convocatoria a elecciones, negociación de tratados). La C.S.J. en diversos fallos, ha sostenido la
inexistencia de cuestiones no justiciables, y por ende la revisibilidad de todos los actos, la que alcanzaría al
acto de gobierno, más aún si manifiestamente se apartara de la C.N.
En la medida que estos actos de gobierno sean reglados en la C N o por Ley será pasibles de recursos
de inconstitucionalidad y del recurso contencioso administrativo

13- Cumplimiento del Acto Administrativo:

Dictado el acto administrativo, debe ser ejecutada la norma que en él se establece. Toda norma
jurídica tiene la pretensión de ser ejecutada o cumplida, de modo que bajo éste punto no hay diferencia
entre el acto legislativo, el judicial o el administrativo. Pero el acto administrativo presenta ciertas
particularidades: 1.-Por su prelación frente al acto judicial, por la facultad de la Administración de hacerla
cumplir por sí misma (ejecutividad), 2.-Por el estado hábil para ser ejecutado (ejecutoriedad) y por la fuerza
ejecutiva del instrumento en que está consignado.

14- Ejecutividad: prelación del acto administrativo y su revisión judicial a posteriori.

Ejecución por medios propios de la administración.
Existe ejecutividad: Cuando la autoridad administrativa tiene la facultad coercitiva para hacer cumplir
el acto por sí misma y por sus propios medios. Pero no se admite que la Administración pueda ejecutar por
la fuerza sus propias resoluciones, sino en determinadas condiciones:
a) que la ley no prescriba para el caso la intervención judicial, como lo hace para el cobro compulsivo de
créditos fiscales y el allanamiento de domicilio. b) que no se apliquen penas reservadas a la jurisdicción
criminal. c) que no sean decisiones o actos del Derecho Privado que competen a la jurisdicción ordinaria,
como la desocupación forzada de inmuebles del dominio público. d) que el cumplimiento sea urgente y no
haya otro medio que el uso de la fuerza para hacer frente a la situación. e) que la misma ley autorice
expresamente el uso de la coacción administrativa.

15- Ejecutoriedad. regla general de suspensión por interposición de recursos. Excepciones:

Es la condición o estado que permite la ejecución o cumplimiento de una sentencia o una resolución
administrativa. Respecto del acto administrativo, es general la opinión de que la ejecutoriedad es de su
propia esencia, impuesta además por el interés general implícito en todo acto de la Administración. Para la
ejecutoriedad del acto administrativo, debe regir la misma regla general que para la del acto judicial, con la
única diferencia de que las excepciones serán más numerosas.
Se puede lograr la suspensión de su cumplimiento, mediante la interposición de un recurso ante el
Tribunal de Cuentas, toda vez que alguna disposición legal así lo imponga, con excepción de aquellas
referidas a seguridad, moralidad pública, higiene, orden público o servicios públicos, cuya suspensión
significaría una grave perturbación.

16- Fuerza Ejecutiva:

El instrumento en que consta el acto administrativo es instrumento público, y como tal, trae
aparejada ejecución. El instrumento público prueba la existencia del acto administrativo y hace fe en juicio
mientras no sea redargüido de falso, pero no prueba la validez del acto contenido en el mismo, ya que este
debe haber llenado los requisitos de regularidad y validez. Ver Código Civil.

17- Procedimiento de Ejecución:

Dictado el acto administrativo debe procederse a su ejecución y cumplimiento. El procedimiento es
obvio si el obligado lo cumple voluntariamente. Si el cumplimiento va a ser compulsivo, habrá necesidad de
algún procedimiento, por más breve y expeditivo que fuese. Procedimiento administrativo: cuando la
autoridad administrativa tiene facultad para proceder por sí misma y por sus propios medios al cumplimiento
compulsivo de sus resoluciones. Ejemplo: la autoridad aduanera puede llevar a remate las mercaderías no
despachadas que se encuentran en Aduanas, para el cobro de los derechos aduaneros. Procedimiento
judicial: cuando por disposición de la ley o por otras razones fundadas, se requiere la intervención de los
jueces para la ejecución del acto administrativo. Ejemplo: el cobro compulsivo de créditos fiscales, por el
procedimiento ejecutivo.

✓ LECCIÓN VI: Nulidad y Anulabilidad del Acto Administrativo.

1- Actos administrativos irregulares: sanción de las irregularidades del acto
administrativo:

El acto administrativo es irregular, cuando viola la C.N., la ley o el reglamento. Es propio del
orden jurídico que su violación sea sancionada. Aquí la sanción consistirá en la invalidez del acto.
Esta invalidez puede ser de diversos grados o modalidades, según sea la gravedad de la trasgresión.

2- Inaplicabilidad de las reglas del derecho privado; no hay nulidad sin ley que la
establezca:

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 Lo mismo ocurre con el acto jurídico del Derecho Privado, con una diferencia fundamental: rige
para éste la regla de que no puede ser sancionado de invalidez, si la sanción no está prevista en la
ley. Esto es así, porque el derecho privado reconoce la autonomía de la voluntad dentro de los límites
prescriptos en la ley, vale decir que está permitido todo lo que no esté prohibido y, entonces, el acto
jurídico privado no puede ser sancionado de invalidez o nulidad si no ha violado alguna prohibición.
Es lo que se llama la licitud del acto jurídico privado. En cambio, el acto administrativo requiere como
condición esencial, no que no esté prohibido, sino que esté expresamente autorizado en la C.N., en
la ley o en el reglamento. En el Derecho Administrativo rige el principio de que está prohibido todo lo
que no está permitido, por ende la sanción de invalidez no necesita estar prevista, sino que surge de
su propia esencia. Por el contrario, para que no sufra la sanción, tendría que estar eximida de ella.

3- Categorías de Nulidades: Actos Nulos y Actos Anulables:

Las categorías más aceptadas en la doctrina son la nulidad y la anulabilidad. Hay que
mantener también la distinción de nulidad manifiesta y no manifiesta.

4- Causas de Nulidad:
Cuando el acto administrativo carece de sus elementos esenciales (condición de fondo,
presupuesto de hecho, competencia, forma, procedimiento, pronunciamiento y causa), se reputa nulo,
aunque no haya declaración judicial. La sanción máxima para la irregularidad del acto es la nulidad,
que puede ser declarada de parte o de oficio, y si es manifiesta ni siquiera debe ser declarada. La
declaración de nulidad tiene un efecto ex tunc: se reponen las cosas en su primitivo estado, en cuanto
fuese posible y razonable, se entiende. Por ejemplo: la adjudicación del contrato de pavimentación
de una calle a un contratista sin licitación pública, es nula, pero levantar el pavimento ya construido
sería absurdo y mantener sin ninguna retribución al contratista, a más de injusto, constituiría un
enriquecimiento sin causa para los propietarios linderos de la calle. Más, como que no existe precio
porque la adjudicación de la obra es nula, lo razonable es que se fije el precio mediante peritos. Por
lo demás, a pesar de la prohibición constitucional de retroactividad que debe entenderse en sentido
lato, extensivo al acto administrativo individual, el efecto retroactivo de nulidad se justifica en razón
de la ilegalidad grave que es su supuesto y bajo la cual nadie puede pretender haber adquirido
legítimos derechos.
Las causas de nulidad son:
a) Sanción legal expresa: cuando la misma ley prevé la sanción de nulidad para el acto
administrativo dictado sin el cumplimiento de determinadas condiciones o requisitos, salvo que haya
empleado con impropiedad evidente la calificación de nulo en lugar de anulable, el acto es nulo, con
todas sus consecuencias.

b) Prohibición legal: el acto administrativo dictado contra la expresa prohibición de la

ley (cuando la ley, a más de no conferir la autorización requerida, veda expresamente un acto
determinado), es nulo.

c) Falta de autorización legal: si el acto administrativo no está autorizado expresa o

implícitamente en la ley, o en alguna de las fuentes admitidas en derecho administrativo, está viciado
de nulidad, como en el caso de la percepción de un impuesto no establecido en la ley. En el caso de
que exista la autorización pero se ha excedido en su aplicación, el acto no sería nulo sino simplemente
anulable, mediante su reforma.
d) Falta del presupuesto de hecho: como en el caso de inexistencia del hecho
generador de impuesto o de la infracción punible. En el caso de que existiera el hecho y sólo se ha
incurrido en una apreciación defectuosa del mismo, el acto sería meramente anulable.

e) Incompetencia: la incompetencia es más grave en derecho administrativo, porque

puede llegar a configurar el delito de abuso de autoridad. Puede ser:

- Absoluta: la falta de competencia en razón de la materia o en la territorial. Ejemplo: el M.I.C.

regula impuestos, materia del M.H.

- Relativa: la falta de competencia se da en relación a los órganos de una misma institución

administrativa competente para dictar el acto. Ejemplo: una resolución dictada por un jefe de
departamento, siendo el órgano competente el director de la institución. En éste caso puede ser
considerado como anulable, sujeto a la confirmación del superior.

f) Forma y procedimiento: la inobservancia de la forma prescrita en la ley es causa de nulidad,

aunque fuese reformable. La nulidad del acto exige que sea dictado de nuevo, con la forma prescripta.
Lo mismo sucede con la inobservancia del procedimiento establecido en la ley.

5- Otras Causas de Nulidad: Dolo, Error, Violencia, Moralidad:

Serán causas de nulidad del acto administrativo en tanto cuanto fuesen parte para
distorsionar el pronunciamiento del agente, de tal modo que nos encontraríamos más bien en
presencia de vicios de dicho pronunciamiento y no de la voluntad. Si a pesar del dolo o violencia a
que ha estado sometido el agente, o del error a que se ha intentado inducirlo, el pronunciamiento ha
resultado correcto y cumple con su finalidad conforme a la ley, aunque la hipótesis valga sólo
teóricamente, el acto administrativo sería válido. No sería más que admitir el aforismo de Derecho
procesal judicial de que “no hay nulidad por la nulidad misma”.

6- Efectos de la declaración de Nulidad:

La declaración de nulidad tiene efecto ex tunc: se reponen las cosas en su primitivo estado,
en cuanto fuese posible y razonable. El efecto retroactivo de la declaración de nulidad se justifica en
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 razón de la ilegalidad grave que es su supuesto, y bajo la cual nadie puede pretender haber adquirido
legítimos derechos. Además, el acto nulo no es confirmable ni subsanable, por lo que puede ser
impugnado en cualquier tiempo por el afectado, siempre que no haya pasado al estado de cosa
juzgada.
7- Anulabilidad. Causas:
La anulabilidad es la condición de los actos jurídicos que pueden ser declarados nulos e
ineficaces, por existir en su constitución un vicio o defecto capaz de producir tal resultado. Así como
los actos nulos carecen de validez por sí mismos, los anulables son válidos mientras no se declare
su nulidad. Hay evidentemente una gradación de gravedad en los posibles casos de irregularidad,
siendo relativamente fácil caracterizar los más graves y poco menos que imposible tipificar los que
serán considerados leves.

8- Efectos:
La anulación del acto tiene un efecto ex nunc: en principio los efectos ya producidos quedan
firmes, y la regularidad del acto es subsanable, sea por confirmación, sea por decaimiento de los
recursos que procedían contra el mismo.

9- Subsanación de los Defectos:

La subsanación puede darse:
 por confirmación: efectuada a petición de parte interesada, por la misma autoridad
que dictó la resolución o por el superior.
 por decaimiento de los recursos que procedían contra el mismo: una vez que hayan
transcurrido los plazos. Ello obedece al hecho de que mantener el caso sin solución, constituiría una
permanente inseguridad jurídica.

10- Nulidad Manifiesta y no Manifiesta:

 Manifiesta: es la que aparece evidente, sin necesidad de investigación de hecho o

de derecho.

 No manifiesta: es la que requiere dicha investigación.

El carácter de manifiesta o no manifiesta puede existir tanto en la nulidad como en la
anulabilidad. En ésta última no interesa mayormente, puesto que hasta el momento de su anulación
el acto surte efectos y debe ser cumplido.

11- Presunción de Regularidad:

La mayor parte de los autores sostienen que el acto administrativo lleva consigo la presunción
de regularidad y, por tanto, debe ser cumplido mientras no sea declarada su nulidad. Lo que está en
cuestión en realidad es una razón práctica, la de no enervar el cumplimiento de las resoluciones
administrativas con la resistencia de los obligados, fundada en la afirmación de que el acto es nulo.
Bajo otro punto de vista, adquiere también importancia la cuestión por cuanto que, de admitirse la
presunción de regularidad, será a cargo del obligado la prueba y demostración de la nulidad, aunque
ésta fuese manifiesta. Según el Dr. Villagra Maffiodo, la cuestión está resuelta en nuestro derecho
positivo con la definición del delito de desacato, los que podrían ser asimilables al “Prevaricato” (Art.
305) y a la “Exacción” (Art. 312) de la Ley nº 1.160/97 Código Penal, pues si la arbitrariedad e
ilegalidad del acto administrativo es manifiesta, no hay presunción de regularidad que valga, y el
obligado puede dejar de cumplirlo.

✓ LECCION VII: Revocación por Conveniencia u Oportunidad y por Cambio de

Criterio.

1- Actos administrativos regulares. Revocación en sentido amplio y en sentido estricto:

a. Revocación en sentido amplio significa retiro o cancelación total o parcial de los
efectos de un acto administrativo, de cualquier clase que fuese, reglamentario o individual, regular o
irregular.

b. Revocación en sentido estricto, designa la cancelación total o parcial de los efectos

del acto administrativo, por razón de conveniencia u oportunidad o por cambio de criterio en la
aplicación de la ley, sin que el acto sea en sí mismo irregular.

Hay que retener solamente que la declaración de nulidad tiene efecto retroactivo (ex tunc), en
tanto que la anulación tiene efecto pro-futuro (ex nunc).

2- Revocación por razón de conveniencia u oportunidad y por

cambio de criterio en la aplicación de la Ley:
El problema consiste justamente en saber si el acto administrativo, una vez que cause estado
en la instancia administrativa y en la judicial, puede o no ser revocado posteriormente. En otras
palabras, si el acto administrativo así perfeccionado goza o no de la fuerza de la cosa juzgada. Habrá
cosa juzgada formal, en el sentido de que el particular afectado no podrá ya impugnar el acto, puesto
que nos ponemos en el supuesto de haber agotado los recursos, y resta por saber si habrá también
cosa juzgada material, con el alcance de que la autoridad administrativa y la judicial en su caso
quedarán atadas a su propia resolución, sin poder revocarla total o parcialmente.

3- Diversas Opiniones Doctrinales: Hay gran diversidad de opiniones:

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  Fleiner: “una situación que va contra el interés público no puede subsistir ni un día
más”.

 Cassagne: “existe ya coincidencia en nuestro país (la Argentina), en que la regla en

el acto administrativo unilateral es la de la inmutabilidad, irrevocabilidad o estabilidad, como algunos
autores prefieren titularla”.

4- Principios Rectores para la Revocación:

a. Prevalencia del Interés Público sobre el Interés Privado: la calificación de que interés será
considerado particular a los efectos de someterlo al supuesto interés general, es tarea tan delicada
que debiera quedar reservada a la ley. Pero como ésta no podrá hacerlo, porque las situaciones que
deben contemplar se multiplicarían al infinito, la autoridad administrativa o el juez en su caso, llamado
a sopesar el interés particular y el general para darle primacía a este último, tendrá que ayudarse con
otros principios igualmente relevantes.
b. La res judicata y el Acto Administrativo: la identidad entre la situación invariable de la res judicata
(cosa juzgada) en Derecho común, ceñida a los términos de la demanda y la contestación, y la de
ciertos actos administrativos dictados también para situaciones invariables, como la de una
determinación individual de impuesto resuelta definitivamente con el Fisco, debe llevar a acoger esta
última bajo el amparo de la cosa juzgada formal y material, que tiene la misma razón de ser y protege
a la vez la seguridad jurídica de las partes y el interés general de dar término definitivo a toda clase
de litigios.
c. Las diferencias de situaciones provenientes del acto reglado y del discrecional: es otra de las
variantes a tener en cuenta, porque hallándose la Administración vinculada estrictamente a la ley en
la primera, no es procedente que pueda cambiar sus resoluciones, al menos con la misma amplitud
que en la segunda, en que ella tiene justamente el arbitrio de acomodar sus actos a razones de
oportunidad o conveniencia.
d. Idem de los actos de ejecución única (que agotan sus efectos de una sola vez) y de ejecución
sucesiva (que se prolongan en el tiempo): si se trata de un acto de ejecución única, su revocación
posterior será necesariamente retroactiva, en tanto que si la ejecución es sucesiva, la revocación
puede afectar solamente los efectos futuros y no los ya cumplidos. Ejemplo: permiso de construcción
ya comenzado a ejercer.

5- Esquema de Revocabilidad:

1. ACTOS REGLAMENTARIOS: Son revocables por derogación o

modificación del reglamento. Efecto ex-nunc (pro-futuro).

2. ACTOS INDIVIDUALES: pueden ser 2.1 Irregulares:

2.1.1 Nulos: - revocables (declaración de nulidad) – Efecto ex-tunc 2.1.2 Anulables: -
revocables (anulación) – Efecto ex-nunc
2.2 Regulares:

2.2.1 Reglados: - de ejecución única – irrevocables (liquidación de un impuesto pagado) - de

ejecución sucesiva – irrevocables (jubilación concedida)

2.2.2 Discrecionales: - de ejecución única para situación invariable - irrevocables (multa por
infracción leve) - de ejecución sucesiva para situación invariable - revocable (licencia p/ exhibición de
películas) - para circunstancias cambiantes – revocable (permiso para ocupación del dominio público)

6- Actos Reglamentarios:
Son aquellos que se dictan conforme a lo preestablecido en la ley o reglamento, el cual señala
tanto la autoridad competente como la forma en que ésta debe hacerlo, sin dejar margen para la
apreciación subjetiva del agente. Son revocables por derogación o modificación de la ley o del
reglamento.

7- Actos Individuales Reglados:

a. De ejecución única: el ejemplo típico es la liquidación de un impuesto, la que una vez cumplida ha
agotado sus efectos. Deben ser irrevocables, por la invariabilidad del supuesto de hecho y el carácter
definitivo de la decisión administrativa, exactamente como la res judicata del Derecho común.
b. De ejecución sucesiva: el ejemplo constituye la jubilación otorgada a un funcionario público por
haber llenado los requisitos legales para la misma. Deben ser también irrevocables, porque
habiéndose pronunciado la autoridad sobre la procedencia de la jubilación, la seguridad jurídica exige
que no pueda cambiar posteriormente de criterio o de interpretación sobre lo ya resuelto.

8- Actos Discrecionales: Ejemplos.

a) De ejecución única, para situación invariable: si la autoridad administrativa
resuelve devolver al contribuyente un pago indebido, y no compensarlo con otras deudas fiscales
como le faculta la ley Nº 125/91 del Régimen Tributario, no podría revocar lo ya resuelto y menos si
la devolución ha sido ya efectuada. La ejecución es única, de una sola vez (el pago) y la situación es
invariable (la circunstancia tenida en cuenta para optar por la devolución y no por la compensación).

b) De ejecución sucesiva, para situación invariable: el permiso o licencia para la

exhibición de películas, que le es retirado por cambio de criterio de la autoridad. Aun cuando el
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 permiso ha sido obtenido legítimamente, el interés que tiene el particular de mantenerlo no podría
prevalecer sobre el interés público. Ni podría pretenderse que la autoridad, por haberse pronunciado
una vez, ha perdido su facultad discrecional cuando la situación contemplada se prolonga en el futuro.
Estos actos deben ser revocados con efecto ex-nunc.

c) Para circunstancias variables: el ejemplo típico es el permiso de ocupación de un

bien del dominio público, que se concede en vista de que no sólo no perturbará su uso, sino que
acaso lo mejorará o facilitará, como las estaciones de servicio al margen de las autopistas, muelles y
embarcaderos en los ríos, etc. Estos permisos son de carácter precario, porque llevan la condición
implícita de subsistir mientras no perturben el buen uso del dominio público y son esencialmente
revocables, sin indemnización, con efecto ex-nunc.

9- Otras Variantes:

a) Revocación en favor del particular: excepciones: Si el acto es en favor del

particular, es principio revocable, siempre que no concurran algunas de las siguientes condiciones;

* Que no se trate de facultades vinculadas, no renunciables de la Administración, como el cobro

de tributos e imposición de sanciones.

* Que lo que se concede con la revocación a uno, no se le niegue a otro, en violación del
principio de igualdad.

* Que la revocación no afecte derechos de terceros.

b) Cambio sobreviniente en la legislación: la revocación puede proceder también por

cambios sobrevinientes en la legislación, incluso con efecto retroactivo en favor del particular, ya que
la prohibición constitucional de retroactividad rige sólo si la aplicación de la nueva ley es más gravosa
y no si es más favorable.

10- Caducidad:
Constituye una causa de extinción del acto administrativo, el acaecimiento de una condición
extintiva o el incumplimiento de un cargo impuesto en el mismo acto administrativo. Lo mismo que en
la nulidad manifiesta, la caducidad puede no requerir declaración expresa, cuando ella surge sin
necesidad de investigación alguna de hecho o de derecho. La caducidad tendrá normalmente efecto
ex-nunc, pero puede ser ex-tunc, como en la declaración de nulidad, si la ley, en vista de la gravedad
de la trasgresión, ha querido darle ese efecto.

Ejemplo: la venta de bienes importados al amparo de la Ley Nº 60/90 de Inversiones,

antes del plazo indicado en la ley, lo que importa el pago de los tributos aduaneros exonerados,
con multas y recargos.
✓ LECCION VIII: Órganos y Agentes Estatales.

1- Teoría del Órgano.

La actuación humana, para que surta efecto en Derecho, tiene que estar calificada y autorizada
por el mismo ordenamiento jurídico. La actuación de un usurpador o de una banda de forajidos,
aunque sea capaz de imponerse por la fuerza, no puede crear Derecho. Vale decir que para crear y
ejecutar válidamente las normas, el hombre debe actuar en función de un instrumento que es el
llamado “órgano”, creado por el propio ordenamiento jurídico. Esta teoría del órgano es válida para la
totalidad de la actividad jurídica estatal: legislativa, administrativa y judicial, pero es en la
administración donde se encuentran los más numerosos órganos.

2- Imputación de Actos del ser Humano al Órgano.

Una visión superficial tiende a identificar al órgano con el ser humano, pero basta el más ligero
análisis para demostrar que no hay tal identidad. En los órganos colegiados, por ejemplo el Poder
Legislativo, el órgano no es cada uno de los legisladores, ni la mayoría, ni siquiera la totalidad de
ellos, puesto que éstos pueden cambiar y se suceden periódicamente, en tanto que el Poder
Legislativo, como órgano creado en la C.N., permanece idéntico a sí mismo. En un órgano
unipersonal, la expresión usual de que una persona “ejerce u ocupa tal cargo”, está implícita la
distinción. No es el órgano el que actúa por sí mismo, sino que es el agente, el ser humano, cuyos
actos con imputados al órgano. No puede explicarse el status del agente en función del órgano con:
 La figura del mandato, porque el Estado o la institución que designa sus propios
órganos, no puede otorgar mandatos, al no tener voluntad propia.

 Tampoco con la figura de la representación legal, porque los actos del representante
se consideran actos del representado, en tanto que los actos de los agentes estatales son
considerados actos estatales, y no de quienes los han nombrado.

 Con la imputación del acto del agente al órgano, como acto condicionante de la
creación y ejecución de las normas jurídicas, desaparecen las dificultades señaladas.

4- Similitud y no Identidad con Organismos Naturales.

Si se habla de organismo estatal, o de cualquier otra institución jurídica como
“organismo”, debe entenderse que se trata de un sistema de órganos, válido lógicamente como
sistema y no realmente como organismo. Pero sería curioso llegar a la conclusión de que tampoco la
“persona” se identifica en Derecho con el ser humano, lo cual sería muy fácil de demostrar: si fueran
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 idénticos, como las “personas” son iguales, también lo serían los seres humanos entre sí, en
contradicción patente con la realidad de estos últimos.

5- Órgano, Cargo y Agente.

 El órgano es un complejo de voluntades (personas), formas (exteriorización del acto)
y atribuciones (legales).

 El agente conserva su propia individualidad, que no es absorbida por el órgano. Sólo

una parte de su actividad es imputada al órgano y lo demás sigue siendo ajeno a éste. Para él,
además, la función del órgano es un "cargo", vale decir que es encargado de la función del órgano.

 Cargo es la función o trabajo que debe desempeñar un funcionario. El cargo público

es creado por ley, con la denominación y la remuneración prevista en el Presupuesto General de la
Nación.

 Los cargos tendrán un orden jerárquico. El funcionario que los ocupe se regirá por el
principio según el cual a mayor facultad corresponde mayor responsabilidad. (Ley 1626/00, Art. 30)

6- Jerarquía de los Órganos, paralela a la de las Normas.

 Poder Constituyente: C.N. (creación de normas fundamentales).

 Poder Legislativo: ejecución de la C.N. por un lado, y creación de normas jurídicas

generales mediante leyes.

 Poder Ejecutivo: ejecución de la ley por un lado, y creación de nuevas normas

mediante reglamentos y resoluciones administrativas individuales.

 Órganos del P. Ejecutivo: centralizados y descentralizados.

 Poder Judicial: ejecución (aplicación) de la ley por un lado, y concreción de las
normas a casos individuales, mediante sentencias y resoluciones. Órganos del P. Judicial: C. S.
Justicia, Tribunales y Juzgados Inferiores.

 Jerarquía es el orden en que se organizan los cargos en relación con la preeminencia

de cada uno de ellos. (Ley 1626/00, Art. 31)

7- Designación y competencia de los Órganos.

Son elementos esenciales del órgano su designación y la determinación de su competencia.
Normalmente los dos elementos se dan al mismo tiempo, pues no es probable que se designe un
órgano sin que se determine su competencia. Sin embargo, puede ocurrir que hallándose definida
una esfera de competencia, como la necesaria para la aplicación de una ley, no esté designado el
órgano ejecutor. El principio fundamental es que ningún órgano puede designarse a sí mismo y
determinar su propia competencia. El órgano debe estar designado, y determinada su competencia
en la norma superior que será por él ejecutada o aplicada.

Diversas situaciones que pueden presentarse:

1) Los órganos llamados a reglamentar, ejecutar y aplicar la Constitución, que son los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial con sus respectivas competencias, deben estar y están designados
en la misma Constitución.

2) Los órganos de ejecución o aplicación de la ley deben estar designados en la misma ley, con
estas limitaciones derivadas de prescripciones constitucionales:

a) La ley no puede designar órganos con competencias que no sean reservadas para cada uno
de los poderes: la reservada al P. Judicial en materia contenciosa (“sólo él puede conocer y decidir
en actos de carácter contencioso”) y la del P. Ejecutivo cual es la de “participar en la formación de las
leyes, de conformidad con la Constitución, promulgarlas y hacerlas publicar, reglamentarlas y
controlar su cumplimiento”.
b) En lo referente a las Municipalidades, la ley sólo puede reglamentar la forma de “elección y
designación de sus autoridades” sin afectar su autonomía constitucional, se entiende. 3) Con estas
reservas, conviene que la misma ley designe en su propio texto el órgano o autoridad de aplicación
de la misma.

7- Leyes y Reglamentos Orgánicos.

Son aquellos en que se instituyen órganos, se determinan sus respectivas competencias y se
establecen las relaciones que han de regir entre ellos. Pero el lenguaje usual denomina “orgánica” a
la ley que reúne en una unidad o sistema las disposiciones atingentes a una materia y aún,
arbitrariamente por cierto, a toda ley de aplicación general.

8- Cómo se Identifica al Órgano.

Se ha puesto en claro que el órgano es una creación jurídica, de existencia ideal. No es el ser
humano, que es sólo su agente. El problema que se presenta en la vida práctica es precisamente el
de verificar si un agente está en el ejercicio de la función del cargo, e incluso ubicar a éste en el
sentido de saber dónde es ejercida dicha función. A los órganos se los identifica por signos materiales
distintivos: escudos, titulares, sellos, formularios oficiales, uniformes, etc.

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 9- Competencia y Capacidad.
a. La competencia es la esfera de atribuciones del órgano.
b. La capacidad es la aptitud de la persona para adquirir derechos y contraer obligaciones.

Las diferencias más importantes consisten en:

 La capacidad de la persona puede ser ejercida por representación o mandato, ➢ La competencia
del órgano, debe ser ejercida por sus propios agentes.
 No es acertado concebir las atribuciones del órgano como derechos del mismo, puesto que sus agentes
no pueden dejar de ejercerlas. Tanto puede hablarse de su derecho como de su obligación de ejercer la
función que le ha sido encomendada.

10- Clasificación.
a) Según la fuente que los instituye:
• Constitucionales: son las Cámaras del Congreso, la Presidencia y la Vice Presidencia de la
República, la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo, el Ministerio Público, Tribunal
Superior de Justicia Electoral, la Contraloría General de la República.
• Legales: la inmensa mayoría de los órganos, tanto administrativos como judiciales, son
creados en las leyes llamadas orgánicas y, a falta de éstas, en la ley de Presupuesto General de la
Nación.
• Reglamentarios: son los creados por instituciones con competencia para ello, ejerciendo
éstas sus funciones por intermedio de ellos.
b) Según su formación:
• Simples o unipersonales: son aquellos cuyas funciones las ejercen agentes individuales.
• Colegiados: son los constituidos por un conjunto de agentes que actúan en un sólo cuerpo,
tomando decisiones por mayoría.
• Complejos: los que no son simples ni colegiados. Ejemplo: el Presidente de la República,
que toma decisiones por sí solo, pero cuyos actos necesitan ser refrendados por el Ministro del ramo.
c) Otra clasificación es la de órganos subordinados o centralizados, coordinados o descentralizados,
que pueden a su vez ser autónomos y autárquicos.

11- Identificación del Agente Estatal.

Siendo el órgano una creación jurídica, de existencia ideal, sin voluntad propia, requiere un
agente que actúe por él. Este es el ser humano, el agente, cuyos actos son imputados al órgano. La
imputación del acto a un órgano estatal es, por consiguiente, lo que hace que el agente sea también
estatal y no particular o privado. Una situación particular es la de los escribanos públicos, pues siendo
el Registro Público estatal, los escribanos actúan en su propio nombre, no pudiendo causar
responsabilidad para el Estado.

12- Diferentes Clases de Agentes y su Régimen Jurídico.

Todo agente estatal, por desempeñar una función pública, debiera llamarse funcionario
público. Se reserva sin embargo este nombre sólo para una clase de agente, de tal modo que "agente"
viene a ser el género dentro del cual hay que distinguir varias especies. Cada clase de agente tiene
su régimen jurídico propio: Funcionarios públicos, Agentes contratados y Agentes reclutados.

13- Funcionario Público: Criterio para su definición y elementos no definitorios. Se lo

distingue por el carácter permanente, normal de la función que desempeña y del órgano o cargo al que se
atribuye dicha función. Son elementos no definitorios:el rango o jerarquía del cargo: son funcionarios desde
el presidente de la República hasta la última ordenanza.

 la clase de servicio prestado: que puede consistir en actos materiales, dictar actos
administrativos o actos intelectuales.
 la forma de adscripción al cargo: por elección o por nombramiento.
 el carácter voluntario del cargo: u obligatorio, como es la carga pública.
 la periodicidad de la función.
 la remuneración del servicio.

El funcionario público se rige por su propio estatuto, que es derecho administrativo, y las
cuestiones que se suscitan entre el mismo y la Administración, competen a la jurisdicción contencioso
– administrativa.

14- Agentes Contratados.

Es personal contratado, la persona que en virtud de un contrato y por tiempo determinado
ejecuta una obra o presta servicio al Estado. La administración central y las entidades
descentralizadas, en su carácter de personas jurídicas, pueden contratar agentes para servicios
accidentales o transitorios, como obreros para obras determinadas o profesionales y expertos para
servicios específicos. Los agentes contratados se rigen fundamentalmente por el Código Civil y por
su contrato, que necesariamente debe contemplar la clase de servicio, el tiempo de duración y su
remuneración. En todo lo demás se rige por el Derecho administrativo. De acuerdo al Art. 5º de la Ley
Nº 1.626/00, las cuestiones litigiosas entre el Estado y los contratados, son de competencia del fuero
civil.

15- Agentes Reclutados.

Son los que por obligación legal prestan un servicio accidental o transitorio dentro de la
Administración. Se asemejan a los funcionarios sometidos a carga pública. Ejemplo: los miembros

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 de las mesas electorales. Los reclutados se rigen exclusivamente por el Derecho
administrativo y la jurisdicción contencioso-administrativa.

16- Autoridad y Empleado.

Comúnmente se usa el nombre de "empleado" tratando de distinguir a cierta clase de
funcionarios, sea para designar a los subalternos, sea a los remunerados, sea a los que ejecutan
tareas materiales. La Ley 200/70 ha venido a terminar con esta anarquía de criterio, adoptando la
denominación de "empleado" como sinónima de "funcionario". Igual lo hizo la Ley Nº 1.626/00, en su
Art. 3º. La denominación de "autoridad" es, en cambio, mucho más cierta: es apropiada para designar
a los agentes, sean funcionarios, contratados o reclutados, con facultades para dictar resoluciones y
emitir órdenes. Su calificación no depende de la jerarquía: es autoridad un agente subalterno de la
policía de tránsito y no lo es un alto funcionario con funciones puramente técnicas.

17- Funcionarios de Hecho: Condiciones para la Convalidación de sus Actos.

. Es toda persona que desempeñe una función o servicio, por lo general estables y públicos.
Entre empleado y funcionario se suelen trazar diferencias señaladas. La primera el carácter
profesional del empleado, inferior en la jerarquía, y la índole directiva y menos estable del funcionario.
Por eso, el ministro es funcionario, y no empleado público, condición que sí posee un oficinista del
Estado. El empleado ha de estar forzosamente retribuido, por lo general con un sueldo mensual.
✓ LECCION IX: Organización Administrativa.
1- Objeto de la ciencia de la administración y del derecho administrativo.
La organización administrativa es a la vez objeto de la ciencia de la administración y del derecho
administrativo, disciplinas que la enfocan desde puntos de vista diferentes, pero estrechamente
relacionados entre sí. La primera busca organizar la administración en la forma más adecuada para
la realización de sus fines políticos, económicos y sociales, en tanto que es función del derecho
administrativo, asegurar el comportamiento de los órganos y sus agentes para la obtención de los
mismos fines.

2- Ordenamiento de los Órganos en Unidades Administrativas.

Es tarea propia de la ciencia o técnica administrativa la organización de unidades operativas
para la realización de toda clase de funciones y servicios. Este condicionamiento técnico tiene
relevancia para el derecho administrativo que atribuirá competencia no a los órganos tomados
individualmente, sino a dichas unidades o a sus directores o jefes. La unidad administrativa base
puede ser denominada "departamento". Se lo define como sección de la Administración caracterizada
por la reunión de los medios necesarios (personal y material) para ejecutar una función o realizar un
servicio determinado. El departamento está provisto de un núcleo central de dirección (jefe
unipersonal o consejo directivo, al que se agregan secretarios, auxiliares, ordenanzas, etc.), los
agentes peculiares de la función o servicio (profesores en los servicios de enseñanza, médicos en los
de sanidad), agentes auxiliares adscriptos al departamento para complementar o asesorar el trabajo
de los "agentes de línea" (médicos escolares, ingenieros para la construcción de escuelas y
contadores en los departamentos de enseñanza, etc.). La departamentalización puede hacerse
siguiendo el criterio de la finalidad, del proceso operativo, del territorio o de los destinatarios del
servicio. Los departamentos pueden descomponerse en divisiones, secciones, grupos, etc.

3- Unidad de la Administración. Atribuciones Constitucionales Del Pte. De La República.

Dos son los principios que deben seguirse para una buena administración, tanto privada como
pública; el primero es el de la unidad y el segundo es el de la especialización de funciones. El de la
unidad de la Administración se asegura mediante la unidad de mando. Son deberes y atribuciones de
quien ejerce la presidencia de la República: representar al Estado y dirigir la administración general
del país, participar en la formación de las leyes, vetar, total o parcialmente las leyes sancionadas por
el Congreso, dirigir el manejo de las relaciones exteriores de la República, dar cuenta al Congreso, al
inicio de cada período anual de sesiones, de las gestiones realizadas por el Poder Ejecutivo, así como
informar de la situación general de la República y de los planes para el futuro, es Comandante en
Jefe de las Fuerzas Armadas de la Nación, cargo que no se delega, y las demás establecidas en el
Art. 238 de la C. N. de 1992.

4- Forma Centralizada de Organización.

Hay centralización administrativa en la medida en que los órganos del poder central retienen
sus facultades de emitir actos administrativos reglamentarios e individuales, de modo que los
subordinados son simples ejecutores. Esta forma de centralización se denomina competencia. Es
necesaria en ciertos servicios y funciones que por razones técnicas, o porque conciernen al Estado
en su totalidad y se requiere que la acción central llegue a la periferia en el menor tiempo y la máxima
autenticidad (policía nacional, etc.) suelen hallarse centralizados. La forma centralizada de
administración no es rígida, sino que admite grados que la llevan paulatinamente a la
descentralización. Ej: El Presidente de la República con sus Ministros ejerce un Poder Central de la
Administración.

6- Especialización de Funciones: Atribuciones de los Ministros.

La C.N. abre la posibilidad de la especialización de funciones, con la creación por ley de
Ministerios. Los ministros son colaboradores del presidente en las distintas materias o ramos que
comprende la actividad administrativa, y tienen por función “la dirección y la gestión de los negocios
públicos”, a más de refrendar los actos del Presidente. Expresa el Art. 242 de la C.N. de 1992: “Los
ministros son los jefes de la administración en sus respectivas carteras, en las cuales, bajo la dirección
del presidente de la República, promueven y ejecutan la política relativa a las materias de su
competencia. Son solidariamente responsables de los actos de gobierno que refrendan. Anualmente
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presentarán al Presidente de la República una memoria de sus gestiones, la cual será puesta a
conocimiento del Congreso.”

6. La descentralización política y descentralización administrativa. Diferencia.

La necesidad de coordinar la actividad administrativa de los diversos organismos que integran
la administración nos lleva a considerar el problema de la centralización y descentralización
administrativas. En efecto, la centralización puede aplicarse a cualquiera de las funciones estatales:
la legislativa, la administrativa o jurisdiccional.
Es conveniente diferenciar la organización administrativa centralizada y la descentralizada con
la centralización y descentralización políticas. Las últimas se refieren a la constitución orgánica del
estado a su carta fundamental. Por otro lado la centralización y descentralización administrativas
corresponden al funcionamiento de los servicios públicos, en el sentido amplio del término, y a los
distintos modos de su gestión por los organismos correspondientes. La centralización y
descentralización políticas no implican necesariamente la centralización y descentralización
administrativas, que pueden no corresponderse recíprocamente. Esto significa que dentro de un
sistema político centralizado, los organismos pueden ser administrativamente descentralizados.
Centralización: es la concentración de facultades y poderes en el órgano central para las
decisiones ejecutivas y para la designación de los agentes de ese órgano. Nuestra ley fundamental
adopta el sistema político unitario. Por causa de la mayor complejidad de la Administración Publica
nacional, debida al natural crecimiento de los servicios y la función pública se opera un paulatino
proceso descentralizado en el ámbito de la Administración.
La Descentralización es una consecuencia racional de la complejidad creciente de las
funciones administrativas del Estado que lleva a la necesidad de aliviar la carga de la administración
en un solo organismo.
El objetivo práctico de la descentralización es retirar o transferir los poderes de la
administración central a otros órganos con capacidad de autodeterminación más o menos amplia.

7.- Descentralización de Competencia: Sus Grados.

El poder ejecutivo no puede descentralizar sus propias funciones, por el principio de la
indelegabilidad de las funciones públicas. Es el poder legislativo el que puede, mediante leyes, a título
de interpretar y reglamentar las disposiciones de la C.N. En la ley se instituyen los órganos con
facultad para resolver cuestiones concretas, vale decir para emitir actos administrativos individuales.
De este modo, tales órganos dejan de ser meros ejecutores de decisiones del poder central,
convirtiéndose en autoridades para la ejecución de la ley. Ejemplo: la Sub Secretaría de Estado de
Tributación, encargada de interpretar y hacer cumplir la Ley Nº 125/91 del Nuevo Régimen Tributario.
Al Ministerio de Hacienda, le queda como medio de control, la facultad de dar órdenes e instrucciones
generales de servicio, y también la de rever por la vía del recurso jerárquico las resoluciones del
inferior, si es que la ley no ha cancelado esta vía al disponer que contra dichas resoluciones se
interponga directamente el recurso contencioso administrativo (como lo hace la Ley Nº 125/91). Lo
relevante desde el punto de vista jurídico, es que no puede resolver en lugar del órgano subordinado,
interfiriendo en materias de competencia que son de aplicación estricta.

8.- Institución Administrativa Con Facultad Reglamentaria: Autonomía.

Un avance de gran trascendencia en la descentralización se opera cuando la ley atribuye a
órganos administrativos, no ya competencia para resolver cuestiones concretas de aplicación, sino
facultades reglamentarias, para regular mediante reglamentos determinadas actividades económicas
y sociales. Pueden darse como ejemplo:
- la jefatura de policía, que por Ley tiene facultad para dictar “edictos” en materia de orden
público, seguridad de las personas y sus bienes y la prevención de los delitos, y
- la Dirección del trabajo que por delegación del Código de Trabajo reglamenta ciertas
condiciones de trabajo que dicha norma deja a su cargo.

La jefatura de policía y la dirección del trabajo, no tienen personería jurídica pero sí están
revestidas de competencia para dictar, la primera, edictos, y la segunda, reglamentos. Esta clase de
descentralización la denominamos “descentralización de competencia”. La misma descentralización
conduce a la autonomía, en el sentido auténtico del vocablo, en cuanto que las instituciones u órganos
en esta forma descentralizados, no se limitan a aplicar la ley, sino que además aplican las normas
dictadas por ellos mismos.

9.- Descentralización de Personalidad: Sus Especies.

Si el estado fuera la única persona jurídica existente para la actuación de toda la
administración pública, el Presidente de la República tendría que concurrir personalmente a otorgar
los actos jurídicos o nombrar por decreto a un funcionario para que lo haga, lo que significaría una
centralización de personalidad enteramente inadecuada. La solución jurídica para éste problema,
consiste en la atribución de personalidad a las instituciones estatales que la necesitan. La
descentralización se realiza en dos formas principales:

 descentralización territorial: se efectúa dentro de un cuadro de divisiones por

territorio (municipios).

 descentralización institucional o por servicio: el Estado transfiere el servicio

público a un ente independiente del poder central (ANDE).

10- Instituciones Administrativas con Personería Jurídica: Autarquía.

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 La personalidad jurídica es de carácter eminentemente patrimonial, pero se la otorga a ciertas
instituciones con el objeto de garantizar su autonomía. Estas personas jurídicas públicas tienen su
origen en la C.N. o en la Ley que las crea, la que les faculta a contraer obligaciones y reclamar
derechos por sí mismas. Esta descentralización la llamamos de personalidad o de capacidad.
Autarquía, significa autogobierno y autosuficiencia.

11- Empresa Pública.

Es la institución creada por el Estado directamente, que persigue fines de carácter económico
(industrial, comercial, bancario) y cuentan con recursos generados por su propia actividad. Están
revestidas de personería jurídica, lo que les permite actuar con la agilidad y los métodos de la empresa
privada. Además, con la separación patrimonial y contable respecto de la administración central, se
hace posible evaluar los resultados de la explotación de la empresa pública que si bien no tiene por
finalidad obtener beneficios, debe demostrar por lo menos que no sufre pérdidas.

12- Empresa Mixta.

Es la que en parte pertenece al Estado y en parte a empresarios particulares. Es mixta por el
aporte del capital privado y por la cogestión de los empresarios privados, que generalmente
condicionan su aporte de capital a su participación en la administración de la empresa. Debe ser
creada por ley, por las mismas razones que la empresa pública, y además porque la empresa mixta
es una concesión parcial de servicio público a favor de particulares. Una particularidad de la empresa
mixta consiste en que, perteneciendo parte de su capital y demás bienes a particulares, están
sometidos en su totalidad al régimen de los bienes y fondos públicos.

13- Empresa Plurinacional.

Se la constituye por tratado porque obliga a los Estados o, por su intermedio, a sus respectivas
empresas públicas y, además, porque deben resolverse numerosas cuestiones de derecho
internacional privado civil, comercial, laboral, fiscal, incluso régimen monetario, que se susciten con
motivo de la explotación empresarial en común. Ejemplos: Itaipú y Yacyretá.

14- Formas combinadas de descentralización: instituciones autónomas y autárquicas.

Las formas de descentralización casi nunca se hallan aisladas, sino combinadas y como
imbricadas unas en otras. La combinación se produce bajo las formas siguientes:

 cuando en una institución autónoma, tenemos una entidad autónoma y a la vez

autárquica.

 si a una empresa pública se le concede las mismas facultades reglamentarias, como

ANNP para navegación y puertos, se configura una empresa pública que es autárquica y a la vez
autónoma.

 igual forma de descentralización podría darse en las empresas plurinacionales, si

alguna vez se le conceden facultades reglamentarias para determinadas materias, lo que sería aún
más importante por su carácter internacional.

15.- Desconcentración de Servicios.

Solo consiste en la distribución de los servicios dentro del territorio, por lo que no se la debe
confundir con la descentralización. El órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica y
patrimonio propios y está jerárquicamente subordinado a las autoridades superiores del organismo.
También es desconcentración, la localización en ciertas ciudades de la República de juzgados de 1ª
Instancia y Tribunales que sólo existían en la Capital. Estos juzgados y tribunales desconcentrados
tienen la misma competencia que los de la Capital, de modo que no hay descentralización de
competencia del poder central a favor de dichos juzgados y tribunales.

16.- Medios de Control de las entidades Descentralizadas.

Son, o pueden ser, los medios de coordinación y control, en el orden que sigue:

a) Del Poder Legislativo:

 Sanción del presupuesto.
 Reforma de las leyes orgánicas para corregir defectos observados en la administración de los entes
descentralizados.
 Designación de comisiones investigadoras, dentro de las facultades llamadas implícitas del Poder
Legislativo, que las necesita justamente para estar informado acerca de las leyes que ha de dictar o
reformar.
 Defensor del pueblo.

b) Del Poder Ejecutivo:

 Designación de directores del ente descentralizado, que es el medio más efectivo de
control.

 Si el ente descentralizado sigue sometido al poder jerárquico, lo que se

revelará si su ley orgánica prescribe que depende de tal Ministerio, el Poder Ejecutivo ejerce el control
de sus resoluciones en ocasión de decidir en el recurso que podrán interponer contra ellas los
particulares.
 Ajuste y aprobación de los presupuestos por el Ministerio de Hacienda, para ser
presentados al Poder Legislativo.
 Supervisión del desenvolvimiento de la administración de los entes autárquicos.
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  Control mediante los Síndicos de las empresas públicas.

c) Del Poder Judicial:

 En ocasión del recurso contencioso administrativo interpuesto por los particulares, el
Tribunal de Cuentas controla la legalidad de los actos de la Administración. d) Otros:
 Contraloría General de la República.
 Ministerio Público.

✓ LECCION X: Función Pública.

1- Significados de la Denominación “Función Pública”.

Es el conjunto de deberes y derechos del funcionario público, en su relación con el Estado.

Tiene dos significados: función del órgano y el estatus del agente.

2- Estatuto del Funcionario. Teoría acerca de su naturaleza jurídica.

Investigar la naturaleza de un instituto jurídico, es tratar de identificar los caracteres que el

creador del derecho le ha impreso al instituto, lo que una vez logrado, resuelve los problemas que se
puedan suscitar, aplicando las normas propias del instituto. Algunas teorías, primero comparaban la
función pública con la locación de servicios o con el mandato, pero no podían explicar la carga pública,
ni como obtuvo capacidad el mandante inicial para otorgar mandato. Otra teoría, fundándose en la
unilateralidad del acto de nombramiento, niega el carácter contractual de la función pública, pero el
consentimiento es esencial, puesto que la persona puede aceptar o no el cargo público. La teoría más
aceptada hoy día es la que la función pública constituye un instituto jurídico – administrativo
autónomo. Tiene sus propias reglas y no hay razón para seguir asimilándola a figuras jurídicas
preexistentes, por más semejanza que exista entre ellas.

3- Caracteres:
a) Principio de igualdad: está contemplado en el Art. 47, num. 3 de la C.N. de 1992,
que expresa: “El Estado garantizará a todos los habitantes de la República: 3) la igualdad para el
acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisito que la idoneidad”, y en el Art. 101 que
indica: “Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos.”
b) Unilateralidad del nombramiento: no basta el consentimiento, que es requisito
bastante para los contratos de locación comunes, sino que es esencial el nombramiento y también la
toma de posesión del cargo, que es una forma de publicidad necesaria de los actos públicos, a fin de
que pueda exigirse el acatamiento por los particulares, en este caso, de las disposiciones que emanen
del titular del cargo.
c) Conducta honorable dentro y fuera del cargo: es una regla de conducta que puede
ser considerada también como inherente al régimen republicano y que no es exigida ni tiene porque
exigirse en los contratos de Derecho privado.
d) Incompatibilidades: entre el ejercicio de la función pública con el de ciertos cargos,
como lo establece la C.N. en su Art. 196 para el Poder Legislativo, 237 para el Poder Ejecutivo y 254
para el Poder Judicial.
e) Modificabilidad unilateral: del régimen de la función pública, por decisión unilateral
del Estado (Ius Variandi), por razones de interés general, sin compensación si la modificación fuese
en detrimento del funcionario, salvo disposición de la ley en su favor.
f) Profesionalidad: que hace de la función pública una carrera, cuyas consecuencias se
manifiestan en el derecho a la permanencia en el cargo y en los de ascenso, jubilación y pensión.

4- Ley Nº 1626/2000 de la Función Pública:

Ley 200/70 del estatuto del funcionario público. Esta ley fue sustituida por la Ley Nº 1.626/00
De la Función Pública, a pesar de que algunos funcionarios accionaron judicialmente contra la misma,
por su supuesta inconstitucionalidad. La constitución ha incluido una sección con el título de la función
pública en la que hace referencia a los funcionarios y empleados públicos.

Articulo 101.- los funcionarios y empleados públicos están al servicio del país. Todo paraguayo
tiene derecho a ocupar funciones y empleos públicos. La ley reglamentara las distintas carreras en
las cuales dichos funcionarios y empleados presten servicios, las que sin perjuicio de otras son la
judicial, la docente, la diplomática y consular, la investigación científica y tecnológica la de servicio
civil, militar y policial.

El artículo 1 de la ley 1626/2000 señala que esta ley tiene por objeto regular la situación
jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el
auxiliar, que presten servicio en la Administración Central, en los entes descentralizados, los
gobiernos departamentales y las municipalidades, la Defensoría del pueblo, la Contraloría General de
la Republica, la Banca Pública y los demás organismos y entidades del Estado.
Las leyes especiales vigentes y las que se dicten para regular las relaciones laborales entre el
personal de la administración central con los respectivos organismos y entidades del Estado, se
ajustarán a las disposiciones de esta ley aunque deban contemplar situaciones especiales.
Entiéndase por administración central los organismos que componen el Poder Ejecutivo, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial, sus reparticiones y dependencias.

5- Definición del Funcionario.

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 La Ley Nº 1.626/00 lo define en su Art. 4º: “Es funcionario público la persona nombrada
mediante acto administrativo para ocupar de manera permanente un cargo incluido o previsto en el
Presupuesto Gral. de la Nación, donde desarrolle tareas inherentes a la función del organismo o
entidad del Estado en el que presta sus servicios. El trabajo del funcionario público es retribuido y se
presta en relación de dependencia con el Estado.”

Art. 3º: “En esta ley el funcionario o empleado público son términos equivalentes, con un
mismo alcance jurídico en cuanto a sus derechos y responsabilidades en el ejercicio de la función
pública.”

6- Aplicación sólo supletoria a Ciertos Funcionarios.

El Art. 3º de la Ley Nº 200/70 expresaba que el estatuto se aplica sólo supletoriamente, a
funcionarios cuyo nombramiento está reglado "por disposiciones constitucionales o leyes especiales
y los funcionarios municipales" en todo lo que no esté previsto en sus respectivos estatutos. En esta
disposición están incluidos los designados por elección (diputados, senadores etc.) y los funcionarios
que tienen sus propios estatutos (militares, maestros, etc.). La Ley Nº 1.626/00, expresa en su Art. 1º
que “las leyes especiales vigentes y las que se dicten para regular las relaciones laborales entre el
personal de la administración central con los respectivos organismos y entidades del Estado, se
ajustaran a las disposiciones de esta ley aunque deban contemplar situaciones especiales...”

7- Cuadro Permanente (carrera de la función pública) y Cargos de Confianza.

La Ley Nº 1.626/00 establece en su Art. 8º, que son cargos de confianza y, sujetos a libre
disposición, los ejercidos por las siguientes personas: los ministros y viceministros del Poder
Ejecutivo, los funcionarios designados con rango de ministros, el Procurador General de la República
y los funcionarios que detenten la representación del Poder Ejecutivo en las entidades binacionales
u órganos administrativos, los secretarios, los directores, los jefes de departamentos, divisiones y
secciones, de la Presidencia de la República, el Secretario General, el Secretario Privado, el Director
Administrativo y el Director Financiero que prestan servicio en el Gabinete de los ministros del Poder
Ejecutivo, los presidentes y los miembros de los consejos y directorios de las entidades
descentralizadas, los embajadores, cónsules y representantes nacionales ante organizaciones
internacionales o eventos en los que la República participe oficialmente de conformidad con la Ley
del Servicio Diplomático y Consular, y los directores jurídicos, económicos o similares de los
organismos o entidades del Estado, con excepción de los que integran la carrera de la función pública.
Esta enumeración es taxativa. Quienes ocupen tales cargos podrán ser removidos por disposición de
quién esté facultado para el efecto por la ley o, en ausencia de éste, por la máxima autoridad del
organismo o entidad respectivo del estado. La remoción de estos cargos, aún por causas no
imputables al funcionario, no conlleva los efectos económicos del despido. Los funcionarios que
hayan sido promovidos a ocupar estos cargos conservan los derechos adquiridos con anterioridad al
respectivo nombramiento. El Art. 11 de la misma ley expresa que a quienes ocupen cargos de
confianza les será aplicable, mientras permanezcan en funciones, el régimen general de los
funcionarios de carrera.

8- Principales Derechos: A) Al Cargo o a la estabilidad; B) Remuneración; C)

Permisos; D) Vacaciones o descansos; E) Promoción O Ascenso; F) Reunión Y Asociación. G)
Sindicalización, seguridad social, huelga, jubilaciones.

 según el Art. 18 de la Ley Nº 1.626/00, el funcionario es nombrado en forma provisoria por

un período de prueba que durará seis meses. Según el Art. 19, transcurrido dicho período adquiere estabilidad
provisoria.
 derecho de permanencia en el cargo: al cumplir dos años ininterrumpidos de servicio en la
función pública, el funcionario público adquiere estabilidad laboral.
 según el Art. 50, se regirán por las disposiciones del Código del Trabajo, las cuestiones
relativas a las vacaciones y la protección a la funcionaria en estado de gravidez y en período de lactancia.
 derecho al sueldo: que es imprescriptible de acuerdo a la propia C.N., y así lo prescribe
además la Ley Nº 1.626/00.

 derecho a formar sindicatos, sin necesidad de autorización previa (Art. 108, Ley
1.626/00).

 manifestación de bienes: al tomar posesión del cargo y al terminar sus funciones en el mismo.

Principales Derechos:
a) Percibir el salario y demás remuneraciones previstas por la ley
b) Vacaciones anuales remuneradas
c) Los permisos reconocidos en esta ley
d) Los descansos establecidos en el código del trabajo
e) Percibir el aguinaldo anual
f) La estabilidad en el cargo, de conformidad a lo establecido en la presente ley
g) Acogerse a los beneficios de la seguridad social que establezca la ley respectiva con derecho a que
se acumulen los aportes realizados a las distintas cajas de jubilaciones o pensiones, previa
transferencia de dichos aportes que las cajas deberán hacerse entre si para dicho efecto
h) Renunciar al cargo
i) Interponer los recursos administrativos y las acciones judiciales que hagan a la defensa de sus
derechos.

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j) Igualdad, sin discriminación alguna de oportunidades y de trato en el cargo.
k) Ser promovido de conformidad a los procedimientos establecidos en esta ley.
l) Prestar sus servicios en el lugar en el que fuera nombrado.
m) Participar en huelgas con las limitaciones establecidas en la constitución y la ley.

9- Principales Deberes:
Realizar personalmente el trabajo a su cargo en las condiciones de tiempo, forma, lugar y modalidad que
determinen las normas dictadas por la autoridad competente.
a) Acatar las instrucciones de los superiores jerárquicos relativas al trabajo que
realiza cuando ellas no sean manifiestamente contrarias a las leyes y reglamentos
b) Observar una conducta acorde con la dignidad del cargo;
c) Guardar el secreto profesional en los asuntos que revistan carácter reservado
en virtud de la ley, del reglamento, de su propia naturaleza o por instrucciones especiales
d) Presentar declaración jurada de bienes y rentas, en el tiempo y en la forma
que determinan la constitución y la ley.

Prohibiciones e Incompatibilidades. Ley 1.626/00:

- Art. 60: utilizar la autoridad o influencia que pudiera tener a través del cargo, para ejercer
presión sobre la conducta de sus subordinados, trabajar en la organización o administración de
actividades políticas, ejecutar actividades ocupando tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal
o material, recibir obsequios, propinas, comisiones

- Art. 61; Ningún funcionario público podrá percibir dos o más remuneraciones de organismos
o entidades del Estado (excepto la docencia a tiempo parcial, toda vez que sea fuera del horario de
trabajo).

10- Posible conflicto entre el deber de obediencia a la ley y a las órdenes el superior.
El conflicto puede surgir entre el deber del funcionario de ajustar sus actos a las disposiciones
de la C.N. y de las leyes, y el deber de acatar las órdenes e instrucciones del superior.
La Ley Nº 1.626/00, establece en su Art. 57, la obligación del funcionario de:
 inc. d: acatar instrucciones de los superiores jerárquicos relativas al trabajo que
realiza cuando ellas no sean manifiestamente contrarias a las leyes y reglamentos;
 inc. p: abstenerse de realizar actividades contrarias al orden público y al sistema
democrático, consagrado por la C.N.
En éste orden de cosas, la misma C.N. prescribe la supremacía de sus disposiciones sobre
todas las demás normas en su Art. 137, y en su Art. 9 “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no
ordena ni privado de lo que ella no prohíbe”.

La Ley Nº 1.160/97 Código Penal, incluye como Hecho Punible contra el Ejercicio de
Funciones Públicas, la figura de la Inducción a un Subordinado a un hecho punible, expresando: “El
superior que indujera o intentara inducir al subordinado a la realización de un hecho antijurídico en el
ejercicio de sus funciones o tolerara tales hechos, será castigado con la pena prevista para el hecho
punible inducido.”

En consecuencia, las leyes vigentes admiten que el subordinado pueda examinar libremente la
legalidad o la ilegalidad de las órdenes recibidas, y resistirse a cumplir aquellas que considere
apartadas de la ley, pero el funcionario debería extremar su prudencia al decidir cumplir o no cumplir
dichas órdenes, porque su conducta será juzgada conforme a la ley de la Función Pública.

11- Régimen Disciplinario.

La Ley 200/70 establecía las sanciones por incumplimiento de las obligaciones del funcionario,
clasificándolas en dos categorías: de primer grado para infracciones leves, y de segundo grado para
las graves. Las sanciones de primer grado son aplicadas por el jefe de la repartición, sin sumario
administrativo, y las de segundo grado por la autoridad que produjo el nombramiento, previo sumario
administrativo (Art. 50). Contra la decisión condenatoria procederá el recurso contencioso
administrativo (Art. 55).

La Ley Nº 1.626/00, establece el Régimen Disciplinario en los Art. 64 al 72. Las sanciones
administrativas por las faltas leves serán aplicadas por el jefe de repartición, y las sanciones por las
faltas graves, serán aplicadas por la máxima autoridad del organismo o entidad del Estado en que el
afectado preste sus servicios, previo sumario administrativo, sin perjuicio de remitir los antecedentes
a la jurisdicción penal ordinaria si el hecho fuere punible. El Art. 78 in fine de la misma ley expresa:
“transcurrido el plazo para resolver el sumario (60 días hábiles, prorrogables), sin que hubiese
pronunciamiento del Juez Instructor, se considerará automáticamente concluida la causa sin que
afecte la honorabilidad del funcionario.”

12- Responsabilidad personal: sus diferentes clases, causa, sanción y jurisdicción

competente.
El principio fundamental está en el Art. 106 de la C.N. de 1992, que expresa: “Ningún
funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos de transgresiones,
delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, serán personalmente
responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del estado, con derecho a este de repetir
el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto”.

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 Las diferentes clases de responsabilidad están estatuidas en los respectivos cuerpos de
leyes, como siguen:

1) Responsabilidad penal: por delitos calificados como tales en el Código Penal y que
pueden ser: cohecho pasivo (Art. 300), soborno (Art. 302), prevaricato (Art. 305), tortura (Art. 309),
exacción (Art. 312). La jurisdicción es la criminal ordinaria.

2) Responsabilidad civil: por daños causados a la Administración y a los particulares.

La jurisdicción correspondiente es la civil ordinaria.

3) Responsabilidad administrativa: es la prescripta en el estatuto del funcionario, por

las faltas y sus sanciones de primero y segundo grado. La jurisdicción que le corresponde es la
administrativa y, en su caso, la contencioso administrativa.

4) Responsabilidad política: la C.N. en su Art. 225, establece que pueden ser

sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio
de sus cargos o por delitos comunes, el Presidente y el Vice Presidente de la República, los ministros
del Poder Ejecutivo, los Ministros de la C.S.J., el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo,
el Contralor General y el Subcontralor de la República, y los integrantes del Superior Tribunal de
Justicia Electoral, por acusación formulada por la Cámara de Diputados, y juzgamiento de la Cámara
de Senadores.-

Articulo 64 Ley 1626/2000.- los funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad

administrativa por incumplimiento de sus deberes u obligaciones o por infringir las prohibiciones
establecidas en esta ley y las leyes análogas, haciéndose pasibles de las sanciones disciplinarias
determinadas en este capítulo.

Artículo 66.- Serán consideradas faltas leves las siguientes: a)

Asistencia tardía o irregular al trabajo
b) Negligencia en el desempeño de sus funciones
c) Falta de respeto a los superiores, a los compañeros de trabajo o al público y
d) Ausencia injustificada.

Artículo 67.- Serán aplicadas a las faltas leves las siguientes sanciones disciplinarias:
1) amonestación verbal
2) apercibimiento por escrito y
3) multa equivalente al importe de uno a cinco días de salario.

Artículo 68.- Serán faltas Graves:

a) Ausencia injustificada por más de tres días continuos o cinco alternos en el
mismo trimestre,
b) Abandono del cargo;
c) Incumplimiento de una orden del superior jerárquico, cuando ella se ajuste a sus obligaciones
d) Reiteración en las faltas leves, etc.-
e) Violación del secreto profesional, sobre hechos o actos vinculados a su función que revistan el
carácter reservado en virtud de la ley, el reglamento o por su naturaleza.
f) Recibir gratificaciones, dádivas o ventajas de cualquier índole por razón del
cargo.
g) Malversación, distracción, retención o desvió de bienes públicos y la comisión de los hechos punibles
tipificados en el código penal contra el estado y contra las funciones del estado.

Las sanciones administrativas por las faltas leves serán aplicadas por el jefe de la repartición
pública donde preste sus servicios, sin sumario administrativo previo. Si el inculpado se considerase
inocente por la pena de amonestación o apercibimiento podrá solicitar la instrucción de un sumario
administrativo.

Las sanciones disciplinarias correspondientes a las faltas graves serán aplicadas por la
máxima autoridad del organismo o entidad de Estado en que el afectado preste sus servicios, previo
sumario administrativo, sin perjuicio de remitir los antecedentes a la jurisdicción penal ordinaria si el
hecho fuese punible.

✓ LECCION XI: Bienes Públicos.

1- Bienes Públicos: Clases.

“Bienes públicos” son el género y sus clases o especies son las siguientes:

2- Bienes del Dominio Público.

Son bienes del dominio público los afectados al uso y goce directos de todos los
miembros de la comunidad. Por la característica fundamental de estos bienes, que es la de su
afectación al uso común, las facultades del Estado respecto de ellos no son las propias del derecho
de propiedad, sino las que emanan del poder público: las de reglamentación, conservación y
vigilancia, para asegurar el uso normal y común de esta clase de bienes. El Código Civil indica cuales
son en su Art. 1898:

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a) las bahías, puertos y ancladeros;
b) los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces;
c) las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y
desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias;
d) los lagos navegables y sus álveos; y
e) los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas construidas para utilidad común de los
habitantes.

Los bienes del dominio público del Estado son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

3- Dominio Público por su naturaleza y por su destino.

Los bienes públicos son del dominio público por su naturaleza o por su destino.

a) por su naturaleza: significa que por sus condiciones naturales, ciertas cosas
se prestan o son aptas para el uso común, por cuya razón se les confiere la cualidad jurídica de
dominio público, como los ríos, el mar territorial, etc.

b) por su destino: se trata de cosas que bien pudieran ser de apropiación privada, como
la suerte de tierra ocupada por una calle o una plaza que en nada se diferencia de las pertenecientes
a propietarios privados.

4- Afectación de bienes al dominio público.

Afectación es el acto de poder público (constitucional, legislativo o administrativo) por el cual
se destina una cosa o bien al uso o goce común. Puede ser de carácter general o especial.

- es general: cuando se afecta al uso común toda una categoría o clase de cosas o bienes,
como las islas o todas las aguas que corren por cauces naturales.

- es especial: cuando la afectación recae sobre una cosa determinada, como los campos
comunales de las municipalidades, reservados al uso de los habitantes de ese municipio.

La afectación puede producirse de hecho, cuando no han sido afectados por un acto concreto
del poder público. Ejemplo: una franja de tierra que es usada en común como calle o camino.

5- Afectación de bienes de propiedad privada.

Si la cosa que se pretende afectar al uso común no pertenece al dominio privado del Estado o
de la Municipalidad sino a propietarios privados, es preciso proceder previamente a su expropiación,
en virtud de lo dispuesto en el Art. 109 de la C.N.: “Nadie puede ser privado de su propiedad sino en
virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés
social, que será determinada en cada caso por ley”.

El Art. 1.907 del C.C. expresa que “los puentes, caminos y cualquiera otras construcciones
hechas a expensas de los particulares en terreno que les pertenezcan, son del dominio privado de
los particulares, aunque los dueños permitan su uso o goce a todos”. La servidumbre administrativa
es también, por ejemplo, la restricción de dominio sobre una franja de 10 metros en las riberas de los
ríos, indicada en el Art. 2.011 del C.C., en interés público de la navegación.

6- Uso Normal.
Los particulares tienen iguales derechos al uso normal conforme a la propia naturaleza o
destino del dominio público. Ejemplo: sacar agua o abrevar ganado en las aguas públicas,
transitar por las veredas de las calles. El uso normal no requiere en principio de permiso
administrativo, pero a medida que crece la población y el tráfico en las vías de comunicación
se extiende y se hace cada vez más rigurosa la reglamentación, que incluye las exigencias de
registro de conductor, patente de navegación, etc. Para el uso extraordinario de los mismos,
se requiere de la previa autorización o permiso administrativo.

7- Ocupación y Concesión.
Todo uso especial de la utilización común y normal de las cosas del dominio público requiere
permiso de las autoridades administrativas competente, estatal o municipal. La ocupación se justifica
solamente en cuanto contribuya al mejor uso y cumplimiento de la propia finalidad del dominio público.
De ahí su carácter precario y la revocabilidad del permiso sin indemnización, como consecuencia de
tal precariedad. De carácter más permanente es la utilización del dominio mediante concesión. En la
concesión de servicio público existe generalmente no sólo otorgamiento de la facultad propia de la
Administración para explotar el servicio, sino también para ocupar las cosas del dominio público en
la medida necesaria para ese fin.

8- Características Jurídicas.
Consecuencia directa de la afectación de los bienes del dominio público al uso común, es su
inenajenabilidad. Son bienes que están fuera del comercio. La inenajenabilidad puede ser
considerada absoluta, en cuanto a los bienes públicos por su naturaleza, y solo relativa respecto de
los que lo son por su destino, pues éstos últimos pueden ser enajenados previa desafectación. En la
inenajenabilidad, están implícitas la imprescriptibilidad y la inembargabilidad, pues de lo contrario
podrían ser apropiados por los particulares, apartándolos del destino que les ha dado la ley. Tampoco
pueden sufrir servidumbres u otros derechos reales, que tendrían el mismo resultado de perturbar el
uso común.

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 9- Derecho y Jurisdicción Correspondiente.
El derecho que les rige es el derecho administrativo. La jurisdicción competente para todas
las cuestiones que surjan del ejercicio del poder público y los derechos de los particulares, tanto del
uso normal como de la ocupación, es la contencioso – administrativa. La administración resolverá
todas las cuestiones en la instancia administrativa, pero para proceder compulsivamente a una
desocupación, la administración tendrá que recurrir a los tribunales por la vía de la acción de desalojo.
La acción de indemnización de los particulares por daños causados por mala conservación del
dominio público, obligación a cargo del Estado y de las Municipalidades, compete también a la
jurisdicción contencioso – administrativa, previo requerimiento en la instancia administrativa.

10- Régimen De Ciertos Bienes Del Dominio Público: enumeración de los bienes públicos
(arts. 1898 y 1900 Código Civil).

a) Aguas públicas: son del dominio público del Estado, de acuerdo al Art. 1898 del C.C.:

- los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces.

- las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan
y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias.

- los lagos navegables y sus álveos.

b) Islas: son bienes del dominio privado del Estado, de acuerdo al Art. 1900 del C.C.
- las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no pertenezcan a
particulares.

c) Espacio aéreo: de acuerdo al Art. 1º de la Ley Nº 1.860/02 “Código Aeronáutico”, la

República tiene soberanía sobre el espacio situado sobre su territorio, que incluye las aguas
jurisdiccionales. Son del dominio público, en cuanto está destinado al uso común de la navegación
aérea, dominio público que se extiende sobre los inmuebles de propiedad privada, más
restrictivamente sobre los situados en las superficies de despeje y en la zonas de seguridad de los
aeródromos públicos (Art. 84 al 91).

11- Competencia en materia de dominio público.

Para los principales bienes del dominio público las disposiciones vigentes son las siguientes:

- La reglamentación del tránsito en las calles y caminos dentro del radio urbano, es competencia de la
Junta Municipal. La vigilancia y ejecución del respectivo reglamento está a cargo de la Dirección
Municipal de tránsito y la aplicación de sanciones por contravención en la capital, al del Juzgado
Municipal de Faltas.
- En materia de rutas y caminos nacionales, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones tiene
competencia para la ejecución del Reglamento General de Tránsito, por intermedio de la Policía
Caminera.
- Tiene además intervención la Policía Nacional en materia de seguridad de las personas y de los
bienes en las calles y caminos, aparte de la jurisdicción de los Tribunales en la comisión de delitos.
- La policía de los ríos navegables y sus riberas está a cargo de la Prefectura Gral. De Puertos, que
tiene atribuciones para aplicar el Código de Navegación Fluvial y Marítima.
- La Administración Nacional de Navegación y Puertos tiene por objeto "mantener la navegabilidad de
los ríos y administrar y operar todos los puertos de la República".
- La reglamentación del uso del espacio aéreo para la navegación es el Código Aeronáutico, y su
aplicación en la instancia administrativa compete a la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil, entidad
autárquica con personería jurídica y patrimonio propio, creada por la Ley Nº 73/90. Las relaciones de
la DINAC con el Poder Ejecutivo, se mantendrán por medio del Ministerio de Defensa Nacional.

12- Desafectación.
Es el acto del poder público (constituyente, legislativo o administrativo), por el cual un bien del
dominio público es excluido del uso común, y pasa a formar parte del dominio privado. Sólo pueden
ser objeto de desafectación los bienes del dominio público por su destino, y no aquellos que lo son
por su naturaleza. No requiere formalidad especial. Una autorización para enajenar equivale a la
desafectación. Pero la desafectación no equivale a la autorización para enajenar. El requisito esencial
está en la competencia: la desafectación debe ser dispuesta por el mismo órgano que impuso la
afectación, o por aquél bajo cuya jurisdicción se encuentre el bien.

13- Bienes afectados a servicios públicos (patrimonio administrativo).

Todos los bienes del Estado están actual o eventualmente afectados a la realización de los
servicios públicos. La única razón de ser del dominio estatal, es la de atender con ellos las
necesidades públicas. Pero hay cosas que constituyen un fundamento material imprescindible para
el cumplimiento de una determinada finalidad administrativa, y hacen parte del patrimonio
administrativo. Generalmente son inmuebles (hospitales, locales escolares, teatros, etc.), pero
también pueden ser muebles y valores (armamento, fondos públicos).
14- Características Jurídicas y Reglas Aplicables.
Como los bienes del dominio público, los afectados a servicio públicos son inenajenables,
imprescriptibles e inembargables. La inenajenabilidad les viene de su afectación a los fines que la ley
u ordenanza les asigna. Tales bienes afectados al servicio público son insustituibles, y han sido
creados para asegurar mediante reglas jurídicas especiales, que son las del derecho administrativo,

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 la continuidad y regularidad de ciertas funciones que por alguna razón son consideradas
imprescindibles. La protección del dominio público también se logra mediante el derecho penal, que
considera delito la destrucción, inutilización, desaparición o cualquier daño causado a ciertas cosa
dominiales (archivos, registros, bibliotecas, etc.) La desafectación de estos bienes, es común que se
produzca con la extinción del servicio mismo.

15- Bienes de Dominio Privado (Patrimonio Fiscal).

Pertenecen al dominio privado de la administración todas las cosas o bienes que, no teniendo
una afectación especial, sirven para la realización de los diversos servicios a su cargo. Estos bienes
los posee la Administración al igual que los particulares, pero están sometidos a reglamentaciones y
restricciones que son del Derecho administrativo. Son algunos de los detallados en el Art. 1900 del
C.C.:
a) las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no
pertenezcan a los particulares.
b) los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de
dueños.
c) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren
intestadas o sin herederos, según las disposiciones de éste Código,
d) los bienes del estado que no sean del dominio público o que no estén
afectados al servicio público.

16- Precisiones acerca de la enajenabilidad, prescriptibilidad y embargabilidad.

- Inalienables: la naturaleza jurídica de los bienes públicos impide que puedan, por su propia función
o destino, ser objeto de actos de disposición alguna mientras dure su afectación. Son bienes que
están fuera del comercio. La enajenabilidad puede ser considerada absoluta en cuanto a los bienes
que son del dominio público por su naturaleza, y sólo relativa respecto de lo que lo son por su destino.
Los bienes del dominio privado del Estado, que no están afectados a algún fin, pueden ser
enajenados.
- Imprescriptibles: el derecho de propiedad sobre ellos no se extingue por el transcurso del tiempo.
La prescripción es un modo de adquirir la propiedad sancionada por el derecho privado, en
consecuencia no puede ser aplicado a los bienes públicos que están fuera del derecho privado.
- Inembargables: no pueden ser objeto de ejecución judicial, ni susceptible de sufrir embargo,
hipotecas, expropiación, reivindicación ni ser objeto de usufructo alguno.

17- Tierras Fiscales y Municipales.

Indican los Art. 106 y 109 de la Ley Nº 1.294/87 Orgánica Municipal:

- Son bienes del dominio público de cada Municipio:

a) las calles, avenidas, caminos, puentes, pasajes y demás vías de
comunicación que no pertenezcan a otra administración.
b) las plazas, parques y demás espacios destinados a recreación pública.
c) las aceras y los accesorios de las vías de comunicación o de espacios a los que se refieren los incisos
a y b.
d) los ríos, lagos y arroyos comprendidos en las zonas urbanas y suburbanas, que sirven al uso público,
y sus lechos, y
e) los que el Estado ponga bajo el dominio municipal.

- Son bienes del dominio privado:

a) las tierras municipales que no sean del dominio público.
b) las tierras situadas en las zonas urbanas y suburbanas que carezcan de
dueño.
c) los inmuebles municipales destinados a renta, y
e) las inversiones financieras.

Indica el Art. 111: “Las municipalidades podrán enajenar las tierras de su dominio privado por
el procedimiento de la subasta pública, o excepcionalmente en forma directa, previo avalúo pericial
que no será menor al valor fiscal. … En todos los casos se requerirá la aprobación de la Junta
Municipal.”

18- Derecho y Jurisdicción Competente.

Los bienes del dominio privado se rigen, como su propio nombre lo indica, por el Derecho
privado. Consecuentemente, la jurisdicción competente en materia de bienes del dominio privado es
la común ordinaria, a no ser que se trate de institutos de Derecho administrativo, como es la
adjudicación de lotes a los beneficiarios de la reforma agraria, regida por el Estatuto respectivo.

19- Bienes del Patrimonio Industrial.

Son los yacimientos minerales indicados en el Art. 112 de la C.N. DE 1992, y en el Art. 1900
del C.C.: los hidrocarburos, minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado
natural en el territorio de la República, con excepción de las sustancias pétreas, terrosas o calcáreas.
La explotación y aprovechamiento de estas riquezas se regirán por la legislación especial de minas.
Su régimen jurídico y la jurisdicción competente son las mismas que la de los bienes afectados a
servicios públicos, con la diferencia de que no pueden ser desafectados sino por una reforma
constitucional.

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL

 20- Adquisición de bienes por expropiación.
La expropiación es un medio extraordinario para la adquisición de bienes, para ser
incorporados a cualquiera de las categorías que hemos estudiado como para otros fines. Está prevista
en la C.N. de 1992, Art. 109: “Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia
judicial, pero se admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será
determinada en cada caso por ley”, y en el Art. 116: “La expropiación de los latifundios improductivos
destinados a la reforma agraria será establecida en cada caso por la ley, y se abonará en la forma y
plazo que la misma determine”, y debe ser declarada por Ley, en cada caso.

21- Bienes Inembargables del Estado. Ley 1493/2000

PODER LEGISLATIVO
LEY N° 1.493

QUE MODIFICA LOS ARTÍCULOS 530, 716 Y 717 DEL CÓDIGO PROCESAL CIVIL

EL CONGRESO DE LA NACION PARAGUAYA SANCIONA CON FUERZA DE LEY:

Artículo 1º.- Modificase los artículos 530, 716 y 717 del “Código Procesal Civil”, los que quedan redactados
de la siguiente forma:
"Art. 530.- Cumplimiento. Consentida, firme o ejecutoriada la sentencia que mande llevar adelante la ejecución,
se procederá según las reglas establecidas para el cumplimiento de la sentencia de remate, hasta hacerse
pago al acreedor.
Si la sentencia condenare al pago de una suma de dinero líquida y exigible al Estado, a las entidades autárquicas
o autónomas o a los gobiernos departamentales o municipales, se hará saber su monto al Ministerio de
Hacienda o a las gobernaciones y municipalidades para su inclusión en los respectivos presupuestos".

"Art. 716.- Bienes inembargables. No se trabará nunca embargo:

a) en el lecho del deudor, su mujer e hijos, en las ropas y muebles de indispensable uso en el hogar,
incluyendo heladera, cocina, ventilador, radio, televisor e instrumentos musicales familiares, máquina de
coser y lavar, y los instrumentos necesarios para la profesión, arte u oficio que ejerza el dueño de tales
bienes, salvo que el crédito corresponda al precio de venta de ellos;
b) sobre los sepulcros, salvo que el precio corresponda a su precio de venta, construcción o suministro
de materiales;
c) sobre honorarios profesionales, comisiones, sueldos, salarios, jubilaciones y pensiones, sino hasta
el veinticinco por ciento, salvo lo dispuesto por leyes especiales. d) sobre los créditos por pensiones
alimentarias y litis expensas;
e) sobre bienes y rentas del Estado, de las entidades autárquicas o autónomas o de los departamentos o
municipalidades;
f) sobre la reserva monetaria, bienes y rentas que posea el Banco Central del Paraguay; y,
g) en los demás bienes exceptuados de embargo por la ley. Los bienes enumerados no podrán ser objeto de
ejecución.
Ningún otro bien quedará exceptuado".
"Art. 717.- Levantamiento de oficio en todo tiempo. El embargo indebidamente trabado sobre alguno de los bienes
enumerados en el artículo anterior, será levantado de oficio o a petición del embargado, su cónyuge o sus
hijos, aunque la resolución que lo decretó esté consentida; respecto de los bienes mencionados en los
incisos e) y f) del artículo 716, además del representante del órgano público afectado, también podrá solicitar
el levantamiento del embargo el Procurador General de la República".

Artículo 2º.- A los efectos del cumplimiento del artículo 530 segunda parte, el Ministerio de Hacienda y las
municipalidades tomarán razón de su contenido para la elaboración de sus respectivos proyectos de
Presupuesto.
Artículo 3º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Aprobado el Proyecto de Ley por la Honorable Cámara de Senadores a los diecinueve días del
mes de agosto del año un mil novecientos noventa y nueve y por la Honorable Cámara de Diputados, a
los siete días del mes de octubre del año un mil novecientos noventa y nueve, quedando sancionado el
mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 207 numeral 1) de la Constitución Nacional.

Pedro Efraín Alegre Sasiain Juan Carlos Galaverna D.

Presidente Presidente
H. Cámara de Diputados H. Cámara de Senadores

Alfonso González Núñez Ilda Mayeregger

Secretario Parlamentario Secretaria Parlamentaria

Asunción, 28 de junio de 2000

Téngase por Ley de la República, publíquese e insértese en el Registro Oficial

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL

 El Presidente de la República

Luis Ángel González Macchi

Silvio Gustavo Ferreira Fernández

Ministro de Justicia y Trabajo

BOLILLA 12 DERECHO
POLICIAL 1- Diversos conceptos de “policía”.
El vocablo policía deriva del griego polis, ciudad, en la antigüedad clásica era el Estado. -Poder de
policía: del autócrata en el llamado antiguo régimen, en el que se comprendían todas las funciones
estatales.
-Estado – Policía: en la doctrina liberal individualista, por el cual únicamente se limita ciertas libertades con la
intención de evitar que se dañen o destruyan unas a otras.

-Estado Policial: a título de policía, el Estado interviene en todas las esferas de la vida individual y
colectiva.

-Poder de Policía: facultad constitucional del P. Legislativo de reglamentar los derechos y libertades
consagrados en la C.N.

-Función Policial: la de los órganos administrativos llamados a ejecutar dichas leyes reglamentarias.

2- La Policía en el Estado de Derecho

En el Estado de Derecho, la “policía” hace parte del Derecho Administrativo, sometida como tal a la
ley, sea esta la ley formal o la Constitucional. No hay cabida en el estado de derecho, para un poder
de policía superior o anterior a la ley.

3- Fundamentación del Derecho Policial en la Constitución.

Expresa el Art. 175 de la C.N. de 1992: “La Policía Nacional es una Institución Profesional, no
deliberante, obediente, organizada como carácter permanente y en dependencia jerárquica del órgano
del Poder Ejecutivo el encargado de la seguridad interna de la nación. Dentro del marco de esta C.N.
y de las leyes, tiene la misión de preservar el orden público legalmente establecido, así como los
derechos y seguridad de las personas y entidades y de sus bienes; ocuparse de la prevención de los
delitos; ejecutar los mandatos de la autoridad competente, y bajo dirección judicial, investigar los
delitos. La ley reglamentara su organización y sus atribuciones. El mando de la Policía Nacional será
ejercido por un Oficial Superior de su cuadro permanente. Los policías en servicio activo no podrán
afiliarse a partido o a movimiento político alguno, ni realizar ningún tipo de actividad política. La creación
de cuerpo de policías independientes podrá ser establecida por ley, la cual fijara sus atribuciones y
respectivas competencias, en el ámbito municipal y en el de los otros poderes del Estado.”

4- Diferente situación jurídica de las personas y de los órganos policiales.

Para las personas, existen los derechos y garantías consagradas en la C.N., aunque no estén
reglamentadas por Ley. La falta de reglamentación no podrá ser invocada para negar ni menoscabar
ningún derecho o garantía.

La Policía Nacional, no tiene más atribuciones que las que les confieren las leyes reglamentarias.
Prescribe la Ley Orgánica de la Policía, que deberán ajustar el ejercicio de su función a las normas
constitucionales y legales, y fundará su acción en el respeto a los Derechos humanos.

5- Materias de policía.
En el estado liberal, las materias de policía son muy restringidas: seguridad de las personas y de sus
bienes. Pero ésta seguridad es muy compleja en la actual sociedad moderna, y se la requiere en
órdenes tan exigentes como la vida misma, tales como la preservación de las aguas y del aire contra
las contaminaciones. El único poder que puede autorizar intervenciones de la Policía es el Legislativo,
a través de las leyes respectivas, con las salvaguardas y limitaciones constitucionales. Algunas
funciones de la policía son:

- preservar el orden público legalmente establecido.

- proteger la vida, la integridad, la seguridad y la libertad de las personas y entidades y de sus bienes.
- prevenir la comisión de delitos y faltas mediante la organización técnica la información y la vigilancia.
- expedir Cedula de Identidad, Pasaportes, Certificado de Antecedentes, De Vida, De Domicilio, De
Residencia.
- solicitar la presentación de documentos de identificación personal cuando el caso lo requiera.
- detener a las personas sorprendidas en la comisión de delitos.
- dar cumplimiento a los mandatos judiciales, etc.

6- Caracteres del Derecho Policial.

Las notas específicas que se atribuyen al derecho policial, se refieren a:
RODRIGO – LUJAN - MAIKOL
- su finalidad: el mantenimiento del orden. La perturbación del orden es el enemigo de la policía. El
buen orden debe ser entendido como el establecido mediante obligaciones y prohibiciones en leyes y
reglamentos.
- el medio de ejecución: la coacción. No solo como amenaza, sino para intervenir de oficio en los
hechos delictuosos, detener a las personas conforme a la ley, sorprendidas en la Comisión de delitos
y a los sospechosos, sin recurrir a los tribunales.
- el carácter de sus disposiciones: preventivo sobre la conducta de las personas. Previene y sanciona
la comisión de delitos y faltas, mediante la organización técnica, la información y la vigilancia. Pero no
puede adoptar medidas preventivas a su antojo, deben estar autorizadas en la ley.
- El carácter negativo de las funciones policiales, se daría en el sentido en que solo trate de evitar
daños mediante obligaciones y prohibiciones impuestas a los particulares, sin promover medidas para
su bienestar o para el bien de la comunidad.

7- Definición del Derecho Policial.

Es el sector del derecho administrativo que tiene por finalidad preservar, bajo amenaza de coacción
inmediata, el orden legalmente establecido para la protección de las personas y de la comunidad.

8- Fuentes de Derecho Policial.

A) La Constitución Nacional: (autoriza reglamentación de derechos, garantías y obligaciones)
B) Leyes con disposiciones de carácter policial: (seguridad• personal, orden público, de sanidad,
comercial e industrial, de monedas, créditos y bancos, etc.) y que designan al mismo tiempo los
órganos de aplicación.
C) Los reglamentos de Policía: que deben ser autorizados en la• ley. - Ley Nº 222 / 93, Orgánica de la
Policía Nacional.

9- Actos de ejecución:
Del derecho policial, consisten en la aplicación de la ley o del reglamento al caso concreto, para una
persona determinada o un grupo determinado de personas. Pueden ser:

- Órdenes: actos imperativos que obligan directamente al destinatario (arresto, allanamiento de

domicilio).
- Permiso y autorizaciones: actos permisivos, obligatorios en el sentido que vinculan a terceros y a las
autoridades en particular, a la obligación de respetar el ejercicio del derecho protegido por el permiso.

10- Derecho policial penal.

Multa, clausura de establecimiento, inhabilitación, comiso:
i. Multa: es la sanción policial más habitual, al respecto. La Constitución Nacional prescribe que no
serán desmedidas (Art. 44). ii. Comiso: A pesar de la prohibición constitucional de la confiscación de
bienes, nuestra legislación admite el comiso (que es prácticamente lo mismo) como pena accesoria de
privación o pérdida de instrumentos o efectos del delito de contrabando, o una infracción de carácter
policial como la portación de armas sin permiso, o la venta de artículos adulterados. La pena de comiso
debe ser impuesta por el juez, no por autoridad administrativa. iii. Inhabilitación y clausura de
establecimientos: Si es sanción por infracciones policiales, compete a la autoridad administrativa
aplicarla, en tanto que si es pena por delito, compete al juez.

Arresto: A parte del arresto autorizado como medida preventiva durante el estado de excepción, no
hay ninguna ley o reglamento que lo prescriba como sanción por infracciones de carácter policial.
Incluso no lo contempla la ley 222/93 Orgánica Policial. La inhibición de encarar el arresto como sanción
policial, viene de la consideración constitucional que obliga a poner la detención a conocimiento del
juez competente dentro de las 24 horas.

Coacción material: El uso de la coacción material o uso de la fuerza se justifica sólo en los siguientes
casos:
i. Como última ratio, cuando han resultado ineficaces todas las demás sanciones.
ii. Cuando no hay otra medida adecuada que el uso de la fuerza. (cuando intimado a que entregue el
arma, el sujeto no se allane voluntariamente)
iii. Como legítima defensa, de la propia autoridad y en favor de terceros.

11- Sanciones concurrentes.

Las sanciones de policía, como las administrativas en general, no se excluyen, sino que pueden
acumularse con las de carácter penal y civil, como lo admiten uniformemente nuestros tribunales. No
s infringe la regla del non bis in ídem, porque son de distinto orden y obedecen a finalidades distintas,
que no se contrarían, sino que se complementan.

12- Facultades discrecionales y regladas de la policía

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL

 Autorizar a una autoridad administrativa a dictar reglamentos de policía, es concederle facultad
discrecional para adoptar las normas generales que considere convenientes para regular una
determinada materia o actividad. Por la Ley Orgánica Nº 222, la Policía Nacional está facultada a dictar
reglamentos y edictos para el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con sus facultades regladas. Al
dictar el reglamento y adoptar las normas generales que ha de aplicar, la autoridad administrativa
queda vinculada a las facultades regladas que son sus propias normas, salvo las discrecionales que
haya reservado expresamente para determinadas circunstancias.

13- Limitaciones de la función policial.

Cualquier disposición legal, reglamentaria, orden o medida de policía que contraríen la C.N., es nula
y de ningún valor. No hay estado de derecho si la policía no respeta esta limitación fundamental. Otras
limitaciones derivan de la propia esencia de la función policial, aunque no estén expresamente en la
ley:

• la policía no puede intervenir en actos de cualquier género, porque los actos privados que no ofendan
a terceros, están exentos de la autoridad pública (Art. 33, C.N. 1992)
• la protección de los intereses y derechos de los particulares, escapa a la competencia policial que solo
puede ampararlos contra agresiones de terceros, hasta tanto intervengan los tribunales.
• la policía no puede impedir el ejercicio legítimo de los derechos, por ejemplo el de reunirse
pacíficamente.
• las medidas de policía deben ser adecuadas y proporcionales, no debe andar a cañonazos con los
gorriones.

BOLILLA 13. –
CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
1- Aplicación del Derecho Privado en la Administración Pública. La
Administración Pública recurre a la aplicación del Derecho privado cuando los medios jurídicos que
éste ofrece son más idóneos para la consecución de sus fines que los de su propio Derecho que es el
Administrativo. Esta aplicación la pueden hacer el Estado y las Municipalidades, en el carácter de
personas jurídicas que les atribuye el C.C., y los entes descentralizados en el mismo carácter, del que
están investidos en sus respectivas leyes orgánicas.

2- ¿Existen contratos de la Administración que no sean del Derecho Privado?

Existe dentro del género de los “contratos de la administración”, una especie que se ha dado en llamar
“contratos administrativos”, que se rige en parte por normas del derecho común, pero que pueden
separarse totalmente del derecho público, pues son celebrados por entes estatales. 3- Actos
administrativos unilaterales y no contratos
Existen ciertos actos administrativos calificados como “contratos”, que son evidentemente unilaterales
y no bilaterales o contractuales. Ejemplos: permisos, licencias o concesiones. Tampoco son contratos
los actos administrativos por los cuales se conceden exoneraciones fiscales y otras ventajas, por
faltarles el nexo causal de prestaciones y la bilateralidad.
4- Enumeración de los “contratos administrativos” típicos.
Los contratos que generalmente son considerados contratos administrativos son:
1) función pública o empleo público: es una relación de empleo, de subordinación del sujeto particular
respecto del Estado, por la cual cumple las funciones asignadas al órgano o institución, sin tener en
cuenta la jerarquía, importancia o responsabilidad del cargo que ocupe.
2) obra pública: es una obra artificial, producto del trabajo humano y uno de los medios de realizarla es
a través del contrato de obra pública.
3) concesión de servicio público: es el contrato por el cual el Estado encomienda a una persona, física
o jurídica, privada o pública no estatal, la prestación de un servicio público bajo determinadas
condiciones objetivas, subjetivas y temporales. La labor se retribuye con el precio o tarifa pagado por
los usuarios, implica a favor del concesionario una delegación de las respectivas facultades por parte
de la Administración Pública.
4) suministro: es el contrato realizado entre el Estado y una persona física o jurídica, en virtud del cual
ésta se encarga por su cuenta y riesgo, y mediante una remuneración pagada por la Administración,
de proporcionar prestaciones mobiliarias.
5) empréstito público: el Estado obtiene recursos financieros destinados al cumplimiento de sus fines.
Esos recursos financieros se obtienen a través de la emisión de valores o títulos generalmente al
portador, que devengan intereses y que se cancelan en determinadas condiciones.

5- Notas distintivas atribuidas a los “contratos administrativos”.

Los caracteres distintivos que generalmente son atribuidos a los contratos administrativos son:
• participación de una persona pública en el contrato.
• el objeto: el contrato se relaciona con un servicio público.
• interés público: la razón de ser de estos es la satisfacción de ese interés o la realización de ese fin.
• finalidad: finalidad propia de la administración pública, o sea la satisfacción de necesidades públicas.
• desigualdad de las partes: una de ellas, la Administración, establece las condiciones del contrato, y el
contratante particular no hace más que aceptarlas.

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• contenido complejo: reglamentario y contractual. La concesión de servicio público contiene una parte
reglamentaria que puede ser modificada unilateralmente, y una parte contractual que no puede ser
modificada por acto unilateral de la Administración.
• forma de los contratos: están sometidos generalmente a formalidades especiales, como son las de la
licitación pública.
• prerrogativas de la Administración o cláusulas exorbitantes.
Ellas son:
a) ius variandi: en contratos de ejecución sucesiva, de duración relativamente larga, pueden cambiar las
necesidades públicas, o el criterio de la administración para la satisfacción de las mismas, y por la
necesidad de preservar el interés general, ella recurre a la cláusula rebus sic stantibus (continuando
las cosas así como estaban al celebrarse el contrato) para modificarlo unilateralmente.
b) dirección y control: facultad que tiene la administración.
c) sanciones: por incumplimiento de las estipulaciones del contrato la Administración impone las
sanciones previstas, sin recurrir a los tribunales.
d) resolución: la Administración puede rescindir el contrato por interés público.
Todas éstas medidas las puede tomar la administración, sin perjuicio de indemnizar al cocontratante.

6- Incidencia de las facultades propias de la Administración

Estas facultades son las reservadas al Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes (Art. 238 C.N.), y
las que estas mismas leyes asignan a los diferentes organismos administrativos para la realización de
sus cometidos, especialmente los encomendados a las empresas públicas. Las cláusulas exorbitantes
o prerrogativas de la Administración aparecen no como normas intrínsecas de los contratos, sino como
reglas extrínsecas, como incidencia de atribuciones propias de la Administración y, en este carácter,
aplicables en principio a toda clase de contrato celebrado por la misma. La interpretación de las
cláusulas del contrato administrativo, debe buscar el sentido que sea más favorable al correcto
desempeño por parte del Estado de la atribución al que está comprometido.

7- Acto Administrativo y Contrato. Derecho y jurisdicción correspondientes.

Las facultades ejecutivas de la administración son ejercidas antes y durante la ejecución del contrato.
El proceso es el siguiente: la Administración llama a licitación pública, decide sobre la mejor oferta,
adjudica el derecho a suscribir el contrato al mejor ofertante (actos todos unilaterales), se celebra el
contrato (acto bilateral consensual) y luego, durante su ejecución, interviene otra vez mediante actos
administrativos unilaterales en virtud de sus facultades ejecutivas. La conclusión es obvia: todos los
contratos celebrados por la Administración como persona jurídica, se rigen por el derecho común, y los
actos administrativos que interfieren en ellos, por el Derecho administrativo. La jurisdicción competente
es por tanto, la ordinaria para las cuestiones propias del contrato y la contencioso – administrativa para
la revisión judicial de los actos administrativos. En virtud del principio de economía procesal, debiera
unificarse la jurisdicción, tomando como fuero de atracción la contencioso – administrativa.

8- Grado de intervención unilateral en los diversos contratos de la Administración. Dado el

carácter general de las facultades ejecutivas de la administración, ellas pueden ser ejercidas en todos
los contratos celebrados por la misma, pero puede darse en líneas generales, la gradación de un
máximo a un mínimo de incidencia, conforme se intenta describir a continuación:

• Función pública: en ella un agente queda investido de un estatus legal por el acto de nombramiento
que es unilateral. El valor jurídico de la voluntad queda a tal punto disminuido, que existe función pública
aún sin consentimiento alguno del particular (conscriptos, cargas públicas en gral.)
• Concesión de servicio público: su otorgamiento es un acto unilateral, pero no hay posibilidad de
concesión forzada y, por otra parte, tanto el Estado como el concesionario quedan jurídicamente
vinculados por el llamado contrato de concesión. Como es un contrato de larga duración, puede ser
aplicada la regla rebus sic stantibus.
• Obra pública: existe margen para una amplia aplicación o ejercicio de las facultades ejecutivas de la
Administración (suspender la obra a su arbitrio, rescisión del contrato, declaración de nulidad o
anulación de oficio del contrato.)
• Contrato de suministro: compraventa de efectos por entregas sucesivas periódicas. Aquí la
aplicabilidad de las facultades de la administración es más reducida, en el sentido de que pueden
imponer modificaciones para entregas futuras y no para las ya efectuadas, en cuyo caso la disposición
sería retroactiva.
• Empréstito: en éste contrato existe el menor margen para las decisiones administrativas
conformadoras, prevaleciendo el régimen de inalterabilidad del derecho privado. Sin embargo, la
administración podrá declarar la nulidad del empréstito por irregularidades graves (falta de autorización
por parte del Congreso), así como la facultad de resolver el contrato y pagar la deuda antes de su
vencimiento, si considera que las condiciones del empréstito han llegado a ser inconvenientes, por baja
del precio del dinero en plaza, o por otras circunstancias.

Otros contratos:
• Concesión de uso de bienes del Estado (playas, plazas, etc.)
• Servicios al Estado (limpieza de hospitales, seguridad de edificios públicos)
• Locación de servicios (contratados de la Administración pública)
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 El ejercicio de las facultades administrativas no puede ser arbitrario, debe ceñirse al principio de
razonabilidad y puede ser impugnado por extralimitación o desviación del poder.

9- Efectos de hechos nuevos sobre la ecuación financiera del contrato. Hay que discriminar
las variaciones ordinarias y las extraordinarias.
- Las variaciones cuyos efectos deben ser reajustados, son las extraordinarias, que subvierten el
equilibrio financiero del contrato.
- Los hechos de la administración deben ser nuevamente diferenciados:
- los dispuestos en el contrato por el propio ente administrativo contratante por una parte, dan lugar a
indemnización o reajuste en su integridad, y
- los hechos del gobierno en general, dan lugar a reajuste en la medida en que han incidido directamente
en la economía del contrato y no en cuanto a sus efectos que son sólo indirectos y mediatos.
En cuanto a los hechos producidos fuera de la órbita de la administración, propios del
acontecer económico o social (la paulatina depreciación monetaria), solo deben ser objeto de
reajuste en medida equitativa y no integral, en concepto de auxilio o subsidio al contratante.

10- Los Contratos de la Administración en nuestro Derecho positivo.

La Ley Nº 2.051/03 de Contrataciones Públicas, establece el sistema de contrataciones del sector
público. Regula todos los contratos del Estado y de las Municipalidades, con excepción de los contratos
de servicios personales (ley de la función pública), contratos en general regulados por leyes propias
de la materia, los ejecutados en virtud de convenios internacionales, entre otras. Fue creada la Unidad
Central Normativa y Técnica, que vela por el cumplimiento de la ley. Cada entidad debe presentarle un
plan anual de contrataciones. Se puede contratar por licitación pública (contratos mayores a 10.000
jornales mínimos), por concurso de ofertas (entre 2.000 y 10.000 jornales mínimos), contratación
directa (menos de 2.000 jornales mínimos) y con fondo fijo (hasta 20 jornales mínimos). Establece el
procedimiento y control de las licitaciones públicas, que pueden nacionales e internacionales (éstas de
acuerdo a lo previsto en el Art. 18 de la ley). El incumplimiento de la ley conlleva sanciones
administrativas, civiles y penales.

11- Requisito constitucional para Concesiones y Empréstitos. Expresa la C.N. de 1992: Art.
112: “El Estado podrá otorgar concesiones a personas o empresas públicas o privadas, mixtas,
nacionales o extranjeras, para la prospección, la exploración, la investigación, el cateo o la explotación
de yacimientos por tiempo limitado. La ley regulará el régimen económico que contemple los intereses
del Estado, los de los concesionarios y de los propietarios que pudieran resultar afectados.”
Art. 202: “Son deberes y atribuciones del Congreso:
10) Aprobar o rechazar la contratación de empréstitos.
11) Autorizar, por tiempo determinado, concesiones para la explotación de servicios públicos nacionales,
multinacionales o de bienes del Estado, así como la extracción y transformación de minerales sólidos,
líquidos y gaseosos.”
Art. 178: “Para el cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas, contribuciones y
demás recursos, explota por sí, o por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado, sobre
los cuales determina regalías, royalties, compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y
convenientes para los intereses nacionales, organiza la explotación de los servicios públicos y percibe
el canon de los derechos que se estatuyan, contrae empréstitos internos o internacionales destinados
a los programas nacionales de desarrollo, regula el sistema financiero del país y organiza, fija y
compone el sistema monetario.”

BOLILLA 14. PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN

1- Licitación Pública
Es el procedimiento administrativo por el cual la administración invita a una cantidad indeterminada de
posibles interesados a que, sujetándose a las bases fijadas en los pliegos de bases y condiciones,
formulen propuestas de entre las cuales se seleccionará y aceptará (adjudicación) la más ventajosa, o
conveniente (de conformidad a los factores económicos). (Derecho Administrativo, Roberto Dromi, Pág.
377)

2- Principios Constitucionales básicos.

Principio de primacía del interés general sobre el particular: “En ningún caso el interés de los
particulares primará sobre el interés general...” (Art. 128 C.N.)
Principio de Igualdad: La igualdad de trato de los particulares frente a la Administración, Art. 46
C.N., que les confiere el derecho a acceder a los negocios que ofrece la contratación con la misma
igualdad que sólo sede ante el mejor ofertante.
Estos dos principios fundamentales son garantizados por la libre concurrencia, la publicidad y la
intangibilidad del pliego de condiciones. La violación de estos principios constituye vicio grave de la
licitación pública

3- Licitación Restringida

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 Es la llamada licitación por precalificación de empresas, la cual se limita un círculo de posibles
oferentes que reúnan especiales condiciones de capacidad técnica y financiera, exigencias
generalmente necesarias para la contratación de grandes obras públicas. La afluencia de oferente es
limitada. La presentación de los oferentes responde a una invitación personal y directa formulada por
la Administración. El principio de igualdad se cumple con dar participación en la licitación a todos los
que reúnan las condiciones preestablecidas.

4- ETAPAS O FASES DEL PROCEDIMIENTO LICITATORIO.

Pueden señalarse las siguientes etapas dentro del procedimiento de la licitación: 1) Preparación
y adopción del pliego de condiciones.
2) Convocatoria a licitación.
3) Presentación y apertura de las ofertas.
4) Valoración de las mismas.
5) Selección y adjudicación. 6) Formalización del contrato. 5- PREPARACIÓN Y ADOPCIÓN DEL
PLIEGO DE CONDICIONES.
El pliego de condiciones es el conjunto de cláusulas formuladas unilateralmente por el licitante, en las
que se las identifica, se describe el objeto de la licitación (suministro, obra o servicio), las pautas del
contrato a celebrarse, sistema de adjudicación, porcentajes para constituir garantías, período de
validez de las ofertas, penalidades en caso de incumplimiento, forma de presentación de las ofertas,
requisitos a cumplir por los participantes. Constituye el primer acto del procedimiento. El pliego de
condiciones debe ser suficientemente preciso, no solo para la identificación del objeto del futuro
contrato, sino también para hacer que las ofertas, al ser formuladas sobre las mismas condiciones,
puedan ser comparables. Pero al mismo tiempo no deben ser extremadamente específicas o
individualizadas, de suerte que sólo puedan llegar a cumplirlas algún oferente determinado, que sería
la forma de concederle una posición privilegiada. La redacción del pliego es puramente interna de la
Administración, sin intervención ni participación de los administrados, oferentes o terceros interesados.

6- CONVOCATORIA A LICITACIÓN.
La publicidad del llamado a licitación es esencial porque sin ella no se cumplen las condiciones
fundamentales de la libre concurrencia e igualdad de oportunidad para los particulares interesados.
Incluso cualquier modificación en el pliego debe darse a publicidad a todos los oferentes, por los
mismos medios en que ha sido este publicado. La publicación debe hacerse en la forma prescripta en
la ley o reglamento. Operado el anuncio o publicación del llamado, los interesados que cumplimentan
las condiciones objetivas y subjetivas requeridas por la normativa jurídica y por los pliegos de bases y
condiciones, pueden acudir como oferentes. La convocatoria debe contener lo previsto en el Art. 20 de
la Ley Nº 2051/03: nombre del organismo contratante, descripción del objeto de la licitación,
clasificación de la licitación (nacional o internacional), fuente de financiamiento, costo del derecho de
participación, lugar, día y hora para la entrega de y apertura de las ofertas, moneda de cotización,
forma de pago, anticipos y otras consideraciones de interés de los potenciales oferentes.

7- PRESENTACIÓN DE LAS OFERTAS Y APERTURAS DE LAS MISMAS.

Se harán en un solo acto, formal y público, en sobre cerrado, con las seguridades que impidan conocer
su contenido, a más tardar en el día y la hora señalada en la convocatoria. Los convocantes evaluarán
los aspectos meramente formales de la propuesta (documentos habilitantes, nota de depósito de
garantía, etc.) y no puede alcanzar al contenido, puesto que la propuesta es cerrada. De todo lo
ocurrido se labrará acta. (Art. 24 Ley 2051/03)

8- EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS.

Se llevará a cabo por una Comisión Evaluadora. En la evaluación de las ofertas no se podrán utilizar
mecanismos de porcentajes o puntos, excepto cuando se trate de servicios. Se podrá decir que la
mejor oferta será la más conveniente, o bien la de mayor beneficio al menor costo. Tendrían que mediar
razones técnicas, económicas o financieras evidentes y de mucho peso para desechar la oferta de
menor costo.

9- ADJUDICACIÓN: SU VALOR JURÍDICO.

La adjudicación es el último acto unilateral de la Administración en el procedimiento licitatorio. En la
misma decisión califica la mejor oferta y adjudica a su titular el derecho a celebrar el contrato. Es el
acto administrativo por el cual el licitante determina, reconoce, declara y acepta la propuesta más
ventajosa, poniendo fin al procedimiento administrativo precontractual. La adjudicación debe darse a
conocer dentro de los 20 días posteriores a la apertura de las ofertas. El adjudicatario tiene solamente
el derecho de no ser preterido a favor de otro, en el caso que la administración decida contratar.
10- OPCIONES PARA LA ADMINISTRACIÓN.

Al término del procedimiento licitatorio, la Administración tiene las opciones o alternativas siguientes:

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 • declarar desierta la licitación, si no se presentó oferente alguno o si ninguna de las ofertas reunió las
condiciones exigidas en el pliego.
• rechazar todas las propuestas,
• seleccionar la mejor oferta, adjudicando a su proponente el derecho a contratar en el caso de que se
celebrara el contrato;
• celebrar el contrato con el ofertante seleccionado.
El adjudicatario puede dejar de suscribir el contrato perdiendo simplemente la garantía. Igual uso de
la opción de desistir puede hacer la Administración, indemnizando al adjudicatario los daños que
llegara a causarle.

11- FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO.

El contrato debe firmarse dentro de los 20 días siguientes a la adjudicación. Si el adjudicado no lo
hiciere, la administración puede adjudicar el contrato al oferente que haya presentado la siguiente
oferta solvente con el precio más bajo.

12- VICIOS DE LA LICITACIÓN.

Los defectos más graves que pueden producirse en el procedimiento licitatorio son los que de alguna
manera violan o subvierten los principios fundamentales de la libre concurrencia e igual oportunidad
para todos los oferentes. Los interesados deberán protestar ante la Unidad Central Normativa y
Técnica, dentro de los 10 días de conocido el vicio, plazo luego del cual precluye el derecho de
protestar.

13- RECURSOS.
El Art. 84 de la ley expresa que: “la resolución que en una protesta dicta la UCNT, se podrá impugnar
ante el Tribunal de Cuentas.” Los recursos de reconsideración y jerárquico proceden aunque no estén
previstos en la ley, por aplicación de los preceptos constitucionales sobre derecho de petición e
inviolabilidad de la defensa. Además procede en cualquier caso el recurso contencioso administrativo
ante el Tribunal de Cuentas. El Art. 8 de la Ley 2051/03, expresa que se aplicarán en forma supletoria
el C.C., el C.P.C. y las leyes que rigen el procedimiento Contencioso Administrativo.

14- OTRAS FORMAS DE CONTRATACIÓN.

La Ley prescribe: licitación pública (contratos mayores a 10.000 jornales mínimos), por concurso de
ofertas (entre 2.000 y 10.000 jornales mínimos), contratación directa (menos de
2.00 jornales mínimos) y con fondo fijo (hasta 20 jornales mínimos).

• Concurso de precios: licitación limitada a posibles oferentes invitados especialmente por la

Administración a presentar ofertas.
• Subasta o remate público, para la venta de bienes muebles o inmuebles de la administración.
• Contratación directa que consiste en la selección del contratante, libre de formalidades.

15- PRO Y CONTRA DE LA LICITACIÓN PÚBLICA.

A la licitación pública se le achaca principalmente su lentitud, onerosidad, su incapacidad para evitar
los fraudes, al punto de que se convierte con frecuencia en cobertura legal para encubrirlos, no solo
de parte de los funcionarios sino también de los oferentes, mediante colusiones y combinaciones
ocultas.

16- CONCURSO DE PRECIOS. CONTRTATACION DIRECTA.

Concurso de precios: que consiste en la licitación limitada a posibles oferentes “invitados”
especialmente por la Administración a presentar ofertas.
Contratación directa: que consiste en la selección del contratante, libre de formalidades.

17- SUGERENCIAS PARA MEJORAR EL SISTEMA.

El Prof. Villagra Maffiodo opinaba que la Ley debe establecer: a- el impedimento de la autoridad actuante
para entender en la licitación en que se presenten personas vinculadas a la misma por relación
de parentesco o de negocios. Lo mismo para los fiscalizadores de la ejecución del contrato.
b- la institución de un departamento especializado para operar las licitaciones de la
administración. c- Rescisión del contrato y sanciones para los funcionarios que, por culpa o negligencia
en la preparación y especificación del objeto de la licitación, hagan necesarias nuevas especificaciones
y ampliaciones tanto o más importante que las del contrato primitivo, favoreciendo de esta forma al
adjudicatario que, por hallarse en ejecución del contrato, está en situación de imponer sus condiciones
para hacerse cargo de las ampliaciones.
c- Prácticamente todas las sugerencias del citado profesional, han sido atendidas en la Ley Nº
2.051/03 de Contrataciones Públicas.

18- PROCEDIMIENTO DE CONTRATACION DE SERVICIOS PROFESIONALES DE CONSULTORIA.

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 Artículo 26. Ley 1533/2000 – “Toda persona física o jurídica que participe en una licitación pública o
concurso de ofertas, deberá presentar los documentos relativos a su precalificación para ese efecto;
ellos incluirán el respectivo certificado de inscripción en el Registro Nacional de Profesionales y
Empresas de Construcción y Consultoría, además de:

i. experiencia en obras de Ingeniería en cualquiera de sus ramas y obras

arquitectónicas;
ii. experiencia en obras similares;
iii. experiencia del personal permanente; iv. equipos previstos para la obra; y
v. situación patrimonial y financiera.
vi. O cualquier otro requisito preestablecido en la reglamentación de esta ley. Las ofertas deberán
ser presentadas conjuntamente con loscitados documentos relativos a su precalificación, salvo que la
reglamentación respectiva prevea que la oferta pueda ser presentada por separado.”

19- PRESELECCION Y SELECCIÓN DE ACUERDO A LA IDONEIDAD, CAPACIDAD Y CONFIANZA.

LA CALIFICACION DEL CONSULTOR,
Es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y por tiempo determinado ejecuta una
obra o presta servicio al Estado. Sus relaciones jurídicas se regirán por el Código civil, el contrato
respectivo y las demás normas que regulen la materia. Para la contratación de servicios profesionales,
estos deben cumplir con los requisitos establecidos en la ley de la función pública, tendrán derecho a
concurrir en igualdad de condiciones al sistema de selección para acceder a la función pública. Entre
otros requisitos, se encuentra: el de poseer idoneidad y capacidad necesarias para el ejercicio del
cargo, comprobadas mediante el sistema de selección que será el de concurso público de oposición.
Se entiende por tal al conjunto de procedimientos técnicos que se basará en un sistema de ponderación
y evaluación de informes, certificados, antecedentes, cursos de capacitación y exámenes destinados
a medir los conocimientos experiencias e idoneidad del candidato.

20- PROPUESTAS SIN COTIZACION DE PRECIOS

Artículo 38 Ley 1533/2000 “Los precios establecidos en los contratos serán invariables, salvo los
reajustes que se reconocerán en caso de variaciones de precios derivados o motivados por actos del
poder público, a fuerza mayor o por la situación de mercado. Los reajustes de precio se reconocerán
sobre todos y cada uno de los elementos, rubros o insumos que integren el precio. Se reconocerán,
además, los gastos improductivos debidos a disminución de ritmo o paralización total o parcial de
obras, que sean producidas por actos del poder público o de fuerza mayor. En la misma forma
beneficiarán al Estado y los demás entes públicos los menores precios que, generados en las mismas
causas, se reflejen en los conceptos antedichos.”

21- Honorarios y no precios por los servicios profesionales o de consultoría.

Artículo 4°. Ley 1533/00 “Son atribuciones de la Dirección Nacional de Obras Públicas:
a) elaborar el proyecto de reglamentación de la presente ley y sus modificaciones, el que será sometido
a consideración del Poder Ejecutivo;
b) considerar los proyectos de pliegos de bases y condiciones para las obras públicas y remitir su
dictamen al organismo convocante y a la Contraloría General de la República;
c) llevar el Libro de Registros y clasificar, por categorías, a los profesionales y empresas de la
construcción y consultoría;
d) expedir a los profesionales así como a las empresas constructoras y de consultoría, el certificado de
inscripción; y
e) aprobar los índices de variación de precios mensuales para reajustes aplicables a las distintas
modalidades de ejecución de obras públicas. En el inciso e) de la ley sólo se hace referencia a
“precios” de obras, pero como también se contempla “servicios profesionales” de consultoría,
debería además referirse a “honorarios” de profesionales.

22- El Contrato de Consultoría. Crítica al inc. b) del Art. 1 de la Ley 1533/00

Artículo 28.- La adjudicación de una obra o consultoría se formalizará en el contrato respectivo, el cual
deberá ajustarse al pliego de bases y condiciones y cuyos términos se incluirán entre las condiciones
generales de la obra, no pudiendo las partes apartarse del mismo, aun cuando las condiciones
contractuales aparenten ser más beneficiosas para el Estado.
Artículo 1°. “Considérense obras públicas a los efectos de la presente ley las cosas hechas o
producidas por cuenta del Estado, los gobiernos departamentales, las municipalidades y las
entidades descentralizadas, tales como:
a) las obras de ingeniería, en cualesquiera de sus ramas, así como las arquitectónicas;
b) la prestación de servicios profesionales de consultoría relativos a las obras de ingeniería civil,
arquitectónica o industrial;

BOLILLA 15.
SERVICIO PÚBLICO
1- TEORÍA DEL SERVICIO PÚBLICO.
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 Uno de los criterios para definir el derecho administrativo, es el que se ofrece en la teoría del servicio
público. En su horma más extrema, el estado no sería más que un conjunto de servicios públicos, y el
derecho administrativo, el derecho por el cual se rigen tales servicios.

2- DIVERSOS CONCEPTOS.
a) servicio creado y organizado por el Estado o los Municipios, aunque luego concedan su prestación
o explotación a particulares, en cuyo caso no dejan de ser servicio público estatal o municipal. Esta
noción deja fuera la mas ampliamente difundida de considerar como servicios públicos también los
servicios privados de interés publico o general, cuya reglamentación constituye gran parte del Derecho
Administrativo.
b) Servicios de interés general: de ser tan amplio el concepto así caracterizado, comprendería
prácticamente todos los servicios prestados dentro de la comunidad, porque todos ellos son en mayor
o en menor medida de interés partícula e interés general.
c) la materia del servicio: si existen servicios o funciones esenciales que son propios del Estado, tales
como los de justicia, de seguridad, etc., ello no es más que un hecho histórico contingente. No pueden
pues, distinguirse los servicios públicos de los servicios privados por su materia. Los hay, unos y otros,
de transporte, de enseñanza, de sanidad, bancarios, etc., y si algunos de estos servicios son atribuidos
al Estado o los Municipios, serán servicios públicos por disposición de la ley y no necesariamente por
su materia.
d) Lo que caracteriza al servicio público es su régimen jurídico: El derecho administrativo. Pero
precisamente para aplicar este derecho necesitamos saber que es o cuales son los servicios públicos.
Por otra parte, no es exacta la correspondencia entre el servicio público y Derecho Administrativo.

3- RÉGIMEN EXCLUSIVO DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA.

El Poder Legislativo es quien posee amplias facultades para asegurar la regularidad y continuidad de
los servicios públicos, mediante la creación de leyes que los instituyan y que reglamenten los servicios
privados, cuyo interés general encuentre justificado, o autorice al P. Ejecutivo o a determinadas
instituciones autónomas a reglamentarlos. El Poder Ejecutivo por su parte, no tiene más facultades que
las necesarias para la ejecución de tales leyes. El Poder Judicial sólo tiene competencia para entender
y decidir en las cuestiones contenciosas que se susciten con motivo de la ejecución de las mismas
leyes. Pero, eludiendo el principio constitucional de que “nadie esta obligado a hacer lo que la ley no
ordena ni privado de lo que ella no prohíbe”, las autoridades administrativas intervienen en todo aquello
que a su juicio sea servicio público, so pretexto de que el Estado tiene las aludidas facultades de
intervención.

4- NECESARIA RESTRICCIÓN DEL CONCEPTO.

Para evitar las imprecisiones y eventuales extralimitaciones de la doctrina del servicio público, habría
que limitar su concepto a los servicios estatales, municipales y de otras instituciones de
Derecho público. Habría que excluir también del concepto las “funciones públicas” no regidas por el
derecho administrativo, tales como el legislativo y la judicial.

5- GESTIÓN DIRECTA Y CONCESIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO.

Gestión directa: el Estado administra y hace diligencias conducentes al logro de un servicio público o
privado, en el cuales existe obligatoriedad de su prestación, igualdad de trato para los usuarios,
continuidad, modificabilidad y adecuación a las necesidades públicas. Ejemplo: servicio de policía,
recaudación de impuesto, etc.

Concesión del servicio público: son solo los servicios de contenido económico, comercial o industrial,
que afectan de algún modo la soberanía estatal, los que pueden ser objeto de concesión. En ella existe
un otorgamiento de facultades por parte del Estado o de sus cuerpos administrativos al concesionario,
pero el servicio sigue siendo estatal, como si estuviera bajo la gestión directa de la administración
pública, salvo las compensaciones a que tenga derecho el concesionario.

6- APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PRIVADO EN LOS SERVICIOS

PÚBLICOS.
Los servicios públicos de contenido económico, industrial, comercial, bancario, etc., requieren agilidad
como las empresas privadas y el medio adecuado es el de descentralizarlos y hacer que puedan utilizar
los medios jurídicos del derecho privado. Con la sola atribución de personería jurídica a un servicio
público, le está dada la posibilidad de contratar, de tener patrimonio y presupuesto propios,
responsabilidad propia, etc. El derecho privado no sirve a la administración para lograr sus fines, sino
que es un medio que se suma a los suyos propios específicos.

7- SERVICIOS PRIVADOS REGLAMENTADOS.

Los servicios organizados y prestados por particulares, son regidos en principio por el Derecho privado
y sólo por excepción por el Derecho público administrativo, justamente en la medida de su
reglamentación. A veces la reglamentación es tan amplia y rigurosa, como en los servicios de

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 transporte público, que puede plantearse si son servicios privados reglamentados o se han convertido
en servicios públicos bajo concesión.

8- CÓMO SE DISTINGUE EL SERVICIO PÚBLICO DEL SERVICIO PRIVADO REGLAMENTADO.

En primer lugar se debe investigar en la ley, la intención del legislador, en el caso que no exprese
claramente cuál es su intención al organizar o reglamentar un servicio, o emplea una terminología
incorrecta, entonces hay que investigar si existe una intención tácita o implícita, la que podrá inferirse
de ciertos datos o indicios:

• si se ha establecido para el particular la obligación de prestar continuadamente el servicio por

determinado tiempo, puede concluirse que es un servicio público.
• si el particular que presta el servicio percibe tasas, en el supuesto de que estas tasas puedan
distinguirse de los precios del derecho privado, sería también indudable el carácter de servicio público.
• si presta el servicio bajo el régimen de monopolio legal, podría inferirse que es un servicio público,
puesto que solo el Estado tiene esa facultad.
Otras facultades propias del estado son la de ejercer servidumbres administrativas u obligar a los
habitantes a ciertas prestaciones, que el particular no podría arrogarse si no fuera por concesión.

9- NUEVOS COMETIDOS ESTATALES.

La empresa pública no se limita ya a los servicios típicos sino que se extiende a la producción de toda
clase de bienes. En muchos casos no lo hace con intención de obtener lucro, ya que trasciende esa
intención para llegar a objetivos tales como preservar la riqueza nacional, realizar las llamadas obras
de infraestructura, promover las industrias básicas, asegurar las fuentes de trabajo, etc., que son los
desafíos para el Estado de nuestro tiempo.

10- EL SERVICIO PÚBLICO EN NUESTRO DERECHO POSITIVO.

En la C.N. de 1870, no hay una sola palabra sobre servicio público. Lo único que podría equipararse
era la instrucción primaria obligatoria, que sólo el Estado podía llevarla a cabo.

• en la C.N. de 1940, el Estado podía nacionalizar los servicios públicos prestados por particulares, con
indemnización.
• en la C.N. de 1967, el Congreso tenía la facultad de autorizar por tiempo determinado, a iniciativa del
poder Ejecutivo, concesiones para el establecimiento de industrias o de servicios públicos nacionales.
• En la C.N. de 1992, el Estado puede crear servicios públicos por ley, organizar su explotación por sí
mismo o por medio de concesionarios, autorizar concesiones por tiempo determinado para la
explotación de servicios públicos nacionales, multinacionales o bienes del Estado, e indeterminado
para los yacimientos. Por último, la C.N. junto con la Ley de la Función Pública, permiten la huelga de
empleados del sector público, siempre que no se vean afectados los servicios respectivos.

11- NECESIDAD DE ADECUADA TÉCNICA LEGISLATIVA.

El legislador, al tiempo de establecer el régimen jurídico a que estarán sometidos determinados
servicios de los que se harán cargo particulares, debe expresar claramente si éstos lo harán en carácter
de “concesionarios” de servicio privado o “permisionario” de servicio privado reglamentado, y no
remitirse a lo que los interpretes puedan inferir de la naturaleza del servicio.
También es imprescindible establecer cuál será el órgano competente para la calificación, si el propio
Poder Legislativo, el Ejecutivo o alguno de sus órganos, o las Municipalidades en su caso, y por último,
el régimen jurídico uniforme o diversas reglas que serán aplicables, según las peculiaridades del
servicio, una vez sea éste calificado como “servicio público”.

BOLILLA 16. DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO

1- QUE SE ENTIENDE POR DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO.
Es la función del Estado en la economía, sea la función reguladora de la economía privada, sea la de
los emprendimientos económicos del Estado. La economía enfocada desde el punto de vista del
Estado, las formas administrativas de la intervención del estado en la economía.

2- Importancia del Derecho Administrativo para la economía.

Una parte del Derecho Administrativo consiste en las leyes ejecutadas por los órganos ejecutivos del
Estado, éstas diferentes leyes en materia económica (monetaria, industrial, de la energía, etc.) deben
ser objetos de estudios especiales, no solo porque no caben en el marco de un compendio de Derecho
Administrativo, sino porque al Derecho administrativo le interesa solamente cuales son los órganos y
las formas administrativas de ejecución de dichas leyes. Además, estas leyes cambian con frecuencia
de fondo, de modo que resulta insuficiente su estudio en cuanto sólo a la manera de ejecución por los
órganos ejecutivos, sino que hay que consultar dichas leyes en cada caso para encuadrarlos dentro
de la ejecución administrativa, puesto que éste obedece a categorías formales invariables, como el
grado de intervención, la clase de órgano de ejecución, centralizados o descentralizados,

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3- LAS DIVERSAS FASES DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA ECONOMÍA.
No es lo mismo ni está sometida al mismo régimen jurídico, la función pasiva en que el Estado protege
o regula la economía privada, y la activa en que el mismo asume el rol de empresario. Hay entre una
y otra diversos tipos de administración que reflejan progresivos grados de intervención, que van desde
las funciones de estímulo de la economía privada, hasta el monopolio de la empresa pública.

Intervencionismo: El intervencionismo estatal en la economía puede darse en diferentes grados, como

ya se ha dicho, tanto es así que las “formas administrativas de intervención”, llega a caracterizar el
sistema económico de un Estado en un momento histórico determinado. En teoría económica, se dice
que es imposible la falta absoluta de intervención estatal en la economía, incluso el laissezfair (mercado
libre) más riguroso ya es una forma de intervención, a tal punto que su resultado es la existencia de
una economía libre que constituye justamente su deliberado objetivo, sería como una especie de
“acción por omisión”.

Regulación: “El Estado regulará la vida económica nacional”, prescribía el art. 15 de la C.N. de 1940,
apartándose decididamente del sistema de economía libre que había garantizado la Constitución de
1870 para imprimirle caracteres de “economía dirigida y controlada”; en tanto que la Constitución de
1967 y la actual de 1992, ponen énfasis en el desarrollo económico dentro de lo que se denomina
“economía de mercado”. Esto ha demostrado que por encima de toda ideología y bajo la presión de
toda clase de factores, la regulación es una función estatal que se ha impuesto en mayor o menor
grado, dando lugar a la creación del más variado Derecho económico: monetario, industrial, agrario,
de energía, hidráulico, forestal, preservación ecológica, etc., que son a la vez Derecho administrativo,
por cuanto su ejecución compete a órganos administrativos.

Órganos con facultades reglamentarias:

i. Presidencia de la República ii. ii. Ministerio de Hacienda iii.
Ministerio de Industria y Comercio iv. Ministerio de Obras Públicas
y Comunicaciones v. Ministerio de Justicia y Trabajo

4- Tendencias del proceso de transformación del Estado.

La des-intervención: Si invertimos el sentido de lo que se entiende por intervencionismo estatal en
la economía, tenemos que la des-intervención estatal es la des-regularización gradual de la
administración pública de la gestión económica, devolviendo dicho ejercicio a la iniciativa del ámbito
de los particulares.

Privatización: La privatización es un proceso jurídico-económico mediante el cual las actividades

empresariales son transferidas del sector público al sector privado, es decir, traspasadas o tomadas
ya sea desde el Estado o la comunidad, hacia agentes económicos privados.

Liberalización: Es el proceso por el cual se pasa de una economía sujeta al control del Estado a una
“economía de mercado”, reduciendo la capacidad del Estado para intervenir directa o indirectamente
en la economía de un país. Un proceso de liberalización a menudo incluye la privatización de empresas
públicas.

Desregulación: “Desregulación económica” en el sentido amplio, del término es la eliminación de una

restricción, relacionada con alguna actividad económica, impuesta por el gobierno a los agentes. Se
refiere a la liberalización de las fuerzas competitivas y la “no” obstaculización a la entrada y salida del
mercado, que son sinónimo de la “libertad de competencia”. Se consideran como políticas
complementarias a la desregulación, la privatización y la liberalización de los mercados, las cuales han
alcanzado notoriedad en todo el mundo en los últimos veinte años.

Desburocratización: Para hablar de la des-burocratización hay que recordar lo que es la

burocratización. La burocratización es la organización o estructura organizativa que se caracteriza por
procedimientos implícitos y regularizados, división de responsabilidades y especialización de trabajos,
jerarquías y relaciones interpersonales. Es decir que la burocracia tiene la particularidad de que todo
está escrito, no depende de las personas sino más bien de la organización, como un manual de
procedimientos. Toda la burocratización se lleva mediante la jerarquía. Por ende, la desburocratización
es mucho más que la manera de modificar o alterar la estructura organizacional, puesto que el hecho
de modificar la estructura, reduciendo el número de estratos ejecutivos, no provoca automáticamente
un incremento de la velocidad con que se toman las decisiones; al contrario ponen más lento dicho
proceso. La desburocratización, aparte de que busca suprimir los departamentos y grupos de trabajos
que no cumplan o no hagan sus actividades de manera útil, tiene que ver con simplificar, agilizar,
reestructurar y potenciar las estructuras organizativas.

5- Ley N° 1.615/2000 General de Reorganización y Transformación de Entidades Públicas

Descentralizadas y de Reforma y Modernización de Organismos de la Administración Central.
Artículo 1°.- DEL OBJETO. Esta ley establece y regula los procesos de reorganización y de
transformación necesarios para la modernización de los organismos de la administración central y de
las entidades descentralizadas del Estado. Para dicho propósito se autoriza al Poder Ejecutivo a poner
en ejecución tales procesos, a cuyo efecto se entenderá por:
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 a) Reorganización: la reestructuración interna de los organismos de la administración central y de las
entidades descentralizadas del Estado, modificando su conformación orgánica y sus funciones, sin
alterar su condición de entidad pública ni su naturaleza jurídica; y, b)
Transformación: su conversión en personas jurídicas que se regirán por las normas pertinentes del
derecho privado, pudiendo las mismas ser escindidas o fusionadas total o parcialmente.

Artículo 2°.- DE LOS FINES. Los procesos aludidos en el artículo anterior tienen como fines:
a) La reorganización de las entidades del Estado prestadoras de servicios o productoras de
bienes, en adelante "Entidades Públicas del Estado en Reforma o Transformación" o EPERT con miras
a lograr una mayor eficiencia y eficacia.
b) La transformación de las EPERT hasta convertirlas en unas o más sociedades anónimas;
iniciadas y terminadas el proceso de reorganización, proseguirá ineludiblemente el proceso de
transformación.
c) La venta o la capitalización de las EPERT por venta total o parcial de las acciones
representativas del capital social de las EPERT a inversores privados, o por capitalización mediante el
aumento de su capital social y la emisión de las acciones que sean su consecuencia para su colocación,
suscripción e integración por inversores privados, en las condiciones establecidas en esta ley; y, iv. d)
La modernización de los organismos de la administración central dependientes del Poder Ejecutivo, en
adelante ODAC para reformarlos, modernizarlos o suprimirlos.

Artículo 3º.- DE LA DECLARACION. Declárense EPERT y sujetas al proceso de reorganización y

transformación a las siguientes entidades:

a) Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTELCO);

b) Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA); y,
c) Ferrocarril Carlos Antonio López (FCCAL).

6- La regulación de los servicios públicos y la defensa de la concurrencia.

Hoy es innegable que el funcionamiento de la economía de mercado requiere un mínimo de regulación.
Ese mínimo de regulación comprende –sin embargo– una amplia variedad de materias: fiscal,
ambiental, sanitaria, régimen de la propiedad, régimen de organización empresarial, contratos,
insolvencia, consumidores, entre otras. Si bien, este marco regulatorio multidisciplinario es, en la
mayoría de los casos, suficiente para garantizar el correcto funcionamiento de la economía de
mercado, en muchos otros se muestra insuficiente para reencauzar sus desajustes o desequilibrios. La
economía de mercado presupone un régimen de concurrencia de los agentes en un plano de relativo
equilibrio. Asegurar el desarrollo económico articulando medidas que garanticen este equilibrio es tarea
inexcusable del Estado. Y, para los casos en que el equilibrio se rompa, la articulación de medios que
permitan su restablecimiento también compete al Estado

Aunque, en virtud del Artículo 107 de nuestra Constitución Nacional de 1.992, se garantiza la
competencia en el mercado […] y se prohíben […] la creación de monopolios y el alza o la baja
artificiales de precios que traben la libre concurrencia […] con la Ley 4956/13 y el Decreto reglamentario
1490/14, se llena un vacío importante en el sistema jurídico nacional: como estas disposiciones
constitucionales no habían sido desarrolladas a nivel legislativo, su puesta en práctica era casi
imposible, de manera que no resultaban útiles para impedir la realización de conductas
anticompetitivas.

Artículo 1°.- Del objeto de la Ley 4956/13: “La presente Ley tiene por objeto defender y promover la
libre competencia en los mercados. Los actos contra la libre competencia quedan prohibidos y serán
corregidos o castigados, mediante los mecanismos y sanciones previstas en esta Ley.” La Ley se
asigna dos fines; y a la autoridad administrativa dos funciones claras: por un lado la defensa y, por otro,
la promoción de la libre competencia.

7- El Estado empresario.
Se habla de “Estado empresario” cuando bajo una forma más avanzada, el Estado, a través de una
participación activa y directa en los medios de producción, se convierte protagonista de la actividad
económica.

8- Las agencias o entes reguladores.

Para el ejercicio de funciones reguladoras se requiere en todos los casos que el órgano administrativo
esté revestido de competencia y expresa autorización de la ley. Como ejemplos tenemos: la fijación de
salarios mínimos, la del precio de venta del Gasoil, el precio del pasaje de transporte de pasajeros
urbano.

Órganos con facultades reglamentarias:

i. De la Presidencia de la Republica:
ii. Ministerio de Hacienda: es el principal órgano de regulación económica.

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iii. Ministerio de Industria y Comercio: fijar las normas técnicas industriales, las especificaciones y demás
condiciones a las que serán sometidas las materias primas y artículos manufacturados.
iv. Ministerio de Agricultura y Ganadería: a través de la Secretaría del Medio Ambiente, la Dirección de
Semillas, la Dirección de Defensa Vegetal, la Dirección de Protección Pecuaria, la Dirección de
Parques y Vida Silvestre, el Servicio Forestal Nacional.
v. Del Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones
vi. Ministerio de Justicia y trabajo: la Dirección del Trabajo, tiene atribución principal de cumplir y hacer
cumplir las disposiciones laborales vigentes en la Nación que correspondan a la autoridad
administrativa según los términos del Código del trabajo.

9- Entes Reguladores:
ERSSAN: El Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN) es una entidad dependiente de la
Presidencia de la República que funciona desde el año 2000 como resultado de la promulgación de la
Ley 1614. Desarrolla actividades administrativas, jurídicas, técnicas y de supervisión para garantizar
que los prestadores de agua potable y saneamiento se extiendan a todo el país, provean sus servicios
con la calidad y cantidad necesarias, y que su precio sea justo y sostenible. El ERSSAN tiene como
finalidad regular la prestación del servicio, supervisar el nivel de calidad y de eficiencia del servicio,
proteger los intereses de la comunidad y de los usuarios, controlar y verificar la correcta aplicación de
las disposiciones vigentes en lo que corresponda a su competencia. CONATEL: La misión es la de:
"Planificar, Organizar y Controlar de manera eficaz y eficiente la regulación

técnica y administrativa de las telecomunicaciones de conformidad a la normativa vigentes y

estándares aplicables.” Tiene como objetivos:
1. Controlar, fiscalizar y monitorear de manera permanente el espectro radioeléctrico.
2. Impulsar el desarrollo de infraestructura, nuevos servicios y tecnología de telecomunicaciones.
3. Reestructurar y adecuar de manera eficiente la distribución, disponibilidad, uso y asignación del
espectro radioeléctrico.
4. Fomentar la universalización de acceso a los servicios de telecomunicaciones en todo el territorio
Nacional.
5. Promover las inversiones en materia de telecomunicaciones.
6. Promover y garantizar la libre y leal competencia dentro del sector de las Telecomunicaciones.
7. Aprovechar las oportunidades para el Paraguay dentro del Consejo de La Unión Internacional de
Telecomunicaciones y en el concierto de Naciones.
8. Reforzar y ampliar la presencia institucional y cobertura de la regulación de telecomunicaciones en
zonas geográficas estratégicas del Territorio Nacional.

10- Empresas Públicas Privatizadas.

La ley 126/91 que establece un régimen de privatización de empresas del Estado, autorizaba al Poder
Ejecutivo a transferir total o parcialmente, al sector privado las entidades públicas productoras de
bienes o servicios, o sea, las "Empresas del Estado Sujetas a Privatización", y las acciones o, en su
caso, las cuotas sociales de las empresas en las que el Estado sea titular o tenga participación. Las
empresas estatales que fueron transferidas por esta medida al sector privado son:

i. Copaco (Compañía Paraguaya de Telecomunicaciones - anteriormente

Antelco) ii. Essap (Empresas de servicios sanitarios del Paraguay -
anteriormente Corposana)

iii. Capasa (Cañas Paraguayas S.A.- anteriormente Apal) iv. LAP (líneas aéreas paraguayas) v. Acepar
(Aceros Paraguay)

11- Empresa pública subsidiaria de la privatizada.

La generalidad de las empresas públicas existentes, cumplen una• función subsidiaria de las empresas
privadas. Sus creaciones han sido urgidas por varias razones: a) porque el cometido no está al alcance
de las empresas privadas, como es el caso de Itaipú u Yacyreta, que requieren el aprovechamiento de
un rio internacional, o de Corposana, que en el momento de su creación necesitó la ocupación de
bienes del dominio público, b) por falta de interés de la iniciativa privada, como es el caso de INC
industria nacional del cemento, c) o simplemente para reforzar como ocurrió con la flota mercante del
Estadoo d) por razones políticas de infraestructura económica, Copaco y Petropar.

Las razones pueden ser varias y concurrentes en un mismo caso,• pero las señaladas sirven para
demostrar el carácter general de subsidiariedad de la empresa pública respecto de la privada en
nuestra Administración actual.

12- La participación privada en las empresas estatales.

Una vez creado un servicio público o una industria estatal, el Estado puede otorgar su explotación a
un concesionario, el servicio o la industria sigue perteneciendo al Estado, pero no se califica como
“empresa pública” porque su explotación se realiza por cuenta y riesgo exclusivo del sector privado; no
hacen parte de la Administración pública ni son incluidos en la ley general de presupuestos.

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 La constitución de un empresa mixta constituye un paso más en la intervención estatal en la economía,
sin ser la forma más avanzada, puesto que permite la participación de la empresa privada en el capital
y la administración de la empresa.

13- Las empresas privadas de servicio público.

Se ha dicho que no hay casi servicios que no sean de algún modo de interés general, y sujetos por
consiguiente a una eventual reglamentación. Si no están generalmente reglamentados los servicios de
tan grande interés general, como los de producción y distribución de los artículos de primera necesidad,
es porque se confía en que la libre competencia bastará para asegurarlos.

A veces la reglamentación de un servicio llega a ser tan amplia y rigurosa, como los servicios de
transporte urbano de pasajeros, para los que están fijados el itinerario, horario, requisitos de seguridad
e higiene, tarifa, condiciones personales de los operarios, etc. al punto que se plantea el problema de
si estos servicios siguen siendo “servicios privados simplemente reglamentados” o se han convertido
en verdaderos servicios públicos bajo concesión.

14- Monopolio y libre concurrencia.

En primer término, existen dos tipos de monopolios que hay que diferenciar:
i. Monopolio de hecho: Existe el monopolio de hecho cuando las condiciones peculiares del servicio o
la industria, no admiten la libre concurrencia, aunque ésta no estuviese prohibida. (ANDE, Servicio
agua corriente). Este tipo de monopolio no nace de la ley, se impone por la fuerza de los hechos.
ii. Monopolio legal: es el establecido por la ley que prohíbe la libre concurrencia. Este tipo de monopolios
está expresamente descartada para empresas privadas. Art. 107 C.N. De la libertad de concurrencia:
2Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia, dentro de
un régimen de igualdad de oportunidades. Se garantiza la competencia en el mercado. No serán
permitidas la creación de monopolios y el alza o la baja artificiales de precios que traben la libre
concurrencia. La usura y el comercio no autorizado de artículos nocivos serán sancionados por la ley
penal.”
La Constitución Nacional de 1992 nada dispone respecto del monopolio estatal (excepto las dadas por
fuerzas del hecho), por lo que no se puede concluir que sea permitido. La autorización para el
monopolio estatal debería de ser expresa, en razón de que, consagrándose con énfasis el derecho de
los habitantes a la libre concurrencia y la prohibición expresa del monopolio, debería ser establecida
también de forma expresa la posible excepción en favor del Estado.

BOLILLA 17 DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO

1- SU UBICACIÓN: DERECHO FINANCIERO Y DERECHO TRIBUTARIO.
El Derecho tributario aparece en las obras como parte del derecho financiero, o bien integrando con
éste la ciencia de la hacienda pública o finanzas. Hay que marcar la distinción entre derecho financiero
y derecho tributario: el primero comprende la legislación presupuestaria, la de contabilidad pública, el
régimen de erogaciones e ingresos no tributarios, en tanto que el segundo se ocupa de la legislación
tributaria, llamada también fiscal. La diferencia principal, es que el derecho administrativo y financiero
son vinculantes para los órganos de la administración, y el derecho tributario para los contribuyentes.

2- DERECHO TRIBUTARIO Y DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO.

Derecho Tributario: son las normas que regulan el establecimiento legal del tributo, sus clases, los
sujetos alcanzados, los hechos imponibles, las exenciones especiales, las formas y plazos de pago,
las multas u otras penas, o los simples recargos que corresponde aplicar por infringir los preceptos
sobre declaraciones, trámites y vencimientos.
Derecho Administrativo Tributario: son las normas que regulan la ejecución del derecho
tributario.
3- COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO Y SUS ÓRGANOS.
La C.N. establece en el Art. 238, num. 13: “Son deberes y atribuciones del Presidente de la República:
13) disponer la recaudación e inversión de las rentas de la República, de acuerdo con el Presupuesto
General de la Nación y con las leyes, rindiendo cuenta anualmente de su ejecución.” La disposición
“disponer la recaudación” constituye la parte administrativa del derecho tributario y financiero. Por Ley
se creó la Sub Secretaría de Estado de Tributación, dependiente del Ministerio de Hacienda, órgano
facultado para organizar y controlar la percepción de todos los impuestos que no sean aduaneros,
municipales, postales y telegráficos. 4- DESCENTRALIZACIÓN DE LOS ÓRGANOS DE
RECAUDACIÓN.
Las facultades de recaudación no pueden ser ejercidas exclusivamente por los órganos centrales del
Poder Ejecutivo. Cabe entonces la necesidad de la descentralización de competencia en sus diversos
grados, para dictar reglamentos y para resolver cuestiones concretas mediante actos administrativos
individuales.

5- REGLAMENTOS EN MATERIA TRIBUTARIA.

Reglamentos Externos: todo tributo debe ser establecido exclusivamente por ley.

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 Reglamentos Internos: la facultad para emitir reglamentos internos para la ejecución de las leyes, la
tienen los órganos de recaudación, aún en el caso que la ley no se la otorgara expresamente, porque
dicha facultad estaría implícita en el poder jerárquico. El reglamento interno obliga a los Agentes de la
administración y no a los particulares.
Reglamento de ejecución: son los dictados para la mejor ejecución de la ley, mediante providencias
que completan las disposiciones legales, sin crear nuevas obligaciones extrañas a las previstas
legalmente. Ejemplo: obligación de presentar Declaraciones Juradas en determinado tiempo,
establecer los formularios al efecto. Esos reglamentos obligan al contribuyente, en la medida que la
obligación esté prevista en la ley. En algunos casos, la ley no expresa dicha facultad, pero indica: “El
Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley, o el presente artículo”, lo que se refiere a ésta clase de
reglamento, de alcance limitado.

6- DETERMINACIÓN INDIVIDUAL (LIQUIDACIÓN) DEL TRIBUTO.

La determinación individual o liquidación del tributo, es un acto administrativo rigurosamente reglado.
Debe reunir todos los requisitos y condiciones de regularidad y validez del acto administrativo:

• Condición de fondo: el tributo establecido en la ley, y dictada por el órgano competente, asignado en
la Ley (Sub Secretaría de Estado de Tributación, Ley Nº 125/91)
• Forma: debe ser escrita o exteriorizada por algún medio que la haga cierta y auténtica.
• Procedimiento previo a la liquidación. Puede ser: procedimiento normal, con participación de la
SSET, - autoliquidación del contribuyente por Declaración Jurada, o - liquidación de oficio, a cargo
de la SET.
• Causa: es el hecho imponible o hecho generador del impuesto.
• Pronunciamiento de la autoridad: es especialmente exigido para el cobro judicial del impuesto.

7- NATURALEZA JURÍDICA DE LA LIQUIDACIÓN.

Es un acto administrativo declarativo y no constitutivo. Esto quiere decir, que la liquidación hace recaer
sobre un contribuyente determinado, una obligación tributaria también determinada, que nació en el
momento en que el contribuyente provocó el hecho generador del tributo. Declara una obligación
existente, y no una nueva.

8- REVOCABILIDAD DE LA LIQUIDACIÓN.
Si la liquidación es correcta, una vez pagada no es revocable por cambio de criterio en la aplicación
de la ley. Si se le aplicara un cambio de criterio, se infringe la norma constitucional de irretroactividad
de las leyes. Es irrevocable la liquidación correcta, en la que no ha mediado ocultación u omisión del
contribuyente. Se entiende también que el cambio de criterio en la aplicación de la ley puede tener
lugar en casos futuros. La autoridad no está atada por la interpretación de la ley que haya dado
anteriormente, salvo que ella se haya constituido en jurisprudencia para el caso.

9- CONSULTAS SOBRE INTERPRETACIÓN DE LA LEY TRIBUTARIA.

La Ley Nº 125/91 Régimen Tributario, concede al particular el derecho a formular consultas
vinculantes a la autoridad administrativa, fundado en el Art. 40 de la C.N. del derecho a peticionar a las
autoridades. Ahora, la cuestión es si la respuesta que la administración da es o no recurrible. La misma
ley admite la recurribilidad de su respuesta ante los tribunales, por el procedimiento contencioso –
administrativo.

10- OBLIGACIÓN TRIBUTARIA Y OBLIGACIÓN DEL DERECHO COMÚN.

La obligación que emana de la liquidación tiene por objeto una prestación pecuniaria, lo mismo que
una obligación del Derecho Común que tenga por objeto dar sumas de dinero. Se diferencia en cuanto
que el reclamo judicial de la obligación del derecho común es optativo para el particular, y el reclamo
de la obligación tributaria es obligatorio para el agente estatal.

11- REGLAS PROPIAS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA.

Regla de la igualdad: “Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No
se admiten discriminaciones.” Que debe ser aplicada en la ley y en su aplicación práctica. No pueden
haber interpretaciones distintas o liquidaciones diferentes a situaciones iguales.
Constitución en Mora: la obligación del contribuyente de pagar el impuesto no depende de que la
autoridad recaudadora quiera o no exigir o retardar la exigencia del pago, sino del mandato de la ley.
Por consiguiente, no son aplicables las reglas del derecho común. Prescripción liberatoria: la ley Nº
125/91 prevé la prescripción de las acciones para el cobro de tributos, en el término de 5 años contado
a partir del 1º de enero del año siguiente a aquel en que la obligación debió cumplirse, para las
obligaciones anuales, y 5 años para las mensuales.
Compensación: también está prevista en la Ley la compensación de oficio o a petición de parte, de
los créditos del sujeto pasivo (contribuyente) relativos a tributos, intereses o recargos y multas, con las
deudas por los mismos conceptos liquidados por aquel o determinadas de oficio, referentes a períodos
no prescriptos, comenzando por los más antiguos aunque provengan de distintos tributos, en tanto el
sujeto activo sea el mismo. Para que proceda la compensación es preciso que tanto la deuda como el
crédito sean firmes, líquidos y exigibles.
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12- LIBERACIÓN DEL TRIBUTO.
Así como la obligación de tributar debe ser establecida por ley, en la misma forma debe serlo su
liberación. Nuestro derecho positivo tiene varias normas relativas a exoneraciones (totales o parciales)
de tributos, como la Ley Nº 125/91, modificado por la Nº 2.421/04, la Ley Nº 60/90 de Inversiones, la
Ley Nº 438/97 de Cooperativas, entre otras. Hay que distinguir entre:
1. Exoneración: se libera al contribuyente del impuesto.
2. Exención: el impuesto no existe, sea porque no ocurre el hecho generador o porque no es el sujeto
designado por la ley. En la exención, no se requiere liberación.

13- REPETICIÓN DE PAGO INDEBIDO.

Tampoco hace falta autorización legislativa expresa para que proceda la repetición de pago indebido.
Así lo imponen el principio constitucional de igualdad en la carga pública y el de que nadie está obligado
a pagar más impuesto de lo que la ley establece. En nuestra ley, la repetición procede siempre que el
reclamo se entable dentro de los 4 años desde la fecha del pago indebido o en exceso.

14- IRREGULARIDADES DE LA LIQUIDACIÓN Y SUS REMEDIOS.

La liquidación puede adolecer de cualquiera de las irregularidades del acto administrativo y ser pasible
de nulidad o anulabilidad. Nula sería una declaración que pretenda cobrar impuestos inexistentes. De
las anulables hay que cuidarse, pues hay que interponer los recursos dentro del plazo legal. Los medios
de protección del contribuyente contra la liquidación irregular, son los mismos que proceden contra los
actos administrativos en general (excepto el jerárquico).

15- INCOSTITUCIONALIDAD DE LA LIQUIDACION.

La autoridad administrativa debería abstenerse de aplicar la ley, en caso que ésta resulte
manifiestamente inconstitucional. Ello conforme a lo estipulado en la C.N. por el principio de prelación:
primero la C.N.

16- EL PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO Y SU REFORMA.

Es opinión del D. Villagra Maffiodo, que en diversas leyes se establece un propio procedimiento para
la determinación individual del impuesto, la investigación y sanción de las infracciones, y para la
interposición y sustanciación de los recursos, lastimosamente en forma tan variada, como si nada
hubiera en común entre todas ellas. Es necesario un procedimiento uniforme en la instancia
administrativa, ya que hoy es necesario estudiar varias leyes para conocer el procedimiento actual.

17- COBRO JUDICIAL DE TRIBUTOS.

Las leyes tributarias fiscales y municipales, establecen el procedimiento para el cobro compulsivo de
tributos, mediante los Certificados de Deuda, los cuales son considerados títulos ejecutivos, y siguen
el procedimiento ejecutivo establecido en el C.P.C. (procedimiento ejecutivo o procedimiento de
ejecución de sentencias).

BOLILLA 18.
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
1- CONCEPTO DE LA RESPONSABILIDAD EN DERECHO.
Se entiende por responsabilidad en Derecho, la condición o estado que hace imputable a una persona,
la consecuencia jurídica de una acción u omisión de la misma persona o de otra o de un simple hecho.
En todos los casos es una creación jurídica.

2- CLASES DE RESPONSABILIDAD. LA RESPONSABILIDAD ES:

subjetiva: cuando la imputación se funda en el concepto moral de culpa, y objetiva:
cuando se basa en consideraciones de justicia o de mera técnica jurídica ajenas al
concepto de culpa.

La del Estado, en todos los casos sólo puede ser objetiva, pues carece de voluntad propia y de culpa,
como todas las personas jurídicas.

Otra clasificación que interesa a nuestro objeto es la de responsabilidad indirecta: como lo es

la de la administración por actos antijurídicos de sus agentes, y directa: por actos jurídicos
regulares, que le son imputados a la administración como si fueran propios de ella misma. Por
último, la responsabilidad puede ser contractual y extracontractual.

3- RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL.
Se rige por el derecho privado. Esto es válido respecto de todos los contratos de la administración,
inclusive sobre los llamados “contratos administrativos.” La responsabilidad recae sobre la entidad
administrativa contratante con personalidad jurídica. En el caso del Estado, aunque la ejecución del

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 contrato hubiese quedado a cargo de algún Ministerio o repartición administrativa, incluso de los
poderes Legislativo y Judicial, sin personalidad jurídica, la responsabilidad es del Estado, contra quien
debe dirigirse la demanda.

4- RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL.
El problema de la responsabilidad extracontractual del Estado, está resuelto en el Art. 106 de la C.N.
de 1992: “Ningún funcionario o empleado público está exento de responsabilidad. En los casos de
transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones, serán
personalmente responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho
de éste a repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto.” Además, prescribe el Art. 1845
del C.C.: “Las autoridades superiores, los funcionarios y empleados públicos del Estado, de las
Municipalidades, y de los entes de Derecho Público serán responsables, en forma directa y personal,
por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Los autores y copartícipes responderán
solidariamente. El Estado, las Municipalidades y los entes de Derecho Público responderán
subsidiariamente por ellos en caso de insolvencia de éstos”.

5- LEGISLACIÓN COMPARADA.
- En Inglaterra, con el dogma “The King can do not wrong”, ni siquiera se admitía la responsabilidad de
sus agentes. Hasta que en 1947, por la Crown Proceding Act la responsabilidad de sus agentes.
- en EE.UU., partiendo del principio diferente de que el estado no podía ser juzgado por uno de sus
Poderes, tampoco fue admitida su responsabilidad por actos ilícitos de sus agentes, hasta 1946 en que
se la estableció por la Federal Court Claims Act.
- Es en Francia donde el régimen de las responsabilidades de la administración ha sido establecido
desde más antigua data y en medida más completa.
- En Argentina, la responsabilidad extracontractual del estado sigue en líneas generales el mismo
régimen.

6- CLASES DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL.

Hay casos en que la responsabilidad de la administración se acumula a la del agente, y otros en que
solo ella es responsable.
1. Responsabilidad Indirecta: es la emergente de actos antijurídicos (delitos y cuasidelitos) de sus
agentes.
2. Responsabilidad Directa: por actos jurídicos regulares (legislativos, administrativos y judiciales),
que son actos propios de la administración.
3. Responsabilidad por Riesgo: responsabilidad por hechos accidentales acaecidos dentro de la
Administración, sin culpa de los agentes y tampoco son actos propios de la Administración.
7- FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL. TALES SON:
La teoría de la culpa in eligiendo o in vigilando: aplicable sólo a la responsabilidad por actos ilícitos
de los agentes y que evidentemente carece de validez, pues si no se le puede atribuir culpa a una
persona jurídica por acto propio, tampoco se puede por haber elegido mal o por no haber vigilado a
sus agentes.
-La de los derechos adquiridos: la administración debe indemnizar si afecta derechos adquiridos.
También carece de validez, por la imprecisión del concepto “derechos adquiridos.” -Aplicación por
analogía de la indemnización por expropiación: en rigor no existe tal analogía.
-Igualdad en las cargas públicas: entendida como igualdad de sacrificio en aras del bien común. Es
válido para fundar la responsabilidad del Estado, que debe restablecer la igualdad mediante la
indemnización.
-Teoría del riesgo de administración: si se considera que la actividad de la administración redunda en
beneficio de la colectividad, no solo resulta equitativo sino justo en el sentido de la justicia distributiva,
que se compense a la víctima por el daño inferido, con cargo al patrimonio de la colectividad.
El complejo de garantías del estado de derecho para la protección de las personas: toda persona
tiene derecho a ser protegida por el Estado en su vida, su integridad física, su libertad, su seguridad,
su propiedad, su honor y su reputación (Art. 9, C.N. 1992)

8- RESPONSABILIDAD POR ACTOS ILÍCITOS DE LOS AGENTES.

Art. 106 de la C.N. de 1992: “Ningún funcionario o empleado público esta exento de responsabilidad.
En los casos de transgresiones, delitos o faltas que cometiesen en el desempeño de sus funciones,
serán personalmente responsables, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del estado, con
derecho de éste a repetir el pago de lo que llegase a abonar en tal concepto”

9- EVOLUCIÓN EN NUESTRO DERECHO POSITIVO.

- Hasta la sanción de la Ley 1506/35, la responsabilidad del Estado por actos ilícitos de sus agentes, se
fundaba en el C. C., que extendía el régimen “a los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos
en el ejercicio de sus funciones.”

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL

- Dictada la Ley 1506/35, se adoptó el principio de la irresponsabilidad del Estado por hechos o actos de
sus funcionarios, que importen delitos o cuasidelitos.
- La C.N. de 1940, no instituyó la responsabilidad del Estado, pero sí abrió la posibilidad de instituirla por
ley, la cual nunca fue dictada.
- La C.N. de 1967, dio el paso al prescribir la responsabilidad personal de los agentes públicos, sin
perjuicio de la responsabilidad del Estado, que será reglamentada. Tampoco se dictó una ley
reglamentaria.
- La C.N. de 1992, establece la responsabilidad personal del funcionario público y la subsidiaria del
Estado, por daños y perjuicios causados en el ejercicio de sus funciones, en su Art. 106.

10- AGENTES CUYOS ACTOS CAUSAN RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.

De acuerdo al Art. 106 de la C.N., todos los funcionarios públicos son personalmente responsables de
sus actos, con la responsabilidad subsidiaria del Estado. Es indiferente que el Estado lo haya nombrado
por acto público o en virtud de un contrato, así como cualquier disposición legal en contrario.

11- CONDICIONES DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

- que el agente de la administración sea culpable de un hecho ilícito, delito o cuasidelito. - las
transgresiones, delitos o faltas deben cometerse en el desempeño de sus funciones.

12- ACUMULACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL AGENTE Y DE LA

ADMINISTRACIÓN.
La responsabilidad admite diferentes modalidades, pero nuestra C.N. establece que el Estado es
subsidiariamente responsable de los actos ilícitos de sus agentes, cometidos en el ejercicio de sus
funciones. Ello significa que la responsabilidad del agente está en primer término, hallándose la del
Estado en segundo lugar, para garantizarla y hacerla efectiva.

13- BASES PARA UNA LEY REGLAMENTARIA.

La ley debe conciliar los dos intereses en juego: la legalidad de la administración garantizada con la
responsabilidad personal de sus agentes, y la protección del particular damnificado que debe ser
indemnizado de todas maneras.

1. La primera base es la subsidiaridad de la responsabilidad del Estado, sólo para el caso de insolvencia
del agente público culpable.
2. La demanda debe ser dirigida conjuntamente contra el agente y contra la administración, para que no
pueda ésta oponer la Acción Autónoma de Nulidad.
3. La responsabilidad de la Administración se hará efectiva previa excusión de los bienes del agente. 4.
La ley debe definir el derecho aplicable y la jurisdicción correspondiente.

14- ¿DERECHO PRIVADO O PÚBLICO?

La responsabilidad de la Administración por actos ilícitos de sus agentes, se rige por el
Derecho Civil y la jurisdicción competente es la ordinaria, conforme dispone el Art. 1.845 del C.C. El
derecho de repetición que llegue a ejercer el Estado contra el funcionario, se rige por la jurisdicción
contenciosa – administrativa. Existe una relativa distinción entre el Derecho público y el Derecho
privado en ciertos casos, distinción que depende de las disposiciones del legislador dentro del marco
constitucional y del poder constituyente. (“las normas e instituciones no están dadas por sí mismas,
como objetos de la naturaleza, sino que son obras del creador del
Derecho”)

15- RESPONSABILIDAD POR ACTOS REGULARES.

El artículo 39 de la C.N. garantiza el derecho a la justa indemnización por los daños o perjuicios que
pudiera uno ser objeto por parte del Estado. Este mandato constitucional se considera de una manera
muy amplia en cuanto se refiere a “responsabilidad del Estado”, incluyendo las relativas a “actos ilícitos”
cometidos por funcionarios y empleados del Estado, como también comprende los “actos estatales
regulares”. Esta responsabilidad es amplísima, incluye la que puede derivar de daños causados por
actos legislativos, administrativos y judiciales.

16- NECESARIA LIMITACIÓN EN LA APLICACIÓN.

La responsabilidad Estatal se funda en el principio de igualdad “toda persona tiene derecho a ser
indemnizada…”, así como también en la igualdad en las cargas públicas; pero al mismo tiempo, el
mismo principio sirve para limitar ese derecho. En efecto, si los daños ocasionados son normales (la
sanción de una ley siempre produce alguna especie de daño colateral por el hecho de generar
limitaciones de algún tipo) y no infringen el principio de igualdad, no cabe la indemnización en cuanto
a daños o perjuicios, por el contrario, tiene vigencia el principio constitucional de que “en ningún caso
el interés de los particulares primará sobre el interés general”, art. 128 C.N.

17- Responsabilidad por actos legislativos.

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL
 No se puede entender el precepto constitucional como que “cualquier daño producido por la sanción
de una ley debe ser indemnizado”, porque entonces ya no se podrían dictar ninguna ley, porque es
inevitable que para la consecución del bien común se impongan limitaciones, obligaciones y
prohibiciones que algún daño causaran necesariamente a los particulares, y que deben ser
considerados como efectos normales de la ley. Para que el daño sea indemnizable, el daño debe ser
extraordinario e individual o individualizable para determinadas personas, de modo que la
indemnización sea indispensable para reestablecer la igualdad.

18- Responsabilidad por actos administrativos.

Entre estas responsabilidades, se cuentan por ejemplo las ordenanzas municipales que declaran
avenida una calle, en la cual, como consecuencia, los propietarios deben dejar una franja sin edificar.
En este caso no cabe indemnización porque todos los propietarios son afectados por igual a la
limitación del “derecho de propiedad”, y también porque serán beneficiados por la plusvalía que genera
la conversión de la calle en avenida; pero si alguno de ellos tuviera su propiedad con escaso fondo y
el mismo resulta inutilizable, no cabe duda de que tiene derecho a una indemnización por aplicación
del art. 39 de la C.N. De los actos administrativos individuales, los más importantes son las órdenes
militares que en estado de guerra internacional y civil pueden causar gravísimos daños.

19- Responsabilidad por actos judiciales.

La responsabilidad por actos judiciales exige fundamento legal especial. Es inevitable que, aún en el
supuesto de ausencia de culpa o negligencia del Juez, a veces de deslicen algunos errores en una
sentencia, castigando de ese modo a inocentes o reteniéndolo por tiempo extraordinario bajo prisión
preventiva, que al final cesa por sobreseimiento libre. Nuestros tribunales deberán decidir cuándo se
les plantee una situación, qué daños son indemnizables y cuáles no. Por de pronto no podrá
presentarse el caso de error judicial en sentencias condenatorias definitivas porque en nuestro sistema
procesal penal no existe instancia de revisión. El único remedio en estos casos es el indulto presidencial
que debería ser acompañado de indemnización si se trata de compensar el perjuicio sufrido. Los casos
de prisión preventiva, que a veces duran años, y luego por sobreseimiento libre son declarados sin
culpa, y han sufrido perjuicios, no todos los casos, por su brevedad o lo difícil que resulta su
esclarecimiento, son indemnizables; en su defecto deben ser considerados como “riesgos comunes”.

20- Responsabilidad por hechos accidentales.

Nos referimos aquí a los hechos producidos en la Administración sin culpa de sus agentes, es decir
accidentes ocurridos por actos involuntarios de los mismos o por las cosas a su cuidado. La
responsabilidad por estos hechos no está comprendida en el Art. 39 de la Constitución, puesto que no
se trata de daños causados por "actos estatales". Dentro de nuestro Derecho positivo dicha
responsabilidad puede fundarse también en la responsabilidad por accidentes del trabajo del Código
Laboral y en la de daños causados por las cosas de que una persona se sirve o que tiene a su cuidado
del Código Civil, tomados ambos Derechos como supletorios del Administrativo. El derecho a la
indemnización lo tendrán no solamente los particulares extraños a la Administración sino también los
agentes de la misma, con idéntico título de indemnización por riesgo.

21- Derecho y Jurisdicción correspondiente.

La responsabilidad de la Administración por actos regulares, sean legislativos, administrativos o
judiciales, es propia del Derecho administrativo. No existe en Derecho privado, en el que el ejercicio
legítimo de los derechos no causa responsabilidad en el agente. La responsabilidad por hechos
accidentales es también de Derecho administrativo, por estar fundada en los mencionados principios
de igualdad y riesgo de administración. La jurisdicción competente para estas clases de
responsabilidad es, por tanto, la contencioso-administrativa.

22- Demandas de Indemnización contra la Administración.

El Decreto- Ley N°6623/44 que reglamenta las demandas contra el Estado en asuntos civiles, es
aplicable en materia de indemnización de daños por incumplimiento de contratos y también por
responsabilidad del Estado y de los entes descentralizados con personalidad jurídica por actos ilícitos
de sus agentes, mientras no sea dictada la ley reglamentaria que eventualmente regule esta materia
como de Derecho público.

Las demandas de indemnización sobre la base de responsabilidad de la Administración por actos

jurídicos regulares y por hechos accidentales, están sujetas a un procedimiento en parte análogo y en
parte diferente del de las demandas civiles. Análogo, en cuanto debe iniciarse con la reclamación
administrativa y agotarse los recursos en la misma instancia para luego promoverla demanda ante el
tribunal contencioso-administrativo.

La acción contencioso-administrativa de indemnización por acto legislativo o judicial, debe ser dirigida
contra el Estado por no estar revestidos de personalidad jurídica los Poderes estatales involucrados.
La acción por daños causados por reglamentos, contra la institución administrativa con facultad
reglamentaria y personalidad jurídica, como el Banco Central y las Municipalidades; y si no, contra el
Estado, como los causados por edictos policiales y reglamentos de los Ministerios. Y por hechos

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 accidentales, contra la institución administrativa en que se produjo el hecho, si tiene personalidad
jurídica, y contra el Estado si no la tiene.

BOLILLA 19. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN

1- EL CONTROL POLÍTICO
Es el que se realiza por órganos del poder legislador como las investigaciones mediante comisiones
legislativas, sanción de los presupuestos de las entidades centralizadas y descentralizadas; reforma
de las leyes orgánicas.

La Constitución en su artículo 195 señala que ambas cámaras del Congreso podrán constituir
comisiones conjuntas de investigación sobre cualquier asunto de interés público, así como sobre la
conducta de sus miembros. Los directores y administradores de los entes autónomos, autárquicos y
descentralizados, los de las entidades que administren fondos del Estado, los de las empresas de
participación estatal mayoritaria, los funcionarios públicos los particulares, están obligados a
comparecer ante las dos cámaras y suministrarles las informaciones y documentaciones que se les
requiera.
2- EL CONTROL JURISCCIONAL.
Se efectúa por órganos judiciales o por órganos especiales que, aunque dentro dé los cuadros de la
administración, realizan actividades exclusivamente jurisdiccionales cómo el juzgamiento de las
cuestiones contencioso- administrativo y rendición de cuentas: por el Tribunal de Cuentas: petición de
amparo y recurso de habeas contra actos específicos de la autoridad administrativa.

3- El Control Administrativo.
El control interno: está conformado por los instrumentos, mecanismos y técnicas de control, que serán
establecidos en la reglamentación pertinente. El control interno comprende el control previo a cargo de
los responsables de la Administración y control posterior a cargo de la Auditoría Interna Institucional y
de la Auditoría General del Poder Ejecutivo. Art. 60 ley 1535. Control Externo: El control externo será
realizado mediante las acciones que para tal efecto se ejerzan con posterioridad a la ejecución de las
operaciones de las entidades y organismos del Estado y estará a cargo de la Contraloría General de
la República. Art. 63 ley 1535.

4- La contraloría General de la República.

Según el Artículo 281 de la C.N., la Contraloría General de la República es el órgano de control de las
actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de las municipalidades. Goza
de autonomía funcional y administrativa. Se compone de un Contralor y un Subcontralor, quienes
deberán ser de nacionalidad paraguaya, de treinta años cumplidos, graduados en Derecho o en
Ciencias Económicas Administrativas y Contables. Cada uno de ellos será designado por la Cámara
de Diputados, por mayoría absoluta, de sendas ternas de candidatos propuestos por la Cámara de
Senadores, con idéntica mayoría.
Durarán cinco años en sus funciones, las cuales no serán coincidentes con los del mandato
presidencial. Podrán ser confirmados en el cargo sólo por un período más, con sujeción a los mismos
trámites. Durante tal lapso gozarán de inamovilidad, no pudiendo ser removidos sino por la comisión
de delitos o por mal desempeño de sus funciones.

5- Deberes y atribuciones.
5. Son deberes y atribuciones del Contralor General de la República Art. 283 C.N.:
6. El control, la vigilancia y la fiscalización de los bienes públicos y del patrimonio del Estado, los de las
entidades regionales o departamentales, los de las municipalidades, los del Banco Central y los de los
demás bancos del Estado o mixtos, los de las entidades autónomas, autárquicas o descentralizadas,
así como los de las empresas del Estado o mixtas;
7. El control de la ejecución y de la liquidación del Presupuesto General de la Nación,
8. El control de la ejecución y de la liquidación de los presupuestos de todas las reparticiones
mencionadas en el inciso 1), como asimismo el examen de sus cuentas, fondos e inventarios;
9. La fiscalización de las cuentas nacionales de las empresas o entidades multinacionales, de cuyo capital
participe el Estado en forma directa o indirecta, en los términos de los respectivos tratados;
10. El requerimiento de informes sobre la gestión fiscal y patrimonial a toda persona o entidad pública,
mixta o privada que administre fondos, servicios públicos o bienes del Estado, a las entidades
regionales o departamentales y a los municipios, todas las cuales deben poner a su disposición la
documentación y los comprobantes requeridos para el mejor cumplimiento de sus funciones;
11. La recepción de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, así como la formación
de un registro de las mismas, y la producción de dictámenes sobre la correspondencia entre tales
declaraciones, prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que los aludidos funcionarios formulen
al cesar en ellos;
12. La denuncia a la justicia ordinaria y al Poder Ejecutivo de todo delito del cual tenga conocimiento en
razón de sus funciones específicas, siendo solidariamente responsable, por omisión o desviación, con
los órganos sometidos a su control, cuando éstos actuasen con deficiencia o negligencia.

6- Control sobre la gestión fiscal, patrimonial del Estado y los Bienes Públicos.
Tanto en los incisos 1, 2, 3 y 5 del Art. 283 de la C.N., y la Resolución de la CGR 677/04 que “reglamenta
la rendición de cuentas y su revisión, y se establece la información a ser presentada a la CGR”, hacen
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 referencia a la potestad de la Contraloría General de la República de solicitar informes de gestión sobre
la situación fiscal, patrimonial e inventario de los bienes públicos del estado, esta gestión obliga a las
instituciones a presentar “rendición de cuentas” semestralmente o cuando la Contraloría considere
necesario.

7- Ejecución y Liquidación del Presupuesto.

Ejecución del Presupuesto: El Ministerio de Hacienda mantendrá el equilibrio presupuestario y
resguardará el cumplimiento del Plan de Ejecución del Presupuesto. Para el efecto los organismos y
entidades del Estado presentarán al Ministerio de Hacienda, cada año, el plan anual de cuotas de
ingresos y gastos sobre la base del calendario de realizaciones, del cual derivarán los requerimientos
de fondos para financiar los recursos humanos y materiales requeridos para el cumplimiento de los
objetivos y metas institucionales. Art. 20 ley 1535.
Cierre y Liquidación Presupuestaria: El cierre de las cuentas de ingresos y gastos para la liquidación
presupuestaria se efectuará el 31 de diciembre de cada año, a cuyo efecto se aplicarán las siguientes
normas:

a) dentro de los primeros quince días posteriores al cierre del ejercicio, todos los organismos y
entidades del Estado o cualquier otra que reciban fondos del Tesoro presentarán al Ministerio de
Hacienda un detalle de los ingresos y los pagos realizados, así como el detalle de las liquidaciones de
recursos presupuestarios pendientes de cobro y de las obligaciones contabilizadas y no pagadas a la
terminación del ejercicio fiscal en liquidación;
b) con posterioridad al 31 de diciembre no podrán contraerse obligaciones con cargo al ejercicio
cerrado en esa fecha. Las asignaciones presupuestarias no afectadas se extinguirán sin excepción;
c) las obligaciones exigibles, no pagadas por los organismos y entidades del Estado al 31 de
diciembre, constituirán la deuda flotante que se cancelará, a más tardar el último día del mes de febrero;
y
d) los saldos en cuentas generales y administrativas de los organismos y entidades del Estado,
una vez deducidas las sumas que se destinarán al pago de la deuda flotante, se convertirán en ingresos
del siguiente ejercicio fiscal, en la misma cuenta de origen y en libre disponibilidad.

Luego del cierre del ejercicio se elaborará el estado de resultados de la ejecución presupuestaria
detallando los ingresos, los gastos y su financiamiento. Art. 28 ley 1535. La Contraloría General de la
República, tiene por deber y atribución el control de la ejecución y de la liquidación del Presupuesto
General de la Nación, y también el control de la ejecución y de la liquidación de los presupuestos de
todas las reparticiones entidades regionales o departamentales, las municipalidades, el Banco Central
y los de los demás bancos del Estado o mixtos, las entidades autónomas, autárquicas o
descentralizadas, y las empresas del Estado o mixtas.

8- La Auditoría General del Poder Ejecutivo.

Es un órgano técnico-normativo de control y asistencia a las auditorías de las entidades
dependientes del Poder Ejecutivo para contribuir a la transparencia e integridad en la gestión de los
Recursos Públicos.
La Auditoría General del Poder Ejecutivo dependerá de la Presidencia de la República. Como
órgano de control interno del Poder Ejecutivo realizará auditorías de los organismos y entidades
dependientes de dicho poder del Estado y tendrá también a su cargo reglamentar y supervisar el
funcionamiento de las Auditorías Internas Institucionales. El control será deliberado, a posteriori, de
conformidad con la reglamentación pertinente y las normas de auditoría generalmente aceptadas. Art.
62 ley 1535.

9- Las Auditorías Internas Institucionales.

Al igual que la Auditoria General del Poder Ejecutivo, las Auditorías Internas Institucionales, están
orientadas al examen objetivo, sistemático y profesional de las operaciones financieras y/o
administrativas efectuadas con posterioridad a su ejecución.
Además, están obligadas a promover el fortalecimiento de los sistemas de control interno de las
instituciones, el cual está constituido por el conjunto de medidas y métodos adoptados y aplicados por
cada Institución en cumplimiento de sus obligaciones y competencias.
La Auditoría Interna Institucional constituye el órgano especializado de control que se establece en
cada organismo y entidad del Estado para ejercer un control deliberado de los actos administrativos
del organismo respectivo, de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas.
Dependerá de la autoridad principal del organismo o entidad. Su tarea principal consistirá en ejercer el
control sobre las operaciones en ejecución; verificando las obligaciones y el pago de las mismas con
el correspondiente cumplimiento de la entrega a satisfacción de bienes, obras, trabajos y servicios, en
las condiciones, tiempo y calidad contratados. Art. 61 Ley 1535.

10- Las Auditoria Externas Independientes.

Las Instituciones públicas pueden contratar auditorías externas ya sea por decisión propia o por orden
de la Contraloría General de la República, la cual podrá supervisar dichas auditorías.

Con la correspondiente autorización del Poder Ejecutivo los organismos y entidades del Estado podrán
contratar auditorías externas independientes, en cumplimiento de las disposiciones establecidas en

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 sus respectivas cartas orgánicas y en cláusulas contractuales de convenios internacionales. Art. 64 ley
1535.

11- Insuficiencia de los mecanismos tradicionales de control:

El ombusdman o defensor del pueblo. Los posibles medios de control para garantizar el correcto
ejercicio de las ejecución reglamentaria en las Instituciones, son en primer lugar los mecanismos
tradicionales ya mencionados existentes en nuestro derecho positivo; pero en el caso de que estos
resultasen ser insuficientes, existen otros mecanismos de control como la designación de “comisiones
parlamentarias de investigación” y otras nuevas, como la institución del ombusdman o defensoría del
pueblo. El Defensor del Pueblo es una autoridad del Estado encargada de garantizar los derechos de
los habitantes ante abusos que puedan hacer los poderes políticos.

12- Antecedentes Históricos.

- Hay controversias entre los autores, si la institución del ombusdman procede de la Constitución Sueca
que estableció dicha figura en 1809 para dar respuesta inmediata a los ciudadanos ante abusos de
difícil solución por vía burocrática o judicial, o de la figura del Procurador o protector universal de todos
los indígenas de las Indias de 1516. De allí se populariza su nombre en sueco, Ombudsman. -La
Institución del Ombudsman o Defensor del Pueblo, prescrito en el artículo 276 la Constitución Nacional
es de origen escandinavo y está destinada a recibir quejas e investigar acerca de la ejecución de las
leyes por las autoridades administrativas.

13- Naturaleza de su Función: Comisionado Parlamentario.

Tanto la Ley 631/95, "Orgánica de la Defensoría del Pueblo", • como la Constitución Nacional
prescriben que el mismo es un "comisionado parlamentario" cuyas funciones son la defensa de los
derechos humanos, la canalización de reclamos populares y la protección de los intereses
comunitarios. No tiene función judicial ni competencia ejecutiva.

14- Deberes y Atribuciones. Críticas a su funcionamiento. Son deberes y

atribuciones del Defensor del Pueblo:

• Recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos contra violaciones de los derechos humanos y otros
hechos que establecen esta Constitución y la Ley;
• Requerir de las autoridades en sus diversos niveles, incluyendo los de los órganos policiales y los de
seguridad en general, información para el mejor ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele
reserva alguna. Podrá acceder a los sitios donde se denuncie la comisión de tales hechos. Es también
de su competencia actuar de oficio;
• Emitir censura pública por actos o comportamientos contrarios a los derechos humanos; Informar
anualmente de sus gestiones a las Cámaras del Congreso;
• Elaborar y divulgar informes sobre la situación de los derechos humanos que, a su juicio, requieran
pronta atención pública.
Critica a su funcionamiento: La prescripción constitucional de que esta institución “en ningún caso
tendrá función judicial ni competencia ejecutiva”, ha determinado que la efectividad de esta figura
queda limitada por su incapacidad de imponer coactivamente sus decisiones a las autoridades
concernidas. Su capacidad de control reside sobre todo en la razonabilidad o persuasión de sus
argumentos, por lo que adquiere un carácter más político que judicial. Sin embargo, la experiencia
demuestra que buena parte de sus recomendaciones suelen ser atendidas por los poderes públicos.
No obstante, el Defensor del Pueblo tiene capacidad para presentar acciones o recursos ante la Corte
Suprema en defensa del interés común.

15- El control de los servicios públicos por el Defensor del Pueblo.

En el Art. 279 de la C.N, entre las atribuciones del Defensor del Pueblo, se estipula la de
“requerir de las autoridades en sus diversos niveles, incluyendo los de los órganos policiales y los de
seguridad en general, información para el mejor ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele
reserva alguna. Podrá acceder a los sitios donde se denuncie la comisión de tales hechos. Es también
de su competencia actuar de oficio.” Tales atribuciones hacen directa alusión a un control de los
servicios públicos que brinda el Estado, con carácter de rango constitucional.

16- La ley 1535/99.

La ley 1535/99 De Administración Financiera del Estado, en su artículo 1°. Se describe como la ley que
regula la administración financiera del Estado, que comprende el conjunto de sistemas, las normas
básicas y los procedimientos administrativos a los que se ajustarán sus distintos organismos y
dependencias para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los
fondos públicos.

Artículo 3°. De la ley 1535 - Ámbito de aplicación.

Las disposiciones de esta ley se aplicarán en los siguientes organismos
y entidades del Estado: a) Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder
Judicial, sus reparticiones y dependencias; b)
Banca Central del Estado;

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 c) Gobiernos departamentales;
d) Entes autónomos y autárquicos;
e) Entidades públicas de seguridad social, empresas públicas, empresas mixtas y entidades financieras
oficiales; f) Universidades nacionales;
g) Consejo de la Magistratura;
h) Ministerio Público;
i) Justicia Electoral;
j) Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados;
k) Defensoría del Pueblo; y
l) Contraloría General de la República.
Las disposiciones de esta ley se aplicarán en forma supletoria a las municipalidades y, en materia de
rendición de cuentas, a toda fundación, organismo no gubernamental, persona física o jurídica, mixta
o privada que reciba o administre fondos, servicios o bienes públicos o que cuente con la garantía del
Tesoro para sus operaciones de crédito.

BOLILLA 20.
PROTECCION JURIDICA
1- MEDIOS ADECUADOS DE PROTECCIÓN JURÍDICA.
En derecho administrativo, hay que contemplar no solo la seguridad de los derechos de los particulares,
sino también el mantenimiento de la legalidad de la administración en sí misma. Medios para éste
último objetivo, son el control jerárquico de los órganos en la Administración central, y el del poder en
la descentralizada. Este auto control de la administración se refuerza con los recursos destinados a
proteger los derechos de los particulares, los cuales al ejercerlos en su propio interés abogan por la
legalidad de la Administración.

2- RECURSOS PURAMENTE ADMINISTRATIVOS.

En este caso, cuando hablamos de “recursos”, nos estamos refiriendo a “recursos jurisdiccionales”,
que son los medios establecido en la ley para obtener la modificación, revocación o invalidación de una
resolución judicial, ya sea del mismo juez o tribunal que la dictó o de otro de superior jerarquía.

Los primeros recursos que tienen los particulares frente a la Administración son los recursos
“puramente administrativos”, asi llamados porque se interponen, se sustancian y se resuelven dentro
de la misma Administración. Suele denominárselos también “recursos no contenciosos”, no por el
hecho de que no haya contienda en el proceso, sino, más bien, porque son recursos que no pueden
ser resueltos con los requerimientos exigidos para un “acto contencioso”, porque no existe para su
resolución un “tercero imparcial”, ni el “debido proceso”, ni puede causar “cosa juzgada” Son
Considerados “Recursos puramente administrativos” los recursos de: i. Reconsideración.
ii. Jerárquico.
También se puede definir como recursos administrativos todo recurso que constituyen el ejercicio de
los derechos constitucionales de petición y defensa en juicio, y que fueron creados para la protección
de los particulares frente a la Administración.

3- OBLIGACIÓN DE PRONUNCIAMIENTO DE LA AUTORIDAD.

Aunque no haya prescripción legal expresa (salvo en la Ley Nº 125/91), la autoridad está obligada a
pronunciarse en general sobre las peticiones que formulen los particulares, y especialmente sobre los
recursos interpuestos por los mismos, que son también en puridad
“peticiones” contempladas en la C.N.. La falta de pronunciamiento de la autoridad, sería un medio para
impedir que el particular interponga los recursos pertinentes, situación más grave cuando la ley exige
agotar los recursos administrativos para acceder al proceso contencioso – administrativo. Como no
existe medio para forzar a la autoridad a pronunciarse, salvo el Amparo de Pronto Despacho, cobra
gran interés el expediente de tener por resolución ficta la falta de pronunciamiento dentro de
determinado término, a los efectos de la interposición del recurso contencioso – administrativo.

4- RECURSO DE RECONSIDERACIÓN.
Llamado también de reposición o de revocación, se interpone ante la misma autoridad que dictó la
resolución. Se funda, a falta de texto legal expreso, en los preceptos constitucionales citados y en la
facultad de la autoridad administrativa de revocar por contrario imperio la resolución dictada por ella
misma. Si la revocación va a tener efecto a favor del particular y la ley lo permite o se trata de corregir
un defecto de nulidad o anulabilidad manifiesto, no hay ningún impedimento para que la autoridad haga
lugar al recurso de reconsideración y revoque su propia resolución.

5- RECURSO JERÁRQUICO.
Llamado también de apelación o de alzada, se interpone ante la autoridad inmediata superior a la que
dictó la resolución. En principio, puede ser interpuesto de escalón en escalón, hasta llegar al poder
central administrativo que es el Poder Ejecutivo, y responde en este sentido a la tendencia natural del
recurrente, por cierto fundada, de tener por más auténtica decisión del poder público la dada por el
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 órgano más alto en jerarquía. Como recuso de apelación que es, no puede dar lugar en principio a la
reformatio in pejus (reforma en peor), debiendo limitarse el superior a acceder o denegar lo solicitado
por el recurrente. Pero esta limitación no puede impedir que el superior aplique la ley como es debido,
corrigiendo el acto del inferior en lo que sea necesario, con lo que el recurrente puede eventualmente
resultar más perjudicado de lo que hubiera sido si no interpusiera el recurso.

6- POSIBILIDAD DE SUPRESIÓN O LIMITACIÓN DE LOS RECURSOS

ADMINISTRATIVOS.
Aún cuando la ley reglamentaria no puede llegar a suprimir un derecho constitucional, si puede suprimir
un recurso, por la razón de que no se elimina el derecho a la defensa, existiendo el recurso contencioso
– administrativo. La razón de ser de los recursos administrativos, es dar a los particulares la oportunidad
de obtener, con la mayor brevedad la satisfacción de sus derechos, y a la administración la de
enmendar sus propios errores. Pero si esos mismos recursos llegan a constituir una traba para acceder
a los tribunales y un recargo inútil para la Administración, no hay ningún impedimento de orden
constitucional para que la ley los suprima o los deje a opción de los particulares, manteniendo expedita
la vía contencioso-administrativa.

7- NECESIDAD DE REGLAMENTACIÓN UNIFORME.

De subsistir los recursos administrativos, debieran ser reglamentados con la mayor uniformidad
posible, especialmente en cuanto a los términos, aunque resulte el fijado como común, un tanto exiguo
para ciertos casos e innecesariamente prolongado para otros.

8- JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
En la instancia administrativa faltan las condiciones o cualidades para una verdadera justicia: un
juez independiente, no sometido a instrucciones y órdenes de sus superiores, un procedimiento que
haga posible la más amplia defensa, y la consecuencia de hacer cosa juzgada la resolución. El Art.
248 de la C.N. de 1992 consagra expresamente que solo el Poder Judicial puede decidir y conocer en
los actos de carácter contencioso.
Para Adolfo Merkl: La justicia administrativa es mucho más joven que la administración, es un
hallazgo jurídico moderno, y aún en los Estados que poseen viejas instituciones de tribunales
administrativos, como Francia, Alemania y Austria, se ha incorporado desde una o varias generaciones
solamente. La justicia administrativa era uno de los tres imperativos que el liberalismo aportaba a la
política administrativa (-los otros dos eran la legalidad de la administración y la auto-administración)
que hoy se han convertido en un bien común del moderno derecho administrativo.

9- DIVERSOS SISTEMAS.
Los diversos sistemas de justicia administrativa se definen según sea el Poder estatal dentro del cual
se hallan organizados.

- Sistema Administrativista: el tribunal competente se halla organizado dentro de la misma

administración. Es el sistema francés, en el cual la jurisdicción contenciosa está asignada al Consejo
de Estado, parte de la administración.
- Sistema Judicialista: el tribunal para cuestiones contencioso – administrativas está integrado al poder
Judicial. Es el modelo de los EE.UU., y el que adoptamos en nuestro país.
- Sistema Mixto: el que resulta de la combinación de los dos precedentes, en varias formas. Puede ser
una primera instancia en sede administrativa y una segunda en el Poder Judicial, o directamente la
creación del tribunal de competencia especial dentro del Poder Judicial.

10- RESEÑA HISTÓRICA DE NUESTRO DERECHO POSITIVO.

- En 1813, el Reglamento de Gobierno: se estampa el principio “las causas contenciosas no deben ser
el resorte del gobierno”.
- en 1842, el Estatuto Provisorio de Justicia: se reafirma el principio del reglamento de 1813, pero se
erige al Gobierno en “juez privativo” para ciertas causas.
- en la C.N. de 1844, se consagra la separación de poderes, y se asigna a los jueces y tribunales la
facultad de aplicar las leyes, pero se mantiene el privilegio el Presidente del
la República como “juez privativo” de las causas reservadas en el Estatuto de la Administración de
Justicia.”
- en la C.N. de 1870, se prescribe que “Sólo el Poder Judicial puede conocer y decidir en los actos de
carácter contencioso.”
- en 1876, la Ley de Enjuiciamiento atribuye competencia al Superior Tribunal de Justicia para conocer
en apelación de los recursos contra las resoluciones de las Municipalidades en asuntos de carácter
contencioso – administrativo.
- en 1909, la Ley Orgánica Administrativa crea el Tribunal de Cuentas para el juzgamiento de todas las
cuentas que están obligados a rendir los que manejan fondos públicos.
- en 1918, la Ley Orgánica de los Tribunales establece que “El Superior Tribunal de Justicia conocerá
originariamente, también en única instancia, de las lesiones de Derecho administrativo causadas a los

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL

 particulares por la administración nacional o municipal, u oficinas de su dependencia, cuando procedan
en virtud de sus facultades regladas.”
- en 1926, la Ley de Organización Financiera coloca al Tribunal de Cuentas en forma ambigua, que pasa
a formar parte de la administración, al menos para asuntos fiscales.
- en 1935, la Ley Nº 1.462 establece el procedimiento en materia contencioso – administrativa, vigente
hasta hoy día.
- C.N. 1940, define que el Tribunal de Cuentas forma parte del Poder Judicial.
- C.N. 1967, mantiene el régimen precedente, y divide al Tribunal de Cuentas en 2 salas, la 1ª para
juicios contencioso – administrativos, y la 2ª para el control de las cuentas del Presupuesto General de
la Nación.
- C.N. 1992, crea la Contraloría General de la República, la 2ª sala del Tribunal de Cuentas también
entiende en juicios contencioso – administrativos.

11- MATERIA CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA.

Es determinante definir la materia contencioso – administrativa para atribuir la competencia. El
problema se reduce a distinguir si el conflicto es materia de derecho privado o de derecho
administrativo. Si es un acto administrativo, que se perfecciona con el pronunciamiento de la autoridad,
es de derecho administrativo. En consecuencia, es materia contencioso – administrativa la referida a
los conflictos, litigios o contiendas que surgen de la aplicación de un acto administrativo a un particular,
o entre entidades administrativas.

12- ACTOS JURIDICOS Y SU REGLAMENTACION

Cuando se trata de actos jurídicos reglamentados en leyes reglamentadas administrativas, solo su
reglamentación es de derecho administrativo y el acto reglamentado sigue siendo de derecho privado.
Por ejemplo, la compra venta de artículos de primera necesidad que puede estar reglamentada en
cuanto al precio y cantidad permitida de venta. Los actos administrativos de aplicación al reglamento
competen a la jurisdicción administrativa, en tanto que la compra venta corresponde a la jurisdicción
ordinaria.

13- CONTRATOS DE LA ADMINISTRACION

En los contratos de la administración hay actos jurídicos de dos órdenes distintos: el contrato entre la
administración y el particular que es de derecho común y los actos unilaterales de intervención de la
administración en la ejecución del contrato que son de derecho administrativo. Solo el juzgamiento de
estos últimos compete a la jurisdicción contencioso- administrativo y el del contrato en si a la ordinaria.

14- ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES.

No existe diferencia radical entre actos reglados y discrecionales. Los actos reglados ofrecen algún
margen de discrecionalidad, por lo menos en la apreciación de los hechos, y los actos discrecionales,
que no pueden ser de discrecionalidad ilimitada, son también reglados, en cuanto a su limitación y a
los fines que la ley ha tenido en vista para concede la discrecionalidad a la autoridad, de modo que
pueden ser juzgados por extralimitación o desviación de poder, sin que el tribunal asuma funciones
propias de la administración

15- ACTOS DE GOBIERNO.

Es el acto administrativo dictado por los órganos supremos de cada uno de los tres Poderes, en virtud
de facultades generalmente discrecionales concedídales por la C.N., tales como la declaración de
Estado de Excepción por el Poder Ejecutivo, el acuerdo del Senado para la designación de
embajadores, el nombramiento de jueces por la Corte Suprema de Justicia. Escapan a la revisión
judicial en cuanto son discrecionales, pero no hay ningún fundamento constitucional o legal para no
estar sometidos a la jurisdicción contencioso – administrativa, en cuanto sean reglados.

16- ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS PODERES LEGISLATIVO Y JUDICIAL.

Hemos advertido que los órganos de los Poderes Legislativo y Judicial también realizan actos
ejecutivos, es decir administrativos. Esto ocurre en su administración interna (nombramiento, manejo
de su presupuesto, etc.), en virtud de facultades que les otorga la C.N. en garantía de la independencia
de dichos Poderes. ¿Están también estos actos sometidos a la jurisdicción contenciosa –
administrativa? En cuanto a los dictados por el Poder Legislativo, no habría impedimento, en razón que
la propia C.N. permite la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes. En cuanto a los actos
del Poder Judicial, podría parecer absurdo que un inferior juzgue los actos del superior, pero es una
atribución del Tribunal de Cuentas.

BOLILLA 21. PROCEDIMIENTO

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 1- ACCIÓN O RECURSO.
Lo primero que hay que dilucidar, es si se trata de un recurso o de una demanda. De ser recurso, el
tribunal no podrá apartarse de lo resuelto en sede administrativa, en tanto que si es una demanda, el
actor podrá aducir y el tribunal resolver todas las alegaciones formuladas con motivo y en relación con
la resolución administrativa impugnada. La Ley Nº 1.462/35 lo designa como recurso y como demanda.

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 El recurso contencioso administrativo es un procedimiento judicial que se interpone contra actos de
las Administraciones Públicas, ya sea del ámbito estatal, comunitario o municipal, si éstos deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, y determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, produciendo indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

2- ALCANCE DEL RECURSO.

Como que el proceso es el de una demanda sin dejar de ser recurso, éste tiene o puede tener alcance
múltiple. Puede ser de nulidad o anulación: si la resolución administrativa ha incurrido en alguna de
estas causas, o de extralimitación o desviación de poder: causas que pueden ser comprendidas en 'la
genérica de ilegalidad; y de apelación, que no es ya por ilegalidad sino por falta de mérito.
Podría involucrar también el recurso de inconstitucionalidad, por la inconstitucionalidad de alguna ley
o reglamento.

3- APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO CIVIL ORDINARIO.

La Ley Nº 1.462/35 establece que para la sustanciación del juicio, se aplicarán las disposiciones del
Código Procesal Civil, del C.O.J., y las leyes especiales que se dicten sobre la materia.

4- RASGOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO -

ADMINISTRATIVO.
El procedimiento contencioso – administrativo es al mismo tiempo contradictorio e inquisitivo, lo que
explica que sea sustanciado entre partes y que el tribunal pueda disponer el practicamiento de pruebas
no ofrecidas por ellas y aún resolver sobre posiciones no asumidas, cuando la aplicación así lo exija.
El procedimiento debe ser en lo posible elástico, para dar lugar a la más amplia defensa cuando sea
necesario, y ser abreviado cuando la urgencia del caso lo exija. La ley Nº 1.462/35 permite la
abreviación del procedimiento en cuanto al término de prueba.

5- LEGITIMACIÓN DEL PARTICULAR DEMANDANTE.

Aparte de que el particular se ve lesionado con frecuencia, no en sus derechos sino con obligaciones
inexistentes o agravadas ilegalmente, la diferencia entre derecho subjetivo e interés legítimo es incierta
e inaprovechable para decidir sobre la calidad de parte. Por ésta razón, es más acertado exigir para la
legitimación la titularidad de un interés personal y directo, y más concretamente, un acto administrativo
individual referido a la persona del demandante o a un grupo determinado de personas. El particular
que se vea afectado por una ley o reglamento, no lo puede impugnar directamente, sino que debe
esperar que se le aplique mediante un acto administrativo individual, o provocar su aplicación para
recurrir contra la resolución respectiva. 6- LEGITIMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.
La ley 1462/35 prevé la posibilidad de que la demanda contencioso – administrativa sea deducida por
una autoridad administrativa, lo que hasta hoy día no se ha dado. El control de la administración se
realiza con los medios administrativos normales, y es poco práctico agregar el de la demanda
contencioso – administrativa. En cuanto a la legitimación pasiva, como demandada, la demanda se
interpone con motivo de una resolución administrativa y bastaría en realidad impugnarla por las
irregularidades de que adoleciese, para que el tribunal la juzgue. Por eso la fórmula correcta de la
demanda es que se la interpone con motivo de la resolución de tal autoridad, no precisamente contra
la autoridad.

7- TERCEROS CON INTERÉS DIRECTO Y COADYUVANTES.

El particular perjudicado o favorecido por la resolución administrativa, puede no ser el único interesado
en su revocación o mantenimiento. Cabe distinguir dos situaciones diferentes:

- Si la resolución decide sobre mejor derecho entre las pretensiones de dos o más particulares, éstos
han actuado en igualdad de condiciones, como partes, desde la instancia administrativa y deben
conservar esta calidad en el juicio contencioso administrativo, puesto que el interés del perjudicado por
la resolución, que le lleva a promover el juicio contencioso para revocarla, es de la misma índole,
intensidad y valor del interés que tiene el favorecido por la misma resolución, para mantenerla. Debe
ser citado al juicio, reconocérsele todos los derechos procesales en calidad de parte y su indefensión
puede causar la nulidad del procedimiento, salvo la sanción de rebeldía por incomparecencia o falta
de ejercicio de sus derechos.
- En caso que el derecho del tercero haya sido constituido como accesorio y condicionado a la resolución
administrativa, en el sentido de que subsistirá sólo mientras la Administración la mantenga firme según
su propio criterio, el interés del tercero es indirecto y no puede ser contrario al de la Administración
misma. Es el caso típico de los denunciantes de infracciones fiscales que tienen participación en las
multas. Su intervención en el juicio contencioso es la de coadyuvante, de adhesión simple, que no
puede actuar en juicio en oposición a la Administración, no se requiere que sea citado y su intervención
en cualquier estado del juicio no retrotrae el procedimiento.

8- INICIACIÓN DEL JUICIO.

La Ley Nº 1462/35 establece que podrá deducirse la demanda contencioso – administrativa contra las
resoluciones administrativas que reúnan los siguientes requisitos:

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- que causen estado y no haya por consiguiente recurso administrativo contra ellas.
- que la resolución de la administración proceda del uso de sus facultades regladas.
- que no exista otro juicio pendiente sobre el mismo asunto.
- que la resolución vulnere un derecho administrativo preestablecido a favor del demandante.
- el requisito “solve et repete”, derogado por la Ley Nº 125/91.

Presentada la demanda, antes de darle curso el Tribunal solicita de la autoridad administrativa la

remisión de los antecedentes de la resolución impugnada por el demandante. Si la autoridad no los
remite, pasado un tiempo prudencial, el tribunal reitera la solicitud, emplazándola para su remisión, con
apercibimiento de que si no lo hace, se dará curso a la demanda sin tener a la vista los antecedentes.
Con el expediente a la vista, el tribunal examina el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley
para la interposición de la demanda, a saber: la competencia del tribunal en razón de la materia, la
legitimación del actor y el reconocimiento de su personería y el de sus apoderados, el término dentro
del cual se interpone la demanda y la previa interposición de los recursos administrativos. Respecto
del término para interponer la demanda, existe más de uno, según sea la ley que afecta al órgano
administrativo.

9- RECURSOS ADMINISTRATIVOS PREVIOS.

El Art. 3 inc. a) de la Ley 1462/35, exige que la resolución administrativa "cause estado y no haya por
consiguiente recurso administrativo contra ella.” Los recursos administrativos constituyen el ejercicio
de los derechos de petición y la defensa en juicio. Pero ocurre que en los hechos, que a veces la
administración no se pronuncia en tiempo, tal vez intencionalmente para retardar la demanda ante el
tribunal, o a veces resulta enteramente inútil, cuando el particular estima que la autoridad no revocará
ni rectificará de ningún modo la resolución recurrida. La situación se agrava cuando la demanda no se
pueda interponer por haber vencido el plazo, o por no haber interpuesto previamente los recursos. La
garantía de éstos se convierte así en el más grave riesgo para los que necesitan recurrir al tribunal
contencioso – administrativo.

10- EXIGENCIAS DEL SOLVE ET REPETE.

Fue derogada por la Ley Nº 125/91 del Nuevo Régimen Tributario, y por el derecho constitucional de
la presunción de inocencia. Además, era costumbre de la administración no devolver lo pagado, sino
acreditarlo a cuenta de futuros impuestos, y por otro lado, creaba desigualdad entre los particulares,
en razón de permitir la defensa al que tiene bienes suficientes para el pago previo del impuesto, y
negársele al que no los tiene.

11- IN DUBIO PRO ACTIONE.

La naturaleza del juicio contencioso – administrativo, en que se encuentran el juego no solo el interés
del particular, sino también el de legalidad de los actos de la administración, es razón suficiente para
que, en caso de duda, prevalezca la interpretación más favorable a la prosecución del procedimiento y
no sea rechazada in límine la demanda a causa de defectos o detalles sin mayor relevancia jurídica.

12- SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO.

Solo en caso de urgencia, por razón de orden público, de seguridad, de salubridad, de moralidad o
alguna otra análoga, no debería suspenderse la ejecución del acto impugnado. El Tribunal puede
disponer la suspensión de la ejecución del acto impugnado, cuando dicha ejecución no es urgente y
por el contrario puede causar daños irreparables al actor y éste solicita la suspensión.

13- PRUEBAS.
Del carácter contradictorio y a la vez inquisitivo impuesto por el interés privado y a la vez público
involucrado en el juicio contencioso – administrativo, se derivan reglas especiales respecto al onus
probandi y del practicamiento y valor de las pruebas.

- La carga de la prueba es compartida entre el actor y la administración. Incumbe a la Administración en

cuanto a los fundamentos de su propia resolución y al actor en cuanto a las afirmaciones de su
demanda.
- El instrumento del acto administrativo, que es instrumento público, no requiere ser argüido de falso
para que sea destruido su valor probatorio, sino que basta que sea contestado en sus fundamentos
por el actor para que la Administración se vea obligada a justificar su contenido.
- La Administración debe justificar la resolución por ella dictada, y debe cumplirla remitiendo informes y
pruebas solicitados por el tribunal. De parte del particular, debe suministrar las pruebas documentales.
- La prueba confesoria de la Administración es improcedente en el juicio contencioso – administrativo,
en razón que la autoridad administrativa no puede tener más voluntad que la del cumplimiento de la
ley.
- El tribunal puede disponer de oficio las pruebas que considere conducentes al esclarecimiento de la
cuestión y la correcta aplicación de la ley en el caso sometido a su juzgamiento.

14- PERENCIÓN DE INSTANCIA.

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 El Art. 8 de la Ley 1.462/35, dispone que perime (caducar) la instancia contencioso – administrativa si
no se hubiese efectuado ningún acto de procedimiento en el término de 3 meses, cargándose las
costas al actor. De acuerdo al principio in dubio pro actione, debe suspenderse el término cuando le es
imposible al actor promover el procedimiento, como ocurre durante la feria judicial, lo que es admitido
por el Tribunal.

15- DISPOSICIONES DE LA SENTENCIA.

De acuerdo a la ley Nº 1462/35, la sentencia debería dictarse en el plazo de 30 días después de
ejecutarse la providencia de autos, cosa que en la práctica no ocurre. Podría la sentencia limitarse a
revocar la resolución administrativa por nulidad, anulabilidad, exceso o desviación de poder,
disponiendo el reenvío de la causa a la autoridad administrativa para que ésta dicte la nueva resolución
conforme a Derecho, pronunciamiento que sería propio del carácter de recurso y también más
conforme con el principio de la separación de poderes, al reservar a la Administración el ejercicio de
sus facultades. Pero al mismo tiempo de declarar la ilegalidad del acto, podría disponer en su lugar lo
que sea justo como consecuencia directa del pronunciamiento. Esta disposición positiva de la
sentencia, constituye una protección más segura para el particular, que no queda librado al riesgo de
una resolución administrativa otra vez adversa.

16- REFORMATIO IN PEJUS.

La sentencia en el proceso contencioso – administrativo, no puede agravar lo dispuesto en la
resolución administrativa contra el particular recurrente. Esto no quita que, siendo inexcusable la
aplicación de alguna disposición legal que ni la resolución administrativa recurrida, ni el recurrente han
tenido en cuenta, el Tribunal la aplique, resultando un mayor gravamen para el actor.

17- CONDENACIÓN EN COSTAS.

Las costas del juicio deben imponerse a la parte vencida en el mismo, pero el Tribunal puede eximirla
de la imposición “exponiendo circunstanciadamente los fundamentos que tuviese”. Fundado en esta
autorización, nuestro Tribunal exime de costas a la Administración casi invariablemente.

18- RECURSO DE REVISIÓN Y DE INCONSTITUCIONALIDAD ANTE LA CORTE SUPREMA.

El fallo del Tribunal de Cuentas puede ser recurrible ante la Corte Suprema de Justicia, por vía de
apelación y nulidad, como dispone el art. 28 del COJ.

19- FUERZA DE COSA JUZGADA FORMAL Y MATERIAL.

La sentencia definitiva, una vez ejecutoriada, tiene fuerza de cosa juzgada formal, en el sentido de
que las partes ya no pueden atacarla de ningún modo, pero su fuerza material es relativa. Goza de
fuerza material de cosa juzgada en cuanto el acto administrativo es de ejecución única y por tanto
invariable, como la liquidación de impuesto, y no puede tenerla cuando el acto es de ejecución sucesiva
o responde a circunstancias variables como el permiso para abrir un sanatorio, ocupar un bien del
dominio público, etc., situación en que la administración puede revocar el acto anterior, o mejor dicho,
dicta un nuevo acto administrativo por cambio de circunstancias, incluso por cambio de criterio.

20- A QUIENES OBLIGA LA SENTENCIA.

Este punto está resuelto con la calificación de partes: obliga al particular demandante, al tercero
coadyuvante y a la Administración.

21- CUMPLIMIENTO DE LA MISMA.

El Tribunal de Cuentas no podrá, tanto por el principio de la separación de poderes como por razones
técnicas, hacer ejecutar por sí mismo la sentencia, dictando las resoluciones administrativas necesarias
para su ejecución. Su cumplimiento queda confiado a la autoridad administrativa, bajo responsabilidad
personal del funcionario, so pena de las sanciones de carácter administrativo, civil y penales aplicables.

22- COBRO COMPULSIVO DE CRÉDITO.

Si la sentencia reconoce un crédito a favor del demandante, su ejecución tropieza con dificultades
emergentes del régimen financiero. Promulgada la ley del presupuesto, no puede ser autorizado ningún
otro gasto sino por otra ley que asigne expresamente los recursos con que ha de ser sufragado. Aunque
hubieses una previsión presupuestaria, el Tribunal no puede ordenar a la autoridad Administrativa lo
que por ley le está prohibido. La Ley Nº 125/91 que establece el Nuevo Régimen Tributario, expresa
que éstos pagos deberán realizarse en dinero efectivo, o mediante Certificados de Crédito Fiscal
Endosables emitidos por la Sub Secretaría de Estado de Tributación, cuya finalidad es el pago de
impuestos. La ejecución por cobro del crédito reconocido judicialmente, debe iniciarse ante el Juzgado
de Primera Instancia en lo Civil, no sólo porque el simple cobro del crédito ha dejado de ser materia
contencioso – administrativa, sino porque el Tribunal de Cuentas, que actúa a nivel de Tribunal de
Apelación, carece de facultad para ejecutar su propia sentencia.

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 23- EVOLUCIÓN DE NUESTRA JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
- En el Reglamento de Gobierno de 1813 y la C.N. de 1844, se menciona aspectos relativos a las causas
contenciosas.
- La C.N. de 1870, atribuye al Poder Judicial la potestad de conocer y decidir en los actos de carácter
contencioso.
- Por la ley del 22 de junio de 1909, se crea el Tribunal de Cuentas.
- Por la ley Orgánica de los Tribunales Nº 325/18, el Tribunal Superior de Justicia conocerá
originariamente, también en única instancia, de las lesiones de Derecho Administrativo.
- La ley española de 1888 sirvió de fuente para dictar la ley Nº 1462/35 en lo referente a la materia y al
procedimiento, aunque sobre este último nuestra ley hace una remisión al Código de Procedimiento
Civiles.
- La Ley 879/81, en su Art. 30 instituye la composición y la competencia del Tribunal de Cuentas, en
concordancia con la C.N. de 1992.
- La Ley 125/91, arts. 234 y siguientes, establece el procedimiento de Apelación de las Resoluciones de
la SSET ante el Tribunal de Cuentas.
- La Ley Nº 2.422/04 Código Aduanero, establece el procedimiento de Apelación de las Resoluciones
de la Aduana ante el Tribunal de Cuentas.

BOLILLA 22 LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL

1. La justicia Constitucional. Noción.
Se entiende por Justicia Constitucional, el sistema de control judicial de las leyes propias del Estado
de derecho, que tiene su fundamento en la concepción de la Constitución como norma jurídica
fundamental, mediante el cual se verifica el respeto de las leyes a la constitución. La constitución es la
ley suprema de una nación en ella se encuentran regulada la organización de la nación, la protección
de los derechos, deberes, y garantías del hombre, como ley suprema la misma está por encima de
todas las leyes o reglamentos contrarios que se puedan dictar, por lo tanto la mismas debe prevalecer
por sobre cualquier ley, resolución, ordenanza, etc., que quiera desconocer los mismos derechos. Por
lo tanto, la misma debe ser defendida tal cual lo enuncia el Art. 137 de la C. N. declarando nulas
cualquier ley o resolución que se las oponga. La corte suprema de justicia es la encargada de velar por
el cumplimiento de la Constitución a través de la sala constitucional, los procedimientos para peticionar,
la inconstitucionalidad de las leyes, se encuentran reguladas en el Código Procesal Civil. La propia
constitución establece las garantías para hacer efectivos dichos derechos.

2. Defensa Ordinaria y la defensa Extraordinaria de la Constitución.

La Constitución es una norma que como todas las demás del ordenamiento jurídico trata de ordenar
una realidad (la organización institucional del Estado, la defensa de los derechos, etc.), pensando en
condiciones de normalidad. Todos los mecanismos de control constitucional (Control concentrado,
difuso o mixto) que operan para garantizar un Estado de Derecho en estas condiciones es lo que
llamaríamos defensa Ordinaria de la Constitución.
Sección 1.01 Cuando dentro de un Estado, surgen acontecimientos de distinta naturaleza que
tornan la normalidad de la justicia Constitucional en situaciones anormales (una calamidad
natural, un terremoto). por cuanto es necesario tomar acciones para hacer frente a estas
situaciones. Para dichas eventos, la Constitución contempla una serie de instrumentos, que
hacen posible al Estado superar una situación de crisis.
Sección 1.02 Los instrumentos contemplados para superar estas situaciones críticas son:
“estado de emergencia”, “el estado de excepción” y “el estado de sitio”.
Como se trata de una alteración del orden constitucional, y el consecuente aumentando el poder del
Gobierno, y ese aumento del poder se traduce en una limitación de los derechos fundamentales, se
hacen necesarias unas garantías, unos mecanismos que garanticen que la situación excepcional no
se va a convertir en normalidad.
El decreto que declare cualquiera de estos estados excepcionales, tiene que señalar además del
tiempo que va a estar activo, el ámbito territorial al que afecta. El estado de excepción lo declara el
Poder Ejecutivo previa autorización del Poder Legislativo, al que posteriormente tendrá que dar cuenta
de todo lo actuado en dicho lapso, lo que son garantías que se denominan “defensa extraordinaria” de
la Constitución.

3. Los sistemas de jurisdicción: control difuso y control concentrado.

- Control difuso: otorga a todos y cada uno de los jueces, la potestad de revisar la adecuación
normativa a la Constitución Nacional. El control difuso presenta las siguientes características: a) el
control de constitucionalidad puede ser ejercido por cualquier órgano del Poder Judicial;
b) la cuestión de constitucionalidad debe ser planteada por vía de excepción;
c) solamente la parte afectada puede oponer esa defensa;
d) la decisión que se adopte en la cuestión planteada sólo tiene efectos respecto de las partes, es decir,
no produce efectos erga omnes.
Esta característica la señalamos sin olvidar que en algunos países de los que adoptan este tipo de
control, como por ejemplo los Estado Unidos, rige la regla stare decisis. Según la misma los jueces
inferiores deben acogerse a las sentencias dictadas por los jueces superiores, principalmente a las
sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, si bien en sentido estricto las

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 decisiones adoptadas en un caso de control de constitucionalidad sólo producen efectos inter partes,
en virtud de la mencionada regla, dichas decisiones tienen efectos prácticamente generales.
- Control concentrado: supone la constitución de un Tribunal específicamente destinado para el
control de constitucionalidad de las leyes. Por su parte, el control concentrado o centralizado ofrece
las características que a continuación enumeramos:

a) "el control de constitucionalidad sólo puede ser ejercido por "un órgano jurisdiccional único y específico,
al que se reserva privativamente la competencia de ejercer el control",
b) la cuestión de constitucionalidad debe ser planteada por vía de acción;
c) en consecuencia, cualquier interesado puede provocar el control de constitucionalidad;
d) las decisiones que se adopten producen efectos erga omnes, esto es, rigen para todos.

4. La inconstitucionalidad en el Paraguay.
El artículo 247 de la Constitución dispone lo siguiente: "El Poder Judicial es el custodio de esta
Constitución. La interpreta, la cumple y la hace cumplir"; y los Artículos 132, 259, inciso 5, y 260,
confieren a la Corte Suprema de Justicia, y en particular a la Sala Constitucional de ésta, la facultad
de ejercer el control de constitucionalidad. Esta atribución es la principal en lo que respecta al Poder
Judicial, en ese sistema de recíproco control entre los diversos poderes, a que alude la Constitución
en su Artículo 3º.
En nuestro ordenamiento jurídico el control de constitucionalidad está a cargo de la Corte Suprema de
Justicia. Es conveniente remarcar que debe haber un órgano, considerado de máximo rango,
encargado de determinar qué es constitucional y qué no es constitucional. A dicho órgano se le confiere
la facultad de dar la última palabra en cuanto a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos
normativos o jurisdiccionales, es decir, se le reconoce la facultad de ser el intérprete final de la
Constitución. Su decisión ya no puede ser cuestionada porque, si cupiera dicha posibilidad, el sistema
no funcionaría. Sostener que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia pueden ser acatadas o
no, según las considere constitucionales o inconstitucionales quien deba cumplirlas, equivale a admitir
que por encima de la Corte existe otra instancia de decisión sobre el tema.

5. El sistema de control adoptado por la Constitución paraguaya.

El Art. 132 de la Constitución prescribe cuanto sigue: La Corte Suprema de Justicia tiene facultad para
declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas y de las resoluciones judiciales, en la forma y
con los alcances establecidos en esta Constitución y en la ley.
Como se puede apreciar, el tipo de control de constitucionalidad adoptado es el jurisdiccional. Sin
embargo, el mismo no puede ser encuadrado dentro de ninguna de las dos variantes que presenta el
control jurisdiccional (concentrado y difuso). En efecto, toma elementos de ambas formas, tanto del
control descentralizado o difuso, como del control concentrado o centralizado. Podemos afirmar, pues,
que es de carácter jurisdiccional, pero en cuanto a los sistemas que éste comprende, puede ser
calificado como mixto o ecléctico.
El tipo de control de constitucionalidad vigente en el Paraguay, adopta, principalmente, las siguientes
características del control concentrado o centralizado: a) el control de la constitucionalidad por un
órgano único y específico del Poder Judicial (la Corte Suprema de Justicia), el cual se reserva en forma
exclusiva el ejercicio de dicho control, y b) la posibilidad de plantear la cuestión de constitucionalidad
por vía de acción.
Del control descentralizado o difuso adopta las siguientes notas distintivas: a) la posibilidad de plantear
la cuestión de constitucionalidad por vía de excepción en cualquier instancia, y b) la decisión que se
adopte sólo produce efectos entre las partes, es decir, en relación con el caso concreto de que se trate.
En general, podemos afirmar que el tipo de control legislado en la Constitución de 1992 presenta las
siguientes características: a) Es de tipo jurisdiccional, pues el órgano que ejerce el control (Corte
Suprema de Justicia), es de carácter jurisdiccional.
b) El mencionado control está a cargo de un órgano único y específico, que ejerce esa función en forma
privativa.
c) La cuestión de constitucionalidad puede ser planteada por vía de acción directamente ante la Corte
Suprema de Justicia o por vía de excepción en cualquier instancia, en cuyo caso deben elevarse los
antecedentes a la citada Corte.
d) Debe existir petición de parte interesada que plantee la cuestión de inconstitucionalidad y solicite la
declaración pertinente.
Se admite también la declaración de oficio en algunos casos. e) Sólo se ejerce en causa judiciable. Los
efectos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad se limitan a las partes. En la parte pertinente
se verá que cabe también la posibilidad de una declaración de inconstitucionalidad con efectos erga
omnes.

6. La sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: Deberes y Atribuciones

Artículo 260. DE LOS DEBERES Y DE LAS ATRIBUCIONES DE LA SALA
CONSTITUCIONAL. Son deberes y atribuciones de la Sala Constitucional:
1. Conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos,
declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución en cada caso concreto,
y en fallo que sólo tendrá efecto con relación a este caso, y

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 2. Decidir sobre la inconstitucionalidad de las sentencias definitivas o interlocutorias, declarando la
nulidad de las que resulten contrarias a esta Constitución.
El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
y por vía de la excepción en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarán los antecedentes a la Corte.

7. La impugnación de inconstitucionalidad.
La impugnación consiste, básicamente, en refutar alguna idea o creencia, partiendo de un argumento
que explique el porqué del error en la base fundamental de aquella afirmación. Este término es mucho
más común en el ámbito jurídico, dentro del cual se puede impugnar durante el desarrollo de un caso
o al final de este, funcionando como una estrategia para ganar el juicio. Visto en detalle, se trata del
conjunto de oportunidades que tienen cualquiera de las dos partes, las cuales buscan
desacreditar la versión de los hechos de la otra, por lo que, cuando una bancada lanza hacia el jurado
su argumento, la opuesta a esta reconstruye, a su favor, lo ocurrido y, afianzándose en lo que tiene
que decir, busca convencer a los jueces de su historia. La acción de inconstitucionalidad o recurso de
inconstitucionalidad es una herramienta jurídica a través de la cual, se pretende la declaración de
inconstitucionalidad de una norma, alegando que atenta contra la ley fundamental de un Estado.

8. La impugnación por vía de excepción.

Art.538.C.P.C.- “Oportunidad para oponer la excepción en el proceso de conocimiento ordinario.
La excepción de inconstitucionalidad deberá ser opuesta por el demandado o el reconvenido al
contestar la demanda o la reconvención, si estimare que éstas se fundan en alguna ley u otro
instrumento normativo violatorio de alguna norma, derecho, garantía, obligación o principio consagrado
por la Constitución. También deberá ser opuesta por el actor, o el reconviniente, en el plazo de nueve
días, cuando estimare que la contestación de la demanda o la reconvención se funda en una ley u otro
acto normativo inconstitucional por las mismas razones. Este plazo se computará desde la notificación
de la providencia que tiene por contestada la demanda o la reconvención.”
La “excepción es un medio de defensa, de fondo y de forma, por el cual el demandado opone
resistencia a la demanda del actor, resistencia que tienen la intención. de destruir la marcha de la
acción o la acción misma. En la impugnación por la vía de la excepción, la cuestión de
constitucionalidad se articula o introduce en forma incidental dentro de un proceso, cuyo objeto principal
no es la posible declaración de inconstitucionalidad, sino la de, tratar de impedir la prosecución del
juicio, paralizándolo momentáneamente, o , extinguiéndolo definitivamente.
El Código Procesal Civil expresa que el objeto de la defensa es evitar que se trabe la “Litis” cuando
una de las partes sustenta sus pretensiones en una ley, decreto, reglamento, ordenanza municipal,
resolución o cualquier otro acto normativo que pueda resultar contrario a preceptos constitucionales;
esto equivale a decir que se pretende con ello despojar a la parte que la invoque del sustento jurídico,
legal en términos estrictos, que hacen a su postura por considerar que aquel contradice a los mandatos
de nuestra ley fundamental. Cabe señalar en consecuencia que existen dos elementos que hacen a la
viabilidad de la excepción de inconstitucionalidad; cuales son la argumentación de una de las partes
basada en un acto normativo y que este acto normativo precisamente sea considerado inconstitucional
e impugnado en consecuencia.

9. Efectos de la Excepción
Art.543 C.P.C .- Efecto de la excepción. La interposición de la excepción no suspenderá el curso del
proceso principal, que llegará hasta el estado de sentencia

10. La impugnación por vía de la acción.

Es un remedio procesal tendiente a la declaración de la inconstitucional de las normas jurídicas y
de las resoluciones judiciales, cuando las mismas sean contrarias a las disposiciones constitucionales.
Es una garantía constitucional, y tiene como finalidad primordial la defensa de la supremacía de la
constitución como instrumento de validez de las normas jurídicas y por extensión, la defensa de los
derechos del hombre conculcados por medio de actos normativos y resoluciones judiciales que los
afecten.
La Vía Directa, de acción o de demanda: Es aquella en la cual el proceso se promueve con el
objeto de atacar la presunta inconstitucionalidad de los actos normativos y las resoluciones judiciales.
Esta vía se halla expresamente reconocida en el Art. 550 en el Código Procesal Civil paraguayo.
Dentro de la Vía Directa cabe la llamada Acción Popular, en la cual quien demanda puede ser cualquier
persona aunque no sea agraviada directamente por la norma impugnada.

Art.550 C.P.C - Procedencia de la acción y juez competente. “Toda persona lesionada en sus legítimos
derechos por leyes, decretos, reglamentos, ordenanzas municipales, resoluciones u otros actos
administrativos que infrinjan en su aplicación, los principios o normas de la Constitución, tendrá facultad
de promover ante la Corte Suprema de Justicia, la acción de inconstitucionalidad en el modo
establecido por las disposiciones de este capítulo.”

11. Substanciación: El Código Procesal Civil.

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL

 Art.554.C.P.C - Sustanciación. “La Corte Suprema sustanciará la demanda oyendo al Fiscal General
del Estado, cuando se trate de actos provenientes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial. Se
oirá además, en su caso, a los representantes legales de las Municipalidades o corporaciones; o a los
funcionarios que ejerzan la autoridad pública de la cual provenga el acto normativo, citándolos y
emplazándolos en el asiento de sus funciones, para que la contesten dentro del plazo de diez y ocho
días.”
Si hubiere cuestiones de hecho que requieran ser aclaradas o probadas, la Corte ordenará las
diligencias para mejor proveer que sean necesarias. La Corte pronunciará su fallo bajo la forma de
Acuerdo y Sentencia Definitiva, en el plazo de treinta días.

12. Acción Contra resoluciones judiciales.

Art.556. C.P.C - Acción contra resoluciones judiciales.
“La acción procederá contra resoluciones de los jueces o tribunales cuando: a) por sí
mismas sean violatorias de la Constitución; o
b) se funden en una ley, decreto, reglamento u otro acto normativo de autoridad, contrarios a la
Constitución en los términos del artículo 550.

13. El Derecho Procesal Constitucional: Necesidad de un Código o Ley Procesal Constitucional.

El Derecho Procesal Penal: Al reconocerse la disciplina de la “Justicia Constitucional” por influencia de
la doctrina francesa, también se impone tratar otra nueva disciplina, el "Derecho Procesal
Constitucional". La tendencia contemporánea dentro de lo que se llama Derecho Procesal Penal, se
orienta a reconocer funciones jurisdiccionales constitucionales a órganos distintos de los judiciales. Es
en este campo que intervienen principios de técnica jurídica, para lograr la realización del principio de
legalidad que es propio del Estado Constitucional de Derecho, el principio de la independencia de los
órganos constitucionales, como también el principio de la oportunidad política, atribuyendo mayor
amplitud a órganos que parecen ser más idóneos que la magistratura ordinaria.
Necesidad de un Código Procesal Penal: Nadie pone en duda que las normas reguladoras de los
Procesos Constitucionales deben ser estudiadas con independencia de las normas sustantivas; sin
embargo, décadas atrás, los estudios de los procesos constitucionales eran asumidos por los
constitucionalistas con evidentes deficiencias de técnica procesal. En la actualidad, no obstante, el
reclamo de que su estudio requiere una perspectiva estrictamente procesal, esta disciplina viene, por
lo general, siendo diseñada por los propios constitucionalistas y quizás el fermento del tiempo ha
podido vadear una serie de dudas y hoy se podría con vigorosa firmeza proclamar que el Derecho
Procesal Constitucional tiene ya un sitial en el conocimiento de las demás ramas del Derecho Procesal.
Un breve planteamiento demasiado esquemático confirma la existencia de esta rama procesal cuando
se observa que, frente al Código Civil (código sustantivo) le corresponde su respectivo Código Procesal
Civil (código adjetivo), ocurre con igual fuerza de estudio las disciplinas jurídicas específicas: el
Derecho Civil y el Derecho Procesal Civil. Lo propio ocurre con el Código Penal cuyas disciplinas
académicas llamadas a estudiarlo son el Derecho Penal y el Derecho Procesal Penal. En realidad
podemos afirmar que, en términos del episteme jurídico, las normas jurídicas sean sustantivas o
procesales del derecho civil o penal o de cualquier otra norma "sustantiva", son simplemente eso:
normas de conductas, mandatos, imputaciones que prescriben algo; en cambio, la ciencia jurídica
correspondiente en cada materia, estudia y describe dichas normas, como objeto de estudio.
Esta descripción también es aplicable al Derecho Constitucional y al Derecho Procesal Constitucional,
en términos de disciplinas científicas. El primero estudia a la Constitución, sea en su lectura del texto
formal o material o todo lo que ontológicamente se presente como fenómeno constitucional, esté o no
normado.
En la realidad, sumado al texto o código fundamental, existe una suerte de Código Procesal
Constitucional que se refleja dispersamente en una serie de instituciones procesales tendientes a hacer
prevalecer la "parte sustantiva" de aquel Código Constitucional. En definitiva, se trata de que un virtual
Código Procesal Constitucional regule los procesos constitucionales que se reflejan en las diversas
"Garantías Constitucionales" y, por tanto, traten de afirmar - pues he ahí la ratio legis de dichas normas
procesales - la defensa de la Constitución a través de los diversos mecanismos procesales que
establezca la propia normatividad constitucional. A este tipo de instituciones de naturaleza procesal
constitucional, distintas a las otras normas, le asiste la respectiva disciplina llamada a cubrir su estudio:
el Derecho Procesal Constitucional.

BOLILLA 23 DERECHO
MUNICIPAL 1- Niveles de administración territorial.
El Art. 156 de la C.N. La denominación "Administración Pública" tiene un sentido amplio, sinónimo
de Estado, comprensivo de todo el organismo y actividad designados con este nombre; en tanto que
en sentido restringido designa solamente la administración a cargo del Poder Ejecutivo, excluida la
administración interna del Poder Legislativo y Poder Judicial.
No cabe duda de que la Administración local o municipal está incluida en el concepto amplio de
"Administración Pública", puesto que la institución municipal está integrada y subordinada al Estado.
¿Pero está excluida del concepto estricto de "Administración a cargo del Poder Ejecutivo"?. La
Administración municipal no está incluida en la "Administración general del país" que tiene a su cargo
el Poder Ejecutivo. La Constitución reconoce expresamente la autonomía municipal y prescribe
taxativamente los casos de intervención del Poder Ejecutivo, de modo que la ley no puede disponer
RODRIGO – LUJAN - MAIKOL
 libremente acerca de estas intervenciones en los Municipios, como puede hacerlo respecto de las
demás reparticiones de la "Administración general". La Administración municipal está separada a este
efecto de la Administración general del país y si una ley quiere comprenderla con algún otro fin, como
por ejemplo el de planes de fomento o de restricciones administrativas de carácter general, debe
disponerlo así expresamente para evitar toda duda.
El Art. 156 de la Constitución Nacional, establece los niveles de la administración política y
territorial del territorio paraguayo, proscribiendo cuanto sigue: “DE LA ESTRUCTURA POLÍTICA Y LA
ADMINISTRATIVA: A los efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el territorio
nacional se divide en departamentos, municipios y distrito, los cuales, dentro de los límites de esta
Constitución y de las leyes, gozan de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de
sus intereses, y de autonomía en la recaudación o inversión de sus recursos.”

2- DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL Y DERECHO MUNICIPAL.

La denominación “administración pública” tiene un sentido amplio, sinónimo de Estado, comprensivo
de todo organismo y actividad designada con éste nombre, en tanto que en sentido restringido designa
solamente la administración a cargo del Poder Ejecutivo. No cabe duda de que la administración
municipal está incluida en el concepto amplio de Administración Pública, puesto que la institución
municipal está integrada y subordinada al Estado. Dentro de las atribuciones del Presidente de la
República, establecidas en el art. 238 de la C.N. de 1992, se encuentra “1) representar al estado y
dirigir la administración general del país”. ¿Significa esto que la Municipalidad está a cargo del Poder
Ejecutivo? Si bien la administración municipal está separada de la administración general, el derecho
administrativo municipal es el mismo derecho administrativo general, pues toda la actividad de la
municipalidad es administración. Sus agentes son agentes públicos, sus bienes son bienes públicos,
pueden celebrar contratos en los cuales podrá ejercer sus facultades ejecutivas, y el derecho municipal
contiene los mismos medios de protección jurídica para los particulares que en el derecho
administrativo general.

3- El Municipio. Concepto. Elementos.

El art. 1 de la Ley 3966/10 Orgánica Municipal, define al• Municipio como: “El municipio es la comunidad
de vecinos con gobierno y territorio propios, que tiene por objeto el desarrollo de los intereses locales.
Su territorio deberá coincidir con el del distrito y se dividirá en zonas urbanas y rurales.” La Constitución
vigente sienta los principios fundamentales y delega en la ley el establecimiento del régimen municipal
en detalles, en los términos del Art, 166 "De la Autonomía. Las municipalidades son los órganos de
gobierno local con personería jurídica que, dentro de su competencia tienen autonomía política,
administrativa y normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos".
Elementos:
i. La autonomía (normativa) ii. La autarquía
iii. La territorialidad (urbanismo y distritos)
iv. Democracia representativa. (elección popular de autoridades)

4- Las Municipalidades. Régimen jurídico de la Administración Local.

El art. 4 de la Ley 3966/10 Orgánica Municipal, se refiere a las• municipalidades en los siguientes
términos: “Municipalidad: El gobierno de un municipio es la municipalidad. Habrá una municipalidad en
cada uno de los municipios en que se divide el territorio de la República, cuyo asiento será el pueblo o
ciudad que se determine en la Ley respectiva.

La Ley 3966/10 Orgánica Municipal deroga a la Ley 1294/87 y se constituye como el régimen jurídico
de los municipios en el territorio de la república.

5- La autonomía y la autarquía municipal.

Autonomía municipal: Se entiende por autonomía administrativa, la competencia que posee las
instituciones para regular determinada esfera de actividad mediante reglamentos externos. Las
instituciones municipales realizan esta forma de organización puesto que las mismas aplican la ley, y
además, sus propios reglamentos y ordenanzas.

Autarquía municipal: Las municipalidades cuentan con personalidad jurídica descentralizada,

situación que le permite contratar a su propio nombre y tener recursos, patrimonio y presupuesto
propios que es en lo que consiste la autarquía administrativa.

Estos caracteres están prescriptos en la Constitucional Nacional vigente en el Art. 166 que reza:
“Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro de su
competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos”.

6- Competencia de la Municipalidades.
El Art. 158 de la Constitución autoriza "la creación y el funcionamiento de servicios de carácter nacional
o departamental en la jurisdicción de los departamentos y de los Municipios".
RODRIGO – LUJAN - MAIKOL
La enumeración de materias de competencia municipales es• relativa y no puede asegurarse que
algunas de ellas no se vayan desprendiendo del Municipio para pasar a ser objeto de servicios
nacionales, como ha ocurrido ya el con urbanismo a cargo del ente nacional IPVU, alumbrado público
de ANDE, servicios sanitarios de ESSAP S.A. y todavía puede ocurrir en gran medida con la policía
del tránsito que sin dejar de interesar al Municipio trasciende sus límites para ser más bien de
incumbencia de la policía general de seguridad.

Artículo 168. C.N. DE LAS ATRIBUCIONES: “Son atribuciones de las municipalidades, en su

jurisdicción territorial y con arreglo a la Ley: 1) la libre gestión en materias de su competencia,
particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto, educación, cultura, deporte, turismo, asistencia
sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de inspección y de policía; 2) la administración y la
disposición de sus bienes; 3) la elaboración de su presupuesto de ingresos y egresos; 4) la participación
en las rentas nacionales; 5) la regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente
prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos; 6) el dictado de ordenanzas, reglamentos
y resoluciones; 7) el acceso al crédito privado y al crédito público, nacional e internacional; 8) la
reglamentación y la fiscalización del tránsito, del transporte público y la de otras materias relativas a la
circulación de vehículos; y 9) las demás atribuciones que fijen esta Constitución y la Ley.

En el Art. 12 de la Ley 3966/10 Funciones, establece que “Las municipalidades no estarán obligadas
a la prestación de los servicios que estén a cargo del Gobierno Central, mientras no sean transferidos
los recursos de conformidad a los convenios de delegación de competencias, previstos en los Artículos
16, 17 y 18.”, y enumera todas las materias que compete al gobierno local o municipal.

7- El Gobierno Municipal
Varios sistemas pueden seguirse para la organización del gobierno municipal: a) un órgano con
funciones indiferenciadas de dirección y ejecución; b) un órgano colegiado deliberante y un órgano
ejecutivo independiente; c) un órgano deliberante superior y el ejecutivo subordinado.

-La Ley 3966/10 sigue el segundo sistema, (b) aplicando a la• organización del gobierno municipal el
principio de la separación de poderes que rige en el Estado.

-Artículo 20. De la Ley 3966/10 – “Gobierno municipal: El• gobierno municipal es ejercido por la Junta
Municipal y la

Intendencia Municipal. La Junta Municipal es el órgano normativo, de control y deliberante. La

Intendencia Municipal.

8- ÓRGANOS Y AGENTES MUNICIPALES.

Los agentes municipales son funcionarios públicos, cuya relación la administración se rige por la Ley
Nº 1.626/00 de la Función Pública (art. 1º). Por expresa disposición del Art. 2º de dicha ley, los
Intendentes y los Miembros de la Junta Municipal no están alcanzados por la misma, en razón de ser
cargos electivos. Las funciones de los mismos, están establecidas en la Ley Nº 1294/87 Orgánica
Municipal.

9- Actos Jurídicos Municipales.

Los órganos municipales ejercen sus atribuciones mediante actos• jurídicos que son los mismos del
Derecho administrativo general: los actos reglamentarios por los cuales se crean obligaciones y
prohibiciones para la generalidad de los habitantes, que en nuestro Derecho municipal se denominan
ordenanzas, o para la generalidad de los agentes de la Administración municipal que son los
reglamentos internos o simplemente reglamentos, y por último las resoluciones que son la aplicación
de las normas de carácter general (ordenanzas y reglamentos) al caso particular de un individuo o un
grupo determinado de individuos, sean habitantes o agentes de la Administración, en su caso.

10- Ordenanzas y Resoluciones.

Ordenanzas: son los actos reglamentarios por los cuales se crean obligaciones y prohibiciones para
la generalidad de los habitantes o para la generalidad de los agentes de la Administración municipal,
que son los reglamentos internos
Resoluciones: son la aplicación de las normas de carácter general (ordenanzas y reglamentos) al
caso particular de un individuo o un grupo determinado de individuos.

11- Régimen de bienes municipales.

Según el Art. 1903 del Código Civil "Los bienes municipales son públicos o privados. Bienes públicos
municipales, son los que cada municipio ha destinado al uso y goce de todos sus habitantes. Bienes
privados municipales, son los demás, respecto de los cuales cada municipio ejerce dominio, sin estar
destinados a dicho uso y goce. Pueden ser enajenados en el modo y la forma establecidos por la Ley
Orgánica Municipal.
La Ley 3966/10 los clasifica y enumera en bienes del dominio público y bienes del dominio privado.
(Art. 134 y 137)

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 12- Régimen de Contratación Municipal.
La teoría de los contratos de la Administración es enteramente aplicable a los contratos que puede
celebrar la Municipalidad con los particulares. Son contratos del Derecho común, incluso los llamados
específicamente "contratos administrativos": de obra pública, de concesión de servicio público, de
suministro y de empréstito. Estos contratos no sé diferencian de los del Derecho común por elementos
intrínsecos que los identifiquen, sino por efectos externos: los provenientes del ejercicio de facultades
propias de la Administración en la ejecución del contrato. Si se reconocen estas facultades ejecutivas
a la Administración estatal, debe admitírselas también a la Administración municipal, tanto más que la
misma Ley 3966/10 dice expresamente en su Artículo 7°.- Derechos y obligaciones. “La municipalidad
podrá adquirir derechos y contraer obligaciones y goza de las ventajas y privilegios que la legislación
reconozca a favor del Estado, con relación a los tributos y demás actos jurídicos que celebre con otras
personas jurídicas o físicas. Esta disposición rige también para las asociaciones de municipalidades.”
Lo que interesa estudiar acerca de los "privilegios y•prerrogativas" como los llama la doctrina más
generalizada y que para nosotros no son más que "facultades ejecutivas" de la Administración, es el
grado de intervención que éstas comportan en la ejecución de cada uno de los mencionados contratos.

Administración Financiera. Presupuesto. Ingresos Municipales. (impuestos, tasas,

contribuciones).

En concordancia con la prescripción constitucional de que "Nadie estará obligado al pago de tributos
ni a la prestación de servicios personales que no hayan sido establecidos por la ley" (Art,
44 C.N.), la Ley 3966/10 dispone a su vez que "el funcionamiento de las Municipalidades y de los
servicios que deben prestar para el cumplimiento de su objeto y funciones, será financiado con los
ingresos previstos por la ley (Art, 143). La misma ley 3966/10 en los artículos subsiguientes va citando
todos los tipos de ingresos con los que pueden contar las municipalidades. Artículo 144.- Tipos de
ingresos: “Las municipalidades tendrán ingresos corrientes, ingresos de capital, y recursos de
financiamiento y donaciones, así como participación en tributos en regalías de otros niveles de la
administración del Estado.” Artículo 145.- Ingresos corrientes: “Los ingresos corrientes se clasifican
en: a) ingresos tributarios; b) ingresos no tributarios; c) transferencias y donaciones destinadas
expresamente a cubrir gastos corrientes; y; d) demás ingresos corrientes no previstos en los incisos
precedentes.
Artículo 146.- Ingresos tributarios: “Son ingresos tributarios los provenientes de impuestos, tasas y
contribuciones especiales, creados por las leyes.”
Artículo 147.- Ingresos no tributarios: “Son ingresos no tributarios, los generados por otras fuentes
que son básicamente las siguientes: a) las multas; b) las prestaciones de servicios; c) las rentas de
activos fijos; d) las rentas de activos financieros; e) las concesiones; y, f) otros ingresos destinados a
gastos corrientes que respondan a la naturaleza de los ingresos no tributarios.
Régimen de Contravenciones y Sanciones. Los Juzgados de Faltas municipales. Recursos.
Ley 3966/10- (leer Art 94 – 95 – 116 – 270 – 271)

Acciones y Recursos contra los actos municipales.

Artículo 272.- Acción contencioso-administrativa.: “En contra de• las resoluciones que pongan fin a la
vía administrativa, se podrá ejercer la acción contencioso-administrativa ante el Tribunal de Cuentas
dentro de los 18 (dieciocho) días hábiles de resuelto el recurso.
Artículo 273.- No suspensión de resoluciones municipales. “No• se admitirá ante las autoridades
judiciales o administrativas acción que tenga por objeto impedir o suspender el cumplimiento de las
resoluciones municipales en lo concerniente a la seguridad, higiene y bienes del dominio público
comunal. Los particulares perjudicados por ella deberán ejercitar su derecho en la forma prevista en el
artículo anterior.”

El gobierno Departamental. Régimen Jurídico.

El Gobierno Departamental es la institución constitucional que administra y gobierna como órgano
descentralizado del Gobierno Central un espacio territorial denominado departamento”. Es decir,
tiene competencia dentro de los límites del departamento, que a su vez comprende varios municipios
y las zonas rurales que se hallan dentro de su jurisdicción. La Constitución Nacional vigente, prescribe
la creación y/o•modificación geopolítica de los Departamentos y municipios. Artículo 159. DE LOS
DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS. “La creación, la fusión o la modificación de los departamentos
y sus
capitales, los municipios y los distritos, en sus caso, serán determinadas por la Ley, atendiendo a las
condiciones socioeconómicas, demográficas, ecológicas, culturales e históricas de los mismos.”
Artículo 160. DE LAS REGIONES. “Los departamentos podrán• agruparse en regiones, para el mejor
desarrollo de sus respectivas comunidades. Su constitución y su funcionamiento serán regulados por
la Ley
Artículo 161. DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL. “El gobierno de cada departamento será ejercido
por un gobernador y por una junta departamental. Serán electos por voto directo de los ciudadanos
radicados en los respectivos departamentos, en comicios coincidentes con las elecciones generales, y

RODRIGO – LUJAN - MAIKOL

 durarán cinco años en sus funciones. El gobernador representa al Poder Ejecutivo en la ejecución de
la política nacional. No podrá ser reelecto. La Ley determinará la composición y las funciones de las
juntas departamentales.”
Régimen Jurídico: La ley 426/94 QUE ESTABLECE LA CARTA• ORGANICA DEL GOBIERNO
DEPARTAMENTAL, es la que rige los gobiernos Departamentales.

13- Competencias del Gobierno Departamental. Organización del Gobierno Departamental.

En el artículo 163 de la Constitución Nacional vigente y el artículo 16 de la Ley 426/94 en el apartado
de Deberes y Atribuciones, determinan las competencias de los Gobiernos Departamentales

Artículo 16.- El Gobierno Departamental tiene como objeto: i. a) Elaborar, aprobar y ejecutar políticas,
planes, programas y proyectos para el desarrollo político, económico, social, turístico y cultural del
Departamento, cuyos lineamientos fundamentales deberán coordinarse con los del Gobierno Nacional
y en particular con el Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto, la Secretaría Técnica de Planificación,
o la entidad que la sustituya, asistirá técnicamente a cada Gobierno Departamental en la elaboración
de los mismos, para asegurar la congruencia entre políticas y planes nacionales, departamentales y
municipales;

Organización del Gobierno Departamental: El artículo 161 de la Constitución Nacional vigente y en

el título 2 de la Ley 426/94, “De la Estructura Departamental”, se describen, en los sucesivos artículos,
la estructura organizacional de los Gobiernos Departamentales. Artículo 161 C.N. DEL GOBIERNO
DEPARTAMENTAL.: “El gobierno de cada departamento será ejercido por un gobernador y por una
junta departamental. Serán electos por voto directo de los ciudadanos radicados en los respectivos
departamentos, en comicios coincidentes con las elecciones generales, y durarán cinco años en sus
funciones. El gobernador representa al Poder Ejecutivo en la ejecución de la política nacional. No podrá
ser reelecto. La Ley determinará la composición y las funciones de las juntas departamentales.”

Gobierno Departamental. Elección. Duración. Requisitos

Artículo 10. Ley 426/94- “El Gobierno de cada Departamento será ejercido por un Gobernador y por
una Junta
Departamental, que durarán cinco años en sus funciones. Serán elegidos por el voto directo de los
ciudadanos radicados en los respectivos Departamentos, en comicios coincidentes con las
elecciones generales. Los Gobernadores no podrán ser reelectos. Los miembros de las Juntas
Departamentales podrán serlo. Para ser electos Gobernadores y desempeñar tales cargos se deberá
dar cumplimiento a lo establecido en el Artículo 162 de la Constitución Nacional.” Composición de las
Juntas Departamentales
Artículo 11. Ley 426/94- “La Junta Departamental se compondrá de un mínimo de siete miembros y
un máximo de veintiún miembros titulares e igual número de suplentes. Para determinar la cantidad
exacta de miembros titulares y suplentes de la Junta Departamental, se tomará como base el padrón
electoral de los ciudadanos empadronados en cada Departamento. Los Departamentos que no cuenten
con treinta y cinco mil empadronados, se constituirán con el número mínimo de miembros y los que
superen los treinta y cinco mil empadronados, tendrán un miembro más por cada quince mil
empadronados o por cada fracción mayor al 50% (cincuenta por ciento) de quince mil, hasta llegar al
número máximo de veintiuno.”

14- Intervención de los Departamentos y las Municipalidades. Los casos.

Artículo 165. C.N. DE LA INTERVENCIÓN: “Los departamentos y las municipalidades podrán ser
intervenidos por el Poder
Ejecutivo, previo acuerdo de la Cámara de Diputados, en los siguientes casos;
1) a solicitud de la junta departamental o de la municipal, por decisión de la mayoría absoluta;
2) por desintegración de la junta departamental o la de municipal, que imposibilite su funcionamiento;
3) por grave irregularidad en la ejecución del presupuesto o en la administración de sus bienes, previo
dictamen de la Contraloría General de la República. La intervención no se prolongará por más de
noventa días, y si de ella resultase la existencia del caso previsto en el inciso 3), la Cámara de
Diputados, por mayoría absoluta, podrá destituir al gobernador o al intendente, o a la junta
departamental o municipal, debiendo el Tribunal Superior de Justicia Electoral convocar a nuevos
comicios para constituir las autoridades que reemplacen a las que hayan cesado en sus funciones,
dentro de los noventa días siguientes a la resolución dictada por la Cámara de Diputados.

BOLILLA 24. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO 1- PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN.
Consiste en el total sometimiento de la Administración a la ley, que se revela en:
a) En la subordinación de las leyes administrativas a la C.N., por lo que hemos llamado “Derecho
subConstitucional”. Esta posición está consagrada en el artículo 137 de la Constitución vigente, en
respeto del orden de prelación de las normas jurídicas indicada en el art. 137 de la C.N. de 1992.

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b) los órganos del estado se subordinan a los dictados de la ley, indica el art. 257 de la C.N. DE 1992,
por lo que hemos calificado de “Sub- Legal” la actividad administrativa (supra, ibidem)
Incluso las facultades discrecionales que las leyes confieren a las autoridades administrativas deben
contener necesariamente limitaciones, de suerte que en su ejercicio no las traspasen o usen con otra
finalidad, so pena de extralimitación o desviación de poder.

Por lo demás, la legalidad exigida para los actos de las autoridades administrativas es más estricta
que la licitud de los actos jurídicos privados, en el sentido de que para éstos basta que no estén
prohibidos, en tanto que para los actos administrativos se requieren que estén autorizados expresa o
implícitamente en la ley o reglamento fundado en la misma.

García De Enterria expresa: “El principio de legalidad de la Administración, se expresa en un

mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La
legalidad otorgara facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus limites, apodera, habilita a
la administración para su acción confiriéndola el efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa
se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley y por ella delimitado y
construido. Sin una atribución legal de potestades la Administración no puede actuar, simplemente”.

2- La atribución legal previa de potestades para la actuación de la Administración.

García de Enterría expresa: "El principio de legalidad de la• Administración, con el contenido explicado,
se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración,
precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites,
apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola el efecto poderes jurídicos. Toda
acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley
y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no
puede actuar, simplemente."

3- El estado de Derecho y el principio de Legalidad. El sentido Originario de este principio.

“Un Estado de derecho es un modelo de orden para el país por lo• cual este se rige por un sistema de
leyes escritas e instituciones ordenado en torno de una constitución, la cual es el fundamento jurídico
de las autoridades y funcionarios que se someten a las normas de esta. Cualquier medida o acción
debe estar sujeta a una norma jurídica escrita y las autoridades del Estado están limitadas
estrictamente por un marco jurídico preestablecido que aceptan y al que se someten en sus formas y
contenidos. Por lo tanto, toda decisión de sus órganos de gobierno ha de estar sujeta a procedimientos
regulados por ley y guiados por absoluto respeto a los derechos fundamentales.”
Si nos remitimos a la definición del concepto Estado de Derecho, podemos afirmar que ello implica el
absoluto sometimiento a la ley, en decir, un modelo u orden social en donde la vara a medirse es el
“Principio de Legalidad”, por ende, podemos concluir que el sentido originario de éste principio viene
dado por el modelo político- social que se ha denominado Estado de Derecho.

4- Surgimiento del Derecho Administrativo como una reacción directa contra el gobierno
del absolutismo. El jurista español Eduardo García de Enterría, en su obra• “Derecho Administrativo”,
sostiene que: “el derecho administrativo surgió como manifestación de las concepciones jurídicas de
la Revolución Francesa y como una reacción directa contra las técnicas de gobierno del absolutismo”.
Por su parte, Alejandro Nieto García, quien en 1986 publica su obra “Estudios históricos sobre
administración y de derecho administrativo”, y parte de la idea de que el “Estado Absoluto” tuvo la
concentración de poderes como regla general, pero ésta, en un proceso gradual, fue disminuyendo
hasta llegar al momento de las revoluciones liberales, donde se da la separación total, es decir, estos
movimientos revolucionarios no rompieron de un tajo la realidad existente y construyeron otra
totalmente diferente, sino que se dio una evolución lenta pero perceptible de este fenómeno. Por ello
Tocqueville afirma que todo lo nuevo existía ya antes, "pero con un significado distinto impuesto por
las concepciones del absolutismo". Así también hemos visto, como antecedentes del Derecho
Administrativo, que los Estados modernos, poco a poco fueron separando el concepto de “órganos y
agentes”, y dándole responsabilidades distintas a cada elemento.

5- El Principio de Licitud del Derecho Privado.

(Art. 9 C.N. segundo párrafo). “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no ordena ni privado de• lo
que ella no prohíbe.” El Principio de Licitud de los actos Jurídicos Privados, está• garantizada por la
propia Constitución Nacional vigente en su artículo 9 último párrafo, también se lo puede enunciar
vulgarmente con la expresión “está permitido todo lo que no está prohibido” . Esto quiere decir que la
validez y regularidad de los actos jurídicos privados sólo están condicionados por el hecho de que para
ellos solo basta con que los mismos no estén expresamente prohibidos por la ley. Este principio se
contrapone al principio de legalidad de los
“actos administrativos”, porque para para ellos, es necesario que estén autorizados expresa o
implícitamente en la ley o reglamento.

6- La Plenitud Hermética del Orden Jurídico.

Es un principio general del Derecho que consiste en que ninguna controversia de orden jurídico puede
dejar de resolverse aun cuando no exista una ley aplicable al caso concreto. Dicho principio es
aceptado por la mayoría de los sistemas jurídicos. La Plenitud Hermética del ordenamiento presupone
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una relación• entre todo lo que existe, o por lo menos, entre el Derecho y todo lo que existe; esto
significa que, en última instancia, si la oscuridad propia de la ley no permite su exacta aplicación, debe
buscarse la mejor manera para una armónica interpretación de la misma. Y, en caso de insuficiencia o
silencio de la misma común mente llamados como “lagunas de la ley” se debe entonces proceder a lo
que se denomina “integración”, misma que no siempre es posible, particularmente en ciertas materias
o temas. El Derecho Administrativo vimos que rige totalmente la plenitud hermética del orden jurídico,
ya que en la misma tampoco se permite silencio u oscuridad de la ley, y como se ha visto, el Derecho
Administrativo recurre a todos los elementos del ordenamiento jurídico en forma supletoria para llenar
las “lagunas” que pudieran darse.

7- La Supremacía del Interés General.

Prescribe el Art. 128 C.N.: "En ningún caso el interés de los particulares privará sobre el interés
general". En lo que respecta a la Administración pública, ella es consustancial con el interés general.
Existe para este fin y sólo para él. El problema consiste en saber en qué condiciones los intereses que
se presentan como particulares pero cuya suma y necesidad de seguridad los revisten de interés
general, merecerán a este título la protección jurídica. En rigor es la ley la que debe decidir la cuestión,
porque habría serio riesgo en permitir que la autoridad califique a su arbitrio qué intereses serán
protegidos y cuáles otros no, a título de interés particular. Pero siendo imposible que la ley llegue a
prever todos los casos, será necesario que la autoridad pueda estimarlos, decidiendo en una situación
concreta si los intereses particulares en juego merecerán la protección debida al interés general.

8- El Principio de Igualdad.
Prescrito en el Art. 46 C.N.: "Los habitantes de la República son• iguales en dignidad y derechos. No
se admiten discriminaciones". El principio de igualdad tiene múltiple aplicación en Derecho•
administrativo: el acceso a los cargos públicos y a la contratación con el Estado, el trato igualitario de
las personas por las autoridades, etc. Su importancia es tan gravitante que en la recaudación de
tributos, en conflicto con otros preceptos constitucionales, prevalece el principio de igualdad. Y si se
quiere otra demostración más dramática de las consecuencias de su violación, bastaría recordar que
entre las causas de la independencia de nuestro país se destaca la discriminación que existía entre
españoles y criollos, así como el universal movimiento de liberación de los pueblos coloniales en el
presente siglo. El principio de igualdad es uno de los más
entrañables de la• condición humana y su violación es tan grave que no puede predecirse sus
consecuencias. La Administración pública tiene la misión de hacer efectivo este principio en los hechos.

9- Preservación de los Derechos Humanos.

No puede concebirse que la Administración pública tenga otros• fines más elevados que la preservación
y promoción de los derechos humanos. El Art. 4° C.N. lo consagra en la forma más amplia: "Toda
persona será protegida por el Estado en su integridad física y psíquica, así como en su honor y en su
reputación". Es ésta la única justificación para investir de potestades a la policía, a toda clase de policía,
y no para satisfacer el prurito de mando o el despliegue de fuerza. Las funciones de la policía de
seguridad están especialmente• establecidas en el artículo 175 C.N. como materia del Derecho
Administrativo.

10- Auto-administración.
La centralización excesiva del poder no sólo es inadecuada para• la atención eficaz de los servicios a
cargo de la Administración, sino que es impropicia para el ejercicio de las libertades y de la democracia.
La Administración es autocrática en el sentido de que sus órganos no son electivos y sus decisiones
se toman unilateralmente, sin consulta a los sectores afectados. Esta cualidad adquiere graves
proyecciones a medida que se multiplican los órganos con facultades reglamentarias, en virtud de las
cuales la regulación de materias de las más importantes, como el régimen monetario, industrial,
comercial, sanitario, etc., no la hace ya el Poder Legislativo sino la Administración a cargo del Poder
Ejecutivo. En este sentido es cierto y seguramente inevitable en gran medida el fenómeno de traslación
de poder del legislativo, no necesariamente al jefe del Ejecutivo, sino a la burocracia administrativa.
Por estas razones constituye una valiosa conquista la autonomía municipal consagrada en la
Constitución. Con todas las ineptitudes que pueden achacarse a las Municipalidades, el que la
administración local esté en manos de los interesados es seguramente mejor de lo que sería a cargo
de un "prefecto" nombrado por el poder central. Esta auto-administración puede ser erigida en principio
general,• al menos como tendencia, para democratizar en la medida de lo posible los órganos
administrativos colegiados con facultades reglamentarias, mediante la representación de los sectores
afectados.

11- Responsabilidad de la Administración y sus Agentes.

Tras largas peripecias y trabajosa evolución se ha llegado a sentar• en la doctrina y en el Derecho
positivo comparado como principio inconcuso la responsabilidad de la Administración y sus agentes,
no sólo por actos irregulares sino también por actos legislativos, administrativos y judiciales regulares,
en cuanto quiebren el principio de igualdad de sacrificio en las cargas públicas. Nuestra Constitución
lo prescribe para la Administración y sus• agentes por actos ilícitos en el Art. 106 que dice:"... En los
casos de las transgresiones, delitos o faltas que cometieren en el desempeño de sus funciones, sin
perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, con derecho de este a repetir el pago de lo que
llegase a abonar en tal concepto". No hay ninguna excepción de responsabilidad personal de los•
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funcionarios públicos, desde el más humilde hasta el más encumbrado. Es obvio advertir que la
responsabilidad personal de los agentes es la mejor garantía, si no la única, de la legalidad de la
Administración. En cuanto a la responsabilidad por actos regulares, lo prescribe el• Art. 39 C.N. que
reza: "Toda persona tiene derecho a ser indemnizada justa y adecuadamente por los daños o perjuicios
de que fuese objeto por parte del Estado. La ley reglamentará este derecho.

12- Publicidad.
Otro de los principios inherentes a la Administración pública es• el de la publicidad de sus actos. Aunque
no hubiera una prescripción constitucional que así lo• dispusiera este principio deriva del objeto de la
Administración que es el manejo de la cosa pública. y lo establece positivamente la Constitución en su
Art. 28 bajo el concepto de "derecho a informarse".

13- Moralidad.
No hay precepto legal que exija como condición de regularidad• del acto administrativo, su moralidad.
Ello se debe a la presunción de que el Derecho en general se ajusta a la moral, de suerte que el acto
jurídico es al mismo tiempo moral. Pero si en algún caso se produce un desajuste de modo que un acto
administrativo es inmoral, sin que haya disposición legal que expresamente lo prohíba o condene, debe
sin embargo ser sancionado, por lo menos con la nulidad, en virtud del principio de moralidad que debe
reinar en la Administración pública.

14- La ética pública.

Definimos a la ética como conjunto de costumbres y normas que• dirigen o valoran el comportamiento
humano en una comunidad. Cuando se habla de ética pública hacemos referencia a la ética• aplicada
y puesta en práctica en los asuntos de gobierno. Es la ética aplicada en los servidores públicos,
agentes, o aquéllas personas que ocupan u cargo público ya sea por elección, oposición u otra medio,
y que tienen una responsabilidad ante el Estado. Dichas responsabilidades se traducen en actos
concretos orientados hacía el interés común o de la ciudadanía. La ética pública trata de los actos
humanos en tanto que son realizados por gobernantes y funcionarios públicos en el cumplimiento del
deber. 15- Justicia Administrativa. Que el Estado y la Administración en todos sus niveles, sin•
excepción, sean justiciables, es otra de las grandes conquistas del Estado de Derecho de nuestro
tiempo. Nuestra Constitución, además de prescribir que sólo el Poder Judicial "puede conocer y decidir
en los actos de carácter contencioso" (Art. 248), asigna al Tribunal de Cuentas, que forma parte del
Poder Judicial, competencia exclusiva en los juicios contencioso-administrativos. Como se ve, en la
prescripción constitucional no hay ninguna• excepción, ni por la jerarquía de los órganos: actos del
legislativo, administrativo y judicial, ni por su carácter:
reglados y discrecionales, éstos últimos en cuanto a extralimitación o desviación de poder, ni siquiera
los actos de gobierno que también tienen sus limitaciones constitucionales y legales.
Para estimar la real valía de este progreso basta recordar que• hasta el siglo pasado predominaban
ideas anacrónicas como la de• que "un poder del Estado no puede ser juzgado por otro poder". La
Justicia Administrativa ha llegado a ser, al fin, la garantía• necesaria para la vigencia de todos los
demás principios fundamentales de la Administración.

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