Riesgos y Desafios Frente A La Implementacion de La Ley de Inclusion Escolar
Riesgos y Desafios Frente A La Implementacion de La Ley de Inclusion Escolar
Riesgos y Desafios Frente A La Implementacion de La Ley de Inclusion Escolar
PROFESOR GUÍA:
MARIO WAISSBLUTH SUBELMAN
MIEMBROS DE LA COMISIÓN:
LORENA JILES CASTILLO
MARIANO ROSENZVAIG HERNÁNDEZ
SANTIAGO DE CHILE
2015
RESUMEN DE LA TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Por: Manuel Alejandro Sepúlveda Moscoso
Fecha: 29/12/2015
Profesor Guía: Mario Waissbluth S.
Este estudio tiene por objetivo identificar riesgos y desafíos de cara a la implementación
de la Ley de Inclusión Escolar. La eliminación del lucro, del financiamiento compartido, y
la regulación de los sistemas de admisión a los recintos educacionales, fueron los
primeros cambios propuestos por la Reforma Educacional comprometida por el actual
gobierno, una reforma cuestionada por parte importante de la clase política del país. De
esta manera, la Ley de Inclusión fue aprobada luego de un intenso debate legislativo,
discusión que incluyó fuertes disputas mediáticas entre parlamentarios, académicos,
sostenedores y dirigentes sociales.
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Agradecimientos
A Leslie, por el cariño, por el ánimo, por la alegría. Por las conversaciones, los
proyectos, los viajes, las risas, las caminatas, las cenas. Por el amor.
A mis padres, por enseñarme el valor del esfuerzo, por repetirme todos los días que
estudiara, que esa era la manera de superarse y tener una vida tranquila. Por los
cuidados, por el amor y el apoyo incondicional.
A mi familia y amigos, los de Tomé, Santiago, Conce, Serena, Osorno, Newark. Por hacer
que la vida sea inmensamente feliz.
A Educación 2020, a los fundadores, los que estuvieron y los que están. Por las infinitas
oportunidades, por el aprendizaje, por hacer que el trabajo tenga sentido, por hacer de la
oficina un hogar.
Al MGPP. A los profes, funcionarios y por sobre todo a mis compañeros. Por hacer que
el magister no fuera la obtención un grado académico, sino una experiencia de
aprendizaje para toda la vida.
A los que hicieron posible este trabajo. Los entrevistados, los que ayudaron con un
contacto, con un dato, con una conversación, con tiempo, con la lectura y, por supuesto,
con la guía.
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Tabla de Contenido
1. INTRODUCCION ............................................................................................................................................................... 1
2. ANTECEDENTES .............................................................................................................................................................. 2
3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN......................................................................................................................... 9
3.1. Objetivo General ..................................................................................................................................................10
3.2. Objetivos Específicos .........................................................................................................................................10
4. MARCO CONCEPTUAL .................................................................................................................................................10
4.1. Sobre la implementación de Políticas Públicas .......................................................................................10
4.1.1. Elementos Generales ................................................................................................................................10
4.1.2. Enfoques en la implementación de políticas públicas ................................................................12
4.1.3. La implementación de políticas públicas en Chile .......................................................................16
4.2. Sobre la segregación del sistema escolar chileno ..................................................................................18
4.2.1. Segregación en el sistema escolar chileno.......................................................................................19
4.2.2. Incentivos y prácticas que afectan la segregación .......................................................................23
5. METODOLOGIA Y DISEÑO DE LA INVESTIGACION ........................................................................................30
5.1. Enfoque ....................................................................................................................................................................30
5.2. Tipo de diseño.......................................................................................................................................................31
5.3. Definición de la Población de Estudio .........................................................................................................31
5.4. Recolección de la información .......................................................................................................................33
5.5. Análisis de la información................................................................................................................................33
6. PRESENTACIÓN DE LOS RESULTADOS ...............................................................................................................34
6.1. Análisis descriptivo de la visión de los sostenedores...........................................................................34
6.1.1. Comentarios Generales ...........................................................................................................................34
6.1.2. Percepciones respecto del fin al financiamiento compartido .................................................39
6.1.3. Percepciones respecto del fin al lucro...............................................................................................44
6.1.4. Percepciones respecto del fin a la selección ...................................................................................50
6.1.5. Otros desafíos del sistema......................................................................................................................54
6.1.6. Sobre el periodo transitorio ..................................................................................................................59
6.2. Análisis descriptivo de la visión del Ministerio ......................................................................................61
6.2.1. Diseño y estructura ministerial para la implementación de la Ley ......................................61
6.2.2. Dificultades del proceso ..........................................................................................................................63
6.2.3. Descripción de los reglamentos ...........................................................................................................65
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6.2.4. Trabajo y respuestas respecto del fin al financiamiento compartido ..................................66
6.2.5. Trabajo y respuestas respecto del fin al lucro ...............................................................................68
6.2.6. Trabajo y respuestas respecto del fin a la selección ...................................................................72
6.2.7. Eventuales modificaciones a la Ley ....................................................................................................73
7. HALLAZGOS Y CONCLUSIONES ...............................................................................................................................74
7.1. Análisis relacional ...............................................................................................................................................74
7.1.1. Clasificación según conocimiento de la Ley ....................................................................................74
7.1.2. Opinión general y relación con las críticas y propuestas ..........................................................75
7.1.3. Grupos de sostenedores y preocupaciones relevantes ..............................................................75
7.2. La Ley de Inclusión como parte de un sistema complejo....................................................................77
7.2.1. Contexto político polarizado y oposición al proyecto de Ley ..................................................77
7.2.2. Otras reformas del sistema educativo...............................................................................................78
7.2.3. Experiencia negativa en un modelo de rendición de cuentas .................................................79
7.2.4. Modelo de financiamiento y modelo de evaluación de la educación escolar ....................79
7.2.5. Dificultades normales en la gestión del cambio ............................................................................80
7.3. Matriz de riesgo....................................................................................................................................................80
8. RECOMENDACIONES ...................................................................................................................................................83
8.1. Fortalecimiento de la Unidad de Apoyo a Sostenedores (UAS) .......................................................83
8.2. Adopción inmediata de medidas jurídico-administrativas ................................................................84
8.3. Definición de una estrategia comunicacional masiva ..........................................................................85
8.4. Aseguramiento del financiamiento y propuestas para su entrega y control ..............................85
8.5. Asegurar la coordinación del proceso ........................................................................................................86
8.6. Facilitar la relación entre los establecimientos y las comunidades escolares ...........................86
8.7. Resguardos políticos ..........................................................................................................................................87
9. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................................................88
9.1. Bibliografía Web ..................................................................................................................................................90
10. ANEXOS ........................................................................................................................................................................93
10.1. Principales características de los sostenedores consultados .......................................................93
10.2. Listado y características de los establecimientos gestionados por los sostenedores
consultados...........................................................................................................................................................................95
10.3. Pautas entrevistas ....................................................................................................................................... 100
iv
1. INTRODUCCION
1http://michellebachelet.cl/programa/
2El Gobierno presentó otras iniciativas legales referidas a educación antes del proyecto en cuestión, pero fue
este el primero que se consideró y discutió (mediáticamente) bajo el concepto de reforma.
1
2. ANTECEDENTES
El 19 de mayo del 2014 ingresó a la Cámara de Diputados el proyecto de Ley que “regula
la admisión de los y las estudiantes, elimina el financiamiento compartido y prohíbe el
lucro en establecimientos educacionales que reciben aportes del estado”. En su mensaje,
el proyecto se presentaba como la respuesta del Gobierno ante la necesidad de que el
Estado generara:
“… condiciones sociales para que todas las personas tengan la mayor
realización material y espiritual posible, y por tanto, que elimine, en forma
progresiva, las profundas desigualdades estructurales que aquejan al sistema
educativo y que impiden elevar su calidad restringiendo así́ las oportunidades y
derechos de millones de chilenos y chilenas”.
El proyecto contenía tres propuestas fundamentales:
2
En el mismo sentido, Hernán Herrera, presidente de la agrupación de “Colegios
Particulares de Chile” (CONACEP) señaló que “aquí no hay ninguna iniciativa de ley que
vaya a mejorar los estándares de calidad en Chile, son simplemente un reemplazo de
platas por plata … es una especie de expropiación encubierta no de la propiedad sino de
los proyectos educativos. Dicen que están por la provisión mixta en la educación pero
creemos que están por matar al mundo particular subvencionado” (20 de mayo de 2014).
Por su parte, el presidente del área de educación de la Conferencia Episcopal, Héctor
Vargas, señalaba que el proyecto “está orientado a decisiones económicas, más que a
mejorar la calidad educativa y pedagógica que tanto demanda la sociedad" (29 de mayo
de 2014).
Desde la vereda política las críticas tampoco se hicieron esperar. Así por ejemplo el
Diputado de Evopoli Felipe Kast declaraba que “se pone en evidencia que el eslogan del
fin al lucro que está usando el Ejecutivo es sólo eso, un eslogan. Lo triste es que el
proyecto propone un costo financiero muy importante gastando recursos que no agregan
calidad al sistema y que además deja a los padres con gran incertidumbre al no saber
cuántos y cuáles colegios optarán por cerrarse. Todo exclusivamente para darse un gusto
ideológico” (27 de mayo de 2014).
Paralelamente, con el inicio del trámite legislativo nace una nueva voz que se hizo parte
de la discusión al plantear fuertes críticas al proyecto. La “Confederación de padres y
apoderados de colegios particulares subvencionados” (CONFEPA) tiene su primera
aparición pública a los pocos días de presentarse el proyecto, en una reunión con
parlamentarios de la “Alianza por Chile”. En la ocasión, Érika Muñoz (presidenta de la
agrupación) declaró: “nos inquieta una reforma educacional que habla en términos
económicos, de lucro, que habla de segregación, pero que no habla de calidad, que en
realidad habla con frases populistas" (21 de mayo de 2014).
Otras críticas provenían del mundo estudiantil, aunque estas eran distintas a las
presentadas hasta el minuto. En efecto Melissa Sepúlveda, presidenta de la
“Confederación de estudiantes de Chile” (CONFECH), señalaba que con la iniciativa “se
evidencia una de las principales contradicciones de la Nueva Mayoría, donde se propone
un proyecto a medias tintas, que no abarca todo el sistema educativo” (18 de mayo de
2014).
Pero probablemente las críticas más importantes fueron aquellas que emanaron de los
propios miembros de la coalición de Gobierno. Frente a una de las propuestas del
Ejecutivo (adquisición de la infraestructura), el Senador de la Democracia Cristiana,
Ignacio Walker, señaló: "Yo nunca me imaginé, nunca pensé, que íbamos a transformar
el Ministerio de Educación en un gestor inmobiliario. Eso es una novedad, no está en el
programa de gobierno, no ha sido objeto de ninguna discusión entre nosotros. Es un tema
que hay que aclarar y corregir. Cinco mil millones de dólares es lo que se podría destinar,
en 12 años, a la compra de infraestructura por parte del Estado, lo que equivale al 60%
de la recaudación tributaria de un año, que es de ocho mil 200 millones de dólares en
régimen" (7 de junio de 2014).
En tanto, los actores que se manifestaban a favor de los objetivos del proyecto también
planteaban críticas, vacíos y propuestas de mejora.
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El Diputado de Revolución Democrática, Giorgio Jackson, señalaba que "aquí faltó un
cuarto proyecto que es sumamente importante, que tiene que ver con el rol de la
educación pública. Lo que está cojo es fortalecer la educación pública para que el Estado
deje de tener un rol meramente subsidiario con respecto a la educación y de una vez por
todas hagamos de la educación pública un orgullo para nuestro país" (19 de mayo de
2014).
Esta idea era compartida por la Diputada del Partido Comunista Camilo Vallejo, quien
aseguraba que “nosotros esperamos que esto, en la medida que se vaya aplicando el
término del copago, vaya acompañado de un sistema de financiamiento de la educación
pública, porque no puede haber igualdad de trato en lo que es la educación privada con
la educación pública, lo mismo hemos dicho en la educación superior" (19 de mayo de
2014).
En la misma línea, Mario Waissbluth declaraba que “el fin al copago y al lucro debió
plantearse al segundo o tercer año de gobierno, una vez que se hubiese reforzando la
educación pública, se sentaran las bases de una nueva política nacional docente, de
hacer pruebas pilotos de integración para demostrar a los apoderados que nada de lo
que se ha planteado es tan terrible” (24 de junio de 2014).
El Gobierno intentó salir al paso de las críticas explicando los reales alcances del
proyecto. Sin embargo, algunas declaraciones del Ministro Nicolás Eyzaguirre no tuvieron
el efecto esperado, y por el contrario, generaron más tensión en la discusión pública. Una
de las entrevistas más polémicas fue aquella en la que señaló: “Voy a hacer una metáfora,
que son siempre peligrosas en esto (...) Lo que tenemos actualmente es en una cancha
enlozada un competidor corriendo con patines de alta velocidad y otro descalzo. El
descalzo es la educación pública. Entonces me dicen, ¿por qué no entrenas más y le das
más comida al que va descalzo? Primero tengo que bajar al otro de los patines” (15 de
junio de 2014).
En este escenario, y luego de meses de intenso debate, en octubre del 2014 la Comisión
de Educación de la Cámara de Diputados aprobaba en particular el proyecto,
incorporando modificaciones relevantes a la iniciativa del Gobierno:
3La Asistencia Técnica Educativa (ATE) son personas y/o entidades pedagógicas autorizadas para entregar
servicios a establecimiento educacionales en el marco de la Ley SEP.
4
los recursos. De no ser así, arriesgaba "pena de presidio menor en su grado medio
a máximo".
Se permitió a los sostenedores de las fundaciones educacionales constituidas sin
fines de lucro arrendar el inmueble del establecimiento.
Sin embargo, estas últimas dos propuestas de la Comisión no contaron con el apoyo de
la Sala, por lo que fueron rechazadas por la Cámara de Diputados. De esta manera se
daba por finalizado el Primer Trámite Constitucional, y se daba paso a una nueva etapa
de discusión.
El 22 de octubre de 2014 el Ministro Eyzaguirre exponía en la Comisión de Educación del
Senado los principales puntos del proyecto luego del debate en la Cámara. De esta forma,
la propuesta se desglosaba de la siguiente manera:
6
derecho que tienen todas las personas naturales o jurídicas", comentaba el
Senador Andrés Allamand (RN). Quienes se oponían advertían un riesgo en el
arriendo entre partes relacionadas, lo que abriría la posibilidad de lucro encubierto.
Las opciones de compra: "Debe ser definitivamente eliminado de la reforma, por
varias razones. La fundamental es que nunca la ley puede formular a las personas
exigencias que no dependan de su voluntad", planteaba el senador Allamand. En
respuesta, el Ministro Eyzaguirre aseguraba se entregarían todas las garantías a
través de los créditos: "Los colaterales de riesgo bancario los va a cubrir el Fisco
hasta lo que sea necesario y por tanto el sostenedor que tiene un establecimiento
que vale 200 va a recibir del banco 200”.
La selección por rendimiento académico: "Lo que vamos a combatir con fuerza es
la selección que signifique discriminación socioeconómica (...) Pero sí vamos a
aceptar liceos emblemáticos, que está muy bien; quizás podemos dar un paso más
en materia de rendimiento escolar, eso no es discriminación arbitraria", planteaba
el Senador Walker. Sobre este punto, la discusión se enfocó en el rol de los “Liceos
Emblemáticos”, y en el riesgo de desaparición que algunas voces advertían.
Apertura de colegios: El proyecto sólo permitía abrir nuevos colegios donde
hubiese demanda de matrícula insatisfecha. El Ejecutivo explicó que ampliaría
esta posibilidad a quienes ofrezcan un proyecto educativo diferente. Aun así, la
Alianza acusaba inconstitucionalidad en la medida.
El lucro y sus sanciones: La Alianza planteaba que los colegios que hacían bien
su trabajo no deberían verse obligados a este cambio y que “no se debe tratar a
los sostenedores como delincuentes”. Al respecto, el Senador Rossi aseguraba
que repondría la indicación que sanciona con cárcel el lucro.
Finalmente, el 22 de enero de 2014 el Senado aprobó el proyecto, incorporando los
siguientes cambios:
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Sin embargo, recién el 1 de abril del 2015 la Ley tuvo la aprobación para ser publicada.
Esto porque ese día el Tribunal Constitucional 7 entregó su fallo en cuanto a los seis
requerimientos presentados por la Alianza. En estos, la oposición cuestionaba la
prohibición de selección, la obligación de no tener fines de lucro, la normativa sobre el
uso de la subvención, la restricción para abrir nuevos establecimientos, la regulación del
arrendamiento, y la posibilidad de invocar la Ley Zamudio en los procesos de admisión.
En la discusión, el Tribunal Constitucional tuvo fallo dividido en los cinco primeros
requerimientos, debiendo ser zanjados por el voto dirimente del presidente del
organismo, Carlos Carmona. En el sexto (aplicación Ley Zamudio), el Tribunal aprobó la
solicitud, por lo que este inciso debió ser eliminado de la Ley.
Así, un año después de su presentación, el 29 de mayo del 2015 la Presidenta Michelle
Bachelet promulgaba la Ley de Inclusión, señalando que "esta ley representa un triunfo
que por cierto no le pertenece sólo al gobierno, éste es un triunfo que fue escrito por
estudiantes, familias y parlamentarios. Esto es un logro de todo Chile. Y ese paso tan
importante se hizo en paz, con diálogo y entendimiento, ya que ese es el camino legítimo
para demandar cambios y construir las transformaciones que Chile necesita".
3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
7 El Tribunal Constitucional es un órgano del Estado, independiente y autónomo, cuya función, entre otras, es
velar por la constitucionalidad de las leyes y decretos. El TC asegura que cualquier normativa que se dicte se
enmarque en los límites constitucionales. Es un tribunal colegiado compuesto por 10 miembros, llamados
Ministros, uno de los cuales es su Presidente. Los Ministros se nombran de la siguiente manera: a) tres
designados por el Presidente de la República, b) cuatro elegidos por el Congreso Nacional y c) tres elegidos
por la Corte Suprema. Los Ministros duran 9 años en sus funciones y se renuevan por parcialidades cada 3
años. Son inamovibles en sus cargos, siendo incompatible que puedan ejercer como diputado o senador. El TC
sólo puede ejercer su jurisdicción a requerimiento de las personas y/o de los órganos constitucionales
legitimados (Congreso, Ejecutivo, etc.), o bien de oficio, es decir por iniciativa propia en casos determinados.
9
3.1. Objetivo General
Identificar los principales riesgos y desafíos que, durante el periodo que se prolongue su
implementación, enfrentará la Ley de Inclusión Escolar que regula la admisión de los
estudiantes, elimina el financiamiento compartido, y prohíbe el lucro en establecimientos
que reciben aportes del Estado.
Determinar cuáles son los puntos críticos, las mayores debilidades, y las zonas de
riesgo de la Ley.
Identificar las complejidades en la implementación de la gratuidad en el sector
particular subvencionado.
Identificar las complejidades en la implementación del fin del lucro en el sector
particular subvencionado.
Identificar las complejidades en la implementación del nuevo sistema de admisión
en el sector particular subvencionado.
Identificar diferencias en la opinión de los sostenedores según su estado actual en
las distintas dimensiones que modifica la Ley.
Conocer la visión y grado de participación de los sostenedores en el proceso
legislativo, observando cómo influyen estos elementos en su apreciación sobre las
debilidades y fortalezas de la Ley.
Conocer el trabajo realizado por el Ministerio de Educación de cara a la
implementación de la Ley.
Construir una serie de recomendaciones para la política pública que faciliten la
implementación de la Ley.
4. MARCO CONCEPTUAL
10
Al respecto, es importante señalar que la separación del proceso de políticas públicas en
fases es solo para fines comprensivos, en tanto en la realidad lo que aparece es una
confusión permanente entre fases, límites e interrelaciones entre políticas (Fernández,
1996). De igual forma, se han identificado las siguientes etapas:
Figura 1: Proceso de las políticas públicas
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Los estudios sobre implementación han sido inspirados por la teoría de las
organizaciones y la ciencia de la administración. Comparten el supuesto de que el núcleo
central del proceso de Gobierno se encuentra en su gestión administrativa concreta, más
que en la adopción de una política pública (Regonini, 1990).
De esta manera, son fundamentales para estos estudios las personas que realizan las
funciones claves y las relaciones que se dan entre ellas. La implementación puede ser
definida como un proceso de relación entre diversos actores, donde a mayor número de
actores afectados, menor es la posibilidad de alcanzar resultados óptimos (Revuelta
Vaquero, 2007).
Agrega el autor que también se ha descrito la implementación como el proceso de reunión
de los diversos elementos necesarios para alcanzar un cierto resultado programático.
Estos elementos desarrollan al mismo tiempo un cierto número de juegos entre sí, en el
curso de los cuales dichos elementos son concedidos o negados a participar del proceso,
según determinadas condiciones. Estas condiciones tienen que ver con la importancia de
la persuasión, la necesidad de contar con legitimidad política, y con las precauciones que
se tomen al momento de formular el programa.
Los estudios sobre implementación denuncian así la insuficiencia de la distinción entre
decisión política y ejecución burocrática, considerando la totalidad del proceso de
aprobación e implementación de una política como una cadena ininterrumpida de
decisiones. Wildavsky (1979) señala que la redefinición de los objetivos es algo normal,
e incluso una alternativa al fracaso total cuando los objetivos iniciales se muestran
alejados del espacio de intervención realista de una administración. Propone así la “Ley
de amplias soluciones” (Wildavsky, 1979): “cuanto mayores son los problemas a resolver,
mayores son las probabilidades de que la solución adoptada acabe interfiriendo con otras
políticas, lo que da lugar a nuevos problemas, generándose un proceso de intervenciones
cuyo objeto consiste en atenuar las contradicciones surgidas anteriormente”.
En definitiva, el estudio de la implementación introduce la preocupación por los aspectos
y las modalidades de negociación (formal o informal) en el análisis de las políticas
públicas.
Los enfoques “top-down” y “bottom-up” son las clasificaciones más comunes encontradas
en la literatura en el campo específico de la implementación.
Según Regonini (1990), el primer enfoque describe la implementación como un proceso
que va desde arriba (nivel político) hacia abajo (nivel técnico). Este modelo -definido como
“administrativo” y “racional-weberiano”- parte de la hipótesis de que es posible separar
netamente elaboración y puesta en práctica de una política, y que los implementadores
son los agentes de los que han decidido. De esta forma, los problemas de la puesta en
práctica estarían ligados a la coordinación interorganizativa y de control (Subirats, 1992).
El modelo implica que las políticas tengan objetivos claros sobre los que los actores
tengan plena consciencia. Se trata de un modelo con una opción optimalista y racionalista
de fondo: si se da una decisión racional, características administrativas ideales y
12
ausencia de conflicto ambiental, la actuación de los “implementadores” se desarrollará
mejor y mejores serán los resultados del programa.
El enfoque top-down comienza con el análisis de la toma de decisiones y después
examina el grado en que sus objetivos fueron alcanzados en el tiempo y por qué. Este
enfoque analiza: a) el comportamiento de los burócratas y de los grupos objetivo hacia la
decisión política; b) el logro de objetivos a través del tiempo; c) los factores principales
que afectan los impactos de la política y sus resultados, y d) la reformulación de la política
(Revuelta Vaquero, 2007).
Figura 2: Modelo racional de puesta en práctica de una política pública
Fuente: Van Meter y Van Horn (1975), adaptado por Subirats (1994).
Sin embargo, se señala que este enfoque es más ideal que real, en tanto no tiene en
cuenta que en la realidad difícilmente se darán las condiciones que permiten la perfecta
implementación. A medida que aumenta la cantidad de actores implicados en la cadena
de ejecución, crece el número de acuerdos necesarios, se alarga el tiempo necesario
para la ejecución y mayores son las probabilidades de fracaso. (Regonini, 1990)
En efecto los programas nunca son perfectos; los objetivos son múltiples, contradictorios
y ambiguos; las administraciones difícilmente son transparentes y racionales; y la
sociedad es a menudo hostil y casi siempre contradictoria. No resulta sorprendente
entonces que los programas de actuación pública registren diversos grados de fracaso.
Además, tampoco estamos seguros de que cuando un programa tiene cierto éxito ello se
deba a que la administración ha funcionado más jerárquicamente, o que el programa era
mejor, o que la sociedad no se ha inmiscuido en la actuación administrativa.
En resumen, el modelo “top-down” desatiende los factores considerados antes de adoptar
la decisión; mira la implementación como un mero proceso administrativo, desatendiendo
los aspectos políticos; y entrega un excesivo protagonismo del decisor principal,
tendiendo a la centralización.
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Entonces, considerado como una alternativa y también como una seria crítica del enfoque
“top-down”, a finales de los años 70 surge el enfoque “bottom-up”.
“El diseño del enfoque bottom-up comienza a partir del nivel más bajo del
proceso de implementación fortaleciendo la comprensión de la organización como
un elemento esencial para el análisis de la implementación. Se enfoca en analizar
qué ocurre en la relación personal entre los burócratas llamados de primer piso y
quienes reciben la política. Como resultado, la investigación se construye de abajo
hacia arriba, analizando en cada nivel la capacidad para afectar el comportamiento
de la política y los recursos necesarios para alcanzar los objetivos” (Revuelta
Vaquero, 2007, p.146).
Se parte entonces el análisis desde el impacto, para posteriormente ir “subiendo” hasta
la decisión. De esta forma, en primer lugar se deben considerar las interacciones entre
los órganos administrativos y los sujetos externos que se ven afectados por la política,
para luego ver hasta qué punto los implementadores se han visto influenciados por la
cadena decisional propia de la política en cuestión, o hasta qué punto ha influido en su
quehacer las motivaciones e intereses de los propios funcionarios u órganos
administrativos implicados. Finalmente, debería aclararse en qué medida el programa ha
influenciado efectivamente en los resultados finales de la política (Subirats, 1992).
Esto implica un cambio de perspectiva. Los resultados dependerán también de factores
no previstos o que no están a disposición de los que deciden. Esto no significa un mero
paso de un modelo inductivo a uno deductivo. Esto significa llenar de contenido la variable
“ambiental” a fin de conocer la incidencia directa de la política analizada, despejando la
influencia de los demás elementos (Subirats, 1992).
Este recorrido (de abajo hacia arriba) permite también investigar en la fase preparatoria,
ligando el proceso de toma de decisiones y el de puesta en práctica. Así, pueden
encontrarse los intereses o actores que intervinieron en la fase decisoria, a fin de
relacionar esta etapa con las posibles insuficiencias de la implementación
Figura 3: Esquemas modelos “top-down” y “bottom-up”
14
No obstante algunas de sus ventajas, este enfoque ha sido criticado por sobre enfatizar
la importancia de la periferia en relación con el centro, por descuidar la importancia de la
ley como un instrumento para inducir cambios en el comportamiento, y por fracasar en la
evaluación del éxito o fracaso de acuerdo con las intenciones originales establecidas en
la política (Revuelta Vaquero, 2007).
El problema de este modelo alternativo no lo suscitan sus elementos descriptivos, sino
algunas veleidades prescriptivas de sus defensores, que se inclinan por las ventajas de
un modelo implementador que privilegia los acuerdos negociados, por encima de la
legitimidad jerárquica (Regonini, 1990).
En síntesis, si existe disconformidad entre los objetivos del nivel central y los objetivos
elaborados en el nivel local, las políticas públicas nacen distorsionadas. Finalmente, es
positivo que el nivel central pueda poner límites o marcos a las políticas públicas.
Entonces, a fin de obtener una mejor comprensión del proceso de implementación se
debería considerar una combinación de lo mejor de los dos enfoques, estableciendo
entonces un enfoque híbrido.
En este sentido Sabatier (1986) propone el modelo “Advocacy Coalition Framework”
(ACF), enfoque que propone un trabajo más prolongado en el tiempo con foco no en una
agencia gubernamental sino en un “subsistema de política”, que se compone de actores
públicos y privados, y de organizaciones que se encuentran preocupadas por asuntos
específicos.
“El enfoque, formalmente promovido como una teoría causal del proceso
de las políticas, está basado en cinco premisas: a) las teorías del proceso de
políticas o del cambio de políticas necesitan mencionar el rol de la información
técnica contenido en las diferentes soluciones, b) el análisis requiere una
perspectiva de largo plazo, tal como una década o más, c) la unidad de análisis no
es una organización gubernamental o programa específico, sino un subsistema (o
dominio) en el cual una variedad de actores de organizaciones públicas y privadas
están interesados en el asunto, d) los subsistemas de las políticas involucran
actores de diferentes niveles del gobierno, e) las políticas pública y programas
involucran teorías implícitas acerca de cómo alcanzar sus objetivos (“sistemas de
creencias”)” (Revuelta Vaquero, 2007, p.149).
Otra propuesta en el enfoque híbrido es el enfoque de redes de políticas o “policy net-
works”. Esta toma como unidad de estudio una construcción analítica que incluye a todos
los sujetos públicos y privados que toman decisiones sobre el uso de los recursos
comunes con respecto a un determinado problema, manteniendo una serie de
limitaciones o compromisos comunes, partiendo de una intercomunicación e información
mutua suficiente (Subirats, 1992).
La estructura de estos entramados y las interacciones entre sus actores influencia su
rendimiento, es decir, la calidad de la política aplicada y la efectividad de su
implementación. Cada política pública generará entonces su propio entramado de
organizaciones e intereses, conectados entre sí por dependencias financieras o
administrativas, y distinguibles por los presupuestos que dispongan. Sus intereses en el
15
“network” variarán según su función económica o de servicio que realicen, el territorio, la
relación cliente-grupo o el asesoramiento que generen.
Pero el principal interés del enfoque de redes de políticas es analizar la manera en que
dichas redes influyen el proceso de toma de decisiones, y no en el proceso de
implementación y en sus problemas, por lo que resulta, entonces, vago (Revuelta
Vaquero, 2007).
Finalmente, además de los enfoques mencionados, hay una serie de ideas que pueden
ayudar a construir una mejor visión de la implementación de políticas públicas. En efecto,
Van Meter y Van Horn (1975) analizan el nivel de cambio y el nivel de consenso requerido
para pronosticar el éxito en la implementación de la política. Así, una política que
introduce cambios pequeños y goza de gran consenso muestra más posibilidades para
el éxito que una política que intenta introducir grandes cambios con pequeños consensos.
Los autores agregan que el consenso es una variable más relevante que la del cambio
requerido en todo el proceso de implementación, y que las políticas que involucran
redistribución de recursos enfrentarán más problemas en este proceso.
En síntesis, lo más conveniente es proceder al estudio de la implementación bajo un
enfoque pluralista, utilizando los diversos marcos teóricos existentes y cruzando las
visiones, a efecto de lograr ver no solamente una parte de la realidad, sino la mayor parte
posible (Revuelta Vaquero, 2007).
17
Finalmente, la mejor recomendación posible es asegurar que el sector público cuente con
directivos públicos técnicamente capaces, disponibles para coordinarse inter-
institucionalmente, con vocación de servicio público, con habilidades de trabajo en red,
con “cintura política”, liderazgo y talento gerencial, que sepan escuchar a la ciudadanía,
y que sepan manejar la distancia que hay entre el óptimo técnico y lo políticamente
factible (Waissbluth, 2010).
18
4.2.1. Segregación en el sistema escolar chileno
AUT AUS
SVN CZENZL IRL DNK
OECD
LVA
LUX GBR ISL
500 PRT ITA NOR
SVK USA ESP
RUS
HUN LTU SWE
HRV
ISR
GRC SRB
ROM TUR
450 BGR CYP
UAE KAZ
CHL THA
MYS
MEX URUCRI MNE
BRA ARG
TUN
400 JOR
COL
IDN QAT
PER
350
300
30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0
Inclusión Social
Fuente: Educación 2020, 2014 (en base a datos PISA 2012)
En el mismo sentido, según la prueba PISA 2012 más del 30% de los estudiantes del
país asisten a establecimientos con desventaja social y bajo rendimiento académico, cifra
muy superior a lo visto en los países con mejores resultados en esta evaluación, al
promedio de la OCDE, e incluso al promedio de Latinoamérica.
8Porcentaje de la varianza del nivel socioeconómico que se observa entre y dentro de las escuelas. Un índice
de 100% indica que hay inclusión total: la distribución social dentro de cada escuela es igual a la del país
completo. Un índice de 0% indica que hay exclusión total: no existen diferencias sociales dentro de la escuela y
todos los alumnos dentro de ella tienen el mismo promedio de nivel socioeconómica.
19
Figura 5: Porcentaje de estudiantes en escuelas con desventaja social y bajo rendimiento
académico
Fuente: Waissbluth, Mario: Cambio de Rumbo: Una nueva vía chilena a la educación.
Por otra parte, Chile tiene un Índice de Duncan9 que se sitúa en un rango de 0,42 y 0,53,
valores que también posicionan al país como el sistema educativo con la mayor
segregación escolar en términos socioeconómicos de la OCDE (Carrasco, Contreras,
Elacqua, Flores, Mizala, Santos, Torche y Valenzuela, 2014).
Figura 6: Índice de Duncan 2009
9Proporción de estudiantes del grupo de interés que debe cambiarse de escuela para que el sistema alcance
una distribución igualitaria.
20
Un análisis más detallado de la situación chilena (de acuerdo al Índice de Duncan)
evidencia variaciones menores entre 1999 y 2011, manteniéndose una distribución que
presenta los valores más altos de segregación en los sectores vulnerables y en la elite.
Esta situación ocurre tanto a nivel socioeconómico como académico 10.
Figura 7: Índices de Duncan Socioeconómico: 4º Básico (1999, 2007, y 2011)
Fuente: Valenzuela, Villalobos & Gómez: Segregación y polarización en el sistema escolar chileno y recientes
tendencias: ¿Qué ha sucedido con los grupos medios?
Fuente: Valenzuela, Villalobos & Gómez: Segregación y polarización en el sistema escolar chileno y recientes
tendencias: ¿Qué ha sucedido con los grupos medios?
10En el caso de la segregació n socioeconó mica, las estimaciones provienen de un índice elaborado por
componentes como la escolaridad de la madre, del padre y del ingreso monetario de la familia. En tanto, el
desempeñ o acadé mico del estudiante se refiere al puntaje obtenido en el SIMCE de matemá ticas en 4o bá sico.
21
El fenómeno de la segregación escolar también puede observarse al analizar la matrícula
presente en el sistema público y contrastarla con el sector particular subvencionado. En
efecto, la proporción de alumnos vulnerables que asisten a cada dependencia
administrativa evidencia índices de vulnerabilidad que son casi quince puntos más altos
en las escuelas municipales en relación a las particulares subvencionadas (IVE-JUNAEB,
2015).
Asimismo, al considerar la educación de la madre de cada alumno en el sistema,
“…tenemos que en 2012 un 55% de los alumnos que asistían a colegios
municipales provenían de familias donde las madres no habían terminado la
enseñanza media. En el sector de las escuelas particulares subvencionadas, un
27% de los alumnos tenían madres sin enseñanza media completa y en el sector
particular pagado menos de 1% de las madres no contaba con educación media
completa. Asimismo, 12% de los alumnos del sector municipal tenían madres con
estudios superiores completos o incompletos; en el sector subvencionado esta
cifra era de 33% y en el particular pagado 94%.” (Carrasco et al., 2014, p.4)
Esta segregación afecta negativamente al proceso educativo. Cuando los niños más
vulnerables comparten en el aula con otros de un mayor capital cultural (niños que
provienen de hogares con un mayor incentivo por la lectura, con padres de mayor
escolaridad, etc.), su aprendizaje mejora considerablemente. Este fenómeno, llamado
"efecto par", se ve prácticamente anulado en escuelas con alta segregación (Educación
2020, 2014).
En este sentido, la integración de estudiantes de bajos recursos a escuelas de mayor
nivel socioeconómico mejoraría los resultados de los primeros a través de la motivación,
de interacciones en el aprendizaje dentro y fuera de la sala de clase, y de expectativas
futuras de los padres. (Carrasco et al., 2014)
La integración escolar presenta también beneficios en términos sociales y de educación
cívica:
“La evidencia muestra que los alumnos más vulnerables obtienen acceso a
redes sociales nuevas que se convierten en una fuente de información sobre el
mundo más allá del colegio. Por ejemplo, sobre el mundo laboral: qué tipos de
trabajos existen, qué habilidades requieren, qué se necesita hacer para encontrar
un trabajo, entre otros.
En tanto, estos estudios también muestran que para los estudiantes de
familias más aventajadas económicamente, una mayor integración favorece la
educación cívica al aprender valores comunes con otros miembros de la sociedad.
Además, en ambientes escolares más diversos todos los estudiantes adquieren
destrezas que son clave en el mundo de hoy: la habilidad de interactuar con otros
y la empatía social.” (Carrasco et al., 2014, p.9)
Asimismo, investigaciones recientes (Kahlenberg, 2012) han demostrado que las
políticas de integración en aula, incluso pagando los costos de transporte asociados, han
sido entre 3 y 5 veces más rentables socialmente que las políticas de subvención
22
preferencial, las que reúnen a los estudiantes más vulnerables en un mismo tipo de
escuela. La evidencia además indica que, hasta un límite de 40% de alumnos vulnerables
en aulas integradas, los resultados de los estudiantes no-vulnerables no disminuyen en
absoluto, mientras que los alumnos más vulnerables mejoran radicalmente, porque
aprenden de sus compañeros.
Por lo tanto, si los establecimientos educacionales están segregados por nivel
socioeconómico, se produce una segregación por resultados educacionales, en la
medida que los resultados académicos están fuertemente correlacionados con el nivel
socioeconómico de sus familias (Bellei, 2013).
Dado este diagnóstico, ¿cuáles son los elementos que han generado este nivel de
segregación en el país?
23
Figura 9: Evolución de la matrícula y Nº de colegios en la Región Metropolitana, 1990-2008
1996
1990
1992
1994
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Escuelas Matrícula 1° básico
Fuente: Presentación G. Elacqua - Sesión 05-01-2011 Comisión de Educación del Senado- Proyecto sobre la calidad
y equidad de la educación.
11El SIMCE es el sistema nacional de evaluación de resultados de aprendizaje, una evaluación externa cuyo fin
es proveer de información relevante para el quehacer de los distintos actores del sistema educativo. Su
principal propósito consiste en contribuir al mejoramiento de la calidad y equidad de la educación,
informando sobre los logros de aprendizaje de los estudiantes en diferentes áreas de aprendizaje del currículo
nacional, y relacionándolos con el contexto escolar y social en el que estos aprenden.
24
Por un lado, el SIMCE ha reducido el concepto de calidad, dejando a un lado aspectos
claves que no sólo se relacionan con el aprendizaje, sino también con el desarrollo sico-
emocional de los niños y jóvenes que se desenvuelven en los colegios del país
(Waissbluth, 2013).
De esta forma, el sistema ha ignorado elementos claves para el proceso educativo, los
que han sido sintetizados por un informe de UNESCO en conjunto con Brookings
Institution (2013). En este sentido, se definieron siete dominios clave para el aprendizaje:
Bienestar físico: Cómo los niños y los jóvenes utilizan sus cuerpos, desarrollan
control motor y entienden y exhiben nutrición apropiada, ejercicio, higiene y
prácticas de seguridad.
Social y emocional: Cómo los niños y los jóvenes impulsan y mantienen relaciones
con adultos y pares. También, cómo ellos se perciben a sí mismos en relación con
los otros.
Cultura y las artes: Expresiones creativas, entre las cuales se incluyen las
actividades de las áreas de la música, teatro, danza o movimientos creativos y las
artes visuales, mediales y literarias. También, las experiencias culturales en las
familias, escuelas, comunidades y países.
Alfabetismo y Comunicación: Comunicación en el/los idioma/s de la sociedad en
la que viven los niños y los jóvenes, lo cual incluye el desempeño oral, la
comprensión auditiva, la lectura, la escritura y el entendimiento de la palabra oral
y escrita en los distintos medios.
Perspectivas de lectura y cognición: Las perspectivas de lectura describen el
compromiso del estudiante, su motivación y participación en la lectura. La
cognición es el proceso mental de adquirir conocimiento a través de estos distintos
abordajes.
Conocimientos básicos de aritmética y matemática: La ciencia numérica y el
lenguaje cuantitativo utilizado universalmente para representar los fenómenos
observados en el ambiente.
Ciencia y tecnología: La ciencia es el conocimiento específico, o el cuerpo o
sistema de conocimientos que comprende las leyes físicas y las verdades
generales. La tecnología hace referencia a la creación y utilización de las
herramientas para resolver problemas.
Todas estas variables deben ser desarrolladas en una interconexión entre el aprendizaje
en aula y la experiencia concreta del niño, solo y en grupos. Cada niño debe aprender a
un ritmo no necesariamente igual al de los demás, y con énfasis que no son
necesariamente los mismos.
Evaluar estos aspectos a través de un test de alternativas múltiples resulta una tarea
prácticamente imposible. Por ello, resulta contraproducente asociar calidad a los
resultados de una prueba que no se hace cargo de aquellos elementos no medibles
censalmente o de forma cuantitativa.
Este enfoque reduccionista en cuanto a la evaluación de la calidad, en relación a un
modelo de competencia entre escuelas, ha desvirtuado las prácticas al interior de los
establecimientos.
25
Un estudio del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica en conjunto con
MIDE UC (2014) da cuenta de la valoración, comprensión y uso del SIMCE por parte de
los directores de colegios que reciben subvención del Estado.
Algunos de los hallazgos más importantes de este estudio se refieren a un conocimiento
adecuado acerca del SIMCE, pero con concepciones erradas y preparación insuficiente
para la interpretación de los resultados. En este sentido, un alto porcentaje de los
directores no es capaz de identificar correctamente los puntajes de su colegio en lenguaje
y matemáticas; no establece comparaciones correctas entre los resultados de distintas
escuelas; y no analiza correctamente los resultados según grupos socioeconómicos. En
cuanto al uso, la mayoría de los directores (83,4%) utiliza el SIMCE para la elaboración
de talleres de reforzamiento a los alumnos con bajo rendimiento, mientras que menos de
la mitad modifica el plan de trabajo de los profesores a partir de estos datos.
Cuando se trata de explicar los bajos resultados, los factores declarados se refieren a la
falta de recursos económicos, la no selección de alumnos y su desinterés, el alto número
de alumnos por curso, la baja preparación y alta rotación de los docentes, y la presión o
carga del SIMCE hacia estos. Asimismo, los altos niveles de vulnerabilidad, el bajo apoyo
de las familias, las tomas, el perfil de los examinadores, y las características de los niños
(hiperactivos y con alta deserción), son mencionados como elementos externos a la
escuela que influyen negativamente en sus resultados.
Finalmente, un 97,0% utiliza pruebas de ensayo para preparar el SIMCE; un 80,3%
adecúa las evaluaciones internas para que sean similares a la prueba; y un 78,4% de los
directores realizan clases de reforzamiento para mejorar los puntajes en esta medición.
Probablemente son estos datos los más decidores en cuanto a los efectos del SIMCE al
interior de las comunidades escolares.
Ahora, si bien la aprobación de la “Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Parvularia, Básica y Media” 12 , contempló “otros indicadores de calidad” además del
SIMCE para calificar y clasificar a los establecimientos 13 , la ponderación dada a los
resultados de esta prueba (67%), más el establecimiento de sanciones que incluso
implican el cierre de aquellos colegios que se mantengan en la categoría Insuficiente por
cinco años consecutivos, profundiza la necesidad de concentrar todos los esfuerzos del
colegio en la obtención de buenos resultados en las pruebas, dejando de lado aquellas
variables que no son recogidas por esta medición.
En definitiva,
…Chile tiene una yuxtaposición de dos sistemas de accountability:
desempeño y mercado. El primero implementado recientemente (2009) mientras
que el segundo a principios de los 80s. Aunque cada uno tiene su particularidad,
ambos están estrechamente conectados mediante instrumentos de política como
por ejemplo el SIMCE. Es importante notar además que ambos sistemas se
Selección
Financiamiento Compartido
Fuente: Elacqua, G., Santos, H.: “Los efectos de la elección escolar y las políticas públicas en la segregación escolar”
Lucro
14Escenario hipotético (contra factual) supone que los estudiantes asisten a la escuela más cercana a su lugar
de residencia (visto en el “Gran Santiago”).
29
contratan, en promedio, profesores más jóvenes, con menos experiencia laboral y por
jornadas de trabajo más cortas (Elacqua 2011).
Asimismo, la evidencia reciente muestra que los establecimientos particulares
subvencionados con fines de lucro tienen en general peores resultados que los
establecimientos sin dicho fin, o bien, muestran un efecto neutro o muy mínimo sobre
aprendizajes evaluados a través del SIMCE (Contreras et al., 2013; Elacqua, Martínez y
Santos 2011).
En el contexto internacional, la evidencia tampoco muestra resultados positivos
asociados al lucro como incentivo en el sistema escolar: los establecimientos con fines
de lucro no han desarrollado prácticas educativas innovadoras para aumentar su
efectividad, sino que se mantienen apegados a prácticas tradicionales de enseñanza
(Levin, 2002) .
Ahora, en su gran mayoría los países desarrollados no financian (ni permiten)
establecimientos con fines de lucro (o que realicen cobros a las familias y seleccionen),
sino que basan sus logros educativos en una educación pública fortalecida y en un
sistema que garantiza el compromiso de parte de los establecimientos privados
financiados por el Estado en el desarrollo de la educación (Schleicher, 2014). En este
contexto, Chile aparece como una excepción que se aparta diametralmente de la mayoría
de los sistemas educacionales de la OCDE.
Finalmente, es importante señalar que gran parte de los efectos del lucro tienen que ver
con que refuerzan e intensifican los mecanismos antes descritos: selección,
financiamiento compartido, competencia entre escuelas (Waissbluth, 2013). En efecto,
en la medida que el fin último del sostenedor es la generación de ganancias monetarias,
se generan incentivos para profundizar la competencia, la selección, y las estrategias
necesarias para apalancar mayores recursos en el sistema (Educación 2020, 2014).
La Ley de Inclusión enfrenta tres de los cinco desafíos que se identificaron como
elementos que explican la segregación del sistema. La importancia de implementar
adecuadamente los cambios establecidos resulta entonces relevante para cumplir con
los objetivos trazados, construyendo así un sistema más equitativo e inclusivo.
5.1. Enfoque
30
El estudio es de tipo exploratorio en cuanto el presente documento es una primera
aproximación a un suceso reciente (aprobación de la Ley), con cambios y modificaciones
todavía no incorporados por la población de estudio. Se busca entonces alcanzar mayor
claridad sobre la naturaleza del fenómeno y aspectos en él implicados.
Gratuito
$1.000 a $10.000
$10.001 a $25.000
$25.001 a $50.000
$50.001 a $100.000
Más de $100.000
Sin información
Así, el monto señalado ($25.000) es el más cercano al valor que resulta al sumar el
“Aporte por Gratuidad” y la “SEP ampliada” (alrededor de $30.000), principales
31
“incentivos” que contiene la Ley para el tránsito voluntario a la gratuidad, y que según
estimaciones del Ministerio, lograría que el año 2018 el 93,2% de la matrícula que recibe
aportes económicos del Estado no exija pago alguno a sus estudiantes.
Luego, se vincularon ambas bases de datos para obtener una clasificación que cuenta
con 6 tipos de sostenedores:
32
5.4. Recolección de la información
Se realizó un análisis cualitativo, indagando más allá del contenido explícito del material
para profundizar en su contenido implícito y en el contexto social donde se desarrolla
(Andréu, 2001).
Las trece entrevistas semiestructuradas se vaciaron en una malla temática, agrupándose
de acuerdo a categorías principales y generando áreas de información comunes entre sí.
Estas áreas contienen acuerdos, desacuerdos, matices y elementos relevantes, los que
se desprenden de las distintas opiniones entregadas por los actores involucrados.
La información se codificó mediante un enfoque mixto, con un componente deductivo y
otro inductivo. El componente deductivo se refiere a la clasificación de la información de
acuerdo a las categorías pre-establecidas por la pauta de entrevista, mientras que el
componente inductivo se relaciona con la aparición de nuevos temas y/o subcategorías
en el análisis de la información.
El proceso se realizó para el análisis de las entrevistas a los sostenedores y para el
análisis de los relatos entregados por las autoridades del Ministerio de Educación,
identificando materias comunes en ambos actores y otras específicas para cada uno de
ellos.
La información descriptiva ya clasificada fue posteriormente analizada y sintetizada para
identificar riesgos, desafíos, y recomendaciones para el proceso de implementación
estudiado.
33
6. PRESENTACIÓN DE LOS RESULTADOS
En cuanto a los objetivos trazados por la Ley es difícil encontrar voces críticas en esta
muestra. Por el contrario, algunas opiniones destacan positivamente los cambios
establecidos por la nueva legislación.
“Yo creo que de partida contar con más recursos siempre va a ser positivo,
eso yo lo encuentro maravilloso. Sabemos que estamos gastando la mitad de lo
que se gasta para educar a un niño en la OECD, por lo tanto bienvenidos sean los
recursos. Somos sin fines de lucro así que por lo tanto yo no quiero los recursos
pa´ mí. Gran oportunidad” (Sostenedor 10).
34
“Yo en eso estoy de acuerdo de que no se puede lucrar con los fondos de
todos los chilenos, y un particular no se puede echar al bolsillo, o puede sacar plata
de un colegio pa´ montar un restaurant, como "la Cuca", ¿no? Eso está muy bien
que se haya terminado” (Sostenedor 2).
“Nosotros como sociedad, completamente de acuerdo con la reforma.
Nosotras creemos que el negocio en la educación es fatal” (Sostenedor 5).
“Yo creo que el cambio es positivo. Yo trabajé en un colegio particular
cuando me inicié y ayudaba en contabilidad. Como profesor de matemáticas hacía
mis clases y la dueña me pedía toda la parte contable, entonces sé los millones
de pesos que se echaban al bolsillo y la forma cómo lo hacían. Entonces nuestra
idea como maestros no fue hacernos ricos ni ganar plata (...) Jamás hemos
pensado que de esto se puede tener utilidad” (Sostenedor 9).
“El argumento que se daba era que este emprendimiento que es
educacional tiene que tener una retribución, una retribución justa, regulada, etc.
Yo la verdad es que me cuesta opinar sobre eso porque todos nuestros colegios
funcionan sin esa retribución, y entendemos que hacemos educación por una
vocación. No necesitas esa retribución para hacerlo. No la entiendo. A mí me
parece que si realmente queremos que la educación sea una educación pública,
no debe tener retribución” (Sostenedor 1).
Sin embargo, es posible encontrar voces que, compartiendo los objetivos, se muestran
preocupadas por las implicancias de la Ley, manifestando críticas a los mecanismos
establecidos para alcanzarlos.
“Yo creo que la Ley es un avance. Yo creo que el lucro genera una tensión
entre entregar una educación de calidad y obtener una determinada rentabilidad,
o sea, ahí hay una tensión. Pero el proyecto la enfrentó mal. Simplemente hizo
desaparecer la posibilidad de obtener una rentabilidad regulada y razonable de la
actividad, pero eso va a tener como colorario que desaparecieron los incentivos a
hacerlo bien.” (Sostenedor 6).
“El temor es la pérdida de la libertad de los sostenedores en poder
implementar tu proyecto educativo, y una fiscalización que vaya más allá de los
controles, una excesiva fiscalización que ahogue” (Sostenedor 10).
Surgen una serie de críticas que apuntan tanto a elementos estructurales de la Ley como
a su proceso de construcción, estableciendo además críticas relativas al gasto fiscal que
implica la legislación.
“En esta ley y en esta reforma no se ha respetado un principio básico de
focalización de gasto, de equidad bien entendida, de distribución de los recursos
en función equitativa, es decir, al que tiene menos hay que darle más” (Sostenedor
2).
“Los que diseñaron el proyecto de reforma educacional nunca habían
pisado un pie en un colegio por más de 6 meses en calidad de docente o en calidad
de equipo directivo. No tenían idea de cómo se gestionaba un colegio. Eso fue
muy grave. No se imaginan la importancia del rol de quien encabeza el colegio.
35
Puede ser un cambio del cielo a la tierra. Es determinante, determinante.
Determinante su formación académica, determinante su expectativa de vida,
determinante su profesión, determinante lo que desea pal país. El líder, en este
caso el sostenedor, es determinante para ver la calidad del servicio que se va a
entregar” (Sostenedor 6).
Otras voces realizan un paralelo entre las actuales condiciones de la educación particular
subvencionada y la realidad de la educación pública, mostrándose críticos frente a una
Ley que impondría al primer sector reglas de una dependencia (municipal) “en crisis”.
“La experiencia de la educación municipal es muy mala. Entonces uno tiene
una desconfianza de decir ¿por qué ahora va a funcionar? Si el municipal era
prácticamente gratuito, cobraban 3 mil pesos, 2 mil pesos, y uno dice, ¿podrá ser?”
(Sostenedor 8)
Las críticas más duras advierten el posible cierre de colegios particulares
subvencionados, los que enfrentados a un escenario de incertidumbre y trato desigual
(en relación al sector público) optarían por dejar el área.
“Tienen que despejar la idea de que están desmantelando al sector (...) Se
ve como una suerte de "te la voy a hacer súper difícil" (...) Regalas computadores
para hacer cajitas feliz con la matrícula, cuando tu tema debería ser mucho más
emocional. Ves eso, ves que en la carrera docente te quedaste fuera; nosotros
vamos a tener que financiar infraestructura con la misma subvención, y el sistema
municipal no financia infraestructura, es gratis pa´ ellos, o sea el costo ellos no lo
pagan; tienen fondos pa´ mejorar gestión, y nosotros nuevamente con la misma
subvención tenemos que mejorar gestión, pagar sueldos, hacer de todo. Entonces
tú decís “¿tiene sentido seguir en esta historia?”. Y la pregunta de fondo, “¿los
buenos sostenedores se quieren quedar, o no?”. Y yo de los grandes que he visto
me han dicho que no siguen. Van a armar su fundación, van a conseguir el crédito,
y en tres o cuatro años más, chao, y eso es súper tóxico” (Sostenedor 7).
37
“La pregunta que yo hacía es si la escuela básica pasaba a la gratuidad,
pasaba a la nueva Ley, ¿qué es lo que iba a pasar con la escuela diferencial?
¿Podía pasar un colegio y el otro no?, ¿la sociedad había que abrirla en dos? Y
no hubo respuesta. Eso fue lo que más, entre comillas, nos anduvo molestando, y
dejamos hasta ahí los pasos” (Sostenedor 9)
En este punto la visión es mucho más crítica. Si bien es cierto los mismos sostenedores
distinguen distintos niveles de participación que se explicarían por la participación en
alguna asociación gremial o entidad con voz en el debate legislativo (la Iglesia), incluso
aquellos que se reconocen “privilegiados” en este aspecto manifiestan una crítica al tipo
de participación ofrecida por las autoridades, la que sería mucho más formal que real.
“Los pequeños sostenedores no participaron muy organizadamente y
solamente pudieron participar, algunos, a través de Senadores” (Sostenedor 1).
“Tenemos la impresión de que el Gobierno no escucha. O sea, se junta con
todos los actores, pero no escucha” (Sostenedor 2).
“No ha habido participación en la construcción de los reglamentos, salvo
una cosa informativa, pero no participativa en cuanto a que recojan opinión sobre
eso o alguna crítica sobre algún punto en particular” (Sostenedor 4).
“Yo creo que en general el proyecto pecó de poca interlocución con los que
conocen de gestión de colegios (…) El Ministro le prohibió a sus colaboradores
reunirse con los sostenedores” (Sostenedor 6).
“Yo no he podido entrar al primer piso del Ministerio. Nunca, en 20 años de
mi vida que me he dedicado a esta cuestión, me han cerrado tantas veces la puerta
en la nariz (...) Si el decidor eres tú, nadie te está cuestionando eso, ¡pero escucha!
escucha, analiza, toma nota. Pero nada, cero” (Sostenedor 7).
“Sí, nos han llamado a un par de reuniones de la unidad de reforma. Hemos
tenido la posibilidad, pero la última reunión fue en junio (…) Me gustaría que
consultaran más, que fueran más participativo. Que estas mesas de diálogo
participativo se oyeran” (Sostenedor 10).
Sobre el fin del financiamiento compartido (o copago) es posible identificar una serie de
preocupaciones que se relacionan tanto con el funcionamiento de los establecimientos
como con su impacto en las comunidades educativas.
39
Efectos en los establecimientos
La relación de los sostenedores con los docentes de los establecimientos es una variable
directamente relacionada con el punto anterior. Esto porque si bien la actual legislación
del país prohíbe negociaciones colectivas en instituciones que reciban más de 50% de
financiamiento público, dicha norma no incluye al sector particular subvencionado. Esto
se origina porque al existir un “excedente en disputa”, se entiende la necesidad de una
negociación entre sostenedores y funcionarios.
Así entonces, los sostenedores señalan que al terminarse el financiamiento compartido
se termina también el elemento al cual recurrían para financiar los resultados de estas
negociaciones.
“Hay varias complejidades pero la mayor es nuestra relación con los
sindicatos. El próximo año hay 3 negociaciones colectiva en esta mesa, y lo que
nosotros hacíamos normalmente era dar el aumento de la USE y el IPC, lo
metemos en los sueldos, pero los aumentos extra que piden los sindicatos en cada
negociación, y tú sabes que parten pidiendo 15%, 23%, bueno, eso lográbamos
con mucha racionalidad reducirlo a 3%, 2%, eso nosotros lo financiábamos con la
41
mensualidad, se lo cargábamos a los padres. Y hoy día eso no lo vamos a poder
hacer. Eso hizo que este año nos enfrentáramos a una negociación colectiva
durísima, durísima, ad portas de una huelga, porque los profesores yo creo, o no
lo quieren entender... eso, yo creo que no lo quieren entender” (Sostenedor 2).
“Hace un mes atrás, cuando vimos que iba a significar el tema de la
escolaridad, hice un estudio viendo qué pasaría con el tema de las alzas en los
sueldos, que suben todos los años el 100% del IPC, más un 2% más bono de
antigüedad, y les mostré, les conté que aquí va a haber un problema. Nosotros
tenemos sindicato, y en la negociación colectiva juntos con el sindicato y un asesor
que ellos contratan vemos que podemos hacer con los recursos, porque los
mostramos todos los papeles, esa es la fórmula. Entonces también por esa razón
nos creen 100% todo, hay confianza. Y cuando les planteé esto, o sea les dije, en
una de estas no alcanza, no vamos a poder hacer el alza que hacemos todos los
años de los sueldos, y nadie dijo nada en ese momento. Ellos saben de qué no
hay más plata nomás” (Sostenedor 5).
“Y además yo tengo negociaciones colectivas, entonces ¿cómo resuelvo
eso? Yo negocio con mis sindicatos sus condiciones salariales, entonces ellos
también tienen otra fuente de ingresos, otra forma de generar precisamente
mejoras en sus condiciones salariales ¡Perfecto!, tiene que ser así. Pero tú ahora
decís, ¿de dónde? Cuando tú decís vamos eliminando el copago, perfecto, pero
por lo menos en el copago tenía esa cuota de flexibilidad en el uso que hoy día ya
no está” (Sostenedor 7).
“¿Qué pasa si hay una huelga? Yo en el sindicato no puedo negociar más
porque yo no tengo plata pa´ negociar. Los sindicatos van a seguir iguales,
¿cierto? ¿Y quién me va a dar la plata extra para los beneficios de los sindicatos?”
(Sostenedor 8)
Los sostenedores tienen distintas impresiones respecto a la actitud que asumirán los
padres y apoderados cuando se establezca la gratuidad. Así como se señala que para
algunos no significará un impacto mayor y otros querrán migrar hacia colegios que pasen
a ser gratuitos, también se vaticinan problemas de fondo, relacionados con el malestar
que generaría la eliminación del aporte extraordinario que hoy hacen para la educación
de sus hijos.
“Yo creo que hubo un problema que no se diagnosticó adecuadamente, que
era por qué las familias habían llevado a sus hijos, mayoritariamente, a los colegios
particulares subvencionados. ¿Por qué si la familia tenía que recorrer más
cuadras, tenía que pagar más plata, por qué prefirió llevarse los niños al colegio
particular subvencionado? (...) Yo creo que aquí los más dañados son la clase
media, son la clase media que tiene una alta valoración por la educación de sus
hijos, y que desearía llevar a sus hijos al colegio particular pagado del sector
oriente pero que la plata no le alcanza. Entonces esa clase media encontró, en un
núcleo quizás chico de colegios, una educación de la misma calidad del sector
42
oriente pero con un costo que estaba a su nivel de pago. Para esa clase media
van a morir estos colegios. (...) Es un tema que todavía no se percibe, porque
estos colegios van a seguir funcionando yo creo que a lo menos unos diez años
más, pero en quince o veinte años más la clase media que podía encontrar estos
colegios, va a ver que estos colegios desaparecieron” (Sostenedor 6).
“Yo siento que esta Ley dejó de lado un poco la clase media, porque si bien
la case alta financia colegios particulares sin dificultad (...) hay un grupo de
personas no menor en este país que no puede costear colegios particulares, que
tampoco quiere que sus hijos esté en colegios municipales porque no quieren que
estén 50 días al año sin clases, pero que sí pueden hacer el esfuerzo por costear
un colegio particular subvencionado que además le entrega condiciones de
mediana calidad, porque así lo dicen los resultados. Y siento que al establecer
esta igualdad para todos están matando las condiciones de un colegio particular
subvencionado y matando un poco las aspiraciones de los papás que quieren
entregarles mejores condiciones a sus hijos” (Sostenedor 2).
“La primera actitud de los apoderados fue: "usted deja de cobrar y me voy"
(...) No lo logro entender muy bien pero probablemente tiene que ver con que esa
familia percibe estos lugares como un sector más sano o seguro, y que es
precisamente lo que quiere combatir la Ley de Inclusión. Tiene una reacción muy
auténtica de la familia detrás, que no está resuelta (...) Nadie se me ha acercado
a decirme "yapo, ¿cuándo?”, nadie (...) Más que sea una mala noticia, no la
tangibilizan como algo tremendamente positivo. Está súper interiorizado el que "si
es gratis, es malo"” (Sostenedor 7).
“Nosotros analizamos una fundación más menos paralela a la nuestra. A
diferencia nuestra ellos se fueron a la SEP ¿y qué pasó? Culturalmente. Porque
eso involucró que llegaran alumnos preferentes y prioritarios, porque tú sabes que
pagan más y todo, pero involucran una serie de responsabilidades. Y la matrícula
de esos colegios, o de uno de los colegios, se fue pero radicalmente, ponte tú de
un 55% a 20%, de uniformados, del ejército. Entonces, porque yo no sé, yo creo
que hay una diferencia más que nada, yo no te estoy diciendo económica, ni de
clase, pero cultura, culturas que chocan, y es re difícil congeniarlas, pese a que la
nueva Ley estipula que hay que hacer un programa inclusivo incluso dentro del
mismo colegio (…) Aquí muchos apoderados, nosotros hicimos una encuesta y la
vamos a actualizar, muchos prefieren la seguridad, la disciplina, la seriedad del
proyecto educativo, que lo que está escrito se cumpla, y privilegian eso aunque
paguen un poco más” (Sostenedor 8).
“El padre dice: "yo estaba dispuesto a pagar veinte luquitas por mi hijo,
entonces ahora no voy a pagar esas veinte luquitas, y como me importa, soy
winner", el de la vega es winner y te dice "yo te pago". Yo voy a la vega y son todos
alumnos de nosotros. "Puta yo te pago" me dicen, "yo te pago la clase de inglés
de mi hija, yo te pago el preuniversitario" (Sostenedor 10).
43
Sobre las inversiones
El término del lucro es un tema complejo ya que no sólo pasa por una adecuación en la
estructura jurídica de los sostenedores. La Ley de Inclusión regula una serie de elementos
(propiedad de los inmuebles, uso de la subvención) que tienen como objetivo impedir el
retiro de recursos, asegurando que todos los aportes del Estado se destinen
efectivamente a mejoras en la educación de la población escolar. Así, esta materia
impone desafíos importantes a los actores de este estudio.
En este punto, dado los distintos escenarios en los que hoy se encuentran los
sostenedores, es posible observar distintas apreciaciones. De esta manera, para aquellos
44
que ya están constituidos como fundación o corporación sin fines de lucro la Ley, en este
punto, no implica mayores desafíos
“Respecto del lucro no hay problema. Nosotros somos una fundación sin
fines de lucro, de manera que no tenemos que hacer ningún cambio legal en ese
sentido. Nosotros como laicos nos consta que los recursos quedan aquí. De
manera que en términos del lucro no hay problema con eso, ni formal ni de fondo”
(Sostenedor 2).
Luego se observan sostenedores que si bien están constituidos como una sociedad que
jurídicamente persigue lucro, declaran no retirar utilidades, razón por la cual también se
muestran relativamente tranquilos.
“Complejidad ninguna frente al lucro porque nunca hemos tenido lucro,
entonces no nos produce ningún problema. Este es un grupo de profesores que
lleva un proyecto (...) Incluso el director gana lo mismo que un profesor”
(Sostenedor 5).
“Ya lo fuimos a conversar este lunes, allá a la SEREMI, de cómo vamos a
transitar, y lo que nos explicaban era que, bueno, primero que nada tenemos que
hacer una presentación con la aceptación de los socios de que dejamos de ser
eso y pasamos a ser lo otro. Significa adquirir un nuevo Rut ante Impuestos
Internos, y pasar con todas nuestros haberes y deberes a la nueva sociedad,
corporación que se llama” (Sostenedor 4).
“Estamos dispuestos a transformarnos en corporación, lo hemos
conversado, pero no tenemos claridad en los plazos para hacerlo (…) Somos seis
socios. Éramos ocho pero al año abandonaron dos que pensaron que esto era
negocio (...) Nosotros no somos comerciantes. Nosotros, los seis integrantes,
somos profesores” (Sostenedor 9).
Finalmente, la preocupación que se observa en esta materia tiene que ver con la figura
legal propuesta, con los plazos establecidos y su relación con otras normas como la
adquisición de las propiedades y la implementación del nuevo sistema de admisión.
“Una cosa es lo que establece el Ministerio con este reglamento de
corporación como pa´ cumplir la Ley, una corporación pésimamente mal hecha en
el reglamento. Todos los abogados te dicen tiene problemas graves, nadie va a
tomar esa corporación (...) Por lo deberes que establece, por la estructura que
establece. Los abogados especialistas en corporaciones dicen que está muy
básica (...) Probablemente todos vayan a crear corporaciones y fundaciones
tradicionales, lo que hace que los plazos sean un poquito más largos en materia
de poder constituirlas” (Sostenedor 7).
“Un gran problema es que se te exige traspasar el decreto cooperador sin
saber a cuanto se compra edificio, y dependiendo de eso, si se va a comprar o no,
es que tú vas a tomar la decisión de seguir o salirte del sistema (…) Lo primero es
en diciembre del 2017 pero lo otro en diciembre del 2020” (Sostenedor 6).
“Entonces que llegue a Santiago el 2019, pueden pasar muchas cosas.
Pero las decisiones, que ahí estamos a destiempo, la decisión hay que tomarla
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ahora, entonces uno no tiene tiempo. Es como si te tiraras al vacío, no sabes si te
vas a encontrar con tierra o agua (...) Ese es el dilema nuestro. Nosotros tenemos
que tomar una decisión sin tener la experiencia de todo, de cómo se implementó
el modelo” (Sostenedor 8).
Este resulta ser uno de los temas más complejos de todas las materias consultadas a los
sostenedores. Existen distintas situaciones y por ende distintas problemáticas, cuestión
que dificulta un ordenamiento de acuerdo a elementos comunes. De todas maneras
podemos agrupar los desafíos en dos áreas fundamentales: desafíos cuando la
propiedad es de un tercero, y desafíos para realizar el proceso de “auto compra”.
Cuando los inmuebles en que funcionan los establecimientos son propiedad de un tercero
se observan distintos problemas, los que en la mayoría de los casos responden a la
incertidumbre de no saber con certeza qué pasará con los recintos.
“Quizás el único problema que se nos está planteando hoy día es el tema
de las propiedades (...) Los 2 problemas serios que tenemos son el colegio de
Linares y el "Parroquial San Miguel", que son de la Iglesia, y ahí tenemos que
regularizar eso. Ambos colegios están puestos en comodato, y hoy día la Ley dice
que, bueno, pueden seguir esos comodatos, pero bajo ciertas normas (...) Tú
debes saber que la gran complejidad es que las mejoras en infraestructura las
debe hacer el dueño del inmueble, y es difícil que el Obispado de Linares o el de
aquí de Santiago vaya a financiar una sala de clases, un laboratorio. Y si lo
hacemos nosotros que tenemos el colegio en comodato no podríamos impetrar a
la subvención esos costos. Ese es el gran tema pa´ nosotros” (Sostenedor 2).
“Ya lo conversamos incluso con el arrendador, porque el arrendador no
podría pasar a cobrarnos más allá del 11% del avalúo fiscal de la propiedad.
Entonces le resulta casi a la mitad de lo que estamos pagando. A él no le conviene
obviamente. No le conviene obviamente el valor, lo demás de los plazos, es lo de
menos (…) El único pero que tenemos nosotros de comprarle es que obviamente
él lo vende a un valor comercial. Sin embargo, si nosotros quisiéramos comprarle
con crédito en la garantía CORFO, hay ciertos límites y ciertas otras restricciones
que seguramente viéndolas más en detalle muy probablemente le van a bajar el
precio y a lo mejor a él no le conviene” (Sostenedor 4).
“Esto nació hace más de 20 años. La Fuerza Aérea puso el terreno y puso
la infraestructura, y se creó esta fundación a la que se le entregaron en comodato
los terrenos y la infraestructura. Yo no le pago arriendo a la Fuerza Aérea.
Nosotros les pagamos con becas al personal, entonces proporcionalmente es
como si le pagáramos un arriendo entre comillas, pero son becas (…) La Fuerza
Aérea se desligó del tema y tenemos todo nosotros. La nueva Ley dice, ponte tú,
que si la infraestructura es de ellos, ellos tienen que hacer las reparaciones, es un
costo adicional para ellos” (Sostenedor 8).
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Por otro lado se señalan inconvenientes para adquirir la infraestructura mediante el
mecanismo financiado con créditos bancarios con garantía estatal. El primer problema
que se esgrime es la disponibilidad de los créditos y los criterios para su adjudicación.
“La banca me va a decir "yo te presto, no te voy a pedir tu aval personal
porque tengo aval del Estado, pero a mí me interesa el gestor po´" (...) Porque no
tiene asegurado el pago, porque la capacidad del monto de la garantía de los 400
millones es insuficiente. El fondo de garantía de CORFO el problema que tiene
cuando tu hablai con la banca en estricto rigor es que, primero la banca se rio un
poco del crédito CORFO, lo encontró ingenuo y lo encontró tremendamente
insuficiente (...) La banca no va a poner más de ocho veces el fondo, por lo tanto,
o va a poner 2.500 o 2.800 millones de dólares en colocaciones para la compra.
Pero si hay 4.000, no da pa´ todos (...) Te lo llevo al extremo: con 400 millones de
garantía no podís colocar 20.000 millones. La pregunta, ¿cuánto es lo que tiene
que colocar la banca? 4.500 millones, más menos. Con 400 millones no da.
Entonces que ocurre con eso ¿a quién va a prestar? Eso significa que la primera
actitud de la banca va a ser selectiva, y no le va a prestar a todos. A un sostenedor
de 65 años, ¿le va a prestar? (...) Va a tratar de pedirte contrato de gestor por una
cantidad de años (...) Ahí es donde el proyecto de ley cruje porque no logra
conocer el nivel de heterogeneidad de realidades (...) ¿Qué pasa con los colegios
más pequeños, los de 500 alumnos, 600 alumnos? Porque los de menos de 400
los dilataste tres años más. Pero en este periodo los colegios grandes, 1.800,
1.500, 1.000, esos son interesantes pa´ la banca. Pero los de 600 alumnos, ¿en
qué plano queda? En una posición súper incómoda porque probablemente esos
colegios a la banca no le van a interesar: "¿Para qué me voy a desgastar en uno
de esos si puedo tener una operación con uno de 1800 que es tres veces él?” Yo
temo que también puede pasar eso” (Sostenedor 7).
El segundo problema señalado se relaciona con el monto que entregaría el banco de
acuerdo a la tasación. Algunas voces señalan que este valor no sería el adecuado,
problema que surgiría de la redacción de los reglamentos.
“Todos los bancos tasan el inmueble al valor de tasación menos una
depreciación. Pero ahora en los reglamentos están poniendo una segunda
alternativa que es la determinación del valor de los flujos futuros, y eso es muy
relativo y amerita muchas opiniones, y creo que la única intención que hay ahí es
castigar el valor de los inmuebles. Entonces veo que se está metiendo algo que
ya estaba zanjado, se está creando un problema mayúsculo, grave. Porque si a
los actuales propietarios de los inmuebles no se les paga lo que vale,
efectivamente muchos van a preferir salirse del sistema” (Sostenedor 6).
“Queremos recuperar porque tenemos invertidos todos nuestros miles de
ahorros acá en la propiedad. Ahí nos informaron de que viene la auto compra.
Ahora lo nuestro va a ser bastante... nosotros tenemos súper claro de que el
colegio no da más de una cantidad que es lo que estamos pagando hoy día por
dividendo. O sea, ese va a ser nuestro tope, independiente de lo que diga que vale
la tasación del colegio” (Sostenedor 5).
Sobre el tema de los créditos otro problema esbozado tiene que ver con el pago de las
cuotas una vez que, eventualmente, se tomen estos préstamos.
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“Hay una gama de colegios que hoy día tienen ingresos que apenas les
alcanzan para financiar sus gastos corrientes: pagar sus profesores, pagar el
agua, la luz, y pa´ que el sostenedor tenga un sueldo. Entonces yo digo, a esos
colegios no les va a alcanzar para comprometer parte de la subvención pa´ pagar
un crédito. Entonces, ¿qué va a pasar con ese gran, gran universo de colegios?
Ese es un gran, gran enigma, y puede ser un problema no menor. Yo creo que
esta es una situación que afectará a más del 50% de las unidades educacionales”
(Sostenedor 6).
“El primer gran mito, que el contrato de arriendo es igual al valor de
dividendo, eso no es efectivo. La minuta que tenía el Ministerio -yo soy economista,
me dedico a eso- no pasaba ningún test de finanzas uno (…) En el caso del
arriendo, cuando tú determinas el valor de arriendo de la tasación estableces un
monto de rentas fijo, 6 o un 7% del valor del arriendo. Pero cuando yo establezco
un crédito o establezco una compra digamos, las tasas de interés que presta la
banca, independiente sea a la inmobiliaria o sea a la sociedad educacional, tienen
tasas, tienen seguros, tienen otros elementos que en el caso del arriendo no están
(…) Entonces voy a tener el gasto, que no tengo, de pagar los créditos con la
banca. Del presupuesto del 100% tienes un 25% que va por una cantidad
gigantesca de años inmovilizada a pagar un crédito (...) El problema de eso es que
yo inmovilizo una cantidad de subvención, pagando esto, más grande de lo que
era, de lo que yo pagaba pa´ los créditos (...) Yo del 100 actualmente destinaba
un 8% aproximadamente a pagar el arriendo. Ahora tendré que destinar un 25% a
la compra” (Sostenedor 7).
Por otro lado, los sostenedores también hacen presente otros inconvenientes
administrativos y/o “simbólicos”.
“Se va a producir un problema re importante con la regularización de las
propiedades, porque aunque debiera ser así, hay mucha cosa no regulada: títulos
que no están correctos, etc., y los bancos se van a fijar mucho en eso. Va a haber
un cuento aquí complicado” (Sostenedor 1).
“El problema está en los plazos, nuevamente. Porque te dicen los 25 años
del crédito empiezan desde que constituye la fundación. ¿Pero cómo es eso? ¡Ahí
tenis otro error! ¿Cómo vas a establecer que el periodo de los 25 años empieza
desde que tú creaste la corporación y no desde que tomaste el crédito? O sea, yo
podría perfectamente el 2017 crear la corporación y tener planificado de ese
periodo de 3 años hasta el 2019 para los activos. ¡Pero ya perdí 3 años, ya me
quedan 22 años!” (Sostenedor 7)
“El problema de la auto compra es que ahí entran otros factores, porque el
sindicato de profesores nos diría: "¡tienen 1.000 millones pa´ comprar un colegio!
¡y a nosotros nos quieren subir el 2%! Entonces hay otros temas que tienen que
ver con la dinámica, con la lógica, y también en cuestiones de tipo ético, ¿no?”
(Sostenedor 2).
Finalmente, voces que se muestran conformes con el sistema propuesto advierten una
“utilización política” del tema, indicando la existencia de cartas que incitan a la
manifestación por parte de los sostenedores.
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“La idea es seguir. Como no recibimos grandes utilidades, si el día de
mañana a nosotros nos dicen "les vamos a comprar los establecimientos
educacionales, se los vamos a pagar de a poco”, eso es mejor que no recibir nada
po´. O sea aprovechas algo del trabajo que hemos hecho durante tantos años”
(Sostenedor 9).
“En esa carta donde me invitan a participar como sostenedor, se dice que
tenemos que unirnos los sostenedores porque lo que se nos quiere es privar de
nuestros derechos y se nos quiere prácticamente usurpar los bienes, porque con
la nueva Ley de venta de edificios y casas, porque el 50% se lo llevaría el Estado
en impuestos (...) Ellos son políticos y nosotros somos profesores. Esa es la
diferencia” (Sostenedor 9)
Otro elemento que genera alerta en los sostenedores es la definición de los fines
educativos. Son temas de preocupación la exigencia que significaría para su trabajo
administrativo y las posibles sanciones que recibirían si incurren en gastos no
considerados en este marco.
“El otro tema es el control administrativo que yo tengo que tener. Porque
estas instancias de control que se crearon van a obligar a reestudiar las
organizaciones internamente. Porque yo para responder a ese control, a lo mejor
en vez de dos finanzas que tengo ahora, voy a tener que colocar una gestión
financiera, voy a tener que armar una organización especial aquí para responder
a toda la instancia de control que quieren que yo les dé a ellos. Porque ahora yo
me manejo bien con lo que tengo y le rindo cuenta sólo sobre las subvenciones.
Pero cuando ya es integral el tema y es prácticamente un balance, yo necesito
más gente” (Sostenedor 8).
“Me parece correcto que la plata se use para los fines educativos, pero sí
va a generar un problema de control difícil, porque los criterios que usa la
Superintendencia para entender la operación educativa están a veces bastante
distantes de lo que es la verdadera operación educativa (...) Hay una zona gris que
puede ser muy compleja, y que va a depender mucho del criterio y a la larga va a
depender de la buena fe” (Sostenedor 1).
“Un colegio es lo más cercano a un hogar en cuanto a los gastos de un
hogar. Entonces tienen cabida miles de cosas. Entonces yo creo que va a haber
un problema de temor en los sostenedores de gestionar sometidos a este control,
a esta definición tan amplia de cuáles son los gastos permitidos. Porque además
dice que sean pertinentes directamente al servicio educacional. Entonces uno
queda merced de lo que vaya a entender el superintendente de cada momento.
Entonces es probable que un superintendente de una región piense una cosa y el
superintendente de otra región piense otra cosa, entonces eso va a hacer que los
sostenedores van a gestionar con mucho temor, con mucha cautela, con una
cautela que puede ir en desmedro de la innovación, y puede ir en desmedro de
entregar oportunamente determinado servicio a los estudiantes” (Sostenedor 6).
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“Yo no creo que el reglamento haya quedado malo ah, yo creo que el
reglamento es bastante bueno. El tema está en la estructuración del tema. Uno
que viene de un proceso de rendición de cuentas, o sea, pa´ nosotros rendir
cuentas no es algo nuevo ni va a empezar el próximo año. Ya son súper detallistas,
son boleta por boleta, liquidación por liquidación. Es pa´ volverse loco (...) ¿Con
qué efecto, con qué sentido? Es que gastaste algo que no debiste haber gastado.
¡Bueno entonces dime que no quieres que gaste!” (Sostenedor 7).
“Yo supongo que los fines educativos van a conversar con los amarres de
la SEP, porque si no, ¡pobres colegios! (…) Si nos van a ir achicando las
subvenciones, te cachai, por un lado la SEP, por un lado la nueva Ley, ¿qué
manejo vamos a tener para este tipo de beneficios?, para sala de profesores, para
la sala de kínder que no me permitieron comprar alfombras este año” (Sostenedor
10).
Un tema que agudiza la preocupación es el pago de multas con cargo al patrimonio
personal. El escenario entonces es una delimitación poco clara en el uso de los recursos
que en caso de ser cuestionada se multa con cargo al patrimonio personal de los
sostenedores.
“El otro problema que va a tener la Superintendencia es con el tema de la
multa. La multa está pesimamente mal redactada, es una multa de tipo personal
(...) entonces lo convirtió en un delito personal con una sanción personal. Entonces
eso produce que uno tenga temor como administrador de innovar en cualquier
cosa (...) Entonces tiende a convertir el sistema en este sistema de que solamente
se puede hacer lo que está permitido, que es el criterio de la organización estatal,
y todo lo que nos ha costado en nuestros colegios tratar de avanzar hacia la
innovación, se nos puede caer” (Sostenedor 1).
“Tú vas a tener que devolver todo lo que gastaste más un 50%, todo
reajustado, y todo eso vas a tener que sacarlo de tu patrimonio personal (...)
Entonces yo digo "¿quién va a querer estar como fundador o socio de una
corporación sin fines de lucro sujeta a tal incertidumbre, a tal riesgo?, y que
además es un riesgo sobre el patrimonio” (Sostenedor 6).
Para entender esta preocupación es fundamental indagar en la experiencia de los
sostenedores sobre el uso de la SEP y la relación que han tenido con la Superintendencia
de Educación desde su creación. Profundizaremos en estas variables más adelante.
El cambio en el sistema de admisión es una de las variables menos abordadas por los
sostenedores. Ya sea porque dicen contar con mecanismos inclusivos de selección o
porque la gradualidad de su implementación pospone la entrada en vigencia del sistema
en la región metropolitana, lo cierto es que este tema no es una preocupación importante
en los sostenedores entrevistados.
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El cambio en el proceso de admisión presenta entonces una serie de interrogantes que
muchas veces no se relacionan directamente con el trabajo de los sostenedores, o por lo
menos, estos actores no lo ven así.
De esta manera, consultados sobre este tema los sostenedores responden generalmente
en función de lo que opinarían los docentes y apoderados de sus establecimientos.
Un elemento que se desprende del punto anterior es el riesgo en que se pondrían los
proyectos educativos. Según algunos sostenedores, la aplicación de un modelo aleatorio
impediría asegurar la presencia de estudiantes y familias comprometidas con el proyecto
del establecimiento, lo que sería un grave problema que no tienen claro cómo enfrentar.
“Yo creo que la Ley ahí tuvo un problema (...) Yo le dije al Gobierno: "deje
un 10% de libre admisión", porque resulta que todo colegio necesita tener una
masa de adherentes, que pueden ser ex alumnos, que pueden ser, los que tienen
la camiseta puesta del colegio, y si se te quedan fuera por tómbola es súper penca
pa´ esas comunidades. Esa gente histórica, que siempre ha estado ahí”
(Sostenedor 1).
“Una preocupación de fondo nuestra es el cuidado o el riesgo que, haciendo
un proceso así de sorteo, donde puede llegar cualquiera, entre comillas, el riesgo
en el que ponemos al proyecto educativo del colegio. Este es un colegio católico
y en un sistema de sorteo van a llegar personas católicas, no católicas, de otras
religiones, y entonces eso para nosotros es complejo. Nosotros estamos de
acuerdo en eso de la diversidad, estamos de acuerdo en que nuestros colegios
tienen que ser más inclusivos, pero tenemos un proyecto educativo y no basta con
que el apoderado diga estoy de acuerdo, no basta” (Sostenedor 2).
“Lo único que nos complica respecto a eso es que nuestro proyecto es un
proyecto para nosotros especial, para nosotros distinto. Tiene ciertos enfoques
que si los padres no los conocen, puede ser que después no les guste el colegio,
y para nosotros también nos va a dificultar más trabajar con padres que se están
resistiendo a lo que nosotros queremos hacer” (Sostenedor 5).
“Yo lo que sí creo es que el colegio, el niño tiene que entrar a un colegio
que sea con un proyecto educativo determinado (...) Creo que esta Ley puede
poner en riesgo que los apoderados conozcan bien el proyecto educativo. Lo que
no puede pasar es que un padre no conozca bien el proyecto educativo donde va
a meter a sus hijos (...) Ojalá hayan diversidades de colegios, y yo voy a adscribir,
me voy a comprometer y me voy a sacar la cresta por el colegio que yo creo, por
ese proyecto educativo” (Sostenedor 10).
Sobre este punto los sostenedores plantean también desafíos a superar por las propias
comunidades. En este sentido, se declara como elemento importante definir con más
52
claridad la particularidad de su proyecto educativo e informar dicho proyecto a los
apoderados.
“Yo te diría que una de las cosas que nosotros por lo menos estamos
trabajando tiene que ver con empoderar los proyectos educativos más fuerte, más
nítido, más contrastado. Volver como a la génesis de los proyectos educativos,
génesis fundacionales de los proyectos, para que las familias puedan distinguir
con más claridad los matices entre un proyecto educativo y otro” (Sostenedor 7).
“Yo creo que tenemos que dejarle muy nítido a los papás que este es un
colegio de alta exigencia académica, que si su hijo no tiene los atributos para ese
training de exigencia académica es probable que el niño termine frustrado,
desalentado, se dañe su autoestima. Y bueno, tendrá que el papá decidir si lo pone
aquí o lo pone en otro colegio. Nosotros vamos a tener que cumplir con informar
bien” (Sostenedor 6).
Los sostenedores plantean preocupación en este tema. Por un lado señalan la existencia
de desinterés y una actitud negativa de los profesores frente a los cambios, y al mismo
tiempo declaran la necesidad de efectuar un trabajo de acompañamiento y apoyo para el
desempeño en aulas diversas, aun cuando, algunos dicen, no todos los docentes podrán
acostumbrarse al cambio.
“En el tema de la selección el problema se le va a producir al colegio adentro
con los profesores, porque son cambios de cultura muy fuertes (...) Están en una
situación de cero experiencia de trabajar un aula diversa (... ) De repente te
cambian todo tu alumnado y toda tu experiencia no te sirve para lo que viene”
(Sostenedor 1)
“Hay un tema con los profesores y ahí es un desafío mayor, mayor.
Nosotros creemos que tenemos que ir hacia profesores que sepan trabajar en la
diversidad, y algunos de los que tenemos podremos reciclarlos, y otros no, otros
no. Y no tiene que ver con la edad, tiene que ver con casi una mirada de vida”
(Sostenedor 2).
“En los profesores también hay incertidumbre y desinformación. Muy poca
gente sabe cómo quedó la Ley, muy poca gente, muy poca gente sabe los detalles
de cómo quedó la Ley, incluso entre los sostenedores” (Sostenedor 6).
“Yo te diría que los profes en materia de la Ley de Inclusión no la entienden
mucho, no la cachan mucho. Curiosamente piensan un poco parecido a los papás
y, "Rodrigo, ¿va a entrar cualquier persona? (...) Lo que nosotros estamos
trabajando ahora en enero por ejemplo es una instancia sobre cambiar ciertas
creencias que tiene que ver con el tema de la inclusión, que tiene que ver con
empezar a sacar esta idea de que los niños que son pobres no pueden aprender,
que entre los profes es fuertísima” (Sostenedor 7).
53
Reacción de los apoderados
Al igual que en el caso de los docentes, pero probablemente con mayor fuerza y certeza,
los sostenedores identifican una actitud negativa por parte de los padres y apoderados
ante los cambios de la Ley de Inclusión en materia de selección.
“En los padres este cambio es mucho más difícil, es un cambio cultural
mucho más difícil. Nosotros hemos tenido aquí al presidente del centro de padres
de un colegio diciéndonos: ¡cómo ahora va a llegar cualquiera!” (Sostenedor 2)
“No tenemos el drama que tienen otros colegios. Por ejemplo, un vecino en
Irarrázaval, una apoderada, me decía de que ellos, por esta cuestión de no más
selección, ellos van a evitar eso. O sea, ellos como centro de padres no van a
aceptar que vayan niños así que vayan nada más que a contaminar a su colegio.
Ellos como centro de padres se van a organizar para evitar eso” (Sostenedor 4)
Para ser totalmente honesto, el arancel que les pongo a los papás actúa
como una barrera (...) Aquí no va a llegar cualquiera. Por algunos años aquí no va
a llegar el cualquiera que le tienen miedo los papás. Y tampoco va a llegar el
cualquiera porque las poblaciones donde están los que los papás llaman
"cualquiera" están distantes. Entonces por un tema territorial y por un tema de
financiamiento compartido, por lo menos en los primeros años la mixtura social no
va a ser (…) Si tú le preguntas a los papás de este colegio, ¿qué es lo que más
les asusta de la reforma educacional?, te van a decir: "me asusta que llegue
cualquiera", y te lo dicen hasta en la población más humilde” (Sostenedor 6).
“Lo que me preocupa es más bien la lógica de funcionamiento de los padres
cuando vienen de un esquema y pasan drásticamente de un año a otro, estoy
hablando del 2019, 2020, a un sistema distinto. Eso me preocupa. No lo veo tan
fácil. Me preocupa que los padres no lo hagan, y la Ley quedo tan bien diseñada
que si los padres no lo hacen, bueno el SEREMI decide pa´ donde se van. ¿Y pa´
donde los va a mandar el SEREMI? A la escuela municipal” (Sostenedor 7).
“Te voy a dar un ejemplo. El año pasado en La Pintana: toma de los
apoderados. Le pusieron llave al colegio. ¿Por qué? “Porque nosotros no éramos
los de antes” (...) Esos padres que son de origen muy pobre encontraban que el
colegio había cambiado ¿Y por qué el colegio había cambiado? Había cambiado
porque en el colegio estaban aceptando personas flaites, y porque en el colegio
habían dos o tres hijos de narcos” (Sostenedor 10).
54
Modificaciones al modelo de financiamiento (voucher)
Un primer problema tiene relación con el pago de subvenciones por asistencia y las
implicancias negativas de este modelo en los colegios más pequeños y vulnerables, y en
general, en la gestión de los establecimientos. Si bien esta es una política previa a la Ley
de Inclusión, tiene indudables interrelaciones con la aplicabilidad de la misma.
“Nosotros dependemos mucho de la asistencia, y es una variable poco
controlable, y tenemos sueldos de profesores que es una constante, es un gasto
fijo. Los recursos no son suficientes (…) Porque sucede que la subvención base
prácticamente está definida para pagar los gastos de funcionamiento del colegio,
y la subvención base no es mucho lo que ha experimentado como incremento (...)
Esta subvención tan baja no ayuda mucho a los colegios chicos, porque hay gastos
fijos y hay gastos de funcionamiento, que tienen que ver incluso con reparaciones,
con trámites, con que hay que trasladarse (…) Acá en el caso nuestro el 80% del
gasto es sueldo, entre 75 y 80%, varía, pero más cerca del 80%. Entonces está
dependiendo mucho de la asistencia, y la asistencia en este caso, no es buena,
una porque los padres no se preocupan mucho de ello, y algunos "no están ni ahí"
con venir, prefieren a lo mejor la enseñanza de la calle, del vecindario, o del
internet, más que lo que se da en el aula” (Sostenedor 4).
“Cuando es un colegio chico tú sales perjudicado en cualquier aspecto. Por
ejemplo, a los colegios le entregan un bono para mantención que es por cantidad
de alumnos, entonces nosotros, nuestro bono de mantención es de un millón y
tanto, que no alcanza ni para pintar la cuarta parte del colegio (...) Como nosotros
somos un colegio tan pequeño no podemos tener Ley SEP, porque si nosotros
tenemos SEP significa que cualquier niño en estado de vulnerabilidad no paga
nada, y eso mucho menos que lo que nos pagaría el estado por ese niño”
(Sostenedor 5).
“Yo no puedo contemplar presupuesto, a mí me dan financiamiento por
alumno (...) Se han encuadrado exclusivamente en financiar a la persona, al
alumno, pero no sabe cuánto cuesta el colegio el Gobierno, no sabe” (Sostenedor
8).
“Nosotros vivimos de la subvención del Estado, por lo tanto Manuel, para
nosotros un niño, o sea, rico, pobre, intermedio, colorín, con déficit, sin déficit,
todos pa´ adentro. Porque si no nosotros, nosotros no nos financiamos si no es
42,1 alumnos por curso, esa es la ley (…) Se necesita poder calcular bien lo que
se necesita para educar, presupuestos más fijos. A mí me gusta el tema de la
asistencia porque creo que es un incentivo para que el niño esté en clases (...)
Pero bueno, hay sistemas donde te dan un fijo y un variable con respecto a la
asistencia. Pero a mí me preocupa, siempre se ha dicho, los recursos debieran de
ser alrededor de lo que dan estos financiamientos con fines de lucro, son 120 mil
pesos, 120, 130 mil pesos. Tú con eso puedes dar mayores, sin tener que
depender, te digo, del día a día. Pa´ nosotros es agobiante, es agobiante”
(Sostenedor 10).
Otro elemento se vincula con la rendición de los gastos, y las limitantes que se establecen
para el uso de los recursos. En específico, los sostenedores critican el poco grado de
55
libertad que tienen a la hora de destinar los recursos SEP. Nuevamente, es una política
previa a esta ley, pero que a la hora de su implementación puede vincularse
estrechamente con la insatisfacción de algunos sostenedores.
“Uno de los desafíos fundamentales es terminar con la Ley SEP, convertirla
en subvención regular (...) Distingan que el plan de mejoramiento es anual y
divídanlo del plan estratégico que es a largo plazo. Entiendan que el plan
estratégico se financia con la subvención regular y el plan anual, deja en la Ley
SEP un 30% de los recursos sólo pa´ eso. Porque, ¿qué es lo que nos está
pasando hoy día? Yo pongo en el plan de mejoramiento "contratación de asistente
social para atender a las familias de los niños prioritarios". Al año siguiente no lo
puedo sacar, tengo que mantenerlo, y mantenerlo y mantenerlo. Si además le
agrego un orientador pa´ ellos, y después le agrego, no sé, un taller de deportes
permanente, significa que cada año la libertad de la Ley SEP se me va achicando,
y todo se me convierte en plata permanente, pero tengo que seguir justificando
como plan SEP. Entonces eso es una locura” (Sostenedor 1).
“Nosotros el problema que hemos tenido en la SEP es que te limita el 50%
para recursos humanos, el otro 50% nos ha sido difícil de gastar. Entonces la
señora que vino de la Superintendencia dijo que el otro año se debería rendir todo
junto, entonces sería mucho más práctico, porque ahora es como bien engorroso
separar todas las subvenciones, y los límites” (Sostenedor 3).
“Desde un punto de vista más particular se necesitan más flexibilidades
para operar, para tener más margen de maniobra (...) Porque los recursos nuevos
van a estar más amarrados, por así decirlo, a los gastos variables que a los gastos
fijos. Y los gastos tenemos que financiarlos con la subvención base, y esa es la
que se nos hace escasa” (Sostenedor 4).
“En este escenario donde no hay lucro y hay control de gasto, qué sentido
tiene tener una subvención A y una subvención B, ¿qué sentido tiene? Lo único
que estas produciendo es que estamos juntando SEP cuando yo necesito de
repente mejorar la infraestructura, y no puedo porque la tengo inmovilizada porque
ya se me acabó, pero estoy lleno de computadores y ya no sé dónde poner los
computadores, necesito una sala. Yo se los planteé en enero del año pasado:
homologuen, generen una subvención regular, con un sistema de rendición de
cuentas, pero no podís tener la SEP acá y la subvención regular con ABC y la otra
con C y D. Mézclala toda y que el colegio mueva de acuerdo a sus necesidades”
(Sostenedor 7).
“El problema de la SEP es que de repente la directora se entusiasma
mucho. Yo le digo, "te entusiasmaste mucho con las ATE", porque yo quiero plata
para otra cosa para los niños. Por eso con las reglas de la SEP hemos tenido
problemas, especialmente al comienzo (...) Para que no se me mezclen las cosas
yo abrí una cuenta específica para la SEP, ¿pero qué es lo que pasa? En un
comienzo no tenía esta separación, cuando partió la SEP, entonces dijeron gasten
en esto, en esto, en esto y en esto, nos dieron verbalmente una lista de cosas.
Empezamos a arreglar la escuela, pero cuando hubo que rendir cuentas como al
año, los mismos que nos habían dado todo ese listado de cosas hicieron una
reducción y dijeron "usted no puede comprar eso", ¡pero ya lo habíamos invertido!.
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Entonces fueron 18 millones de pesos que como Sociedad a nosotros nos dolió
mucho” (Sostenedor 9).
“En la Ley SEP tú no puedes gastar en infraestructura, que es un quilombo
(…) Eso para nosotros es una horca, porque es una Ley de amarre. Tú tienes que
pensar que si a nosotros nos prohíbe, por ejemplo mira, clima escolar, ¿has visto
algo más importante para que exista un buen clima escolar que los profesores
estén bien atendidos, que haya una sala de profesores que sea buena, linda,
amplia, bonita, iluminada? ¿Has visto algo más importante que las salas de kínder,
bueno todas las salas, pero que las salas de kínder sean salas, grandes,
temáticas, con alfombras en algunos sectores como se usa ahora? Nada de eso
tú lo puedes pagar con la Ley SEP. Tú puedes comprar todos los computadores
que quieras, las pelotudeces estas de las pantallas interactivas, benditas sean,
maravillosas, pero no digamos que tú vas a dar calidad porque tú tienes tecnología,
empecemos primero con el clima. Los amarres que trae para nosotros la Ley SEP
es increíble, increíble” (Sostenedor 10).
Las críticas al trabajo que actualmente desarrolla la superintendencia debe ser el área de
mayor acuerdo de todas las analizadas. Se critica la actitud de sus funcionarios, el trato
recibido, y el objetivo del trabajo de la institución.
“Este sistema de la Superintendencia revisando hasta el último peso es bien
complicado. La Superintendencia debería pedir los balances, las remuneraciones,
que las tiene, y hacer como estudios longitudinales o transversales. Mirar:
"¿cuánto se paga normalmente a un orientador", no sé, estoy inventando, 1 millón,
¿y cuánto se paga aquí?, 5 millones, y ahí dejarse caer. Hacer una labor de
inteligencia, pero esta cuestión de ir uno por uno es una locura (…) Un colegio
bien administrado gasta, entre un 80 y un 83% de todo lo que recibe se va en
remuneraciones, el resto se va en pago de luz, agua, etc., y desarrollo. Finalmente
lo que está en juego es un 8% de la plata, y ahí es donde estamos mirando todo
el día, y la Superintendencia está mirando en ese 8% de la plata, y todo el cuento.
Dale un poquito de margen ahí. No estís tan pegado al asunto, porque por el 8%
de la plata te estás gastando millones en control, estás desgastando a todo el
sistema, tienes vueltos locos a todos los directores” (Sostenedor 1).
“Tiene que ser una Superintendencia y no un tribunal de la inquisición que
llega desconfiando, que parte con multas desde 3 millones. El Estado a los agentes
educativos tiene que acompañarlos para que ofrezcan un buen servicio, pero la
Superintendencia, el Estado nos trata como delincuentes. Llega con la idea de que
estamos con intenciones de dolo, y eso tiene que cambiar (…) La actitud de la
Superintendencia ha exigido a cada uno de los colegios poner mucha atención en
estos detalles para no infringir en función de lo que la Superintendencia pide, y
eso ha significado tiempo, recursos extra, personal aparte, no porque estemos
infringiendo siempre, pero ellos buscan el detalle. Pueden pasar revisando cadena
por cadena en los baños, llave por llave, entonces claro, es normal que una llave
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se eche a perder y no esté funcionando, pero no por eso te van a pasar una multa”
(Sostenedor 2).
“La Superintendencia tiene una mirada muy sancionadora, muy
castigadora. Si fuera algo delictivo, algo que esté sacando un provecho anti la
educación digamos, yo creo que eso debería obviamente castigarse. Pero cuando
a veces alguien no hizo bien alguna cosa, o no la entendió bien, o algo no salió
bien, igual lo pueden castigar (...) Esa cosa muy sancionadora de la
Superintendencia va en contra de los más chicos porque las sanciones a veces
pesan proporcionalmente más en los chicos que en los grandes, porque si se pone
una sanción de 10 UTM a los chicos les pesa más que a los grandes (...) Al final
esa sanción pecuniaria en los colegios pequeños va en contra de los mismos
alumnos, porque de dónde vas a sacar la plata. Entonces afecta a la educación de
los niños” (Sostenedor 4)
“Es urgente hacer cambios en la Superintendencia. Es demasiado el
agobio, y lo que los colegios necesitan es apoyo” (Sostenedor 5).
“Si tú me preguntai la sensación de las escuelas, particulares y municipales,
lo que las estresa hoy día no es el SIMCE, es la Superintendencia, los tiene vueltos
locos. Como tienes un sistema de aseguramiento separado en bloques, que suena
sensato, el problema es que nadie lo ordena, no hay como un tema rector del
sistema de aseguramiento (...) La súper que ya está en la calle tiene como el brazo
armado, tiene cosas estructuralmente, problemas (...) No puede ser que los tipos
lleguen con chalecos azules, con camionetas blancas con líneas azules igual a la
PDI, eso es de una sicosis enorme. (...) Por ejemplo, hay un caso de bullying y
llega todo el sistema del Ministerio de Educación que es lo que mejor funciona
dentro del sistema de aseguramiento (...) va el Ministerio, hace el informe, analiza
el tema, de si el colegio utilizó todos los protocolos pal problema del bullying, etc.
Perfecto, informe favorable. A los 2 días llega la súper, mira los mismos hechos y
te dice todo mal, multa, sanción. El colegio dice "no entiendo nada"” (Sostenedor
7).
“Una cosa es la transparencia y otra cosa es el acoso. Cuando yo tuve
instalados -lo dije por el diario- seis personas, cuando lo normal es que sean dos
o tres, seis personas durante ocho meses en la oficina del tercer piso, revisando
la factura del año 2010, las liquidaciones de sueldos de los profesores que hacían
clases de trompeta en las orquestas, y no sólo las liquidaciones de sueldo sino
que el contrato, y después preguntando las verificaciones a los niños, tú dices, ¿de
qué estamos hablando? Entonces por qué no controlamos que los planes de
mejora se efectúen, ¿te fijas? Pero empezar a ver miles de acápites chicos de
cosas, pierden tiempo los funcionarios del gobierno, los fiscalizadores, y pa´ que
decir las pobres directoras que se sienten… La palabra Superintendencia para las
directoras es como no sé, como si a mí me dijeran que va a venir la INTERPOL a
revisar mi casa, me muero de susto. Es una amenaza muy grande en el sistema
(…) ¡Por qué parten de la base que aquí los colegios están dirigidos por una tropa
de ladrones, o sinvergüenza!” (Sostenedor 10).
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Desafíos para alcanzar la inclusión
En este punto predomina la incertidumbre. No hay claridad sobre los reales alcances de
la Ley y se señala que “todo está por verse” (Sostenedor 2).
“Da la impresión de que no hay estudios de esto, entonces lo que puede
resultar es algo que está todo en una intuición nomás, no sabemos qué es lo que
va a pasar” (Sostenedor 1).
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“Tenemos la claridad de que tenemos que recibir a todos mientras haya
cupos. Ahora igual sobre la marcha vamos a ver cómo funciona eso, con los
profesores y todo” (Sostenedor 3).
“Yo creo que muchas cosas se van a ver en la práctica (...) En general hay
que arreglar las cosas en el camino” (Sostenedor 4)
“Esperemos que los colegios como nosotros no desaparezcan. Claro que
hay incertidumbre, mucha” (Sostenedor 5).
“El que no estén dictados los reglamentos trae una gran incertidumbre
porque muchas cosas relevantes se van a resolver en los reglamentos”
(Sostenedor 6).
“Pa´ mi el tema es el de las certezas, el cómo me proyecto, cómo le digo a
mi comunidad "pa´ allá vamos". Entonces la Ley de inclusión me dejó como una
nube hasta que empiece a disipar, y en la medida que pase el tiempo
probablemente lo voy a ver más claro. Qué cosas positivas o negativas tenemos,
lo vamos a ver, yo creo que lo voy a ver el 2020” (Sostenedor 7).
“La incertidumbre, si tú me preguntas a mí, es alta, altísima (…) Falta mucha
agua que escurra debajo del puente. Yo creo que van a haber modificaciones en
los reglamentos, pueden pasar muchas cosas” (Sostenedor 8).
“Estamos a la espera de lo que aparece. Estamos como en nebulosa
todavía” (Sostenedor 9)
Por lo mismo, además de las soluciones a los problemas descritos a los largo de este
capítulo, los sostenedores demandan acciones específicas para disminuir las tensiones
en el periodo transitorio. Estas acciones se relacionan fundamentalmente con un apoyo
específico que atienda las particularidades de cada colegio en el sistema. Asimismo, los
sostenedores demandan mayor información para las comunidades educativas.
“Está súper bien lo que hicieron de mantener un equipo, tener un equipo de
apoyo. Súper bien, pero hay que ponerle contenido conceptual, porque está sólo
en lo operativo” (Sostenedor 1).
“Lo más importante siempre es la comunicación, que haya bastante
información y comunicación. Que se recojan las inquietudes y se den respuestas
lo más claras, relacionada con el mismo funcionamiento del centro educativo”
(Sostenedor 4).
“Lo primero es que deberían asesorar a todo tipo de colegios. Deberían ir
en forma bastante personalizada, cosa que sí pueden hacer. Porque a mí no me
sirve ir a una asesoría del Ministerio a la provincial, donde van cientos de colegios,
y cada uno tiene una realidad completamente distinta (...) Tal como tiran
inspectores a cada rato, deberían tirar asesores a cada colegio, que es la prioridad
hoy día” (Sostenedor 5).
“Yo creo que lo más importante es traer tranquilidad a los apoderados,
porque los apoderados tienen las más insólitas versiones: que van a ser todos
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municipales, que van a ser todos privados, que va a costar 150 mil. Circulan las
más variadas gama de interpretaciones de lo que va a suceder. Entonces es muy
importante que las familias cuenten con información fidedigna” (Sostenedor 6).
“Necesitamos tener alguna asesoría legal, porque si bien nosotros
contamos con un abogado, nosotros necesitamos un abogado que entienda el
proceso de todas estas leyes en educación, que maneje el asunto de educación.
No sacamos nada con tener un criminalista acá, no sirve (…) Ojalá las cosas se
aclaren pronto. Nosotros somos socios bien avanzados en edad, entonces nos
conviene que esto vaya rápido. Y nuestra gente, los colegas no están impacientes,
pero si empiezan a ver algunas cosas raras por otro lado se van a impacientar, es
natural” (Sostenedor 9).
“Yo ahora, en aras de la transparencia, y en aras de que hay que rendir, y
en aras de que no me quiero equivocar en nada (...) estoy preguntando todo (...)
Pero no hay una información. A mí me encantaría que hubieran cómo páginas
donde diga qué es lo que se puede, qué es lo que no se puede, de lo que está
permitido, no está permitido. Y no yo, sino que las escuelas” (Sostenedor 10).
Para el análisis de las entrevistas a las autoridades del Mineduc se establecieron las
siguientes categorías de análisis: diseño y estructura ministerial para la implementación
de la Ley, dificultades del proceso, descripción de los reglamentos, trabajo y respuestas
respecto del fin al financiamiento compartido, trabajo y respuestas respecto del fin al
lucro, trabajo y respuestas respecto del fin a la selección, y eventuales cambios a la Ley.
Como puede observarse, hay categorías similares a las utilizadas en el análisis
descriptivo de la opinión de los sostenedores, algunas que se desprenden de algunos
puntos específicos de dicho análisis, y otras son áreas nuevas no vistas anteriormente.
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Un primer esfuerzo se focalizó entonces en aquellos sostenedores con posibilidades de
adscribir voluntariamente a la gratuidad para el año 2016, decisión y trámite que debía
realizarse antes del 31 de agosto del 2015.
“La primera gran medida para implementar la Ley de Inclusión fue salir a
conversar con aquellos sostenedores que podrían haber pasado a la gratuidad,
trámite que terminaba el 31 de agosto. Y fue un tremendo exitazo que 784 colegios
hubieran pasado a la gratuidad. De esos muchos, sino todos, no estaban de
acuerdo con la Ley al principio, no les interesaba. Creían que era expropiatoria,
creían que los iban a cerrar, muchos creían que iban a pasar a depender de las
municipalidades, entonces era una falta de información terrible. Pero a medida que
fuimos informando y contando con certezas y asertivamente, que es en definitiva
lo que les interesaba a los sostenedores, con datos duros ya la percepción cambia”
(Mineduc 3).
Un segundo paso se relaciona con la identificación de sostenedores con fines de lucro
para los cuales puede resultar atractivo el paso a fundación o corporación en el corto
plazo. El trabajo consiste entonces en la difusión de información para fomentar el cambio
y en la preparación del Ministerio para enfrentar un eventual cambio masivo en marzo del
2016.
“En julio salimos a trabajar con aquellos colegios que podían cambiar su
financiamiento compartido, pasar a gratuitos, y producto de eso tuvimos 784
colegios que lo hicieron. Después de eso la pega ha sido preparar lo que se viene
de aquí a marzo (...) Nosotros identificamos 3300 sostenedores entre colegios de
educación regular, de adultos y de educación especial, 3300 sostenedores con
fines de lucro pero cuyos colegios son gratuitos y si corresponde tienen SEP.
Entonces a esos nos estamos dedicando ahora. Nos estamos dedicando a decirle
"oiga, usted si hace el trámite de transferencia en la calidad de sostenedor va a
recibir el aporte por gratuidad para su colegio, esto le va a significar tal cantidad
de plata considerando su asistencia, y el trámite es el siguiente" (...) Llevamos más
de 1.300 reuniones individuales con sostenedores en que le hemos dicho "¿sabe
qué?, esto es lo que usted necesita, se hace de la siguiente manera". Y
pretendemos que de aquí al 15 de enero ese número se haya más que duplicado
(...) Queremos adelantar la pega, entonces no solamente le estamos informando
lo que tendrían que hacer, sino que además le estamos diciendo "a contar de enero
empiece a traernos la información para poder revisarla, revisar que esté todo en
orden, de forma que usted el 1º de marzo acompañe la carpeta completa y ya
nosotros tengamos certeza de que está ordenada, esté todo en orden, de forma
que sea un proceso rápido" (Sostenedor 3)
Las autoridades consultadas identifican dos problemas principales con los que han
debido lidiar durante estos meses. El primero se refiere a las dificultades naturales que
surgen de la interpretación e implementación de una legislación compleja como resulta
ser la Ley de Inclusión. La segunda -que agravaría fuertemente este primer punto- es la
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presencia de información errónea en cuanto a la Ley, información que algunos
sostenedores difundirían en las comunidades escolares.
En primer lugar se señala la Ley como un cambio difícil de entender e implementar, con
espacios a interpretaciones que generan inquietudes e incluso, disputas judiciales.
“Es una Ley bien compleja, bien compleja desde varios puntos de vista.
Desde el punto de vista político obviamente porque pone fin al lucro, a la selección
y al copago, que son tres grandes desafíos y ambiciones de política pública de
mucho tiempo, controversiales; técnico, porque todo lo que es financiamiento
compartido, también el fin del lucro, son temas financiaros, contables; y además
desde la estrategia legislativa que se utilizó también es complicado, porque no es
fácil de entender” (Mineduc 2).
“Esta Ley es una Ley súper compleja porque hace muchas referencias, y
hay temas que son interpretables” (Mineduc 3)
“Hay todo un tema de interpretaciones legales en muchas de las normas, y
hay oficinas de abogados que están cobrando unos buenos, unas buenas
remuneraciones por discutir la Ley. Los sostenedores nos han dicho que están
pagando 18 millones de pesos por la asesoría en relación a la Ley” (Mineduc 1).
Lo anterior repercute en que se deba “capacitar” a otros organismos del Estado que
también cumplen un rol importante en la implementación de la Ley.
“Ya hemos visto en algunas conversaciones con la Contraloría que ellos no
están al tanto ni siquiera en la legislación que estamos modificando, entonces hay
algunos problemas de esa índole. Nosotros esperamos tener todos los
reglamentos relevantes entregados a la Contraloría antes de fin de año” (Mineduc
1).
“También se ha ido a explicar la Ley a la Contraloría. Es una Ley enredada.
Además por los distintos temas puede que los reglamentos vayan a distintas áreas
en la Contraloría, y ahí hay una complejidad adicional” (Mineduc 2).
Campañas desinformativas
Un primer elemento que llama la atención es que no se observa un criterio único para la
enumeración de los reglamentos mandatados por la Ley. Si bien es cierto se reconoce
que por encontrarse todavía en proceso de elaboración no se tiene un número definitivo,
no se aprecia una cuenta compartida entre las autoridades consultadas.
“Esta Ley modifica 3 leyes importantes en educación: la Ley General de
Educación, la Ley de Subvenciones, y la Ley que crea la Agencia de Calidad y la
Superintendencia de Educación, y -cuatro en realidad- y la Ley de Subvención
Escolar Preferencial (…) Hemos decidido hacer la mayor cantidad de reglamentos
posibles para ir separando los temas (…) En este momento yo tengo identificados
16 reglamentos (…) Son 16 reglamentos, 2 decretos con fuerza de Ley, y una
cantidad indeterminada de instructivos y orientaciones. Digo indeterminadas
porque no las he contado nunca” (Mineduc 1).
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“Yo creo que van a ser alrededor de unos 10 reglamentos. Lo que pasa es
que la Ley te mandata como 15 materias a reglamentar, ¿ya? Eso puede traducirse
en que tú no tengas 15 y tengas 8, porque varias materias las trataste en un sólo
reglamento (...) Ahora hay otras cosas que la Ley no hizo el mandato pero que
nosotros igual reglamentamos por un tema de orden (...) Ese caso por ejemplo es
el de las corporaciones educacionales (...) El mandato legal ahí era reglamentar el
registro, pero no reglamentar la constitución. Nosotros cuando vimos la norma
dijimos "chuta esta cuestión es complicada", y nosotros queremos que esto fluya
y darle herramientas a los sostenedores para que fácilmente puedan constituirse
(...) Por eso es que yo no sé cuántos reglamentos finalmente van a ser” (Mineduc
2).
Un segundo elemento es la respuesta que da el Ministerio frente al eventual retraso en
la publicación de los reglamentos. En este punto, aclarando que la ausencia de
reglamentos no impide la aplicación de la Ley, se asegura que todos los esfuerzos están
orientados a la publicación de estos documentos antes de la entrada en vigencia de la
misma.
“Que no estén los reglamentos no quiere decir que la Ley no opere”
(Mineduc 2).
“La mayoría de los reglamentos ya están en tramitación y deberían estar
operativos antes de que la Ley entre en vigencia. Nosotros subimos los borradores
que no están con control de cambios, sino que son versiones casi definitivas, que
falta que la Contraloría tome razón, pero son prácticamente definitivos” (Mineduc
3).
“Esta discusión sobre los reglamentos es una discusión un poco falsa.
Primero porque la Ley rige en sí, independiente de si tiene reglamentos o no tiene
reglamentos, o sea, las normas de la Ley hay que cumplirlas. Cuando uno dicta el
reglamento de una Ley es cómo el aparato del Estado va a proceder para verificar
el cumplimiento de las normas de la Ley, no es que uno legisle, el reglamento no
legisla (...) Que no tengamos los reglamentos aún no es un problema para
interpretar la Ley o para problemas que eventualmente pueda tener la Ley, porque
los problemas que pueda tener la Ley no los puede resolver un reglamento (…)
Hay muchas normas que requieren sus reglamentos después. No obstante eso,
prácticamente todo lo vamos a tener para el 1º de marzo en función de lo que se
demore la Contraloría en tramitarlos” (Mineduc 1)
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que la conversión es en UF entonces los que siguen con copago pueden cobrar
en UF. Es una interpretación parcial de la Ley. Si uno lee consistentemente la Ley
la UF es una unidad de reajuste, no es el valor a cobrar a los padres (...) Esa es la
lógica si uno mira todo el articulado. Lo que pasa es que en un artículo no se puso
"y esto será convertido en tal fecha en pesos". Bueno, pero eso está. Ya hay un
proceso contencioso administrativo en los Tribunales porque nos demandaron por
eso. Así que eso se va a resolver por los Tribunales o tendremos que mandar una
Ley aclarándolo, un tema menor. En el tema copago yo no veo gran problema”
(Mineduc 1).
“El financiamiento compartido en sí mismo es un tema porque además hay
un montón de temas prácticos que uno obviamente no reflexiona en la discusión
parlamentaria. Porque el fin del financiamiento compartido, uno dice bueno,
cuando el aporte por gratuidad sea igual o superior al financiamiento compartido.
Ya eso dice la Ley y no dijo más que eso. Pero después en la práctica tú empiezas
a mirar que hay colegios que tienen varios financiamientos compartidos, ¿cuándo
termina? Y que eso también resulte ser viable jurida y políticamente, sin afectar
derechos adquiridos” (Mineduc 2).
Cuando se consulta por los plazos y condiciones para la adscripción voluntaria a la
gratuidad y las dificultades identificadas por algunos sostenedores en este proceso, las
autoridades declaran conocer el tema, explicando además el desarrollo de un trabajo que
buscaba disminuir la tensión en el sistema.
“Ese es uno de los desafíos también de la implementación. Porque la Ley
de la SEP te pone una fecha que es como en agosto. Entonces nosotros en agosto
estuvimos muy preocupados de tratar de ponernos en contacto con todos los
sostenedores que no estaban en SEP y que podrían estar por los incentivos que
puso la Ley (...) Porque los que no estaban en SEP tenían que postular antes de
la fecha que es en agosto” (Mineduc 2).
“Lo primero es que la ley establece cuáles son los estudiantes preferentes,
no el reglamento (...) Lo segundo es que nosotros como UAS, con información del
Ministerio de Desarrollo Social a julio de este año, le mandamos a los colegios que
estaban en esta posibilidad de pasar a la gratuidad, y también a todos los que nos
lo pidieran, les mandamos la cantidad de estudiantes prioritarios y preferentes de
acuerdo a la información a julio de este año (...) Con respecto a que los estudiantes
prioritarios justo este año bajó, puede ser que en un colegio bajó por primera vez
este año, pero eso pasa todos los años en los colegios del país, la cantidad varía
siempre” (Mineduc 3).
Respecto a problemas específicos de algunos sostenedores el Ministerio muestra
conocimiento sobre el tema, pero sin ofrecer soluciones claras al respecto.
“Respecto del incumplimiento del peso a peso, eso nos ha salido en 3 o 4
sostenedores. Nosotros no creemos eso. El ingeniero comercial saca las cuentas,
nos muestra los datos, conversamos y los temas dan (...) Cada vez que le hemos
dicho traigan los datos, comparemos información, conversémoslo, veámoslo,
nunca nos ha llegado la información” (Mineduc 3).
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“Si usted negocia con su sindicato algo usted tiene que hacerse
responsable de eso. Ahora, hay sostenedores que pasaron a la gratuidad y nos
dicen "¿qué hacemos ahora con los sindicatos?" Nosotros conversamos con la
Dirección del Trabajo y lo que nos dijeron fue "díganle que tiene que sentarse con
el sindicato a una nueva negociación porque las circunstancias del colegio
cambiaron"” (Mineduc 3)
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“El crédito es una de las tantas posibilidades que existe. Cada sostenedor
verá si le conviene o no le conviene. Nosotros les decimos "usted tiene que sacar
bien sus cuentas y proyectarse en el futuro porque el 25% es vital"” (Mineduc 3).
Sobre demandas específicas como son los criterios utilizados para la tasación de las
propiedades, la respuesta es una sola: se trataría de una polémica “artificial”.
“Es una polémica en mi opinión estéril digamos, absurda, también falsa. Los
bancos cuando, esto es, a ver, el banco va a tasar, ¿y cuál es el precio de mercado
para un banco? El menor valor, porque es lo que va a recuperar ¿no?, el menor
valor entre vender la infraestructura o hacer funcionar el establecimiento. O sea,
si los ingresos del establecimiento dan para menos que el valor de la
infraestructura van a fijarlo por los ingresos del establecimiento. Si la
infraestructura vale menos que los ingresos del establecimiento va a prestar plata
contra la infraestructura. Porque si se queda sin flujo de ingreso lo que vale es la
infraestructura, y si la infraestructura está sobre dimensionada para el flujo de
ingresos, no le van a poder pagar lo que prestó. Entonces lo que hay en el
reglamento es la norma que usan los bancos para fijar los valores comerciales,
nada más que eso. Ahora, hay una discusión sobre el valor al que tú estimes el
flujo de ingresos, pero eso también acogimos ya una disposición y pusimos una
tasa de interés todavía alta, pero que es razonable. O sea, yo he sacado el flujo
con valores reales y un establecimiento de 750 alumnos le sale el mismo valor por
el flujo con esa tasa que por la infraestructura” (Mineduc 1).
“Nosotros constituimos una mesa de trabajo con el Ministerio de Hacienda,
con CORFO, con el Banco Estado, y en base a eso construimos los dos
reglamentos, el que tiene que ver con los criterios de tasación y el que tiene que
ver más específicamente con el fondo de las garantías (...) Lo polémico ahí es que
hay dos metodologías de tasación y el reglamento señala que se debe preferir el
criterio de tasación de menor valor. Y estos criterios tienen que ver uno al tema de
infraestructura y el otro también a lo que es el valor de mercado (...) Ahora, estos
no son criterios que estén fuera de lo que usan los bancos hoy día, ellos hacen
eso para tasar cualquier propiedad” (Mineduc 2).
“Es evidente que uno cuando pide un crédito por un inmueble lo que te va
a pasar el banco es el menor valor y no el mayor valor, y eso ocurre en cualquier
operación inmobiliaria (...) Hay sostenedores que nos dicen que han hecho
tasaciones particulares y con ninguno de los dos mecanismos propuestos se llega
a los valores que les han dado. Ahí nosotros les hemos dicho que traigan esa
información y la conversemos, pero hasta ahora no ha ocurrido” (Mineduc 3).
Frente a otras preocupaciones específicas como son la disponibilidad de los créditos, la
carencia de recursos para eventuales inversiones, y la incompatibilidad en los plazos para
transformarse en corporación y para regular el uso de los inmuebles, el Ministerio entrega
respuestas más bien generales, con menos certezas que en el caso anterior.
“Disponibilidad de recursos existe. El Ministerio ha estado en
conversaciones con el banco del Estado que está disponible (...) El fondo CORFO
para poder ir pagando en caso de que los sostenedores incumplan sus deudas se
nutre a través de los intereses y reajuste que generen, y por otro lado cuando
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CORFO se haga cargo de esa deuda la va a seguir pagando mensualmente (...) y
va a recuperar el gasto de pagar este crédito rematando este colegio a otro
sostenedor” (Mineduc 3).
“Lo que la Ley de Inclusión ha buscado es que aquellos sostenedores que
quieran recuperar su inversión hecha en el pasado la puedan recuperar, y eso está
resguardado. Sin embargo, si quieren hacer eso y a su vez seguir aumentando el
inmueble, entonces no se pueden hacer todas las cosas a la vez. Entonces está
la opción que la sociedad, que es la actual propietaria del inmueble, preste en
comodato esto” (Mineduc 3).
“Todos los reclamos sobre esto es "oye, es que si tú me estai obligando a
transformarme a sin fin de lucro antes de tal fecha, yo tengo un contrato que me
rige hasta tal fecha, entonces el contrato no me lo va a poder seguir pagando
porque es con partes relacionadas" (...) Tenemos dos años por delante pa´ discutir
eso, o sea, tampoco. Es que dicen "modifiquemos la entrada en vigencia de la
Ley", es una demanda de un grupo de sostenedores. Oye, ¡si hay dos años
todavía!” (Mineduc 1)
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se gaste efectivamente en el proceso educacional puede, es admitido como gasto.
(...) Todo el tema del reglamento fines educativos fue preparado por la
Superintendencia de Educación” (Mineduc 1).
Sin embargo, en el Ministerio aseguran estar trabajando para solucionar este problema.
La Superintendencia estaría generando un cambio profundo en su lógica de fiscalización,
cambio que ya mostraría sus primeros frutos.
“La Superintendencia a nivel central está especialmente preocupada, como
la Ley le entregó esto a los directores regionales, también requiere una
uniformidad de criterios. No puede ser que el de Arica diga que sí y el de Santiago
diga que no” (Mineduc 2)
“La Superintendencia lleva casi dos años en un proceso de gestión del
cambio porque saben que lo que estaba haciendo la Superintendencia era ser el
sheriff que llegaba a controlar y con la pata encima "oye está quebrado el vidrio,
multa por el vidrio". Y la gestión del cambio que están haciendo es decir "saben
qué, seamos criteriosos, demos tiempos, plazos para presentar las cosas, y que
los procedimientos sean los más objetivos y transparentes posibles"” (Mineduc 3)
“La superintendencia está cambiando su lógica de fiscalización, y hemos
comenzado a recibir comentarios de los sostenedores que se nota ya que hay un
cambio en la mano. Que no es no fiscalizar si no fiscalizar sensatamente, no
buscando multar si no buscando resolver los problemas” (Mineduc 1).
En cuanto al uso de los recursos SEP se conoce la demanda de los sostenedores,
entendida como la eliminación de los límites en su uso, generando en cambio un criterio
único de rendición de cuentas
“Otra demanda de los sostenedores en general tiene que ver con la
desafectación de los recursos de la SEP. Se cruza porque desde que son fines
educativos consideran que no tiene ningún sentido tener esta doble afectación.
Eso es un requerimiento grande que se tiene porque por ejemplo sostenedores
grandes como la SIP nos dicen: "bueno, yo entro feliz, pero la SEP me exige una
serie de burocracias, procedimientos, voy a tener que contratar gente pa´ esto",
entonces te dicen que sumando y restando prefieren no meterse a la SEP. Pero
te dicen: "si se desafectara la SEP yo me metería"” (Mineduc 2).
“Sobre el límite del gasto a la SEP es un tema que nos ha aparecido mucho.
Sobre eso hay sostenedores que están haciendo como propuesta decir "sabe qué,
libere los recursos de la SEP. Usted va a tener aquí una reja que se llama
entidades sin fines de lucro, y además va a tener otra reja que se llama los fines
educativos, entonces (...) ¿para qué limitamos esto más con el tema de la SEP?
Sobre eso el Ministerio está estudiando. Todo este tipo de cosas nosotros las
canalizamos” (Mineduc 3).
71
6.2.6. Trabajo y respuestas respecto del fin a la selección
Si bien las autoridades del Ministerio reconocen este cambio como la última preocupación
de los sostenedores, se reconoce la presencia de una visión crítica por parte de los
sostenedores sin fines de lucro, específicamente los ligados a la Iglesia.
“Lo que pasa es que el sistema de selección es un sistema gradual,
entonces yo creo que eso ha hecho que tu vayas como chuteando. Tú dices:
"necesito cambiar mi persona jurídica, o se viene el tema de la entrada en vigencia
y tengo que adecuar reglamento interno, proyecto educativo", una serie de temas
que la Ley exige y que parecen ser chicos pero igual son relevantes. Más los temas
de financiamiento compartido y los requisitos que tiene que cumplir para poder
recibir los nuevos recursos, y adecuarse a los sistemas contables y a los fines
educativos. Entonces yo creo que no es la prioridad (...) Mi experiencia es que las
familias están más preocupadas de eso” (Mineduc 2)
“La preocupación mayor de los colegios sin fines de lucro pasa por ahí, por
los procesos de admisión” (Mineduc 3).
”Después está la aprensión de la Iglesia Católica, que se la tiene guardadita
en el bolsillo porque no la puede reconocer, y es el fin de la selección (...) El tema
de la selección tiene que ver con razones, yo diría, ideológicas, religiosas, o más
de esa índole, que es que hay establecimientos que quieren seleccionar a quienes
participan de esos establecimientos. Entonces están la Iglesia Católica y el
Instituto Nacional que se oponen a que no haya normas de selección” (Mineduc
1).
Se señala que el Ministerio cuenta con un equipo específico a cargo de esta materia,
profesionales que están diseñando el nuevo sistema de admisión y recolectando
información relevante al respecto. Los plazos para el trabajo en la materia serían
acotados.
“Estamos con plazos más o menos acotados porque el próximo año el
sistema de postulación tiene que estar operativo en Magallanes, pero tenemos los
contratos corriendo para el diseño del algoritmo, que no es demasiado complejo
ni es demasiado caro, y lo está haciendo Ingeniería Industrial de la Chile, si no me
equivoco (...) Y estamos con otra empresa, una empresa en este caso, en el diseño
de la plataforma web, la plataforma para el acceso a la familia. Estamos un poco
atrasados en el diseño de las estrategias comunicacionales pero estamos
trabajando en eso. Y ya tenemos adjudicado (...) lo que llamamos la construcción
de una línea base para evaluar el funcionamiento del sistema” (Mineduc 1).
Todo lo anterior cobra especial importancia cuando se considera la voz de algunas
autoridades que ven en la implementación del nuevo sistema de admisión el principal
desafío de la Ley de Inclusión.
“Yo encuentro que el cambio más profundo a nivel como social es el cambio
en la admisión de los estudiantes, y de hecho hay un equipo que está trabajando
sólo en eso (...) Es un desafío mayor porque tiene que ver con los hábitos de las
familias (…) Porque es un trabajo que tiene varios componentes. O sea la
72
plataforma en sí misma, que tiene que ser amigable. También las postulaciones
que tienen que ser en la escuela (…) no queremos que la gente no vaya a la
escuela, queremos que vaya a conocer la escuela, pero es un proceso que es bien
complejo. A mí eso me preocupa, es un cambio cultural bien grande: ¿qué pasa si
un chico no queda? Hay unas prioridades, ¿cómo la gente va a entender eso?
Entonces yo creo que tiene que haber un proceso de diálogo, de comunicación”
(Mineduc 2).
7. HALLAZGOS Y CONCLUSIONES
76
7.2. La Ley de Inclusión como parte de un sistema complejo
78
7.2.3. Experiencia negativa en un modelo de rendición de cuentas
Como fue expuesto en el análisis descriptivo, la suma de una compleja restricción de uso
en los recursos SEP y un cuestionado accionar de la Superintendencia de Educación,
han generado una respuesta negativa de las escuelas frente al concepto “rendición de
cuentas”.
La rendición de cuentas es vista como un elemento positivo por los sostenedores,
siempre y cuando se haga bajo reglas claras y con instituciones fiscalizadoras criteriosas.
Ambos elementos habrían estado ausentes en los últimos años, razón por la cual existe
profunda desconfianza frente a la delimitación del gasto en los “fines educativos”.
Si bien esta preocupación ha sido recogida por el Ministerio, quien declara haber definido,
en conjunto con la Superintendencia, fines educativos claros y amplios, no sería extraño
que cualquier inconveniente en esta materia sea visto como un efecto negativo de la Ley.
Es importante considerar además que –en hora buena- la Ley de Inclusión considera
multas con cargo al patrimonio del sostenedor frente al mal uso de recursos. Lo anterior
podría agudizar los temores de los sostenedores, generando un escenario de
inamovilidad administrativa.
Tal como fue descrito en la revisión bibliográfica y corroborado por las declaraciones de
los sostenedores, el modelo de financiamiento a través de vouchers dificulta el trabajo en
colegios de baja matrícula, afecta los recursos de establecimientos vulnerables, impide
desarrollar presupuestos estables que se relacionen con los verdaderos gastos de las
escuelas, y significa una enorme carga burocrática para el trabajo de los sostenedores.
Uno de los compromisos del entonces Ministro Nicolás Eyzaguirre fue que ningún colegio
vería afectados sus ingresos como consecuencia de esta Ley. Sin embargo, si al
implementarse la Ley de Inclusión se producen modificaciones en la matrícula que
repercuten en el presupuesto de algunos establecimientos, probablemente esta caída
sea atribuida a la Ley, aun cuando no sea un efecto directo de la misma.
Por otro lado el sistema de financiamiento por vouchers mantiene los incentivos a la
competencia entre establecimientos, competencia que podría afectar los propósitos
establecidos por la Ley.
En cuanto al sistema de evaluación, aun cuando hoy existe un esfuerzo por parte de la
Agencia de la Calidad para modificar el uso de los resultados SIMCE, la prueba sigue
generando tensión e incentivos perversos en el sistema escolar.
Así, no parecería extraño que una vez implementada la Ley se comparen puntajes para
observar posibles efectos de la misma, identificando el “efecto de la inclusión” a través
de pruebas de aprendizaje estandarizadas.
Entonces, tanto el sistema de financiamiento como el modelo evaluativo del país pueden
poner una presión extraordinaria a la implementación de la Ley.
79
7.2.5. Dificultades normales en la gestión del cambio
15Una matriz de riesgo constituye una herramienta de gestión que normalmente se utiliza para identificar las
actividades más relevantes en un proyecto, identificando con ello el tipo y nivel de riesgos inherentes a esas
actividades.
80
Tabla 2: Matriz de Riesgo, Ley de Inclusión
Riesgo P I PxI
81
El espacio a interpretaciones que deja una Ley compleja como esta
puede generar una “judilización” de los cambios en los primeros años 60 4 240
de vigencia de la normativa.
82
Si los mecanismos de tasación propuestos en los reglamentos no se
condicen con las tasaciones independientes que han realizado
algunos sostenedores, se generarán problemas en la regulación de 30 4 120
las propiedades, y la Ley puede ser incluso acusada de ser
expropiatoria.
8. RECOMENDACIONES
83
Informar a los sostenedores de las normas establecidas en la presente ley.
Asesorar a los sostenedores sobre los aspectos jurídicos, contables y de gestión
que se requieran para el cumplimiento de las nuevas exigencias establecidas en
esta ley.
Celebrar convenios con sostenedores u otras personas jurídicas para el
cumplimiento de su objeto.
Adoptar todas las medidas necesarias que permitan otorgar asesoría técnica a los
sostenedores para el cumplimiento de esta ley.
Dada la compleja experiencia del país en materia de implementación de políticas
públicas, y considerando además la gran cantidad de “casos particulares” que
caracterizan al sistema, se propone fortalecer esta unidad ministerial, aumentando
además el alcance de sus funciones, atribuciones y responsabilidades.
En primer lugar resulta imprescindible que la UAS cuente con el personal necesario para
entablar reuniones con todos los sostenedores del país, asegurando el flujo de
información y la solución de dudas en todas las unidades educativas que lo requieran.
Pero la UAS no sólo debe entregar información. Es importante que esta unidad pueda
dar respuesta efectiva a los sostenedores, ofreciendo soluciones específicas dentro del
marco de lo que la Ley establece.
La UAS debiese además articular el trabajo en el Ministerio y entre el Ministerio y otras
entidades públicas. Organismos como la Contraloría y la Superintendencia de Educación
jugarán un rol relevante al implementarse la Ley, por lo que se necesita una mirada
general que coordine procesos y responsabilidades.
Para que pueda hacer lo anterior, es importante que la UAS sea dirigida por profesionales
altamente calificados, técnica y políticamente. Se propone entonces que la coordinación
nacional de la UAS se defina por sistema ADP, asegurando una duración en el cargo que
supere los ciclos políticos gubernamentales.
Además, es importante que la UAS emita informes periódicos, señalando el estado de
avance de la implementación de la Ley, y generando recomendaciones jurídicas y
administrativas para favorecer el proceso.
Sobre el uso de los recursos de acuerdo a los fines educativos, es imprescindible que se
entreguen lineamientos claros, fortaleciendo además el proceso de cambio que vive la
Superintendencia. Se propone que durante el 2016 no se emitan multas por este ítem,
reduciendo así la tensión del sistema y generando una experiencia acumulada que facilite
el proceso. Si luego de un año se estima que el proceso marcha bien, es necesario que
en los establecimientos sin lucro se articule la delimitación de gastos de la SEP con
los fines educativos. En este escenario mantener distintos sistemas de rendición de
cuentas sería imponer cargas burocráticas innecesarias.
Sobre la eliminación del financiamiento compartido, es importante analizar la situación
específica del grupo de establecimientos que hoy cobran el máximo copago permitido. Si
es efectivo que se produce un hoyo financiero en instituciones sin lucro y con arriendos
regulados, el Estado debiera generar un financiamiento especial que resuelva esta
situación.
Sobre la regulación de las propiedades, en primer lugar debe abrirse la posibilidad para
aumentar los fondos de la garantía CORFO en caso de que los US$ 400 millones
dispuestos no cubran el total de créditos que necesite el sistema. Sobre este punto sería
conveniente además delimitar tasas de interés máximas para los créditos, a fin de
evitar problemas como los observados en el sistema CAE. Finalmente, sobre el pago de
los créditos, es importante controlar y evitar eventuales mermas en prestaciones
educacionales que puedan surgir como efecto no deseado del mecanismo.
También se requieren soluciones en aquellos casos donde un arrendador no relacionado
decida finiquitar los contratos dado el nuevo escenario. Si el establecimiento no utiliza el
arriendo como una vía para retirar utilidades sino que efectivamente no dispone de un
inmueble donde funcionar, el Estado debe ofrecer infraestructura y/o una solución
adecuada para esa comunidad.
85
Sobre la disposición de recursos, un tema que apareció reiteradamente fue la
complejidad de mantener negociaciones colectivas con los docentes. Al respecto, es
imposible analizar la situación sin tener en cuenta el proyecto de carrera docente que se
discute en el Congreso. La inyección de recursos comprometida podría resolver el
problema, dadas las mejores condiciones salariales que se asegurarían. Sin embargo, es
importante mencionar dos elementos.
En primer lugar parece necesario revisar la figura de la negociación colectiva en el
nuevo escenario, donde todos los recursos del establecimiento serán aportados por el
Estado, donde no habrá espacio para el retiro de utilidades, y donde gran parte del salario
de los docentes se pagará directamente por el Estado. Por otra parte, es importante
asegurar que aquellos elementos de la carrera docente que se pagan “con cargo a
la subvención” estén efectivamente cubiertos. Esto porque el modelo de
financiamiento vía vouchers puede perjudicar a los establecimientos con menor tasa de
alumnos por profesor, impactando en el presupuesto total de la escuela.
Este último elemento obliga a repetir una recomendación de política pública conocida
hace años: es necesario modificar el sistema de financiamiento de las escuelas,
dejando un componente variable, pero asegurando recursos fijos para gastos
permanentes.
Aquí se cruza un elemento planteado por los sostenedores: las exigencias de la Ley de
Inclusión reducirán el presupuesto para invertir en infraestructura. En un nuevo modelo
de financiamiento es importante que los gastos en mantención y mejoras sean
cubiertos mediante un componente específico, donde se entreguen recursos acorde
a las reales necesidades de los colegios.
Si la Ley cumple sus objetivos tendremos aulas más diversas. Es necesario que
preparemos ese anhelado escenario acompañando el trabajo de los docentes, generando
86
estrategias y promoviendo herramientas efectivas en aulas inclusivas. Es necesario
además que disminuyamos la presión del SIMCE en este nuevo escenario. El éxito o
fracaso de esta Ley no puede ser medido a través de una prueba estandarizada.
Promover la cercanía de las familias con los colegios es otro desafío del sistema, tanto
para el conocimiento de los proyectos educativos como para hacer menos traumático el
paso de una postulación directa a una postulación a través de una plataforma.
En cuanto a la aplicación de sistemas aleatorios, el Estado debe promover la aplicación
de modelos que reduzcan la tensión de apoderados y estudiantes. En este sentido, la
experiencia de la “tómbola” ha demostrado ser negativa, generando momentos de
angustia en las familias. Es perfectamente posible realizar una “tómbola no pública”,
teniendo a un representante del Mineduc o la Superintendencia como Ministro de Fe.
87
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92
10. ANEXOS
93
SOCIEDAD EDUCACIONAL RAÍCES ALTANOR CORPORACIÓN EDUCACIÓN ASIS
Secretario general de CONACEP. Colegio con Alta
Proyecto de apoderados que luego toma un grupo de
Info General exigencia, desarrollo formación ciudadana,
profesores que trabajaba en el colegio
orquestas
250 estudiantes de jardín a octavo básico (un curso
Tamaño 1180 alumnos (2 cursos por nivel)
por nivel)
Sociedad LTDA compuesta por 4 personas. No La rentabilidad de la inversión se percibe por la vía
Lucro
retiran utilidades de un arriendo
Uno sin copago, uno con copago bajo y otro con 50 a 55 mil pesos de copago (mitad subvención,
Copago
copago alto mitad copago). Se cobra por categorías
94
SOCIEDAD JUAN SANDOVAL SA SOCIEDAD DE INSTRUCCIÓN PRIMARIA
2 establecimientos: escuela básica y escuela Nace por el interés de un grupo de jóvenes de hacer
Info General
diferencial algo para superar la pobreza del país
Escuela especial 200 alumnos, con nivel básico y
17 colegios, 19 mil alumnos, 1300 empleados de los
Tamaño nivel laboral. Escuela básica 400 alumnos, de pre-
que 900 son profesores. Los más grandes del país
kínder a octavo, 1 curso por nivel.
En un primer momento crearon la escuela diferencal
Historia 159 años de vida
para atender a la población del sur de Santiago
Financiamiento compartido de $9.500 que paga el
Escuela básica cobra alrededor de 8 mil pesos a un
Copago 70% de los estudiantes, y entrega el 2% del
25% de la matrícula
presupuesto total
25249 COLEGIO PARTICULAR TANTAUCO EL BOSQUE 935 $50.001 A $100.000 Medio-Alto 30%
95
FUNDACIÓN CHAMINADE
9564 COLEGIO PARROQUIAL SAN MIGUEL 1.211 $50.001 A $100.000 Medio-Alto 33%
9570 INSTITUTO MIGUEL LEON PRADO 1.068 $50.001 A $100.000 Medio-Alto 20%
24410 COLEGIO SANTA MARIA DE LA CORDILLERA 1.138 $50.001 A $100.000 Medio-Alto 41%
FUNDACION EL CAMINO
26372 ESCUELA BASICA SAN LUCAS DE LO ESPEJO 866 GRATUITO Medio-Bajo 80%
96
SOCIEDAD DE INSTRUCCION PRIMARIA DE SANTIAGO
8682 COLEGIO RAFAEL SANHUEZA LIZARDI 1.285 $25.001 A $50.000 Medio 51%
8618 INSTITUTO DE ENS.MEDIA CLAUDIO MATTE 502 $10.001 A $25.000 Medio 63%
8659 ESCUELA PARTICULAR FRANCISCO ANDRES OLEA 538 $10.001 A $25.000 Medio 56%
8661 ESCUELA PARTICULAR GUILLERMO MATTA 848 $10.001 A $25.000 Medio 61%
8663 ESCUELA PARTICULAR HERMANOS MATTE 926 $10.001 A $25.000 Medio 61%
9505 ESCUELA PARTICULAR JOSE A.ALFONSO 1.200 $10.001 A $25.000 Medio 64%
9656 ESCUELA PARTICULAR PDTE.JOSE J.PRIETO 1.636 $10.001 A $25.000 Medio-Bajo 67%
9800 ESCUELA BAS. ROSA ELVIRA MATTE DE PRIETO 1.154 $10.001 A $25.000 Medio-Bajo 72%
10042 ESCUELA PARTICULAR ELVIRA HURTADO DE M. 1.225 $10.001 A $25.000 Medio 62%
10224 COLEGIO ARTURO TORO AMOR 1.183 $10.001 A $25.000 Medio 54%
9655 ESCUELA PARTICULAR CLAUDIO MATTE 1.122 $1.000 A $10.000 Medio 68%
9673 ESCUELA PARTICULAR ARTURO MATTE LARRAIN 1.103 $1.000 A $10.000 Medio-Bajo 76%
24623 ESCUELA JORGE ALESSANDRI RODRIGUEZ ANEXO 2.001 $1.000 A $10.000 Medio-Bajo 78%
26466 ESCUELA BASICA ELIODORO MATTE OSSA 1.722 $1.000 A $10.000 0 84%
97
SOCIEDAD EDUCACIONAL RAICES ALTANOR LTDA
25334 ESCUELA BASICA RAICES ALTAZOR 196 $50.001 A $100.000 Medio-Alto 31%
9158 COLEGIO PARTICULAR SAN FERNANDO 1.817 $10.001 A $25.000 Medio 63%
24995 COLEGIO SAN FERNANDO DE PUENTE ALTO 530 $10.001 A $25.000 Medio-Bajo 71%
98
VICARÍA PARA LA EDUCACIÓN DE SANTIAGO
8671 ESCUELA PARTICULAR VICTORIA PRIETO 471 $10.001 A $25.000 Medio 59%
9519 COLEGIO SANTO CURA DE ARS 1.074 $25.001 A $50.000 Medio-Alto 50%
10489 LICEO NUESTRA SENORA DE LAS MERCEDES 1.005 $10.001 A $25.000 Medio 66%
24717 COLEGIO NUESTRA SENORA DE GUADALUPE 765 $10.001 A $25.000 Medio 68%
10046 ESCUELA PARTICULAR SAGRADA FAMILIA 517 $10.001 A $25.000 Medio 69%
9377 COLEGIO POLIV. VICENTE VALDES 536 $10.001 A $25.000 Medio-Bajo 77%
8617 LICEO POLIT. SARA BLINDER DARGOLTZ 849 $10.001 A $25.000 Medio-Bajo 71%
9799 COMPLEJO EDUC.PART.MONSENOR LUIS A.PEREZ 2.100 $10.001 A $25.000 Medio-Bajo 69%
8589 LICEO MIGUEL RAFAEL PRADO 1.768 $10.001 A $25.000 Medio 48%
8645 LICEO JOSE DOMINGO CANAS 1.823 $10.001 A $25.000 Medio 61%
10245 NUESTRA SEÑORA DEL CARMEN DE QUILICURA 783 $10.001 A $25.000 Medio 56%
26083 COLEGIO SAN ALBERTO HURTADO 698 $10.001 A $25.000 Medio-Bajo 69%
9368 ESCUELA PARTICULAR PAPA JUAN PABLO II 205 GRATUITO Medio-Bajo 88%
9369 ESCUELA PARTICULAR ROSARIO CONCHA 981 $10.001 A $25.000 Medio 53%
10030 LICEO POLIV.SAN JOSE DE LA PRECIOSA SANG 1.988 $10.001 A $25.000 Medio 67%
8841 COLEGIO PARROQ,STA ROSA DE LO BARNECHEA 1.235 $10.001 A $25.000 Medio 48%
24843 COLEGIO POLIV. SAN LUIS BELTRAN 1.176 $1.000 A $10.000 Medio-Bajo 76%
99
10.3. Pautas entrevistas
Determinar mayores fortalezas de la Ley: que beneficios tendrán tus colegios con la Ley? Que
beneficios verás en tu trabajo? Qué beneficios tendrá el sistema?
Conocer la visión y grado de participación en el proceso legislativo: cual fue tu rol en el
trámite legislativo? Sientes que tu opinión fue considerada? Hubo instancias de trabajo donde
pudieses presentar tu opinión?
Preguntas sobre comunidad: han tenido conversaciones sobre la Ley? Que dicen los directores,
profesores, estudiantes, apoderados?
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PAUTA ENTREVISTA AUTORIDADES MINEDUC
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