2021 Ai

Pleno.
Sentencia 193/2024
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00026-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 24 días del mes de julio de 2024, en sesión de Pleno
Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez
Ticse, con fundamento de voto que se agrega, Monteagudo Valdez, con voto
que se agrega, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, con fundamento de voto
que se agrega, han emitido la presente sentencia, votando a favor de los puntos
resolutivos 1, 2, 3 y 5.
Respecto al punto resolutivo 4 de la sentencia, votaron a favor los magistrados

Pacheco Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez Ticse, Ochoa Cardich y Hernández
localizada en la sede digital del Tribunal Constitucional. La verificación puede ser efectuada a partir de la fecha
Esta es una representación impresa cuya autenticidad puede ser contrastada con la representación imprimible
Chávez. El magistrado Monteagudo Valdez disiente en parte, pues considera

de publicación web de la presente resolución. Base legal: Decreto Legislativo N.° 1412, Decreto Supremo N.°
que son inconstitucionales la Segunda y Tercera Disposición Complementaria

Final de la Ley 31288.
Los magistrados Morales Saravia (presidente) y Domínguez Haro emitieron

voto singular, que también se agrega, en el que declaran infundada la
demanda.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad

URL: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2024/00026-2021-AI.pdf
con lo votado.
029-2021-PCM y la Directiva N.° 002-2021-PCM/SGTD.
Caso de la potestad sancionadora de la

Contraloría General de la República II
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31288,

Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de
la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República
Caso de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República II 2
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
B-3. PARTÍCIPE
B-4. AUDIENCIA PÚBLICA
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
§2. MATERIAS CONTROVERTIDAS
§3. LOS ALCANCES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL MARCO DE LA
CONSTITUCIÓN Y EL ORDENAMIENTO LEGAL VIGENTE
§4. ELPRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR
§5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

EN SU VERTIENTE DE LA TAXATIVIDAD (ARTÍCULO 46)
5.1. Alegatos de inconstitucionalidad del artículo 46
5.2. Análisis de las disposiciones generales del artículo 46
5.3. Conductas infractoras que no se refieren a la competencia

de la CGR
5.4. Conductas infractoras que se refieren a la grave afectación

al servicio público
5.5. Conductas infractoras que contienen conceptos jurídicos

prima facie indeterminados
5.5.1. Interpretación de las frases referidas a la normativa

aplicable o similares, así como de la frase “incumplir las
disposiciones que regulan” o similares
5.5.2. Interpretación de la frase “influir de cualquier

forma”
5.5.3. Interpretación de la frase “que colisionen con los

intereses del Estado”
5.5.4. Interpretación de la frase “Contravenir al mandato

legal que prohíbe la doble percepción de ingresos en el
sector público”
5.5.5. Interpretación de la frase “demorar de manera

injustificada”
5.5.6. Interpretación de la frase “interés público”
§6. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE

PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD (ARTÍCULO 47)
§7. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO

PROCEDIMIENTO Y DE DEFENSA (ARTÍCULO 11)
§8. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE

INICIATIVA DE GASTO DE LOS CONGRESISTAS (SEGUNDA Y TERCERA
DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL)
§9.EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA SOBRE LOS PROCESOS EN

TRÁMITE
III. FALLO
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 26 de julio de 2021, el Poder Ejecutivo, representado por su

procurador público especializado en materia constitucional, interpone
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (en el extremo que
modifica el primer párrafo del artículo 11 y los artículos 46 y 47 de la Ley
27785), y la Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley
31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de
responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para el
adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de
la República.
Alega que las normas cuestionadas contravienen los incisos 3 y 14 del artículo
139 de la Constitución, que reconocen el principio del debido proceso y el
derecho de defensa; el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la
Constitución, que reconoce el principio de legalidad, y que a su vez
comprende el principio de tipicidad; los artículos 3, 43 y el último párrafo del
artículo 200 de la Constitución, que reconocen el principio de
proporcionalidad como consustancial al Estado social y democrático de
Derecho; y el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe a los congresistas
crear o aumentar gasto público.
Por su parte, con fecha 7 de octubre de 2021, el apoderado especial del

Congreso de la República contesta la demanda, negándola y contradiciéndola
en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos que, a manera de resumen, se

presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda por el procurador público

especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo son los
siguientes:
- Precisa que las disposiciones impugnadas son:
(i) el artículo 2, en cuanto modifica los artículos 11 (primer párrafo), 46

y 47 de la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control
y de la Contraloría General de la República;
(ii) la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 31288; y,
(iii) la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley 31288.
- El artículo 1 de la Ley 31288 señala que esta tiene por objeto tipificar las
conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa
funcional y establecer medidas para el adecuado ejercicio de la potestad
sancionadora de la Contraloría General de la República (en adelante, la
Contraloría o la CGR).
- Argumenta que el artículo 2 de la ley impugnada modificó el primer

párrafo del artículo 11 de la Ley 27785 en un sentido inconstitucional, al
establecer que “Para la determinación de responsabilidades derivadas de
la acción de control, deberá brindarse a las personas comprendidas en el
procedimiento, la oportunidad de conocer y hacer sus comentarios o
aclaraciones sobre los fundamentos correspondientes que se hayan
considerado, salvo en los casos justificados señalados en las normas
reglamentarias” (énfasis agregado).
- Asevera que estas excepciones al derecho de los investigados a conocer

y hacer comentarios o aclaraciones respecto de los fundamentos que se
hubieran considerado en el marco del procedimiento seguido en su contra
resultan contrarias al debido procedimiento administrativo y al derecho
de defensa (tutelados en el artículo 139, numerales 3 y 14, de la
Constitución), pues la referida norma establece que es posible negar este
derecho por la vía reglamentaria.
- Acota que el derecho de defensa implica que los servidores o

funcionarios sometidos a un procedimiento sancionador tengan derecho
a conocer las imputaciones concretas esgrimidas en su contra, y las
razones que las justifican, a efectos de poder contradecirlas.
- Afirma que esta vulneración es aún más evidente, pues tales excepciones
no se encuentran expresamente delimitadas en la ley, sino que su
determinación se delega a normas reglamentarias que deben ser
aprobadas por la propia Contraloría, conforme lo establece la Primera
Disposición Complementaria Final de la Ley 31288.
- Respecto a la modificación del artículo 46 de la Ley 27785, refiere que

esta vulnera el literal d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución,
que reconoce el principio de legalidad, el cual se aplica no solo en el
ámbito del derecho penal, sino que también constituye uno de los
principios básicos del derecho administrativo sancionador. De esta
manera, se impide que se pueda atribuir la comisión de una falta o
imponer una sanción si no están previamente determinadas en la ley.
- Manifiesta que en la Sentencia 00020-2015-PI/TC, el Tribunal

Constitucional (TC) declaró inconstitucional la totalidad del artículo 46
de la Ley 27785, incorporado por el artículo 1 de la Ley 29622, debido a
que dicha disposición consignó términos genéricos e imprecisos en la
tipificación de las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional, tales como: “el ordenamiento jurídico
administrativo”, “normas internas de la entidad a la que pertenecen”,
“disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades”,
“disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor
o funcionario público”, “principios, deberes y prohibiciones señalados en
normas de ética y probidad de la función pública”, “prohibido por ley o
reglamento” y “desempeño de la función pública”.
- Puntualiza que en la referida sentencia se determinó que el uso de estas

expresiones era muy amplio y general, de manera que no permitían
identificar con precisión las conductas concretas por las que la CGR
podría imponer una sanción, por lo que vulneraban el subprincipio de
tipicidad o taxatividad, que a su vez forma parte del principio de
legalidad.
- Alega que el TC ya ha precisado que el subprincipio de tipicidad o

taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del
principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador
en materia de sanción penal o administrativa, a efectos de que las
prohibiciones que definen sanciones estén redactadas con un nivel de
precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin
dificultad lo que se está proscribiendo, bajo amenaza de sanción en una
determinada disposición legal (sentencia emitida en el Expediente
02050-2002-AA/TC, fundamento 9).
- Precisa que el principio de tipicidad también se encuentra reconocido

como uno de los principios inherentes a la potestad sancionadora
administrativa en el numeral 4 del artículo 248 del Texto Único
Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General.
- Enfatiza que la tipificación de infracciones en materia de responsabilidad

administrativa funcional que contiene la Ley 31288 debió adecuarse a lo
establecido por el TC en la sentencia recaída en el Expediente 00020-
2015-PI/TC. Sin embargo, afirma que ello no ha ocurrido, pues la

modificación del artículo 46 contiene términos igual de genéricos e
imprecisos como los de la versión proscrita por el órgano de control de
la Constitución.
- Esto se apreciaría en el uso de expresiones tales como “normativa de

contrataciones del Estado”, “normas que regulan los sistemas
administrativos o funcionales”, “normativa que corresponda”,
“normativa aplicable” y “disposiciones que regulan”; “falta de diligencia
debida”, “incumplimiento funcional” o similares; y, “grave afectación al
servicio público”, “perjuicio al Estado” o similares. Cita como ejemplos
del uso de esta terminología los numerales 7, 11, 17, 18 y 23 del nuevo
artículo 46, aunque advierte que estas expresiones genéricas se
encuentran en todo el texto de la norma.
- Por tanto, considera que la nueva disposición incurre en el mismo defecto

por el cual fue declarado inconstitucional el anterior texto del artículo 46
de la Ley 27785, puesto que su redacción no permite determinar las
normas cuya inobservancia configura una infracción, ni permite
identificar las conductas pasibles de sanción.
- De otro lado, aduce que la modificación del artículo 47 de la Ley 27785

vulnera los artículos 3, 43 y 200, último párrafo, de la Constitución, que
reconocen el principio de proporcionalidad; y que esto es así porque con
la modificación todos los supuestos de hecho previstos en el artículo 46
como conductas infractoras serán sancionados con la inhabilitación.
- Agrega que esto evidencia la falta de proporcionalidad entre las

infracciones previstas y las sanciones establecidas, pues la inhabilitación
solo podría resultar razonable en el caso de las faltas muy graves, es decir,
en los casos en los que resulta claro que el funcionario o servidor no es
apto para mantenerse al servicio del Estado.
- Afirma que se debe realizar una ponderación. Por un lado, la evidente

afectación del derecho al trabajo de los servidores y funcionarios
públicos, así como el acceso y continuidad en la función pública; y, por
el otro lado, la protección de los intereses de la Administración pública,
lo que implica proteger el régimen de responsabilidad implementado.
- Sostiene que esta ponderación es particularmente relevante respecto de

las infracciones que no constituyen actos de corrupción o que no
ocasionan daño al patrimonio del Estado, sino que más bien se trata de
conductas que califican como descuidos o errores de los trabajadores o
servidores responsables. En ese sentido, advierte que las sanciones no

son proporcionales cuando son meramente el resultado de una aplicación
estricta por parte del auditor interno, o en los casos de simple error
administrativo, supuestos que terminan siendo equiparables y recibiendo
la misma sanción que los actos de corrupción.
- Asevera que la Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final de

la Ley 31288 vulneran el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe a
los congresistas crear o aumentar el gasto público. Anota que esta
prohibición tiene su correlato en el artículo 76, numeral 2, literal a), del
Reglamento del Congreso.
- Precisa que la Segunda Disposición Complementaria Final dispone que

el Poder Ejecutivo debe asignar los recursos presupuestales adicionales
necesarios para garantizar la oportuna implementación de la ley, lo que
se vincula con lo dispuesto en la Tercera Disposición Complementaria
Final. Esta autoriza a la Contraloría a contratar personal adicional sujeto
al régimen laboral establecido en el artículo 36 de la Ley 27785, así como
a realizar un concurso público de méritos para el nombramiento de
vocales del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
- Subraya que, como estas disposiciones implican la creación de gasto

público, el Congreso necesitaba de la participación y aprobación previa
del Poder Ejecutivo para la elaboración de la cuestionada ley.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por el apoderado

especial del Congreso de la República son los siguientes:
- Sostiene que el Poder Ejecutivo cuestiona la modificación del artículo 11

de la Ley 27785, referido a las responsabilidades y sanciones derivadas
del proceso de control, únicamente en el extremo del primer párrafo que
dispone la siguiente excepción “salvo en los casos justificados señalados
en las normas reglamentarias”.
- Precisa que el artículo 11 de la Ley 27785 (publicada el 23 de julio de

2002), fue modificado por el artículo 2 de la Ley 29622 (publicada el 7
de diciembre de 2010), y este a su vez fue modificado por el artículo 2
de la Ley 31288. Sin embargo, todas estas modificaciones mantuvieron
el texto original de la cuestionada excepción, “salvo en los casos
justificados señalados en las normas reglamentarias”. Incluso hace notar
que el texto completo del primer párrafo se mantuvo idéntico en las dos
últimas modificaciones.
- En consecuencia, considera que respecto de dicho extremo normativo

resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 99 del Nuevo Código
Procesal Constitucional (NCPCo), que preceptúa que la demanda de
inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de
seis años contados a partir del día siguiente al de su publicación, y que
una vez vencido el plazo prescribe la pretensión.
- Afirma que un caso similar ya ha sido resuelto en ese sentido por el TC

en la sentencia emitida en el Expediente 00013-2019-PI/TC, publicada el
15 de agosto de 2020. Especifica que en ese caso se declaró improcedente
la demanda en el extremo que cuestionaba la primera oración del artículo
66.7 del Código de Protección y Defensa del Consumidor (modificado
por el artículo único de la Ley 30046), tras considerarse que esta norma
ya formaba parte de la versión original de la citada disposición. Así,
respecto de dicho extremo, el TC concluyó que había operado el plazo
prescriptorio establecido en el entonces vigente artículo 100 del Código
Procesal Constitucional, y de esta manera se limitó el control
constitucional a la última oración del mencionado artículo 66.7, que era
el extremo realmente incorporado por la ley cuestionada.
- Por tanto, la parte demandante solicita que se declare improcedente el

extremo de la demanda que cuestiona la modificación del primer párrafo
del artículo 11 de la Ley 27785, por haber operado el plazo prescriptorio
establecido en el artículo 99 del NCPCo, en tanto esta norma ya formaba
parte del ordenamiento jurídico.
- De otro lado, respecto del alegato del Poder Ejecutivo de que la

modificación del artículo 46 de la Ley 27785 atenta contra el principio
de legalidad, el procurador público asevera que el TC ha establecido que
admite cierto margen de indeterminación, siempre que la tipificación
permita al ciudadano conocer qué comportamientos están prohibidos y
cuáles permitidos.
- Detalla que, si bien en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2015-

PI/TC se declaró inconstitucional el anterior artículo 46, en el actual texto
las infracciones se encuentran tipificadas de manera concreta y expresa
en una norma con rango de ley, lo que no sucedió en la norma previa.
Puntualiza que para ello se ha tomado en consideración la casuística
propia de la gestión de los órganos encargados de aplicar la ley, como se
indica en la correspondiente Exposición de Motivos del Proyecto de Ley
4267/2018-CG, presentado el 29 de abril de 2019 por la Contraloría.
- Asimismo, aduce que el dictamen de insistencia presentado por la

Comisión de Fiscalización y Contraloría, de fecha 13 de julio de 2021,
estableció que las observaciones que hizo en su oportunidad el Poder
Ejecutivo contra la autógrafa de la ley cuestionada no eran procedentes,
pues esta tipifica las conductas infractoras por responsabilidad
administrativa funcional de forma mucho más específica que aquellas
que fueron declaradas inconstitucionales, y cuida que la referida
tipificación responda a los estándares mínimos precisados por el órgano
de control de la Constitución, pero sin caer en excesos de tipificación
absoluta que parece requerir el Poder Ejecutivo. En consecuencia,
considera que el modificado artículo 46 no atenta contra el principio de
legalidad, ni específicamente contra el subprincipio de tipicidad.
- En lo que respecta a la supuesta inconstitucionalidad del modificado

artículo 47 de la Ley 27785 por vulneración del principio de
proporcionalidad, alega que el TC ha enfatizado que se atenta contra el
mismo cuando no existe una justa y adecuada proporción entre la
conducta infractora y la sanción que se vaya a imponer, lo cual no ocurre
en el presente caso, pues la disposición impugnada establece que para las
infracciones graves se aplicará la inhabilitación para el ejercicio de la
función pública, no menor de sesenta días calendario ni mayor a un año;
mientras que para las infracciones muy graves la sanción será más severa,
porque se aplicará la inhabilitación no menor a un año hasta cinco años.
Por tanto, considera que no se ha vulnerado el referido principio.
- Sobre la supuesta vulneración del artículo 79 de la Constitución

contenida en la Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final,
hace notar que en la sentencia recaída en el Expediente 00014-2011-
PI/TC, el TC declaró improcedente la demanda por sustracción de la
materia al haberse subsanado la inconstitucionalidad por la forma de las
disposiciones cuestionadas de la Ley 29616, Ley que crea la Universidad
Nacional Intercultural de la Selva Central Juan Santos Atahualpa.
Explica que esto fue así debido a que el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) autorizó posteriormente los gastos que no habían sido
autorizados en el procedimiento legislativo.
- Asimismo, puntualiza que en la sentencia emitida en el Expediente

00019-2011-PI/TC, el TC declaró fundada la demanda contra las normas
cuestionadas de la Ley 29652, Ley que crea la Universidad Nacional
Altoandina de Tarma, pero dispuso diferir los efectos de la sentencia para
que se pueda subsanar la inconstitucionalidad formal referida a la
ausencia de autorización previa de gastos por parte del MEF. Alega que
el mismo razonamiento fue utilizado en la sentencia recaída en el

Expediente 00008-2015-PI/TC y en la sentencia emitida en el Expediente
00015-2015-PI/TC.
- Así, afirma que en varios procesos de inconstitucionalidad el TC tuvo a

bien diferir los efectos de una sentencia que declaró la
inconstitucionalidad por la forma de una ley que vulneró el artículo 79
de la Constitución, con el fin de dar la oportunidad a que el Poder
Ejecutivo, a través del MEF, pueda autorizar los gastos que no fueron
autorizados durante el procedimiento legislativo.
B-3. PARTÍCIPE
Con fecha 26 de octubre de 2021 se admite en calidad de partícipe en el

presente proceso a la Contraloría General de la República.
B-4. AUDIENCIA PÚBLICA
Producida la audiencia pública en la ciudad de Arequipa, con fecha 24 de

agosto del 2023, participaron, en representación del Poder Ejecutivo, el
procurador público, abogado Luis Alberto Huerta Guerrero; en
representación de la Procuraduría Publica del Congreso de la República, el
abogado Guillermo Jesús Mateo Llanos Cisneros; y en calidad de partícipes
representando a la Procuraduría Publica de la Contraloría General de la
República, el abogado Amado Daniel Enco Tirado y la abogada Marleny
Bojorquez Vergara.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
1. De manera preliminar a la dilucidación de la controversia y en la medida

en que el Congreso de la República ha planteado como uno de los
argumentos de improcedencia de la demanda (por lo menos de una parte
de la misma) la existencia de una presunta situación de prescripción,
este Colegiado considera pertinente esclarecer este asunto.
2. En efecto, uno de los extremos cuestionados por el Poder Ejecutivo

respecto del artículo 2 de la Ley 31288, es la modificación del primer
párrafo del artículo 11 de la Ley 27785; concretamente, de su última
oración.
3. El Congreso de la República, sin embargo, solicita que se declare

improcedente este extremo de la demanda, pues afirma que esta última

oración ya se encontraba vigente desde la publicación original de la Ley
27785, realizada el 23 de julio de 2002, y que el texto completo del
primer párrafo ya se encontraba redactado de esta manera en la
modificatoria introducida por la Ley 29622, publicada el 7 de diciembre
de 2010 (y que entró en vigencia a los 120 días de su publicación).
4. En ese sentido, sobre el primer párrafo del artículo 11 de la Ley 27785,

expresa que se habría configurado el plazo prescriptorio establecido en
el artículo 99 del NCPCo, cuya parte pertinente estatuye que “La
demanda de inconstitucionalidad de una norma debe interponerse
dentro del plazo de seis años contados a partir del día siguiente de su
publicación […]. Vencidos los plazos indicados, prescribe la
pretensión”.
5. Apoya su argumento en lo decidido por el TC en la sentencia emitida

en el Expediente 00013-2019-PI/TC, publicada el 15 de agosto de 2020,
en la cual se declaró improcedente la demanda en el extremo que
cuestionaba la primera oración del artículo 66.7 de la Ley 29571,
Código de Protección y Defensa del Consumidor (modificado por el
artículo único de la Ley 30046), tras considerarse que esta norma ya
formaba parte de la versión original de la citada disposición, por lo que
había operado la prescripción del plazo para interponer la demanda,
conforme a lo dispuesto por el artículo 100 del entonces vigente Código
Procesal Constitucional.
6. Las modificaciones sucesivas del primer párrafo del artículo 11 de la

Ley 27785 pueden observarse en el siguiente cuadro (con énfasis
agregado en la última oración del texto):
Ley 29622,
Ley 27785, publicada el 07-12-10 Ley 31288,
publicada el 23-07- (entró en vigencia a publicada el 20-07-
2002 los 120 días de su 2021
publicación)
Artículo 11.- Artículo 11.- Artículo 11.-
Responsabilidades y Responsabilidades y Responsabilidades y
sanciones derivadas del sanciones derivadas del sanciones derivadas del
proceso de control. proceso de control. proceso de control.
Las acciones de control Para la determinación Para la determinación

que efectúen los de responsabilidades de responsabilidades
órganos del Sistema no derivadas de la acción derivadas de la acción
serán concluidas sin de control, deberá de control, deberá

que se otorgue al brindarse a las brindarse a las
personal responsable personas comprendidas personas comprendidas
comprendido en ellas, en el procedimiento, la en el procedimiento, la
la oportunidad de oportunidad de conocer oportunidad de conocer
conocer y hacer sus y hacer sus y hacer sus
comentarios y comentarios o comentarios o
aclaraciones sobre los aclaraciones sobre los aclaraciones sobre los
hallazgos en que fundamentos fundamentos
estuvieran incursos, correspondientes que correspondientes que
salvo en los casos se hayan considerado, se hayan considerado,
justificados señalados salvo en los casos salvo en los casos
en las normas justificados señalados justificados señalados
reglamentarias. en las normas en las normas
reglamentarias. reglamentarias.
7. Como puede apreciarse, el texto de la última oración es idéntico en las

tres versiones del artículo 11, y en las dos últimas modificatorias de la
ley se reproduce el mismo párrafo en su totalidad.
8. Sin embargo, este Tribunal considera indispensable apartarse del

criterio adoptado en la sentencia recaída en el Expediente 00013-2019-
PI/TC. La razón que justifica ello es que la publicación del texto
completo de una determinada disposición debe considerarse como una
nueva promulgación de las normas contenidas en la disposición, aun en
los casos en que el texto se mantiene sin cambios. Se trata de una
manifestación de la inagotable potestad legislativa del Estado, a través
del correspondiente procedimiento y dentro de los límites de la
Constitución.
9. Esto es así porque una modificación implica una sustitución normativa,

mediante la cual el nuevo texto de la disposición se incorpora al cuerpo
de la ley modificada; incluso en los casos en que se reproduce
íntegramente el contenido de un artículo específico.
10. La modificación de una disposición puede realizarse sin necesidad de

volver a promulgar en su totalidad el contenido del artículo materia de
reforma, pues es posible publicar únicamente la parte pertinente que
haya sufrido cambios o que haya sido añadida.
11. De esta manera, el texto no modificado (siempre que no haya sido

publicado nuevamente) mantiene su vigencia original y, por
consiguiente, el plazo para interponer una demanda de
inconstitucionalidad se rige por la fecha de su publicación primigenia.
En cambio, el párrafo añadido se rige por un plazo distinto, pues tiene

una fecha de publicación diferente y posterior. Esto en buena cuenta
significa que diferentes párrafos de un mismo artículo pueden
encontrarse sujetos a distintos plazos de prescripción.
12. En el presente caso, el legislador ha publicado íntegramente el texto del

artículo 11 con la emisión de la Ley 31288, con lo cual su texto vigente
data de la fecha de publicación de la ley en el diario oficial El Peruano;
esto es, el 20 de julio de 2021. Así, el primer párrafo de dicho artículo
ha sido reintroducido en el ordenamiento jurídico y, por lo tanto, no ha
operado para este la prescripción del plazo a que se refiere el artículo
99 del NCPCo, por lo que debe expedirse un pronunciamiento
sustantivo sobre este punto.
13. Aunque la posición por la que aquí se opta, puede generar ciertas dudas
o incertidumbres, no deja de ser menos cierto que para supuestos como
el presente, el Nuevo Código Procesal Constitucional establece
enfáticamente y por vía de la previsión contenida en el cuarto párrafo
del artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal
Constitucional, que “Cuando en un proceso constitucional se presente
una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse concluido,
el juez y el Tribunal Constitucional declararán su continuación”.
14. Así las cosas y en la perspectiva de la propia normativa procesal

constitucional, este Tribunal Constitucional considera que la presente
causa no solo no se encuentra prescrita en el extremo materia de
análisis, sino que este Colegiado se encuentra en aptitud para conocer
de la citada impugnación y emitir el pronunciamiento que corresponda.
§2. MATERIAS CONTROVERTIDAS
15. Resuelta la cuestión previa, este Tribunal considera que los puntos
controvertidos a ser analizados en la presente sentencia se pueden
resumir en cuatro diferentes vulneraciones:
(i) al principio de legalidad y al subprincipio de tipicidad o

taxatividad, por lo dispuesto en el artículo 46 de la LOCGR;
(ii) al principio de proporcionalidad o razonabilidad, por lo dispuesto
en el artículo 47 de la LOCGR;
(iii) a los derechos al debido procedimiento y de defensa, por lo
dispuesto en la última oración del primer párrafo del artículo 11 de
la LOCGR; y,
(iv) a la prohibición contenida en el artículo 79, por lo dispuesto en la
Segunda y la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley

31288.
16. Sin embargo, antes de proceder con el análisis de las disposiciones

impugnadas es necesario efectuar algunas precisiones en torno de la
llamada potestad sancionadora de la Contraloría regulada en el
ordenamiento legal vigente, habida cuenta de que todas las normas que
son materia de la presente controversia se encuentran relacionadas con
dicha facultad.
§3. LOS ALCANCES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL MARCO DE LA CONSTITUCIÓN Y EL
ORDENAMIENTO LEGAL VIGENTE
17. En el artículo 82 de la Constitución se establece que la Contraloría

General de la República es una entidad descentralizada de derecho
público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica; y que,
además, es el órgano superior del Sistema Nacional de Control.
18. De la citada disposición constitucional se desprende que la voluntad del

constituyente ha sido en concreto la de asignarle a la Contraloría
competencia para supervisar la legalidad de los siguientes asuntos:
(i) La ejecución del presupuesto del Estado;

(ii) Las operaciones de la deuda pública, y,
(iii) Los actos de las instituciones sujetas a control.
19. Cabe destacar que el citado artículo 82 forma parte del Título III de la
Constitución, dedicado al régimen económico y concretamente a su
Capítulo IV, que regula el régimen tributario y presupuestal. En tal
sentido, se trata por principio de una norma de la actividad financiera
pública relacionada directamente con la materia presupuestaria y de la
deuda pública. Así, la Contraloría General de la República se erige
como el máximo organismo de supervisión y control de la gestión fiscal
cuya cláusula general de competencia está prevista en el citado artículo
82 de la Norma Suprema, en el marco jurídico fundamental del Estado
social de derecho, los principios constitucionales y los parámetros
jurisprudenciales con relación a su naturaleza, misiones y fines, sujetos,
objeto, los bienes jurídicos que tutela, así como la forma de ejercicio de
sus atribuciones de supervisión y control.
20. En la medida en que el mencionado artículo 82 sigue siendo uno que

regula principalmente la actividad financiera pública, los alcances de su
interpretación deben orientarse necesariamente bajo la lógica y

naturaleza de lo que representan dichos contenidos al interior de la
Constitución; y es que si bien la Contraloría supervisa la legalidad de
los actos de las entidades sujetas a control, de las normas glosadas no
se deriva expresa y literalmente que tenga una competencia
sancionadora autónoma en tales campos.
21. En este contexto debe recordarse que, a diferencia de otros modelos

constitucionales, donde la eventual existencia de una competencia
sancionadora se encuentra expresamente reconocida por mandato
constitucional o, en su defecto, se deja abierta la posibilidad de su
desarrollo al ámbito rigurosamente legal, esto no ocurre en el caso
específico del modelo constitucional peruano.
22. En efecto, en el derecho comparado, la potestad de determinación de

responsabilidades y sancionadora de los órganos de control está prevista
de manera directa y expresa en el texto fundamental. Así, se aprecia en
el artículo 268, numeral 5 de la Constitución colombiana de 1991; en el
artículo 289, numeral 3 de la Constitución venezolana de 1999; en el
artículo 212, numeral 2 de la Constitución ecuatoriana de 2008, entre
otros documentos constitucionales.
23. Asimismo, en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, la

Auditoría Superior de la Federación, como una derivación de sus
investigaciones, promueve las responsabilidades que sean procedentes
ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y Fiscalía
Especializada en Combate a la Corrupción para la imposición de
sanciones a los servidores públicos, conforme al artículo 79, fracción
IV de la Constitución.
24. En consecuencia, es una cuestión jurídicamente opinable si por una

norma infraconstitucional se pueden asignar potestades sancionadoras
a la Contraloría General de la República, tanto más cuando este mismo
órgano constitucionalmente autónomo sólo supervisa y fiscaliza.
25. Ahora bien, aunque en el fundamento 81 de la sentencia emitida en el

Expediente 00020-2015-PI/TC, este Tribunal sostuvo que “no es
inconstitucional que se atribuyan facultades instructoras y
sancionadoras a la CGR en el marco de un procedimiento
administrativo sancionador”, y que ciertamente ello signifique un
reconocimiento en favor de la constitucionalidad de dicha potestad, esto
no supone ni tampoco debe interpretarse como que la función esencial
de la Contraloría sea primordialmente la de sancionar o que dicha
responsabilidad termine por convertirse en la prioritaria frente a sus

funcionares naturales. Su legitimidad constitucional, al margen de
haber sido validada jurisprudencialmente y encontrarse desarrollada
legalmente, dependerá de su ejercicio en forma excepcional y dentro de
los cauces de irrestricto respeto por el resto de contenidos
constitucionales, principalmente de los concernientes a las
competencias de otros entes estatales con capacidad para sancionar
inconductas funcionales de los servidores y funcionarios públicos y, por
sobre todo, de la observancia de aquellos contenidos referidos a los
derechos fundamentales y a las garantías reconocidas en su favor.
26. En el presente caso, corresponde tener en cuenta, además, los artículos

40 y 41 de la Constitución, según los cuales la ley regula los deberes y
responsabilidades de los servidores públicos, por un lado, y establece la
responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el
plazo de su inhabilitación para la función pública, por el otro. Por tanto,
resulta evidente que es el legislador quien debe configurar un régimen
de responsabilidades y sanciones administrativas que dé cumplimiento
a estos mandatos.
27. Corresponde añadir que la potestad sancionadora de la Contraloría,

entendida dentro de los límites que aquí se han indicado, siempre deberá
tomar en cuenta los alcances del artículo 82 de la Constitución y los
parámetros competenciales por ella establecidos. De no ser así se
ingresaría a una peligrosa distorsión y, como advierte Danós:
[…], en la práctica tendríamos que dicha entidad, de no ser por la

sentencia del Tribunal Constitucional que estamos comentando, de un
lado tipificaría las infracciones, además fiscalizaría si se ha producido
una infracción punible, a continuación determinaría el inicio de un
procedimiento sancionador, procesaría a los imputados y finalmente
estaría determinando la comisión o no de una infracción y la graduación
de la correspondiente sanción e inhabilitación, además de poder exigir
la ejecución de las sanciones que aplica; es decir, en buena cuenta todo
el ciclo punitivo completo regulado y procesado por la misma entidad
administrativa1.
28. Un régimen de potestad sancionadora como el descrito constituiría sin

duda una regresión que retrotraería al proceso de determinación de
responsabilidades (PDR) del Decreto Ley 19039, Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control de la Actividad Pública, y de su
1
Aliaga Maraví, J. (2019). Entrevista a Jorge Danós Ordóñez sobre la inconstitucionalidad
de la ley del sistema nacional de control. Revista de Derecho Administrativo, núm. 17, p.
384.
Reglamento aprobado por el Decreto Supremo 001-72-CG, durante el

Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas; esto es, a un régimen
incompatible con el Estado constitucional.
29. Ahora bien, por mandato del artículo 106 de la Constitución, la

estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Norma Fundamental deben ser regulados mediante leyes orgánicas. En
cumplimiento de ello, la Contraloría se encuentra regida por la ya
mencionada Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control
y de la Contraloría General de la República (LOCGR).
30. El objeto de esta ley, conforme a su artículo 2, es “propender al

apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental,
para prevenir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas
y procedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente
utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo
honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades,
funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas
y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la
finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y
servicios en beneficio de la Nación”.
31. El control gubernamental que ejerce la Controlaría, y al que se hace

referencia en el fundamento previo, se encuentra definido como “la
supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la
gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia,
transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes
del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los
lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de
administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a
través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes”
(artículo 6 de la LOCGR).
32. Las entidades sujetas a control se detallan en el artículo 3 de la LOCGR,

e incluyen al gobierno nacional, a los gobiernos regionales y locales, a
las instituciones y empresas pertenecientes a los mismos, a los
organismos autónomos, a los organismos reguladores y a las empresas
del Estado, entre otras.
33. Por su parte, el artículo 22 de la LOCGR, incluido en el Capítulo I del

Título III de la citada ley, establece las atribuciones de la Controlaría
General. En el segundo párrafo de su literal d) se señala que esta entidad
“ejerce la potestad para sancionar a los funcionarios o servidores
públicos que cometan infracciones contra la administración referidas en

el subcapítulo II sobre el proceso para sancionar en materia de
responsabilidad administrativa funcional”.
34. Corresponde advertir, además, que la potestad sancionadora de la

Contraloría se desglosa en dos ámbitos específicos; a saber, potestad
para sancionar infracciones relacionadas con:
(i) El ejercicio del control (Subcapítulo I, artículos 41 al 44).

(ii) La responsabilidad administrativa funcional (Subcapítulo II,
artículos 45 al 60).
35. Como puede apreciarse, el análisis de constitucionalidad de los

cuestionados artículos 46 y 47 de la LOCGR se encuentra enmarcado
dentro de la potestad para sancionar en materia de responsabilidad
administrativa funcional, contenida en el antes citado subcapítulo II.
36. Mediante el artículo 2 de la Ley 31288 se modificó la definición de

responsabilidad administrativa funcional que aparece en la Disposición
Final Novena de la LOCGR. Su texto es el siguiente:
Responsabilidad Administrativa Funcional. - Es aquella en la que

incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la
entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el
vínculo laboral o contractual al momento de su identificación.
Esta responsabilidad se identifica como resultado de un servicio de
control posterior, en que se haya brindado al servidor o funcionario la
oportunidad de realizar comentarios o aclaraciones con carácter previo
a la emisión del respectivo informe de control, en los que se deberá
consignar de manera clara y/o precisa lo señalado o lo referido por los
referidos servidores o funcionarios.
37. Del contenido de la norma citada se advierte que este tipo de

responsabilidad deriva de la contravención de normas administrativas,
y de su identificación mediante acciones de control posterior.
38. Hay que tener en cuenta, además, que si la potestad sancionadora de la

Contraloría no se acota debidamente se presenta el riesgo de que se
trasgreda el principio non bis in idem, que forma parte del contenido del
derecho al debido proceso reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de
la Constitución y que constituye uno de los más importantes límites que
tiene el Congreso a la hora de configurar legalmente esta materia.
39. Conforme ha enfatizado este Tribunal, este principio informa la

potestad sancionadora del Estado, e impide —en su formulación

material— que una persona sea sancionada o castigada dos veces por
una misma infracción cuando exista la triple identidad de sujeto, hecho
y fundamento. En su vertiente procesal, en cambio, tal principio
comporta que “nadie pueda ser juzgado dos veces por los mismos
hechos”; es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos
procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el
mismo objeto. Con ello se impide, la dualidad de procedimientos, así
como el inicio de un nuevo proceso cuando concurra la referida triple
identidad entre ambos procesos (sentencia recaída en el Expediente
02050-2002-AA/TC, fundamento 19).
40. En concordancia con lo citado, el artículo 248 del Texto Único

Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General (TUO de la LPAG, aprobado mediante Decreto Supremo 004-
2019-JUS), dispone lo siguiente:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida

adicionalmente por los siguientes principios especiales:
[…]
11. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o
simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo
hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y
fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas,
salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a
que se refiere el inciso 7 (sic).
41. En nuestro ordenamiento jurídico, existen dos regímenes de

responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Por un lado,
el que deriva de la potestad sancionadora de la CGR, y que ha sido
reseñado supra, conocido también como procedimiento administrativo
sancionador (PAS). Y, por otro lado, el que deriva de la Ley 30057, Ley
del Servicio Civil, y que se denomina procedimiento administrativo
disciplinario (PAD).
42. En el ámbito del PAS se garantiza el principio de buena administración

derivado del artículo 39 de la Constitución, pero siempre en relación
con la ejecución del presupuesto público y las operaciones de la deuda
pública, que, como ya se dijo, es el ámbito propio de competencia de la
CGR. En cambio, mediante el PAD se controla el cumplimiento de
obligaciones de carácter laboral entre la entidad y el servidor civil o
funcionario público y, en consecuencia, este procedimiento se refiere al
correcto funcionamiento de los órganos del Estado.
43. Una diferencia fundamental entre ambos regímenes es que mediante el

PAS se puede sancionar a personas que no tengan relación laboral de
dependencia y subordinación con la entidad afectada, lo que no es
posible mediante el PAD.
44. Al respecto, el artículo 45 de la LOCGR preceptúa que la potestad para

sancionar de la Controlaría, en materia de responsabilidad
administrativa funcional, “se ejerce sobre los servidores y funcionarios
públicos a quienes se refiere la definición básica de la novena
disposición final de la presente ley, con prescindencia del vínculo
laboral, contractual, estatutario, administrativo o civil del infractor y del
régimen bajo el cual se encuentre, o la vigencia de dicho vínculo con
las entidades señaladas en el artículo 3, salvo las indicadas en su literal
g)”.
45. Por su parte, la citada Novena Disposición Final contiene entre sus
definiciones básicas la de “servidor o funcionario público”. Para efectos
de la LOCGR, se trata de “todo aquel que independientemente del
régimen laboral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral,
contractual o relación de cualquier naturaleza con alguna de las
entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades”.
46. Mediante el Acuerdo Plenario N° 01-2013-CG/TSRA, de 25 de

noviembre de 2013, el Tribunal Superior de Responsabilidades de la
Contraloría General de la República interpretó que la responsabilidad
administrativa funcional y la responsabilidad disciplinaria se
diferencian por el bien jurídico protegido. Así, sostiene la inexistencia
de identidad de fundamento del supuesto bin in ídem, entre ambas vías
PAD y PAS, dado que la base del PAS es el principio de buena
administración, en tanto que en el PAD el fundamento jurídico es la
relación laboral pública entre el servidor y la Administración.
47. Empero, como se considera en la doctrina nacional, esta interpretación

de la CGR no está exenta de conflictos y de la dualidad en el ejercicio
de la potestad sancionadora. Así, Boyer afirma que:
Ahora bien, tanto las normas del PAD como del PAS establecen
disposiciones destinadas a evitar la doble persecución contra un
servidor civil. Sin embargo, dichas disposiciones podrían devenir en
una antinomia. De un lado, las normas del PAD disponen que tendrá la
competencia para impulsar el correspondiente procedimiento
sancionador la autoridad instructora que inicie primero. Es decir si el
PAD se inicia primero, ya no podría iniciarse un PAS. Por su parte, el

Reglamento del PAS de la Contraloría, establece el principio de
“prevalencia de la competencia”, indicando que el PAS prevalece sobre
cualquier otra vía administrativa, y en caso éste se iniciara, no se podrá
procesar al servidor público en ninguna otra vía. Sin embargo, en la
medida que luego el mismo Reglamento apuntala el principio de
autonomía de responsabilidades, podemos inferir que el órgano
instructor de la Contraloría podría iniciar un PAS a pesar de que se esté
procesando por la misma falta a un servidor en el PAD, o iniciarlo a
pesar de que el servidor haya sido sancionado por la misma falta,
previamente en el PAD2.
48. En esa misma dirección, la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico-OCDE, en un estudio de 2017, concluye que:
El régimen disciplinario administrativo aplicable a la mayoría de los
servidores civiles y empleados públicos peruanos consiste de dos
sistemas que coexisten: el régimen administrativo disciplinario,
regulado por la Ley del Servicio Civil (SERVIR), y el régimen
administrativo funcional, instituido por la CGR. Esto plantea varios
riesgos para la eficacia y equidad procesal del mecanismo de aplicación
general para irregularidades y corrupción, ya que una sola falta
cometida por un servidor público puede, en teoría ser atendida por
ambos regímenes3.
49. Así las cosas, este Tribunal estima constitucionalmente relevante la

propuesta de la OCDE en el sentido de que se delimite el ámbito
material de competencia de los tribunales administrativos de SERVIR
y de la CGR; y, que se confiera al Tribunal del Servicio Civil
competencias materiales sobre las faltas leves y al Tribunal Superior de
Responsabilidades de la CGR competencias sobre las faltas calificadas
como muy graves.
50. En todo caso, si se permitiera a la Contraloría sancionar todos los actos

que se realicen al interior de las instituciones sujetas a control, esta
tenue diferenciación se vería amenazada, pues entonces la CGR
ejercería un control desorbitado sobre la gestión propia de las demás
instituciones públicas.
2
Boyer Carrera, J. (2019). “Reflexiones sobre la inconstitucionalidad de las faltas del
procedimiento sancionador de la Contraloría desde la responsabilidad administrativa de los
servidores públicos”. Revista de Derecho Administrativo, núm. 17, p. 373.
3
OCDE (2017). Estudio de la OCDE sobre integridad en el Perú. Reforzar la integridad del
sector público para un crecimiento incluyente. Recuperado de: https://read.oecd-
ilibrary.org/governance/estudio-de-la-ocde-sobre-integridad-en-el-peru_9789264271470-
es#page19
51. Esto no significa que la CGR no pueda supervisar la legalidad de los

actos de las instituciones sujetas a control conforme a su ley orgánica,
y realizar las acciones de control que se deriven de tales competencias.
Pero su potestad sancionadora no se extiende de manera laxa a todos
los actos que tales entidades realicen, sino que esta solo resulta
aplicable respecto de la administración financiera de los bienes y
recursos públicos.
52. Esto quiere decir que, si bien las funciones de supervisión de la CGR
abarcan los tres aspectos contemplados en el artículo 82 de la
Constitución, su potestad sancionadora en materia de responsabilidad
administrativa funcional solo abarca la supervisión de la legalidad en la
ejecución del presupuesto y las operaciones de endeudamiento público,
pero no todo acto que las entidades sujetas a control realicen, sino solo
en tanto tengan directa relación con los dos primeros. En consecuencia,
el control gubernamental regulado en la LOCGR está restringido a este
ámbito de aplicación.
53. Así las cosas, las acciones de control siguen siendo parte de las
funciones de la CGR, y quedan expeditas en nuestro ordenamiento
jurídico la vía del PAD y la vía penal para castigar las inconductas de
los funcionarios y servidores públicos que atenten contra lo establecido
en las normas con rango de ley. Pero la Contraloría solo tendrá potestad
sancionadora sobre asuntos vinculados directamente con la supervisión
de la legalidad de cuestiones presupuestarias y de endeudamiento.
54. En consecuencia, este Tribunal interpreta y por tanto concluye que la

potestad sancionadora de la Contraloría se encuentra
incuestionablemente limitada a las dos primeras funciones que el
artículo 82 de la Constitución atribuye a la CGR; esto es, supervisar
tanto la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, como la
de las operaciones de la deuda pública.
§4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR
55. El principio de legalidad en materia sancionatoria se encuentra

reconocido en el artículo 2, inciso 24, literal d), de la Constitución, en
los siguientes términos:
Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de

cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa
e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no
prevista en la ley.
56. Cabe anota que este Tribunal ha destacado en reiterada jurisprudencia

que “los principios de legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen
principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el
ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo
sancionador” (cfr. sentencias recaídas en los expedientes 02050-2022-
AA/TC, 2192-2004-PA/TC y 0156-2012-PHC/TC). Asimismo, en la
sentencia emitida en el Expediente 00962-2021-PA/TC este Tribunal
ha precisado que también es de aplicación el principio de culpabilidad,
con la excepción de la responsabilidad objetiva, conforme a leyes
especiales.
57. En tal sentido, lo que es exigible en el derecho penal respecto del

principio de legalidad, también resulta exigible respecto del derecho
administrativo sancionador. En consecuencia, resultan vinculantes para
este último los tres elementos que este Tribunal estableció en la
Sentencia 00010-2002-AI/TC como requisitos del principio de
legalidad:
(i) La existencia de una ley (lex scripta).

(ii) Que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex previa).
(iii) Que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente
determinado (lex certa).
58. Esto implica que no podrá existir sanción que no se encuentre

establecida expresamente en una ley de manera previa, cierta y precisa
y, por lo tanto, el fundamento de la sanción no puede ser otro que la
violación de un mandato o prohibición contenido en la ley.
59. Ahora bien, en la sentencia emitida en el Expediente 02050-2002-

AA/TC (y en criterio ratificado en la sentencia recaída en el Expediente
00020-2015-PI/TC) se puso de relieve que resulta necesario realizar una
distinción entre el principio de legalidad en sentido estricto y el
subprincipio de tipicidad o taxatividad que deriva de él. El primero,
garantizado en el artículo 2, inciso 24, literal d), de la Constitución, se
satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y
sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa
definición de la conducta que la ley considera como falta.
60. El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las

manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de
los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a
efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas
penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión

suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica
comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de
sanción en una determinada disposición legal (sentencia emitida en el
Expediente 02192-2004-AA/TC, fundamento 5).
61. En consecuencia, se vulnera el principio de legalidad en sentido estricto

si una persona es condenada o sancionada por un delito o infracción no
prevista expresamente en una norma con rango de ley. Por otro lado, se
vulnera el subprincipio de tipicidad o taxatividad cuando, pese a que la
infracción o delito está prevista en una norma con rango de ley, la
descripción de la conducta punible no cumple con estándares mínimos
de precisión.
62. Pero este Tribunal ha establecido que, en el ámbito administrativo, la

precisión de lo considerado como antijurídico no está sujeta a una
reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementada a través de
los reglamentos respectivos (Cfr. sentencia expedida en el Expediente
00002-2021-PI/TC, fundamento 20).
63. Este criterio se encuentra positivizado en el Texto Único Orgánico

(TUO) de la LPAG, que establece los principios especiales que rigen
adicionalmente la potestad sancionadora de todas las entidades de la
administración pública, lo que incluye a la Contraloría, conforme a lo
dispuesto en el artículo I del Título Preliminar de la citada ley.
64. Así, el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG establece como
principio especial el de tipicidad, con el siguiente contenido:
Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las

infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley
mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva
o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a
las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto
Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los
administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas
previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la
tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico
fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las
leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras
normas administrativas sancionadoras.
65. Como puede apreciarse, el referido principio establece que, en el caso

del derecho administrativo sancionador, los reglamentos pueden
especificar o graduar las infracciones debidamente tipificadas en la ley;
además, que, en casos de remisión legal expresa, es posible tipificar
infracciones a través de normas reglamentarias.
66. Pero como ya fue puntualizado por este Tribunal en el fundamento 44

de la Sentencia recaída en el Expediente 0020-2015-PI/TC, nada de ello
puede interpretarse de manera tal que se permita la desnaturalización de
los principios de legalidad y tipicidad o taxatividad. Es admisible que,
en ocasiones, los reglamentos especifiquen o gradúen infracciones
previstas de manera expresa en la ley. Sin embargo, no existe
justificación para establecer conductas prohibidas sin adecuada base
legal o para que, al desarrollar disposiciones legales generales e
imprecisas, los reglamentos creen subrepticiamente nuevas
infracciones.
67. En efecto, el artículo 118, inciso 8, de la Constitución, establece un

límite expreso a la facultad del presidente de la república para
reglamentar las leyes, al precisar que este debe hacerlo sin
transgredirlas ni desnaturalizarlas.
68. Por tanto, al desarrollar normas con rango de ley, los reglamentos no
pueden desnaturalizarlas creando infracciones sin una debida base
legal. Admitir lo contrario implicaría aceptar una desviación de la
potestad reglamentaria y vaciar de contenido los principios de legalidad
y tipicidad, que guardan una estrecha relación con el derecho
fundamental al debido proceso.
69. Debe tomarse en cuenta, además, que el artículo 40 de la Constitución

señala que “La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los
derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos”.
70. Este Tribunal ya ha precisado, respecto de la citada disposición, que, si

bien las normas legales que desarrollan las responsabilidades de los
servidores públicos pueden ser precisadas o complementadas por
reglamentos, no es constitucionalmente admisible que estos desborden
dichas normas legales refiriéndose a asuntos que no han sido regulados
en ellas con un grado mínimo de claridad o precisión (Cfr. sentencia
emitida en el Expediente 00020-2015-PI/TC, fundamento 48).
71. Así, este Colegiado, sobre el principio de legalidad en su vertiente de

taxatividad, comparte el criterio desarrollado por la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional español, que afirma que el principio de

taxatividad implica un doble mandato: el primero orientado al
legislador y que “según el cual han de configurarse las leyes
sancionadoras llevando a cabo el máximo esfuerzo posible para
garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que la ciudadanos puedan
conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así las
consecuencias de sus acciones”. El segundo se dirige a los aplicadores
del Derecho, en tanto la citada garantía de predeterminación normativa
de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene como
“precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano
sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las
fronteras que demarca la norma sancionadora” SSTC 218/2005, de 12
de setiembre (RTC 2005, 218); 297/2005, de 21 de noviembre (RTC
2005, 297), f. 8 4.
§5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU

VERTIENTE DE LA TAXATIVIDAD (ARTÍCULO 46)
5.1. Alegatos de inconstitucionalidad del artículo 46
72. El Poder Ejecutivo alega que el nuevo texto vigente del artículo 46 de
la LOCGR vulnera el principio de legalidad, así como el subprincipio
de tipicidad o taxatividad, por cuanto las infracciones contempladas en
el mismo han sido redactadas en contravención de lo dispuesto por este
Tribunal en la ya aludida sentencia emitida en el Expediente 00020-
2015-PI/TC.
73. Sostiene al respecto que la disposición cuestionada repite los mismos

vicios que motivaron la declaración de inconstitucionalidad del anterior
texto del citado artículo 46, y mantiene términos genéricos e imprecisos
para tipificar las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional.
74. Asevera que esto se apreciaría en el uso de expresiones tales como

“normativa de contrataciones del Estado”, “normas que regulan los
sistemas administrativos o funcionales”, “normativa que corresponda”,
“normativa aplicable” y “disposiciones que regulan”; así como “falta
de diligencia debida”, “incumplimiento funcional” o similares; y “grave
afectación al servicio público”, “perjuicio al Estado” o similares. Cita
como ejemplos del uso de esa terminología genérica los numerales 7,
4
Gómez Tomillo, Manuel y Íñigo Sanz Rubiales (2013). Derecho Administrativo
Sancionador. Parte General. Thomson Reuters/Aranzadi, Pamplona, p. 161.
11, 17, 18 y 23 del nuevo artículo 46, aunque anota que estas
expresiones se encuentran en todo el texto de la norma.
75. En consecuencia, afirma que la nueva disposición incurre en el mismo

defecto por el cual fue declarado inconstitucional el anterior texto del
artículo 46 de la Ley 27785, en la medida en que su redacción no
permite determinar las normas cuya inobservancia configura una
infracción, ni permite identificar las conductas pasibles de sanción.
76. En la sentencia recaída en el Expediente 00020-2015-PI/TC

(fundamentos 34 a 56), este Tribunal declaró inconstitucional el
anterior texto del artículo 46 de la LOCGR, pues concluyó que sus
disposiciones eran extremadamente generales y no cumplían los
estándares mínimos que impone el subprincipio de tipicidad.
77. El primer párrafo del artículo que fuera declarado inconstitucional

preceptuaba que las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional, eran aquellas “en las que incurren los
servidores y funcionarios públicos que contravengan el ordenamiento
jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que
pertenecen”. A continuación, el artículo 46 describía, de manera
genérica, cuatro tipos de conductas prohibidas, las cuales debían ser
especificadas en un reglamento, en el cual también se determinaría si
cada una de ellas ameritaba una calificación de grave o muy grave.
78. El Tribunal consideró que la frase “que contravengan el ordenamiento

jurídico administrativo”, sin más desarrollo, resultaba tan amplia que
no garantizaba a sus destinatarios un grado mínimo de seguridad
respecto al conjunto de conductas por las que podrían ser sancionados,
más aún si se considera que dicho ordenamiento contiene gran cantidad
de fuentes, y que está compuesto por centenares de normas de diversa
naturaleza. Similar criterio fue aplicado a la frase “normas internas de
la entidad a la que pertenecen”.
79. Como el primer párrafo del artículo 46 fue declarado inconstitucional

por vulnerar el principio de legalidad (y el subprincipio de tipicidad o
taxatividad), se declararon inconstitucionales por conexidad las cuatro
conductas infractoras que se encontraban tipificadas a continuación,
pero también porque tales disposiciones vulneraban los principios antes
citados de forma directa.
80. Así, las frases “incumplir las disposiciones que integran el marco legal
aplicable”, “deberes y prohibiciones señalados en las normas de ética y
probidad de la función pública”, “realizar actos persiguiendo un fin

prohibido por ley o reglamento” y “acción u omisión que importe
negligencia en el desempeño de las funciones o el uso de estas con fines
distintos al interés público”, fueron juzgadas como generales e
imprecisas, pues no permitían a los destinatarios de las mismas conocer
las conductas susceptibles de ser sancionadas.
81. En cuanto a la remisión al reglamento para la determinación de las

conductas infractoras, este Tribunal consideró que no se trataba de una
mera habilitación para la especificación de infracciones previamente
tipificadas (lo que se encuentra permitido), sino que se permitía la
tipificación por vía reglamentaria de nuevas infracciones (lo que se
encuentra prohibido).
82. Ahora bien, a efectos de analizar el texto vigente del artículo 46 de la

LOCGR, es necesario recordar lo que este Tribunal expuso sobre los
conceptos jurídicos indeterminados. Al respecto, en la sentencia recaída
en el Expediente 01341-2014-PA/TC, se precisó que “nos encontramos
ante este tipo de conceptos cuando la norma que los recoge define el
supuesto de hecho a través de formulaciones abstractas que solamente
pueden ser materializados en su aplicación práctica” (fundamento 18).
83. En ese sentido, los conceptos jurídicos indeterminados generan zonas

de incertidumbre respecto de las cuales se reconoce a la Administración
una capacidad de aplicación e interpretación de la ley, pero que es
susceptible de ser controlada en sede jurisdiccional (fundamento 21).
84. Es a la luz de tales consideraciones que deberá analizarse el nuevo texto

del artículo 46 de la LOCGR. Esta norma ha tipificado 32 supuestos de
hecho como conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional, pero también ha establecido reglas generales
sobre la materia, y que se encuentran al final del referido artículo. Cabe
destacar que, al tratarse de conductas diferentes e individualizadas, la
inconstitucionalidad de una o varias de ellas no implica,
necesariamente, la invalidez de las demás.
5.2. Análisis de las disposiciones generales del artículo 46
85. En los párrafos finales del artículo 46 de la LOCGR se encuentran

disposiciones generales aplicables a todas las infracciones tipificadas
en el mismo. Por tanto, resulta pertinente comenzar con el análisis de
tales disposiciones. Estas expresan lo siguiente:
Las infracciones se cometen de forma intencional o por no haber tenido

el cuidado que era necesario por diligencia debida. El perjuicio
requerido en las infracciones es aquel efecto adverso, diferente a la
transgresión de normas o principios, generado por la acción u omisión
del funcionario o servidor público.
La Contraloría General, en reglamento aprobado por resolución de
contraloría, especifica los alcances del perjuicio al Estado, perjuicio
económico y grave afectación al servicio público, así como, establece
el régimen de condiciones eximentes y atenuantes de responsabilidad.
La determinación y sanción de la responsabilidad administrativa
funcional identificada en los informes emitidos por los órganos del
Sistema, por hechos que no suponen la comisión de las infracciones
señaladas en este artículo, es de competencia de cada entidad.
Para que se impute alguna de las infracciones descritas en el presente
artículo se requiere que las funciones que hayan sido incumplidas
consten en normas publicadas conforme a ley o en instrumentos de
gestión, encargos, delegaciones o disposiciones, y se encuentren
vigentes al momento de la comisión de la infracción.
86. Del contenido del primer párrafo se advierte que las conductas
tipificadas como infracciones en materia de responsabilidad
administrativa funcional pueden ser cometidas “de forma intencional”
o cuando se haya actuado sin la “diligencia debida”. La falta de
diligencia se configura, claramente, como una conducta negligente.
87. Se añade que debe entenderse por perjuicio el “efecto adverso, diferente
a la transgresión de normas o principios, generado por la acción u
omisión”. A continuación, se puntualiza que mediante reglamento
aprobado por resolución de la CGR se deberá especificar los alcances
de los siguientes conceptos: perjuicio al Estado, perjuicio económico y
grave afectación al servicio público. Asimismo, se establecerán las
condiciones eximentes y atenuantes de la responsabilidad
administrativa funcional, en concordancia con lo establecido por la ley.
88. Este Tribunal considera que la remisión al reglamento resulta válida

respecto de ambos extremos, pero el contenido de las disposiciones
reglamentarias deberá respetar el marco constitucional y legal vigente.
89. La norma que desarrolla tales aspectos es el Reglamento del

Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad
Administrativa Funcional (Reglamento del PAS), aprobado mediante
Resolución de Contraloría 166-2021-CG, publicado en el diario oficial
El Peruano el 21 de agosto de 2021. Este último fue modificado
mediante Resolución de Contraloría 407-2022-CG, publicada el 26 de
diciembre de 2022.
90. Al respecto, este Tribunal advierte que el referido reglamento no tipifica

conductas infractoras, pues el artículo 46 vigente no habilita tal
posibilidad. En consecuencia, no se ha reproducido el vicio de
inconstitucionalidad que tenía el anterior texto normativo en este
aspecto específico.
91. Por otra parte, se debe tomar en cuenta que el numeral 1.1 del artículo
68 del citado reglamento establece lo siguiente:
En caso la infracción requiera de la generación de perjuicio al Estado,

perjuicio económico, grave afectación al servicio público o de otras
consecuencias, estas deben estar evidenciadas, ser atribuibles, por lo
menos, a título de culpa, estar cuantificadas o descritas en su dimensión
o magnitud y ser reales. En caso la infracción admita una consecuencia
potencial, las condiciones antes descritas se verificarán con relación a
la probabilidad de su ocurrencia. Para esto se considera:
a) Perjuicio al Estado. - Es el efecto adverso a los intereses del Estado

que genera la acción u omisión del funcionario o servidor público,
constituido por la consecuencia cuantitativa o cualitativa que se haya
producido. No se considera perjuicio al Estado la transgresión de
normas y principios. El fundamento o la finalidad de los principios
pueden orientar la identificación de los intereses afectados.
b) Perjuicio económico. - Es el menoscabo, disminución, detrimento,
pérdida o deterioro del patrimonio de la entidad o del Estado en general,
que ha sido generado por la acción u omisión irregular del funcionario
o servidor público. El perjuicio económico debe estar cuantificado en
el Informe y no tiene finalidad resarcitoria como elemento de la
infracción.
c) Grave afectación al servicio público. - Es la lesión producida por la
acción u omisión del funcionario o servidor público, a la prestación de
los servicios que el Estado brinda, directamente o a través de terceros,
debido a que los referidos servicios no lograron su finalidad, no se
prestaron de acuerdo a los estándares aplicables, o en su prestación se
afectó o se puso en riesgo la vida o salud de los funcionarios, servidores
públicos o personas, encargados de la misma. La referida puesta en
riesgo debe estar debidamente acreditada.
92. Como puede apreciarse, los tres conceptos detallados en el artículo 1.1
glosado se encuentran definidos con suficiente claridad. Los dos
primeros tienen relación con el objeto de control de la potestad
sancionadora de la Contraloría en materia de responsabilidad
administrativa funcional, vinculada a la materia presupuestaria, de
conformidad con la Constitución.
93. Corresponde insistir en que en estos casos el perjuicio económico o el

efecto adverso a los intereses del Estado debe tener relación directa con
el presupuesto del Estado y/o con el endeudamiento público a los que
se refiere el artículo 82 de la Constitución, conforme se desarrollará

supra.
94. Sin embargo, este Tribunal advierte que el concepto de “grave

afectación al servicio público” regula aspectos que escapan a la potestad
sancionadora de la Contraloría, pues se refiere a la evaluación de si los
servicios estatales afectados pusieron en riesgo la vida o la salud de
terceros. Esto último no se vincula en estricto con bienes jurídicos
relacionados con el principio de legalidad en materia presupuestaria o
con el endeudamiento público; es decir, no guarda relación con
funciones que correspondan a dicho organismo constitucional
autónomo.
95. En tal sentido, la referencia a la grave afectación al servicio público

contenida en el segundo párrafo final del artículo 46 resulta
inconstitucional, por lo que este extremo de la demanda debe ser
estimado.
96. De esta manera, el segundo párrafo final del artículo 46 de la LOCGR,

modificado por el artículo 2 de la Ley 31288, queda con la siguiente
redacción, al ser inconstitucional la frase “y grave afectación al servicio
público”:
La Contraloría General, en reglamento aprobado por resolución de

contraloría, especifica los alcances del perjuicio al Estado, perjuicio
económico, así como, establece el régimen de condiciones eximentes y
atenuantes de responsabilidad.
97. Ahora bien, el artículo 77 del Nuevo Código Procesal Constitucional

dispone que “La sentencia que declare la ilegalidad o
inconstitucionalidad de la norma impugnada declarará igualmente la de
aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia”.
98. Por tanto, el literal c) del numeral 1.1 del artículo 68 del Reglamento
del PAS también resulta inconstitucional por conexidad.
99. Finalmente, el último párrafo del artículo 46 detalla que para que
proceda la imputación por infracción de alguna de las 32 conductas
tipificadas, se requiere que las funciones que hayan sido incumplidas
consten en leyes vigentes. Establece también que para determinar el
incumplimiento de funciones podrán tomarse en cuenta instrumentos de
gestión, encargos, delegaciones o disposiciones, siempre que se
encuentren vigentes al momento de la comisión de la infracción.
100. De esta manera, la Contraloría no puede sancionar por incumplimiento

de responsabilidad administrativa funcional cualquier conducta que
realice un funcionario o servidor público, sino solo aquellas que se
encuentren tipificadas en el artículo 46 de la LOCRG, las cuales
requieren el incumplimiento de funciones contenidas en normas
vigentes sobre la materia debidamente publicadas.
101. Como disponen los artículos 40 y 41 de la Constitución citados supra,

la ley regula, entre otras cosas, los deberes y responsabilidades de los
funcionarios y servidores públicos. En lo que respecta a los deberes,
estas leyes podrían remitir a sus propios reglamentos cuestiones
derivadas que no desnaturalicen su contenido. Pero el principio de
legalidad no se vulnera porque una ley establezca un deber.
102. En la sentencia recaída en el Expediente 00015-2020-PI/TC se hizo

referencia a que frases como “el ordenamiento jurídico administrativo”
o “normas de la entidad a la que pertenecen” eran tan amplias que no
garantizaban a sus destinatarios un grado mínimo de seguridad respecto
al conjunto de conductas por las que podrían ser sancionados y, por
tanto, vulneran el subprincipio de tipicidad o taxatividad que forma
parte del principio de legalidad.
103. Sin embargo, este Tribunal también reconoce, por otro lado, que no
resulta posible citar en la ley cuestionada todo el marco normativo que
contiene deberes y procedimientos referidos a la ejecución del
presupuesto, tanto por su extensión como porque se encuentra sujeto a
modificaciones constantes.
104. Es necesario encontrar un criterio que concilie ambos intereses,

respetando el subprincipio de tipicidad o taxatividad que forma parte
del principio de legalidad. Así, este Tribunal considera que lo
determinante será analizar las conductas infractoras correspondientes, a
fin de determinar si estas permiten que sus destinatarios puedan conocer
cuál es la conducta que se encuentra prohibida y sancionada, y si tienen
un nivel de especificación y claridad que permite a su vez determinar
cuáles son las normas relevantes que regulan los deberes que no deben
ser incumplidos.
105. La referencia que contiene el último párrafo del artículo 46, si bien es
genérica, no constituye una tipificación. Por tanto, la incidencia de esta
referencia solo podrá ser correctamente evaluada en su
constitucionalidad al momento de analizar cada conducta infractora
específica. A continuación, este Tribunal analizará cada una de las 32
infracciones tipificadas en el artículo 46 de la LOCGR.
5. 3. Conductas infractoras que no se refieren a la competencia de la CGR
106. Del análisis de las conductas infractoras, este Tribunal advierte que
cuando menos cinco de ellas no se refieren a la potestad sancionadora
de la Contraloría, conforme se deriva de la Constitución y ha sido
desarrollado por este Tribunal en la presente sentencia, sino que se
refieren a cuestiones que escapan al objeto de tal potestad y por tanto
se extienden y la desnaturalizan por exceso.
107. Se trata de las conductas previstas en la nueva versión del artículo 46 y

que se encuentran descritas en sus incisos 6, 24, 25, 26 y 27. Estas
expresan lo siguiente:
6. El incumplimiento funcional, en situaciones de emergencia

declaradas conforme a ley, que dé lugar a la falta de prestación de algún
servicio o a la no entrega de un bien, subsidio monetario o prestación
económica, por parte del Estado, o que, la prestación o entrega no sea
oportuna; cuando éstas sean parte de las medidas establecidas para
afrontar la referida emergencia. Esta infracción es considerada muy
grave.
[…]
24. El incumplimiento funcional que dé lugar a la contaminación o a la
falta de remediación del vertido de residuos sólidos, líquidos, gaseosos
o de cualquier otra naturaleza, infringiendo la normativa aplicable, que
causen o puedan causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y
recursos naturales. Esta infracción es considerada como muy grave.
25. El incumplimiento funcional que dé lugar a que se envenene,
contamine o adultere aguas o sustancias alimenticias o medicinales,
destinadas al consumo o bienes destinados al uso público, y generen
riesgo o causen perjuicio a la vida o la salud. Esta infracción es
considerada como muy grave.
26. El incumplimiento funcional que dé lugar a que se extraiga o
deprede especies de flora o fauna en épocas, cantidades, talla y zonas
que son prohibidas o vedadas, o que se utilice métodos prohibidos o
declarados ilícitos, o facilitando o alterando irregularmente el
respectivo permiso. Esta infracción es considerada como muy grave.
27. El incumplimiento funcional que dé lugar a que se asiente, deprede,
explore, excave, remueva o afecte monumentos arqueológicos
prehispánicos o que conformen el patrimonio cultural de la nación,
conociendo su carácter; o, permite que se destruya, altere, extraiga del
país o que se comercialice bienes del patrimonio cultural; o que no se
les retorne de conformidad con la autorización concedida. Esta
infracción es considerada como muy grave.
108. Como puede apreciarse, la infracción 6 sanciona la indebida prestación

de servicios o la no entrega de bienes, subsidios o prestaciones
económicas en situación de emergencia como actos en sí mismos, más

allá de cuestiones vinculadas directamente con materia presupuestaria
o de endeudamiento público. Esta función no corresponde a la
Contraloría y, por ende, la posibilidad de imponer sanciones en dicho
ámbito escapa de su competencia.
109. Lo mismo puede decirse de la infracción 24, que sanciona la

contaminación ambiental que cause o pueda causar perjuicio o
alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales; de la infracción 25,
que sanciona la contaminación de aguas o sustancias alimenticias o
medicinales destinadas al consumo o bienes destinados al uso público,
y que generen riesgo o causen perjuicio a la vida o la salud; de la
infracción 26, que lo hace respecto de la depredación de flora y fauna,
particularmente cuando se utilizan métodos prohibidos o ilegales, o se
alteran los permisos respectivos; y de la infracción 27, que sanciona
acciones en desmedro del patrimonio cultural de la nación, como su
destrucción, explotación, comercialización, extracción fuera del país,
etc.
110. Las funciones de la Contraloría no le permiten sancionar por

responsabilidad administrativa funcional a servidores o funcionarios
públicos que atenten contra la flora o la fauna, que contaminen
medicinas, o que sean responsables de la indebida prestación de
servicios en estado de emergencia, pues ninguna de estas conductas se
refiere de manera directa al principio de legalidad presupuestaria o del
endeudamiento públicos, que es el ámbito en el cual se ejerce
estrictamente la potestad sancionadora de la Contraloría.
111. Si bien este Tribunal reconoce que los bienes jurídicos que se procura
tutelar en todas estas infracciones resultan constitucionalmente
legítimos, y el Estado tiene un deber de sancionar tales conductas, ya
sea por la vía penal o administrativa, ninguna de ellas se encuentra
directamente relacionada con cuestiones presupuestarias o de
endeudamiento, de manera que exceden manifiestamente las
competencias constitucionales de la Contraloría.
112. Es importante advertir que el Estado debe regular la fiscalización y

sanción de las conductas descritas supra, pero debe hacerlo mediante
normas distintas a la LOCGR, y encargar tales funciones a los
organismos que resulten competentes en cada caso.
113. Por tanto, las infracciones 6, 24, 25, 26 y 27 del artículo 46 resultan
inconstitucionales en su totalidad.
5.4. Conductas infractoras que se refieren a la grave afectación al servicio

público
114. Como fue precisado supra, el concepto de “grave afectación al servicio

público” ha sido declarado inconstitucional, tanto en el segundo párrafo
final del artículo 46, como en el Reglamento del PAS, por cuanto su
definición no se encuentra dentro de los parámetros que se derivan de
la Constitución para la regulación de la potestad sancionadora de la
Contraloría en materia de responsabilidad administrativa funcional.
115. Ahora bien, este concepto aparece también en diversas conductas

infractoras tipificadas en el artículo 46, sea directamente como “o grave
afectación al servicio público”, o bien con el texto “o se ha generado
grave afectación al servicio público”. En cualquiera de sus dos
versiones resulta inconstitucional por la misma razón.
116. Dicho concepto aparece en las infracciones contenidas en los incisos 1,

2, 3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 22, 23, 28 y 32. Por tanto, en
todas ellas resulta inconstitucional por no relacionarse con la
competencia de la CGR, y debe ser eliminado de su texto, de modo que
su redacción quedará de la siguiente manera:
1. Autorizar o ejecutar operaciones o gastos no autorizados por ley o

por la normativa aplicable a la materia, ocasionando perjuicio al Estado.
Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico
la infracción es muy grave.
2. Autorizar o ejecutar el otorgamiento de encargos o fondos fijos, o
ejecutarlos, incumpliendo las disposiciones que los regulan,
ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como
grave. Si el perjuicio es económico la infracción es muy grave.
3. Autorizar o ejecutar o influir de cualquier forma para la transferencia
o uso irregular, en beneficio propio o de tercero, del patrimonio y
recursos de la entidad o que están a disposición de esta, infringiendo las
normas específicas que lo regulen, ocasionando perjuicio al Estado.
Esta infracción es considerada como grave. La misma sanción
corresponde a aquel que, infringiendo sus deberes, permita que un
tercero realice las acciones antes descritas. Si el perjuicio es económico
4. Usar los bienes o recursos públicos incumpliendo las normas que
regulan su ejecución o uso, o influir de cualquier forma para su
utilización irregular, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción
es considerada como grave. Si el perjuicio es económico la infracción
es muy grave. No está comprendido en esta infracción el uso de los
vehículos motorizados asignados al servicio personal por razón del
cargo.
5. Usar o disfrutar irregularmente los bienes o recursos públicos, para
fines distintos a los que se encuentran legalmente previstos. Esta

infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico la
infracción es muy grave.
No está comprendido en esta infracción el uso de los vehículos
motorizados asignados al servicio personal por razón del cargo.
[…]
7. Actuar sin diligencia debida en la ejecución del gasto público,
generando la total o parcial paralización o suspensión de los servicios,
obras u operaciones que brinda o que se encuentran a cargo de la
entidad, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada
como grave. Si el perjuicio es económico la infracción es muy grave.
[…]
10. Contratar bienes, servicios u obras sin procedimiento de selección,
cuando la normativa prevea su obligatoria realización, o incurrir en la
prohibición de fraccionamiento prevista en la normativa de
contrataciones del Estado, ocasionando perjuicio al Estado. Esta
infracción es considerada como grave. Si se da la apariencia de la
realización de un procedimiento de selección, se realiza de manera
fraudulenta o se ha generado perjuicio económico, la infracción es muy
grave.
11. Incumplir las disposiciones que regulan las causales y
procedimientos para las contrataciones directas, exoneraciones o
supuestos similares en que no se realiza procedimiento de selección, de
bienes, servicios y/o ejecución de obras, ocasionando perjuicio al
Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es
económico la infracción es muy grave.
12. Autorizar o ejecutar la contratación de personas impedidas o
inhabilitadas para contratar con el Estado, en adquisiciones de bienes,
servicios u obras, o influir en dicha contratación, ocasionando perjuicio
al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es
13. Incumplir las disposiciones normativas que regulan y permiten
determinar, elaborar, aprobar, modificar o ejecutar, el valor referencial,
valor estimado, planes, estipulaciones, bases, términos de referencia,
especificaciones técnicas, expedientes de contratación, condiciones
relacionadas a procedimientos de selección, contratos y adendas en las
contrataciones de bienes, servicios u obras, con perjuicio efectivo al
14. Incumplir las disposiciones que regulan la elaboración, aprobación,

modificación o ejecución de los planes, estipulaciones, bases, términos
de referencia, especificaciones técnicas, condiciones contractuales o
adendas relacionadas a licencias, subastas, concesiones o cualquier otra
operación o procedimiento, ocasionando perjuicio al Estado. Esta
infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico la
15. Incumplir las disposiciones que regulan la elaboración, aprobación,
modificación o ejecución de la programación de inversiones, los
estudios de preinversión, fichas técnicas o cualquier documentación
que sustente la viabilidad de un proyecto de inversión pública,
incluyendo el estudio definitivo o expediente técnico, ocasionando
perjuicio al Estado. Esta infracción es considerada como grave. Si el

perjuicio es económico la infracción es muy grave.
[…]
17. Aceptar garantías que no se ajusten a la normativa aplicable o
disposiciones contractuales que correspondan, o no verificar su
autenticidad, no solicitarlas, no ejecutarlas o no gestionar su
renovación, cuando estuviera obligado, ocasionando perjuicio al
18. Omitir la aplicación o el cobro de las penalidades establecidas en la
normativa que corresponda, o en contratos, convenios u otros
documentos de similar naturaleza, o modificarlas injustificadamente o
contribuir en la inaplicación o no cobro de las mismas, generando
perjuicio económico. Esta infracción es considerada como muy grave.
[…]
22. Contravenir al mandato legal que prohíbe la doble percepción de
ingresos en el sector público, dando lugar a la generación de perjuicio
económico para el Estado. Esta infracción es considerada como muy
grave.
23. Contravenir las disposiciones que regulan el régimen de ingresos,
remuneraciones, dietas o beneficios de cualquier índole de los
funcionarios y servidores públicos, ocasionando perjuicio al Estado.
Esta infracción es considerada como grave. Si el beneficio es propio la
[…]
28. Permitir por inacción, conociendo o pudiendo diligentemente
conocer de su comisión y su carácter ilegal, la afectación a las normas
que regulan los sistemas administrativos o funcionales por parte del
personal a su cargo, cuando se tenga la función de supervisión o
vigilancia sobre su actuación, ocasionando perjuicio al Estado. Esta
infracción es considerada como grave. Si el perjuicio es económico, o
la afectación es reiterada, la infracción es muy grave.
[…]
32. Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada e intencional,
el ejercicio de las funciones a su cargo establecidas en los instrumentos
de gestión, contratos, encargos o en las disposiciones normativas que
regulan expresamente su actuación funcional, en los procedimientos en
los que participa con ocasión de su función o cargo, ocasionando
perjuicio es económico la infracción es muy grave.
117. Conforme a lo expuesto, resulta fundada la demanda en el extremo

referido a la grave afectación al servicio público que se encuentra
contenido en las infracciones contempladas en los incisos 1, 2, 3, 4, 5,
7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 22, 23, 28 y 32.
5.5. Conductas infractoras que contienen conceptos jurídicos prima facie

indeterminados
118. Este Tribunal advierte que en el texto del artículo 46 existen diversas
infracciones que contienen frases que, en principio, podrían ser

consideradas como conceptos jurídicos indeterminados. En tal sentido,
resulta necesario brindar precisiones necesarias para que estos
conceptos no sean interpretados de forma inconstitucional ni aplicados
arbitrariamente.
5.5.1 Interpretación de las frases referidas a la normativa aplicable y

similares, así como de la frase “incumplir las disposiciones que regulan” o
similares
119. En muchas de las infracciones contempladas en el cuestionado artículo

46, se hace referencia al deber de cumplir lo dispuesto en disposiciones
o normas aplicables mediante la utilización de diversas frases.
120. Como fuera precisado supra al analizar las disposiciones generales del
artículo 46, para que proceda la imputación por infracción de alguna de
las conductas tipificadas se requiere que las funciones que hayan sido
incumplidas consten en normas que hayan sido debidamente publicadas
y que se encuentren vigentes al momento de la comisión de la
infracción.
121. Esta consideración resulta aplicable a todas las referencias explícitas o

implícitas que contiene el artículo 46 al remitirse a las disposiciones y/o
normas aplicables que regulen o se encuentren vinculadas con una
determinada conducta infractora.
122. Por otro lado, y como ya se ha mencionado, no resulta posible citar en

la ley todo el marco normativo que contiene deberes y procedimientos
referidos a la ejecución del presupuesto o del endeudamiento público,
tanto por su extensión como porque se encuentra sujeto a
modificaciones constantes.
123. A diferencia de la norma anterior que fuera declarada inconstitucional,

este Tribunal considera que el nivel de especificación de las conductas
que se encuentran sancionadas en el artículo 46 vigente resulta
razonablemente preciso, lo que permite al servidor público conocer cuál
es la conducta prohibida susceptible de ser sancionada, y hace posible
la determinación del marco normativo que resulta aplicable.
124. Este Tribunal, entonces, coincide con lo que afirmó el Tribunal

Constitucional español en la STC 219/1989 de 21 de diciembre (RTC
1989, 219), fundamento 5:
Es cierto que los preceptos legales o reglamentarios, que tipifiquen las

infracciones, deben definir con la mayor precisión posible los actos,
omisiones, o conductas sancionables. Sin embargo, según declaró este
Tribunal en la STC 69/1989) (RTC 1989, 69), no vulneran la exigencia
de lex certa la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos
jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea
razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de
experiencia y permitan prever con suficiente seguridad, la naturaleza y
las características esenciales de las conductas constitutivas de la
infracción tipificada. Del mismo modo, puede decirse que no vulnera
esa misma exigencia la remisión que el precepto que tipifica las
infracciones realice a otras normas que impongan deberes u
obligaciones concretas de ineludible cumplimiento de forma que su
conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción
sancionable misma, siempre que sea asimismo previsible, con
suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel
incumplimiento o trasgresión.
125. Esto quiere decir, en esencia, que la determinación de frases

aparentemente genéricas que hacen referencia a la normativa aplicable
debe realizarse caso por caso. El antiguo artículo 46 solo contemplaba
cuatro conductas infractoras excesivamente amplias, que no permitían
al administrado conocer qué estaba prohibido, y qué no.
126. Las actuales conductas infractoras, en cambio, sí permiten conocer la

conducta prohibida, pues se refieren a supuestos de hecho específicos
relacionados con una determinada actividad. Así, una infracción que
sancione actos presupuestarios o de endeudamiento vinculados con
contrataciones del Estado se encontrará vinculada, evidentemente, con
la normativa sobre contrataciones del Estado, y con los deberes
contenidos en la misma.
127. Ahora bien, este Tribunal advierte que en las infracciones 2, 11, 14, 15
y 23, la referencia existente alude únicamente al “incumplimiento de
disposiciones”, sin especificar a qué de tipo de disposiciones se hace
referencia.
128. Este Tribunal considera pertinente precisar que se trata de disposiciones

normativas que se encuentran sujetas a lo dispuesto en el último párrafo
del artículo 46, aplicable a todas las infracciones, de manera que tales
disposiciones deben haber sido publicadas y encontrarse vigentes al
momento de la comisión de la infracción.
5.5.2 Interpretación de la frase “influir de cualquier forma”
129. Este Tribunal advierte que las infracciones 3 y 4 contienen un concepto

jurídico indeterminado que requiere ser precisado para prevenir que no

se incurra en arbitrariedades al momento de su aplicación.
130. El texto de estas dos infracciones, luego de la declaración de

inconstitucionalidad de la frase “o se ha generado grave afectación al
servicio público” realizada supra, es la siguiente:
3. Autorizar o ejecutar o influir de cualquier forma para la transferencia

o uso irregular, en beneficio propio o de tercero, del patrimonio y
recursos de la entidad o que están a disposición de esta, infringiendo las
normas específicas que lo regulen, ocasionando perjuicio al Estado.
Esta infracción es considerada como grave. La misma sanción
corresponde a aquel que, infringiendo sus deberes, permita que un
tercero realice las acciones antes descritas. Si el perjuicio es económico
4. Usar los bienes o recursos públicos incumpliendo las normas que
regulan su ejecución o uso, o influir de cualquier forma para su
utilización irregular, ocasionando perjuicio al Estado. Esta infracción
es considerada como grave. Si el perjuicio es económico la infracción
es muy grave. No está comprendido en esta infracción el uso de los
vehículos motorizados asignados al servicio personal por razón del
cargo. [Énfasis agregado].
131. Como puede apreciarse, en ambos casos se hace referencia a que en

determinada situación se pueda “influir de cualquier forma” para lograr
un determinado resultado que ocasione perjuicio al Estado o perjuicio
económico.
132. Así, resulta pertinente precisar que no puede sancionarse cualquier tipo
de influencia. Como bien indica la infracción 3, esta influencia debe
realizarse en beneficio propio o de tercero, implicar el uso irregular de
patrimonio o recursos de la entidad, infringir normas específicas, y
ocasionar perjuicio al Estado o perjuicio económico.
133. En consecuencia, debe interpretarse la frase “influir de cualquier

forma” en el sentido de hacerlo:
(i) en beneficio propio o de tercero;

(ii) en uso irregular de patrimonio o recursos de la entidad;
(iii) infringiendo normas específicas que regulen la materia; y,
(iv) ocasionando prejuicio al Estado o perjuicio económico.
134. Evidentemente, todas estas condiciones deben presentarse

conjuntamente, a efectos de que resulten aplicables a todas las
infracciones que se refieran a la conducta relacionada con la influencia.
5.5.3 Interpretación de la frase “que colisionen con los intereses del

Estado”
135. La infracción 20 señala lo siguiente:
20. Omitir información que deba constar o consignar información falsa

o inexacta, tardía o incompleta, en la declaración jurada de ingresos,
bienes y rentas o declaración jurada de intereses o de no tener conflicto
de intereses, por razones que sean atribuibles al funcionario o servidor
público o al sujeto obligado a su presentación, con la finalidad de
ocultar situaciones irregulares que colisionen con los intereses del
Estado. Esta infracción es considerada como muy grave. [Énfasis
agregado].
136. Como puede apreciarse, su texto contiene una referencia a “los intereses
del Estado” que, en principio, podría parecer ambigua. Sin embargo,
este Tribunal considera que dicha frase debe ser interpretada de
conformidad con el concepto de “perjuicio al Estado” que se encuentra
desarrollado en el literal a) del numeral 1.1 del artículo 68 del
Reglamento del PAS, citado supra.
137. En tal sentido, la referencia contenida en la citada infracción a la

colisión con los intereses del Estado debe interpretarse como una
conducta que genera perjuicio al Estado. De esta manera, se mantiene
la concordancia con la clasificación de las conductas en el artículo 46
bajo análisis que, en concordancia con su reglamento, las divide entre
aquellas que generan perjuicio al Estado y perjuicio económico. Esto
considerando que la grave afectación al servicio público, que era el
tercer tipo de conducta sancionada, ya fue declarado inconstitucional
supra.
5.5.4 Interpretación de la frase “Contravenir al mandato legal que

prohíbe la doble percepción de ingresos en el sector público”
138. La infracción 22 dispone lo siguiente:
22. Contravenir al mandato legal que prohíbe la doble percepción de

ingresos en el sector público, dando lugar a la generación de perjuicio
económico para el Estado. Esta infracción es considerada como muy
grave. [Énfasis agregado].
139. Sobre la referida prohibición de la doble percepción, este Tribunal

considera necesario precisar que dicho mandato legal debe interpretarse
en concordancia con la excepción establecida en el primer párrafo del

artículo 40 de la Constitución, el cual estipula que “Ningún funcionario
o servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público
remunerado, con excepción de uno o más por función docente”.
140. Por otro lado, en el precedente vinculante establecido mediante la

sentencia recaída en el Expediente 03432-2018-PA/TC, este Tribunal
se pronunció sobre la problemática del pensionista de jubilación o
cesantía que decide reincorporarse al servicio del Estado.
141. Respecto de tales personas, este Tribunal sostuvo que no existirá

incompatibilidad entre la percepción simultánea de la pensión de
jubilación o cesantía de los regímenes del Decreto Ley 20530 y del
Decreto Ley 19990, y la remuneración por servicios prestados al
Estado, sean docentes o de cualquier otra índole (fundamento 13 y
punto resolutivo 4).
142. En consecuencia, la Administración pública no podrá suspender las

pensiones de jubilación o cesantía de los regímenes del Decreto Ley
20530 y del Decreto Ley 19990, en el supuesto previsto en la regla
previamente explicada, por lo que devienen inaplicables las normas que
se opongan a estas reglas.
143. Finalmente, también resulta pertinente recordar lo que fuera detallado

por este Tribunal respecto del régimen del Decreto Ley 19846 en la
sentencia emitida en el Expediente 00009-2015-PI/TC (fundamento
86):
[...] ello no da mérito para declarar inconstitucional la Tercera

Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1133, que
establece la doble percepción de ingresos para los pensionistas del
Decreto Ley 19846, pues aquí nos encontramos en el ámbito de lo que
se ha denominado como lo constitucionalmente posible, es decir, de
aquello que la Constitución ha confiado al legislador. En efecto, el
artículo 40 de la Constitución delega a la “ley” la regulación los
derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos,
además de establecer, entre otras disposiciones, que “Ningún
funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo o
cargo público remunerado, con excepción de uno más por función
docente”, lo que claramente alude a la prohibición de doble percepción
de “remuneraciones”, salvo la remuneración docente, pero no a alguna
prohibición de doble percepción de ingresos (remuneración y pensión,
a la vez), por lo que dependerá del legislador la forma de regular éste
ámbito.
144. En ese sentido, lo dispuesto en la infracción 22 será constitucional en

tanto se lo interprete de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40

de la Constitución y de conformidad con las reglas desarrolladas por
este Tribunal (Cfr. sentencias recaídas en los expedientes 00009-2015-
PI/TC y 03432-2018-PA/TC).
5.5.5 Interpretación de la frase “demorar de manera injustificada”
145. El término “demora de manera injustificada”, aparece en dos

infracciones:
29. Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada la entrega o

suscripción de la información requerida, en el marco de la auditoría a la
Cuenta General de la República y otros servicios de control. Esta
infracción es considerada como grave.
32. Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada e intencional,
el ejercicio de las funciones a su cargo establecidas en los instrumentos
de gestión, contratos, encargos o en las disposiciones normativas que
regulan expresamente su actuación funcional, en los procedimientos en
los que participa con ocasión de su función o cargo, ocasionando
perjuicio es económico la infracción es muy grave. [Énfasis agregado].
146. Este Tribunal considera que dicho término requiere una interpretación
de su alcance. Al respecto, debe tomarse en cuenta el término “demora”
que es empleado en la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
147. Efectivamente, en el artículo 261.3 de su Texto Único Ordenado,

aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS (TUO de la LPAG), se
estipula como una falta administrativa la demora injustificada en la
remisión de datos, actuados o expedientes solicitados para resolver un
procedimiento o la producción de un acto procesal sujeto a plazo
determinado dentro del procedimiento administrativo.
148. Visto así, el concepto de demora no es un concepto ambiguo. Debe

entenderse siempre como una demora injustificada, la cual ocurre una
vez vencido un plazo establecido normativa o contractualmente sin que
exista justificación razonable. En tal sentido, implica llevar a cabo un
deber de forma extemporánea (o no realizarlo) sin justificación
razonable, cuando el plazo para realizarlo se encontraba plenamente
determinado de forma previa.
149. Estando a lo expuesto, este Tribunal considera que el término “demora

injustificada” no atenta contra el subprincipio de tipicidad o taxatividad
contenido en el principio de legalidad.
5.5.6 Interpretación de la frase “interés público”
150. El término “interés público” es un concepto jurídico indeterminado de

amplia aplicación para definir los bienes jurídicos y los fines esenciales
propios del derecho administrativo en el marco del Estado social de
derecho. Aparece en el artículo 46, en la infracción 31:
31. Deteriorar, inutilizar o destruir los bienes destinados al

cumplimiento de los fines inherentes a programas sociales, educación o
salud pública, o permitir su deterioro, inutilización o destrucción, por
su uso inapropiado o distinto al interés público, atribuible a la falta de
diligencia debida en su mantenimiento, conservación u oportuna
distribución, ocasionando perjuicio del Estado. Esta infracción es
considerada como muy grave. [Énfasis agregado].
151. Este Tribunal ha precisado dicho concepto en el fundamento 11 de la

sentencia 00090-2004-AA/TC, de la manera siguiente:
El interés público tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por
ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad. Su
satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la
existencia de la organización administrativa.
La administración estatal, constituida por órganos jerárquicamente
ordenados, asume el cumplimiento de los fines del Estado teniendo en
cuenta la pronta y eficaz satisfacción del interés público.
[…].
Consecuentemente, el interés público es simultáneamente un principio
político de la organización estatal y un concepto jurídico. En el primer
caso opera como una proposición ético-política fundamental que
informa todas las decisiones gubernamentales; en tanto que en el
segundo actúa como una idea que permite determinar en qué
circunstancias el Estado debe prohibir, limitar, coactar, autorizar,
permitir o anular algo.
[…].
En ese contexto, la discrecionalidad opera cuando el ordenamiento
jurídico atribuye a algún órgano competencia para apreciar, en un
supuesto dado, lo que sea de interés público. […] la discrecionalidad
existe para que la Administración pueda apreciar lo que realmente
conviene o perjudica al interés público; esto es, para que pueda tomar
su decisión librada de un detallado condicionamiento previo y sometida
sólo al examen de las circunstancias relevantes que concurran en cada
caso.
152. En tal sentido, si bien se trata de un concepto jurídico indeterminado,

se trata a su vez de un concepto útil para determinar conductas
prohibidas. Pero que sea indeterminado no quiere decir que se permita
un uso arbitrario del mismo.
153. Conviene anotar que dicho término se encuentra contemplado como

criterio de graduación de las sanciones en el artículo 48 de la LOCGR,
y en el artículo 10 del Reglamento del PAS.
154. Esto no resulta irregular, por cuando dicho término también se

encuentra considerado como un criterio de graduación de sanciones
dentro del principio de razonabilidad, que, a su vez, es un principio
rector de la potestad sancionadora administrativa, conforme se
encuentra establecido en el artículo 248.3 del TUO de la LPAG.
155. Por lo tanto, este Tribunal considera que el término “interés público”
no vulnera el subprincipio de taxatividad o tipicidad establecido en el
principio de legalidad.
§6. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE

PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD (ARTÍCULO 47)
156. El Poder Ejecutivo aduce que el texto del artículo 47 de la LOCGR,

modificado por el artículo 2 de la Ley 31288, contraviene el principio
de proporcionalidad, reconocido en los artículos 3, 43 y 200 (último
párrafo) de la Constitución.
157. El mencionado artículo establece lo siguiente:
Artículo 47.- Tipos de sanciones
1. Las infracciones en materia de responsabilidad administrativa

funcional, tipificadas en el artículo 46, dan lugar a la imposición
de sanción conforme a lo siguiente:
a) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor
de sesenta (60) días calendario ni mayor a un (1) año para las
infracciones graves.
b) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor
a un (1) año hasta cinco (5) años para las infracciones muy
graves.
Las referidas sanciones comprenden la pérdida de la capacidad
legal para el desempeño de funciones, cargos o comisiones en el
ámbito de la función pública por parte del funcionario o servidor
sancionado. En caso la indicada sanción sea mayor a seis (6)
meses, esta supone además la consecuente extinción del vínculo
jurídico de cualquier naturaleza que, para la prestación de función
pública, mantuviese el funcionario o servidor con una entidad
pública, al momento de la eficacia de la sanción.
2. En reglamento aprobado por resolución de contraloría, se
especifican el alcance y criterios para la graduación de las sanciones
y se establecen las disposiciones para la aplicación de las mismas.
3. De imponerse la sanción por responsabilidad administrativa

funcional cuando la persona se encuentre ejerciendo un cargo de
elección popular, la sanción tiene eficacia desde que cesa en dicho
cargo. [Énfasis agregado].
158. Indicado lo anterior, este Tribunal estima necesario precisar el sentido

del cuestionamiento realizado por el demandante, a fin de esclarecer si
la impugnación alcanza a todo el texto del artículo 47 de la LOCGR o,
si más bien, se centra solamente en determinados extremos de dicha
disposición.
159. Sobre el particular, este Tribunal advierte que los argumentos que
plantea el demandante como sustento de la impugnación bajo análisis,
son básicamente los siguientes:
(i) Que la sanción de inhabilitación se aplicará a todas las conductas

infractoras establecidas en el artículo 46 de la citada ley, y que la
tipificación propuesta equipara los actos de corrupción con los
descuidos o errores de la administración.
(ii) Que la inhabilitación como sanción solo podría resultar razonable
cuando se trate de faltas muy graves y/o en casos de corrupción, es
decir, cuando quede establecido que el funcionario o servidor ya no
se encuentra apto para prestar servicios al Estado.
(iii) Que la sanción de inhabilitación no resulta proporcional cuando se
trate de infracciones que provienen de un simple error
administrativo o cuando el establecimiento de la sanción sea
consecuencia de una apreciación estricta del auditor interno.
160. Del análisis de los argumentos expresados supra se aprecia que lo que
verdaderamente se cuestiona en este extremo de la demanda es la
decisión del legislador de extender la sanción de inhabilitación a todos
los supuestos de infracciones en materia de responsabilidad
administrativa funcional, independientemente de que exista una
graduación diferenciada en la duración de tales sanciones, como acepta
el propio demandante.
161. Dicho en otras palabras, para el Poder Ejecutivo resulta inadmisible en

términos constitucionales que cada una de las infracciones reguladas en
el artículo 47 de la LOCGR amerite una sanción de inhabilitación, aun
cuando la duración y consecuencias jurídicas de la inhabilitación en
tales supuestos haya sido regulada de manera gradual y diferenciada.
En tal sentido, lo que se cuestiona no es, en estricto, la proporcionalidad
de la sanción, sino su razonabilidad.
162. Este Tribunal estima necesario destacar, en primer lugar, que el

Congreso de la República cuenta con un margen de libre configuración
de la ley, que tiene como límite, en el ejercicio de dicha labor, el respeto
de la Constitución, por la forma y por el fondo.
163. Por ello, el establecimiento de la inhabilitación ―en este caso de

naturaleza administrativa― como sanción aplicable para los supuestos
de infracción previstos en el artículo 47 de la LOCGR no resulta, por
ese solo hecho, inconstitucional.
164. Sin embargo, cuando se trata de realizar el control constitucional de una

determinada o específica regulación en materia de inhabilitación
administrativa, ―como el caso que nos ocupa―, es necesario,
evidentemente, tener en consideración el sentido y alcances de la
sanción establecida, a efectos de determinar su compatibilidad o
incompatibilidad con la Constitución.
165. En el presente caso, este Tribunal aprecia que existen dos grupos de
inhabilitaciones previstas por el legislador, según se trate de
infracciones graves o muy graves.
166. La principal diferencia estriba en la duración de la correspondiente

inhabilitación. En términos simples, para la infracción grave
corresponderá una inhabilitación en el ejercicio de la función pública
cuya duración oscilará entre los 60 días calendario como mínimo, hasta
un máximo de un año. En cambio, para la infracción muy grave, la
sanción tendrá una duración mínima de un año y máxima de cinco años.
167. En cuanto a los alcances o consecuencias de la inhabilitación para el

funcionario o servidor sancionado esta supone en todos los casos: (i) el
impedimento para ejercer la función pública mientras dure la sanción;
y, (ii) la pérdida de la capacidad legal ―en el ámbito público― para el
desempeño de funciones, cargos y comisiones.
168. Adicionalmente, en el artículo 47 de la LOCGR se ha establecido que,

para los casos en que la sanción sea mayor a seis meses, se producirá la
extinción del vínculo jurídico de cualquier naturaleza que “para la
prestación de función pública, mantuviese el funcionario o servidor con
una entidad pública, al momento de la eficacia de la sanción”.
169. Esto último quiere decir que en caso el órgano administrativo

correspondiente considere que una infracción grave debe ser
sancionada con seis meses o más de inhabilitación, esto tendría como
consecuencia la pérdida del puesto de trabajo, tal y como sucedería en

el caso de las infracciones muy graves.
170. Complementando dicha disposición, el texto vigente del Reglamento

del PAS ha precisado en su artículo 7 que:
7.2 La sanción de inhabilitación impide la realización de actividades

que representen el ejercicio de la función pública, por parte del
administrado sancionado. Así también, supone el impedimento para
obtener un nuevo cargo, empleo, comisión de carácter público, celebrar
contratos administrativos de servicios o contratos de cualquier
naturaleza para el ejercicio de función pública en las entidades, bajo
cualquier modalidad, durante la eficacia de la sanción.
7.3 La sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública
mayor a seis (6) meses, genera además la pérdida de la capacidad legal
del servidor sancionado y la consecuente extinción del vínculo jurídico
de cualquier naturaleza que pudiera mantener el administrado
sancionado con una entidad, para la prestación de función pública, a
partir de la fecha de eficacia de la sanción. Si la sanción de
inhabilitación impuesta es menor o igual a seis (6) meses, ésta también
genera la pérdida de capacidad legal, por lo que la entidad aplica las
medidas en el ámbito de su competencia en el marco de lo previsto en
el numeral 15.3 del presente Reglamento. [Énfasis añadido].
171. Ahora bien, de la argumentación del demandante fluye que no se

cuestiona el establecimiento de la sanción de inhabilitación por la
presunta comisión de una infracción muy grave; sino que dicha sanción
también se aplique cuando los funcionarios o servidores incurran en
infracciones graves.
172. Ante ello, este Tribunal aprecia que, en principio, nada impide al
legislador establecer una determinada sanción, como es el caso de una
inhabilitación administrativa, ante la presunta comisión de una
infracción grave en materia de responsabilidad funcional en dicho
ámbito.
173. Queda claro, en todo caso, que esta aseveración solamente resulta
válida respecto de las infracciones previstas en el artículo 46 de la
LOCGR, cuya tipificación resulte compatible con la Constitución,
conforme a lo desarrollado en los fundamentos precedentes de esta
sentencia.
174. Asimismo, en el ámbito del ejercicio de la potestad sancionadora

administrativa, un tema central en clave constitucional es la cuestión de
los principios que orientan el establecimiento de las facultades para
determinar las infracciones administrativas y las sanciones
correspondientes por parte del poder público.
175. Dichos principios, que son el fundamento y límite de dicha potestad en

todas las entidades públicas son, a modo enunciativo, los siguientes:
legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad,
irretroactividad, causalidad, presunción de licitud, etc. (Cfr. sentencia
recaída en el Expediente 08957-2006-PA/TC, fundamento 11).
176. Precisamente, el principio de razonabilidad, como límite en el ámbito

sancionador, constituye, como ha dejado establecido este Tribunal, “un
parámetro indispensable de constitucionalidad que permite determinar
la legitimidad de la actuación de los poderes públicos, especialmente
cuando ésta afecta el ejercicio de los derechos fundamentales”
(sentencia emitida en el Expediente 00050-2004-AI/TC, fundamento
109).
177. De forma concordante, en el numeral 1.4 del artículo IV del Texto

Preliminar del TUO de la LPAG, se ha establecido lo siguiente:
1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad

administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones,
impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados,
deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los
fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido. [Énfasis
agregado].
178. De lo expuesto se deriva que este principio exige, fundamentalmente,

que:
(i) el poder público actúe dentro de los límites de la potestad legal con
que cuente; y,
(ii) exista una “debida proporción” entre los medios a emplear y los
fines públicos que se persiga proteger.
179. En relación con lo primero ―y como ha quedado establecido

previamente―, la Contraloría cuenta con la potestad para sancionar a
los funcionarios o servidores públicos que incurran en responsabilidad
administrativa funcional, de acuerdo con el artículo 45 de la LOCGR.
180. En cuanto a lo segundo, queda claro que el medio empleado es la

sanción de inhabilitación administrativa, con las características,
alcances y consecuencias detalladas previamente para el caso de las
infracciones graves, que se ha regulado con la finalidad de tutelar el

principio de buena administración, consagrado en el artículo 39 de la
Constitución, aunque solo en lo que concierne a la ejecución del
presupuesto público y a las operaciones de la deuda pública, tal y como
se ha indicado en los fundamentos precedentes.
181. A ello debe añadirse que la propia ley ha previsto diversas disposiciones
relacionadas con los criterios a considerar para el establecimiento de la
sanción de inhabilitación.
182. Además de la escala establecida en el inciso 1 del artículo 47 de la citada

LOCGR, también se ha previsto, en su inciso 2, que en el reglamento
aprobado por resolución de Contraloría ―en este caso el texto vigente
del Reglamento del PAS― se especifiquen el alcance y criterios para la
graduación y aplicación de las disposiciones.
183. Ahora bien, esto último responde a una especificación de los criterios
de graduación, ya existentes en el artículo 48 de la propia LOCGR.
184. Así las cosas, el referido artículo 48 ha establecido que:
Artículo 48.- Gradación de las sanciones

Las sanciones por responsabilidad administrativa funcional son graduadas
de acuerdo a los siguientes criterios:
a) La gravedad de la infracción cometida, considerando el daño al interés
público.
b) La existencia de intencionalidad en la comisión de la infracción
c) El perjuicio causado o efecto dañino producido por la comisión de la
infracción.
d) El beneficio ilícito resultante de la comisión de la infracción.
e) La reiteración o reincidencia en la comisión de la infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción.
g) La concurrencia de infracciones.
h) El grado de participación en el hecho imputado.
185. Queda claro, entonces, que es la propia ley en cuestión la que ha

establecido los criterios de graduación de sanciones en el ámbito de la
responsabilidad funcional administrativa, como es el caso de la
inhabilitación. A esto debe añadirse que el texto vigente del referido
Reglamento del PAS ha especificado dichos criterios incorporando
disposiciones relacionadas con circunstancias agravantes ―genéricas y
cualificadas― y atenuantes ―genéricas y privilegiadas― (artículo 10),
así como condiciones eximentes (artículo 12) y atenuantes (artículo 13)
de responsabilidad administrativa funcional.
186. Por lo expuesto, este Tribunal considera que la regulación establecida

en el artículo 47 de la LOCGR, en cuanto establece una sanción de
inhabilitación para infracciones graves y muy graves no contraviene el
principio de razonabilidad, toda vez que dicha sanción ha sido
establecida en el marco de las competencias con que cuenta la
Contraloría, de acuerdo con los fundamentos precedentes.
187. Asimismo, y a pesar de lo alegado al respecto por la parte demandante,

dicha disposición ha previsto diversos mecanismos normativos que
responden de forma estrictamente necesaria o que guardan “la debida
proporción” con la finalidad que se persigue en este caso, como es el
resguardo de la buena administración, enmarcada en el ámbito de la
ejecución del presupuesto público y de las operaciones de la deuda
pública.
188. Esto se evidencia especialmente en el hecho de que la propia ley ha

contemplado criterios de graduación para el establecimiento de la
sanción de inhabilitación, sin perjuicio de la remisión que realiza al
Reglamento del PAS para la especificación de su alcance y aplicación,
conforme se ha indicado anteriormente.
189. Asimismo, el cuestionamiento de la supuesta equiparación entre la

sanción de actos de corrupción y la sanción de descuidos o errores de la
administración no resulta atendible, por cuanto todas las sanciones
establecidas en el artículo 46 de la LOGCR son de naturaleza grave o
muy grave, de modo que se descarta la previsión de simples errores o
descuidos administrativos. Debe tenerse en cuenta, además, que las
conductas con relevancia penal no son objeto de sanción a tenor del
mencionado artículo.
190. Por tales consideraciones, corresponde desestimar la demanda en el

citado extremo.
§7. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO

PROCEDIMIENTO Y DE DEFENSA (ARTÍCULO 11)
191. Como ya ha sido expresado anteriormente, se cuestiona la

constitucionalidad del artículo 11, referido a la determinación de
responsabilidades derivadas de la acción de control en cuyo contexto
deberá brindarse a las personas comprendidas en el procedimiento, la
oportunidad de conocer y hacer sus comentarios o aclaraciones sobre
los fundamentos correspondientes, pero añade la frase “salvo en los
casos justificados señalados en las normas reglamentarias”.
192. Se alega que esta disposición vulnera el derecho de los investigados a

conocer y hacer comentarios o aclaraciones respecto de los
fundamentos que se hubieran considerado en el marco del
procedimiento seguido en su contra. Por tanto, resulta contraria al
debido procedimiento administrativo y al derecho de defensa (artículo
139, numerales 3 y 14, de la Constitución).
193. Adicionalmente, se afirma que esta vulneración es aún más evidente

debido a que las posibles excepciones no se encuentran expresamente
delimitadas en la ley, sino que su determinación se delega a normas
reglamentarias que deben ser aprobadas por la propia Contraloría
General de la República, conforme lo establece la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 31288.
194. Al respecto, corresponde tomar en cuenta que los derechos al debido

proceso y de defensa se encuentran reconocidos por separado en los
numerales 3 y 14 del artículo 139 de la Constitución, y que existe una
estrecha relación entre ambos, pues el derecho de defensa es una parte
esencial de un proceso que pueda ser calificado como “debido”.
195. Las garantías del debido proceso y, en general, todos los principios y
derechos de la función jurisdiccional contenidos en el artículo 139 de la
Constitución, son aplicables también a los procedimientos
administrativos sancionadores. Así ha sido establecido por este
Tribunal en el fundamento 4 de la sentencia emitida en el Expediente
05085-2006-PA/TC:
El debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial

están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino
también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido
procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto
–por parte de la administración pública o privada– de todos los
principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la
jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo
139 de la Constitución.
196. Sobre la relación del derecho de defensa en el marco de un debido

procedimiento administrativo, el Tribunal puntualizó lo siguiente:
El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía

genérica que resguarda los derechos del administrado durante la
actuación del poder da sanción de la administración. Implica por ello,
el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente
establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos aún

condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercidas en
la práctica (sentencia emitida en el Expediente 03741-2004-PA/TC,
fundamento 21).
197. En cuanto al derecho de defensa, la Constitución precisa lo siguiente en

el inciso 14 de su artículo 139:
El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado

del proceso. Toda persona será informada inmediatamente y por escrito
de la causa o las razones de su detención. Tiene derecho a comunicarse
personalmente con un defensor de su elección y a ser asesorada por éste
desde que es citada o detenida por cualquier autoridad.
198. El contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa

queda afectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de
las partes resulta impedida, por concretos actos de los órganos judiciales
o administrativos sancionadores, de ejercer los medios necesarios,
suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos
y de contar con el tiempo razonable para preparar su defensa (Cfr.
sentencia recaída en el Expediente 02098-2010-PA/TC, fundamento
16).
199. Sobre el derecho de defensa en sede administrativa, este Tribunal ha

establecido que este “consiste en la facultad de toda persona de contar
con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de
procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras
cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadas
en su contra” (sentencia emitida en el Expediente 00649-2002-AA/TC,
fundamento 4).
200. Del texto del artículo 11 impugnado se aprecia que este establece que
para la determinación de responsabilidades derivadas de las acciones de
control que realice la CGR, deberá brindarse a las personas
comprendidas en el procedimiento la oportunidad de conocer y hacer
sus comentarios o aclaraciones sobre los fundamentos correspondientes
que se hayan considerado.
201. Lo regulado hasta ese punto respeta las garantías del debido
procedimiento y del derecho de defensa. Pero a continuación se
establece como excepción “salvo en los casos justificados señalados en
las normas reglamentarias”.
202. Este Tribunal considera que esta última frase vulnera los citados
derechos, pues introduce la posibilidad de establecer supuestos

excepcionales en los cuales se podrá privar a las personas de la
posibilidad de conocer y defenderse oportunamente de actos realizados
en el marco de un procedimiento administrativo sancionador.
203. La regla contenida en el primer párrafo del artículo 11 de la LOCGR

prevé que, a las personas comprendidas en un procedimiento referido a
la determinación de responsabilidades derivadas de las acciones de
control, se les debe brindar la oportunidad de:
(i) conocer;
(ii) hacer comentarios; y,
(iii) hacer aclaraciones;
respecto de los fundamentos correspondientes que hayan sido
considerados en su contra.
204. Conocer supone, indudablemente, tomar conocimiento de las

imputaciones o acusaciones que recaen sobre uno, así como de los
fundamentos de las mismas. Se trata de un presupuesto esencial para
que se pueda ejercitar el derecho de defensa de manera oportuna y
eficaz.
205. Hacer comentarios implica que el funcionario o servidor

responsabilizado por una irregularidad en el contexto de una acción de
control podrá contradecir o cuestionar los fundamentos, documentos y
conclusiones que sustenten la determinación de responsabilidades.
206. Por otra parte, la posibilidad de formular aclaraciones brinda la

oportunidad de aportar argumentos o documentos que esclarezcan los
hechos investigados, particularmente cuando la autoridad competente
haya incurrido en error y/o tenga información inexacta o incompleta,
pudiendo el funcionario añadir todos los medios probatorios que
considere indispensable para su defensa.
207. Queda claro que la última oración del párrafo primero del artículo 11
habilita la posibilidad de que las garantías antes glosadas no sean
respetadas en determinados supuestos no identificados, pero que podrán
ser establecidos de forma discrecional por la Contraloría mediante
normas reglamentarias.
208. En tal sentido, la frase “salvo en los casos justificados señalados en las
normas reglamentarias” habilita la posibilidad de privar a las personas
comprendidas en un procedimiento administrativo sancionador de
conocer y hacer comentarios o aclaraciones respecto de los

fundamentos que se hayan considerado en su contra para determinar su
responsabilidad en una acción de control.
209. Esto implica otorgar un poder inconstitucional a la Contraloría para

materializar a discreción una flagrante vulneración del derecho de
defensa de las personas que se encuentren sometidas a un
procedimiento seguido ante sus instancias administrativas, que
quedarían de esta manera en un estado de total indefensión.
210. Que dicho supuesto de exclusión haya sido efectivamente

reglamentado, o no, en la práctica es irrelevante, pues la norma no
prescribe que esto deba ser implementado de forma obligatoria, sino
que otorga la facultad de hacerlo a la Contraloría, la cual se encuentra
habilitada entonces a limitar el derecho de defensa cuando lo considere
oportuno.
211. Este tipo de facultad resulta inconstitucional, pues la Constitución no

permite que una entidad prive discrecionalmente a las personas de los
derechos que componen el debido procedimiento, como el derecho de
defensa.
212. En consecuencia, este Tribunal considera que la frase “salvo en los

casos justificados señalados en las normas reglamentarias” con la cual
concluye el primer párrafo del artículo 11 de la LOCGP, modificado
por el artículo 2 de la Ley 31288, es inconstitucional. Por tanto, la
demanda resulta fundada en dicho extremo.
§8. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE INICIATIVA

DE GASTO DE LOS CONGRESISTAS (SEGUNDA Y TERCERA DISPOSICIÓN
COMPLEMENTARIA FINAL)
213. El Poder Ejecutivo asevera que la Segunda y la Tercera Disposición

Complementaria Final de la Ley 31288, vulneran el artículo 79 de la
Constitución, que prohíbe a los congresistas crear o aumentar el gasto
público.
214. Estas disposiciones establecen lo siguiente:
SEGUNDA. Implementación de la presente ley

Para garantizar la oportuna implementación de la presente ley, el Poder
Ejecutivo asigna los recursos presupuestales adicionales necesarios.
TERCERA. Medidas extraordinarias en materia de personal
Para garantizar la oportuna implementación de la presente ley, se
autoriza a la Contraloría General de la República la contratación de

personal sujeto al régimen laboral establecido en el artículo 36 de la
Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República, así como la realización del
concurso público de méritos para el nombramiento de vocales del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
215. Como puede apreciarse, la Segunda Disposición Complementaria Final

dispone que el Poder Ejecutivo debe asignar los recursos presupuestales
adicionales necesarios para garantizar la oportuna implementación de
la Ley 31288, lo que se vincula con lo dispuesto en la Tercera
Disposición Complementaria Final.
216. Esta última autoriza a la Contraloría a contratar personal adicional

sujeto al régimen laboral establecido en el artículo 36 de la Ley 27785,
así como a realizar un concurso público de méritos para el
nombramiento de vocales del Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas.
217. A juicio del demandante, estas disposiciones implican la creación de

gasto público, por lo que el Congreso necesitaba de la participación y
aprobación previa del Poder Ejecutivo para la elaboración de la
cuestionada ley.
218. El primer párrafo del artículo 79 de la Constitución preceptúa que “los

representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni
aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”.
219. Como ya ha sido resaltado por este Tribunal (Sentencia 0027-2021-

PI/TC, fundamento 166), se trata de un mandato que tiene como
destinatarios a los legisladores y, en virtud del cual, las iniciativas
legislativas que aquéllos presenten y que luego aprueben como leyes no
pueden:
(i) Crear gastos públicos.

(ii) Aumentar gastos públicos.
220. La excepción a los dos supuestos indicados se refiere a la aprobación

del presupuesto del propio Congreso.
221. Ahora bien, de la Constitución no fluye explícitamente en qué consiste

un gasto público; en cambio, sí se desprende del texto constitucional un
marco delimitador que expresa su naturaleza presupuestaria. Esto se ve
reflejado también en la ubicación que se ha conferido a dicho mandato
en el texto constitucional, pues se encuentra junto a diversos artículos

constitucionales relacionados con el presupuesto público, como los
artículos 77 y 78.
222. El artículo 77 establece, entre otras cosas, los principios de legalidad y

anualidad presupuestaria, al precisar que “la administración económica
y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente
aprueba el Congreso”, y que la asignación equitativa de los recursos
públicos, su programación y ejecución “responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización”. De
esta forma, sin ley no hay gasto público.
223. Por su parte, el artículo 78 contempla reglas para el procedimiento de

aprobación del presupuesto público, que inicia con el proyecto de ley
de presupuesto que envía anualmente al Congreso el presidente de la
república (quien administra a su vez la hacienda pública, conforme a lo
dispuesto en el artículo 118, inciso 17 de la Constitución). Establece
también que el proyecto presupuestal “debe estar efectivamente
equilibrado”.
224. De este artículo se deriva el llamado principio de equilibrio financiero,

según el cual el presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos
del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit
fiscal genere un proceso perturbador en la normal marcha económica
del país.
225. En esta línea, corresponde tener presente la interpretación razonable del

mencionado artículo 79, sobre la base de una lectura unitaria y armónica
de la Constitución, complementada por las normas de desarrollo de la
materia presupuestaria, materia que fuera desarrollada por este Tribunal
en la sentencia emitida en el Expediente 00018-2021-PI/TC, Caso de la
negociación colectiva en el sector público III 5.
226. El artículo 20 del Decreto Legislativo 1440, Decreto Legislativo del

Sistema Nacional del Presupuesto Público, norma especial en materia
presupuestaria, ha definido al gasto público como la erogación que
realizan las entidades públicas, con cargo a los créditos presupuestarios,
que son aprobados para atender la prestación de servicios públicos, así
como las acciones a cargo de las entidades del Estado, en el ámbito de
5
Sentencia de 23 de noviembre de 2021, fundamentos 165 a 204. En la misma dirección, la
sentencia emitida en el Expediente 00027-2021-PI/TC, Caso de la Ley que declara en
emergencia el Sistema Nacional de Salud.
sus competencias, para el logro de sus prioridades y fines

institucionales.
227. En ese entendido, el presupuesto público, de duración anual, constituye

la materialización de la administración económica y financiera del
Estado, que debe regirse por determinados principios, especialmente
por aquellos establecidos expresamente en la Constitución, como la
asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y
ejecución orientadas eficientemente hacia la atención de los fines
prioritarios del Estado; como los de satisfacer los derechos sociales o
cumplir con los retos planteados por el proceso de descentralización,
entre otros (Cfr. sentencia recaída en el Expediente 00018-2021-PI/TC,
fundamento 174).
228. En ese marco, este Colegiado ha interpretado que el grado de exigencia

del artículo 79 de la Constitución se orienta a que las iniciativas
legislativas no generen nuevos desembolsos o erogaciones no previstos
en el presupuesto del correspondiente año fiscal, y que tampoco pueden
incrementar los gastos públicos ya incluidos en dicho presupuesto
público.
229. En consecuencia, tal prohibición “no impide que una iniciativa

legislativa, presentada por los Congresistas, pueda constituir una fuente
jurídica para que, posteriormente, y en el ámbito de las atribuciones del
Poder Ejecutivo, este determine o considere la inclusión de las partidas
necesarias en la Ley de Presupuesto anual para atender los gastos que
eventualmente requiera su materialización” conforme a la
jurisprudencia de este Colegiado (sentencia emitida en el Expediente
00018-2021-PI/TC, fundamento 179).
230. El Estado puede asumir diversas obligaciones, según la fuente jurídica

de la que estas emanan. Como ya ha precisado este Tribunal en la
aludida sentencia expedida en el Expediente 00018-2021-PI/TC, entre
las fuentes jurídicas de las obligaciones del Estado se encuentra la
propia ley, pero también incluyen los acuerdos o tratados
internacionales, los actos administrativos, las sentencias judiciales, los
contratos, entre otros (Cfr. fundamento 186).
231. De lo expuesto se deriva que las fuentes de las obligaciones del Estado
no pueden ser confundidas con las previsiones, consignaciones
presupuestarias, autorizaciones o habilitaciones de la ley del
presupuesto anual.
232. Resulta, pues, indispensable distinguir entre leyes que generen

obligaciones para el Estado y leyes que expresamente irroguen gasto
público que, como tales, pretendan ser imputables a la Ley de
Presupuesto anual.
233. En todo caso, según la jurisprudencia de este Tribunal, lo determinante

del vicio de inconstitucionalidad, por vulneración del marco
constitucional y, en concreto, de los artículos 77, 78 , 79 y 118.17 de la
Norma Fundamental, radica en habilitar un gasto público no
considerado previamente en la ley de presupuesto vigente, por la
sencilla razón de que, en tal supuesto, dicho gasto escaparía del balance
general de ingresos y egresos, previamente establecido para el
correspondiente año fiscal, que es aquello a lo que se refiere el principio
de equilibrio presupuestal al que ya se hiciera referencia. Queda claro
entonces que la finalidad constitucional subyacente es la no afectación
de dicho balance general establecido para cada año fiscal (sentencia
recaída en el Expediente 00018-2021-PI/TC, fundamento 192). En
consecuencia, esta línea jurisprudencial no se aparta del paradigma del
equilibrio financiero anual.
234. De esto se sigue que, en tanto una ley, tramitada a iniciativa del
legislador democrático, no genere un gasto público que, como tal, sea
inmediatamente imputable a la ley de presupuesto anual vigente,
afectando el balance general de ingresos y egresos previamente
establecido para dicho año fiscal, no vulnerará lo dispuesto en el
artículo 79 de la Constitución, en la medida en que se respete un marco
fiscal prudente, responsable, transparente y predecible.
235. Así, este Colegiado ha resaltado que “sería a todas luces irrazonable
considerar que el artículo 79 impide que el legislador plasme en su labor
legislativa la necesaria realización de los derechos fundamentales, entre
los que se encuentran los derechos sociales, por mandato de la propia
Constitución o de las obligaciones internacionales en materia de
derechos humanos que ha asumido provenientes del PIDESC, de la
CADH o del Protocolo San Salvador entre otros (sentencia emitida en
el Expediente 000018-2021-PI/TC, fundamento 182).
236. Por otro lado, también sería irrazonable que el legislador no pudiera dar
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 106 de la Norma
Fundamental, según el cual, como fuera precisado supra, “mediante
leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las
entidades previstas en la Constitución, así como también las otras
materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la
Constitución”.
237. El Congreso tiene el deber de desarrollar ciertas materias por ley

orgánica, entre las cuales se incluye la regulación de la estructura y
funcionamiento de entidades como la Controlaría. El ejercicio de esta
función podría implicar la modificación o ampliación de la estructura
de la entidad, así como la creación o reorganización de órganos que
necesitarán de recursos públicos para su funcionamiento.
238. Al respecto, debe tomarse en cuenta que, así como existe el principio
de separación de poderes, que es uno de los pilares esenciales de un
Estado constitucional, existe también el principio de cooperación entre
poderes como correlato del mismo.
239. El artículo 43 de la Constitución establece que el gobierno del Estado

“es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el
principio de la separación de poderes”.
240. Este Tribunal ha hecho hincapié en que este elemento esencial incluye,
entre otros, el principio de separación poderes propiamente dicho, y el
principio de cooperación entre poderes (Cfr. sentencia expedida en el
Expediente 00006-2018-PI/TC, fundamento 56; sentencia emitida en el
Expediente 00027-2021-PI/TC, fundamento 23 y siguientes).
241. En el caso concreto, estos principios determinan que debe existir una
necesaria interacción coparticipativa entre el Congreso de la República
y el Poder Ejecutivo en la expedición de normas que tendrán un impacto
en el presupuesto público, a fin de lograr que los recursos del Estado
sean usados de manera eficiente y efectiva para garantizar el
cumplimiento de los fines constitucionales para los cuales se encuentran
previstos.
242. En el presente caso, no se advierte que las disposiciones cuestionadas

afecten el equilibrio presupuestal del año en curso, o generen de modo
inmediato un gasto público imputable al ejercicio presupuestario al
momento de la entrada en vigencia de la ley. En todo caso, este
Colegiado descarta una interpretación tendiente a validar dicha opción,
si fuera el caso.
243. En tal sentido, las disposiciones cuestionadas representan una

obligación financiera futura del Estado que deberá ser considerada por
el Poder Ejecutivo en un siguiente ejercicio anual o incluso en otros
posteriores, con sujeción al principio de progresividad o de
cumplimiento paulatino establecido en la disposición undécima de la

Constitución, que deberán ser coordinadas con el Poder Ejecutivo en el
marco de la cooperación entre poderes, pero respetando el equilibrio
presupuestal y la sanidad de las finanzas públicas.
244. Por tanto, este Tribunal considera que las disposiciones cuestionadas no
resultan inconstitucionales, por lo que corresponde declarar infundada
la demanda en el extremo referido a la vulneración de la prohibición de
iniciativa de gasto de los congresistas, contenida en el artículo 79 de la
Constitución.
§9.EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA SOBRE LOS PROCESOS EN

TRÁMITE
245. Finalmente, en la medida que la presente sentencia ha optado por

considerar que algunas de las normas cuestionadas son contrarias a la
Constitución, este Tribunal considera pertinente precisar que los efectos
de su decisión carecen de efecto retroactivo, de conformidad con lo
establecido en el artículo 80 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
En tal sentido, la sentencia no es de aplicación para aquellos procesos
administrativos que hayan culminado o que actualmente se encuentre
con trámite ya iniciado.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que

le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda; en consecuencia:
1.1. Declarar inconstitucionales en su totalidad las infracciones 6, 24,

25, 26 y 27 del artículo 46 de la Ley 27785, modificado por el
artículo 2 de la Ley 31288.
1.2. Declarar inconstitucional toda referencia al concepto “grave

afectación al servicio público” contenida en las infracciones 1, 2,
3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 22, 23, 28 y 32, así como
en el segundo párrafo final del artículo 46 de la Ley 27785,
modificado por el artículo 2 de la Ley 31288.
1.3. Declarar inconstitucional por conexidad el literal c) del numeral 1.1

del artículo 68 del Reglamento del Procedimiento Administrativo

Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional,
aprobado por Resolución de Contraloría 166-2021-CG.
1.4. Declarar inconstitucional la frase “salvo en los casos justificados

señalados en las normas reglamentarias” contenida en el primer
párrafo del artículo 11 de la LOCGR, modificado por el artículo 2
de la Ley 31288.
2. INTERPRETAR las infracciones contenidas en el artículo 46 de la

Ley 27785, modificado por el artículo 2 de la Ley 31288, de acuerdo
con los fundamentos desarrollados en esta sentencia.
3. EXHORTAR al Congreso de la República que legisle delimitando el

ámbito material de competencia en materia sancionadora de la
Autoridad Nacional del Servicio Civil-SERVIR y de la Contraloría
General de la República, conforme a lo precisado en el fundamento 49
de la presente sentencia.
4. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
5. Declarar que la presente sentencia carece de efectos retroactivos sobre

los procesos administrativos ya concluidos o que se encuentren con
trámite ya iniciado.
Publíquese y notifíquese.
SS.
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
PONENTE OCHOA CARDICH

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE
Sin perjuicio de suscribir la ponencia, considero relevante hacer las siguientes

precisiones en cuanto a potestad sancionadora de la Contraloría General de la
República.
§1. Potestad sancionadora de la Contraloría General de la República
1. ¿La Contraloría tiene potestad sancionadora? En caso de ser negativa la

respuesta, la consecuencia lógica sería declarar fundada la demanda en
todos sus extremos, puesto que, de no tenerla, serían inconstitucionales
el recorte de las garantías procesales (art. 11), la tipificación de las
conductas infractoras (art. 46), las sanciones aplicables (art. 47) y la
habilitación de recursos presupuestales y humanos para garantizar el
cumplimiento de lo dispuesto en la ley (Segunda y Tercera Disposición
Complementaria Final).
2. Considero que la sentencia no es categórica sobre la potestad

sancionadora como atribución de la Contraloría General de la
República. Se señala, por ejemplo, que, en referencia a la actividad
financiera pública, de la Constitución “no se deriva expresa y
literalmente que la CGR tenga una competencia sancionadora
autónoma en tales campos”6. Asimismo, que “a diferencia de otros
modelos constitucionales, donde la eventual existencia de una
competencia sancionadora se encuentra expresamente reconocida por
mandato constitucional o, en su defecto, se deja abierta la posibilidad
de su desarrollo al ámbito rigurosamente legal, ello no ha sucedido en
el caso específico del modelo constitucional peruano”7.
3. Pese a estas dudas, se concluye que “no es inconstitucional que se

atribuyan facultades instructoras y sancionadoras a la CGR en el marco
de un procedimiento administrativo sancionador”, citando como único
sustento el fundamento 81 de la STC 0020-2015-PI/TC. Tal conclusión,
sin embargo, luego es relativizada al apuntar que el reconocimiento de
esta potestad sancionadora,
25. (…) no supone ni tampoco debe interpretarse como que la función

esencial de la Contraloría sea primordialmente la de sancionar o que
dicha responsabilidad termine por convertirse en la prioritaria frente a
sus funciones naturales. Su legitimidad constitucional, al margen de
haber sido validada jurisprudencialmente y encontrarse desarrollada
6
Fundamento jurídico 20.
7
Fundamento jurídico 21.
legalmente, dependerá de su ejercicio en forma excepcional y dentro de

los cauces de irrestricto respeto por el resto de contenidos
constitucionales, principalmente de los concernientes a las
competencias de otros entes estatales con capacidad para sancionar
inconductas funcionales de los servidores y funcionarios públicos y, por
sobre todo, de la observancia de aquellos contenidos referidos a los
derechos fundamentales y a las garantías reconocidas en su favor.
4. Discrepo parcialmente de esas aseveraciones por tres razones que paso

a exponer a continuación.
1.1. La potestad sancionadora de la Contraloría es parte de la tradición

constitucional peruana
5. Aplicar el método histórico de interpretación jurídica en este caso

requiere recurrir a distintas fuentes sobre la evolución institucional de
la Contraloría8. Así tenemos que fue creada en 1930 durante el gobierno
del presidente Augusto B. Leguía mediante la Ley 6784, siguiendo el
modelo sajón de control financiero caracterizado por la concentración
del control en una única entidad estatal. Es de notar que tuvo humildes
orígenes al ser tan solo una repartición administrativa del Ministerio de
Hacienda que carecía de potestad sancionadora9.
6. Luego, las competencias de control que ahora tiene la Contraloría

arribaron por vez primera al texto constitucional con el artículo 10 de
la Carta de 1933, aunque sin mención expresa a una institución en
concreto. Dicho artículo señaló lo siguiente:
Un Departamento especial, cuyo funcionario estará sujeto a la ley,

controlará la ejecución del Presupuesto General de la República y la gestión
de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del Estado.
El jefe de este Departamento será nombrado por el Presidente de la
Repúblicacon acuerdo del Consejo de Ministros. La ley señalará sus
atribuciones.
8
La historia de la Contraloría General de la República, puede consultarse en: J. Basadre
Grohmann, Historia de la República del Perú (1822-1933), vol. XV, Producciones
Cantabria SAC, Lima, 2014, pp. 104, 254, 257, consulta en
http://blog.pucp.edu.pe/blog/stein/wp-
content/uploads/sites/734/2020/07/TOMO-XV-HP-Basadre.pdf; J. Pareja Paz-
Soldán, Derecho Constitucional peruano y la Constitución de 1979, 3° ed., Ediciones
Justo Valenzuela, Lima, 1984, pp. 518-521; B. Kresalja; C. Ochoa, El régimen
económico de la Constitución de 1993, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, Lima, 2012, pp. 242-243.; y, Contraloría General de la
República, La Contraloría cuenta su historia, Empresa Editora El Comercio, Lima,
2013, p. 127 y ss.; entre otros.
9
Artículo 1.
7. Fue recién en 1964 que el artículo 67 de la Ley 14816 dispuso que la

Contraloría sería el órgano que señalaba el artículo 10 de la
Constitución de 1933, calificándolo como un organismo autónomo, la
“autoridad superior del control presupuestario y patrimonial del Sector
Público Nacional…”. Asimismo, el artículo 82 y siguientes de la ley
contemplaron por primera vez la potestad sancionadora de la
CGR.
8. Durante el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada se expidió el

Decreto Ley 19039 de 1971 que creó el Sistema Nacional de Control y
mantuvo la potestad sancionadora de la Contraloría.
9. Con el retorno de la democracia, el artículo 146 de la Constitución de

1979 dispuso que “La Contraloría General, como organismo autónomo
y central del Sistema Nacional de Control, supervigila la ejecución de
los presupuestos del Sector Publico, de las operaciones de la deuda
pública y de la gestión y utilización de bienes y recursos públicos…”.
10. Finalmente, el artículo 82 de la Constitución de 1993 prescribe que,
La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada

de Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica.
Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la
legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones
de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.
(…).
11. Como puede apreciarse de las normas glosadas, forma parte de

nuestra tradición constitucional y legal que la Contraloría sea
competente para supervisar la ejecución presupuestaria, las
operaciones de deuda y los actos de gestión de los recursos públicos.
12. Por lo expuesto, el método histórico de interpretación jurídica nos

revela la evolución que ha tenido la Contraloría General de la
República. Concretamente, ha pasado de ser una “repartición
administrativa” del Ministerio de Hacienda en 1930 a ser un organismo
constitucionalmente autónomo que se erige como el ente rector del
Sistema Nacional de Control, con competencias principal -aunque no
exclusivamente- referidas a la actividad financiera pública del Estado.
Con casi un siglo de existencia, ha transitado gobiernos democráticos y
autocráticos, civiles y militares, tiempos de paz y de guerra. Dicho
recorrido la ha llevado hasta este punto en donde tiene una potestad
sancionadora según su Ley Orgánica y la ejerce diariamente; negarla,
resulta ausente de un análisis histórico.
1.2. La potestad sancionadora es un poder implícito de la Contraloría
13. No existe otra entidad constitucionalmente diseñada para cumplir una

función sancionadora. Y, ante esa ausencia o defecto, no puede
justificarse una falta de competencia estatal para tan importante rol
siendo lógica que la función se atribuya al órgano especializado en el
control gubernamental como en el modelo constitucional es la CGR.
Para estos efectos, considero que es de recibo aplicar la doctrina de los
poderes implícitos (implied powers doctrine), cuyo leading case es
McCulloch v. Maryland (1819) de la Corte Suprema de Estados Unidos.
14. Esta doctrina diferencia entre poderes enumerados e implícitos. Los

primeros son aquellos explícitamente señalados en el texto de la
Constitución, mientras que los otros “son aquellos que no están
implicados por definición en el poder enumerado”, dicho de otra
manera, ellos involucran “el poder para hacer cosas que no son casos
específicos del poder delegado”10.
15. En el caso de autos, el artículo 82 de la Constitución le confiere a la

Contraloría el poder enumerado de supervisar la legalidad de la
ejecución presupuestaria, las operaciones de deuda y los actos de las
instituciones sujetas a control. El silencio de la Ley Fundamental
respecto de los detalles sobre cómo se materializará la supervisión no
puede interpretarse de manera equivalente a una prohibición de que se
le otorgue una potestad sancionadora. Todo lo contrario, implica que se
ha dejado un margen de discrecionalidad al legislador democrático para
que este precise cómo debe concretarse dicha potestad de supervisión,
siendo razonable que esto incluya la posibilidad de que la Contraloría
aplique sanciones, como en efecto así ha sucedido en nuestro
ordenamiento jurídico desde 1964 y así lo dispone la actual LOCGR.
1.3. La potestad sancionadora de la Contraloría es común en el Derecho

comparado
16. Haberle ha sostenido que el método comparativo es el quinto método

de interpretación constitucional a la par de los métodos gramatical,
10
D. S. SCHWARTZ, «McCulloch v. Maryland and the Incoherence of
Enumerationism», Georgetown Journal of Law & Public Policy, vol. 19, 1, 2021, p.
34.
sistemático, teleológico e histórico11. Esto implica que es válido que el

supremo intérprete de la Constitución investigue cómo otros países con
similares ordenamientos jurídicos han regulado determinados asuntos
constitucionales. Claro está, que el resultado será meramente ilustrativo
en tanto el derecho extranjero no resulta vinculante.
17. Así tenemos que la Constitución colombiana prescribe lo siguiente:
Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes

atribuciones:
(…)
5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal,
imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto
y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma.
(…).
18. Por su parte, la Carta venezolana señala:
Artículo 289. Son atribuciones de la Contraloría General de la

República:
(…)
3. Inspeccionar y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas
del sector público sometidos a su control; practicar fiscalizaciones,
disponer el inicio de investigaciones sobre irregularidades contra el
patrimonio público, así como dictar las medidas, imponer los reparos y
aplicar las sanciones administrativas a que haya lugar de conformidad
con la ley.
(…)
19. La Ley Fundamental de Ecuador dispone:
Artículo 212.- Serán funciones de la Contraloría General del Estado,

además de las que determine la ley:
(…)
2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e
indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y
gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta
materia sean propias de la Fiscalía General del Estado.
(…)
20. Estos ejemplos, citados por cierto en la sentencia12, tienen en común

que establecen de manera explícita a nivel constitucional la potestad
11
P. HÄBERLE, «Métodos y principios de la interpretación constitucional. Un catálogo
de problemas», en Interpretación constitucional, vol. I, Editorial Porrúa, México D.F.,
2005, pp. 680-686.
12
Fundamento 22.
sancionadora de la Contraloría.
21. Por otro lado, existen otras experiencias en las que la potestad
sancionadora de la Contraloría o del órgano que hace sus veces sí existe,
pero no a nivel constitucional sino a nivel legal. Por ejemplo, es el caso
de Chile cuya Constitución regula a la Contraloría en los artículos 98 a
100 sin señalar competencia alguna que le permita determinar
responsabilidades. Sin embargo, el Decreto 2421 que fija el texto
refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría
General de la República contempla una robusta potestad sancionadora
en los artículos 9, 66 y 67, 89 y 133, entre otros.
22. Esto conlleva a la conclusión de que sea a través de un reconocimiento

explícito en el Texto Supremo o a nivel legal, es práctica común de los
Estados otorgarle potestad sancionadora a sus Contralorías.
§2. Exhortación al Congreso para incorporar de manera explícita la

potestad sancionadora de la Contraloría
23. Por lo expuesto en los párrafos precedentes, estimo necesario exhortar

al Congreso de la República para que, en su condición de poder
constituyente derivado, ejerza su poder de reforma constitucional a
fines de incorporar de manera explícita en la Constitución la potestad
sancionadora de la Contraloría General de la República. Reitero, una
vez más, que el que no se encuentre así en la actualidad no merma el
ejercicio de esta competencia. No obstante, señalarlo de manera
categórica es una consecuencia natural del largo proceso de evolución
institucional que ha tenido este órgano de control, además de un
reconocimiento de su importancia para el óptimo funcionamiento del
Estado y manejo de los recursos públicos.
S.
GUTIÉRREZ TICSE
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Si bien concuerdo con el sentido de fallo propuesto en la ponencia, el cual

suscribo, considero pertinente realizar las siguientes precisiones:
1. Coincido con la ponencia considerando sobre todo que esta declaratoria

de inconstitucionalidad de algunas de las disposiciones cuestionada
fortalece la labor del sistema de control. Reafirmamos la
constitucionalidad de la potestad sancionadora de la Contraloría
General de la República, la misma que ha sido ratificada por este
Tribunal Constitucional a través de la sentencia 00020-2015-PI. No
obstante, dicha potestad debe ser ejercida sin incurrir en restricciones
indebidas de derechos constitucionales y respetando las competencias
establecidas en la Constitución Política y su Ley Orgánica. Señala Diaz
Guevara sobre los cuestionamientos que en su momento se formularon
a la ley impugnada:
“evaluar la posibilidad de generar un proyecto normativo integral de la

responsabilidad administrativa funcional que levante los
cuestionamientos expuestos precedentemente, para un fortalecimiento
de este procedimiento administrativo sancionador en respeto a los
derechos fundamentales y sobre todo a efectos de asegurar la eficacia
del gasto público en respeto de los derechos fundamentales (…)( 13)”.
2. De este modo, toda corrección constitucional en la normativa que rige

la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República
contribuye a que dicha competencia se ejerza sin incurrir en
restricciones indebidas de derechos constitucionales y de conformidad
con las competencias previstas en la Constitución Política.
3. En el fundamento 20 de la ponencia se afirma que la Contraloría

General de la República no tendría potestad autónoma para sancionar
actos de las entidades sujetas a control, a pesar de que ello constituye
una competencia expresamente estatuida en la Constitución Política.
4. En efecto, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política,

la Contraloría General de la República supervisa la legalidad de la
ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda
pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. Como es de
verse, la supervisión de los actos de las instituciones sujetas a control
13
Auditoría del Estado y procedimiento administrativo sancionador. Lima, Gaceta Jurídica,
2022, p. 146.
constituye una competencia de la Contraloría reconocida expresamente

en la Constitución Política que no puede ser desconocida y mucho
menos negarle efectos respecto de su potestad sancionadora.
5. Ahora bien, dado que el artículo 82 de la Constitución Política se ubica

en el capítulo IV del Título III de la Constitución, referido al régimen
tributario y presupuestal, se trata de una disposición que regula la
actividad financiera pública. Es por ello que la competencia
sancionadora en materia de supervisión de los actos de las instituciones
sujetas a control, deberá entenderse siempre que esté referida a la
legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado y de las
operaciones de la deuda pública.
S.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
VOTO DEL MAGISTRADO MONTEAGUDO VALDEZ
Me encuentro de acuerdo con la mayor parte de la fundamentación de la

ponencia, así como con la integridad de la parte resolutiva, sin perjuicio de lo
cual emito el presente voto, pues también considero inconstitucionales la
Segunda y la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley 31288, por
las consideraciones que a continuación señalo:
1. Las referidas disposiciones establecen lo siguiente:
SEGUNDA. Implementación de la presente ley

Para garantizar la oportuna implementación de la presente ley, el Poder
Ejecutivo asigna los recursos presupuestales adicionales necesarios.
TERCERA. Medidas extraordinarias en materia de personal
Para garantizar la oportuna implementación de la presente ley, se
autoriza a la Contraloría General de la República la contratación de
personal sujeto al régimen laboral establecido en el artículo 36 de la
Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República, así como la realización del
concurso público de méritos para el nombramiento de vocales del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas.
2. Los preceptos constitucionales que se vinculan con el presupuesto del

Estado también deben ser interpretados en el marco de la denominada
“Constitución Económica”. Al respecto, el Tribunal Constitucional
(TC) ha precisado que el presupuesto tiene cuatro perspectivas: i)
política: debido a que se configura como un instrumento clave en el
desenvolvimiento de las funciones de gobierno y control, ya que refleja
la orientación de la política económica y la aprobación del programa
detallado de la ejecución o realización de obras, servicios y cometidos;
b) económica: debido a que es un instrumento insoslayable para la
aplicación de la política económica; c) administrativa; ya que se
presente como un instrumento contable de previsión y como texto
confrontativo que establece un balance de resultados de la gestión
gubernamental durante un determinado lapso; y d) jurídica: ya que
emana de un acto legislativo que otorga eficacia y valor jurídico a la
actividad económica (cfr. sentencia recaída en el expediente 004-2004-
CC/TC, fundamento 8).
3. El TC ha señalado que lo que se puede denominar como “Constitución

presupuestaria” está integrada por todas aquellas disposiciones que
regulan la actuación de los poderes públicos a quienes el constituyente
ha encomendado el ejercicio de competencias para el diseño y
aprobación del presupuesto anual, y se rige por los principios de
legalidad, competencia, justicia presupuestaria y el de equilibrio y
estabilidad presupuestaria. De esta forma, la “Constitución

presupuestaria” requiere la participación tanto del Poder Ejecutivo
como del Congreso de la República (cfr. sentencia recaída en el
expediente 00016-2020-PI/TC, fundamento 26).
4. La elaboración de los presupuestos en los modernos Estados

Constitucionales suele presentarse como uno de los instrumentos más
eficientes con los que cuentan los poderes públicos para la adopción de
todas aquellas medidas orientadas a la satisfacción de las necesidades
sociales básicas. Sin embargo, la concurrencia tanto del Ejecutivo y del
Legislativo que ha previsto nuestro constituyente no solo se orienta a
que exista un control mutuo entre ambos órganos del Estado en la
realización de esta labor, sino que además está relacionada con la
introducción de un mecanismo adecuado para la racionalización del
gasto público. Ciertamente, tanto nuestra Constitución como los
principales tratados sobre derechos humanos que ha suscrito el Estado
peruano reconocen la necesidad de respetar y garantizar los derechos
fundamentales de la persona, pero la satisfacción de este deber demanda
de un gasto público responsable y que no termine generando perjuicios
de carácter colectivo.
5. De esta forma, no se ignora la idea que la configuración de los derechos

fundamentales demanda, en la mayor cantidad de casos, el desembolso
de gasto público. Sin embargo, también resulta evidente que la Ley
Fundamental peruana también resguarda la noción de estabilidad al
reconocer la necesidad de la concurrencia de más de un actor en el
diseño del presupuesto del Estado.
6. El modelo constitucional peruano no es ajeno a esta clase de

reflexiones, las cuales no solo se fundamentan en un aspecto de carácter
formal al requerir la intervención de diversos actores en la elaboración
del presupuesto anual de la República, sino que además también ostenta
diversos componentes de justicia material. En efecto, la estabilidad del
presupuesto también se vincula con la necesidad de evitar que, en el
afán de satisfacer ciertas demandas de las generaciones actuales, sean
las generaciones futuras las que terminen padeciendo las consecuencias
de un gasto público efectuado fuera de las posibilidades reales del
Estado.
7. El principio de equilibrio presupuestal se sustenta en lo previsto en el

artículo 78 de la Constitución, según el cual “[e]l proyecto presupuestal
debe estar efectivamente equilibrado”. Del mismo modo, el artículo 2
del Decreto Legislativo 1440 establece, en su artículo 2.1 que el
Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos

presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible
evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con
las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones
de gasto sin el financiamiento correspondiente.
8. El TC, en su desarrollo jurisprudencial, también ha tenido la

oportunidad de precisar que el equilibrio presupuestal es un principio
fundamental de nuestro modelo constitucional, ya que, por un lado,
permite una distribución del presupuesto que atienda las diversas
obligaciones que son asumidas por el Estado, y, por otro, representa una
prohibición de gasto desmedido de los recursos públicos. (sentencia
recaída en el expediente 00013-2021-PI/TC, fundamento 92).
9. La necesidad que el desarrollo de la configuración de los derechos

fundamentales, y particularmente aquellos que ostentan una naturaleza
vinculada con lo social, se efectúe a través del respeto de los principios
de estabilidad y equilibrio presupuestal cuenta, por lo demás, con
sustento en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. De este
modo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos precisa, en
su artículo 26, que la adopción de providencias para lograr la plena
efectividad de los derechos que se derivan de las normas “económicas,
sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de
la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo
de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía
legislativa u otros medios apropiados” (énfasis agregado).
10. Ahora bien, como lo ha recordado el propio TC, la efectividad de los

derechos sociales demanda de un mínimo de actuación estatal, ya que
la implementación de toda política requiere de una ejecución
presupuestal, y esto se traduce en obligaciones concretar a cumplir para
el logro progresivo de estas libertades fundamentales (cfr. sentencia
recaída en el expediente 02945-2003-PA, fundamento 12). Sin
embargo, esto no supone que el Estado peruano asuma obligaciones
más allá de los recursos de los que dispone, ya que el equilibrio
presupuestal también es indispensable para el goce, en un marco
general, de todos los derechos que se encuentran reconocidos en la
Constitución.
11. La determinación de cómo debe configurarse la adopción de medidas

destinadas a la implementación progresiva de los derechos
fundamentales la encontramos en la necesidad que, en ciertas materias,
sea necesaria la previa participación del Poder Ejecutivo,
específicamente del Ministerio de Economía y Finanzas. Esta exigencia

deriva de la necesidad de acreditar, de manera previa, la disponibilidad
de recursos.
12. De esta manera, la introducción del requisito de la participación del

Ministerio de Economía y Finanzas obedece a la circunstancia, bien
conocida, de que las normas que ocasionan gastos también genera
graves consecuencias en otros sectores, “pues se alteraría la cadena de
pagos del sistema financiero, ya que al exigirse el desembolso de una
determinada cantidad de dinero para favorecer a unos, podría dejarse de
cubrir necesidades de otros, con el resultado de incumplimiento de
determinados objetivos trazados, lo que produciría un desbalance
financiero, pues cada organismo del Estado programa sus gastos y en
base a su presupuesto planifica los objetivos a realizar (sentencia
recaída en el expediente 0032- 2008-PI/TC, fundamento 16).
13. Es por ello que la concurrencia del Poder Ejecutivo en la adopción de

medidas que generan gasto público se relaciona con la necesidad de
evitar un desbalance en el equilibrio presupuestal. La Constitución
peruana, por esta misma razón, no permite que los congresistas tengan
de forma directa e incondicional iniciativa de gasto público sin la
existencia de un informe favorable previo por parte del Ministerio de
Economía y Finanzas, salvo en lo que se refiere a su propio presupuesto
(artículo 79 de la Constitución).
14. El Congreso de la República no puede reemplazar al Poder Ejecutivo

en la conducción de la hacienda pública, función que le ha sido
encomendada en virtud del artículo 118, inciso 17, de la Constitución.
Esto podría suponer la participación de un órgano particularmente
político en el diseño de aspectos concernientes al manejo de la
economía del Estado, con las consecuencias -bastante conocidas- que
ello puede generar.
15. De este modo, el artículo 79 de la Constitución es un límite directo a la

actividad del legislador, y que se sustenta en la preservación del
equilibrio presupuestal, aspecto indispensable para evitar perjuicios
irreparables en el conjunto de los principios, derechos y valores que se
desprenden de nuestra Ley Fundamental. La materialización de los
derechos fundamentales requiere que el tesoro público sea administrado
de forma responsable, ya que solo a través de la adecuada creación de
gasto, y de su uso racional, es posible la satisfacción de derechos sin la
necesidad de perjudicar otros.
16. Pues bien, del análisis del desarrollo del trámite legislativo de la
Segunda y la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley
31288, se concluye que éstas generan un gasto público que fue creado
por un órgano no competente constitucionalmente para ello, en función
de las consideraciones expuestas. En efecto, como se ha recordado, el
modelo constitucional peruano impide la iniciativa de gasto por parte
de los representantes al Congreso de la República, por lo que el hecho
que se autorice la contratación de trabajadores sujetos al régimen
previsto en el Decreto Legislativo 728, sin que medie la posición
favorable del Poder Ejecutivo, contraviene el mandato previsto en el
artículo 79 de la Constitución.
17. Cabe resaltar que el Poder Ejecutivo observó, entre otros aspectos de la
Ley, también su Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final,
por entender que no tiene sustento técnico-financiero.
18. En definitiva, la imposición al Ejecutivo de la asignación de recursos

adicionales para la implementación de la Ley y para la contratación de
nuevo personal supone necesariamente una iniciativa de gasto. Esta
práctica es inconstitucional porque afecta la conducción del Ejecutivo
respecto de la oportunidad y discernimiento del gasto. Ello además
altera los principios de equilibrio presupuestario, que han sido
consagrados en la constitución para asegurar un orden económico en
beneficio de la población (Constitución Económica). Por estos motivos,
estimo que la Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final de
la Ley impugnada resultan incompatibles con el principio de equilibrio
presupuestal y con la prohibición de iniciativa o aumento de gasto
público por parte de los representantes ante el Congreso de la
República.
19. Ciertamente, no cabe oponerse a la idea de la progresividad de los

derechos. Pero su adecuada implementación requiere de un uso
responsable del tesoro público. Abrir la posibilidad, como ha ocurrido
en este caso, de introducir reformas no formales a las reglas que
orientan la adopción del gasto público supone, en buena cuenta, alterar
la idea de la supremacía normativa de la Constitución.
S.
MONTEAGUDO VALDEZ
VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS

MORALES SARAVIA Y DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto por la posición en mayoría, no estamos de acuerdo con

los extremos en que han declarado fundada la demanda contra la Ley 31288,
que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de la
potestad sancionadora de la Contraloría General de la República.
En sentido contrario, consideramos que, conforme al principio de corrección

funcional, en la interpretación de la Constitución no cabe desvirtuar (ni
aumentar, ni disminuir) las funciones y competencias que el Constituyente ha
asignado a cada uno de los órganos constitucionales; y que, a tenor de los
principios de conservación de la ley y de interpretación de la ley conforme
con la Constitución, al juez constitucional le corresponde, salvar, hasta donde
sea posible, la constitucionalidad de aquella ley expedida por un legislador
democrático. Por ello, estimamos que la demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 31288, debe ser declarada INFUNDADA, siempre y cuando
determinados extremos de dicha ley sean interpretados en un sentido
conforme con la Constitución, tal como exponemos a continuación respecto
de ciertas disposiciones; pero también, debemos reconocerlo, tal como la
posición en mayoría ha interpretado otras disposiciones de esta ley en
sentidos conformes con la Constitución, evidenciando una notable fortaleza
argumentativa.
Nuestras razones son las siguientes:
A. Respecto del argumento de la mayoría en el sentido de que cuando el

artículo 82 de la Constitución establece hasta tres competencias de la
Contraloría de la República, se debe interpretar que sólo posee dos
competencias
1. En reiterada y consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional

se ha sostenido que en la labor de interpretación de la Constitución por
parte del juez constitucional existen determinados principios que
informan su labor. Así, uno de ellos, de relevancia al interpretar las
disposiciones constitucionales que establecen competencias del Estado,
es el principio de corrección funcional. Conforme a este principio: “se
exige al juez constitucional que, al realizar su labor de interpretación,
no desvirtúe las funciones y competencias que el Constituyente ha
asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el
equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto del
respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente
garantizado” [Cfr. Expediente 05854-2005-PA/TC, fundamento 12].

En otras palabras, en la interpretación de las disposiciones
constitucionales sobre competencias estatales, la justicia constitucional
no puede ni aumentar competencias ni disminuir competencias, y
menos desconocerlas. Distinto es el caso de tener que interpretar un
texto, pero incluso en este supuesto se deben preservar de modo estricto
las competencias establecidas por el Poder Constituyente.
2. Al respecto cabe mencionar que gran parte de la argumentación de la

ponencia se fundamenta en una nueva interpretación del artículo 82 de
la Constitución. Dicha disposición establece lo siguiente: “La
Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de
Derecho Público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es
el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la
legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones
de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control”.
3. Como se aprecia, el artículo 82 de la Constitución ha previsto que la

Contraloría General de la República tenga tres competencias:
supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de
las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones
sujetas a control [resaltado agregado].
4. Sin embargo, en el fundamento 54 de la sentencia de autos, se sostiene

lo siguiente: “En consecuencia, este Tribunal interpreta y por tanto
concluye que la potestad sancionadora de la Contraloría se encuentra
incuestionablemente limitada a las dos primeras funciones que el
artículo 82 de la Constitución atribuye a la CGR, esto es, supervisar la
legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado y de las
operaciones de la deuda pública”.
5. Respetuosamente, consideramos que no cabe realizar esta última

interpretación, pues está virtualmente eliminando una competencia
establecida de modo taxativo en la Constitución a favor de la
Contraloría General de la República. Desde nuestro punto de vista, en
la interpretación del artículo 82 de la Constitución se deben respetar las
tres competencias que allí ha establecido el Poder Constituyente a favor
de la Contraloría General de la República. Es cierto que tales
competencias se relacionan, de modo principal -aunque no único-, con
temas presupuestarios y económicos, pero ello no puede justificar que
la justicia constitucional desconozca competencias previstas
expresamente en la Norma Fundamental. La justicia constitucional
puede interpretar disposiciones constitucionales abiertas,
indeterminadas o valorativas, pero lo que no puede hacer es desconocer

competencias establecidas en la Constitución, ni rediseñar la
configuración de un órgano constitucional.
No es ajena la problemática que se expone en la ponencia, pero estamos

convencidos de que le corresponde al Poder Legislativo desarrollar la
Norma Fundamental y, así, delimitar el ámbito material de competencia
de los tribunales administrativos de Servir y de la Contraloría.
B. Respecto del argumento de que es inconstitucional la expresión “grave

afectación al servicio público” debido a que no respeta las únicas dos
competencias que, según la ponencia, tiene la Contraloría
(presupuesto del Estado y endeudamiento público)
6. En el razonamiento que ha llevado a generar este argumento existe una

conexión indesligable con el argumento ya expuesto en el anterior
punto A. Se considera que es inconstitucional el extremo “grave
afectación al servicio público” de uno de los párrafos finales del artículo
46 de la Ley 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República (en adelante LOSNCyCGR),
modificado por el artículo 2 de la Ley 31288, pues, según se afirma en
la ponencia, no es competencia de la Contraloría (según su
interpretación, expuesta en el punto A, de que la Contraloría no tiene
tres competencias, sino que sólo tiene dos, relacionadas con el
presupuesto del Estado y el endeudamiento público).
7. Esto da pie a que en los fundamentos 94 y 95 de la sentencia se sostenga

lo siguiente: “Sin embargo, este Tribunal advierte que el concepto de
“grave afectación al servicio público” regula aspectos que escapan a la
potestad sancionadora de la Contraloría, pues se refiere a la evaluación
de si los servicios estatales afectados pusieron en riesgo la vida o la
salud de terceros. Esto último no se vincula en estricto con bienes
jurídicos relacionados con el principio de legalidad en materia
presupuestaria o con el endeudamiento público, es decir, no guarda
relación con funciones que correspondan a dicho organismo
constitucional autónomo”; y que “En tal sentido, la referencia a la grave
afectación al servicio público contenida en el segundo párrafo final del
artículo 46 resulta inconstitucional, por lo que este extremo de la
demanda debe ser estimado”.
8. Sobre el particular, estimamos que no cabe declarar la

inconstitucionalidad del extremo “grave afectación al servicio público”,
por tres razones:
- La primera, que, tal como hemos sostenido en el punto A, no

corresponde que la justicia constitucional reduzca competencias
que la Norma Fundamental ha otorgado a un órgano constitucional
como la Contraloría y sólo le otorgue validez a las leyes que sean
conforme con esa interpretación reductora (no conforme con el
texto constitucional).
- La segunda, no es posible declarar inconstitucional una ley por lo

que diga su reglamento. Lo que le corresponde a la justicia
constitucional es analizar “la ley” impugnada e interpretarla en los
diversos supuestos que se pueden identificar, incluso en abstracto,
pero lo que no le corresponde hacer es sólo citar un reglamento y
por las razones del reglamento declarar luego la
inconstitucionalidad de la ley.
En el fundamento 91 de la ponencia se sostiene “se debe tomar en
cuenta que el numeral 1.1 del artículo 68 del citado reglamento
establece lo siguiente: ... c) Grave afectación al servicio público.-
Es la lesión producida por la acción u omisión del funcionario o
servidor público, a la prestación de los servicios que el Estado
brinda, directamente o a través de terceros, debido a que los
referidos servicios no lograron su finalidad, no se prestaron de
acuerdo a los estándares aplicables, o en su prestación se afectó o
se puso en riesgo la vida o salud de los funcionarios, servidores
públicos o personas, encargados de la misma. La referida puesta en
riesgo debe estar debidamente acreditada”.
- La tercera, que, en la lógica del principio de interpretación de la

ley conforme con la Constitución (previsto en la Segunda
Disposición Final de la LOTC: Los Jueces y Tribunales sólo
inaplican las disposiciones que estimen incompatibles con la
Constitución cuando por vía interpretativa no sea posible la
adecuación de tales normas al ordenamiento constitucional), el
extremo “grave afectación al servicio público” contenido en uno de
los párrafos finales del artículo 46 de la LOSNCyCGR, modificado
por el artículo 2 de la Ley 31288, puede ser interpretado en un
sentido conforme con la Constitución.
En efecto, la mencionada expresión “grave afectación al servicio
público” puede ser interpretada conforme al artículo 82 de la
Constitución, en el siguiente sentido: “grave afectación al servicio
público, sólo cuando este se refiera a la legalidad de la ejecución
del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública
y de los actos de las instituciones sujetas a control”. De este modo,
la citada expresión se salvaría de cualquier declaratoria de

inconstitucionalidad, por lo que debe declararse infundada la
demanda en este extremo.
Es más, esta interpretación de la ley conforme con la Constitución
ya la ha realizado la propia ponencia en un supuesto similar. En el
fundamento 136 sostiene lo siguiente: “(…) Como puede
apreciarse, su texto contiene una referencia a “los intereses del
Estado” que, en principio, podría parecer ambigua. Sin embargo,
este Tribunal considera que dicha frase debe ser interpretada de
conformidad con el concepto de “perjuicio al Estado” (…)”.
9. De otro lado, por las mismas razones, consideramos que las

infracciones contenidas en los incisos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14,
15, 17, 18, 22, 23, 28 y 32, que contienen la expresión “grave afectación
al servicio público”, son constitucionales, por lo que corresponde
declarar infundada la demanda en estos extremos. En este tenor, no
compartimos lo resuelto en la ponencia, que las declara
inconstitucionales en los fundamentos 114 a 117.
C. Respecto del argumento de que son inconstitucionales determinadas

infracciones debido a que no respetan las únicas dos competencias
que, según la ponencia, tiene la Contraloría (presupuesto del Estado y
endeudamiento público)
10. En el razonamiento que ha llevado a generar este argumento existe,

nuevamente, una conexión indesligable con el argumento ya expuesto
en el anterior punto A. Se considera que son inconstitucionales
determinadas infracciones contenidas en el artículo 46 de la
LOSNCyCGR, modificado por el artículo 2 de la Ley 31288, pues,
según se afirma en la ponencia, no es competencia de la Contraloría
conocer sobre actos que configuran tales infracciones (pues según su
interpretación, expuesta en el punto A, la Contraloría no tiene tres
competencias, sino sólo dos, relacionadas únicamente con el
presupuesto del Estado y el endeudamiento público).
11. En los fundamentos 108 y 109, la ponencia sostiene que a la Contraloría

no le corresponde fiscalizar las siguientes conductas y, por tanto, las
declara inconstitucionales: indebida prestación de servicios, no entrega
de bienes, subsidios o prestaciones económicas en situación de
emergencia, contaminación ambiental que cause o pueda causar
perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales,
contaminación de aguas o sustancias alimenticias o medicinales
destinadas al consumo o bienes destinados al uso público, y que generen
riesgo o causen perjuicio a la vida o la salud, depredación de flora y

fauna, particularmente cuando se utilizan métodos prohibidos o
ilegales, o se alteran los permisos respectivos, y acciones en desmedro
del patrimonio cultural de la nación, como su destrucción, explotación,
comercialización, extracción fuera del país, entre otras.
12. Sobre el particular, estimamos que no cabe declarar la

inconstitucionalidad de dichos extremos, por tres razones:
- La primera, porque el control de tales conductas sí podría resultar

permitido por la tercera competencia de la Contraloría: “actos de
las instituciones sujetas a control”, prevista también en el artículo
82 de la Constitución, y que la ponencia no reconoce.
- La segunda, porque, pese a lo anterior, estas conductas pueden

tener también un correlato con el ejercicio de competencias
presupuestarias e, incluso, de endeudamiento público.
- La tercera, porque, a la luz del mencionado principio de

interpretación de la ley conforme con la Constitución, las aludidas
conductas contenidas en el artículo 46 de la LOSNCyCGR,
modificado por el artículo 2 de la Ley 31288, pueden ser
interpretadas en un sentido conforme con la Constitución, y
establecer que sólo resultarán constitucionales cuando se entienda
que “la indebida prestación de servicios, no entrega de bienes…
[entre otras citadas en los referidos fundamentos 108 y 109], sólo
estén referidas a la legalidad de la ejecución del Presupuesto del
Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las
instituciones sujetas a control”. De este modo, las citadas
expresiones se salvarían de cualquier declaratoria de
inconstitucionalidad. Por ello, las infracciones 6, 24, 25, 26 y 27
del artículo 46 de la LOSNCyCGR, resultan constitucionales,
siempre y cuando se interpreten en el sentido antes expuesto.
D. Respecto del argumento de que se vulnera el derecho de defensa

cuando el extremo del artículo 11 de la LOCGR, modificado por la
Ley 31288, establece la siguiente expresión: “salvo en los casos
justificados señalados en las normas reglamentarias”
13. El artículo 11 de la LOSNCyCGR, modificado por la Ley 31288,

dispone que “Para la determinación de responsabilidades derivadas de
la acción de control, deberá brindarse a las personas comprendidas en
el procedimiento, la oportunidad de conocer y hacer sus comentarios o
aclaraciones sobre los fundamentos correspondientes que se hayan

considerado, salvo en los casos justificados señalados en las normas
reglamentarias”.
14. En los fundamentos 207 a 209, la ponencia sostiene lo siguiente:

“Queda claro que la última oración del párrafo primero del artículo 11
habilita la posibilidad de que las garantías antes señaladas no sean
respetadas en determinados supuestos no identificados, pero que podrán
ser establecidos de forma discrecional por la Contraloría mediante
normas reglamentarias”; “En tal sentido, la frase “salvo en los casos
justificados señalados en las normas reglamentarias” habilita la
posibilidad de privar a las personas comprendidas en un procedimiento
administrativo sancionador de conocer y hacer comentarios o
aclaraciones respecto de los fundamentos que se hayan considerado en
su contra para determinar su responsabilidad en una acción de control”;
y que “Esto implica otorgar un poder inconstitucional a la Contraloría
para materializar a discreción una flagrante vulneración del derecho de
defensa de las personas que se encuentren sometidas a un
procedimiento seguido ante sus instancias administrativas, que
quedarían de esta manera en un estado de total indefensión”.
15. Sobre el particular, a primera vista, se podría asumir que existen razones
para declarar la inconstitucionalidad de dicho extremo. Sin embargo, si
nos atenemos a las exigencias que plantea el principio de interpretación
de la ley conforme con la Constitución, en el sentido de que antes de
declarar la inconstitucionalidad de una ley corresponde a la justicia
constitucional identificar alguna tesis interpretativa que salve a la ley
de su declaratoria de inconstitucionalidad, estimamos que existe una
opción interpretativa que puede lograr tal cometido.
16. En efecto, si revisamos otras disposiciones del ordenamiento jurídico

peruano, es posible apreciar que el derecho fundamental de defensa
puede limitarse en algunas circunstancias, aunque ciertamente
excepcionales y justificadas. Por ejemplo, el artículo 18 del Nuevo
Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley 31307, establece, en
cuanto a las medidas cautelares, que “(…) El juez, atendiendo a los
requisitos dicta la medida cautelar sin correr traslado al demandado
(…)” [resaltado agregado]. Se puede verificar que, dada la finalidad de
protección efectiva de los derechos fundamentales y con el objetivo de
evitar un daño irreparable, el legislador ha previsto que el juez, sin
correr traslado previo al demandado (para que haga valer su derecho de
defensa), puede dictar una medida cautelar. Esta es una restricción leve
del derecho de defensa, pero claramente está justificada por la finalidad
y objetivo antes mencionados. Y es una restricción de grado leve

porque, luego de dictada la medida cautelar, esta será notificada al
demandado, quien podrá ejercer su derecho de defensa a lo largo de
todo el proceso constitucional.
El derecho de defensa no es un derecho absoluto. Lo importante en

estos supuestos no es examinar si pueden existir restricciones al derecho
de defensa, pues claramente pueden ocurrir, y existen. Lo importante
en estos supuestos es examinar si existen las justificaciones de tales
restricciones, o no.
17. Otro ejemplo. El artículo 11 de la Ley Orgánica del Ministerio Público,

aprobado por el Decreto Legislativo 052, prescribe lo siguiente: “El
Ministerio Público es el titular de la acción penal pública, la que ejercita
de oficio, a instancia de la parte agraviada o por acción popular, si se
trata de delito de comisión inmediata o de aquéllos contra los cuales la
ley la concede expresamente” [resaltado agregado]. En el mismo
sentido, el Nuevo Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto
Legislativo 957, prevé en el artículo 60 que “1. El Ministerio Público
es el titular del ejercicio de la acción penal. Actúa de oficio, a instancia
de la víctima, por acción popular o por noticia policial” [resaltado
agregado]. Conforme a tales artículos, se permite que el Ministerio
Público pueda realizar determinadas acciones de oficio, lo que quiere
decir que podría hacerlo sin antes haberle corrido traslado de sus
investigaciones al investigado. Esta también es una restricción leve al
derecho de defensa, pues, con posterioridad a los actos iniciales del
fiscal y durante las diferentes etapas del proceso penal, se pondrán en
conocimiento del investigado o inculpado todas estas actuaciones, de
modo que pueda ejercitar su derecho de defensa.
18. En el presente caso, estimamos que se puede realizar una interpretación

de la expresión “salvo en los casos justificados señalados en las normas
reglamentarias”, contenida en el artículo 11 de la LOSNCyCGR,
modificado por la Ley 31288, para que así resulte compatible con la
Constitución.
19. Para ello, es necesario analizar el artículo 10 de la LOSNCyCGR. Dicha

disposición establece que:
La acción de control es la herramienta esencial del Sistema, por la cual

el personal técnico de sus órganos conformantes, mediante la aplicación
de las normas, procedimientos y principios que regulan el control
gubernamental, efectúa la verificación y evaluación, objetiva y
sistemática, de los actos y resultados producidos por la entidad en la
gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones

institucionales.
(…) Como consecuencia de las acciones de control se emitirán los

informes correspondientes, los mismos que se formularán para el
mejoramiento de la gestión de la entidad, incluyendo el señalamiento
de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado. Sus
resultados se exponen al Titular de la entidad, salvo que se encuentre
comprendido como presunto responsable civil y/o penal. [Resaltado
agregado].
20. En esta línea, consideramos que la única forma de que sea justificada la
restricción del derecho de defensa de una persona por parte de la
expresión “salvo en los casos justificados señalados en las normas
reglamentarias” contenida en el artículo 11 de la LOSNCyCGR, es que
esta excepción sea utilizada con expresión de motivos (pues toda
excepción exige una carga de justificación), y que sólo pueda operar
hasta antes de la elaboración del informe en el que se identifique
responsabilidad de dicha persona (lo que se desprende del
procedimiento de control antes citado en el artículo 10 de la
LOSNCyCGR).
21. Por tanto, concluimos en que la expresión “salvo en los casos

justificados señalados en las normas reglamentarias”, contenida en el
artículo 11 de la LOSNCyCGR, modificada por la Ley 31288, no es
inconstitucional; siempre y cuando se interprete del siguiente modo:
“salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias,
con expresión de motivos y pudiendo operar sólo hasta antes de la
elaboración del informe en el que se identifique la responsabilidad de
una persona”.
SS.
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO

2021 Ai

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

2021 Ai

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

2021 Ai

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Pleno.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Respecto al punto resolutivo 4 de la sentencia, votaron a favor los magistrados

Chávez. El magistrado Monteagudo Valdez disiente en parte, pues considera

que son inconstitucionales la Segunda y Tercera Disposición Complementaria

Los magistrados Morales Saravia (presidente) y Domínguez Haro emitieron

Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad

Caso de la potestad sancionadora de la

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31288,

B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA

B-4. AUDIENCIA PÚBLICA

§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA

§2. MATERIAS CONTROVERTIDAS

§3. LOS ALCANCES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA

§4. ELPRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

§5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

5.1. Alegatos de inconstitucionalidad del artículo 46

5.2. Análisis de las disposiciones generales del artículo 46

5.3. Conductas infractoras que no se refieren a la competencia

5.4. Conductas infractoras que se refieren a la grave afectación

5.5. Conductas infractoras que contienen conceptos jurídicos

5.5.1. Interpretación de las frases referidas a la normativa

5.5.2. Interpretación de la frase “influir de cualquier

5.5.3. Interpretación de la frase “que colisionen con los

5.5.4. Interpretación de la frase “Contravenir al mandato

5.5.5. Interpretación de la frase “demorar de manera

5.5.6. Interpretación de la frase “interés público”

§6. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE

§7. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO

§8. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE

§9.EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA SOBRE LOS PROCESOS EN

Con fecha 26 de julio de 2021, el Poder Ejecutivo, representado por su

Por su parte, con fecha 7 de octubre de 2021, el apoderado especial del

Las partes presentan una serie de argumentos que, a manera de resumen, se

Los argumentos expuestos en la demanda por el procurador público

- Precisa que las disposiciones impugnadas son:

(i) el artículo 2, en cuanto modifica los artículos 11 (primer párrafo), 46

y de la Contraloría General de la República;

(ii) la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 31288; y,

(iii) la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley 31288.

- Argumenta que el artículo 2 de la ley impugnada modificó el primer

- Asevera que estas excepciones al derecho de los investigados a conocer

- Acota que el derecho de defensa implica que los servidores o

- Respecto a la modificación del artículo 46 de la Ley 27785, refiere que

- Manifiesta que en la Sentencia 00020-2015-PI/TC, el Tribunal

- Puntualiza que en la referida sentencia se determinó que el uso de estas

- Alega que el TC ya ha precisado que el subprincipio de tipicidad o

- Precisa que el principio de tipicidad también se encuentra reconocido

- Enfatiza que la tipificación de infracciones en materia de responsabilidad

2015-PI/TC. Sin embargo, afirma que ello no ha ocurrido, pues la

- Esto se apreciaría en el uso de expresiones tales como “normativa de

- Por tanto, considera que la nueva disposición incurre en el mismo defecto

- De otro lado, aduce que la modificación del artículo 47 de la Ley 27785

- Agrega que esto evidencia la falta de proporcionalidad entre las

- Afirma que se debe realizar una ponderación. Por un lado, la evidente

- Sostiene que esta ponderación es particularmente relevante respecto de

servidores responsables. En ese sentido, advierte que las sanciones no

- Asevera que la Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final de

- Precisa que la Segunda Disposición Complementaria Final dispone que