CONTENTIEUX ADMINISTRATIFS

I- Principe juridique
A- Principe de séparation de pouvoirs

Le principe de séparation de pouvoir consiste à savoir comment s’exerce le juge par

rapport au pouvoir exécutif. En effet, ce principe distingue le pouvoir du juge du pouvoir
exécutif.

B- Principe de la dualité des juridictions

Etant donné le statut du pays qui était colonie française, le système juridique française
a été imposé au sein du pays. Dans cette optique, le principe de la dualité des juridictions a été
instauré dans le cadre des organisations juridictionnelles dans le pays. Sur ce, ce principe
consiste en l'existence de deux ordres juridictionnels séparés : l'ordre administratif et l'ordre
judiciaire, ayant à leur tête respectivement le Conseil d'État et la Cour de cassation.

Dans le cadre du contentieux administratifs Malagasy, le principe de la dualité des

juridictions se base sur le fait que des juridictions spécialisées ont la charge des affaires en
relation avec les contentieux administratifs. Ces juridictions sont à l’origine chargées de juger
l’administration. Ce principe se fonde sur le fait que l’Administration a pour objectif la
satisfaction de l’intérêt général donc il s’avère nécessaire de juger cette administration suivant
leur grandeur ; aussi, sur le fait que cette Administration possède le pouvoir d’organisation
générale du pays donc il se doit de le juger suivant ce statut ; et enfin, le juge administratif
doit être indépendant dans ses jugements en rapport avec les actions de l’Administration.

II- Cadre juridique

A- Loi organique n°2004-036 du 1er octobre 2004 relative à la Cour suprême
et des trois cours la composant
1- Rappel sur la Cour Suprême

La Loi n° 61-013 du 19 juillet 1961 portant création de la Cour Suprême ;

l'Ordonnance modifiée n° 62-074 du 29 septembre 1962 relative aux jugements des comptes
et au contrôle des collectivités publiques et établissements publics.

La Cour Suprême comprend la Formation de Contrôle, la Chambre administrative et la

Chambre des comptes. Mais la Constitution de la République de Madagascar du 18 septembre
1992 modifiée par les lois constitutionnelles n° 95-001 du 8 avril 1998 a érigé ces trois

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Chambres en Cours autonomes à savoir la Cour de Cassation, le Conseil d'Etat, la Cour des
Comptes, dotées chacune de chefs de Cour.

La Cour Suprême a son siège à Antananarivo. Elle est chargée de veiller au

fonctionnement régulier des juridictions de l'ordre judiciaire, administratif et financier. Son
ressort s'étend sur tout le territoire de la République. La Cour Suprême comprend : la Cour de
Cassation ; le Conseil d'Etat ; la Cour des Comptes.

La Cour Suprême est dirigée par un Premier Président et un Procureur Général. Le

Premier Président est secondé par trois Vice-Présidents qui sont respectivement le Président
de la Cour de Cassation, le Président du Conseil d'Etat et le Président de la Cour des Comptes.

Le Procureur Général est secondé par le Procureur Général de la Cour de Cassation, le

Commissaire Général de la loi et le Commissaire Général du Trésor Public. Ils sont
respectivement nommés par décret pris en Conseil des Ministres sur proposition du Garde des
Sceaux, Ministre de la Justice après consultation du Conseil Supérieur de la Magistrature ; les
autres membres et les auditeurs sont nommés par décret sur proposition du Garde des Sceaux,
Ministre de la Justice.

Etant donné que c’est la Constitution qui est notre loi fondamentale, toute organisation
administrative et juridictionnel doit se référer à elle. Ainsi, les constitutions existantes et
révisées surtout pour notre Constitution de la Quatrième République du 11 Décembre 2010
reflètent le maintien et l’existence du Conseil d’Etat.

La loi organique n°2004-036 du 1er octobre 2004 consacre définitivement l’existence

et l’effectivité du Conseil d’Etat.

2- Le conseil d’Etat
a) Organisation

Le Conseil d'Etat est dirigé par le Président et le Commissaire Général de la loi. Ils
sont choisis parmi les Magistrats les plus anciens dans le grade le plus élevé de l'ordre
administratif en poste à la Cour Suprême. Le Conseil d'Etat est composé de Chambres dont le
nombre est fixé par le règlement intérieur. Une Chambre comprend un Président de Chambre ;
des conseillers ; des auditeurs.

Les Magistrats du siège du Conseil d'Etat sont répartis dans les différentes Chambres
par le Premier Président de la Cour Suprême sur proposition conforme du Vice-Président
concerné et après avis du Procureur Général de la Cour Suprême. Les attributions de chaque

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Chambre sont déterminées par le règlement intérieur de la Cour Suprême. Le Commissariat
Général du Conseil d'Etat comprend le Commissaire Général de la loi, chef du parquet ; les
Commissaires de la loi ; les auditeurs.

b) Attribution

Le Conseil d'Etat est juge de droit commun du contentieux administratif ; il juge les
recours en annulation des actes des autorités administratives centrales ou provinciales ; il
statue sur les réclamations contentieuses en matière fiscale ; il connaît des recours de pleine
juridiction pour les faits dommageables occasionnés par les activités de l'administration ; il
assure le contrôle de légalité et de conventionnalité des actes de portée générale des organes
des provinces autonomes.

Il statue en appel ou en cassation sur les décisions rendues par les juridictions
administratives dans les provinces autonomes ; Il est juge des contentieux électoraux
déterminés par la loi. Il exerce un contrôle technique sur les juridictions administratives. Il
peut être consulté par le Premier Ministre et par les Gouverneurs des Provinces Autonomes et
procéder à des études sur des textes de loi et sur l'organisation, le fonctionnement ou les
missions des services publiques. Il peut être consulté par certaines autorités publiques. La
demande de consultation par les autorités publiques citées aux alinéas précédents est adressée
au Président du Conseil d'Etat et comporte une copie destinée au Commissaire Général de la
Loi (Son rôle n’a pas changé, il est chargé de dire le droit, il ne représente pas
l’Administration qui a la direction de la législation du contentieux pour se faire).

B- La loi organique n°2001-025 du 9 avril 2003 relative aux tribunaux

administratifs et financiers

La présente Loi fixe les règles relatives à l'organisation, au fonctionnement et aux

attributions des tribunaux administratifs et des tribunaux financiers ainsi que celles relatives à
la procédure applicable devant elles.

1- Tribunaux administratifs
a) Organisation et fonctionnement

Le Tribunal administratif comprend :

- au siège : un président et des conseillers ;

- au commissariat administratif (chef du parquet) : un commissaire administratif et
un ou plusieurs substituts ;

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 il a pour mission d'exposer au Tribunal administratif les questions que présente à juger
chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant ses conclusions, son
appréciation qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait, de l'espèce et sur les règles
de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience,
le litige soumis à la juridiction. Il rend compte annuellement de son activité au Commissaire
Général de la Loi près le Conseil d'Etat.

- un greffe.
b) Attributions

Le Tribunal administratif connaît, en premier ressort :

- contrôle de légalité des actes et décisions des autorités provinciales lorsqu'ils ne

sont pas de portée générale ;
- du contrôle de légalité des actes des autorités des Collectivités Territoriales
Décentralisées et de leurs établissements publics ;
- des recours en annulation des actes et contrats administratifs souscrits par ces
mêmes autorités ;
- des actions visant à mettre en jeu la responsabilité administrative desdites
Collectivités Administratives Décentralisées ;
- du contentieux des impôts et taxes conformément au Code Général des Impôts
perçus au profit de ces mêmes collectivités et de leurs établissements publics.
- de toutes requêtes contentieuses afférentes aux élections provinciales régionales et
communales.

Le Tribunal administratif est juge de droit commun des actes ou des contrats
administratifs conclus par une autorité administrative située dans son ressort territorial.

Le Tribunal administratif peut être consulté par les autorités provinciales ou celles des
Collectivités Territoriales Décentralisées, ainsi que par le Délégué Général du Gouvernement
dans la Province pour donner son avis sur tout projet de texte relatif à l'organisation, au
fonctionnement et aux missions desdites collectivités et des organismes y rattachés. Le
Tribunal administratif peut également être consulté sur les difficultés d'application ou
d'interprétation d'un texte.

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 c) Procédure
- Forme des requêtes : doivent être écrites, Les requêtes sont enregistrées à leur
arrivée sur le registre d'ordre tenu au Greffe de la juridiction. Elles sont en outre
marquées, ainsi que les pièces qui y sont jointes, d'un timbre à date. La requête est
personnelle et ne doit viser qu'une seule décision à la fois.

Les requêtes introductives d'instance doivent contenir sous peine d'irrecevabilité : les
nom, profession ou qualité et domicile du demandeur ; les moyens et conclusions ; la copie de
la décision attaquée. Les pièces justificatives estimées nécessaires sont jointes aux requêtes

Les requêtes et pièces jointes doivent être accompagnées d'autant de copies certifiées
conformes par le requérant qu'il y a de parties en causes. Lorsqu'aucune copie n'est produite
ou lorsque le nombre de copies n'est pas égal à celui des parties ayant un intérêt distinct,
auxquelles le Président de la juridiction en aurait ordonné la communication, le demandeur est
invité par le Greffier à produire les copies nécessaires dans un délai qu'il fixe.
Exceptionnellement, le Président pourra, dispenser le demandeur de la remise du double de
certains documents tels que livres de comptabilité, registres divers.

- Présentation des requêtes : Les parties peuvent se présenter elles-mêmes devant

le Tribunal administratif. Elles peuvent également se faire représenter par un
avocat ou par un mandataire justifiant de son mandat soit par un acte sous-seing
privé légalisé, soit par acte authentique, soit par acte enregistré. Les collectivités
publiques sont représentées devant la juridiction administrative conformément à la
législation en vigueur. La requête présentée par plusieurs personnes physiques ou
morales doit, sous peine d'irrecevabilité, comporter la désignation d'un
représentant unique parmi les signataires.
- Délai de présentation des requêtes :

Le délai de recours en annulation contre les décisions et les actes des autorités des
Collectivités Territoriales Décentralisées et de leurs établissements publics est de 4 trois mois
à compter de leur notification ou de leur publication. Le délai de recours en annulation contre
les décisions et les actes des autorités des Provinces Autonomes est de trois mois à compter de
leur réception par le Délégué Général du Gouvernement qui en délivre récépissé.

En matière de plein contentieux et sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne

peut être saisie que par voie de recours contre une décision préalable de l'administration. Les
délais inférieurs à trois mois, prévus par les textes spéciaux doivent être mentionnés dans la

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notification de la décision. Le silence gardé plus de quatre mois sur une réclamation par
l'autorité compétente vaut décision de rejet. Cette décision implicite ouvre le délai de recours
contentieux de trois mois.

Toutefois, en matière de plein contentieux, une décision expresse intervenant après la

période de quatre mois de silence de l'administration rouvre le délai du recours contentieux.
La requête présentée avant l'expiration du délai de réponse de l'administration est cependant
recevable dès lors que le juge statue après l'expiration dudit délai. Si l'autorité administrative
est un corps délibérant, le délai de quatre mois précités est prorogé, le cas échéant, jusqu'à la
fin de la première session légale qui suivra le dépôt de la réclamation. Les dispositions du
présent article ne dérogent pas aux textes ayant introduit des délais spéciaux d'une autre
durée.

Le recours administratif ou l'action présentée dans les délais du recours contentieux

devant une juridiction incompétente proroge les délais dudit recours. Les délais du recours
contentieux prévus ci-dessus sont augmentés, s'il y a lieu des délais de distance dans les
conditions fixées par les articles 129 et 130 du Code de procédure civile. Toutefois, compte
tenu de leur éloignement, les parties peuvent faire élection de domicile au siège de la
juridiction saisie. La notification des actes de procédures sont valablement faites à ce domicile
élu.

2- Tribunaux financiers
a) Organisation et fonctionnement

Un Tribunal financier comprend :

1 - au siège : - un Président ; - des Conseillers ;

2 - au Commissariat financier : - un Commissaire financier ; - un ou plusieurs

Substituts.

3 - un greffe.

b) Attributions

Le Tribunal financier juge en premier ressort les comptes des comptables publics des
Collectivités Territoriales Décentralisées et des Etablissements ou Organismes publics y
rattachés d'une part ; ceux des comptables de fait desdites collectivités, d'autre part. Toutefois,
des textes réglementaires fixeront les conditions et limites de l'apurement administratif des

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comptes de certaines Collectivités Territoriales Décentralisées et des Etablissements ou
Organismes publics y rattachés.

Le Tribunal financier procède : a. au contrôle de l'exécution des budgets des

Collectivités Territoriales Décentralisées et à l'examen de leur gestion ; b. au contrôle des
comptes et de la gestion des Etablissements publics à caractère administratif ou industriel et
commercial et des entreprises relevant desdites collectivités ; c. au contrôle des actes
budgétaires d'une Collectivité Territoriale Décentralisée sur saisine du Représentant de la
Province Autonome en cas de défaut d'adoption dans les délais légaux, d'absence d'équilibre
réel, ou de défaut d'inscription ou de mandatement d'une dépense obligatoire.

Le Tribunal financier peut être consulté par les autorités provinciales ou celles des
Collectivités Territoriales Décentralisées ainsi que par le Délégué Général du Gouvernement
dans la Province pour donner son avis sur tout projet de texte d'ordre budgétaire, financier ou
comptable concernant lesdites collectivités.

III- Rappel sur les recours juridictionnels en contentieux administratifs

Le recours juridictionnel est l’acte de procédure par lequel une personne saisit au
principal une juridiction pour des prétentions ou conclusions dont elle veut faire connaitre le
bien fondé. On dit « au principal » car ceci permet de distinguer les recours proprement dits
d’autres demandes, telles que par exemple celles qui tentent à obtenir du juge avant le
règlement de la demande principale, le prononcé de mesures d’instruction ou de mesures
conservatoire (sursis à exécution, référé, etc.).

Le recours juridictionnel se distingue aussi des recours administratifs dont peuvent être
saisis les autorités administratives avant la saisine d’une juridiction.

Le recours juridictionnel est facultatif, les autorités administratives et les administrés

sont libres d’apprécier s’il convient à leur intérêt d’agir en justice ou bien de renoncer au
recours exercé (désistement). Cependant, des textes par exception prévoient que le recours est
obligatoire dans certains cas. Par exemple, pour l’administration (représentant de l’Etat)
lorsqu’elle estime que des décisions prises par des autorités décentralisées sont illégales.

Le recours juridictionnel n’est suspensif de l’exécution d’une décision administrative,

sauf si le juge administratif en a décidé autrement à la suite d’une demande de sursis à
exécution formulée par le requérant.

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 IV- Rappel sur LRPC ou LPRJ et LPEP
A- Le recours de plein contentieux ou le recours de pleine juridiction

Le recours de plein contentieux est un recours qui tente à prouver au juge la question
de l’existence ou de l’étendu d’une situation juridique individuelle et subjectif d’un droit
particulier et personnel. Dans ce cadre, le requérant prétend avoir droit quelque chose de la
part de l’Administration.

Pour réaliser un RPC, il doit y avoir une décision obligatoire de l’Administration.

Ainsi, l’intéressé doit saisir l’Administration, pour fait entendre ses prétentions et savoir la
réponse de l’autorité administrative concernée. La réponse de l’Administration qui équivaut à
une décision peut être implicite ou explicite (art. 137 de la loi 2004-036 et art.17 de la loi
2001-025).

A cet effet, la réponse est dite explicite quand l’administration répond formellement à
la demande de l’intéressé ; et la réponse est implicite si l’administration reste silencieuse
pendant le délai de 4 mois qui lui a été imparti légalement.

B- Le recours pour excès de pouvoir ou RPEP

Le recours pour excès de pouvoir est la pièce maitresse du contentieux de l’annulation.

Il constitue la sanction du principe de légalité. En effet, c’est un recours qui tente à faire
annuler par le juge administratif une décision administrative considérée comme irrégulière.
C’est un recours de droit commun en ce sens qu’il est ouvert quant aux toutes décisions
administratives sans qu’il soit besoin qu’un texte particulier le prévoit. Le RPEP ne peut être
écarté qu’en vertu d’une disposition expresse formulée dans ce sens. Les moyens d’annulation
dans le cadre d’un RPEP peuvent être regroupés en 4 catégories : L’incompétence l’auteur de
l’acte qui est à distinguer de la juridiction, Les vices de formes, La violation de la loi et le
détournement de pouvoir.