IBAMA

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Gestão do uso dos recursos

pesqueiros marinhos no Brasil
José Dias Neto
Ministério do Meio Ambiente
Izabella Teixeira
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente

e dos Recursos Naturais Renováveis
Aberlado Bayma
Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Floresta

Américo Ribeiro Tunes
Coordenação-Geral de Autorização de Uso e

Gestão da Fauna e Recursos Pesqueiros
Clemeson José Pinheiro da Silva
Coordenação de Recursos Pesqueiros - IBAMA-DF

Hiram Lopes Pereira - Substituto
Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada

sem autorização expressa do autor e do editor.
Produção Editoral
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
Centro Nacional de Informação Ambiental
SCEN, Trecho 2, Edifício-Sede do Ibama
CEP: 70818-900 - Brasília-DF
Telefone: (61) 316-1225 /// 3316-1294
Fax: (61) 3307-1987
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2 Edição
Brasília
2010
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
Ministério do Meio Ambiente
Gestão do uso dos recursos

pesqueiros marinhos no Brasil
José Dias Neto
Produção Editoral
Centro Nacional de Informação Ambiental

Jorditânia Souto Santos
Revisão
Vitória Rodrigues
Enrique Calaf
Maria José Teixeira
Capa/Diagramação
Paulo Luna
Catalogação na fonte
Helionídia Carvalho
D541g Dias Neto, José.

Gestão do uso dos recursos pesqueiros marinhos
no Brasil/José Dias Neto. – Brasília: Ibama, 2010.
242 p.: il.; 22 cm.
Inclui Bibliografia
ISBN 85-7300-150-X
1. Recursos pesqueiros. 2. Recursos marinhos.

3. Pesca marítima. 4. Gestão ambiental. I. Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.
II. Título.
CDU (2.ed.) 639.2
Aos meus pais, José Dias e Gizelda (in memoriam),
pela vida e sabedoria com que
conseguiram encaminhar-me na vida.
À Jacinta, pelo amor, compreensão,

apoio e companheirismo nesta caminhada.
Ao Bruno, Fernando e André, como incentivo.

Agradecimentos
Agradecimento especial à Dr.ª Ione Egler pelo particular

processo de orientação, traduzido em muito mais do que algumas
de suas preciosas horas, mas, principalmente, em um debate franco
e construtivo de encontro de saberes, quando da elaboração da
dissertação que originou este trabalho.
Aos professores, funcionários e colegas do CDS agradeço os
ensinamentos, a gentileza e a troca de experiências proporcionadas.
Ao Ibama e seus dirigentes que não me faltaram com o
apoio nas distintas fases do mestrado que culminou com a
dissertação que resultou neste trabalho.
Ao Prof. Dr. Melquíades Pinto Paiva, pelo incentivo e apoio,
meu respeitoso agradecimento.
Um agradecimento carinhoso aos amigos Carlos José de
Sousa Silvio, Enrique Calaf Calaf, Geraldo Clélio Batista dos
Santos, Jacinta de Fátima Oliveira Dias, Joaquim Benedito da Silva
Filho, José Heriberto Menezes de Lima, Lia Drumond Chagas
Dornelles, Maria José Gualda Oliveira, Sebastião Saldanha Neto,
Simão Marrul Filho e Vitória Adail Brito Rodrigues pelas
importantes contribuições.
À minha irmã Maria das Dores de Oliveira Filgueira pela
caprichosa revisão final da dissertação que originou este trabalho.
Finalmente, especial agradecimento ao Prof. Dr. Miguel
Pretere Jr. e ao Prof. Dr. Joseph Weiss pelas importantes sugestões
e contribuições.
Resumo
Este trabalho analisa a crise da pesca marítima nacional

sob a ótica do papel do Estado, que é o ator principal no processo
de gestão do uso dos recursos pesqueiros. Assim, parte-se da base
teórica e conceitual disponível na literatura especializada e dos
dados e informações existentes sobre a pesca marítima e sua gestão
nos últimos quarenta anos para buscar esclarecer as causas e
conseqüências da crise específica da pesca marítima no país. Nesta
perspectiva, analisam-se as políticas públicas voltadas para a gestão
da pesca marítima brasileira, avalia-se a implementação de alguns
dos seus principais instrumentos, como os planos, incentivos e
subsídios, a legislação, a regulamentação e a fiscalização, e
examinam-se as conseqüências dessas políticas para o conjunto dos
recursos explorados. Discutem-se, também, os seus resultados para
os segmentos sociais envolvidos – pesca artesanal ou de pequena
escala e industrial. Uma análise específica é apresentada para a
sardinha-verdadeira, Sardinella brasiliensis, as lagostas, Panulirus
argus e Panulirus laevicauda, e o camarão, Farfantepenaeus subtilis,
da costa norte, que representam os principais recursos pesqueiros
das regiões Sudeste-Sul, Nordeste e Norte, respectivamente. Conclui-
se que há fortes indícios de que o Estado brasileiro foi o principal
ator responsável pela crise, ao fracassar na missão de promover o
uso sustentável dos recursos pesqueiros. Partindo-se das
especificidades da crise da pesca marítima brasileira, o presente
trabalho propõe a adoção de um processo de gestão para a

superação dessa crise e a promoção do uso sustentável dos recursos
marítimos nacionais.
10
Abstract
The present paper analyses the national marine fishery

crisis from the perspective of the role of the State, which plays the
major role in the management process of the use of the fishery
resources. Therefore, the paper starts from the available theoretical
and conceptual basis found in the specialized literature as well as
the existing data and information about the marine fishery and its
management in the last forty years, in an attempt to clear up the
causes and consequences of the specific marine fishery crisis in the
country. From this perspective, the paper analyzes the public policies
turned to the management, and the implementation of some of its
main instruments, such as plans, incentives and subsidies,
legislation, regulation and enforcement, end examines the
consequences of these policies to the set of the exploited resources.
The work also discusses their results to the social segments involved
– artisan fishing or small scale and industrial. Specific analyses are
presented for Brazilian sardine (Sardinella brasiliensis), lobsters
(Panulirus argus e Panulirus laevicauda) and shrimp (Farfantepenaeus
subtilis) of the North Coast, which represent the main fishing
resources of the Southeast, Northeast and North regions,
respectively. The conclusion reached is that there is strong evidence
that the Brazilian State was the main actor responsible for the crisis,
as it failed in its mission to promote the sustainable use of fisheries’
resources. Starting from the specificities of the Brazilian marine
fishery crisis, the present dissertation proposes the adoption of a
management process aiming to overcome the crisis and to promote
the sustainable use of the national marine resources.
Sumário
Lista de tabelas ................................................................................................ 17
Lista de figuras ................................................................................................ 19
Lista de abreviaturas .................................................................................... 21
1. Introdução ................................................................................................... 25
2. Considerações iniciais ............................................................................ 29
2.1 O Conceito ............................................................................................ 29
2.2 O contexto da pesca marítima mundial .............................. 29
2.3 A pesca marítima no Brasil ......................................................... 36
2.4 O Objetivo do trabalho .................................................................. 39
2.5 Variáveis utilizadas .......................................................................... 40
3. Características e conceitos básicos relacionados à

gestão do uso dos recursos pesqueiros................................... 41
3.1 Os recursos pesqueiros marinhos

e seus usos ............................................................................................. 41
3.1.1 O ambiente marinho ........................................................... 42

31.2 Efeitos da pesca sobre os recursos
biológicos e a socioeconomia da pesca ...................... 45
3.1.3 A propriedade e o acesso ao uso dos
recursos pesqueiros marinhos ....................................... 62
3.2 O papel do Estado e das políticas de uso .............................. 68
3.2.1 Aspectos históricos e evolutivos

do papel do Estado .............................................................. 68
3.2.2 O papel das políticas públicas ........................................ 73
3.2.3 As Instituições ......................................................................... 75
3.3 A Gestão do uso sustentável dos recursos ............................. 78
3.3.1 Objetivos ....................................................................................... 79

3.3.2 Pontos de referência ............................................................... 83
3.3.3 Possíveis medidas de regulamentação ........................ 86
3.3.4 Aspectos institucionais ........................................................ 88
3.3.5 As dificuldades enfrentadas ............................................ 91
3.4 Do papel da pesquisa científica .................................................. 92
4. A realidade da pesca marítima no Brasil ....................................... 95
4.1 O caso do Estado brasileiro .......................................................... 95
4.2 Características dominantes e

potencialidades do mar brasileiro .............................................. 101
4.3 Principais características da pesca

marítima do Brasil .............................................................................. 108
4.4 Aspectos legais ..................................................................................... 112
4.5 O aparato burocrático e as políticas públicas ......................... 120
14
4.5.1 Dos anos de 1960 a 1980 ....................................................... 121

4.5.2 Os anos de 1990 ...................................................................... 136
4.5.3 Os anos de 2000 e 2001 ....................................................... 143
4.5.4 Considerações finais ............................................................ 145
4.6 O setor produtivo e suas representações .................................. 147
4.7 O desempenho do setor produtivo – a

evolução da produção e o fantasma da crise ......................... 152
4.8 Situação dos principais recursos e pescarias ..................... 158
4.8.1 A sardinha ................................................................................ 160

4.8.2 A lagosta .................................................................................... 171
4.8.3 O camarão da costa norte ................................................... 179
5. Conclusão e sugestões ............................................................................. 191
5.1 Algumas considerações e conclusão sobre

a pergunta-hipótese .......................................................................... 191
5.2 As possíveis alternativas de solução ............................................ 196
5.2.1 Um novo olhar para o problema ...................................... 196

5.2.2 Proposta de modelo de gestão ............................................ 199
5.2.3 Estratégias para implementação ...................................... 208
5.2.4 Possíveis riscos ....................................................................... 212
Referências bibliográficas .......................................................................... 217
Apêndice ........................................................................................................... 231
15
Lista de Tabelas
Tabela 4.1 – Estimativa dos potenciais de produção anual

de pescado estuarino/marinho do Brasil, por
regiões costeiras, considerando os recursos
pelágicos e demersais (Dias-Neto & Mesquita,
1988). .................................................................................... 105
Tabela 4.2 – Produção da pesca extrativa e da aqüicultura

do mar e de água doce e total, no período de
1994 a 1999. ....................................................................... 155
Tabela 4.3 – Produção brasileira total, industrial e artesanal

anual de pescado estuarino/marinho e
respectiva participação relativa, no período de
1994 a 1999. ...................................................................... 156
Lista de Figuras
Figura 2.1 – Produção mundial da pesca extrativa e da

aqüicultura, no período de 1950 a 1998 (FAO,
2000). ....................................................................... 30
Figura 2.2 – Produção marinha e continental dos doze

principais produtores, no ano de 1998 (FAO,
2000). .................................................................................... 31
Figura 2.3 - Produção mundial da pesca extrativa marinha

de 1950 a 1999 (FAO, 1985, 1987 e 2000). .......... 32
Figura 2.4 – Relação entre a produção de 1998 e a máxima

já obtida (FAO, 2000). ................................................. 33
Figura 3.1 – Primeira visão global da distribuição

geográfica da produção vegetal (o
fitoplâncton) dos oceanos, base das cadeias
alimentares que dão lugar às pescarias
marinhas (FAO, 1994, apud Caddy &
Griffiths, 1996). ................................................................ 44
Figura 3.2 – Possíveis comportamentos de uma pescaria

(modificada – Aragão & Dias-Neto, 1988). ............ 48
Figura 3.3 – A dinâmica de uma coorte (Sparre &

Venema, 1997). .............................................................. 51
Figura 3.4 – Representação gráfica dos resultados

hipotéticos da análise de Thompson & Bell
baseada em comprimento, para uma dada
pescaria (Sparre & Venema, 1997). ........................... 53
Figura 3.5 – Curva de captura, por recruta (Y/R), para

diferentes idades de primeira captura (Tc).
(Sparre & Venema, 1997). ........................................... 54
Figura 3.6 – Ilustração da aplicação dos modelos de

Schaefer & Fox para uma pescaria hipotética
(Sparre & Venema, 1997). ........................................... 57
Figura 3.7 – Modelo econômico de uma pescaria

composta de uma só espécie, de um só sistema
de pesca e de um só conjunto de pescadores
(Troadec, 1984). ............................................................... 59
Figura 3.8 – Modelo geral de mudança de política

enfocando coalizões de defesas competentes
dentro de subsistemas políticos (Sabatier,
1988). .................................................................................... 74
Figura 4.1 – Correntes marítimas da costa brasileira

(modificada – Matsuura, 1995). ................................. 103
Figura 4.2 – Produção brasileira de pescado continental,

marítimo e total, no período de 1960 a 1999. .............. 153
Figura 4.3 – Produção anual de sardinha, no período de

1964 a 1999.......................................................................... 166
Figura 4.4 – Produção anual de lagostas, no período de

1965 a 1999. ...................................................................... 174
Figura 4.5 – Produção anual (peso inteiro) de camarão-

rosa, no período de 1970 a 1999. ............................... 183
Figura 5.1 – Proposta de organograma funcional do modelo

de gestão do uso dos recursos pesqueiros no
Brasil. ...................................................................................... 203
20
Lista de Abreviaturas
Acas Água Central do Atlântico

AEP/DF Associação dos Engenheiros de Pesca do Distrito
Federal
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNCC Banco Nacional de Crédito Cooperativo
CDS Centro de Desenvolvimento Sustentável
Cepene Centro de Pesquisa e Extensão Pesqueira do Nordeste
Cepenor Centro de Pesquisa e Extensão Pesqueira do Norte do
Brasil
CIRM Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
CMIO Comissão Mundial Independente sobre os Oceanos
CMS = MSY Captura Máxima Sustentável
CNBB Confederação Nacional dos Bispos do Brasil
CNIO Comissão Nacional Independente sobre os Oceanos
CNP Confederação Nacional dos Pescadores
CNUDM Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
Conep Conselho Nacional de Pesca e Aqüicultura
CPI Comissão Parlamentar de Inquérito
CPUE Captura por Unidade de Esforço
Depaq Departamento de Pesca e Aqüicultura – Ibama
Dircof Diretoria de Controle e Fiscalização
Direc Diretoria de Ecossistemas
Dirped Diretoria de Incentivo à Pesquisa e Divulgação
Diren Diretoria de Recursos Naturais Renováveis
DPA Departamento de Pesca e Aqüicultura – Mapa
FAO Organização das Nações Unidas para Agricultura e

Alimentação
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
Femar Fundação de Estudos do Mar
Fiset/Pesca Fundo de Incentivo Setorial – Pesca
Gespe Grupo Executivo do Setor Pesqueiro
GPE Grupo Permanente de Estudo
GTT Grupo de Trabalho e Treinamento
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis
IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
ICCAT Comissão Internacional para Conservação do Atum
do Atlântico
Ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Mapa Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MMA Ministério do Meio Ambiente
Monape Movimento Nacional dos Pescadores
MRE Máximo Rendimento Econômico
MRS Máximo Rendimento Sustentável
OIT Organização Internacional do Trabalho
ONU Organização das Nações Unidas
PDP Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento Pesqueiro
do Brasil
PIEBS Plano Integrado de Estudos Biológicos sobre a
Sardinha
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNDP Plano Nacional de Desenvolvimento da Pesca
PRL Ponto de Referência Limite
PRO Ponto de Referência Objetivo
Propesca Programa de Desenvolvimento Pesqueiro – Sudepe/
BID
PSRM Plano Setorial para os Recursos do Mar
Revizee Programa de Avaliação do Potencial Sustentável dos
Recursos Vivos da Zona Econômica Exclusiva
ROS Rendimento Ótimo Sustentável
Secirm Secretaria da Comissão Interministerial para os
Recursos do Mar
22
Sema Secretaria Especial do Meio Ambiente

Seplan Secretaria de Planejamento
Sudepe Superintendência do Desenvolvimento da Pesca
Sudhevea Superintendência do Desenvolvimento da Borracha
TED Dispositivo para Escape de Tartarugas
UN Nações Unidas
UnB Universidade de Brasília
VPA Análise de População Virtual
ZEE Zona Econômica Exclusiva
23
1
Introdução
“Nós, pescadores, somos livres, fazemos

nossa colheita nos imensos campos do oceano, e não estamos
sujeitos nem à corvéia nem à meação.”
Velha canção dos pescadores ingleses.1
O presente trabalho é o resultado de dissertação, do mesmo

título, defendida em agosto de 2002 no Centro de Desenvolvimento
Sustentável – CDS, da Universidade de Brasília-UnB, como parte
dos requisitos necessários para obtenção do grau de mestre em
desenvolvimento sustentável, área de concentração política e gestão
ambiental, opção profissionalizante.
O trabalho encontra-se estruturado em cinco capítulos,
sendo o primeiro a presente introdução, e os demais serão a seguir,
resumidamente, comentados.
O segundo capítulo contempla as considerações iniciais,
começando com a apresentação de conceito sobre gestão do uso
dos recursos pesqueiros, seguindo com uma breve síntese sobre o
contexto da pesca marítima mundial e da brasileira, passando,
então, para a apresentação dos objetivos e fechando com as variáveis
utilizadas para testar ou verificar estes objetivos.
No terceiro capítulo são apresentadas as características e
conceitos básicos relacionados à gestão do uso sustentável dos
1
Diegues, 1983.
recursos pesqueiros. Para atingir essa meta foi realizada uma revisão
bibliográfica, oportunidade em que se evidenciaram aspectos
teóricos sobre os recursos pesqueiros marinhos, a pesca e seus
possíveis efeitos sobre o ambiente e os recursos, o papel do Estado
e das políticas para o uso sustentável dos recursos pesqueiros, a
fundamentação conceitual sobre gestão e o papel da pesquisa.
O quarto capítulo é dedicado à análise da realidade da
pesca marítima no Brasil. Abordam-se, inicialmente, alguns
aspectos políticos, econômicos e institucionais do Estado brasileiro
nos últimos quarenta anos. Na seqüência, apresentam-se as
características mais relevantes do mar que banha a costa brasileira
e suas potencialidades. Elabora-se uma síntese que descreve a pesca
marítima nacional, discutem-se as principais políticas executadas
no país, quando os anos cobertos pela análise são divididos em três
períodos distintos. Descrevem-se os comportamentos relevantes do
setor produtivo e suas representações e é discutido o desempenho
do setor, com destaque para a evolução da produção e o fantasma
da crise. Estudos de caso para três dos principais recursos da pesca
marítima nacional (sardinha, lagosta e camarão da costa norte)
são desenvolvidos para examinar a implementação das políticas
públicas. Este é, em realidade, o capítulo que apresenta os elementos
essenciais para o teste da hipótese já mencionada.
O quinto capítulo é dedicado às conclusões a que se chegou
e apresentam-se sugestões para superar a crise da pesca marítima
ou o fracasso do Estado brasileiro na implementação da gestão,
oportunidade em que se pondera pela necessidade de um novo
olhar para o problema, formula-se um modelo político-institucional,
defende-se estratégias de implementação e pondera-se sobre
possíveis riscos.
Isto posto, volta-se à velha, sábia e verdadeira canção dos
pescadores ingleses, citada inicialmente, para argumentar que
talvez não se possa, hoje, cantá-la com o mesmo entusiasmo e
certeza de então. As condições de liberdade dos pescadores e da
imensidão do mar podem até continuar próximas daquelas da
canção, já o resultado da colheita e seus desmembramentos podem
ser bem distintos.
26
No Brasil se canta: “minha jangada vai sair pro mar,

(...), quando eu voltar do mar, um peixe bom eu vou trazer” (Dorival
Caymmi). Também, certamente, verdadeira quando foi composta.
Na atualidade pode ter passado a ser meia verdade. Especialmente
porque ao sair para o mar, os pescadores nem sempre podem ter a
certeza de que um peixe bom, no sentido de boa colheita, vão trazer.
Entende-se como fundamental acrescentar, ainda, que
este trabalho deve ser entendido como mais uma contribuição sobre
o tema. Não pretende ser, portanto, uma verdade absoluta, mas
tão-somente uma visão do problema, e o que se espera é colaborar
para os debates científico e político-administrativo sobre a gestão
do uso dos recursos pesqueiros marinhos do Brasil.
Acredita-se, por fim, na importância da pesca marítima
nacional e na construção de um futuro melhor para a pesca e
também para o Brasil. Assim, o desejo é o de que este trabalho seja
uma contribuição para tal fim. Almeja-se, ainda, que se possa,
brevemente, compor e entoar novas canções tão ou mais belas,
lúdicas e verdadeiras como tantas cantadas no passado.
27
2
Considerações Iniciais
2.1 – O Conceito
No presente trabalho a gestão do uso dos recursos

pesqueiros é entendida como o processo integrado de agrupamento
de informações, análise, planejamento, consulta, tomada de
decisões, alocação de recursos e implementação das
regulamentações ou normas que governam as atividades pesqueiras,
de modo a assegurar a sustentabilidade no uso dos recursos e o
alcance de outros objetivos das pescarias (FAO, 1997).
2.2 – O Contexto da Pesca Marítima Mundial
O comportamento da produção mundial de pescado

oriunda das atividades extrativa e da aqüicultura, para o período
de 1950 a 1998,2 caracteriza-se pelo crescimento continuado até
1989, quando atingiu pouco mais de 100 milhões de toneladas,
seguido de uma redução na produção por dois anos e um período
de recuperação que atingiu o ápice em 1997, quando registrou-se
uma produção de 122 milhões de toneladas. Em 1998 a produção
decresceu para 117 milhões de toneladas (Figura 2.1).
2
Utilizou-se como base, FAO, 2000.
Nota: As quantidades da aqüicultura anteriores a 1984 são estimativas.
Figura 2.1 – Produção mundial da pesca extrativa e da aqüicultura, no

período de 1950 a 1998 (FAO, 2000).
A estimativa da produção total para 1999 apontou uma

recuperação, devendo ter ficado em cerca de 125 milhões de
toneladas.
O incremento de 20 milhões de toneladas, no final da
década de 1990, em relação à década anterior se deve,
principalmente, à aqüicultura, já que a produção da pesca extrativa
se manteve relativamente estável.
Entre os países com maior participação na produção
mundial, no ano de 1998, em ordem decrescente, destacam-se:
China (participação de 32%), Japão, Índia, Estados Unidos,
Federação Russa e Indonésia.
Considerando-se somente a pesca extrativa, para o ano
de 1998, os 12 principais produtores são: China, Japão, Estados
Unidos, Federação da Rússia, Peru, Indonésia, Chile, Índia,
Tailândia, Noruega, República da Coréia e Filipinas (Figura 2.2).
30
Nota: Para efeito estatístico, os dados da China não incluem os de Taiwan.
Figura 2.2 – Produção marinha e continental dos doze principais produtores,

no ano de 1998 (FAO, 2000).
Quanto ao Brasil, considerando a situação apresentada

em FAO (1995a), em relação à produção total mundial de pescado,
o país ocupava o 24º lugar.
A produção da pesca marítima mundial vem
correspondendo a mais de 90% da produção total da pesca extrativa
(incluindo a continental) e apresentou um comportamento similar
àquele descrito na Figura 2.1. A sua produção recorde aconteceu
em 1997, com cerca de 86,1 milhões de toneladas. No ano de 1998
ocorreu uma importante diminuição, ficando em 78,3 milhões de
toneladas (Figura 2.3).
A estimativa preliminar para 1999 era de recuperação e
correspondendo a 84,1 milhões de toneladas, não voltando,
portanto, a atingir aquela produção recorde. Este comportamento
31
da série histórica analisada parece mostrar uma tendência de

estagnação da produção oriunda dessa atividade.
Figura 2.3 - Produção mundial da pesca extrativa marinha de 1950 a 1999

(FAO, 1985, 1987 e 2000).
A maior parte do decréscimo dos desembarques mundiais

da pesca marítima, em 1998, pode ser atribuída às quedas de
produção registradas no Pacífico Sul Oriental, onde foram mais
graves os efeitos do fenômeno “El Niño” em 1997-1998. Nesta zona,
a produção pesqueira de captura baixou de 17,1 milhões de
toneladas, em 1996, para 14,4 milhões de toneladas, em 1997. Em
1998 registrou-se um decréscimo ainda mais relevante, de 8 milhões
de toneladas. Este decréscimo deveu-se, fundamentalmente, à
queda registrada na produção da anchoveta do Peru, que
apresentou as maiores produções individuais do mundo – 8,9
milhões de toneladas, em 1996 – e do jurel chileno, cuja produção
se equipara com a do colín do Alasca (FAO, 2000).
Os dados disponíveis para 1998, sobre o volume relativo
de produção das 16 regiões estatísticas da FAO3 indicam que quatro
3
O Oceano Antártico foi considerado como uma única região.
32
delas (o Oceano Índico Oriental e o Oceano Pacífico Noroeste, Sul

Ocidental e Centro Oriental) já alcançaram seus máximos níveis
históricos de produção. Todas as demais regiões oceânicas registram
níveis de produção inferiores (Figura. 2.4).
Nota: ACE=Atlântico Centro Oriental (34); ACO=Atlântico Centro

Ocidental (31); ANE=Atlântico Nordeste (27); ANT=Antártico total (48,58, 88);
ANO=Atlântico Noroeste (21); ASE=Atlântico Sul Oriental (47); ASO=Atlântico Sul
Ocidental (41 – área que contempla a costa brasileira); IE=Oceano Índico Oriental
(57); IO=Oceano Índico Ocidental (51); MMN=Mediterrâneo e Mar Negro (37);
PCE=Pacífico Centro Oriental (77); PCO=Pacífico Centro Ocidental (71); PNE=Pacífico
Nordeste (67); PNO=Pacífico Noroeste (61); PSE=Pacífico Sul Oriental (87), e
PSO=Pacífico Sul Ocidental.
Figura 2.4 – Relação entre a produção de 1998 e a máxima já obtida

(FAO, 2000).
Esse comportamento deve-se, em parte, às oscilações

naturais na produtividade, provocado pelo fenômeno “El Niño”.
33
Já os valores mais baixos podem indicar que uma grande proporção

dos recursos está submetida à sobrepesca4 (FAO, 2000).
Os dados da Figura 2.4 demonstram que a relação entre a
produção de 1998 e a máxima obtida na Zona do Atlântico Sul
Ocidental e inferior a um (0,86), segundo interpretação da FAO
(2000) pode ser uma decorrência de sobrepesca.
No final do ano de 1999 foram identificadas 590 populações
marinhas exploradas em todo o mundo, e para 75% desse total,
havia alguma informação sobre a situação de suas explotações.
Uma síntese dos resultados dessas informações mostrou que: 4%
encontravam-se inexplotadas; 21% moderadamente explotadas;
47% plenamente explotadas, 18% sobrepescadas; 9% esgotadas e
1% em recuperação (FAO, 2000).
Esse quadro, quando comparado com aquele apresentado
por FAO (1995a), demonstra que a situação se agravou, pois
naquela oportunidade os recursos que se encontravam
plenamente explotados ou sobrepescados ou esgotados ou se
recuperando de sobrepesca correspondiam a 69%, contra os 75%
informados para 1999.
É relevante acrescentar, ainda, que apesar do
significativo número de espécies identificadas nos desembarques,
grande parte da produção é obtida da captura de um reduzido
número delas. Do total de 186 espécies pelágicas5 capturadas entre
1950 e 1994, 50% da média dos desembarques foram representados
por sete espécies: anchoveta, arenque do atlântico, sardinha
4
Sobrepesca é definida, segundo Caddy & Griffiths (1996), como sendo a condição em
que as capturas de uma ou todas as classes de idade em uma população são tão
elevadas que reduz a biomassa, o potencial de desova e as capturas no futuro, a níveis
inferiores aos de segurança. A sobrepesca pode ser de crescimento, quando ocorre
decréscimo no número de recrutas pelo excesso de captura dos indivíduos jovens, não
lhes dando chance de crescer; de recrutamento, quando se constata decréscimo no
estoque reprodutor, pelo excesso de captura dos reprodutores, não lhes dando
oportunidade de contribuir para a reposição do estoque (Fonteles-Filho, 1989); ou
ecossistêmica, quando a composição e dominância das espécies são significativamente
modificadas pela pesca (http://www.fao.org/fi/glossary, capturada em 26/08/02).
Sinônimos: sobreexploração, sobreexplotação, sobreuso.
5
Espécies pelágicas são aquelas que vivem na superfície de água (ou próximas dela) ou
na lâmina superior da coluna de água.
34
japonesa, sardinha chilena, estornino, capelán e jurel chileno. Quanto

às espécies demersais,6 as duas principais foram o colín do Alasca
e o bacalhau do Atlântico (FAO, 1997).
Entre as várias causas apontadas como responsáveis
pela crise anteriormente mencionada, cita-se o excesso de esforço
de pesca, o desenvolvimento tecnológico e os subsídios. Dados da
literatura demonstram que a capacidade excessiva de pesca é a
causa mais visível e ameaçadora da viabilidade da explotação dos
recursos pesqueiros. Mace (1997) constatou que entre 1970 e 1992
o número de embarcações com convés passou de 580.980 para
1.178.160, enquanto o número de barcos de pequeno porte, sem
convés, passou de 1,5 milhão para 2,3 milhões.
O crescimento quantitativo, que contribuiu para o
excesso de capacidade de pesca, também foi fortemente
influenciado pelo avanço tecnológico. Um estudo que tomou por
base o ano de 1980 estimou coeficientes de impactos tecnológicos
de 0,54 para 1965; 1,0 para 1980, e 2,0 para 1995, o que permite
concluir que o poder de pesca advindo do desenvolvimento
tecnológico dos apetrechos e técnicas de pesca, equipamentos de
navegação por satélite e localização de cardumes e demais
equipamentos auxiliares à captura, quase que quadruplicou entre
1965 e 1995 (Fitzpatrick, 1995, apud Mace, op. cit.).
Estima-se, ainda, que a frota pesqueira mundial custa
anualmente aos seus países mais de 50 bilhões de dólares em
subsídios diretos e indiretos (FAO, 1995a). Subsídios esses que
contribuem para a manutenção do excesso de capacidade de pesca,
sendo, portanto, responsáveis diretos pelos problemas de
sobrepesca, degradação ambiental e decadência social.
A comunidade internacional reconhece agora que o
excesso de capacidade de pesca e de investimentos afeta
negativamente os esforços de conservação e ordenamento da pesca
e ameaçam a sustentabilidade no longo prazo das pescarias,
impedindo por sua vez uma contribuição maior da pesca para a
segurança alimentar (FAO, 1995a).
6
Espécies demersais são aquelas que habitam o fundo do mar ou próximo dele.
35
2.3 – A Pesca Marítima no Brasil
Dias-Neto & Dornelles (1996) evidenciaram que a pesca

nacional está colocada entre as quatro maiores fontes de
fornecimento de proteína animal para o consumo humano. A
produção oriunda do mar contribuiu, no período de 1975 a 1994,
com um mínimo de 67,7% e um máximo de 85,2% da produção
total de pescado do Brasil.
Por sua vez, as últimas estimativas apontam que o setor
contribui para a geração de 800 mil empregos diretos e é composto
por um parque industrial que integra mais de 300 empresas. Esses
dois indicadores associados à infra-estrutura de apoio à pequena
produção, à comercialização e à distribuição do pescado formam
um conjunto de indicadores socioeconômicos da pesca marítima
nacional que não é tão expressivo quando comparado com o mesmo
conjunto de indicadores da economia nacional no seu todo (Dias-
Neto & Dornelles, op. cit.).
O mesmo não se pode dizer quando se considera essa
atividade como geradora de emprego e de alimentos para um
expressivo contingente de brasileiros que vive no litoral e áreas
ribeirinhas. Na realidade, a pesca nacional é uma das poucas
atividades que absorve mão-de-obra de pouca ou nenhuma
qualificação, quer seja de origem rural ou urbana. Em alguns casos,
é a única oportunidade de emprego para certos grupos de
indivíduos e para a população excluída.
Esses fatos indiscutíveis, associados àqueles demais
indicadores, transformam a pesca nacional em um dos pilares
fundamentais da socioeconomia brasileira.
A pesca marítima nacional também enfrenta uma
significativa crise. Os aspectos mais visíveis da crise da pesca
marítima brasileira podem ser observados na situação de sobrepesca
em que se encontra a grande maioria dos recursos que suportam
as mais importantes capturas. Podem ser observados igualmente
na permanente situação de falência do setor privado, nas
fundamentadas reclamações dos pescadores quanto ao
36
“desaparecimento” dos cardumes, e na ausência de confiança entre

os interlocutores do Estado7 da iniciativa privada.
Quanto à crítica situação dos estoques, 8 estudos
afirmam que se na crise da pesca mundial cerca de 75% dos
principais recursos encontram-se plenamente explotados ou sob
excesso de explotação ou até esgotados ou se recuperando de
tal nível de utilização, no caso da pesca brasileira os principais
recursos nessas condições ficam acima dos 80% (Dias-Neto &
Dornelles, op. cit.).
Analisando as pescarias industriais estuarinas/marinhas
do Brasil, Paiva (1997), conclui serem comuns as evidências de
declínio (sobrepesca) e mesmo o colapso da explotação pesqueira,
principalmente decorrentes do aumento descontrolado dos esforços
de pesca a que estão sujeitas.
Esse quadro de sobrepesca pode ser considerado como uma
das principais causas da aludida situação de falência do setor
pesqueiro nacional, pois os baixos rendimentos tornam
economicamente inviáveis as pescarias. Já o “desaparecimento” dos
cardumes é, certamente, uma conseqüência direta desse sobreuso.
A ausência de confiança entre os interlocutores do Estado
e da iniciativa privada é, seguramente, uma das características mais
complexas da pesca nacional que, construída ao longo de décadas,
parece já fazer parte de sua cultura e, assim, demandará tempo,
diálogo e trabalho coerente e continuado para ser superada.
O comprometimento dos principais recursos pode ser fruto
de políticas inadequadas, associadas ao imediatismo de parcela
significativa do setor produtivo, o insuficiente e inadequado
envolvimento dos segmentos sociais diretamente envolvidos e da
aparente incapacidade do Estado em promover a reversão desse
7
Estado: conjunto organizado das instituições políticas, jurídicas, policiais, econômicas,
administrativas etc. (e a população), sob um governo autônomo e ocupando um território
próprio e independente (Japiassú & Marcondes, 1999).
8
Apesar da dificuldade de se encontrar consenso entre biólogos pesqueiros quanto a um
único conceito sobre estoque, para efeito deste trabalho adotaremos aquele formulado por
Sparre & Venema (1977), ou seja, "Entende-se por estoque um subconjunto de uma
espécie que possui os mesmos parâmetros de crescimento e mortalidade, e que habita
uma área geográfica particular".
37
quadro. Esses aspectos podem ser apontados como as causas do

permanente estado de falência de parte significativa do setor e
da ausência de confiança entre os representantes do setor público
e o privado.
As últimas análises (FAO, 2000; Dias-Neto & Dornelles
op. cit.; Paiva, op. cit., entre outros) só tornam mais complicado o
quadro anterior, já que a situação dos recursos pesqueiros marítimos
que suportam as principais capturas, tanto da pesca marítima
mundial quanto da brasileira, só se agravou nestes últimos anos.
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.) afirmam, ainda, que mais
grave, com certeza, é a crise econômica da atividade pesqueira
nacional, com tendência a piorar no curto e médio prazos.
Acrescentam, também, que os resultados obtidos com
as medidas de regulamentação adotadas conseguiram, no
máximo, adiar o agravamento da sobrepesca ou o colapso de
algumas pescarias, sem contudo ter revertido sua situação a
patamares satisfatórios.
Marrul-Filho (2001), por sua vez, pondera que “assim está
configurada a tensão fundamental que hoje domina a explotação
dos recursos pesqueiros: recursos limitados a serem explotados por
uma dinâmica capitalista que tende a expandir-se ao infinito, (...)”.
O quadro anteriormente traçado caracteriza a crise por
que passa a pesca marítima nacional, a qual pode decorrer de
um fenômeno bem mais amplo, que Sosa (1996), adverte que
não deve ser minimizada, pois a humanidade vive, hoje, “(...)
uma crise de um modo de civilização e de progresso.” Posição
com a qual concordamos.
Outros tantos aspectos poderiam, ainda, ser enumerados.
Alguns comuns, outros específicos da crise da pesca mundial ou
da pesca do Brasil. Todos para deixar claro que a crise existe e,
como tal, é um consenso entre as distintas partes direta ou
indiretamente envolvidas. Essas partes, entretanto, quando
concordam com o diagnóstico, na maioria das vezes não concordam
quanto às causas e muito menos com os caminhos de superação
que se apresentam, o que tem levado a importantes entraves quando
da busca de alternativas para a superação da crise.
38
2.4 – O Objetivo do Trabalho
Entre as várias perguntas que se poderia formular sobre

as possíveis causas da crise da pesca marítima nacional, algumas
são mais importantes. Entre elas:
• O Estado brasileiro fracassou na missão de promover a
gestão do uso sustentável dos seus recursos pesqueiros
marinhos?
• Será verdadeira a afirmação de Diegues (1983),
transformada em pergunta por Marrul-Filho, (op. cit.)
de que a pesca contém em si o germe de sua própria
destruição?
• A crise é resultado do excesso de esforço de pesca?9
• A visão de curto prazo e a ganância dos usuários são as
responsáveis pela crise?
Discutir essas questões, buscando entender qual é a

verdadeira causa da crise enfrentada pela pesca marítima brasileira,
é o principal objetivo do presente trabalho.
Para nortear as discussões e buscar elementos que
possibilitem atingir o objetivo, elegeu-se a primeira das perguntas
anteriormente formuladas como a hipótese central do presente estudo.
A eleição da primeira pergunta como hipótese central
decorreu do fato de que, segundo a legislação nacional em vigor,
os recursos pesqueiros são um bem da União e, por conseqüência,
a pesca é uma concessão do Estado. Essa assertiva leva ao
entendimento de que é o Estado, em última instância, o responsável
pelo sucesso ou fracasso na promoção da gestão sustentável do
uso dos recursos pesqueiros, quando em águas sob sua jurisdição.
Se as análises conduzirem à confirmação da hipótese
central, as demais perguntas ou hipóteses secundárias seriam como
uma conseqüência daquela. No caso de ser negada, as outras
poderiam passar a ter um papel mais relevante ou serem objeto de
avaliações específicas.
9
O esforço de pesca é uma unidade de medida que traduz a capacidade de pesca (número
de barcos, pescadores, anzóis, metros de redes etc.) por unidade de tempo (normalmente
anual).
39
2.5 – Variáveis Utilizadas
Para teste ou verificação da hipótese central foram

selecionadas algumas variáveis quantitativas e outras qualitativas
(Ferrari, 1982), a seguir relacionadas:
• Comportamento da produção nacional dos recursos
pesqueiros marinhos, nos últimos 40 anos;
• Porcentagem dos principais recursos marinhos
considerados na literatura especializada como
plenamente explotados, sobrepescados, esgotados ou
se recuperando do esgotamento;
• Resultados obtidos com a gestão de três dos principais
recursos pesqueiros marinhos;
• Comportamento dominante do Estado brasileiro no
processo de gestão, tomada de decisão, uso dos
instrumentos de políticas e uso de informações
científicas;
• O desempenho do setor, com ênfase para as condições
sociais e econômicas dos segmentos envolvidos com a
pesca marinha.
No próximo capítulo serão abordados os conhecimentos

ou métodos, processos e técnicas que são necessários para uma
abordagem preventiva ou tratamento a posteriori das questões
relacionadas com a gestão do uso sustentável dos recursos pesqueiros.
40
3
Características e conceitos básicos
relacionados à gestão do uso dos
recursos pesqueiros
A adequada gestão do uso sustentável dos recursos

pesqueiros requer dos tomadores de decisão o suporte de
conhecimentos básicos, como as características e conceitos
fundamentais sobre o assunto, o meio ambiente onde ocorrem e o
processo de gestão em si.
Os requerimentos anteriormente mencionados e
necessários à promoção do desenvolvimento sustentável10 de uma
pescaria serão discutidos nos seguintes itens: os recursos pesqueiros
marinhos e seus usos, o papel do Estado e das políticas públicas, a
gestão do uso dos recursos pesqueiros e a pesquisa científica.
3.1 Os Recursos Pesqueiros Marinhos e Seus Usos
Os recursos pesqueiros marinhos apresentam

características próprias, em face do que não se torna adequado a
simples transposição das técnicas ou mesmo conceitos agrícolas,
assentados sobre as realidades que predominam nos territórios
continentais (CMIO, 1998).
Três são os principais aspectos que diferenciam os recursos
pesqueiros. O primeiro refere-se ao fato de se encontrarem no meio
10
Neste trabalho o desenvolvimento sustentável é entendido como sendo aquele definido
pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1991), ou seja: "(...) é
aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das
gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades".
marinho. O segundo é o regime de propriedade e de acesso ao uso

desse tipo de recurso. E o terceiro diz respeito aos efeitos da pesca
sobre os mesmos e os possíveis resultados obtidos.
3.1.1 O ambiente marinho
Segundo o Relatório da Comissão Mundial Independente

sobre os Oceanos – CMIO (1999):
“Os oceanos têm sido tradicionalmente considerados como fonte segura

de riqueza, oportunidade e abundância. A vastidão do espaço oceânico,
que tanto alimentou nossa inspiração e curiosidade, arrastou consigo a
sugestão de que existiria pouco ou nenhum limite ao seu uso e abuso.
Nosso crescente conhecimento dos oceanos mudou profundamente essa
percepção. Conduziu a um reconhecimento cada vez maior não só da
importância dos oceanos para o progresso social e econômico como também
de sua vulnerabilidade. Sabemos hoje que a abundância dá lugar à
escassez – em alguns casos a um ritmo alarmante – e a conflitos originados
pela utilização desregrada dos mares.”
Os mares, numa visão global, constituem um continuum,

isto é, não se pode, a rigor, falar em fronteiras nos oceanos (CMIO,
1998). Esta máxima é, no geral, aplicável às suas distintas zonas,
ambientes e recursos. Mesmo assim, é indiscutível a existência de
variados ecossistemas e estoques de recursos pesqueiros, por área
etc. Entretanto, suas fronteiras não dependem do arbítrio do
homem, mas tão-somente de suas características intrínsecas.
A CMIO (op. cit.) destaca que:
• Os oceanos cobrem aproximadamente 71% da superfície

da terra;
• O ambiente marinho abriga 43 filos11 distintos, enquanto
o terrestre possui, ao todo, 28 filos;
11
A categoria de classificação mais vasta a seguir à de reino.
42
Características e Conceitos Básicos Relacionados à Gestão do Uso dos Recursos Pesqueiros
• A base da cadeia alimentar marinha é uma comunidade

de organismos microscópicos chamada plâncton. Salvo
poucas exceções, as comunidades marinhas dependem
da produção de fitoplâncton e zooplâncton como fonte
de energia;
• A distribuição e a abundância de comunidades de
fitoplâncton dependem de um conjunto de variáveis,
como a luz, a temperatura e o nível de nutrientes
existentes na água. Em termos gerais, a produção de
plâncton é menor nas regiões tropicais, em grande
medida, por força da escassez de nutrientes e das
elevadas temperaturas que maximizam a circulação
desses componentes, em vez de ficarem incorporados
aos organismos;
• As áreas mais produtivas de todos os oceanos tendem a
situar-se em águas costeiras e regiões de ressurgência,
dado que os níveis de nutrientes são, em geral, mais
elevados e, assim, com maior concentração de
fitoplâncton.
Silva (1970) informa que de toda a área dos oceanos apenas

10% é produtiva. Dessa área produtiva, 9,9% corresponde às
plataformas continentais e 0,1% às zonas de ressurgências, também
contíguas à costa. Os 90% restantes são quase absolutamente
desérticos. Conclui que as áreas costeiras são 5 vezes mais
produtivas que o oceano no seu todo e que as áreas de ressurgência
são, em média, 50 vezes mais produtivas, podendo alcançar
produtividade 75 vezes maiores que a do oceano.
Segundo Caddy & Griffiths (1996), a maior parte da
produção pesqueira se dá dentro das 200 milhas próximas da terra,
o que torna os recursos pesqueiros muito suscetíveis dos efeitos das
atividades humanas (Figura 3.1).
Confirmando as constatações anteriores, dos 98,3 milhões
de toneladas de pescado extraídos do mar, em 1990, cerca de 95%
foram obtidas nas zonas econômicas exclusivas dos distintos
continentes (Caddy & Griffths, op. cit.).
43
Assim, as zonas costeiras, desde as bacias hidrográficas

até o limite da plataforma, formam um ambiente densamente
povoado, muito dinâmico e de grande complexidade. Tal ambiente
é afetado tanto pelos processos naturais quanto pelas
transformações causadas pela intervenção humana. A gestão dessas
zonas exige uma profunda compreensão dos fenômenos físicos,
químicos e biológicos que lhes influenciam a morfologia, a erosão e
a evolução dos ecossistemas (CMIO, op. cit.).
Figura 3.1 – Primeira visão global da distribuição geográfica da produção

vegetal (o fitoplâncton) dos oceanos, base das cadeias alimentares que
dão lugar às pescarias marinhas (FAO, 1994, apud Caddy & Griffiths, op. cit.)
A Figura 3.1 também evidencia que a produtividade

primária do Hemisfério Norte é superior a do Hemisfério Sul, o que
explica o fato de o Atlântico Norte ser bem mais produtivo, em
termos de pesca, que o Atlântico Sul.
Lana (1996) acrescenta que o oceano tropical corresponde
a 50% da área total de águas oceânicas globais e 30% da área total
das plataformas continentais. Apesar disso, é responsável por
apenas 16% da produção pesqueira global. Estes números
constituem um verdadeiro paradoxo, já que os processos
metabólicos, refletindo-se no crescimento e nas idades de
reprodução, tendem a ser mais rápidos em latitudes tropicais, onde
a alta diversidade específica possibilita igualmente a ocupação de
variados habitats e nichos ecológicos (Longhurst & Pauly, 1987).
44
O debate sobre o uso sustentável do meio ambiente

marinho e de seus recursos, diante da complexidade da biota
marinha, leva, forçosamente, à necessidade dos envolvidos de se
familiarizarem com toda uma série de aspectos técnicos,
especialmente no que diz respeito aos recursos vivos, sua biologia e
seu entorno (Caddy & Griffths, 1996).
Num primeiro momento é importante destacar que a
reprodução e o crescimento dos indivíduos, garantia de renovação
dos estoques, é limitada pela capacidade de suporte do ambiente
onde ocorrem, o que impõe limites ao tamanho dos estoques
capturáveis. Ademais, as espécies de peixes, como evidencia
Diegues (1995), são móveis e muitas vezes “invisíveis”,
reproduzindo-se e migrando de um ambiente a outro, obedecendo
a complexos padrões.
Torna-se necessário acrescentar, ainda, que as flutuações
no tamanho dos estoques explotáveis, provocadas tanto por fatores
naturais (disponibilidade de alimentos, temperatura, etc.), como
decorrentes de desequilíbrios ambientais ocasionados por atividades
antrópicas, dificultam a previsão de safras.
Assim, a mobilidade dos organismos aquáticos, a
distribuição geográfica das populações, a extensão da área onde
ocorre a pesca e a ocorrência de várias espécies em um mesmo
ambiente, faz com que a pesca comercial, geralmente dirigida a
uma determinada espécie-alvo, termine por impactar as demais
espécies, o que dificulta os estudos de avaliação dos estoques e dos
efeitos da pesca sobre estes.
As características anteriormente expostas de forma
resumida representam, sem dúvida, alguns dos grandes desafios para
a gestão dos recursos pesqueiros, conforme será discutido
posteriormente.
Mas o uso dos recursos – a pesca – tem uma dinâmica
própria.
3.1.2 Efeitos da pesca sobre os recursos biológicos e a

socioeconomia da pesca
Desde os primórdios da humanidade, o uso dos recursos

pesqueiros, a partir de processo tipicamente extrativo, é responsável
por importante fonte de proteína animal para a alimentação. Nas
45
últimas décadas a importância da pesca como atividade econômica

e social cresceu consideravelmente, chegando a destacar-se como
principal atividade em algumas comunidades, regiões e até países
(Aragão & Dias-Neto, 1988).
É relevante evidenciar que os recursos pesqueiros não têm
sua origem no trabalho humano e, como destaca Diegues (1983),
ao contrário da produção industrial, a reprodução dos objetos do
trabalho – o pescado – se realiza segundo leis de reprodução
biológica dos cardumes, as quais escapam ao controle do homem.
Nessa mesma linha, O’Connor (1994) afirma que é um fato que o
capital não controla nem pode controlar a reprodução e
modificação das condições naturais de produção no mesmo plano
em que regula a produção industrial de mercadorias. Marrul-Filho
(op. cit.), apoiado em O’Connor (1988), conclui que tanto na
atividade pesqueira quanto na apropriação capitalista dos recursos
ambientais, explicita-se o surgimento das mercadorias fictícias, ou
seja, coisas que não são produzidas como mercadorias, mas que
são tratadas como se fossem.
A pesca encontra nos ecossistemas suas próprias condições
naturais de produção – os recursos pesqueiros, classificados na
literatura econômica como recursos naturais renováveis. A Lei de
Crimes Ambientais – Lei n. 9.605/98 – define pesca como: “Todo
ato tendente a retirar, extrair, coletar, apanhar, apreender ou
capturar espécimes dos grupos de peixes, crustáceos, moluscos e
vegetais hidróbios, susceptíveis ou não de aproveitamento
econômico, ressalvadas as espécies ameaçadas de extinção,
constantes nas listas oficiais da fauna e da flora”.
A exploração dos recursos pesqueiros apresenta os mais
variados padrões, contemplando desde métodos simples e, em
termos unitários, de baixo impacto ambiental, como a pesca com
linha e anzol, até aqueles que se utilizam artes de arrasto. Estas,
além de afetarem o recurso, objeto da pescaria, já que, dependendo
do fator de seleção, capturam tudo o que encontram pela frente,
ainda causam significativas alterações no ambiente.
Gulland (1974), Hancock (1973), Paiva (1983), Aragão
& Dias-Neto (1988), Fonteles-Filho (1989), entre outros, descrevem
os possíveis resultados da pesca sobre um determinado recurso.
46
A partir da conjugação das descrições destes autores e da ilustração

contida na Figura 3.2, analisa-se esses possíveis resultados numa
perspectiva de longo prazo.
O início da pesca (T) sobre um estoque virgem possibilita a
obtenção de altos rendimentos (captura por unidade de esforço –
CPUE), em decorrência da sua elevada abundância. À medida que
a atividade se desenvolve e o esforço de pesca cresce (f1), observa-se
aumento nas capturas totais (C) e, em muitas oportunidades,
também no rendimento, pois a habilidade dos pescadores é
aperfeiçoada, ao tempo em que os métodos e petrechos de pesca são
melhorados. Isto esconde, de certa forma, a redução da biomassa12
do estoque (vide o início da curva de CPUE, Figura 3.2).
Essa situação extremamente positiva funciona como um
incentivo ao ingresso de novos pescadores (f1) na atividade. A partir
de certo estágio, observa-se a diminuição da abundância (queda
da CPUE), fazendo com que os rendimentos individuais decresçam,
embora as capturas totais (C) continuem a crescer (T1). Entretanto,
o crescimento das capturas totais não é proporcional ao incremento
do esforço de pesca (f1), atingindo, em continuidade, a produção
máxima que o estoque pode oferecer.
Na fase seguinte (T2), não havendo intervenção da
autoridade gestora, é comum observar-se a sobrepesca, situação
em que por mais que se aumente o esforço de pesca (f2) a produção
total passa a diminuir (C2). Com o passar do tempo e continuando
a aumentar o esforço de pesca (f2), a pescaria pode entrar em
colapso, uma vez que os baixíssimos rendimentos (CPUE 2) a tornam
economicamente inviável (T3).
Por outro lado, se ainda na fase T1 forem adotadas medidas
de forma a manter o esforço de pesca estável (f) e num nível inferior
àquele que possibilita a captura máxima sustentável – CMS e àquele
que ofereça o máximo rendimento econômico – MRE (Figura. 3.7),
e se nenhum outro fator alterar o ambiente, é possível manter a
pescaria em níveis sustentáveis para as presentes e futuras gerações.
12
Biomassa é definida como sendo o peso total de todos os peixes de uma população ou de
outro grupo, considerados conjuntamente (Caddy & Griffiths, 1996).
47
Isto resultaria em pequenas flutuações nas capturas totais (C) ao

longo do tempo.
Em que: T; T1; T2 e T3 – tempo em distintos momentos da pescaria.

- C; C1 e C2 – captura (em peso) em diferentes situações.
- f; f1 e f2 – esforço em níveis distintos.
- CPUE; CPUE1 e CPUE2 – captura por unidade de esforço em diferentes
oportunidades.
Figura 3.2 – Possíveis comportamentos de uma pescaria (modificada –

Aragão & Dias-Neto, 1988).
Entretanto, se as medidas de gestão forem adotadas após

o esforço já ter ultrapassado o nível recomendável ou o ponto de
referência limite (f2 do final de T2, p. ex.), com a sobrepesca já
caracterizada, torna-se necessário uma significativa redução do
esforço (f1 do início de T3, p. ex.) para, algum tempo depois, o
recurso iniciar um processo de recuperação. Observa-se, em
conseqüência, a recuperação parcial da produção total (C1) e do
rendimento (CPUE 1).
É relevante destacar, também, que a pesca altera a composição
etária (e o tamanho) dos indivíduos que compõem o estoque. Ou seja,
quando virgem e em equilíbrio natural dinâmico, o estoque é composto,
dominantemente, por classes de indivíduos de maiores idades (e
tamanhos). A introdução da pesca altera a estrutura inicial do estoque
e, dependendo da seletividade dos aparelhos de pesca e do nível de
esforço aplicado, as classes de maiores tamanhos podem ser
drasticamente reduzidas. Prevalecem, então, indivíduos de meia idade
e jovens, especialmente na fase de sobrepesca (Paiva, 1986).
48
Feitas estas considerações gerais, serão abordados, a seguir,

alguns dos principais conceitos e teorias sobre os enfoques
biológicos, econômicos e sociais de uma pescaria.
Enfoque Biológico
Inicialmente é importante destacar que não se pretende ser

exaustivo quanto aos vários modelos, teorias e conceitos utilizados
na biologia pesqueira. A abordagem aqui apresentada limita-se aos
aspectos necessários para fundamentar futuras discussões.
O enfoque biológico oferece, fundamentalmente, uma
discussão sobre as possibilidades de avaliação de um estoque
pesqueiro. Para tal considera, preliminarmente, a existência de dois
blocos de métodos, um chamado de “método direto” e outro que
contempla os “métodos indiretos” (Saville, 1978).
O método direto, cujo início aconteceu por volta de 1930,
fundamenta-se na utilização de instrumentos hidroacústicos, como
o ecossonda, para quantificar a biomassa de um determinado recurso.
Suas principais vantagens estão em não dependerem de séries
históricas das estatísticas de captura, que possibilitam fazer uma
avaliação com bastante rapidez e que podem ser utilizados para
avaliação preliminar do potencial de populações ainda inexploradas.
As técnicas acústicas, entretanto, não são adequadas para a maior
parte das populações demersais e, assim, é aconselhável utilizá-las
em combinação com a pesca exploratória (Saville, op. cit.).
O método indireto 13 está classificado em dois grupos
principais: “modelos analíticos” e “modelos holísticos”, os quais
serão abordados a seguir.
a) Modelos analíticos
Os modelos analíticos são baseados em descrições

pormenorizadas do estoque e são exigentes em termos de qualidade
13
As considerações sobre os métodos indiretos tiveram como base Sparre & Venema
(1997).
49
e quantidade de dados. Desenvolvidos, entre outros, por Baranov

(1914), Thompson & Bell (1934) e Beverton & Holt (1956),
necessitam do conhecimento da composição etária das capturas e
têm como idéias básicas, o seguinte:
• Se existirem “poucos peixes velhos”, o estoque está

sobreexplorado (sobrepesca de crescimento) e a pressão
de pesca sobre este deve ser reduzida;
• Se existirem “muitos peixes velhos”, o estoque está
subexplorado e mais peixes podem ser capturados para
maximizar os resultados da pescaria.
Os modelos analíticos são “modelos estruturais por idades”

que trabalham com conceitos como taxas de mortalidade, taxas de
crescimento individual e “coorte”.14 A Figura 3.3 apresenta um
exemplo (hipotético) da dinâmica de uma coorte na forma gráfica,
do número de sobreviventes (A), do comprimento do corpo dos
indivíduos (B), do peso do corpo (C) e da biomassa total (D). A
curva (A) mostra o declínio no número de sobreviventes em função
da idade da coorte. A curva (B) mostra como o comprimento médio
individual do corpo aumenta à medida que a coorte envelhece. A
curva (C) demonstra o peso total individual correspondente,
enquanto a curva (D) representa a biomassa total da coorte, isto é,
o número de sobreviventes multiplicado pelo peso médio do corpo
em função da idade da coorte.
A análise de população virtual (VPA) é basicamente uma
análise das capturas da pesca comercial obtida da estatística da
pesca, combinada com informações detalhadas sobre qual é a
contribuição de cada coorte para as capturas, que é geralmente
obtida de programas de amostragens ou leituras de idade. A idéia
que fundamenta o método é analisar aquilo que é mensurável, a
captura, que adicionada a uma estimativa da mortalidade natural
(M) possibilita calcular a população que deve ter existido para
produzir essa captura. Portanto, a VPA lida com a população numa
perspectiva histórica. A vantagem da VPA é que, uma vez
14
Para Sparre & Venema (op. cit.), coorte é um grupo de peixes com a mesma idade e
pertencendo ao mesmo estoque.
50
conhecida a história dessa pescaria, torna-se mais fácil prever as

capturas futuras.
A análise de coorte (que pode ser baseada em idade ou
comprimento) é conceitualmente idêntica à de VPA, mas a técnica de
cálculo é mais simples e baseia-se em uma aproximação que mostra o
número de sobreviventes de uma coorte durante um ano. Na verdade,
a captura é obtida continuamente durante o ano, mas na análise de
coorte assume-se que todos os peixes são capturados em um único dia
(1º de julho – metade do ano). Assim, anda-se para trás no tempo,
estimando um novo número do estoque, passo a passo.
É fundamental destacar que esses modelos podem ser
utilizados para prever os efeitos do incremento de uma pescaria e
das medidas de regulamentação, tais como aumento ou redução
da frota pesqueira, mudanças no tamanho da malha, períodos de
Figura 3.3 – A dinâmica de uma coorte (Sparre & Venema, 1997).
51
defeso, fechamento de áreas de pesca, etc. Portanto, constituem

uma ligação direta entre a avaliação de estoques e a gestão do uso
dos recursos.
O primeiro modelo de projeção foi desenvolvido por
Thompson & Bell (1934), sendo utilizado para prever os efeitos
de alterações do esforço de pesca nas capturas futuras, enquanto
a VPA e a análise de coorte são usadas para determinar o número
de peixes que deveria estar presente no mar, para justificar uma
determinada captura sustentável, e o esforço de pesca que deveria
ter sido aplicado em cada grupo de idade ou de comprimento,
para obter dada captura em número. Portanto a VPA e a análise
de coorte são chamados de modelos históricos ou retrospectivos,
enquanto o desses autores é denominado de projeção.
O modelo desenvolvido por esses autores é uma
ferramenta muito importante para o cientista pesqueiro
demonstrar os efeitos que certas medidas de regulamentação terão
sobre a captura, a biomassa e o rendimento da captura. Entre
essas medidas citam-se: mudanças no tamanho mínimo da malha
ou de primeira captura dos indivíduos, diminuição ou aumento
do esforço de pesca e períodos de defeso.
Ele permite, ainda, incorporar o valor da captura, o que
tem tornado a base para o desenvolvimento dos chamados modelos
bioeconômicos, que são extremamente úteis na formulação de
previsões necessárias às decisões na gestão das pescarias.
Esse método consiste em dois passos principais: 1)
fornecimento de dados de entrada essenciais e opcionais – matriz
de referência de F-por-idade; número de recrutas e matriz de peso
ou comprimento, por idade; e 2) cálculo dos resultados na forma
de previsão das futuras capturas, níveis de biomassas e até mesmo
o rendimento dessas capturas.
A Figura 3.4 mostra um resultado hipotético da aplicação
do modelo de Thompson & Bell, baseada em comprimento, para
uma dada pescaria, onde se observam: as curvas de captura total
(C), rendimento total (R) e biomassa média (B).
52
Figura 3.4 – Representação gráfica dos resultados hipotéticos da análise

de Thompson & Bell baseada em comprimento, para uma dada pescaria
(Sparre & Venema, op. cit.).
Verificam-se, também, os pontos de Captura Máxima

Sustentável (CMS) e Máximo Rendimento Econômico (MRE), os
quais não correspondem a um mesmo Fator-F (X), resultado possível
quando o preço do quilo do pescado varia com o tamanho (comum
com o camarão, p. ex.). Uma outra observação hipotética é que se
a referida pescaria estivesse operando com um nível de esforço
equivalente a 1,0 (fator-F = 1,0), o recurso estaria em situação de
sobrepesca e seria necessária uma redução desse esforço para algo
em torno de 0,5 (fator-F = 0,5).
Pela enorme quantidade de cálculos requeridos, o
chamado “modelo de Thompson & Bell” não obteve popularidade
até a introdução dos computadores. Durante esse período, um
modelo que se consagrou pela simplicidade foi desenvolvido por
Beverton & Holt (1957) que se basearam em dados de “captura
por recruta”.15 Atualmente, com a disseminação da informática,
este modelo vem sendo substituído por aquele onde a VPA e a
análise de coorte são aplicadas.
15
Recruta é o peixe que, atingindo uma determinada idade (Tr), passou a ser vulnerável às
artes de pesca. Recrutamento é o conjunto de recrutas de uma determinada classe de
idade ou coorte (adaptado de Sparre & Venema, op. cit.).
53
O modelo de Beverton & Holt, ou de rendimento por

recruta (Y/R), descreve o estado do estoque e a captura em uma
situação cujo padrão de pesca vem sendo o mesmo durante um
tempo suficientemente longo, de modo que todos os peixes vivos
vêm sendo submetidos ao mesmo padrão desde que foram
recrutados. Existem extensões do modelo que trata da fase de
transição após uma mudança no padrão de pesca, mas raramente
são utilizadas, pois os modelos do tipo Thompson & Bell fornecem
descrições mais simples de situações onde não se observa o equilíbrio.
A Figura 3.5 ilustra o resultado hipotético da aplicação do
modelo de Beverton & Holt para diferentes idades de primeira
captura (Tc), onde fica demonstrado que para cada Tc existe um
ponto de rendimento máximo sustentável (YMS), idade esta que
depende, por sua vez, do tamanho da malha utilizada na pescaria.
Assim, cada alteração no tamanho da malha, ou seja, em Tc,
resultará num diferente RMS, onde a mais alta é obtida para o
maior valor de Tc, com um nível de esforço (F) ligeiramente superior.
O rendimento sustentável mais elevado, válido para uma certa
combinação de Tc e F, pode ser determinado pela combinação de
diferentes valores desses dois parâmetros.
Figura 3.5 – Curva de captura por recruta (Y/R) para diferentes idades de
primeira captura (Tc) (modificado – Sparre & Venema, op. cit.).
54
O modelo permite, ainda, calcular a biomassa, por recruta,

e o rendimento relativo, por recruta, já que os valores absolutos de
Y/R, expressos em gramas, não têm muita importância para o
propósito da gestão pesqueira. É importante determinar as
variações de Y/R para diferentes valores de F. Por exemplo, se F
aumentar em 20%, a captura irá decrescer em 15%. Beverton &
Holt (1966) também desenvolveram um “modelo de captura
relativa, por recruta”, que oferece a grande vantagem de exigir
menos parâmetros e, ao mesmo tempo, é especialmente útil para
avaliar o efeito da regulamentação do tamanho da malha.
Espera-se que a partir dos resultados obtidos pelos modelos
de projeção, os gestores tomem as medidas para regular a
exploração a um nível no qual se obtenha o máximo rendimento,
tanto no sentido biológico quanto no econômico, numa base
sustentável, ou seja, sem comprometer as futuras capturas.
Uma previsão exata dos rendimentos futuros pelos
métodos de projeção geralmente não é possível, pois os estoques
raramente se encontram em condições de equilíbrio estático, o que
é um pressuposto para a aplicação dos vários modelos. Foi
demonstrado (Sharp & Csirke, 1984) que a abundância de certos
estoques, em particular pequenas espécies pelágicas que ocorrem
em áreas de ressurgência, geralmente dependem dos fatores
ambientais que estão fora do controle humano. Nestes casos, os
valores previstos nos modelos são praticamente nulos. No entanto,
no caso de algumas espécies pelágicas e para a maioria das pescarias
demersais de peixes e camarões, os modelos têm se mostrado
extremamente úteis.
b) Modelos holísticos
Os modelos holísticos são usados em situações em que a

disponibilidade de dados é limitada, como no início da exploração
de um recurso – até então, não explorado; em casos de capacidade
limitada de amostragem, entre outras. Portanto, quando não
existem dados de entrada na qualidade ou quantidade requeridas
para modelos analíticos.
55
Nestes casos, uma solução seria iniciar a coleta de dados

necessários para viabilizar, no futuro, aquela abordagem. Entretanto,
como isto pode levar anos, existe sempre alguma informação a ser
extraída e uma recomendação baseada na análise de dados limitados
é sempre melhor do que um palpite não fundamentado.
Buscando contemplar situações em que os dados sejam
limitados, existem os métodos holísticos simples, menos exigentes,
mas que consideram o estoque como uma biomassa homogênea.
Entre tais métodos, dois são muito utilizados: o modelo de produção
geral e o método de área varrida.
O método de área varrida é baseado na captura por
unidade de área prospectada com arrasto de fundo. Das densidades
de peixes observadas (peso por área varrida no arrasto), obtém-se
uma estimativa da biomassa no mar, da qual se obtém uma
estimativa da CMS. Este método é impreciso e prevê somente a
ordem de magnitude da CMS para recursos demersais. Revisões
da teoria envolvida nesse método são encontradas em: Gulland
(1975), Saville (1977), Troadec (1980), Doubleday (1980) e Grosslein
& Laurec (1982).
Os modelos de produção geral ou modelos sintéticos
podem ser aplicados quando se dispõe de razoáveis estimativas da
captura total por espécie e/ou da captura por unidade de esforço
(CPUE), por espécie, e o esforço de pesca correspondente para um
certo número de anos. O esforço deve ter passado por substanciais
alterações ao longo do período coberto.
A Figura 3.6 ilustra a aplicação dos modelos de Schaefer
e de Fox para uma pescaria hipotética onde se constatam: as
capturas máximas sustentáveis (CMSs) e os níveis de esforço ótimo
(fot) para os dois modelos. Observa-se, também, que para uma
mesma série de dados, normalmente são obtidos resultados
ligeiramente diferentes.
Dada a simplicidade da aplicação desses modelos, poder-
se-ia perguntar por que a preocupação em utilizar modelos
complicados, quando se poderia facilmente estimar a CMS por meio
de modelos de produção geral? O ganho em simplicidade com o
uso desses modelos em relação ao de Beverton & Holt é obtido às
custas de uma série de suposições acerca da dinâmica dos estoques,
as quais podem ser (e quase sempre são) difíceis de serem
56
justificadas. Entre as suposições citam-se: estoque em situação de

equilíbrio; o nível de esforço de pesca não altera a dinâmica do
estoque; o coeficiente de capturabilidade (ou poder de pesca) do
esforço considerado não se altera no tempo; e a desconsideração
das flutuações ambientais, entre outras.
Onde: (S) = Schaefer

(F) = Fox
(S/F) =Schaefer/Fox
Y = captura
f = esforço
Figura 3.6 – Ilustração da aplicação dos modelos de Schaefer e Fox para

uma pescaria hipotética (Sparre & Venema, 1997).
Enfoque Econômico
Tanto o modelo de Thompson & Bell como o de Beverton

& Holt, apresentados na sessão anterior, podem descrever as
interações econômicas de uma pescaria (Figura 3.5). Por isso, o uso
57
desses modelos é muito importante como suporte técnico à tomada

de decisão por gestores de pesca, especialmente no tocante à
mudança no tamanho da malha da arte de pesca utilizada, à
introdução ou alteração do tamanho mínimo de captura de um
determinado recurso, à adoção de defesos, e à definição ou alteração
do nível de esforço de pesca. Nessas oportunidades, tais métodos
permitem avaliar os possíveis ganhos e perdas de curto e longo
prazos e, assim, definir alternativas que maximizem os benefícios
econômicos da atividade.
Estes modelos podem ser particularmente importantes para
possibilitar o máximo de benefício biológico e econômico de
pescarias cujas espécies-alvo obtêm preços diferenciados e
diretamente proporcionais ao seu tamanho, como no caso das
lagostas e camarões. Suas aplicações possibilitam encontrar
parâmetros ótimos para o nível de esforço a ser empregado, o
tamanho médio dos indivíduos a serem capturados, a captura e a
receita máxima, dentre outros, de forma a permitir a recomposição
do estoque e, portanto, o futuro da pescaria.
De forma mais simples, por serem menos exigentes na
quantidade e qualidade dos dados, também se pode partir dos
chamados modelos de produção geral, já mencionados, para avaliar
o comportamento de uma pescaria sob o aspecto econômico. A
literatura especializada sobre essas teorias pode ser encontrada em
Gordon (1954), Schaefer (1954), Clark (1976), Clark (1985) e Gómez-
Lobos (1991), apud Andrade (1993).
Troadec (1984) analisa o comportamento econômico de
uma pescaria por meio da relação entre as curvas de quantidade
capturada e a sua correspondente, de valor total (a¹), considerando
que esta é proporcional à curva de quantidade capturada; o
rendimento econômico bruto (b¹); o benefício econômico marginal
bruto (c¹) e líquido (d¹) e o custo total (e¹). (Figura 3.7). É relevante
destacar que quando a curva de benefício marginal (c¹) passa pelo
valor 1 obtém-se os maiores lucros na pescaria. Isso significa que o
incremento unitário do custo total ficará coberto pelo incremento
correspondente do valor da produção resultante e é neste ponto
que ocorre o máximo rendimento econômico (MRE). Em
decorrência, se o objetivo do gestor é levar em conta, essencialmente,
o lucro, o esforço de pesca deveria permanecer no nível que oferece
58
o MRE, mesmo sabendo que o estoque poderia suportar um esforço

superior e obter uma maior produção – até próximo do ponto de
CMS (maior oferta de alimento e de emprego) – de forma continuada
e sustentável.
Enfoque Social
Troadec (1984) afirma que o número de empregos no setor

de captura será aproximadamente proporcional ao esforço de
pesca. A necessidade de limitar ou, inclusive, reduzir a pesca de
um determinado recurso afetará diretamente a possibilidade de
emprego. Por outro lado, a renda individual média será mais
elevada quanto mais baixo for o índice de explotação do estoque
ou quanto menor for o esforço de pesca empregado (vide curva b¹,
Figura 3.7).
Onde:
a1- quantidade capturada;
valor total das capturas
b1 - rendimento econômico
bruto
c1- benefício econômico

marginal bruto
d1 - benefício econômico
total líquido
e1 - custo total
MSY = CMS = captura

máxima sustentável
MEY = MRE = máximo

rendimento econômico
Figura 3.7 – Modelo econômico de uma pescaria composta de uma só

espécie, de um só sistema de pesca e de um só conjunto de pescadores
(Troadec, 1984).
59
Ainda segundo o mesmo autor, a maximização de emprego

e a melhoria da renda individual média representa um conflito
direto. Por outro lado, em regiões em que são limitados os recursos
acessíveis à pesca artesanal ou de pequena escala, o fator
preponderante, na hora de determinar o nível de explotação,
poderia ser a busca de caminhos que provocassem o mínimo de
desemprego. Especialmente em países onde a geração de emprego
em outros setores da economia nacional também seja crítico.
Outro exemplo de conflito entre emprego e renda
individual é o que ocorre em países em desenvolvimento que
dispõem de recursos pesqueiros abundantes, cujas pescarias
nacionais são modestas e a exploração complementada com a
associação com estrangeiros. Neste caso, tais países podem
considerar preferível o bloqueio ou suspensão, em parte, da pesca
por estrangeiros a um nível tal, que compense o rendimento
inicialmente menor de seus pescadores.
Em países onde os custos de oportunidade da mão-de-obra
são baixos, sobretudo em função do elevado índice de desemprego,
os custos totais de explotação serão reduzidos. Em decorrência,
pode ocorrer o deslocamento do ponto de MRE até o de RMS
(Figura 3.7). Ou seja, no plano social, se justificaria o emprego de
maior quantidade de pessoas e, assim, um esforço de pesca mais
elevado. Porém, o ótimo socioeconômico não poderá alcançar o da
RMS, pois ele equivaleria a admitir que os custos totais de produção,
incluídos os de oportunidade da mão-de-obra, poderiam ser nulos.
Troadec (op. cit.) pondera que a opinião com freqüência
admitida de que o volume de emprego aumenta com a taxa de
exploração, não é válida quando se considera, ao mesmo tempo,
os efeitos sobre o emprego nas atividades conexas, como
beneficiamento, distribuição e comercialização, assim como as
repercussões no produto nacional bruto. A atividade da construção
naval, quase sempre, é diretamente proporcional ao esforço de
pesca; não cabe dizer o mesmo nas subseqüentes atividades
secundárias induzidas. Neste último caso, o volume de suas
atividades dependerá, sobretudo, da tonelagem desembarcada. Por
conseguinte, a quantidade de emprego deveria ser máxima em torno
do RMS. Já nos setores secundários e terciários pode ser várias vezes
inferior ao do setor primário.
60
As estimativas de efeitos multiplicadores são raras. Para a

pesca artesanal se fala de coeficientes de dois a três, podendo
inclusive chegar a sete ou oito em algumas pescarias industriais.
Na realidade, quanto mais elevados forem os benefícios líquidos
econômicos e sociais no beneficiamento e na comercialização em
relação ao total obtido, mais interesse há na obtenção de uma
captura superior ao MRE e próxima à RMS.
Ademais, deve-se ter em conta os efeitos da racionalização
da pesca no crescimento econômico. Como já abordado, um
controle que mantenha o esforço de pesca em um nível próximo do
MRE pode oferecer rendas econômicas substanciais que poderiam
ser empregadas:
• pelas autoridades encarregadas da gestão das pescarias

para criar novos empregos com o objetivo de promover
pescarias sobre recursos pouco aproveitados ou em
atividade nova (p. ex., a aqüicultura);
• pelos próprios pescadores, para a criação de atividades
complementares ou substitutivas (p. ex., o turismo) e o
aperfeiçoamento de seus instrumentos de trabalho – o
que levará consigo um incremento de empregos nas
atividades e nas indústrias de equipamentos (Newton,
1978) – na melhoria de suas condições de vida (p. ex.:
alojamento ou residência).
Troadec (op. cit.) conclui que a taxa máxima de emprego,

em todo o setor pesqueiro, depende só em parte da mão-de-obra
ocupada nas atividades de captura. Fatores como custo de
oportunidade da mão-de-obra, maior ou menor pronunciamento
da curva de produção, importância do custo do trabalho nos gastos
totais de produção, efeito multiplicador nas atividades
complementares e rendimento econômico líquido, produzido pela
pesca, também influenciam na taxa de emprego.
Na verdade, em determinadas situações o máximo de
emprego não ficaria tão distante do RMS como se poderia admitir
e podendo situar-se, inclusive, à esquerda do rendimento máximo
(veja Figura 3.7).
61
Portanto, para que uma política de pesca tenha o fim social

como objetivo principal, seria necessário que ela estivesse
fundamentada em uma análise apropriada do conjunto dos fatores
pertinentes. É necessário que se reconheça, entretanto, que o
emprego e a renda auferida é apenas parte do amplo campo que
integra os aspectos sociais dos que vivem da atividade pesqueira.
Mas a quem pertencem os recursos pesqueiros? Como se
tem acesso a esses recursos? Esses são os próximos aspectos a serem
considerados.
3.1.3 A propriedade e o acesso ao uso dos recursos

pesqueiros marinhos
Marrul-Filho (2001), apoiando-se em Fenny et al. (1990) e

em Van Der Elst et al. (1997), descreve cinco categorias de
propriedade dos recursos pesqueiros, quais sejam:
“a) Propriedade comum - para os recursos de propriedade

comum não existem proprietários e nem direitos de
propriedade; o acesso aos recursos não é regulado, sendo
aberto e livre para qualquer indivíduo ou empresa. Muitos
autores consideram recursos de propriedade comum como
recursos de livre acesso;
b) Propriedade privada - aqui os direitos de propriedade
pertencem aos indivíduos ou às empresas que têm direitos
exclusivos de uso. Como recursos privados, são
administrados por seus proprietários que também têm o
direito de manter para si ou vender, no todo ou em parte,
tanto os recursos em si como o esforço de pesca que lhes
pertence e com o qual se apropria de tais recursos.
Configuram-se, assim, as condições de exclusividade e
transferibilidade, características dos bens privados,
cabendo ao Estado apenas assegurar os direitos da
propriedade privada;
a) Propriedade comunal ou comunitária - nesse caso, os
recursos pertencem a uma comunidade ou a usuários que
mantêm entre si um alto grau de interdependência. Os
recursos são administrados coletivamente, sendo os direitos
62
de uso vedados a terceiros. Internamente à comunidade, não

existem as condições de exclusividade e transferibilidade,
sendo o direito de uso e acesso igual para todos. Os direitos
de propriedade comunal ou comunitária podem ser
assegurados e reconhecidos pelo Estado ou simplesmente
existir de fato, pela tradição ou direitos de ancestrais. Em
geral, as regras de uso dos recursos são estabelecidas pela
comunidade proprietária associada em maior ou menor grau
com o Estado;
b) Propriedade do Estado - os recursos sob propriedade
do Estado se caracterizam por encontrarem nessa
instância o poder decisório sobre o nível e a natureza da
explotação. O Estado como proprietário dos recursos pode
explorá-lo diretamente ou alocar direitos de uso a seus
cidadãos ou empresas.
c) Propriedade Global ou Internacional - os recursos que
ocorrem além das zonas econômicas exclusivas - ZEEs são
considerados de propriedade ou uso comum das nações,
prevalecendo para eles, em princípio, a regra do livre
acesso. No entanto, para recursos de grande importância
econômica ou ambiental, convenções, acordos ou tratados
internacionais regulamentam os principais parâmetros da
explotação, tentando evitar o livre acesso e suas implicações
negativas sobre a saúde dos estoques e a lucratividade dos
empreendimentos econômicos.”
No Brasil os recursos pesqueiros marinhos constituíam-se o

que se chama de res nullius – coisas de ninguém – e a ação do Estado
sobre esses bens se faziam mediante o domínio eminente (direitos de
administração e de polícia na jurisdição inerente à soberania do
território), que justificou regimes especiais como o da pesca.
Atualmente, a tutela do Estado sobre esses bens é mais
abrangente, já que o artigo 20 da Constituição Federal, promulgada
em 1988, define que os recursos vivos do mar territorial, da
plataforma continental e da zona econômica exclusiva, integram
os bens da União.
63
Entretanto, Lia D. C. Dornelles, servidora do Ibama e

jurista com vasto conhecimento em direito ambiental, esclarece,
em entrevista específica que, o pertencer à União não significa que
esses recursos pesqueiros são de propriedade da União no sentido
de que esta pode usar, gozar e dispor, na lógica de apropriação
privada. Isto é, o fundamento da submissão dos recursos pesqueiros
à dominialidade pública não se encontra na vontade da União em
dispor desses bens e com eles praticar atos de comércio. Encontra-
se, sim, na necessidade de conservação desses recursos ambientais
e, para tanto, torná-la efetivamente gestora desses bens em prol do
interesse da sociedade.
Esse novo estatuto jurídico relativo à propriedade dos
recursos pesqueiros leva a que se analise a questão considerando-
se, também, o artigo 225 da Constituição Federal e o artigo 3°, da
Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, vez que os recursos pesqueiros
também fazem parte dos recursos ambientais.
Cabe evidenciar que o artigo 225 da Constituição Federal
estabelece que:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Marrul-Filho (op. cit.), apoiado ainda em Derani (1997),

pondera que o meio ambiente ecologicamente equilibrado, a que
todos têm direito de usufruir, apresenta-se como sendo
simultaneamente um direito social e individual. Daí, acrescenta,
que desse direito de fruição não advém nenhuma prerrogativa
privada, pois sua realização está intrinsecamente ligada à sua
realização social.
Argumenta Dornelles (1999), apoiando-se em Benjamin
(1993), que como macrobem, o meio ambiente é sempre bem público
e como microbem – sua acepção fragmentada – pode ser público
ou privado. A autora concorda com Farias (1998), ao advogar que
a Constituição Federal ao definir o meio ambiente como bem de
uso comum do povo, mostra categoricamente que não aceita a
privatização da natureza.
64
Ao contemplar o direito de usufruir um meio ambiente

ecologicamente equilibrado e estabelecer o dever de protegê-lo para
as presentes e futuras gerações, a Constituição Federal de 1988
avança consideravelmente, vez que esse dever não seja um ônus
atribuído apenas ao Poder Público, mas também à coletividade.
Nesse particular, Marrul-Filho (op. cit.) pondera que a
responsabilidade social que reveste o dever de proteger o meio
ambiente aduz que o Estado e a sociedade construam espaços de
colaboração e participação no processo de tomada de decisão quanto
ao uso dos recursos ambientais, bem como da formulação de normas
que lhe dá conseqüência, ou seja, demanda a formulação e
implementação de políticas públicas que balizem o comportamento
dos agentes econômicos e sociais no aproveitamento de tais recursos.
Os argumentos expostos anteriormente levam à conclusão
de que os recursos pesqueiros, na atualidade e quando em águas
jurisdicionais do país, enquadram-se na categoria de propriedade
do Estado, já que, quando em águas internacionais, são de
propriedade global ou internacional, conforme definido na
Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UN, 1994).
O acesso aos recursos pesqueiros, como uma das variáveis
fundamentais para a gestão dos seus usos, é condicionado pela
tutela do Estado, assim como pelas variáveis econômicas, sociais,
culturais, biológicas e políticas, vigente em cada país.
Segundo Scott (1999), o livre acesso caracterizou as normas
e formas de apropriação dos recursos até os primórdios do século
XX. Esse sistema predominante de acesso não impediu a existência
de algumas normas de controle entre comunidades pesqueiras
aborígines em várias partes do mundo, que adotaram o regime de
propriedade comunal.
Para Hardin (1968), o livre acesso, traduzido na ausência
de restrições à entrada de novos participantes na pescaria,
possibilitaria o crescimento continuado do esforço de pesca. Quando
este passasse a causar diminuição nas capturas e, em conseqüência,
decréscimo na margem de lucro, os pescadores individuais,
presididos pela lógica de que hoje tem mais peixe a ser pescado
que terá amanhã, ao invés de diminuírem o esforço empregado,
65
tenderiam a aumentar seu poder de pesca. A prevalência dos

interesses imediatos dos benefícios individuais sobre aqueles da
coletividade levaria à sobrepesca e, até mesmo, à exaustão do recurso,
culminando com o que Hardin (op. cit.) denominou de “a tragédia
dos comuns”. Incluem-se, nessa tragédia, como ressalta Christy
(1983), os conflitos entre distintas categorias de pescadores (pequena
e grande escalas ou que utilizam artes de pesca diferentes, etc.).
Cabe destacar, em concordância com a observação feita
por Berkes (1989), que o conceito de tragédia dos comuns confundiu
recursos de propriedade comunal com aqueles sobre os quais não
existia qualquer direito de propriedade ou cujo acesso é livre, para
os quais a posição de Hardin (op. cit.) é irreparável.
O Estado, utilizando-se do seu poder de regulação16 sobre
o uso de recursos pesqueiros de sua propriedade, pode promover
um acesso muito próximo daquele de propriedade privada. A
principal forma de assim proceder é por meio da adoção do sistema
de cotas individuais transferíveis, que as vende sob várias formas
aos indivíduos ou empresas.
A forma de acesso aos recursos de propriedade comunal
é, normalmente, definida pelos comunitários, algumas vezes em
negociação com o Estado e, em geral, excluindo totalmente aqueles
que não fazem parte da comunidade. Segundo Christy (op. cit.), o
direito de uso territorial em pescarias marinhas pode ser empregado
com vantagens para o Estado e a comunidade, como forma de
reconhecer a propriedade dos recursos, além de ser uma forma de
legitimação política e jurídica ao acesso.
É relevante destacar que nas últimas décadas tem
dominado o sistema de acesso limitado ou regulado por cada
Estado, já que estes, geralmente, figuram legalmente como os
proprietários dos recursos pesqueiros, quando dentro das águas
sob suas jurisdições.
Assim, a FAO (2000) exemplifica que em muitos casos
os direitos à pesca não outorgam a propriedade efetiva dos mesmos
16
Regulação é aqui entendida como "atos que visam garantir que o sistema de acumulação
dominante se reproduza no médio prazo, através da acomodação, mediação e normalização
das tendências de crise" (Peck & Tickell, 1992).
66
recursos às pessoas. Acrescenta que nos Estados Unidos e na

Austrália, os recursos naturais, como os pesqueiros, são
respectivamente recursos públicos e da Coroa, e os direitos de
propriedade na pesca se definem em termos de um direito do
indivíduo de pescar ou utilizar de outra forma os recursos
pesqueiros. Em outros países, como Japão e Taiwan, existem casos
em que os direitos de propriedade sobre os recursos pesqueiros
pertencem às comunidades locais.
Os Estados têm, majoritariamente, promovido o acesso
limitado ou regulado por meio da outorga onerosa de um número
finito de licenças de pesca para um determinado recurso ou para
uma delimitada área de pesca. Esse número finito de licenças pode
estar ou não associado a um outro conjunto de regras que, no todo,
buscam assegurar o uso sustentável dos recursos pesqueiros.
No Brasil, como será discutido detalhadamente no
capítulo 4, antes de 1988 e, mesmo na atualidade, a fragilidade do
Estado tem possibilitado que o sistema de licenças17 praticado leve
o uso dos recursos pesqueiros para uma situação muito próxima
daquela descrita por Hardin (op. cit.).
Cabe acrescentar, ainda, que em águas internacionais
os recursos pesqueiros são juridicamente classificados como de
“livre acesso”. Neste caso, dependendo da situação da pescaria e
do recurso, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do
Mar – CNUDM (UN, 1994) estabelece que os Estados devem buscar
formas de cooperação objetivando assegurar o uso sustentável dos
recursos pesqueiros. Com a sua entrada em vigor, a partir de 16 de
novembro de 1994, tem sido crescente a existência de regras
previamente acordadas, em fóruns internacionais específicos, que
disciplinam o acesso a esses recursos.
Mas para que os recursos e a atividade pesqueira ofereçam
o máximo de benefícios para as presentes e futuras gerações é
necessário que o Estado desempenhe o seu papel.
17
Não discutiremos aqui as diferenças jurídico-administrativas entre licença, autorização
e permissão. Para efeito desta dissertação entendemos que licença é o ato precário e
discricionário pelo qual o Estado autoriza um produtor privado a extrair recursos
pesqueiros que, por força constitucional, pertencem ao Estado.
67
3.2 O Papel do Estado e das Políticas de Uso
As características dos recursos e da atividade pesqueira,

especialmente aquelas relacionadas com os direitos de propriedade
e acesso, deixam claro que a coordenação do processo de gestão do
uso dos recursos pesqueiros é missão do Estado.
Assim, especialmente quanto à responsabilidade social,
prevista na Constituição Federal, no tocante ao dever de proteger
o meio ambiente, fica clara a necessidade de que Estado e a
sociedade devem construir espaço de colaboração e participação
no processo de tomada de decisão.
Uma das formas de construção desse espaço pode se dar
quando da definição e implementação de políticas. Neste sentido
Przeworski (1993) pondera que os indivíduos podem escolher,
mas a sociedade não pode. A não ser em um processo democrático
(majoritariamente imperfeito) em que políticas sejam explicitadas
nas campanhas eleitorais ou, quando da elaboração das mesmas,
aconteça um amplo envolvimento dos segmentos sociais, o que
nem sempre ocorre, especialmente em democracias frágeis como
a brasileira (no período aqui analisado dominou o regime de
exceção – ditadura).
Feitas estas considerações iniciais, acredita-se ser
importante fazer uma breve abordagem sobre alguns aspectos
históricos e evolutivos do Estado, das políticas públicas e das
instituições, as quais servirão de base para fundamentar as
discussões que acontecerão no decorrer desta dissertação.
3.2.1 Aspectos históricos e evolutivos do papel do Estado
Segundo Rosanvallon (1997), o Estado moderno, tal como

é pensado e construído do século XIV ao século XVIII, define-se
como Estado-protetor. É o que o distingue de todas as formas
políticas anteriores de soberania. Este Estado Novo se baseia na
realização de uma dupla tarefa: a produção da segurança e a
redução da incerteza. Pensar o Estado e reconhecer o direito dos
indivíduos à proteção é a mesma coisa. O nascimento do indivíduo
68
e do Estado Moderno participam, assim, do mesmo movimento.

Um não pode existir sem o outro. É o Estado que faz o indivíduo
existir como sujeito e, portanto, com direitos, porque ele tem por
objetivo proteger esses direitos: não há Estado-protetor sem
indivíduo portador de direitos, assim como não há indivíduo que
realize esses direitos sem Estado-protetor.
Nessa concepção de Estado, a segurança dos
indivíduos implica, igualmente, no reconhecimento e na garantia
de um outro direito, o de propriedade. A propriedade é o
prolongamento, o atributo indissociável do indivíduo. O direito
de propriedade é redutor de incerteza e produtor de segurança.
Indivíduo, propriedade e Estado-protetor são indissociáveis. O
fim capital e principal, em vista do qual os homens se associam
nas repúblicas e se submetem a governos, é a conservação de
sua propriedade.
Importa saber como se operou a passagem dessa concepção
protetora para a concepção providencial de Estado. O Estado-
providência18 é, de fato, muito mais complexo do que o Estado-
protetor: não tem apenas por função proteger as aquisições (a vida
ou a propriedade); visa igualmente ações positivas, como a de
redistribuição de renda, de regulamentação das relações sociais,
de responsabilização por certos serviços coletivos, etc.
Nos últimos quarenta anos, a extensão do Estado-providência
tem se desenvolvido sob os auspícios da “equação Keynesiana”. Ela
estabelece a correspondência global entre os imperativos do crescimento
econômico e as exigências de uma maior eqüidade social no âmbito de
um Estado econômico e socialmente ativo.
A política keynesiana, concebida como um mecanismo
anticrise, é hoje questionada pela crise econômica. Suas “receitas”
se mostraram tão incapazes de reduzir o desemprego quanto os
remédios da política clássica durante os anos 30 do século XX. Disso
decorre simultaneamente uma crise do Estado-providência e uma
avaria da social-democracia. A crise dos anos 30 produziu um
18
Segundo Rosanvallon (1997), a expressão é de origem francesa (de 1860). Já a
expressão inglesa Welfare State (estado do bem-estar) é muito mais recente (século
XX – década de 40).
69
fortalecimento do Estado-providência. A crise atual tende a

retornar o liberalismo. É esta a única via pensável e possível?
O retorno do liberalismo, pondera Rosanvallon (op. cit.),
deve ser compreendido no seu sentido mais global de doutrina
baseada na denúncia de um papel demasiado ativo do Estado e na
valorização das virtudes reguladoras do mercado. É, portanto, sobre
a exclusiva base de um cálculo custo-benefício que o liberalismo
contemporâneo pretende afirmar sua superioridade.
No cerne da argumentação liberal está a idéia de que dois
Estados coexistem no Estado-moderno: um Estado de direito,
guardião da democracia e fiador das liberdades essenciais, e um
Estado intervencionista, destruidor dessas liberdades.
Seria necessário, pois, reduzir ou suprimir o segundo para
conservar apenas o primeiro. Mas, como distingui-los? A partir de
que critérios? Como definir praticamente o “bom” Estado mínimo?
As respostas a estas perguntas são aparentemente simples.
Entretanto os teóricos do liberalismo, desde o século XVIII e até o
final do século XX, (Smith, Benthan, Burke, Hamboldt), defensores
de que os “limites do Estado” devem recortar “a fronteira entre o
econômico e o político, ou se preferir, entre o privado e o público”,
não conseguiram formular um critério preciso de delimitação sobre
a dimensão desejável do Estado. Este paradoxo resulta da ausência
de uma verdadeira “teoria” liberal do Estado nessa “doutrina”.
Para Anderson (1995), o neoliberalismo, como fenômeno
distinto do liberalismo clássico, nasceu logo depois da II Guerra
Mundial, na Europa e América do Norte, onde imperava o
capitalismo. Seu aparecimento foi uma reação teórica e política
veemente contra o Estado intervencionista e de bem-estar. E teve
como texto de origem O Caminho da servidão, de Friedrich Hayek,
escrito em 1944, e classificado como um ataque apaixonado contra
qualquer limitação dos mecanismos de mercado por parte do Estado.
Três anos depois da publicação do mencionado texto,
Hayek promoveu uma reunião com os que compartilhavam da sua
orientação ideológica com o propósito de combater o keynesianismo
e o solidarismo reinante e preparar as bases de um outro tipo de
capitalismo, duro e livre de regras para o futuro.
70
As condições de então não eram de todo favoráveis – o

capitalismo avançado entrara numa longa fase de auge sem
precedentes (sua idade de ouro), durante as décadas de 1950 e
1960. Mesmo assim, suas idéias neoliberais tiveram uma repercussão
um pouco maior e o seu argumento de que a desigualdade pelo
desemprego era um valor positivo, por manter um exército de
reserva de trabalhadores para quebrar os sindicatos – na realidade
imprescindível em si – permaneceu na teoria por mais de 20 anos.
A chegada da grande crise do modelo econômico do pós-
guerra, em 1973, mudou tudo. A partir daí aquelas idéias ganharam
terreno e apontavam como remédio manter um Estado forte, que
por um lado fosse capaz de romper o poder dos sindicatos e do
controle do dinheiro, e por outro, reduzir os gastos sociais e as
ações que demandassem intervenções econômicas. A estabilidade
monetária deveria ser a meta suprema de qualquer governo
(Anderson, op. cit.).
A hegemonia desse programa não se realizou
rapidamente. Levou mais de uma década. Mas em 1979 surgiu a
oportunidade. Primeiro na Inglaterra (com Thatcher), depois, em
1980, nos Estados Unidos, com Reagan, e em 1982, na Alemanha,
com Khol. Em 1983, na Dinamarca – estado modelo do bem-estar
escandinavo – com Schluter, e depois, em quase todos os países
do norte da Europa e do outro lado do mundo, chegando a países
com governos tidos como de esquerda, como a Austrália e a Nova
Zelândia. Era a hegemonia do neoliberalismo como ideologia. Se
antes o inimigo era a social-democracia, essa passava a se mostrar,
então, das mais resolutas ao aplicar políticas neoliberais.
Ao abordar os resultados alcançados pelo neoliberalismo,
diante das metas almejadas nos anos 1980, Anderson (op. cit.)
constata êxitos na queda da inflação (caiu de 8,8% para 5,2%), no
lucro (aumentou em 4,7%), no emprego (duplicou o desemprego),
na contenção de salários e aumentou significativamente a
desigualdade. Ressalta, entretanto, que todas estas medidas haviam
sido concebidas como meio para alcançar um fim histórico: a
reanimação do capitalismo mundial com taxas altas de crescimento
estável. Porém, o desempenho foi decepcionante: nenhuma
mudança da tendência decrescente.
71
Como causas do desempenho decepcionante, aponta, por

um lado, a desregulamentação financeira que favoreceu a inversão
especulativa (não produtiva – parasitária), e por outro – e este foi o
que Anderson (op. cit.) denominou de fracasso do neoliberalismo –
o peso do Estado de bem-estar não diminuiu, mas aumentou de
46% para 48%, em função do aumento dos gastos com o desemprego
e o aumento demográfico dos aposentados.
O neoliberalismo, entretanto, ganhou um segundo alento,
com a vitória em outra área do mundo: a queda do comunismo
na Europa Oriental e na União Soviética, entre 1989 e 1991.
Exatamente quando os seus limites no Ocidente tornavam-se cada
vez mais óbvios.
Uma terceira grande cena de experimentação se deu na
América Latina19 (exceção para o Chile, que iniciou quase uma
década antes da Inglaterra) e na Ásia (começou na Índia e até o
Japão encontra-se sob pressão).
Anderson (op. cit.) pondera que qualquer balanço sobre o
neoliberalismo será provisório: é um movimento ainda inacabado.
Como efeito de sua atuação, por 15 anos nos países mais ricos do
mundo ocorreu um fracasso econômico; conseguiu muitos dos seus
objetivos sociais (sociedades mais desiguais, porém menos
desestatizadas do que queria) e um êxito político e ideológico –
hegemonia. A tarefa de seus opositores é oferecer outras receitas e
preparar outro regime.
Para Rosanvallon (op. cit.), o debate contemporâneo sobre
o Estado-providência (de bem-estar) reduz-se à alternativa
estatização/privatização (de um lado o roteiro “social-estadista”,
do outro, o roteiro “liberal”), não possibilitando uma terceira via,
de solução mediana. Defende, então, uma saída denominada de
“compromisso pós-social-democrata” que define “como a
imbricação de um tríplice compromisso”. Com o patronato, de
ordem socioeconômica, cujo primeiro desafio exemplar é definir
as condições de redução e da organização do tempo de trabalho.
Com o Estado, de ordem sociopolítica, cujo objetivo é trocar a
estabilidade do Estado-providência, no seu nível atual, por um
19
O Caso do Brasil está comentado no item 4.1.
72
aumento das possibilidades de experimentação e de substituição

de auto-serviços coletivos pela clássica demanda do Estado. E
da sociedade consigo mesma, objetivando proceder a um
desbloqueio do Estado-providência e permitir a expressão de
solidariedades negociadas e já não impostas no quadro de uma
maior visibilidade social. Finaliza afirmando que é um
“compromisso democrático”.
3.2.2 O papel das políticas públicas
Entre as várias definições existentes sobre política pública,

Howlett & Ramesh (1995), apresentam as formuladas por três
distintos autores: i) para Thomas Dye política pública é qualquer
coisa que o governo escolha fazer ou não; ii) já para William Jenkins
é um conjunto de decisões inter-relacionadas tomadas por um
ator ou grupo de atores políticos no que diz respeito à seleção de
metas e de meios de atingi-las dentro de uma situação específica,
onde aquelas decisões deveriam estar, em princípio, dentro do
poder destes atores de alcançá-las; finalmente, e; iii) James
Anderson define como um curso de ação propositiva seguido por
um ator ou um conjunto de atores ao lidar com um problema ou
assunto de interesse.
Independente da simplicidade ou da complexidade das
definições, todas têm alguns aspectos-chave em comum, como: que
políticas públicas resultam de decisões tomadas por governantes e
que as decisões dos governos, de nada fazer, são decisões tanto
quanto aquelas de fazer algo. Entretanto, em outros aspectos
diferem consideravelmente o que evidencia a complexidade do tema
(Howelett & Ramesh, op. cit.).
O processo de formulação ou mudança de política é,
também, bastante complexo e segundo Sabatier (1988), pode ser
ilustrado pelo esquema teórico apresentado na Figura 3.8. No lado
esquerdo estão dois conjuntos de parâmetros exógenos – um
conjunto relativamente estável, o outro mais dinâmico – que afetam
as limitações e oportunidades dos atores em determinados
subsistemas políticos.
73
Figura 3.8 – Modelo geral de mudança de política enfocando coalizões de

defesas competentes dentro de subsistemas políticos (adaptado de
Sabatier, 1988).
Dentro do subsistema, assume-se que os atores podem

ser agregados em um número de coalizões de defesa compostas
de pessoas de várias organizações que compartilham de um
conjunto de crenças causais e normativas e que costumam agir
em conjunto. Em qualquer momento particular no tempo, cada
coalizão adota uma(s) estratégia(s) visando a uma ou mais
inovações institucionais que acredita levar adiante seus objetivos
políticos. Estratégias conflitantes de várias coalizões são
normalmente mediadas por um terceiro grupo de atores,
denominados aqui de “mediadores políticos”, cuja principal
preocupação é encontrar algum compromisso razoável que reduza
a intensidade do conflito. O resultado final é um ou mais
programas de governo, que por sua vez produzem resultados
políticos no nível operacional. Esses resultados acarretarão uma
variedade de impactos nos parâmetros dos problemas alvejados,
assim como efeitos colaterais (Sabatier, op. cit.).
74
Acrescenta, por fim, que com base nas percepções da

adequação das decisões do governo ou dos impactos resultantes,
bem como nova informação advinda dos processos de busca e da
dinâmica externa, cada coalizão de defesa pode revisar sua crença
ou alterar sua estratégia. Tal alteração pode envolver a procura
de grandes revisões institucionais no nível da escolha coletiva,
revisões menores no nível operacional, ou mesmo sair do
subsistema para procurar mudanças na coalizão eleitoral
dominante no nível sistêmico.
Na realidade, a definição de políticas públicas pressupõe
que existe uma esfera ou domínio da vida que não é privado ou
puramente individual, mas conduzido em comum.
Para Burke, apud Rosavalon (op. cit.), um dos problemas
mais complexos para os governos é determinar em qual domínio o
Estado deve intervir e fornecer diretivas ditadas pelas razões
públicas e os que deve abandonar à iniciativa privada.
É indiscutível, entretanto, o entendimento entre as várias
correntes do pensamento, de que a existência de uma política é
condição básica e necessária para que o Estado possa desempenhar
satisfatoriamente sua missão de gerir a coisa pública.
3.2.3 As Instituições
Majone (1989) considera instituições como sendo limitações

ou coações feitas pelo homem por meio de leis, normas,
organizações e procedimento de tomada de decisões. Acrescenta,
ainda, que o conjunto da máquina de governo é uma vasta coleção
de limitações, que define os papéis de diferentes atores políticos e
limita a extensão das estratégias a eles abertas.
Em curto prazo, políticos, burocratas, grupos de interesses
e cidadãos devem agir de acordo com regras definidas pelo arranjo
institucional existente. No longo prazo, as regras do jogo político
podem e, de fato, mudam. Atores políticos não só perseguem suas
metas dentro de limites determinados pelo esquema existente, mas
lutam também para mudar esses limites a favor dos seus interesses
(Majone, op. cit.).
75
Os arranjos institucionais são grandemente definidos por

suas regras, especialmente aquelas referentes à definição dos atores
a serem incluídos em situações de decisão, à estrutura de
informação, ao conjunto de ações passíveis de serem tomadas, bem
como de sua seqüência, e ao processo de agregação e transformação
das ações individuais em ações coletivas (Kiser & Ostrom, 1982,
apud Levi, 1991).
Regras explícitas e relativamente estáveis, assim como
hierarquização de pessoal, distinguem instituições formais de outros
arranjos organizacionais e de normas. Grupos de interesse e
movimentos de protestos não podem ser denominados de
instituições. Instituições resolvem problemas coletivos (Levi, op. cit.).
A capacidade de resolver conflitos na sociedade e dentro
das próprias instituições repousa numa estrutura de recurso
coercitivo e de barganha que habilita determinados atores a
delimitar as decisões de outros. Por sua vez, os atores que
exercem esse poder possuem os meios e interesse para manter
os arranjos institucionais que satisfaçam seus propósitos e
reformem aqueles arranjos indesejáveis. Assim, uma das fontes
de mudança institucional reside no problema da redistribuição
dos recursos de poder coercitivo e de barganha dentro de uma
instituição (Levi, op. cit.).
A estrutura da burocracia talvez tenha o maior efeito no
processo de políticas públicas, especialmente em nível setorial. Por
sua vez, os burocratas são peças-chave no processo político e figuras
centrais em muitos subsistemas políticos (Howelett & Ramesh, op.
cit.). Estes autores acrescentam, ainda, que o poder e a influência
da burocracia estão baseados numa amplitude de recursos. Primeiro,
a própria lei assegura certas funções cruciais a serem
desempenhadas pela burocracia, e pode conferir amplo arbítrio a
burocratas individuais para tomarem decisões em nome do Estado.
Segundo, as burocracias têm acesso privilegiado a recursos materiais
para perseguirem seus próprios objetivos organizacionais e até
mesmo pessoais, se assim desejarem. O governo é o maior
esbanjador, na maioria dos países (se não, em todos). Situação que
dá a seus oficiais uma poderosa voz em áreas políticas envolvendo
significativos gastos. Terceiro, a burocracia é um repositório de uma
76
ampla variedade de habilidades e especializações, recurso que a torna

a principal organização na sociedade. Ela emprega um grande
número de, praticamente, todos os tipos de profissionais, contratados
por seus status como experts em suas áreas de especialização. Quarto,
burocracias modernas têm acesso a vastas quantidades de informação
sobre os diferentes aspectos da sociedade. Finalmente, o fato de as
deliberações políticas ocorrerem na maioria da vezes, em segredo,
dentro da burocracia, nega a outros atores políticos a oportunidade
de fazerem oposição a seus planos.
Mesmo reconhecendo que políticas públicas são uma
prerrogativa de governo, particularmente do executivo e da
burocracia, a realidade da política moderna permite que grupos
de interesse desempenhem papel significativo no processo. Um
dos mais importantes recursos dos grupos de interesse é o
conhecimento, especificamente a informação, que pode estar
indisponível ou menos disponível para outros. Outros recursos que
os grupos de interesse ou de pressão possuem são organizacionais
e políticos, ao financiarem campanhas eleitorais na expectativa de
que os eleitos possam defender suas causas junto ao Governo
(Howlett & Ramesh, op. cit.).
Os autores mencionados destacam ainda a importância
das organizações de pesquisa e a mídia de massa no processo de
formulação e implementação de políticas públicas.
Segundo Ham & Hill (1993), os sistemas políticos podem
ser: pluralista, elitista, corporativista e marxista. Para efeito da
presente dissertação serão caracterizadas, a seguir, as três primeiras.
A teoria pluralista defende que o poder deve estar
amplamente distribuído entre os vários grupos de interesse. Nenhum
grupo é dominante e nenhum é destituído de poder que não possa
influenciar na tomada de decisão. Assim, qualquer grupo pode
assegurar que suas preferências e desejos políticos sejam
considerados se forem suficientemente determinados ou
convincentes (Ham & Hill, op. cit.).
Esses autores argumentam que a teoria elitista é um
contraponto à teoria pluralista, uma vez que a tese elitista clássica
defende que as elites políticas atingem seus interesses de diversas
formas: por meio de golpe de Estado, conquistas militares, controle
77
sobre os recursos econômicos, entre outros. Na realidade, é um

grupo dominante que define as prioridades políticas. Esse grupo
pode representar tanto os grandes interesses econômicos como os
de um forte segmento de burocratas.
O sistema corporativista se apóia na tese de que o Estado
pode passar da posição favorável ao processo de acumulação de
capital para o de diretor desse processo. Ao efetuar essa mudança,
novos padrões de relacionamento se desenvolvem entre o Estado e
os principais grupos de interesse econômico, e o Estado, ainda que
pressionado por esses interesses, tem autonomia advinda do seu
controle sobre os recursos legais e organizacionais, entre outros. É
essa autonomia que possibilita ao Estado agir sobre os interesses
do capital, trabalho e outros apropriados (Ham & Hill, op. cit.).
Feitas as considerações de ordem geral sobre políticas
públicas, discutem-se, na seqüência, os aspectos conceituais
relacionados com a gestão do uso dos recursos pesqueiros.
3.3 A Gestão do Uso Sustentável dos Recursos
O conceito básico de gestão do uso sustentável dos recursos

pesqueiros, tal como hoje se entende, teve início no período
imediatamente anterior e posterior à Segunda Guerra Mundial,
quando se começava a ter uma idéia clara sobre a dinâmica das
populações de peixes de uma só espécie (Gulland, 1977).
Como resultado da evolução desse conceito, ao longo do
tempo, a FAO (1997) define gestão de uma pescaria como o processo
integrado de agrupamento de informações, análise, planejamento,
consulta, tomada de decisões, alocação de recursos e implementação
das regulamentações ou normas que governam as atividades
pesqueiras, de modo a assegurar a sustentabilidade do uso dos
recursos e o alcance de outros objetivos das pescarias.
Dias-Neto (1999a) conceitua gestão do uso sustentável dos
recursos pesqueiros como sendo a mediação pelo uso de um bem da
União, envolvendo a aplicação de um conjunto harmônico de medidas
de expansão ou retração da pesca, para obter a sustentabilidade da
atividade, o equilíbrio do ecossistema onde ocorre a pescaria, a
78
garantia de preservação do banco genético da espécie ou das espécies

explotadas, a rentabilidade econômica dos empreendimentos, a
geração de emprego e renda justa para o trabalho.
As concepções de Caddy & Mahon (1996), Paiva (1986) e
Aragão & Dias-Neto (1988) permitem concluir que há cinco
elementos norteadores para a gestão do uso sustentável dos recursos
pesqueiros, a saber: 1) definição clara de objetivos; 2) estabelecimento
de pontos de referência; 3) definição de possíveis medidas de
regulamentação; 4) identificação/avaliação dos aspectos
institucionais; e 5) planejamento para superar as dificuldades a
serem enfrentadas quando da implementação das medidas.
3.3.1 Objetivos
É consenso entre os mais variados autores que a definição

de objetivos claros é um dos aspectos mais importantes para o êxito
da gestão do uso sustentável dos recursos pesqueiros (Gulland, op.
cit., Caddy & Mahon, 1996, Paiva, 1986, Aragão & Dias Neto, 1988,
entre outros).
Gulland (op. cit.) destaca que no início da aplicação do
conceito de gestão não se tinha em conta explicitamente o equilíbrio
entre os interesses de longo e curto prazos. Porém, ao considerar
somente a situação de equilíbrio do estoque, subentendia-se que os
interesses de longo prazo eram preponderantes. Ou seja, se a
população estava “excessivamente explorada” era necessário
reduzir o esforço de pesca (com a conseqüente redução imediata
das capturas) para conseguir um rendimento sustentável no longo
prazo. Essa perspectiva representava fixar os objetivos da gestão
pesqueira usando como referência o conceito de captura máxima
sustentável (CMS).
Essa visão era demasiado simplista, pelo menos por quatro
razões: (i) as dimensões do sistema que se tinha em conta; (ii) as
formas de medir os insumos; (iii) as formas de medir os rendimentos;
e (iv) o equilíbrio entre os interesses de longo e curto prazos. Em
todos esses conceitos sensíveis, inclusive o de CMS, considerava-se
que a população de peixes estava biologicamente isolada, e só se
79
admitia um fator alterador da suposta situação única de equilíbrio

(inexplotação) dessa população: a sua explotação.
Gulland (op. cit.) acrescenta que a cada dia se reconhece
mais amplamente a importância de outros fatores além do efeito
direto da pesca. As dificuldades práticas que esses fatores
determinam se referem mais à análise e à interpretação do que das
definições. E exemplifica: uma redução do recrutamento, causada
diretamente por uma intensa exploração das populações de adultos,
exige que se tomem medidas drásticas tão rápidas quanto em relação
a esta situação.
Porém, em muitas populações ocorrem importantes variações
naturais anuais no recrutamento, totalmente independentes de toda
a mudança verificada na população de adultos, mas relacionadas
com as flutuações climáticas. Entretanto, essas dificuldades não
aumentam os problemas teóricos que se enfrentam na hora de
determinar os objetivos da gestão.
Entre os objetivos de uma pescaria, Gulland (op. cit.)

identifica:
• obter a captura máxima sustentável – CMS, ao longo do

tempo;
• obter o máximo rendimento econômico – MRE;
• aumentar ao máximo as capturas por um determinado
período;
• recuperar estoques explorados intensamente (em situação
de sobrepesca);
• obter o máximo de alimento, emprego ou de exportação;
• reduzir ao mínimo os conflitos entre grupos de
pescadores; e
• melhorar as condições de vida de alguns grupos ou de
determinada zona.
Pondera esse autor, ainda, que apesar de se poder trabalhar

com a associação de mais de um desses objetivos, é importante
observar que alguns não são plenamente compatíveis entre si. Como
exemplo, cita um caso em que a captura total está limitada para
80
recuperar um estoque que se encontra em sobrepesca, o que é

incompatível com o objetivo de maximizar do número de
empregados ou das exportações.
Paiva (op. cit.) destaca que antigamente os objetivos da
gestão da pescaria quase sempre deixavam de lado os aspectos
de natureza biológica, relacionados com o manejo das populações
sujeitas à explotação. Era comum a idéia da ilimitada abundância
dos recursos pesqueiros, dominando, então, os objetivos de
natureza social e política. Nos dias atuais, acrescenta o autor, há
que se procurar um justo equilíbrio entre os objetivos que
considerem em conjunto a conservação dos estoques, o bom
desempenho econômico das pescarias, os reflexos sociais da
atividade pesqueira e os aspectos políticos. Seguindo estas
diferentes perspectivas, Paiva apresenta uma relação do que
considerou objetivos do passado e dos tempos modernos. Entre
estes últimos cita dois como os mais importantes: 1) assegurar
uma captura máxima sustentável – CMS; 2) garantir maior
rentabilidade para os investimentos feitos nas indústrias
pesqueiras, com menores custos de operação – MRE.
Esse autor comenta que a prevalência de qualquer um
desses objetivos depende fundamentalmente das políticas adotadas
pelo poder público. Acrescenta que eles só consideram a
conservação dos recursos e/ou eficiência econômica, sem maiores
preocupações com os aspectos sociais e políticos. Defende, ainda,
a necessidade de um outro objetivo que busque assegurar um maior
nível de satisfação das pessoas que vivem da pesca.
Caddy & Mahon (op. cit.) consideram que os objetivos da
gestão de uma pescaria são, geralmente, mais diversos que a simples
maximização do rendimento. Com freqüência estes incluem, entre
outros, considerações sobre a captação de divisas, emprego, lucro
e contribuição para áreas rurais mais desfavorecidas.
Esses autores entendem que somente quando existem
objetivos de gestão claramente definidos é que se torna possível o
estabelecimento e a adesão dos envolvidos numa pescaria aos pontos
de referência. Acrescentam que podem existir muitos objetivos sociais
na gestão de uma pescaria e, cada um pode corresponder-se com os
interesses de um grupo particular de usuários.
81
O conceito de um objetivo geral que incorpore todos os

fatores importantes surgiu do termo Rendimento Ótimo Sustentável
(ROS), definido como o que permite entradas de valores econômicos,
sociais e biológicos, e não necessariamente limitar o objetivo ao
máximo lucro ou ao rendimento sustentável.
Devido à inexistência de uma definição técnica exata, esses
autores não consideram o ROS como um ponto técnico de
referência, ou seja, um estado que tem lugar quando se satisfaz
uma série de critérios que asseguram, efetivamente, que a pescaria
permaneça dentro de uma área segura e produtiva.
Assim, os beneficiários em uma pescaria necessitam estar
de acordo sobre os objetivos de sua gestão. Para obter acordo sobre
uma meta conceitual, os usuários devem entender a inter-relação
entre os objetivos e as características da pescaria: eles devem ser
capazes de apreciar o compromisso entre as diferentes metas
possíveis, em termos reais (captura máxima ou tamanhos médios
de captura, entre outras) ou inclusive relativos (expresso como taxa
de mortalidade por pesca, taxa de captura, etc.).
Apesar de os objetivos de gestão das pescarias serem
semelhantes na maioria dos países, há diferenças quando se analisa
a pesca de países desenvolvidos em comparação com a daqueles
em desenvolvimento (FAO, 2000).
Nos primeiros, domina a preocupação com problemas
relacionados com a recuperação de estoques, plenamente explotados
ou em excesso de explotação, e a redução da capacidade de pesca
sobre eles empregada. Embora existam, na maioria desses países,
objetivos importantes relacionados com os mercados e os conflitos
sociais. Em decorrência, o objetivo mais urgente é reduzir o tamanho
da frota a fim de se adaptar a uma exploração sustentável.
Reconhecem, também, a necessidade de uma política que integre a
pesca com a gestão da zona costeira ou das águas continentais.
Já os países em desenvolvimento tendem a centrar seus
objetivos no desenvolvimento relacionado com o uso de novos
recursos e tecnologias. Apesar de reconhecerem que algumas das
populações são pescadas em excesso, os objetivos se concentram
mais em intensificar e diversificar a pesca, do que em limitar o
esforço. A preocupação subjacente para muitos desses países pode
82
ser a grande importância relativa da pesca para a geração de

emprego e alimentos para algumas de suas populações mais pobres.
Para estes as metas mais específicas são a construção de
infra-estrutura (especialmente para reduzir as perdas e aumentar
o valor agregado), intensificar a pesca mediante repovoamento e
reduzir os conflitos sociais, tanto entre os distintos grupos quanto
entre a pesca e outros setores.
Para que os objetivos sejam atingidos é fundamental que
se definam os pontos de referência.
3.3.2 Pontos de referência
Caddy & Mahon (op. cit.) definem ponto de referência

como um valor convencional sobre a situação ou o estado da
pescaria ou da população que é extraído por meio de análises
técnicas específicas e cujos parâmetros, se acredita, sejam úteis para
a gestão da unidade populacional. Os pontos de referência técnicos
utilizados na gestão das pescarias estão baseados principalmente
nos modelos de avaliação de estoque, associados com os aspectos
econômicos e sociais, anteriormente discutidos. Estes pontos devem
ter um meio de verificação e um indicador objetivamente verificável.
Eles devem estar claramente definidos e previamente acordados,
de forma que possam ser executados sem necessidade de
negociações (Caddy & Mahon, op. cit.).
Estes autores, ao fazerem uma análise crítica do uso dos
pontos de referência, ressaltam que os pontos técnicos de referência
podem ser classificados em duas categorias: Pontos de Referência
Objetivos (PROs) e Pontos de Referência Limites (PRLs). Os PROs
indicam o estado de uma pescaria ou um recurso, que se considera
desejável e no qual deve adotar-se uma ação de gestão, seja durante
o desenvolvimento ou na recuperação da população. Já os PRLs
indicam o estado de uma pescaria ou recurso que se considera
indesejável e que a ação de gestão deve ser evitada.
Tradicionalmente os PROs têm sido considerados como
indicadores do estado da população, o que é desejável para a gestão.
A gestão baseada em PROs requer um monitoramento ativo e um
83
reajuste contínuo (usualmente anual). Também exige atenção sobre

os efeitos de uma variedade de fontes de incertezas nas estimativas
dos PROs e do estado das populações.
Caddy & Mahon (op. cit.) informam que a “Captura
Máxima Sustentável – CMS” (Figuras 3.6 e 3.7) foi amplamente
usada como PRO nos anos de 1960 e 1970. Entretanto, a
experiência prática na gestão pesqueira e o desenvolvimento
posterior no campo teórico têm proporcionado dúvidas quanto a
segurança de tal ponto. Isto funcionou como um estímulo na busca
de pontos de referência alternativos, como por exemplo, o de se
pescar com um nível de esforço (f) de pesca correspondente a 2/3
daquele necessário para se obter a CMS. As dificuldades técnicas,
conceituais e práticas associadas ao uso da CMS ou ao seu
correspondente f como um PRO, levam a acreditar que seria melhor
utilizá-lo como um PRL.
Outro PRO também muito utilizado se fundamenta no
critério de “Rendimento por Recruta”. Ele também tem apresentado
numerosas falhas, uma vez que não leva em conta os efeitos da
mortalidade por pesca sobre a proporção de peixes maduros que
se deseja na população e, portanto, em seu potencial reprodutivo,
o que pode ocasionar sobrepesca de reprodução e redução dos
futuros recrutamentos. Ademais, apesar de sempre existir um
máximo claro na curva de rendimento-por-recruta contra f, para
muitas espécies de peixes ele pode estar muito distante de um valor
de f realista.
Os PROs podem também se basear no “Tamanho Médio
dos Peixes Capturados”, associados com outros dados, conforme
fundamentos discutidos no enfoque biológico. Neste caso, pode ser
associado à ogiva de recrutamento (recrutamento parcial) em
relação com o tamanho médio de primeira maturação, o que
corresponde à situação em que cerca de 50% dos indivíduos
encontram-se aptos para reproduzir.
A taxa de mortalidade natural (M), a taxa de mortalidade
total (Z) e variáveis de ordem econômica também podem servir
de base para pontos de referência. No último caso, o PRO
econômico seria o Máximo Rendimento Econômico – MRE (Figura
3.7), o qual se entende como menos propenso a produzir uma
84
sobrepesca biológica, quando comparado com o uso da CMS como

PRO. É importante que se considerem fatores ou variáveis
econômicas que podem interferir na sua aplicação, como:
variações de preços do pescado, do combustível, existência ou
não de subsídios, etc.
Caddy & Mahon (op. cit.) abordam, ainda, pontos de
referência para a recuperação de populações e os chamados PR
Precautórios20. No primeiro caso, parte-se do pressuposto de que a
recuperação do recurso exige vários anos (variando com a
longevidade da espécie), o que demanda uma redução contínua
do esforço de pesca durante o período requerido. Assim, é
extremamente importante considerar a estratégia a ser adotada.
Esta estratégia depende da taxa de recuperação desejada, que
poderia corresponder aos vários estágios desse processo de
recuperação e servir para indicar se o plano definido e o aumento
da população estão funcionando. Esses pontos de referência
poderiam ser, por exemplo, uma porcentagem da biomassa que se
pretende alcançar; um aumento do número de classes anuais
presentes na população, entre outros.
Já os Pontos de Referência Precautórios referem-se a
estratégias de gestão defendidas especialmente para recursos em
início de explotação, ou ainda, para aqueles sobre os quais há
carência de informação adequada ou incerteza científica para
definição de um plano de gestão. Nesses casos, o principal
fundamento é o “enfoque precautório”21 introduzido a partir da
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, de 1992, e do Código de Conduta para a Pesca
Responsável, como forma de facilitar a aplicação das medidas de
gestão e controle (Artigas & Escobar, 1997).
20
Derivado da definição de precaução: “cuidado exercido de antemão para prevenir contra
danos e assegurar bons resultados – previsão prudente.” (Garcia, 1994, apud Caddy &
Mahon, op. cit.).
21
Segundo o Código de Conduta para a Pesca Responsável, Art. 6:6.5 (FAO, 1995), o
enfoque precautório implica que a insuficiência de informações científicas adequadas
não deve ser usada como argumento para protelar ou evitar a tomada de medidas
destinadas a preservar as espécies-alvo, as espécies associadas ou dependentes e as
espécies-não-alvo e o seu ambiente.
85
Assim, para que esses Pontos de Referência atendam o

enfoque de precaução, eles devem ser conservadores, a fim de que
suas aplicações sejam proativas sem implicar moratórias ou
obstáculos ao desenvolvimento da pesca. Suas utilizações implicam,
também, no empenho de esforços para adquirir, trocar e divulgar
a melhor informação científica, possível de suporte à gestão do
recurso pesqueiro alvo. E, ainda, dos possíveis impactos dessa
explotação sobre o meio ambiente e espécies associadas. Caddy &
Mahon (op. cit.) destacam que quando as informações ainda não
existem, deve-se, provisoriamente, utilizar as melhores informações
disponíveis de populações de peixes similares de outras áreas.
Os objetivos e os pontos de referência só se tornam efetivos
se medidas de regulamentação forem tomadas.
3.3.3 Possíveis medidas de regulamentação
A definição dos objetivos e do(s) ponto(s) de referência

pressupõe o estabelecimento, de forma negociada, das medidas
possíveis de serem implementadas. Beddington & Rettig (1984),
Troadec (1984), Paiva (1986), Aragão & Dias-Neto (1988) e Dias-
Neto & Dornelles (1996) discutem inúmeras medidas que podem
ser organizadas em dois grupos principais. O primeiro grupo busca
proteger parte selecionada de um estoque qualquer e o segundo
limitar o volume das capturas.
As principais medidas para proteger parte selecionada de
um estoque, são:
• Fechamento de estação de pesca (defeso);

• Fechamento de áreas de pesca;
• Proteção de reprodutores;
• Limitação de comprimento e/ou peso (tamanho mínimo
de captura); e
• Restrição sobre aparelhos de pesca (p. ex.: tamanho da
malha).
Já as medidas para limitar o volume das capturas podem

ser classificadas em:
86
• Controle do acesso à pesca (limitação do esforço de pesca);

• Limitação por cota de captura global;
• Limitação por cota de captura individual; e
• Limitação da eficiência dos aparelhos de pesca.
A essas medidas Beddington & Rettig (1984) e Troadec

(1984) acrescentam a operação de mecanismos econômicos que
podem ser utilizados de várias formas para, indiretamente, apoiar
a expansão ou a retração da pesca sobre um determinado recurso.
Entre eles, a cobrança de licenças e os subsídios.
A cobrança de licença pode ser utilizada no caso de uma
gestão eficaz da pesca e leva à obtenção de rendimento econômico
líquido ou uma mais-valia, que vem se somar aos rendimentos do
capital e do trabalho empregados na atividade. Assim, para manter
a pesca naquele patamar, pode-se cobrar um valor pela licença de
pesca que seja equivalente à mais-valia, desestimulando, por
conseguinte, a pressão para a entrada de novos barcos na pesca.
Já a utilização do subsídio pode ocorrer quando a pesca
atinge o nível de sobrepesca, tornando-se necessária a redução do
esforço de pesca utilizado. Nesse caso, a autoridade gestora pode
estabelecer um subsídio para aqueles pescadores ou armadores que
deslocarem seus barcos para outras pescarias ou atividades. Isso
pode favorecer a recuperação do estoque e a rentabilidade
econômica daquela pesca.
Dependendo da situação em que se encontram a pesca e o
recurso, uma ou mais dessas medidas ou mecanismos econômicos
podem ser adotados. Quando o recurso encontra-se intensamente
explotado é possível que a conjugação de mais de uma medida ou
mecanismo econômico seja necessária. Essa conjugação, por sua
vez, dependerá do objetivo e do ponto de referência escolhidos,
assim como da viabilidade prática de sua aplicação, em cada
pescaria. O ideal é que a escolha da(s) medida(s) ocorra(m) quando
da negociação do objetivo e do ponto de referência dessa pescaria,
preferencialmente envolvendo ampla representatividade do setor.
A adequada implementação de tais medidas também
está condicionada a uma outra importante variável, a capacidade
institucional.
87
3.3.4 Aspectos institucionais
Em muitas instâncias, a gestão pesqueira fracassa em obter

a sustentabilidade devido a problemas do arranjo institucional, da
incapacidade de revisar ou ajustar as recomendações no contexto,
de outras considerações de ordem estrutural e das deficiências da
estrutura de implementação.
Embora muitas dessas considerações institucionais não
sejam bem conhecidas, como o assessoramento e as avaliações,
mesmo assim podem ser estabelecidas formalmente e acomodadas
na hora de obter o conjunto final de diretrizes, a partir das quais se
implementará a gestão (Caddy & Mahon, op. cit.).
Bailey & Jentoft (1990) apud Caddy & Mahon (op. cit.),
ponderam que os projetos de desenvolvimento pesqueiro
necessitam enfatizar os fatores organizacionais, mais que os fatores
técnicos, na hora de promover um desenvolvimento social e
biologicamente sustentável.
Além de um marco institucional, Bailey & Jentoft (op. cit.)
argumentam que se deve incluir um meio de consulta aos
beneficiários e a outras partes interessadas, além de instituir um
fórum específico para a tomada de decisões sobre gestão. Entretanto,
uma vez que se adotou um enfoque e se acordou um conjunto de
regras, a adoção de decisões ad hoc no curto prazo deveria manter-
se ao mínimo.
Assim, dever-se-ia evitar que conveniências de curto prazo
interferissem nos objetivos de gestão de médio e longo prazos. A
administração de rotina e a capacidade de fiscalização, assim como
as amostragens estatísticas para gerar informações objetivas
atualizadas sobre o estado da população, devem ocorrer
praticamente de forma autônoma em relação às pressões
socioeconômicas. Em outras palavras, a implementação das
medidas de gestão acordadas deve ser imune, no maior grau
possível, de “interferências” dos usuários dos recursos e suas
representações.
Em relação ao fluxo das informações, como se elabora as
recomendações, e como se tomam as decisões nos sistemas de gestão
pesqueira, Bailey & Jentoft (op. cit.) apresentam uma revisão de
88
vários casos, apontando para a prevalência da existência de uma

espécie de “Formato-Padrão de Gestão” para os recursos
pesqueiros, mas a tendência atual é afastar desse formato para outro
mais abrangente.
No “Formato-Padrão de Gestão” há, pelo menos, dois
corpos organizados de forma hierárquica: um é o grupo científico;
o outro é o Poder Público ou corpo de gestão superior, por exemplo,
o ministro ou o servidor público responsável pela gestão. O grupo
científico desenvolve assessoria técnica e a disponibiliza, geralmente
por meio de um órgão de revisão técnica, ao Poder Público. Este,
quando se trata de pescaria sob jurisdição nacional, negocia com o
setor pesqueiro, aí incluídos representantes das indústrias, dos
armadores, dos pescadores, etc.
Cabe também ao Poder Público decidir a pertinência de
as recomendações do corpo técnico serem modificadas à luz das
necessidades atuais dos beneficiários das pescarias.
Freqüentemente nessa oportunidade tem um peso significativo
as questões de curto prazo, entre as quais podemos destacar o
bem-estar dos beneficiários.
O grupo científico trabalha sob os termos de referência
definidos pelo corpo de gestão superior. Estes são usualmente
formulados em termos de um ou de vários objetivos alternativos para
a explotação. Neste formato, freqüentemente esse grupo decide sobre:
• O tipo e a qualidade dos dados que são relevantes e

admissíveis;
• Os modelos matemáticos a serem utilizados;
• O modo de ajustar os modelos e os limites estatísticos
aceitáveis; e
• A interpretação do estado atual das populações e seu
potencial futuro para reproduzir-se.
Esse grupo pode, por solicitação do corpo de gestão

superior, sugerir objetivos de gestão, pontos de referência, objetivos
para as populações, assim como considerações ecológicas
extrínsecas à espécie ou espécies (usualmente uma) que estão sendo
89
avaliadas. Há pouco tempo este último aspecto era geralmente

considerado fora do processo de assessoria, entretanto, este vazio
de interesse passou a ser uma preocupação cada vez maior da
sociedade, fora do setor pesqueiro.
O corpo de gestão superior é designado pelo Estado e sua
composição segue um modelo multidisciplinar. Seus membros são
empregados do governo, em geral servidores públicos e diretores
de institutos pesqueiros. Eles recebem informações dos
representantes dos pescadores e das indústrias, freqüentemente
mediante um processo de consulta formal. Muito ocasionalmente
os interesses de quem não explora o recurso, como consumidores,
acadêmicos e conservacionistas estão representados.
Bailey & Jentoft (op. cit.) consideram que o modelo
anteriormente comentado pode ser apropriado para a gestão de
recursos sob níveis baixo ou moderado de exploração. Porém, pode
ser menos efetivo em situações onde é necessário estabelecer limites
formais para a explotação e se requer justificativas para restrições
ou redução no nível de exploração. Para esses casos, os autores
defendem a existência de um outro arranjo institucional para
assegurar que as decisões diárias, tomadas pelo corpo de gestão,
estejam contidas em um “Plano ou Procedimento de Gestão” ou
em uma Convenção Pesqueira, como exemplo, a Convenção sobre
a Conservação dos Recursos Marinhos Vivos da Antártica.
Esses autores ponderam que o Plano ou a Convenção deve
conter os critérios para ações permissíveis e constituir um corpo
independente de revisão que estabeleça os pontos de referência-
limite – PRLs e monitore sua implementação.
Esse corpo de revisão hipotético poderia ser chamado de
“Comitê para Limites e Padrões” – CLP, que teria como objetivo
básico estabelecer os limites para uma exploração segura, vigiar as
medidas de gestão num curto prazo e oferecer assessoria técnica
sobre gestão, quando solicitado, sem contudo eliminar o papel da
Autoridade para a Gestão Pesqueira Padrão – AGPP.
O CLP teria o objetivo de definir condições perigosas para
a população e protegê-las de resultados decorrentes de erros
humanos; já a AGPP (que poderia ser um Departamento de Pesca)
teria a função de desenvolver medidas práticas de gestão que não
90
infrinjam os limites fixados pelo CLP. Ambos os grupos detêm um

leque amplo e diferente, ainda que às vezes sobrepostos, de
competência técnica e cada um pode ter seus próprios grupos de
trabalhos ou de especialistas assessores.
Mesmo vencidas todas as etapas anteriormente abordadas,
uma série de dificuldades ainda podem e devem ser levadas em
consideração.
3.3.5 As dificuldades enfrentadas
Uma das principais dificuldades enfrentadas na

implementação de políticas para o uso sustentável dos recursos
pesqueiros referem-se às incertezas e aos riscos. Incertezas são
definidas como imperfeições no conhecimento sobre o estado ou os
processos da natureza, que se associam com aquela decorrente da
estatística e que estão relacionadas com a aleatoriedade ou o erro
proveniente de várias fontes (Caddy & Mahon, op. cit.).
Os autores argumentam que a incerteza seja quantificada
e utilizada para calcular a probabilidade de lograr o objetivo
desejado ou de incorrer em eventos indesejáveis, especialmente
quando as decisões sobre gestão vão se basear em estimativas
quantitativas, provenientes dos modelos de avaliação de estoques.
Também consideram desejável a avaliação dos custos esperados
de eventos indesejáveis que podem resultar de uma ação particular,
quando se propõe medidas de gestão. Reconhecem, ainda, que no
passado esta prática era rara e que, nos últimos anos, o fracasso na
gestão de recursos bem estudados tem transformado este assunto
em uma prioridade científica.
As incertezas, segundo aqueles autores, são relacionadas com:
• as medições – erros nas quantidades controladas/observadas,

tal como na captura ou nos parâmetros biológicos;
• o processo – aleatoriedade subjacente na dinâmica
populacional, tal como a variabilidade no recrutamento;
• o modelo – especificação errônea da estrutura do modelo;
91
• a estimação – que pode resultar de qualquer, ou de uma

combinação das incertezas descritas anteriormente e é
a falta de exatidão e imprecisão na abundância ou na
taxa de mortalidade por pesca;
• a implementação – conseqüência da variabilidade que
resulta de uma política de gestão, isto é, incapacidade
para alcançar exatamente o objetivo de uma estratégia
de captura.
Pode ser notado que as fontes de incertezas incluem não

só o erro estatístico em detectar o estado da população e as
tendências ambientais, ou os erros nas análises populacionais, mas
também as decisões erradas e um objetivo de gestão ineficiente.
Já os riscos dizem respeito à probabilidade de que aconteça
algo errado, ou, em termos de teoria de decisões, com as perdas
médias ou as perdas que se prognostica quando algo errado
acontece (Caddy & Mahon, op. cit.).
Os autores reconhecem, também, que o processo de
comunicar os riscos aos que tomam as decisões está ainda em seus
primeiros estágios de desenvolvimento e apresenta desafios
substanciais, tanto para os técnicos em pesca quanto para os
administradores. Por outro lado, os administradores e os
participantes da pescaria devem desenvolver meios para avaliar,
objetivamente, os custos potenciais dos eventos indesejáveis e
definir os níveis de risco aceitáveis e de captura, no curto prazo,
que podem contribuir para reduzir estes riscos.
Em função dos vários aspectos já ponderados, fica
extremamente evidente a importância que assume a pesquisa
científica no processo de gestão.
3.4 Do Papel da Pesquisa Científica
Os vários aspectos abordados nos itens anteriores

evidenciam que a pesquisa científica é base indispensável para a
obtenção de êxito quando da empreitada de promover a gestão do
uso sustentável dos recursos pesqueiros.
92
Entre os vários conhecimentos necessários para cada recurso

destacam-se: ciclo de vida, dinâmica populacional, potencialidade,
o meio ambiente onde ocorre, as interações entre recurso, meio
ambiente e pescaria, assim como a socioeconomia e os aspectos
políticos e institucionais relacionados com a atividade pesqueira.
Neste sentido, a pesca sustentável exige decisões e medidas
adotadas com conhecimento de causa em todos os âmbitos, desde
os responsáveis pelas políticas, até os pescadores individuais,
passando pelos ambientalistas que se preocupam cada vez mais
com a pesca, os consumidores e o público. Para adotar decisões
baseadas nos melhores dados científicos é preciso dispor de
informações confiáveis, pertinentes e oportunas (FAO, 2000).
Caddy & Griffiths (1996) ponderam que embora tenha
havido um rápido crescimento dos conhecimentos humanos sobre
os ecossistemas marinhos e sua resposta às intervenções do homem
nas últimas décadas, o conhecimento produzido sobre esses
sistemas permanece fragmentado. As várias disciplinas acadêmicas
continuaram realizando, até pouco tempo, investigações sobre
componentes do ecossistema marinho, de forma isolada e
independente. Esses esforços necessitam, todavia, de uma
integração mais formal.
Afirmam, ainda, que para favorecer a devida gestão do
uso dos recursos marinhos, a pesquisa pesqueira tem se concentrado
fundamentalmente nas populações de peixes comerciais e no
problema concreto de medir: (i) a abundância das populações; (ii)
a migração (rotas e taxas); (iii) a reprodução (ciclo de vida e
estratégias de reprodução); (iv) as interações das espécies; (v) as
interações bioeconômicas entre pescarias; (vi) os problemas de
distribuição ou alocação dos recursos; (vii) a estratégia de pesca
(distribuição do esforço de pesca por zona e estações em relação às
espécies de interesse pesqueiro); e (viii) a dinâmica da frota.
Concordam esses autores com posicionamentos contidos
em FAO (2000), no tocante à assertiva de que o desenvolvimento
sustentável exige um aproveitamento racional e a conservação do
meio ambiente; afirmam que uma parte importante do
desenvolvimento pesqueiro tem se mostrado não sustentável
devido, parcialmente, à falta de pesquisa sobre as repercussões
ecológicas e umas estratégias ótimas.
93
O desenvolvimento pesqueiro deve, portanto, seguir

estreitamente unido com os programas de pesquisa sobre
preservação do meio ambiente. Até esta data, a demanda em termos
de pesquisa tendeu a seguir o esgotamento das populações e a
degradação ambiental em vez de praticar um enfoque precautório.
Constatam, também, que os custos da pesquisa necessária
para apoiar um sistema de gestão das pescarias, apoiado na
realidade, tem sido uma das dificuldades principais dos países em
desenvolvimento. E adiantam que as pesquisas de recursos
intensamente explotados devem primar pela capacidade de
avaliação independente.
FAO (2000) destaca, também, que a apresentação de
informações sobre a situação e tendências das pescarias chegou a
converter-se em um problema devido ao risco de informação falsa.
Um estudo da Universidade de Washington, divulgado em 1998,
avaliou as 14 declarações apresentadas formalmente sobre a situação
dos recursos marinhos e concluiu que 10 delas eram infundadas.
A análise da situação da pesca brasileira, por Paiva (1997),
conclui que tem sido comum o encontro de recomendações, em
literatura de baixa qualificação técnica, da busca de novos recursos
de pesca, novas áreas e métodos mais eficientes.
Outra dificuldade identificada por Caddy & Griffiths (op.
cit.), relaciona-se com a necessidade de melhorar a aplicação dos
resultados científicos ao desenvolvimento pesqueiro. Os autores
consideram que continua existindo grande falta de comunicação
entre os cientistas e os usuários (gestores) dos resultados.
Os programas de pesquisa muitas vezes não abordam os
problemas prioritários das pescarias, e, em geral, se observa falta
de coordenação entre as instituições de pesquisa, as autoridades
pesqueiras, as empresas de pesca e, até mesmo, entre as instituições
de pesquisa pesqueira e outras instituições de pesquisa científica.
Estas deficiências e dificuldades ocorrem principalmente devido à
falta de uma política nacional de desenvolvimento pesqueiro
elaborada com a participação de todos os setores envolvidos.
Elaborada a síntese das características e bases conceituais
relacionadas com a gestão pesqueira, buscar-se-á, a seguir, analisar
os resultados alcançados pela gestão promovida no Brasil.
94
4
A realidade da pesca marítima no
Brasil
“Será verdadeira a afirmação de que a pesca contém em si o

germe da sua própria destruição?”
Marrul-Filho (2001).
No presente capítulo será analisada a situação atual da

pesca marítima no Brasil, oportunidade em que se pretende fazer
uma avaliação dos resultados alcançados pela gestão do uso dos
recursos pesqueiros nacionais, no decorrer dos últimos 40 anos.
O conteúdo será apresentado em oito itens principais: o
caso do Estado brasileiro; características e potencialidades do mar
brasileiro; características da pesca brasileira; aspectos legais; o
aparato burocrático e as políticas; o setor produtivo e suas
representações; o desempenho do setor e situação dos principais
recursos e pescarias, onde estão incluídos três estudos de caso, quais
sejam: a) o da sardinha; b) o da lagosta; e c) o do camarão-rosa da
costa norte.
4.1 O caso do Estado brasileiro22
Enquanto no Hemisfério Norte o modelo de Estado-

providência ou do bem-estar social atingiu patamares máximos,
22
Tomou-se como base Bursztyn (1998 e 1990).
no Brasil e em significativa parte do Hemisfério Sul este modelo de Estado

nunca conseguiu universalizar sua abrangência. Para Bursztyn (1998),
vive-se uma atrofia precoce do envelhecimento do Estado-providência.
Em estudo comparativo sobre a presença do Estado nos
serviços sociais, Marcelino (1988) afirma que o Brasil é o que exibe
a porcentagem mais modesta entre o número de servidores e a
população economicamente ativa. E, citando o Relatório do Banco
Mundial, de 1986, indica a seguinte relação: Brasil 11%; França
18,5%; Costa Rica 19,5%; Venezuela 21,4%; Argentina 22%;
Alemanha Federal 22,5%; Uruguai 23,1% e Suécia 38%.
Quanto às questões econômicas e políticas do Brasil, a
partir da segunda metade do século XX, segundo Bursztyn (1990),
o Plano de Metas (1956-1960) do governo de Juscelino Kubitschek
(crescer 50 anos em 5) representou um boom de entrada de capitais
internacionais no país. Era a época das grandes obras
governamentais: ampliação da malha rodoviária, multiplicação da
geração de energia elétrica e instalação de uma infra-estrutura
capaz de atrair capitais de risco internacionais para o setor
produtivo. Esgotado o apogeu desenvolvimentista daquele período,
o país mergulhou em uma séria crise econômica que associada a
outros motivos levou à deposição do Presidente Goulart, em 1964.
A classe média, empobrecida pela crise, constituiu-se em
importante pilar de legitimação do golpe militar. A consolidação do
processo político instalado pelo regime militar significou novamente
um forte atrativo ao capital internacional, que se retraíra no período
de turbulência do governo deposto. Assim, já em 1966, a entrada de
capitais de risco e de empréstimos havia retomado os níveis de 1962.
A partir daí, os capitais de risco elevaram-se progressiva e
aceleradamente, seguindo o próprio ritmo de expansão das atividades
econômicas, o que levou ao chamado milagre (1968-1973).
O Estado passou, novamente, a comandar a expansão da
economia, empreendendo gigantescos projetos que se nutriam dos
dólares que chegavam ao Brasil de forma abundante e a baixo custo.
A década de 1970 foi, sem dúvida, “apoteótica” no que se
refere aos gastos do setor público. Foi a época em que proliferaram
grandes projetos que retratavam a idéia de “Brasil Potência”, slogan
político dos governantes de então.
96
A Realidade da Pesca Marítima no Brasil
A dinâmica das inter-relações entre economia, política e

sociedade se dava de tal forma que permitia ao Estado exercer o
papel bonapartista de se valer de um equilíbrio precário onde a
classe média se sentia a caminho do paraíso, enquanto o
proletariado e o campesinato galgavam uma trilha infernal de
deterioração de suas condições de vida.
Entretanto, já na segunda metade dos anos de 1970, a
economia começou a apresentar fortes sintomas de saturação. O
mercado interno passou a não crescer às mesmas taxas que a
produção de bens duráveis. No mercado externo era baixa a
competitividade da produção brasileira. A crise do petróleo deixou
profundas marcas.
No Brasil, a conta da importação de combustíveis subiu a
um ritmo alarmante. As obras do Brasil Grande mostraram-se mais
caras e, não raro, menos úteis do que o previsto. Um novo slogan
repôs aquele da fase ufanista do milagre: “Exportar é a solução”.
A classe média perdeu, paulatinamente, o status econômico
adquirido. Quem passou a tirar proveito, então, foi o Sistema
Financeiro Internacional.
Uma vez rompido o equilíbrio precário que neutralizava
os efeitos dos antagonismos entre diferentes elementos coadjuvantes
do modelo, o papel do Estado sofreu substancial transformação:
de gestor de expansão, passou a gestor da penúria. A
desestabilização se ampliou na medida que a internacionalização,
que drenava recursos para financiar o milagre, passou a sugá-los
no sentido inverso.
A estratégia de modernização de alguns setores produtivos,
inclusive da pesca, capitaneada pelo Estado, começou a gerar efeitos
compatíveis com os imperativos da internacionalização da
economia, mas contraditórios com a função histórica de gerar
alimento barato para as cidades. As exportações cresciam, mas a
produção de alimentos sofria graves reveses.
Há que se ressaltar, também, que o crescimento das
exportações do país não implicou num aumento proporcional no
volume de divisas obtidas. Na verdade, o país enfrentava uma
crescente deterioração dos termos de troca de mercadorias que
exportava, comparativamente às que importava. De 1970 a 1982 o
97
preço do barril de petróleo aumentou de 1,8 para 34 dólares.

Também as taxas de juros entre 1978 e 1981, praticamente
triplicaram.
A nova forma de pilhagem colonial passou a ser a
transferência do trabalho social corporificado nas mercadorias
enviadas ao exterior. Esse fenômeno se convertia em ciclo vicioso,
na medida que o Estado brasileiro captava recursos em bancos
internacionais para subsidiar a produção de mercadorias que
seriam vendidas, a preços aviltados, aos mesmos países que
concediam os empréstimos.
Contrastando com aquele período de Estado forte e
interventor dos anos de 1960 e 1970, a década de 1980 entrou para
a história como um período de formidáveis transformações nas
estruturas estatais, num sentido de reformas minimalistas. Na
segunda metade da década de 1980, o Brasil vivenciou ações de
“desestatização”, “desregulação”, “desregulamentação” e
“privatização”, de cima para baixo e em benefício do mercado,
típicas do neoliberalismo, e que se tornaram a “panacéia
salvacionista” na década de 1990.
Bursztyn (op. cit.) pondera que há um forte consenso
quanto ao fato de se estar diante de uma “crise de paradigmas”
que seja capaz de explicar e resolver os impasses do Brasil. Mas se
há consenso quanto aos fatos, não o há quanto a um diagnóstico
efetivo e, muito menos, quanto aos modos de enfrentar os problemas.
Afirma então, o autor, que no caso brasileiro o que está em crise é
o Estado Patrimonialista, cuja superação ainda não aconteceu.
Pondera que o “nosso legado histórico é profundamente marcado
por seu caráter patrimonialista, onde a coisa pública é gerida como
uma extensão dos domínios privados”.
O sucateamento institucional das estruturas estatais, nas
duas últimas décadas, foi acompanhado, também, por campanhas
de desmoralização dos seus recursos humanos. Isso aconteceu de
tal forma que se operou um perverso ciclo vicioso, que
invariavelmente remeteu a uma perda de eficiência e de
credibilidade do Estado em cumprir certas funções.
A missão providencial do poder público, em termos de
identificar estratégias e promover o desenvolvimento, foi substituída,
98
no discurso tecnocrático, pelo mercado, entendendo-se este como

um deus ex-machina.
O “fetichismo do planejamento”, como mão invisível que
levaria à superação do atraso e da pobreza, foi sendo substituído
pelo “fetichismo do mercado”. Mas como o mercado, nos sistemas
econômicos infantes, é uma abstração, sendo muitas vezes produto
e dependente da própria ação estatal, é evidente que graves
desajustes se produziram.
Na realidade, as análises e experiências têm sido
carregadas de conteúdos voluntariosos, de natureza ideológica e
casuísta. O resultado tem sido muito mais a demolição do Estado
do que a edificação de uma via alternativa de organização societal,
com todas as mazelas que isso implique. Assim, o cenário, com a
recente virada do século, é muito mais o de busca de um novo
modelo de atuação estatal do que a continuidade de seu
desmantelamento (Bursztyn, op. cit.).
Já Oliveira (1998), comentando o que denominou de
“neoliberalismo à brasileira”, afirma que ele começou com a ditadura
(os dirigentes da economia eram todos “liberais”) que deu início à
dilapidação do Estado brasileiro. Prosseguiu com o mandato
“democrático” de José Sarney, que propiciou o clima para a eleição
de Collor e a implantação de um modelo neoliberal, que considerou
“avacalhado e avacalhador: em vez da austeridade britânica (...), uma
farsa grotesca, (...).” Comenta, por fim, ter sido sempre mal estudado
entre nós e atenuado por nossa própria ironia e capacidade de não
levar a sério o que deveria ser levado muito a sério.
O autor pondera, entretanto, que, paradoxalmente,
durante a década de 1980 (a “década perdida”), segmentos da
sociedade civil brasileira mostraram uma extraordinária vitalidade:
responderam ao ataque neoliberal por meio da criação de três
grandes centrais de trabalhadores e organizando-se politicamente
para contrapor a governantes e representantes do povo, de atuação
desonesta, o que levou ao impeachment de Collor, a CPI do anões,
etc., enfim, dando respostas à desorganização e à dilapidação do
Estado. Reconhece, por fim, que o governo do Presidente Itamar
Franco preparou o terreno para a semente do neoliberalismo crescer.
99
Marcelino (1988), ao abordar as deficiências do Estado

brasileiro na definição de políticas, destaca que existem problemas
técnicos sérios no modo de como se processam e se tomam decisões
e se formulam políticas públicas nos órgãos que têm essa função.
Assim, por exemplo, o Parlamento carece, até hoje, de apoio técnico
necessário à formulação e avaliação de políticas públicas. E com o
sistema de planejamento governamental do Executivo
desorganizado e marginalizado nos últimos anos, também o
governo se ressente de capacitação técnica para a elaboração e
acompanhamento de tais políticas.
Parece indiscutível a necessidade de o governo planejar
para que a administração tenha parâmetro para sua atuação. Os
planos desempenham essa função ordenadora, impessoal e
constante. Substituem o ocasional e arbitrário pelo permanente e
racionalmente estabelecido. Com essa função, os planos revestem
também uma forma de controle do poder. Criados os planos, e
convertidos em leis, servem de freios à idiossincrasia de
governantes. A função de controle do plano é patente, porque nele
se encerra procedimento excludente da livre deliberação do
indivíduo e do poder político nos domínios regulados.
Se os planos incidem mais diretamente sobre a
administração pública, eles influem também no setor privado pela
projeção das prioridades estabelecidas. As distorções e falhas da
administração brasileira, a cada dia mais demonstram, acima de
ideologia, a necessidade de planejamento como corretivo do abuso,
da imprevisão e do personalismo.
A título de fechamento de uma abordagem mais geral, reitera-
se a noção de que cabe ao Governo coordenar a proposição e a
implementação de políticas públicas. No caso dos recursos pesqueiros,
caberia ao Estado, como instância legítima para resolver conflitos de
interesses entre grupos sociais, a coordenação de processos que
levassem à definição de política de pesca voltada ao desenvolvimento
econômico, com ganhos sociais compatíveis com a sustentabilidade
dos estoques pesqueiros. Também caberia ao Estado, como
representante da União, detentora dos recursos pesqueiros marítimos,
fixar instrumentos e mecanismos de gestão para permitir a
implementação e avaliação da política pesqueira estabelecida.
100
4.2 Características Dominantes e Potencialidades do Mar

Brasileiro
“O inimigo do mar é o mito, ou melhor, a profusão

de mitos que sobre ele existem no espírito do povo: o mito
de sua produtividade infinita e gratuita, o mito da
profusão de riquezas (...).”
Silva (1970).
O Brasil possui cerca de 8.500km de linha real de litoral e

um certo número de ilhas. Essa extensão de litoral reduz-se a
7.408km ao desconsiderar-se o contorno das baías e dos golfos.
Essa grande costa marítima que se estende desde o Cabo Orange
(5º N) até o Chuí (34º S), situa-se em maior parte nas regiões
tropicais e subtropicais (CNIO, 1998).
As primeiras informações oceanográficas da costa
brasileira foram obtidas durante expedição realizada nos anos de
1925 a 1927. A partir de então, várias iniciativas impulsionaram a
pesquisa oceanográfica, merecendo destaque a participação do
Brasil no Ano Geofísico Internacional (1957/58), que resultou na
transformação do navio-escola Almirante Saldanha, em navio
oceanográfico – responsável por inúmeras campanhas oceanográficas
ao longo da costa brasileira. Em 1966, já existiam informações
significativas sobre a sua dinâmica oceânica e produtividade
(CNIO, op. cit. e Silva, 1966).
As últimas revisões bibliográficas sobre as principais
características e potencialidades do mar, que banha a costa
brasileira, são resumidas em Dias-Neto & Mesquita (1988);
Matsuura (1995), Femar/SECIRM-MMA (1996); Lana, et al.(1996);
Paiva (1996); CNIO (op. cit.).
A plataforma continental brasileira é bastante complexa.
No setor norte constata-se a ocorrência generalizada de lama
fluida terrígena devido à elevada descarga do rio Amazonas. Nesse
setor, a largura da plataforma pode ultrapassar os 259km. Do
nordeste brasileiro até a Argentina, a largura é extremamente
101
variada, indo de menos de 20km a aproximadamente 250km,

nas regiões Sul e Sudeste.
Sua inclinação pode ser acentuada, atingindo 20º em
alguns setores. A região de quebra de plataforma tende a ser
relativamente estreita, com largura máxima de 30km e perfil
convexo, arredondado, uniforme e de relevo moderado. O talude
continental apresenta largura entre 120km e 150km, com o limite
inferior entre 2.400m e 3.000m de profundidade. É coberto por
sedimentos finos terrígenos e por uma fração arenosa,
predominantemente composta por carapaças de foraminíferos
planctônicos (Lana, op. cit.).
Cabe evidenciar ainda que os ecossistemas de regiões
tropicais e subtropicais são caracterizados pela elevada diversidade
de espécies e baixa biomassa de cada estoque. Cada estoque, por
outro lado, é multiespecífico e a captura direcionada para uma
determinada espécie, sempre acaba atuando sobre as demais, o
que torna bastante complexa a tarefa de manter o equilíbrio dos
ecossistemas no seu conjunto.
Em comparação com outras plataformas tropicais, a
plataforma continental brasileira pode ser definida como
relativamente rasa e pouco produtiva. Apresenta, entretanto,
enriquecimentos localizados por intrusões intermitentes de águas
de ressurgência ou convergência ricas em nutrientes e/ou pelo
material orgânico detrítico ou dissolvido, exportado de estuários
ou, secundariamente, de recifes de coral. Não há evidências de que
a plataforma do Brasil esteja submetida a processos anóxicos
extensivos e intensivos, presumidamente responsáveis pelas
marcadas variações temporais na abundância e diversidade do
bento tropical, como sugerido para outras plataformas tropicais
(Lana, op. cit.).
As condições ambientais do mar que banha a costa
brasileira são determinadas, basicamente, pela ocorrência de três
correntes: 1) a corrente da Costa Norte do Brasil, que flui para
Nordeste; 2) a corrente do Brasil, que flui em direção ao Sul; e 3) a
corrente das Malvinas (Figura 4.1).
102
Figura 4.1 – Correntes marítimas da costa brasileira (modificado –

Matsuura, 1995).
As duas primeiras correntes são resultantes da corrente

Sul-Equatorial que vem da costa da África e, ao se encontrar com o
continente brasileiro, na altura de João Pessoa/PB, bifurca-se nas
duas direções mencionadas. Apresentam características comuns,
uma vez que são de temperatura e salinidade altas e pobres em
sais nutrientes. Estes parâmetros, associados à alta profundidade
da termoclina23 nas áreas percorridas pelas correntes, não permitem
que os sais nutrientes alcancem a zona eutrófica, 24 tornando a
produtividade do mar baixa nessas regiões.
23
Segundo Mesquita (1997), termoclina é a “região do perfil vertical de temperatura,
próximo a superfície, onde há grande variação da temperatura das águas do mar”.
24
A zona eutrófica contém uma elevada concentração de nutrientes.
103
A corrente das Malvinas, com baixa temperatura e

salinidade, penetra a região costeira do Rio Grande do Sul e, na
altura do paralelo 34-36° S, encontra-se com a corrente do Brasil,
formando a Convergência Subtropical. Esta corrente possui alta
concentração de sais nutrientes.
A produtividade da região Norte é incrementada pelo
grande volume de água doce do rio Amazonas e sua elevada
quantidade de material de origem terrestre em suspensão, a qual é
depositada sobre a plataforma continental, favorecendo a costa
dos estados do Pará e Amapá, de elevada produtividade,
especialmente de comunidades do fundo do mar.
A região Nordeste, por sua vez, apresenta baixa
produtividade de recursos pesqueiros, dada a predominância das
características físico-químicas da corrente do Brasil.
Nas regiões Sudeste e Sul a influência da massa de água da
corrente das Malvinas, a ocorrência de ressurgências25 ou a penetração
da Água Central do Atlântico-Sul – ACAS, possibilitam maior
abundância de pescado, especialmente ao sul de Cabo Frio/RJ.
A circulação geral das águas da plataforma brasileira é
composta por correntes de Contorno Oeste, como parte do Giro
Subtropical Anticiclônico do Atlântico Sul. Nesse giro, ocorre um
“empilhamento” de água tropical quente e pobre em nutrientes
para o lado ocidental da bacia do Atlântico, como conseqüência
da ação dos ventos alísios predominantes e do movimento de
rotação da Terra (Brandini, 1997).
Esse fenômeno é responsável pelo fato do lado ocidental ou
lado da costa brasileira ser bem menos produtivo que o lado oriental
ou da costa africana, como, aliás, confirmam as estatísticas de pesca.
Segundo Paiva (1997), as primeiras tentativas de estimar
o potencial de produção de pescado marinho e estuarino, ao longo
da costa brasileira, são creditadas a Laevastu (1961) e a Richardson
(1964). Considera-se que elas servem apenas como indicadores de
áreas e recursos pesqueiros mais promissores. Valores detalhados
e de melhor precisão foram estimados por Hempel (1971), os quais
apontaram um total de 1.725 x 10³ t/ano.
25
As ressurgências do Sudeste e Sul ocorrem em decorrência da combinação de fatores
como mudanças na direção da Corrente do Brasil, topografia de fundo e efeito dos ventos
predominantes na área.
104
Paiva (op. cit.) aponta o estudo de Yesaki (1971), que

cuidou apenas dos recursos de peixes demersais, ao longo da
costa do Brasil. Estimativas para os recursos pelágicos e demersais
são apresentadas por Neiva & Moura (1977) e Dias-Neto &
Mesquita (1988). Essas estimativas consideraram os recursos
existentes até 200m de profundidade e apontaram um potencial
total variando entre 1.400 x 10³ e 1.700 x 10³ t/ano, com
destaque para as regiões Sul e Norte e menor participação da
região Nordeste (Tabela 4.1).
Tais estimativas guardam alguma coerência com as
características oceanográficas das regiões. Entretanto, alguns
autores, ao confrontá-las com as produções até então obtidas,
apresentaram ponderações. Matsuura (1995) argumenta que talvez
estejam acima da realidade. Dias-Neto & Dornelles (op. cit.)
entendem que na atualidade são questionáveis. Já, Paiva (op. cit.),
apresenta três hipóteses: i) ainda há grande margem de crescimento
para a explotação dos recursos marinhos/estuarinos; ii) estar-se-ia
diante de uma situação confusa e desnorteadora, que levaria à
necessidade de se buscar corrigir falhas existentes na coleta de dados
e melhorar as avaliações; e iii) estar-se-ia enfrentando uma situação
de sobre/subexplotação, impondo políticas diferentes para a gestão
das pescas nacionais.
Tabela 4.1 - Estimativa dos potenciais de produção anual de pescado

estuarino/marinho do Brasil, por regiões costeiras, considerando os recursos
pelágicos e demersais (Dias-Neto & Mesquita, 1988).
105
No entanto, é consenso entre esses autores que não se pode

esperar por elevados incrementos nas produções pesqueiras anuais
oriundas do mar que banha a costa do Brasil. Assim, parece
improvável a obtenção de produções proporcionais à dimensão da
costa brasileira, ou equivalentes àquelas obtidas por países como o
Peru e o Chile, entre outros, que são banhados por águas bem mais
produtivas. Esta posição já foi bastante defendida no passado e
voltou a ser apresentada na 139ª Sessão Ordinária da Comissão
Interministerial para os Recursos do Mar – CIRM, ocorrida em 7
de abril de 1999 (Quadro 1).
Outra característica relevante dos recursos pesqueiros do
país refere-se à distribuição geográfica das espécies. O Brasil, o mais
rico, situado no Sudeste/Sul, é o que produz peixe “popular”: a
sardinha, a pescadinha, a corvina, entre outras; já, o mais pobre,
localizado no Norte/Nordeste, produz pescados “nobres”, como
as lagostas, os camarões, o pargo, o cherne etc., que são mais
dificilmente absorvidos no mercado regional. Assim, o Nordeste
exporta acentuada parte do que produz para zonas mais ricas do
Brasil e para o exterior, e importa parcela da sua demanda de peixes
mais baratos do Sul/Sudeste (Silva, 1972).
Quadro 1 – A multiplicação dos peixes ou o mito da produtividade infinita.
Tem sido freqüente e recorrente, ao longo dos últimos 40 anos,

gestores públicos da área da agricultura apresentarem propostas com
previsões de produções milagrosas - capazes de, no mínimo, duplicar ou
triplicar a produção ou os valores de exportação da pesca nacional. Todas,
invariavelmente, sem qualquer respaldo técnico, mas que impressionam
autoridades e políticos desavisados e aqueles que, sendo ou estando no
setor, querem passar uma imagem otimista ou de uma potencialidade
acima da realidade.
A última foi elaborada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento – Mapa/DPA e apresentada na 139ª Sessão Ordinária da
Comissão Interministerial para os Recursos do Mar – CIRM, ocorrida em 7
de abril de 1999.
A maioria dessas propostas parte das dimensões continentais do
Brasil e da extensão de sua costa e relaciona com o que considera pequena
ou insignificante produção, especialmente quando comparada àquelas de
países como o Peru, o Chile e o Japão, e outros, com costas bem menores.
106
Não considera, entretanto, as características de produtividade de distintos

ambientes ou do avançado estágio tecnológico e de pescar em todos os
mares do mundo, como é o caso do último.
Não existe poder de comparação entre a produtividade da
costa brasileira – discutida anteriormente – e a do Peru e do Chile,
especialmente se levada em conta que 1/2 da totalidade das áreas de
ressurgências do planeta – 50 vezes mais produtivas que o oceano no seu
todo – ocorra na costa peruana (Silva, 1970) favorecendo a situação para
que este país obtenha cerca de 90% da sua produção de anchoveta.
Desconsiderando tais fatos, deixa-se o "campo" fértil e os
interlocutores ávidos por uma proposta que coloque o país no seu "merecido"
lugar, oportunidade em que apresentam as suas, como a ocorrida em 7 de
abril de 1999, denominada, então, de Programa de Ocupação da ZEE*
Meta Atual 1999 2000 2001 2002 TOTAL

Produção* (t) 9.500 35.000 102.000 145.000 186.000 -
Rend. da pesca
Oceânica (US$) - 105.000,00 260.000,00 325.000,00 380.000,00 1.070.000,00
Incremento nas
exportações (US$) - 80.000,00 160.000,00 240.000,00 320.000,00 800.000,00
Empregos diretos (n°) - 5.000 10.000 15.000 20.000 -
* Pequenos pelágicos, crustáceos de profundidade, peixes de profundidade e atuns e afins.

(dentre estes últimos o espadarte, albacora-branca, albacora-laje, albacora-bandolin, agulhões,
tubarões encontram-se plenamente exploradas ou sobrepescadas),
Para efeito de comparação, sendo otimistas, considerando os

melhores dados disponíveis e que uma política conseqüente seria
implementada para tal, se esperaria, no máximo, o seguinte desempenho,
em 2002: produção de 90.000t (30.000t de atuns e afins – excluído o bonito
– e 60.000t das outras espécies), correspondendo a 48% do previsto;
rendimento da pesca oceânica de US$ 75.000.000,00, ou cerca de 20% do
proposto; o número de empregos diretos não ultrapassaria cerca de 2.000,
já que a principal estratégia utilizada pelo DPA é a promoção do
arrendamento de barcos estrangeiros, que já vêm com 80% a 90% dos
tripulantes, o que representa apenas 10% do previsto na meta.
E mesmo assim, teria que se enfrentar forte concorrência de países
com elevada tecnologia e que pescam no Atlântico Sul.
Não satisfeito com as exorbitantes previsões, o titular da pasta da
Agricultura noticiou no Jornal O Globo, de 10/10/99, que a meta de
exportações de pescados, em 2002, era de um bilhão de dólares. Na
realidade a soma da meta prevista para os quatro anos – 1999 a 2002.
Esta meta representa cerca de 640% a mais do que a média anual de
todas as exportações de pescado do Brasil. O mais inusitado é que esse
número virou verdade e é hoje a principal “bandeira” daquele ministério.
¹ Segundo ATA da 139ª Sessão Ordinária da CIRM, ocorrida em 7 de abril de 1999.
107
4.3 Principais Características da Pesca Marítima do Brasil
“(...) [a pesca industrial/empresarial] se desenvolve esgotando as

duas fontes de onde jorra a riqueza: o mar e os trabalhadores.”
Diegues (1983)
A pesca marítima no Brasil pode ser classificada segundo

sua finalidade ou categoria econômica, em: pesca científica, pesca
amadora, pesca de subsistência, pesca artesanal ou de pequena
escala e pesca empresarial/industrial. As discussões contidas nesta
dissertação referem-se, fundamentalmente, às duas últimas.
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), consideram que a pesca
artesanal, ou de pequena escala, contempla tanto as capturas com
objetivo exclusivamente comerciais, como a pesca realizada com a
finalidade dupla de subsistência e comercial, podendo, inclusive,
ser alternativa sazonal ao praticante que se dedica durante parte
do ano à agricultura (pescador/agricultor).
No caso da dupla finalidade, o material de pesca, petrechos
e até a própria embarcação utilizada é construída pelos pescadores.
Na pesca com objetivos exclusivamente comerciais, as embarcações
de médio porte são adquiridas em pequenos estaleiros, com
propulsão motorizada ou não, casco dominantemente de madeira
e equipamento básico de navegação. Neste caso, os petrechos e
insumos são adquiridos no mercado local e a área de atuação é
próxima da costa.
Diegues (1983) afirma que a pesca artesanal ou de pequena
escala parte de um processo de trabalho baseado na unidade
familiar ou no grupo de vizinhança. Tem como fundamento o fato
de que os produtores são proprietários de seus meios de produção
(redes, anzóis, etc.). A embarcação, predominantemente de
pequeno porte, não é, necessariamente, um meio de produção, mas
de deslocamento, em função do que o pescador, não-proprietário,
paga com parte de sua produção. Uma renda que se assemelha à
renda da terra paga pelo agricultor meeiro. O proprietário da
108
embarcação é, geralmente, um pescador que participa como os

demais, de toda a faina de pesca.
Quanto à tecnologia utilizada, ela se caracteriza por um
relativo baixo grau de impacto ambiental. Todo o processo
produtivo é orientado por um saber-fazer fundamentado no
conhecimento tradicional da dinâmica dos mares e de seus seres.
Contempla desde o processo de localização de cardumes até os
métodos e técnicas de pesca apropriados para determinadas
espécies, em certas épocas do ano, tendo, ainda, as cercanias
marinhas de suas comunidades como o raio de ação máximo de
suas operações de captura.
O processo de comercialização da produção é dominado
por uma rede de intermediação, que vai do atravessador individual,
geralmente alguém da comunidade que se especializou na compra e
venda de pescado, até os representantes de empresas que compram
e financiam a produção. Como o excedente dessa comercialização é
reduzido e irregular, torna-se difícil a acumulação de capital interno
à atividade. Assim, observa-se uma dependência dos produtores a
essa fonte de financiamento, seja no adiantamento em espécie, na
abertura de crédito nos pontos de abastecimento de rancho, de gelo
e óleo combustível, seja nas casas de materiais de pesca.
Diegues (op. cit.) subdivide a pesca empresarial/industrial
em duas subcategorias: a desenvolvida por armadores de pesca e a
empresarial ou industrial.
A primeira se caracteriza pelo fato de os proprietários das
embarcações e dos petrechos de pesca – os armadores – não
participarem de modo direto do processo produtivo, função
delegada ao mestre da embarcação. As embarcações são de maior
porte e raio de ação que aquelas utilizadas pela pequena escala,
além de exigirem uma certa divisão de trabalho entre os tripulantes
– mestre, cozinheiro, gelador, maquinista, pescador, etc. Dispõem,
ainda, além dos seus motores propulsores, de certas máquinas que
demandam treinamento formal para determinadas funções que,
no entanto, não substituem completamente o saber-fazer dos
pescadores nem do mestre, que o emprega da mesma forma que os
pescadores de pequena escala, grupo social do qual, em geral,
109
provêm. A mão-de-obra, assim como na pesca de pequena escala,

é remunerada pelo sistema de partes, ainda que para algumas
funções possam existir formas de pagamento complementar.
Na pesca industrial a empresa é proprietária tanto das
embarcações como dos petrechos de pesca. É organizada em
diversos setores e, em alguns casos, integra verticalmente a captura,
o beneficiamento e a comercialização. As embarcações apresentam
um grau mais alto de mecanização, não apenas para a propulsão,
mas também para o desenvolvimento das fainas de pesca, como o
lançamento e recolhimento de redes, beneficiamento do pescado a
bordo (em alguns casos), etc. Encontram-se a bordo equipamentos
eletrônicos para localizar cardumes, auxiliar de navegação, etc.
A mão-de-obra embora recrutada, em sua maioria, entre
pescadores de pequena escala ou nos barcos de armadores, necessita
de treinamento específico para a operação da maquinaria que vem
substituir, de maneira mais profunda, o saber-fazer adquirido pela
tradição. É prática comum o regime de salário mensal ou semanal,
embora apenas como um piso mínimo, pois ainda predomina o
pagamento de partes que passam a ser calculadas sobre o valor
global da produção.
A sistemática de pagamento por partes, bem como a idéia
de parceiros em pé de igualdade no processo produtivo, é uma
máscara utilizada pelo capital para melhor explorar a força de
trabalho, especialmente se considerar que esse tipo de produção é
caracterizado por uma configuração particular em que as forças
produtivas têm pouco domínio sobre as condições naturais, pelas
incertezas do mercado, etc. Trata-se de uma forma particular de
exploração da força de trabalho, marcada pelo caráter
objetivamente aleatório da pesca, em condições técnicas
determinadas. Sem contar que leva a uma intensificação e a um
prolongamento da jornada de trabalho (Diegues, op. cit.).
Assim, esse autor considera importante desmistificar a
farsa daquilo que parece ser o cerne da questão: as despesas comuns.
Na realidade, as viagens devem, pelo menos, cobrir os gastos
comuns. Eles compõem-se de elementos heterogêneos relativos ao
salário, à comida, aos encargos sociais, entre outros, que pertencem
110
ao capital constante, assim como combustível, gelo, lubrificante,

etc, e os constituintes do lucro do capital.
As despesas comuns, consideradas em parte, como um
adiantamento ou uma dívida para com o barco, têm que ser
impreterivelmente pagas. O armador tem certeza de que, por pior
que seja a pescaria, ao menos uma parte do capital constante e
variável será reproduzido. Assim, o grande risco é, sempre, do
pescador, que numa pescaria infeliz, pode nada ganhar e ainda
ficar devendo.
Uma forma mais vantajosa para o dono do capital foi
desenvolvida nos últimos anos, em algumas pescarias, como as do
camarão da costa norte, da piramutaba e da lagosta, nas quais os
armadores ou industriais passaram a vender ou “arrendar” seus
barcos para os patrões de pesca. Nestes casos, o contrato estabelece,
entre outras cláusulas, que os armadores adiantem os gastos com a
armação da embarcação, mas recebam como contrapartida, além
do ressarcimento dessas despesas, o direito de comprar a produção
ao preço que, certamente, lhe convenha, assim como a obtenção
de um percentual, ajustado entre as partes, sobre a receita bruta
da pescaria. Assim, todos os riscos são repassados ao patrão de
pesca e à tripulação, cabendo ao industrial o lucro líquido e certo.
Já os pescadores artesanais ou de pequena escala vivem
continuamente na instabilidade. Seja por dependerem de fatores
naturais, como a presença de cardumes sobre os quais têm um
controle muito reduzido, seja por serem dominados pelos
comerciantes e enfrentarem, ainda, a ameaça do embarque como
simples tripulante, em contraponto ao sonho de ser um armador
(Diegues, op. cit.).
Do exposto, confirmam-se, na pesca industrial/
empresarial as características da trajetória da expansão da
produção capitalista em outros setores da produção social: ela se
desenvolve esgotando as duas fontes de onde jorra a riqueza: o
mar e os trabalhadores (Diegues, op. cit.).
Mas o exercício da pesca, é importante que se acrescente,
depende do cumprimento de um conjunto de normas legais
conforme descritas a seguir.
111
4.4 Aspectos Legais
“Porque, se a lei [Decreto-Lei n° 221/67] teve o encanto

de alterar quase tudo, não pode alterar o mar, sobre o qual
pesam realidades eternas.”
Silva (1972)
Um dos condicionantes indispensáveis à adequada

implementação da gestão pesqueira está relacionado ao respaldo
de uma base legal juridicamente bem fundamentada. No caso
brasileiro, essa base está respaldada na Constituição Federal de
1988, conforme já abordado no item 3.1.3, cabendo citar, no
momento, o seguinte:
O art. 23 que estabelece como competência da União, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
“............................................................................................................................................................
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em
qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
...........................................................................................................................................”
Já o art. 24 define como competência da União, dos Estados

e do Distrito Federal, legislar concorrentemente sobre:
“............................................................................................................................................................
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio
ambiente e controle da poluição.
....................................................................................................................................................”
Importa acrescentar, ainda, que além da base legal

nacional, são também instrumentos de fundamental relevância as
normas e acordos internacionais dos quais o Brasil é signatário.
Embora a legislação sobre a atividade pesqueira no Brasil
tenha seu início no período colonial (Silva, 1972), a presente
dissertação focará a análise da base legal da pesca, para o período,
112
a partir da década de 1960, quando o arcabouço jurídico do setor

passou a se expandir de forma crescente e contínua.
Hoje este arcabouço legal é representado por um amplo,
porém disperso conjunto de instrumentos normativos. Alguns desses
encontram-se inadequados ou ultrapassados, contribuindo para
dificultar sua adoção, pelos usuários, bem como sua aplicação pelos
órgãos gestores de governo, envolvidos com a atividade pesqueira.
Esta situação já foi identificada há algum tempo, como demonstra
o Relatório Final da Subcomissão de Pesca, da Comissão de
Agricultura e Política Rural, Sessão Legislativa de 1984 (Brasil,
1985), que conclui com a proposta de se buscar subsídios para
orientar as discussões com vistas à aprovação do projeto de Código
de Pesca, em tramitação no Congresso Nacional.
O conjunto de instrumentos legais relacionados com a
atividade pesqueira pode ser agrupado em cinco categorias,
segundo diferentes níveis hierárquicos: leis ordinárias (ou
equivalentes) de abrangência direta ou específica; leis ordinárias
de abrangência correlata ou complementar; decretos federais;
instruções ou portarias normativas e instrumentos internacionais,
dos quais o Brasil é signatário, e respectivos atos legais que os
aprovaram. (Apêndice A).
A análise desse arcabouço legal evidencia que nos últimos
quarenta anos foi possível identificar dois períodos com dinâmicas
relativamente distintas: um entre 1967 e 1987, e outro de 1988 a
2001. Isso no tocante às leis ordinárias de abrangência direta ou
específica e aos decretos federais.
No primeiro período que compreende 21 anos,
praticamente não houve mudança na legislação, excetuando-se a
aprovação da Lei da Previdência e de dois decretos que
regulamentaram aspectos específicos do Decreto-Lei n. 221/67. Este
decreto-lei, hoje bastante alterado e desatualizado em relação à
legislação nacional e internacional, continua sendo a lei básica que
rege a atividade pesqueira no Brasil.
Silva (op. cit.), numa avaliação da aplicação desse
instrumento legal, evidencia: “A Lei n. 221 – convertida em ‘Lei Áurea
da Pesca’ – sobretudo pelo caráter anárquico e velocíssimo de sua
aplicação, transfigurou, mas também desfigurou a pesca brasileira.”
113
O segundo período, cobrindo os últimos 13 anos, foi bem

mais dinâmico, constatando-se a aprovação de sete leis de
abrangência direta ou específica e 12 decretos. Sete atos legais
aprovados nesse último período merecem atenção especial em
decorrência dos impactos ou alterações que promoveram na
moldura institucional de gestão do uso dos recursos pesqueiros no
Brasil, que Dias-Neto (1999b) refere-se como um quadro de
“anarquia oficializada”.
A Lei n. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que extingue a
Sudepe e cria o Ibama, representa um novo marco que enseja uma
mudança de paradigmas na gestão do uso dos recursos pesqueiros
nacionais, conforme será discutido adiante, no item 4.5.2.
A Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispõe sobre a
organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá
outras providências, que transfere a competência da produção e
do fomento da atividade pesqueira ao Mapa, permanecendo no
MMA e Ibama as responsabilidades relacionadas com a política de
preservação, conservação e uso sustentável dos recursos naturais
(Quadro 2).
A Medida Provisória n. 1.999-18/2000, posteriormente
editada sob o n. 2.216- 31/2001 em várias reedições, altera
dispositivos da Lei n. 9.649/1998, buscando corrigir a divisão de
competências sobre preservação, conservação e uso sustentável dos
recursos pesqueiros entre o MMA e o Mapa, definida em 1998,
impropriamente, em Decreto, quando hierarquicamente deveria
ser abordada em lei.
É relevante destacar que a divisão das competências
mencionadas continua apresentando conflitos, a ponto de o
Ministério Público ter notificado o Ibama, o MMA e o Mapa sobre
a necessidade de se retomar o licenciamento ambiental da atividade
pesqueira em todo o país (Quadros 2 e 3).
O Decreto n. 1.687, de 13 de novembro de 1995, que criou
o Grupo Executivo do Setor Pesqueiro – Gespe, subordinado à
Câmara de Política dos Recursos Naturais, do Conselho de
Governo, favoreceu o paralelismo e a competição dentro dos
órgãos do Poder Executivo.
114
Quadro 2 – A divisão do indivisível.

Com a edição dessa medida provisória as competências do MMA
e Mapa ficaram em um mesmo nível hierárquico, entretanto as análises
das áreas especializadas levantaram sérios problemas, tanto nos
aspectos jurídicos ou constitucionais, quanto no conceitual e relativo à
gestão pesqueira, que são muito bem evidenciados em interpretação do
Ministério Público Federal – 4ª Câmara de Coordenação e Revisão (Meio
Ambiente e Patrimônio Cultural):
“(...) a divisão entre as espécies (...), além de cindir a competência

do Ministério do Meio Ambiente para estabelecer políticas de
preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas,
propor estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e
sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso
sustentável dos recursos naturais, é impossível de ser efetivada na
prática, pois, na natureza, há um compartilhamento de estoque, ao
que se soma o fato de que estoques subexplotados ou inexplotados
hoje, à medida em que captura, podem se tornar sobreexplotados
e, assim, passar a outra esfera de competência” (Ofício/4ªCCR/N°
601, de 22 /12/2000 – determinou ao Ibama que promova o
licenciamento ambiental da atividade pesqueira em todo o país).
Adicione-se, no campo conceitual, que mesmo a gestão de

recursos altamente migratórios e compartilhados com outros países,
como os atuns e afins, não pode estar dissociada da integridade da
gestão pesqueira nacional. Seja porque exceções como a do bonito-
listrado capturado pela frota brasileira, no Atlântico Ocidental, não se
mistura com aquele do Atlântico Oriental, levando a que, na prática, a
gestão seja de total responsabilidade nacional. Ou, ainda, porque as
demais espécies de tunídeos, especialmente aquelas capturadas com
espinhel pelágico, interagem com outros estoques também afetados por
esta pesca e cuja gestão compete a outro ministério.
Quanto ao licenciamento, o entendimento do Ministério Público
Federal é de que:
[este é um] “instrumento de gestão ambiental orientado” e que a

idéia de “gestão implica conhecimento, planejamento,
normatização, licenciamento e fiscalização, devendo, ainda,
preferencialmente, contar com a participação dos usuários dos
recursos naturais, tudo com vistas a alcançar o desenvolvimento
sustentável”. Adianta “que, na medida em que esses diversos
aspectos da gestão ambiental integram-se num conjunto que se
retroalimentam, é imprescindível que se sujeitem a uma
coordenação unitária, a cargo de um órgão especializado, dada
a complexidade da matéria ambiental e os inevitáveis prejuízos
115
ao meio ambiente que decorreria de visão setorial”. [Afirma,

finalmente, que] “uma interpretação sistemática e constitucional
[em argumentação anterior citou a Constituição Federal, artigo
225, incisos I, II e VII] da [MP] leva à inarredável conclusão de que
esta criou uma nova licença, a cargo do Ministério da Agricultura,
para a pesca, atividade que, por ser utilizadora de recursos
naturais, não pode jamais prescindir de licença ambiental, cuja
outorga é incumbência dos órgãos (...) [ambientais]”.
Do exposto, a tendência é de duplicação de esforços, possibilitando

conflitos entre instâncias do Poder Executivo, dificultando-se a vida do
cidadão usuário que teria que obter duas licenças para uma mesma
atividade e podendo comprometer o uso sustentável dos recursos
pesqueiros.
O Decreto n. 2.681, de 21 de junho de 1998, que cria o

Departamento de Pesca e Aqüicultura – DPA, na estrutura do
Ministério da Agricultura, Abastecimento e Pecuária – Mapa,
consagra a competição, por espaço, dentro do executivo. Apesar
de o DPA não ter sido estruturado e dotado de recursos humanos
nos estados para executar suas funções, a sua existência só veio
intensificar as disputas institucionais entre o MMA e o Mapa, na
medida que o DPA não demonstrou disposição de trabalhar em
conjunto com o Ibama para solucionar problemas concretos da
pesca marítima nacional, mas disputa politicamente e no discurso
de todas as atribuições sobre a gestão da pesca marítima nacional.
O Decreto n. 2.840, de 10 de novembro de 1998, introduziu
três significativas e polêmicas mudanças nas competências
relacionadas com a gestão do uso dos recursos pesqueiros no Brasil.
A primeira, de ordem legal ou constitucional, está
relacionada com a divisão das competências sobre gestão do uso
dos recursos pesqueiros e a organização, manutenção do Registro
Geral da Pesca e de concessão de licenças, permissões e autorizações
para o exercício da pesca (Quadro 2).
A segunda, sob os aspectos conceituais, já que no mar há
um compartilhamento de espaço entre os estoques, além do fato de
que aqueles que estão subexplotados ou inexplotados hoje, à medida
que são capturados podem se tornar sobreexplotados (Quadro 2).
Cabe adicionar, aqui, a transferência da competência de aplicar os
116
Mapas de Bordos26 para todas as espécies. Para o Mapa dificulta

que o MMA/Ibama controle a geração de informações fundamentais
à gestão de recursos de sua competência (Quadro 4).
A terceira relaciona-se com o arrendamento de barcos de
pesca estrangeiros por empresas ou armadores nacionais.
Oportunidade em que além de transferir a competência de
autorização de tal procedimento para o Mapa, introduziu várias
modificações, onde se destacam (Quadro 3):
• facultou que o período máximo de duração do

arrendamento, que era de três anos, passasse a ser
realizado por prazo indefinido;
• permitiu a interrupção da operação da embarcação
estrangeira por até um ano, o que dificultou ou
impossibilitou o controle e a fiscalização da operação dos
barcos, especialmente se forem consideradas as
dimensões da ZEE do Brasil. Assim, em tese, um barco
pode solicitar a interrupção da operação, mas continuar
pescando em águas nacionais e desembarcar em portos
de outros países;
• facultou, mediante autorização do Mapa, o desembarque
do produto da pesca em portos de outros países, o que
vem promovendo total descontrole sobre o resultado da
pesca dos barcos arrendados; e
• possibilitou, na composição de nacionais e estrangeiros
na tripulação, em circunstâncias especiais, uma
proporcionalidade de brasileiros inferior ao previsto em
lei, o que, na prática, tornou-se regra.
A regulamentação do Decreto n. 2.840, por parte do titular

da pasta da Agricultura, de forma isolada, por meio de três
instruções normativas, só complicou ainda mais a situação, em
decorrência de o Decreto definir que a regulamentação deveria ser
ato conjunto do Mapa e MMA. Agravante é o fato de as três
instruções normativas terem teor idêntico a regulamentos já
existentes na legislação do MMA/Ibama (Quadro 4).
26
Formulário estatístico preenchido pelo patrão de pesca informando quando, onde, como
e o que pescou. Fundamental para obtenção de informações para avaliação de estoque
e gestão das pescarias.
117
O Decreto n. 3.833, de 5 de junho de 2001, que aprova a

estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em
comissão do Ibama e dá outras providências, cria a Diretoria de Fauna
e Recursos Pesqueiros, sem no entanto corrigir o Decreto n. 2.840/
1998, e os conflitos de competência entre o Mapa/DPA e MMA/
Ibama. Caso novos ajustes não sejam providenciados, essa nova
moldura poderá gerar ainda mais disputas e conflitos internos no
Executivo, com reflexos negativos em todos os segmentos da pesca.
Quadro 3 – A abertura dos portos e a perda de controle sobre a pesca na

ZEE brasileira.
As análises quanto à aplicação do antigo Decreto que possibilitou o

arrendamento de barcos estrangeiros por empresas brasileiras, por mais
de 20 anos, para a pesca de atuns e afins, deixaram claro que a quase
totalidade dos seus objetivos não foram atingidos, especialmente em
função das distorções possibilitadas pelo Estado. Isso resultou na
outorga, a um “brasileiro” (armador ou empresário), da competência para
a “venda” do direito para barcos estrangeiros pescarem em águas
nacionais e utilizarem os seus portos (Ibama, 1994 e Dias-Neto, 1993).
O novo Decreto, além de continuar possibilitando a prática dos vícios
do passado, reduziu a oportunidade de gerar empregos, renda, alimentos
e qualificação de mão-de-obra nacional. Promove, ainda, uma competição
desleal com a frota brasileira. Favorece a evasão de divisas, já que o
produto da pesca passou a sair por portos estrangeiros; a depredação
de recursos e repassou a única vantagem que se tinha – estar próximo
da área de pesca – tudo, em benefício de estrangeiros.
Na realidade o país passou a emprestar sua bandeira para que
terceiros países, conhecidos “piratas” dos mares nos tempos modernos
(depredadores de peixes), continuem a exercer pescarias com elevado
grau de danos ambientais e sem qualquer controle. Prática só admitida
por países ou ilhas insignificantes no cenário mundial.
Os defensores de tal prática argumentam que se está promovendo
o desenvolvimento, crescimento, etc., da pesca nacional. Entretanto, na
realidade, tudo é promovido, dominantemente, em benefício de alguns
poucos “empresários de fachada” ou arrendatários e “consultores” ou
elaboradores de projetos de arrendamento que, investidos de cargos
públicos, passam a defender seus próprios interesses. Agem, portanto,
como “despachantes” de estrangeiros por uma boa remuneração.
Diante deste quadro caótico o Congresso Nacional retomou

discussões, no final de 2001, para aprovação de um projeto de Lei
de Pesca, tendo como principais promotores os segmentos mais
118
retrógrados do setor e seguidores do modelo patrimonialista e

viciado, os defensores do atual sistema de arrendamento de barcos
estrangeiros por “empresas nacionais”, e a bancada ruralista da
Câmara dos Deputados. O projeto que foi aprovado na Comissão
de Agricultura, e encontra-se em estudo na Comissão de
Constituição e Justiça, é bastante preocupante, pois repassa todas
as competências de gestão do uso dos recursos pesqueiros para o
Mapa, o que representa modelo já testado e que apresentou
resultados insatisfatórios (abordado com profundidade no item 4.5).
A tímida presença da área ambiental do Governo nesse
processo e o frágil acompanhamento do segmento ambientalista
da sociedade civil organizada podem permitir uma situação de
retrocesso no modelo de gestão da pesca no país, por possibilitar
que se negligencie os aspectos sociais e ambientais imprescindíveis
para a sustentabilidade do setor.
Quadro 4 – A perda de controle sobre a sustentabilidade das pescarias.
O Decreto n.° 2.840, de 10 de novembro de 1998, previa que o Mapa

e o MMA baixariam, em conjunto, as normas complementares à sua
regulamentação, no prazo de sessenta dias (art. 19).
Apesar dessa previsão, o Mapa, de forma isolada e ferindo os
deveres e competências do MMA, em fevereiro de 1999, baixou três
Instruções Normativas regulamentando o Decreto. Na realidade as três
instruções reproduziam, quase que na totalidade, Portarias já existentes
do Ibama. Não possibilitou, também, que uma série de desvios contidos
no decreto fossem minorados ou corrigidos, como aqueles relacionados
aos Mapas de Bordo aplicados sobre pescarias cuja gestão dos recursos
continuaram sendo de competência do MMA/Ibama.
O mais discutível, entretanto, foi o fato de o MMA não ter buscado
corrigir tal posicionamento, e se tentou, não conseguiu. Assim, continuou
subjugado nas suas competências ao comportamento unilateral de um
outro ministério. Tudo de forma ilegal e politicamente absurda.
O posicionamento do Mapa e a inexistência de uma reação à altura,
por parte do MMA, parece ter servido de incentivo a outras práticas similares,
por parte daquele ministério. Assim, foi que, posteriormente, foram
elaboradas algumas regulamentações, em decorrência das negociações
internacionais relacionadas com a pesca de atuns e afins, todas inviáveis
de ser implementadas na prática, conforme recentemente comprovada
em ações de fiscalização desenvolvidas pelo Ibama¹.
O fato é que a responsabilidade para fiscalizar todos os atos de
pesca no Brasil continua sob a responsabilidade do Ibama. Este, por sua
119
vez, corre o risco de ser responsabilizado por desmando na pesca de

atuns e afins. Isto em decorrência da impossibilidade técnica de fiscalizar
regulamentações que, propositadamente ou não, são inviáveis de ser
controladas.
O Diário Oficial tem, também, publicado muitas portarias do Mapa/
DPA concedendo licenças de pesca para recursos cujo esforço encontra-
se sob controle. Isto, associado a outras informações encaminhadas ao
Ibama e relacionadas com igual prática promovida pelas Delegacias de
Agricultura nos estados, apontam para uma elevada possibilidade de
desrespeitos às normas de gestão fixadas pelo MMA/Ibama. Mais uma
vez sem que adotem medidas concretas visando controlar ou reverter
essa situação. Na realidade, sequer informações periódicas contendo a
relação de barcos licenciados, a partir de 1999 e até outubro de 2001, têm
sido encaminhadas às autoridades ambientais, como prevê a legislação.
A situação exposta torna o quadro atual bastante grave e aponta
para uma forte possibilidade de elevado descontrole, desrespeito e falta
de compromisso quanto ao uso sustentável dos recursos pesqueiros.
¹ Conforme demonstrado em relatórios técnicos do especialista na pesca de atuns e afins, José
Heriberto M. de Lima, que assessorou a equipe de fiscalização em campanhas realizadas entre
fevereiro e março de 2001, no estado da Paraíba.
4.5 O Aparato Burocrático e as Políticas Públicas
“Mas a verdade é que nem a Marinha nem o Ministério

da Agricultura estavam tecnicamente capacitados para
desenvolver e dirigir uma pesca.”
Silva (1972).
A forma de organização e de atuação do Estado brasileiro,

assim como a definição e implementação das políticas, planos e
incentivos relativos à gestão da pesca marítima nacional, nos
últimos 41 anos (1960 a 2001) serão os objetos principais de análise
desta seção.
Em decorrência das peculiaridades e características
identificadas na análise bibliográfica e documental, as discussões
aqui apresentadas estão organizadas de forma cronológica em três
períodos históricos distintos: os anos de 1960 a 1980; os anos de
1990 e o período de 2000 a 2001. Para cada período serão discutidas
a burocracia e as políticas definidas ou implementadas.
120
4.5.1 Dos anos de 1960 a 1980
Os anos de 1960 do século XX são considerados como de

significativa importância e, até mesmo, de euforia para a pesca
nacional, pela prioridade que o governo atribuiu ao setor e que
foram expressos pelas seguintes providências:
• Criação da Superintendência do Desenvolvimento da

Pesca – Sudepe. Em 1962, Lei-Delegada n. 10/62;
• Reconhecimento da pesca como indústria de base para
efeito de amparo financeiro, pelas linhas oficiais de
crédito, principalmente do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico. Em 1966, Decreto n.
18.696/66;
• Adoção de política que dispõe sobre a proteção à pesca,
incluindo mecanismos de incentivos fiscais com o fim de
promover o seu rápido desenvolvimento. Em 1967,
Decreto-Lei n. 221/67.
A Sudepe, os Planos Nacionais de Desenvolvimento da

Pesca – PNDPs e os incentivos fiscais foram os principais
responsáveis pelos resultados apresentados pela pesca marítima
no período. A forma com que cada um desses elementos interferiu
na gestão da pesca é detalhada a seguir.
a) A Superintendência do Desenvolvimento da Pesca –

Sudepe: o uso dos recursos pesqueiros sob a ótica
econômica.
A Sudepe originou-se da fusão, em 1962, de três órgãos

heterogêneos: a parte de pesca da Divisão de Caça e Pesca,
procedente do Ministério da Agricultura; a Caixa de Crédito da
Pesca, entidade autárquica do mesmo ministério, e o Conselho de
Desenvolvimento da Pesca, de natureza paraestatal (Timm, 1975).
O novo órgão ficou vinculado à pasta da agricultura.27
27
O Ministério da Agricultura encampou os assuntos de pesca nas suas competências, em
1933. Até então a pesca esteve sob o comando da Marinha (Silva, 1972).
121
O desempenho da Superintendência foi bastante

controverso, contudo há aspectos estruturais, administrativos e
gerenciais, evidenciados por Silva, (1972), Timm (op. cit.), Silva-
Filho (1985) e Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), que caracterizam
esse desempenho.
• A Lei-Delegada n. 10/62 contribuiu para uma situação

paradoxal: não limitou os poderes conferidos ao novo
órgão para promover o desenvolvimento da pesca, mas
obrigou a Sudepe a suportar a presença de um corpo
estranho (a Policlínica dos Pescadores), que
comprometeu os seus nove primeiros anos de operação,
sugando parcela significativa dos minguados recursos
da Superintendência e oferecendo benefícios mínimos.
• O primeiro Superintendente somente foi investido em
suas funções no ano de 1963. Assim, enquanto os grupos
interessados se digladiavam para assumir a direção da
Sudepe, o setor permaneceu durante meses acéfalo.
• O Almirante Paulo Moreira, o primeiro Superintendente
da Sudepe, assim se posiciona sobre sua experiência:
“Privado de qualquer recurso, dedicou-se ao que pôde:
elaborou um Plano de Desenvolvimento da Pesca, um
novo Código de Pesca [não chegou a ser aprovado], e
forcejou para criar, à base de estudantes, um corpo
técnico. Falhou. Perdeu o seu tempo.” (Silva, 1972).
• Em 1969 a Sudepe não teve estrutura para aplicar os
recursos orçamentários recebidos no exercício, devido à
falta de pessoal qualificado para a execução dos
programas e projetos em setores prioritários.
• Nos 12 primeiros anos de existência, a Sudepe teve 10
diferentes superintendentes (nenhum pertencente aos
quadros dirigentes ou funcionais da autarquia e nem
pertencentes à área de pesca – industrial, armador ou
pescador) e igual número de atos reformadores de sua
estrutura.
• Ainda nesses primeiros 12 anos a coalizão dominante
da Sudepe continuou deixando ausentes importantes
atores representativos da clientela preferencial do órgão.
122
• A Sudepe, nos seus doze primeiros anos de existência,

sofreu progressivas reduções nas suas disponibilidades
orçamentárias. Não superou, tampouco, as barreiras
impostas pelo governo contra as tentativas de
contratação de novos servidores, sobretudo para
ampliação dos quadros técnicos.
• O desaparelhamento da Sudepe e a pressão dos
interesses açodados dos “pretensos novos industriais da
pesca” (Timm, op. cit.), concorreu para que a autarquia
descentralizasse o poder decisório sobre os projetos de
incentivos fiscais, levando-a a referendar, por exemplo,
a aprovação de 36 projetos do estado de Santa Catarina
(analisados pelo Banco Regional do Extremo Sul –
BRDE), o que resultou em um dos maiores, se não o
maior fracasso dessa política.
• A análise da aplicação dos incentivos fiscais realizada
pelo Ipea (1986) concluiu que a Sudepe se comportou
mais como uma repassadora de recursos do que como
uma agência de desenvolvimento e, mesmo assim, seu
desempenho foi muito precário no que se refere à análise
e fiscalização dos projetos.
• A Sudepe não passou do nível organizacional para o
institucional, o que a tornou carente de um conjunto de
valores próprios que conformasse um perfil, uma auto-
imagem infundida e negociada com o ambiente. Como
era limitada para definir e institucionalizar seus
objetivos, fundamentava-se em uma identidade difusa,
diluída nas múltiplas identidades a ela imputadas por
grupos externos (e internos), interessados unicamente
em sua eficiência instrumental.
• A estrutura do processo decisório aguçava o conflito
entre as várias instâncias do governo, já que os
instrumentos de política não estavam nas mãos daqueles
que seriam institucionalmente responsáveis por eles. A
Secretaria de Planejamento – Seplan, era como outrora
havia sido o Ministério da Fazenda, entidade que
centralizava praticamente todos estes instrumentos,
especialmente aqueles mais significativos do ponto de
123
vista da política econômica. Assim, a Sudepe e o

Ministério da Agricultura ficavam condicionados às
decisões externas para definir suas questões internas.
• A manifestação de interesse dos pescadores na Sudepe
era mantida sob controle e era vista, quando ocorria,
como uma insubordinação à tutela estatal, enquanto que
a receptividade à manifestação dos empresários era bem
recebida e vista quase como o único interesse privado
existente. A autarquia, assim, controlava os interesses
dos pescadores e se aliava aos dos empresários.
• A definição de normas ou regulamentação para a pesca
artesanal era dominada pela utilização de critérios
técnicos; já para a pesca empresarial, outros fatores eram
considerados mais relevantes que os critérios técnicos.
• O órgão era um aglomerado de “departamentos” em
conflito quanto a objetivos e funções, à mercê de
privilégio cíclico de estruturas informais e da supremacia
dos poderes de influência pessoais sobre o corpo da
organização, o que foi agravado pela elevadíssima
rotatividade do corpo dirigente e da seqüência de más
administrações (AEP/DF, 1986).
Outros aspectos também relevantes para explicar o mau

desempenho da Sudepe foram identificados, entre tantos, citam-se:
• A Sudepe tinha sede em Brasília e representação em

todas as capitais e em algumas das cidades mais
importantes para a pesca nacional, como Santos/SP,
Itajaí/SC, Rio Grande/RS, entre outras. Tinha, ainda,
três centros de pesquisa;
• A incorporação à estrutura da Sudepe, do Instituto de
Pesquisa e Desenvolvimento Pesqueiro do Brasil, apesar
de ter representado um significativo aporte de
especialistas ao minguado corpo técnico da autarquia,
interrompeu a tendência de crescimento da estrutura
de pesquisa e, até mesmo, comprometeu alguns
importantes projetos e atividades, seja pela desativação
ou interrupção do aporte de recursos, como a geração
de estatísticas sobre o setor.
124
• Nos seus pouco mais de 26 anos de existência a Sudepe

teve 18 superintendentes,28 o que representou cerca de 1,5
ano de duração de cada administração. Vale dizer, ainda,
que desses superintendentes, grande parte não era servidor
público, não tinha qualquer conhecimento ou vínculo com
a área de pesca, mas tão-somente com os políticos ou
grupos de interesse que os apoiaram para a ocupação do
cargo. Esse mesmo comportamento foi verificado com os
gerentes das representações estaduais do órgão.
O quadro anteriormente traçado viria a contribuir

significativamente para o fracasso da Sudepe na missão de
promover o desenvolvimento da pesca nacional.
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento da Pesca –
PNDPs ocuparam um importante espaço no período, que se
apresenta a seguir num rápido comentário sobre tais instrumentos.
b) Os Planos Nacionais de Desenvolvimento da Pesca –

PNDPs
O primeiro PNDP foi elaborado em 1963. Tendo como base

o baixo potencial relativo das nossas águas marinhas, centrava seus
objetivos na melhoria do abastecimento, promovendo a
transferência/transporte do peixe barato do Sul, para o Nordeste;
o incremento das exportações, principalmente do pescado nobre
do Nordeste; a valorização do pescador, com destaque para o
artesanal, e a alocação de outros recursos.
A falta de estrutura administrativa do novo órgão e de
alocação de meios para operacionalizar o plano viria a impedir a
sua implementação. Restou, portanto, o aproveitamento de parte
do seu conteúdo para a elaboração do II PNDP, editado em 1969
(Sudepe, 1974).
Concebido em plena fase de utilização das técnicas de
planejamento e fundamentado em experiência acumulada, o II
28
Computaram-se como duas administrações distintas as duas oportunidades em que
José Ubirajara Coelho de Souza Timm assumiu a superintendência da Sudepe, entre
1978 a 1982 e 1984 a 1985, respectivamente.
125
PNDP revela maior identificação com um Plano Diretor. Contudo,

mais uma vez, a falta de estrutura operacional, aliada à instabilidade
administrativa da Sudepe, impediu sua integral implementação,
que deveria processar-se pela preparação de projetos setoriais
(Sudepe, op. cit.).
Em 1974, a Sudepe conseguiu a aprovação do III PNDP,
como planejamento setorial pesqueiro integrado ao I Plano
Nacional de Desenvolvimento – PND, para vigorar no período de
1975/1979. Esse III PNDP, voltado à ação executiva, além de
definir objetivos gerais e específicos e de fixar metas setoriais,
indicava também programas, projetos e subprojetos, com vistas à
melhoria dos níveis de produtividade do setor pesqueiro. Sua
execução ficou bem aquém do planejado e a autarquia enfrentou
uma avalanche de denúncias de uso inadequado do erário e, até
mesmo, de corrupção.
O IV PNDP, correspondente ao período de 1980 a 1985,
contemplou um novo enfoque sistêmico e ascendente de
planejamento. Priorizou duas áreas: a de produção e a de
abastecimento. Duplicar a produção era seu objetivo principal.
Estimou atingir uma produção de 1.600.000t no último ano. Previu,
ainda, a elaboração de Planos Anuais (Sudepe, 1980).
Parece razoável ponderar que os três últimos planos
estavam comprometidos com a, então, corrente dominante – a fase
do “Brasil Grande”. Crescer era o que importava, e exportar era a
solução. Adiciona-se que no caso da pesca o amadorismo ou a falta
de fundamentação técnica, aliada à elevada dose de falta de
compromisso com a coisa pública, foram traços predominantes,
conforme diagnóstico do próprio III PNDP:
“Assim, a captação de incentivos fiscais, por parte das empresas

com projetos aprovados pela Sudepe, que é descontínua e nada tem a ver
com o cronograma de execução do projeto, veio pressionar as empresas,
por meio dos compromissos decorrentes da aquisição de equipamentos
ou obras contratadas. Na ausência de incentivos fiscais captados, as
empresas tiveram de recorrer a operações no mercado financeiro, as quais
ainda não operavam e, em conseqüência, não possuíam receita, somente
126
poderiam realizar a liquidação dos empréstimos com os recursos originários

dos incentivos fiscais. A fim de regularizar essa situação, o Conselho
Deliberativo da Sudepe, pela Resolução n° 33, de 22 de abril de 1968,
permitiu que os bens integrantes do imobilizado, adquiridos mediante
financiamento a longo prazo, fossem considerados recursos próprios para
efeito de atendimento das exigências legais, no que se refere à contrapartida
da formação do capital.
Esse procedimento, com base no pressuposto de que, uma vez
operando a empresa, aplicavam-se recursos próprios na liquidação dos
débitos contraídos, resultou na possibilidade de execução de projetos de
pesca sem aplicação de recursos próprios, tendo em vista que, na prática, a
amortização desses débitos passou a ser realizada com incentivos fiscais.
Na tentativa de criar condições para que os cronogramas de implantação
dos projetos não fossem postergados, a Sudepe, por intermédio da Resolução
n. 33/68, abriu caminho para que a proporcionalidade entre incentivos fiscais e
recursos próprios, exigência legal, não fosse atendida. Ainda assim, ao
examinar-se 49 empresas, das 137 que tiveram projetos aprovados, verificou-
se que 36% não aportaram os recursos próprios exigidos em lei.
.....................................................................................................................................................
Paralelamente, não foram obedecidos critérios de escolha de área
para instalação de novas indústrias, ficando a análise dos projetos restrita
ao fato de serem, ou não, viáveis economicamente, sem se levar em
consideração, também na sua análise, uma série de fatores, principalmente
aqueles que dizem respeito ao esforço de pesca sobre determinado estoque
de pescado. ‘Assim, por exemplo’, comenta Varolli, ‘na região da Guanabara
e do estado do Rio de Janeiro, onde o substrato pesqueiro é representado
pela sardinha da Ilha Grande, cerca de 35 projetos foram aprovados para
explorarem um total de 600.000 toneladas anuais daquele clupeídeo, quando
os cálculos mais otimistas avaliam em 200.000 toneladas anuais as
possibilidades de captura’.” (Sudepe, 1974).
Essas situações, criadas ou promovidas pelo Estado,

possivelmente foram as principais responsáveis pelo retumbante
fracasso das políticas da Sudepe. Ilustram, também, o imbricamento
entre capital e Estado, e devem ser avaliadas mais pela
incompetência ou má-fé das administrações da superintendência,
do que por suas intervenções.
127
Com o advento da Nova República e em consonância com

o seu I Plano de Desenvolvimento Nacional, a Sudepe elaborou o I
PNDP – Nova República, que apesar de conter um discurso crítico
em relação ao período anterior e de incorporar alguma preocupação
com a conservação dos estoques em situação de sobrepesca,
terminou por apresentar propostas muito próximas dos PNDPs
anteriores (Sudepe, mimeo.).
Dias-Neto (1999b), ao fazer uma avaliação geral da
implementação dos PNDPs, pondera que os planos de pesca do país:
• não consideraram devidamente a pobreza relativa do

nosso mar e suas peculiaridades regionais, o que
contribuiu para o fracasso do alcance das sucessivas
metas de incremento da produção;
• apesar de reconhecerem a importância e priorizarem
ações para a pesca artesanal – então responsável pela
maior parte da produção e pela ocupação de contingente
de mão-de-obra infinitamente superior ao segmento
industrial – não se traduziram, em realidade, na
execução, em face da discriminação desse segmento em
benefício do industrial;
• apesar da pesquisa estar contemplada nas suas metas e
ser instrumento indispensável para um desenvolvimento
sólido e continuado, não foram capazes de apoiá-la de
forma significativa;
• comprometeram os estoques dos recursos que
suportavam as principais pescarias, como camarões,
sardinha, piramutaba, pargo, lagosta, peixes demersais
do Sudeste/Sul, e propiciaram, ainda, a redução da
produção total a partir de 1985; e
• não foram capazes de promover o desenvolvimento e o
fortalecimento institucional.
Esse quadro explica, em parte, a quase permanente situação

de crise institucional do setor. A crise institucional pode ser
entendida, ainda, como causa e conseqüência da crise maior do
Estado brasileiro.
128
Já a crise do Estado, por sua vez, segundo Bursztyn (1994),

foi ditada pelos impasses econômicos, pelo sucateamento de seu
capital físico e humano, pelo descrédito diante da população, pela
sucessão de tentativas malfadadas de planejamento, e pela má gestão.
c) Os incentivos fiscais
“Mas doutor, uma esmola a um homem que é são,

ou lhe mata de vergonha ou vicia o cidadão.”29
Zé Dantas e Luiz Gonzaga
Os incentivos fiscais foram instituídos pelo Decreto-Lei n.

221/67 e prorrogados pelo Decreto-Lei n. 1.217/72, contemplando:
• dedução do Imposto de Renda pelas pessoas jurídicas

registradas no país;
• isenção do Imposto de Renda às pessoas jurídicas que já
exerciam a atividade pesqueira;
• isenção dos Impostos de Importação e dos Produtos
Industrializados (IPI), de taxas aduaneiras, e quaisquer
outros federais, para as importações previstas nos
projetos aprovados pela Sudepe;
• iguais benefícios foram extensíveis para os fabricantes
de equipamentos nacionais para a pesca, desde que
aprovados pela Comissão de Desenvolvimento Industrial
do MIC;
• isenção do IPI para embarcações de pesca, redes e suas
partes destinadas à pesca comercial ou científica.
A política de incentivos fiscais para a pesca sobreviveu até

1988, quando foi extinta pela Lei n. 7.714/88.
Foram vários os autores que elaboraram avaliações sobre
a aplicação desse instrumento nas últimas três décadas, como Silva
(1972), Timm (1975), Diegues (1983) e Dias-Neto & Dornelles, (op.
cit.). A seguir será apresentado um resumo das suas conclusões.
29
Canção Vozes da Seca.
129
As avaliações sobre a aplicação dos incentivos apontam

para uma má distribuição entre áreas geográficas e recursos
pesqueiros. A esse respeito Silva (1972) evidenciou que “(...) coube
ao Centro-Sul do país 80% dos recursos, em segundo, ao camarão,
couberam 80% desses 80%.”
A distribuição desigual entre as regiões é confirmada por
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.) quando apresentam os seguintes
dados: “Até junho de 1985, os recursos do Fiset/Pesca foram
distribuídos, regionalmente, da seguinte forma: 5,71% para o Norte;
15,27% para o Nordeste; 53,01% para o Sudeste; 24,51% para o
Sul, e 1,50% para o Centro-Oeste.”
Outra conclusão foi que a aplicação dos incentivos preteriu
segmentos produtivos relevantes para o desenvolvimento do setor,
conforme identificou Timm (op. cit.):
“Ao estabelecer os objetivos da política dos incentivos fiscais à

industrialização da pesca, o governo preteriu o artesanato pesqueiro
aparentemente para produzir maiores benefícios à população como um
todo, o que em termos de teoria racional compreensiva representaria a
maximização de benefícios sociais com a correspondente minimização de
custos econômicos. Com base em tais pressupostos otimistas e dentro
dessas projeções econômicas, o governo prognosticou o crescimento da
pesca para a década de 1967/77, em mais de quatro vezes, pois deveria
atingir, no final do período, dois milhões de toneladas.” (Timm, op. cit.).
Ao abordar, também, a discriminação à pesca artesanal,

Diegues (op. cit.) evidenciou:
“Largando a pequena pesca à própria sorte, o objetivo do Decreto-

Lei n. 221/67 era claro: atribuir à pequena pesca a função de um bolsão de
força de trabalho barato para a frota empresarial-capitalista que, ao mesmo
tempo, se apropriara do pescado do setor mais dinâmico da pequena pesca
(a produção dos pescadores artesanais motorizados), através do domínio
da comercialização.”
Diegues (op. cit.) afirmou ainda que o setor industrial foi

favorecido pelos incentivos fiscais, sem contudo preparar-se para
operar além da plataforma continental:
130
“Essa política trouxe modificações çimportantes na organização

da pesca no Brasil, mas atingiu objetivos distintos daqueles previstos no
início. As empresas recém-criadas lançaram-se num programa de
construção e importação maciça de barcos, equipamentos e infra-estrutura
de terra, dimensionando-os para uma pesca costeira que geralmente não
podia ir além da plataforma continental.”
Os incentivos atenderam a grupos empresariais

despreparados e sem experiência no setor. A esse respeito Diegues
(op. cit.) afirmou:
“A tentativa do Governo brasileiro de criar uma possante indústria

capitalista na pesca (...), não deu o resultado esperado. Das (...) 131
empresas que receberam incentivos fiscais, nos dez anos dessa política,
cerca de 40% foram à falência. Muitos proprietários ou grupos que vieram
de outros setores (outros ramos industriais, firmas de engenharia, de
comércio, financeiras, etc.) foram considerados pelos empresários, com
tradição na pesca, como ‘aventureiros’ que se aproveitaram do dinheiro
fácil da Sudepe. Santa Catarina foi um dos estados onde mais surgiram
empresas com dinheiro da Sudepe, e foi também aí onde ocorreu o maior
número de falências.
Não foram somente as pequenas empresas que faliram. Em São
Paulo, grandes empresas (...), com possantes instalações de terra, foram
à falência após terem recebido financiamentos consideráveis (...). As
falhas dessa política foram reconhecidas até por estudos oficiais da
Sudepe (...).”
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.) corroboram com as

constatações anteriores, ao destacarem:
“Dos 137 projetos aprovados, até 1974, 21 não chegaram a fazer

uso dos incentivos, 52 deixaram de obter liberações e, dos restantes, a
maioria apresentava situação financeira muito precária. Tanto é assim que,
de 1975 a 1980, dos 57 projetos aprovados, 49 eram de saneamento
financeiro de 36 empresas anteriormente beneficiadas, das quais, em 1985,
12 estavam em situação de concordata, paralisada, autuadas ou mudando
de objetivo social.”
131
Sobre a contribuição dos incentivos para a depredação dos

estoques, Diegues (op. cit.), fez a seguinte consideração:
“Esse projeto poderia ter sido realizado plenamente, se o setor

empresarial-capitalista não tivesse serrado com tanta pressa o galho em
que confortavelmente se assentara, fortemente amparado pelos incentivos
fiscais. Depredando rapidamente os recursos naturais pesqueiros e
incapacitado de lançar-se na pesca oceânica, uma parte considerável da
frota pesqueira (...) acabou apodrecendo nos portos, pois o pescado
capturado nem sempre dava para pagar os gastos operacionais dos barcos.”
Já Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), mostraram que a

aplicação dos incentivos foi ainda mais grave para a depleção dos
estoques, que o anteriormente citado, ao afirmarem que:
“Não foram raras as vezes em que pari passu na adoção de uma

legislação que coibisse a expansão do esforço de pesca sobre uma
determinada pescaria, havia o oferecimento de incentivos/créditos para essa
mesma pescaria, quando esses recursos poderiam ter sido direcionados
para outra pescaria alternativa. Evitar-se-ia, com isso, que perdurasse a
pressão dos segmentos interessados naquela pescaria.”
O inadequado uso dos recursos, desvios e fraudes, entre

outros delitos, foram largamente apontados no decorrer da
aplicação dos incentivos fiscais. A esse respeito Dias-Neto &
Dornelles (op. cit.), informam:
“Inspeção feita pelo Tribunal de Contas da União, em um único

projeto, constatou a existência das seguintes irregularidades: vultosos
desvios dos recursos liberados e aplicados em outros empreendimentos
do grupo ou no mercado financeiro, não aplicação da contrapartida de
recursos próprios, não comprovação de despesas efetuadas, comprovação
de despesas efetuadas de forma fraudulenta, liberações sem vistoria prévia,
lançamento contábil sem a efetiva entrada de recursos próprios, contrato de
empreiteira sem registro no CREA e sem a execução de obras, transferência
de despesas de outra empresa do grupo para o projeto incentivado e execução
precária e atrasada do projeto.”
132
Outra importante ação subsidiada para a pesca nacional

foi o Programa de Desenvolvimento Pesqueiro – Sudepe/BID. Esse
Programa contou com um montante de recursos de US$130,35
milhões, com cerca de 50% oriundo de empréstimo do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o restante de
contraparte nacional, assim distribuídos (Sudepe, 1985):
• Subprograma A – Linha Global de Crédito – Propesca:

US$101,35 milhões;
• Subprograma B – Terminal Pesqueiro do Maranhão:
US$ 5,20 milhões;
• Subprograma C – Apoio Setorial: US$ 23,80 milhões.
O Propesca era uma linha de crédito intermediada pelo

Banco Nacional de Crédito Cooperativo – BNCC e bancos
estaduais a ele conveniados, com juros subsidiados e bastante
atraentes, que variaram de 10% e 38% a.a., de acordo com a
classificação dos beneficiários em mini, pequeno e grande
produtor. Posteriormente, os subsídios foram gradativamente
suprimidos, em duas oportunidades, para vigorarem nas mesmas
bases do crédito rural, passando a juros de 3% a.a., mais correção
monetária (Sudepe, op. cit.).
Do total de recursos do Propesca, cerca de 71% foram
efetivamente liberados aos mutuários, dos quais 48% para o
financiamento de barcos e equipamentos da frota industrial, 27%
para barcos e equipamentos da frota artesanal e 25% para a
aqüicultura. Em termos regionais, 66% foram para o Nordeste, 14%
para o Norte, 11% para o Sudeste, 7% para o Sul e 2% para o
Centro-Oeste.
Como se pode notar, esse programa contemplou mais o
Nordeste e o Norte e teve um quarto dos recursos aplicados na
pesca artesanal. Entretanto, não significou, necessariamente, uma
tentativa de corrigir as aplicações do Fiset/Pesca, pois parte das
empresas eram do Sudeste/Sul, com filiais naquelas outras regiões,
e inclusive já beneficiadas com aquela outra linha de subsídios.
As duas regiões aparecem, entretanto, como as principais
beneficiadas pelas seguintes causas: i) foi dada prioridade à
133
formação de uma frota de arrasto para a pesca de camarão do

Norte; ii) uma significativa parte das empresas que pescavam aquele
camarão tinha sede ou filial no Ceará (dos 71 camaroneiros
financiados, 40 foram para o CE e 22 para o PA); e iii) a totalidade
dos financiamentos para a carcinocultura foi para o Nordeste
(Machado-Filho & Silva-Filho, 1987). Os dados demonstraram,
também, que houve uma elevada concentração dos recursos nas
mãos de um reduzido número de empresas.
Dos 1.807 barcos financiados para a pesca artesanal, parte
beneficiou pessoas estranhas ao segmento e os 1.166 financiados
para a região Nordeste deveriam ser direcionados, sobretudo, para
a captura de peixes, mas posteriormente passaram a atuar
clandestinamente na pesca da lagosta, agravando, portanto, a
situação da pescaria desse crustáceo.
Dominou, ainda, o entendimento de que os preços de
construção dos barcos financiados por essa linha de crédito haviam
sido superfaturados.
Do total de recursos do Subprograma B, somente 28%
chegou a ser efetivamente utilizado (Sudepe, op. cit.) em um
terminal pesqueiro superdimensionado, construído num local
inadequado e desaparelhado – com o fim do programa, a grande
maioria dos equipamentos não foram adquiridos – representando,
hoje, um dos grandes equívocos da Sudepe.
O Subprograma C destinava-se à construção de dois barcos
de pesquisa marinha para apoiar os trabalhos do PDP e seis estações
e três postos experimentais de aqüicultura. Do montante de recursos,
somente 38% foi utilizado (Sudepe, op. cit.) e de forma bastante
questionável. No caso das estações, os problemas decorreram das
ingerências políticas que levaram à seleção de locais tecnicamente
inadequados para a construção das mesmas, entre outras falhas.
Já no caso da construção dos barcos de pesquisa,
fundamentais para o avanço no conhecimento do potencial
pesqueiro do país, o maior problema surgiu com a licitação
internacional para a construção. A proposta ganhadora foi a de
um grande estaleiro internacional, mas a administração da Sudepe
resolveu interferir de forma a beneficiar um estaleiro de Santa
134
Catarina, que já estava em situação financeira instável e passou a

apresentar sinais de agravamento dessa situação, o que, associada
à inadequada supervisão e acompanhamento das obras, por parte
da Autarquia, entre outros problemas, levou à interrupção das
obras e, com o fim do programa, ficou inviável a conclusão dos
barcos. Somente sete anos depois o Ibama retomou o
empreendimento, concluindo um barco em 1995 e outro em 1997.
Não se pode deixar de reconhecer que este programa
representou uma contribuição importante para a formação da frota
comaroneira da costa norte, entretanto, mais uma vez, os desvios
na sua execução ou o inadequado acompanhamento e fiscalização
dos seus resultados deixaram significativos problemas para a gestão
pesqueira nacional.
Soma-se aos problemas específicos, já relatados, um outro
decorrente do momento econômico que o país atravessava: o plano
econômico lançado na segunda metade da década de 1980
possibilitou que os empréstimos do Subprograma A, que tinha
dois anos de carência e sete anos para amortização (Machado-
Filho & Silva-Filho, op. cit.), tivessem suas parcelas deflacionadas
no tempo, o que possibilitou que as dívidas dos empresários fossem
saldadas por um valor reduzidíssimo, ou mesmo simbólico. Restou
assim, ao Estado, arcar com o pagamento de quase toda a
totalidade da dívida junto ao BID. Aos empresários ficou,
praticamente, o perdão da dívida, o que contribuiu para dificultar
a promoção do uso sustentável dos recursos, uma vez que passou
a inexistir riscos e o lucro imediato continuou a ser o objetivo
principal, mesmo que comprometendo a sustentabilidade do uso
do recurso pesqueiro.
Os fatos anteriormente abordados contribuíram para uma
percepção comum de que o setor de pesca é corrupto e que opera
com base na troca de favores devido ao elevado grau de
promiscuidade entre os implementadores da política e representantes
da iniciativa privada. Aspecto que corrobora a afirmação de que
“No Brasil (...) há uma persistente simbiose entre as dimensões pública
e privada na gestão da coisa pública. O ‘príncipe e o senhor’ se
fundiam na mesma pessoa” (Bursztyn, 1994).
135
Esse quadro político institucional permitiu que o setor de

pesca no Brasil convivesse com elevado grau de desperdício de
recursos, com desvios de verbas públicas, com a discriminação de
setores socioeconômicos importantes, como o da pesca artesanal, e
culminou com o comprometimento dos recursos mais significativos,
por sobrepesca. Assim, o período áureo da pesca nacional termina
com evidentes sinais de declínio (CNIO, 1998).
Ao final desse período observa-se também, como resultado,
a implantação de um parque industrial superdimensionado,
mal distribuído e desequilibrado entre as suas atividades de
captura, beneficiamento e comercialização, e que continua
sobrevivendo, mais do que nunca, com o constante fantasma da
inviabilidade econômica ou da quebradeira (Dias-Neto &
Essa desastrosa forma de definição e implementação das
políticas levou a um processo de desmoralização ou descrédito
institucional tão acentuado, que, certamente, contribuiu para a
extinção da Sudepe em 1989.
4.5.2 Os anos de 1990
Como que contrariando a política neoliberal em curso no

país, em 1989, o Estado cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama. O Instituto incorpora
o patrimônio, os recursos orçamentários e financeiros, a
competência legal, as atribuições, o pessoal, etc., da ex-
Superintendência e de outros três órgãos, também extintos: a
Secretaria Especial de Meio Ambiente – Sema, a Superintendência
do Desenvolvimento da Borracha – Sudhevea e o Instituto Brasileiro
do Desenvolvimento Florestal – IBDF.
a) O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis – Ibama: o uso dos recursos sob a
ótica da gestão sustentável
Como destaca Egler (1998), a conjugação de fatores

ocorridos a partir da segunda metade dos anos de 1980, como: (i)
136
a instalação da Nova República; (ii) a redemocratização do país;

(iii) o comprometimento de importantes espaços e recursos
ambientais; e (iv) o avanço dos desmatamentos e das queimadas,
especialmente na Amazônia, que provocou uma pressão
internacional, levou o governo a adotar uma série de medidas dentro
do Programa Nossa Natureza, como a eliminação dos incentivos
fiscais para projetos de agricultura e a criação de uma única agência
federal de meio ambiente – o Ibama, em fevereiro de 1989.
O Instituto foi estruturado em cinco diretorias, sendo uma
administrativa e quatro técnicas e de áreas especializadas: a
Diretoria de Controle e Fiscalização – Dircof, a Diretoria de Incentivo
à Pesquisa e Divulgação – Dirped, a Diretoria de Recursos Naturais
Renováveis – Diren e a Diretoria de Ecossistemas – Direc. As
competências específicas da Sudepe ficaram distribuídas nas quatro
diretorias, da seguinte forma: fiscalização, registro, cadastro e
licenciamento, na Dircof, pesquisa e divulgação técnica e científica,
na Dirped, fomento e regulamentação do uso dos recursos, na Diren
e preservação (espécies ameaçadas de extinção, como as baleias),
na Direc.
Mesmo reconhecendo as dificuldades enfrentadas
inicialmente pelo Ibama, como a origem de quatro instituições com
culturas, valores, procedimentos e rotinas distintas, a natural
dificuldade de integração do corpo funcional, as nove mudanças
de presidente, nos cinco primeiros anos (Egler, op. cit.), as ações de
fiscalização e controle de queimadas na Amazônia e o
aprimoramento do trabalho de divulgação, nos dois primeiros anos,
contribuíram para a formação da imagem de uma instituição forte
e reconhecida pela sociedade.
Outros fatores também foram fundamentais para a
consolidação dessa imagem perante a sociedade, com destaque para:
• a capilaridade – com sede em Brasília, o Instituto

chegou a ter cerca de 500 representações distribuídas
em todo o território nacional e nas várias áreas de sua
competência (a tendência atual é de se estabilizar em
cerca de 450 unidades);
137
• a continuidade das ações ou dos trabalhos – como os

cargos de nível intermediário (abaixo de diretores) eram
ocupados, dominantemente, por servidores do órgão
(inclusive nos estados), as freqüentes mudanças de
presidentes e de diretores não afetaram gravemente o
desempenho da instituição; o que foi significativamente
modificado a partir de 1995 – período em que se verificou
menos rotatividade na administração central, mas
quando a ocupação dos cargos máximos nos estados
passou a ser por indicação política, e não técnica, além
de grande parte não ser de servidores públicos;
• predominância das fundamentações técnicas e o
interesse público – como as questões candentes eram
freqüentemente discutidas com gerentes especialistas e
instruídas por pareceres assinados por servidores da casa
(estáveis), os argumentos técnicos e a visão de longo prazo
passaram a ter mais relevância para a decisão final;
• compromisso com a causa ambiental – passou a ser
muito significativa a parcela de servidores
comprometida como o seu objeto de trabalho e com a
nova instituição;
• um bom contingente de funcionários – apesar das
deficiências quantitativas e qualitativas de cada um dos
quatro órgãos, isoladamente, o somatório veio a formar
um significativo contingente de funcionários em várias
áreas; e
• a ainda crescente demanda da sociedade por uma
ação mais efetiva de conservação e preservação do
meio ambiente – apesar do refluxo que passou a
acontecer em alguns segmentos específicos da
sociedade, em especial de grupos políticos e econômicos.
Assim, o início dos anos de 1990 aconteceu sob a égide de

um novo marco. A pesca passou a ser gerida por um órgão que
considerava os recursos pesqueiros como parte dos recursos
ambientais e cuja atuação estava dominantemente informada pelo
interesse público.
138
b) As diretrizes e a gestão da pesca marinha
Apesar de o Ibama e seu ministério supervisor não terem

buscado oficializar uma política nacional de pesca para o período
de 1989 a 1997, os programas e projetos executados levam a acreditar
que o Instituto optou pela implementação de atividades buscando a
recuperação dos recursos pesqueiros em situação de sobrepesca ou
ameaçados de exaustão. Essa linha de atuação contemplava,
também, a recuperação da economicidade de suas pescarias. Assim,
principalmente nos anos de 1991 a 1995, o Ibama, após negociações
com o setor pesqueiro, definiu e implementou fortes medidas de
recuperação de recursos como a sardinha, a piramutaba e o pargo.
Os resultados da nova política do Ibama podem ser
observados pelo desempenho da pesca dessas espécies. A pesca da
sardinha, 30 após uma produção recorde de 230.000t, em 1973,
declinou para 32.000t, em 1990, recuperando-se, em 1997, para
117.642t. A da piramutaba, após atingir uma produção total de
28.829t, em 1977, declinou para 7.070t em 1992 e recuperou-se,
em 1997, para 21.558t. A do pargo, de 7.547t, em 1977, chegou a
1.612t em 1990, recuperando-se para 6.085t em 1997, entre outras
(Dias-Neto, 1999a).
Em 1997, o Ministério do Meio Ambiente divulgou
diretrizes ambientais para a pesca marítima. Elas partiam de um
amplo diagnóstico sobre as características do mar que banha a costa
brasileira, sua pesca, situação dos principais recursos explotados,
perspectivas, etc., e contemplou, segundo Dias-Neto, Dornelles &
Marrul-Filho (1997), os aspectos enumerados a seguir:
(i) bases conceituais para o ordenamento pesqueiro;

(ii) objetivos;
(iii) bases para o processo de gestão, destacando o
melhoramento da capacidade gerencial institucional,
a implantação de processos de gestão participativos,
a adequação das formas de utilização dos recursos
pesqueiros, a compatibilidade da atividade pesqueira
com outras atividades, e os instrumentos econômicos.
30
O caso específico da sardinha será discutido com mais detalhes no item 4.8.1.
139
Apesar dos bons resultados alcançados pelo Ibama, o fato

é que uma série de desgastes foi acumulada no período. Os usuários
dos recursos ambientais, que estavam acostumados a uma postura
menos comprometida com o uso sustentável e com uma relação
mais paternalista (clientelista) com o Estado, não gostaram das
mudanças postas em prática pelo Instituto, que associado ao fim
das benesses dos incentivos e subsídios – extintos na segunda metade
dos anos de 1980 – agravou as tensões entre o Poder Público e os
empresários da pesca.
O descontentamento desse importante ator político teve
repercussões junto à máquina estatal e foi traduzido no acirramento
do “cabo-de-guerra” que existia entre as várias instâncias do Poder
Executivo (especialmente do MMA/Ibama, do Mapa e do Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior) pela
competência para promover a gestão do uso sustentável dos
recursos pesqueiros.
No mesmo período foi crescente, também, o processo de
fragilização das estruturas públicas do Estado brasileiro, fruto, em
parte, do projeto de aprofundamento da prática neoliberal, que
contribuiu para debilitar, de forma considerável, as condições de
trabalho do Ibama.
Os desgastes do Instituto, o acirramento de posições da
coalizão de usuários dos recursos, com visão de curto prazo,
associados com grupos de interesse dentro do governo que
buscavam reabilitar o espaço perdido com a extinção da Sudepe,
somado à desinformação de parte da sociedade, mas também, e
principalmente, dos tomadores de decisão, contribuiu para o
fortalecimento dessas coalizões insatisfeitas que passaram a exercer
uma forte pressão sobre os governantes, levando-os a tomar decisões
transformadas em atos legais, como as apresentadas na seção 4.4.
Estes atos, em parte desnecessários ou até conflitantes, para alguns
setores, representaram um retrocesso (Dias-Neto, 1999b). Entre as
decisões, citam-se:
• A criação do Grupo Executivo do Setor Pesqueiro – Gespe;

• A transferência da competência relacionada com a
produção e do fomento da atividade pesqueira para o
140
Mapa, mantendo no MMA e Ibama as relacionadas com

a política de preservação, conservação e uso sustentável
dos recursos naturais (Quadro 2);
• A criação do Departamento de Pesca e Aqüicultura –
DPA no âmbito do Ministério da Agricultura, com
competências semelhantes às do Departamento de Pesca
e Aqüicultura – Depaq do Ibama;
• A divisão, por decreto, de algumas competências sobre
gestão do uso dos recursos pesqueiros entre o Mapa e o
MMA, quando, por lei, permaneciam como atribuições
do MMA (Quadro 3); e
• O titular da pasta da Agricultura passou a regulamentar o
decreto anteriormente referido, isoladamente, quando
deveria ser um ato conjunto do Mapa e MMA (Quadro 4).
A adoção dessas medidas contribuiu para fragilizar a

autoridade do Ibama, o que foi agravado pelo apoio incondicional
da Casa Civil da Presidência da República, do Gespe, das
representações empresariais e, posteriormente, do Mapa.
A redução de autoridade e poder do Ibama ficou evidente
pelas pressões contrárias aos encaminhamentos e propostas do
Instituto e do MMA, assim como pelo reposicionamento de alguns
dirigentes do Ibama, que, a partir de 1996, passaram a demonstrar
pouco compromisso com os princípios de sustentabilidade na gestão
dos recursos pesqueiros.
A visão imediatista e o desarranjo político na pesca
proporcionaram uma total reversão dos resultados positivos que
vinham sendo alcançados, com elevadas dificuldades, como no caso
da sardinha (Figura 4.3). Favoreceu, ainda, o comprometimento
do estoque de outros recursos, como o camarão da costa norte, até
então considerado o exemplo mais positivo de gestão de uma
pescaria no Brasil (Figura 4.5).
Com o Gespe voltaram, também, os incentivos ao óleo
diesel, em 1997. E os pescadores, armadores e suas associações de
classe são incluídos ou informados do acesso a algumas linhas de
créditos já existentes, como o Programa Nacional de Fortalecimento
141
da Agricultura Familiar – Pronaf; Programa de Geração de Emprego

e Renda – Proger e Proger/Rural, e Programa de Apoio ao
Desenvolvimento do Extrativismo – Prodex (Saldanha-Neto, 1997).
Uma outra explicação adicional para os fatos anteriormente
narrados pode estar na política de ampliação da produção prevista
no programa do segundo governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, conforme discurso de posse (www.planalto.gov.br), o que
pode ter levado sua assessoria a se deixar envolver pelas falsas
previsões de possibilidade de significativos incrementos da
produção e da exportação nacional de pescado oriundo da pesca
marítima (Quadro 1).
c ) Instalação da Anarquia Oficializada
A criação do DPA, no Mapa, não foi acompanhada de

uma adequada estruturação ou rebatimento funcional nas
Delegacias Federais da Agricultura, nos estados, e nem da alocação
de recursos humanos capazes de executar suas funções. Agrava
esse problema o fato de o diretor nomeado para o departamento,
com o apoio do Conepe e de alguns políticos, ser um “cristão novo”
na pesca e que tinha recém-constituído três “empresas de fachada”
para arrendar barcos estrangeiros para a pesca de atuns.
O preenchimento dos quadros do DPA foi parcialmente
realizado com funcionários do Ibama, cujo sistema de crenças
políticas era alinhado com a ideologia dominante no Departamento.
Ao promover a aproximação de pessoal pertencente a um mesmo
grupo de coalizão, abrigando-os em um novo espaço institucional
que gozava de prestígio junto às esferas de poder da República, a
direção do DPA dotou o Mapa dos recursos necessários para
disputar com o MMA, mas em condições privilegiadas, a gestão da
pesca no país.
Esse quadro político-institucional propiciou, por exemplo,
o lançamento, por parte do Mapa/DPA, de proposta de política
de ocupação da Zona Econômica Exclusiva – ZEE,31 muito similar,
31
Apresentada na 139ª Sessão Ordinária da Comissão Interministerial para os Recursos
do Mar, realizada em 7 de abril de 1999.
142
em vários aspectos, àquelas defendidas pela Sudepe no passado

(Quadro 1). Esta proposta, além de unilateral, desconsiderou as
Diretrizes Ambientais do MMA. Da proposta do Mapa/DPA,
merece ser destacado:
• parte da premissa equivocada da existência de um

imenso potencial pesqueiro na costa brasileira;
• não apresenta proposta de ação para a pesca de pequena
escala ou artesanal, ainda hoje a maior produtora de
pescado para o abastecimento interno;
• fundamenta-se na defesa do arrendamento de barcos
estrangeiros por “empresários” nacionais, em detrimento de
um parque industrial pesqueiro instalado (Quadros 3 e 4); e
• apresenta projeções de produção, receita e geração de
emprego para o período de 1999 a 2002, totalmente
insustentáveis ou impossíveis de serem atingidas
(Quadro 1).
Assim, os anos de 1990 chegam ao seu final com o governo

favorecendo uma total reversão de alguns resultados positivos
alcançados na primeira metade da década, patrocinando, ainda,
proposta insustentável e implantando uma moldura institucional
e de competência chamada de “anarquia oficializada” (Dias-Neto,
1999b). Promoveu, também, o fortalecimento de um conflito de
paradigmas na gestão do uso dos recursos, dentro e fora do Estado,
entre os saudosos das políticas desenvolvimentistas da Sudepe e os
defensores da gestão do uso sustentável dos recursos pesqueiros
empreendido pelo MMA/Ibama.
Os resultados desse período indicam, portanto, elevados
prejuízos, especialmente à sustentabilidade no uso dos recursos,
onde os pequenos pescadores foram, certamente, os mais afetados.
4.5.3 Os anos de 2000 e 2001
Nestes dois últimos anos o governo continuou a fortalecer

o retrocesso e o conflito de paradigmas, ao dar continuidade
ao confuso processo de divisão das competências do Poder
143
Executivo, em relação à gestão da atividade pesqueira, e ao tomar

as seguintes providências:
• tentativa de corrigir (somente sob os aspectos legais) a

divisão de competências entre o MMA e o Mapa,
impropriamente definida em 1998, em decreto, sem
contudo solucionar os problemas conceituais e
operacionais levantados pelo Ministério Público
(Quadros 2 e 3); e
• criação da Diretoria de Fauna e Recursos Pesqueiros, na
estrutura do Ibama, sem corrigir os conflitos de
competência entre o Mapa/DPA e MMA/Ibama.
Essa nova moldura, além de acirrar disputas dentro do

Poder Público, em particular no Executivo, provoca ineficiência na
gestão e na fiscalização, e traz reflexos negativos para todos os
segmentos, especialmente se associado ao retorno de notícias na
mídia32 que apontam para a promíscua relação entre a gestão
pública e a iniciativa privada, envolvendo indícios de corrupção e
troca de favores.
Outra evidência deste fracasso é demonstrada por dados
preliminares que indicam que o aumento na produção de atuns e
afins (principal alvo do DPA) tem ficado bastante aquém do previsto
e que o incremento nas exportações decorreu muito mais das
flutuações normais na produção e no preço de exportação de recursos
tradicionais, como a lagosta e os camarões, da carcinocultura e da
pesca de novos recursos identificados pelo Revizee/MMA-Ibama,
do que das ações empreendidas pelo Mapa/DPA.
A ineficiência na gestão e fiscalização também incidiu sobre
o MMA/Ibama, que apresentou crescente dificuldade na
implementação das ações na área de sua competência (Quadro 4).
No que concerne às atividades de gestão, o MMA/Ibama
passou a não ter acesso aos Mapas de Bordo, fundamental para a
32
O Correio Braziliense do dia 28/01/2001, o Diário de Pernambuco dos dias 07 e 08/02/
2001, e a Revista Isto É/1656, de 27/06/01, p. 36 a 41, publicaram matérias com sérias
acusações envolvendo o Diretor do Mapa/DPA.
144
avaliação da situação dos estoques sob sua competência. Na

realidade, o DPA simplesmente não vem se empenhando para
a aplicação dos mapas na maioria das principais pescarias
marinhas. A área ambiental também não tem recebido informações
sobre a frota legalmente licenciada pelo DPA, as quais são
indispensáveis ao controle e à fiscalização do uso sustentável dos
Afeta ainda a fiscalização, o fato de as regras ou
regulamentações definidas pelo Mapa/DPA para as pescarias de
atuns e afins para outros recursos subexplotados, serem de tal
forma confusas que é tecnicamente impossível fiscalizar suas
aplicações. O que se constitui em um desgaste para o MMA/Ibama,
que é cobrado por essa fiscalização (Quadro 4).
Em contrapartida, todos os tradicionais problemas de
sobrepesca e instabilidade econômica na atividade empresarial
pesqueira e o descaso com a pesca artesanal continuam se
avolumando. Têm sido crescente, também, os desgastes da imagem
do Brasil em fóruns internacionais de gestão da pesca, mais
especificamente, na Comissão Internacional para a Conservação
do Atum do Atlântico – ICCAT, seja pelo pouco caso que tem
demonstrado com as medidas de conservação definidas na comissão
ou, até, pela grosseira sonegação ou manipulação de dados e
informações que encaminha à ICCAT.
4.5.4 Considerações finais
É necessário reconhecer que a pesca foi conduzida pela

Sudepe considerando o pescado como um recurso apenas
econômico. Por outro lado, a gestão da pesca neste período foi
orientada por práticas fundamentadas nas verdades terrestres,
portanto, mais apropriadas para a agricultura. A gestão
fundamentada em princípios ambientais e considerando os recursos
como parte do ecossistema aquático, além de mais consistente com
as verdades relacionadas com a atividade pesqueira, representou
uma mudança positiva de paradigma.
Essa mudança foi, na realidade, um reflexo mais geral da
incorporação, por parte do setor público, da proteção ao meio
145
ambiente, que se tornou parte da agenda de todos os países, nos

últimos 30 anos. No Brasil, a proteção ambiental passou a ser
institucionalizada no final da década de 1980 e anos de 1990,
impactando, positivamente, a gestão do uso dos recursos pesqueiros.
Uma possível explicação para o retrocesso na gestão da
pesca, a partir de meados da década de 1990, é que as áreas
ambientais do país, tanto público quanto da sociedade em geral,
ainda não considera os recursos pesqueiros como um recurso
ambiental. Em decorrência, a conservação dos recursos
pesqueiros encontra-se pouco disseminada na agenda de trabalho
das instituições ambientais do país, sendo a 12ª prioridade em
relação a outros 16 temas (Crespo & Carneiro, 1996). Ressalvas
devem ser feitas para algumas “bandeiras” como baleias, peixe-
boi e tartarugas, que apesar de importantes, ainda estão longe
de ser suficientes.
Problemas adicionais residem no fato de se estar
trabalhando com recursos “invisíveis”, o que dificulta, ao leigo, o
entendimento dos efeitos decorrentes de seus usos, assim como a
errônea percepção da fartura e inesgotabilidade dos recursos
naturais de um país que, como foi a todos ensinados, possui
dimensões continentais.
Outro aspecto relevante a ser considerado relaciona-se com
o forte indício do redirecionamento do comportamento dos
segmentos sociais conservadores. Eles, aparentemente,
apropriaram-se do discurso ambientalista apenas superficialmente
e como tentativa de continuar promovendo o uso dos recursos
ambientais de forma insustentável, prática que tem se agravado
no atual momento de crise que passa o Estado. Como exemplo dessa
consideração pode-se citar a profusão de atos legais sancionados
nos últimos anos, que limitam de forma incontestável a capacidade
do Estado de gerenciar recursos que são de interesse comum. Desse
modo, o risco que se corre é o de que propostas equivocadas,
tendenciosas e tecnicamente infundadas passem a dominar o
cenário político nacional, e assim, convença o público de que a
melhor alternativa para o setor pesqueiro é incentivá-lo
incondicionalmente para que ele possa mais que duplicar a
produção nacional de pescado. Neste cenário cumprir-se-ia a
146
promessa de aumento de produção de alimento para a melhora da

qualidade de vida do cidadão, que se configura como o 5º item da
agenda do programa.
Dias-Neto (1999b) reconhece que é indiscutível que o
discurso megalomaníaco como o “desenvolvimentista” ou de
“Brasil Grande” é bem mais agradável e fácil de ser aceito.
Caminho que, certamente, tem sido trilhado pela maioria dos
gestores da pesca no Brasil, especialmente para “vender” aos
incautos ou desinformados, propostas desse quilate. O difícil é
perceber que seus resultados negativos são injustamente divididos
com toda a sociedade.
O quadro traçado demonstra que as políticas
implementadas por diferentes governos para o setor pesqueiro
foram, por várias razões, equivocadas, ineficientes, ineficazes,
discriminatórias e comprometedoras.
As evidências apontam, ainda, que os avanços alcançados
nos anos de 1990 estão rapidamente retrocedendo pelas ações
insustentáveis do Estado brasileiro, que parece resultar da utilização
dos métodos patrimonialistas associados àqueles neoliberais.
E o setor privado, como atuou nesse processo? Alguns
aspectos desse segmento serão abordados no próximo tópico.
4.6 O Setor Produtivo e suas Representações
“Pescadores experientes também existem no [Brasil]

(...) Eles poderiam ser a base realista de desenvolvimento da
pesca se o Governo (...)”
Diegues (1983)
Os pescadores constituem um mundo à parte, passando

semanas longe da terra, o que dificulta a formação de uma
consciência de classe e a sindicalização e contribui para que os
proletários do mar estejam entre os grupos de trabalhadores mais
explorados. As longas e estafantes horas de trabalho, o isolamento
da família, a inexistência de inúmeros benefícios sociais já
147
conseguidos por outras categorias de trabalhadores, são alguns

elementos que marcam a dureza da vida no mar (Diegues, op. cit.).
Quanto à segurança no emprego, com raras exceções e
alguns avanços recentes, não existe nenhum esquema de emprego
permanente para os pescadores. Ainda há muito o que fazer neste
campo para que os pescadores gozem dos mesmos direitos que os
trabalhadores em terra ou, ao menos, da segurança dos marítimos
em geral (OIT, 1978, apud Diegues, op. cit.).
As Colônias de Pescadores, criadas a partir de 1919,
quando da Missão do Cruzador José Bonifácio (Villar, 1945),
condicionavam que somente os seus sócios poderiam exercer
legalmente a profissão de pescador. Esta condição contribuiu para
a criação de um certo sentido de corporação. Entretanto, a
interferência de armadores e industriais de pesca na vida das
colônias se realiza no sentido de controlar a força de trabalho dos
pescadores (Diegues, op. cit.).
É muito freqüente também a presidência da colônia ser
exercida por indivíduos que não são pescadores e estão ligados a
políticos locais. Como exemplo cita-se o caso da Colônia de
Pescadores de Coqueiral (AL), cujo controle foi exercido por pessoas
que pertenciam à elite local e não por pescadores. Esses não-
pescadores muitas vezes eram eleitos para a Diretoria porque em
toda a comunidade de pescadores eles eram os únicos a controlar
“a leitura e a escrita”. Por meio desse mecanismo, não é raro os
próprios atravessadores ou comerciantes controlarem a associação
dos pescadores. Na medida que as colônias não representam os
interesses dos pescadores, a participação deles é, em geral, reduzida,
apesar de compulsória (Diegues, op. cit.).
Nessa estrutura, as colônias de pesca de um determinado
estado constituem uma Federação Estadual e o conjunto delas
forma a Confederação Nacional dos Pescadores – CNP. Esse sistema
de representação era fortemente ligado aos aparelhos do Estado,
visto que até meados da década de 1980 o cargo de Presidente da
Confederação, segundo seu próprio estatuto, era privativo e de
confiança do Ministério da Agricultura.
Essa estrutura autoritária e pouco representativa começou
a ser questionada pelos próprios pescadores ainda no início dos
148
anos de 1960, entretanto, somente entre 1979 e 1980 foi que surgiu
um fato novo – a Pastoral dos Pescadores. A Pastoral é um órgão
ligado à Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB, que
permitiu ampliar o escopo das lutas da classe, contemplando temas
como a representação democrática, a comercialização, a
aposentadoria e previdência social, etc. (Diegues, 1995).
Na última reunião da Constituinte da Pesca, movimento
que contou com o apoio da Pastoral dos Pescadores e tinha como
objetivo inserir na Constituição de 1988 artigos que garantissem a
liberdade de associação entre os direitos dos pescadores, realizada
em abril de 1988, foi criado o Movimento Nacional dos Pescadores
– Monape, que pretendia levar à frente o trabalho de organização
dos pescadores (Diegues, op. cit.).
A Pastoral dos Pescadores e o Monape são considerados
mais avançados do que o sistema que culmina com a Confederação,
entretanto, estão mais presentes no Norte e Nordeste e enfrentam
a resistência das lideranças desse sistema mais tradicional e com
representação em todos os estados. A disputa gerada entre os três
sistemas tem dificultado, em alguns momentos, a negociação dos
interesses da classe.
Os pescadores também parecem, historicamente, dispensar
credibilidade aos sindicatos. Diegues (op. cit.) exemplifica o caso
do Sindicato dos Pescadores de Santos, onde a maioria dos
pescadores não o procura em caso de conflito, pois acham que ele
é controlado pelos armadores. O pescador paga o Sindicato, mas
os armadores mandam.
Mesmo após as profundas mudanças no setor pesqueiro,
na década de 1960, agências governamentais persistiram numa
visão distorcida dos pescadores artesanais, considerando-os
trabalhadores indolentes. O que pode ter significado uma
justificativa ideológica para explicar a falta de apoio à pesca
artesanal e os vultosos subsídios concedidos à pesca empresarial-
capitalista (Diegues, op. cit.).
Diegues (op. cit.) pondera que os últimos dados disponíveis
de muitos países do Terceiro Mundo indicam que as pescas
artesanais são mais viáveis sob o ponto de vista social, sobretudo
149
quando se exploram ecossistemas costeiros. Acrescenta que no

desenvolvimento da pesca artesanal deve-se ressaltar sua
comprovada viabilidade econômica e seus múltiplos benefícios
sociais. Não obstante, em nenhum momento da história da pesca
nacional o governo brasileiro incentivou uma efetiva organização
dos pescadores, na defesa de seus interesses, apoio que não faltou
à organização dos armadores e empresários.
A Anepe, Associação Nacional dos Empresários da Pesca,
atualmente Conepe – Conselho Nacional de Pesca e Aqüicultura,
dispunha de volumosos recursos, provenientes do deságio, ou 2%
sobre o valor de todo projeto de pesca industrial aprovado pela
Sudepe. Esse deságio, criado em 1968, era destinado à Associação
Brasileira de Indústrias Alimentícias. Em 1972 os empresários da
pesca se desligaram dessa associação criando a Anepe, que se
destacou na luta pela manutenção dos incentivos fiscais e pela
associação de empresas brasileiras com o capital estrangeiro, por
meio da criação de joint-venture (Diegues, 1983).
Os empresários ou industriais da pesca podem ser
enquadrados, preliminarmente, em dois grandes blocos. Aqueles
que têm suas raízes dentro da própria atividade, e os que foram
atraídos pelo dinheiro fácil oferecido, que Silva (1974) denominou
de “cristãos novos” e Diegues preferiu chamar de “aventureiros”.
Os que tinham raízes na atividade, além de
conhecedores da atividade de pesca, sabiam dos seus riscos,
investiram recursos próprios e interesses na continuidade de uma
pesca sustentável. Mesmo assim, em alguns casos, parte deles se
via ameaçada por um comportamento menos responsável de
outro grupo e tendia a imitá-lo.
Os “cristãos novos” ou “aventureiros”, nada investiram
e, assim, não correram nenhum risco. Não tinham, também, maiores
compromissos com a atividade e o uso sustentável dos recursos. O
que queriam ganhar independia da continuidade da pesca e/ou
da renovação dos estoques. Em verdade, em certa situação, passava
a ser mais lucrativo se retirarem dela e aplicarem os seus ganhos
em outro ramo ou negócio.
A origem desses empresários é fundamental para a
determinação das diferenças entre os “sistemas de crenças”
150
(Sabatier, 1988) desses dois estereótipos que constituem a classe

empresarial/industrial da pesca. Assim, a classe empresarial da
pesca é representada por elites distintas e que têm dificuldade em
chegar a consensos sobre alternativas políticas e programáticas no
subsistema de políticas da pesca, em especial em relação a propostas
de normatização voltadas à manutenção da sustentabilidade do
uso dos recursos pesqueiros.
Em momentos críticos essas duas elites do setor empresarial
chegam até a construírem “alianças estratégicas”; porém a
divergência de seus sistemas de crenças os levam à dissolução dessas
alianças tão logo a percepção de risco iminente (prejuízo
econômico) seja superada. A aliança estratégica dessas elites é,
entretanto, relativamente estável para reivindicar benesses do
Estado e para criticar o governo.
A entidade nacional historicamente mais forte, o Conepe,
tem se caracterizado pela alternância de lideranças regionais (até
de um único grupo empresarial) e que defendem interesses
específicos (ou incentivos/subsídios, exportações, arrendamentos
etc.). Assim, não se observa um movimento de base espontâneo
que tivesse como preocupação organizar a ação de um grupo social
sobre uma arena específica. O que tem ocorrido é a emergência de
um grupo restrito, em nome dos empresários, para articular alguns
interesses muito particulares e em circunstâncias determinadas
(Silva-Filho, 1985).
É relevante destacar, ainda, o lado de conflito e de
competição entre a pesca artesanal e a industrial. Nesse contexto,
Loureiro (1985), analisando a pesca no estado do Pará, evidencia a
disputa pelo espaço da produção e o conflito que ela provoca, em
função da destruição que os barcos industriais impõem sobre as
redes e espinhéis dos pequenos produtores, ao passarem sobre eles
aparelhos arrastando suas pesadas redes, bem como ao provocarem
o afundamento de embarcações de menor porte.
A citada autora observa, ainda, que em face do conflito, o
Estado se posiciona de maneira evidentemente favorável aos
empresários capitalistas, seja omitindo uma clara luta entre dois
segmentos diferentes e antagônicos, seja colocando as prioridades
151
econômicas acima dos conflitos de classe, reforçando a dominação

dos empresários sobre os pequenos produtores. E finaliza afirmando
que o Estado ignora, ainda, a pilhagem da natureza, sob a aparente
“racionalidade” da produção empresarial.
O Estado, por meio de estratégias induzidas, provocou o
aumento da concentração de capitais ao investir maciçamente nas
grandes empresas e ao ignorar a riqueza, importância e
complexidade das formas organizativas endógenas da pequena
produção. Tomou como requisito dual – antigo versus moderno –
como esferas independentes de atividades e considerou o pequeno
pescador como indivíduo reacionário, inculto e predador, incapaz
de assimilar os padrões tecnológicos pretendidos pelo Estado e pela
burguesia industrial (Loureiro, 1985).
Os resultados obtidos da conjugação dos fatores abordados
até aqui são discutidos na seção que se segue.
4.7 O Desempenho do Setor Produtivo – a evolução da

produção e o fantasma da crise
“Números são como baionetas: pode-se fazer tudo

com eles, menos sentar em cima.”
Luiz Weis33
A série histórica oficial disponível sobre a produção

nacional de pescado, para o período de 1960 a 1999, mostra uma
tendência de crescimento até 1985, quando atingiu cerca de
971.500t, sendo 760.400t (78%) oriundas das águas marítimas e
221.100t (22%) do ambiente continental (Figura 4.2 e Tabela B1 do
Apêndice).
A partir de 1985 registrou-se um contínuo decréscimo e
em 1990 a produção foi de apenas 640.300t. Deste total, 435.400t
(68%) foram capturadas no mar e 204.900t (32%) em água doce.
Os últimos anos da série parecem apontar para uma tênue
33
Artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo, Caderno A, página 2, dia 29/09/2001.
152
recuperação, sendo que em 1999 se obteve uma produção total de

744.600t, das quais 445.000t (60%) provenientes do mar e 299.600t
(40%) das águas continentais. É relevante destacar que essa
recuperação deve-se ao incremento da produção continental, já
que a oriunda do ambiente marítimo, apesar de alguma flutuação,
mostrou uma tendência de estagnação.
Figura 4.2 – Produção brasileira de pescado continental, marítimo e total,

no período de 1960 a 1999 (IBGE e Ibama)
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), ao analisarem o acentuado

decréscimo da produção total em 1990, assim como da participação
da produção marítima em relação à continental, apresentam pelo
menos dois motivos como possíveis causas:
O primeiro está relacionado com a sobrepesca pela qual passam

os principais recursos pesqueiros, especialmente a sardinha, recurso que,
individualmente, tem sido responsável por até mais de 30% da produção
marítima nacional (...).
O segundo refere-se à fonte geradora dos dados ou a um possível
vício estatístico de coleta de dados, efetuado até 1989 pelo IBGE. Diz respeito
a uma provável duplicação de coleta de produção de algumas das espécies,
153
objeto das pescarias brasileiras, como a sardinha, ou seja: a produção

desembarcada num estado e comercializada em outro seria computada
como produção dos dois estados. Só assim justificar-se-ia a elevada
diferença observada, por exemplo, entre o volume de produção de sardinha
apresentado na estatística do IBGE e aquele obtido pelo Ibama e o Instituto
de Pesca – IP/SP (...).
Deve-se salientar que esta última é considerada como mais real
ou confiável pelo Grupo Permanente de Estudos – GPE, sobre sardinha (...).
As estatísticas apresentadas nos dois sistemas de coleta apresentaram
variações significativas, oscilando entre 60.000 e 230.000t no período de
1979 a 1988.
Cumpre registrar que a partir de 1990, (...) eliminaram este
possível erro, na medida que passaram a considerar os dados gerados
pelo Ibama e IP/SP, sobre sardinha, como sendo a produção brasileira. O
mesmo foi feito para as espécies objeto das principais pescarias.
Em decorrência do exposto, esses autores observam, ainda,

que a produção total de pescado do Brasil dificilmente tenha
chegado a ultrapassar 850.000t e, em conseqüência, a pesca
marítima também não deve ter ultrapassado 650.000t.
Paiva (1997), ao comentar a qualidade das estatísticas
de pesca do Brasil destaca que já se tornou corriqueira a menção
à sua baixa qualidade, o que não impede que sejam utilizadas
com as devidas precauções. Pondera, ainda, que se deve
ressaltar a grande dificuldade para que se tenha boas estatísticas
da pesca brasileira por causa da coexistência de dois sistemas
de produção: o artesanal e o industrial ou porque o primeiro
atua sobre um elevado número de espécies, com pequenas
quantidades capturadas de cada uma, e ampla dispersão dos
locais de desembarque.
Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), ao analisarem o
comportamento das exportações e importações brasileiras, no período
de 1985 a 1994, destacam que apesar das flutuações, as exportações
apresentaram uma tendência de decréscimo. A quantia enviada ao
exterior passou de 62.130t, em 1985, para 35.561t em 1994,
equivalendo ao rendimento de US$176 milhões e US$168 milhões,
respectivamente. Já as importações, neste período, apresentaram uma
forte tendência de crescimento, passando de 38.624t, em 1985, para
154
157.462t em 1994, equivalendo, respectivamente, a US$45 milhões

e US$229 milhões.
Os dados de exportação dos anos de 1998 e 1999 mostram
que as quantidades foram de 31.635t e 36.361t, enquanto os valores
foram de US$121 milhões e US$137 milhões, respectivamente,
aparentando, portanto, uma leve recuperação no último ano
(Ibama, 2000a e 2001).
Os dados de 1998 e 1999 mostraram que a tendência de
crescimento das importações continuou apesar do decréscimo
ocorrido no último ano. As quantidades atingiram 197.366t e
168.960t, enquanto os valores chegaram a US$433 milhões e US$288
milhões, respectivamente (Ibama, op. cit.).
Voltando à Figura 4.2, observa-se que até 1994 o
comportamento da produção total brasileira era ditado pelo
desempenho da pesca marítima. A partir daquele ano a produção
das águas continentais passou a exercer uma influência mais
significativa no comportamento da produção total. Esta influência
foi conseqüência do significativo crescimento da produção oriunda
da aqüicultura de águas continentais, que passou de 400t, ou cerca
de 0,5% da produção total, em 1994, para 114.100t, ou 18,9% em
1999. Por sua vez, a pesca extrativa parece encontrar-se estagnada
ou até em decréscimo (Tabela 4.2).
Tabela 4.2 - Produção da pesca extrativa e da aqüicultura do mar e de água

doce e total, no período de 1994 a 1999.
Fonte: Ibama.
155
Paiva (op. cit.), considerando somente a produção

brasileira de pescado estuarino/marinho, para o período de 1980
a 1994, calculou uma média anual de 600.000t/ano. Desta média,
cerca de 240.000t/ano (40%) para a pesca artesanal e 360.000 t/
ano (60%) para a pesca industrial.
A produção estuarina e marinha para os anos de 1994 a
1999, período em que a possível fonte de erro estatístico apontada
por Dias-Neto & Dornelles (op. cit.), já estava eliminada, observa-
se uma participação da produção industrial com variação de 58%
a 44%, e da artesanal oscilando de 56% a 41%, com média de 55%
e 45%, respectivamente (Tabela 4.3).
A pesca industrial é mais importante nas regiões Sudeste
e Sul, justamente as mais ricas do país (Paiva, op. cit.) e que
receberam mais incentivos fiscais. A artesanal é mais representativa
no Norte e Nordeste.
Tabela 4.3 - Produção brasileira total, industrial e artesanal de pescado

estuarino/marinho e respectiva participação relativa, no período de 1994
a 1999.
Fonte: Ibama.
156
Torna-se relevante destacar que a pesca artesanal continua

desempenhando um importante papel no cenário da pesca nacional
e se for considerado que a quase totalidade da pesca extrativa
continental é de pequena escala ou artesanal, pode-se inferir que,
atualmente, essa pesca ainda responde por cerca de 60% de toda a
produção extrativa nacional.
Em termos da participação regional na produção total
estuarina e marinha, para o período de 1980 a 1994, Paiva (op.
cit.) apresenta a seguinte média: Sudeste: 38,6%; Sul: 34,1%; Norte:
15,6; e Nordeste: 11,7%.
Ao concluir essas análises, considera-se que o
comportamento da produção da pesca marinha é preocupante,
seja pelo declínio observado a partir de 1986 e posterior estagnação,
entre 1990 e 1999, seja pelo agravamento da crise econômica aqui
ilustrada com os dados de exportações, mas reforçada pelos
crescentes e enfáticos depoimentos apresentados pelos segmentos
sociais e econômicos envolvidos e confirmados por estudos
econômicos de pescarias específicas como as da lagosta (Carvalho
et al., 1996 e Silva & Cavalcante, 1995), do camarão da costa norte
(Vieira et al.,1997) e da sardinha (Ibama, 1992), ou ainda pelo
declínio dos estoques, ou sobrepesca, e a aguda crise que passam
as pescarias dos principais recursos explotados, como será
caracterizado com os três estudos de caso específico, apresentados
na próxima seção.
A gravidade da situação é ainda reforçada pelas avaliações
da aplicação dos incentivos fiscais, onde ficou demonstrado que
dos projetos aprovados entre 1975 e 1980, cerca de 80% foi para
saneamento financeiro de 36 empresas anteriormente beneficiadas
com esse instrumento.
É também significativo os relatos dos representantes da
pesca artesanal em reuniões técnicas, quando ressaltam a significativa
e continuada diminuição dos cardumes de peixes objeto de suas
pescarias, o que vem tornando antieconômicas as atividades.
As análises específicas apresentadas na seqüência são,
certamente, a constatação mais veemente da grave crise da pesca
marítima nacional.
157
4.8 Situação dos Principais Recursos e Pescarias
“Enquanto se tem, se tira, e quando acabar para um,

acaba para todos.”
Empresários da pesca de sardinha34
O surgimento de um processo organizado e contínuo de

avaliação da situação de uso dos recursos pesqueiros no Brasil teve
início em meados da década de 1970, com a criação dos primeiros
Grupos Permanentes de Estudo – GPEs sobre os recursos que
suportam as principais pescarias.
Criados e coordenados pelo PDP/Sudepe, os GPEs tiveram
continuidade com a criação do Ibama. Nas suas composições
participam pesquisadores dos centros de pesquisa do Ibama e de
outras importantes instituições de pesquisa nacionais como
universidades e institutos de pesquisa científica.
O objetivo principal desses grupos tem sido o de,
periodicamente, realizar uma atualização sobre o conhecimento
bioecológico e socioeconômico acumulado sobre os recursos
pesqueiros; efetuar avaliações dos estoques; diagnosticar a situação
em que se encontram as respectivas pescarias; e formular
recomendações para a gestão de cada uma. Assim, esses grupos
têm se caracterizado pela oferta, aos tomadores de decisões sobre
a gestão pesqueira do país, das melhores informações científicas
disponíveis sobre cada um dos recursos e das suas pescarias.
O processo de tomada de decisão sobre gestão de cada
recurso variou muito nos últimos 40 anos, envolvendo em maior
ou menor grau os resultados dos GPEs. Nos anos de 1960 e 1970, o
processo decisório caracterizou-se como algo aleatório e permeável
a demandas políticas ou científicas de diferentes níveis. A partir
dos anos de 1980 passou a dominar a sistemática de se tomarem as
decisões após as reuniões dos GPEs, seja em decorrência de uma
proposta específica desses grupos ou quando algum segmento
34
Segundo correspondência encaminhada pelo Diretor-presidente de uma Empresa ao
Ibama-BSB, com cópia ao Ibama/SC e ao Diretor da Fapesc/SP, datada de 06/06/1994.
158
apresentava uma reivindicação, a qual era, normalmente,

submetida à análise dos GPEs. Precedia à tomada de decisão, uma
reunião coordenada pela autoridade gestora com representantes
das partes diretamente envolvidas. Na oportunidade o coordenador
ou relator do GPE apresentava o resultado da última reunião do
grupo e as respectivas recomendações, o que, após discussões, servia
de base para a decisão final.
Os GPEs configuram-se como importante arranjo
institucional para a gestão da pesca no Brasil, muito embora nunca
tenha sido legalmente formalizado, enfrentado períodos em que o
intervalo entre as reuniões foi excessivamente longo e tenha sofrido
com o uso desvirtuado de seus resultados.
Esse desvirtuamento está relacionado, entre outros, com:
i) inadequado uso das suas recomendações; ii) uso do nome dos
grupos para justificar medidas não recomendadas; e iii)
responsabilização dos GPEs pelas medidas de regulamentação
adotadas (nem sempre atendendo suas recomendações ou
adotando-as com sérios desvios). Esta última parece ter sido a forma
encontrada por alguns gestores, ao longo dos últimos 25 anos, para
não serem identificados com as mesmas e, assim, evitar o desgaste.
Foi, portanto, apoiado nos resultados dos distintos GPEs,
com destaque para as avaliações dos estoques e nível em que se
encontrava cada uma das pescarias, em termos de captura, esforço
e CPUE dos últimos anos, associados com parâmetros como a
evolução do comprimento médio dos indivíduos capturados, diante
do comprimento de primeira maturação de cada espécie e
rendimento econômico, que Dias-Neto & Dornelles (op. cit.)
concluíram que mais de 80% dos principais recursos encontravam-
se plenamente explotados, sobrepescados, esgotados ou em processo
de recuperação.
Esse diagnóstico é consistente com os resultados
apresentados por Paiva (op. cit.), que aponta para a baixa
possibilidade do aumento da produção nacional, sendo comuns as
evidências de declínio (sobrepesca) e mesmo o colapso da explotação
pesqueira marinha e estuarina, principalmente decorrentes do
aumento descontrolado dos esforços de pesca a que estão sujeitos
os principais recursos.
159
A negligência aos resultados apontados pelos GPEs e à

desvirtuação no uso de suas recomendações contribuíram de forma
inquestionável para a instalação da crise no setor pesqueiro nacional.
Para melhor entender as causas e conseqüências que levaram a essa
situação, abordar-se-á, a seguir, a situação de três das principais
pescarias brasileiras: a da sardinha, da lagosta e do camarão-rosa
da costa norte, que representam os principais recursos das regiões
Sudeste/Sul, Nordeste e Norte, respectivamente.
4.8.1 A sardinha
A sardinha-verdadeira, Sardinella brasiliensis Steidachner

(1879), é um clupeídeo geograficamente isolado das demais espécies
do gênero Sardinella Valenciennes, do Oceano Atlântico (Paiva, op.
cit.). Sua área de ocorrência na costa brasileira está compreendida
entre os estados do Rio de Janeiro (Cabo de São Tomé – 22ºS) e
Santa Catarina (um pouco ao sul do Cabo de Santa Marta Grande
– 28ºS). As capturas ficam restritas a esta área e em uma
profundidade de até 70m, ou a uma distância de até 30 milhas da
costa. Há, no entanto, registro de ocorrência em profundidades de
100m (Matsuura, 1983; Sudepe/PDP, 1985; Saccardo & Rossi-
Wongtschowski, 1991).
Cergole (1993), apoiada em diversos autores, afirma que a
disponibilidade desta espécie à pesca difere de ano para ano e,
particularmente, de mês para mês sem, contudo, obedecer a um
padrão definido de comportamento. Tal fato está relacionado,
principalmente, às oscilações verificadas na estrutura oceanográfica,
que podem determinar pronunciados deslocamentos dos cardumes,
mantendo-se ou não disponíveis à frota pesqueira comercial, em
uma determinada área.
Não há registro quanto ao início da explotação artesanal
da sardinha no Brasil. Sabe-se apenas que é bastante antiga. Em
termos industriais, começou a se desenvolver nos estados do Rio
de Janeiro e São Paulo, na década de 1940, com a mecanização da
frota pesqueira e, mais recentemente, por volta de 1964, no estado
de Santa Catarina (Sudepe/PDP, op. cit.).
160
A pesca artesanal é realizada com tarrafa, em Paranaguá,

Antonina e baía de Guaratuba, no Paraná. Por cerco flutuante, nas
regiões de Florianópolis, Porto Belo e Camboriú, em Santa Catarina,
e Ubatuba, em São Paulo. A partir da década de 1980, ampliou-se a
pesca de sardinha jovem por traineiras de pequeno porte e barcos
boniteiros, para servir de isca viva na captura de bonito no Rio de
Janeiro e em Santa Catarina (Dias-Neto & Dornelles, 1996).
A pesca industrial de sardinha é realizada com rede de
cerco, denominada traineira, 35 de formato retangular, de
comprimento entre 700m e 900m; altura de 70m a 90m (esticada) e
de 50m a 60m (em operação); malha de 12mm, nó a nó, em toda a
rede (Valentini & Cardoso, 1991). As embarcações são denominadas
traineiras em virtude do nome da rede.
Informações apresentadas por Dias-Neto & Dornelles (op.
cit.) possibilitam concluir que a frota sardinheira apresentou um
comportamento crescente até meados da década de 1980, quanto
chegou a contar com cerca de 500 barcos, apesar do esforço da
pesca ter sido limitado, a partir de 1976, a 200 embarcações então
existentes e licenciadas (Quadro 5).
Quadro 5 – Controle do acesso à pesca.

Dias-Neto & Dornelles (1996) afirmam que o controle de acesso à
pesca ou a limitação do esforço de pesca é, indiscutivelmente, a medida
mais adotada para as principais pescarias marítimas no Brasil e também
a mais desrespeitada.
O desrespeito é histórico e acontece em vários escalões. Nos
aspectos administrativos, não se tem levado em conta, quando da sua
adoção, que se ele estiver acima daquele definido como o ponto de
referência para uma determinada pescaria, torna-se necessário sua
redução para posterior limitação.
Quando da implantação da medida, tem sido identificado distintos
e graves desvios, seja no deficiente controle e fiscalização, seja no
desrespeito promovido por parte dos gestores públicos dos escalões
superiores. Estes têm preferido praticar o fisiologismo ou troca de favores,
que apoiar e exigir seu respeito ou cumprimento. Esse comportamento
talvez seja o mais grave e danoso de todos, tanto pelo fato em si, quanto,
principalmente, pelo efeito demonstrativo e desmoralizante que representa.
35
Diegues (1983), citando Bernardes (1958), afirma que a rede traineira foi introduzida no
Brasil por volta de 1910, por pescadores espanhóis.
161
Para se ter uma idéia do anteriormente exposto, pesquisou-se o

caso da pesca da sardinha, oportunidade em que se identificou, conforme
em parte já apresentada anteriormente:
• A maior produção de sardinha foi obtida, em 1973, quando a frota
era composta por cerca de 200 barcos, portanto, número suficiente
ou até superior àquele capaz para se obter a CMS;
• A frota passou a ser controlada ou limitada em 1976, quando o
número de barcos ainda encontrava-se em torno daquele número
e os primeiros sinais de sobrepesca foram identificados;
• Mesmo assim, a frota continuou crescendo, atingindo, em meados
da década de 80, cerca de 500 barcos; e
• Se a quantidade de barcos mais que duplicou, o poder de pesca
também aumentou significativamente no período. Seja pelo
incremento do tamanho dos barcos, pela introdução de equipamentos
de auxílio à pesca ou pelos avanços na técnica de captura.
Dos principais motivos que levaram a tal comportamento, dois
chamaram mais a atenção, especialmente pela gravidade que representam:
No primeiro, identificou-se que um dos Superintendentes da Sudepe,
no início da década de 80 (comportamento possivelmente repetido por
outros), promoveu uma significativa distribuição de licenças, em flagrante
desrespeito à regulamentação do órgão e de pareceres contrários
elaborados pelo seu corpo técnico. Quando existiam esses pareceres, o
gabinete do Superintendente elaborava um "despacho", desconsiderando-
os, e do tipo: "considerando que a captura CMS para a sardinha é de 180.000t/
ano, e que a produção encontra-se abaixo desse nível, autorizo atender a
presente solicitação de licença especial." Ou ainda: "À vista dos elementos
que constam do processo, resolvo autorizar, em caráter excepcional,
considerando que o volume de captura vem decrescendo nos últimos anos,
em decorrência da possível diminuição do esforço de pesca, a outorga para
a pesca de sardinha verdadeira à embarcação denominada (...)". Não
considerava, portanto, que a produção encontrava-se abaixo daquela máxima
ou em declínio em função da sobrepesca, o que exigiria, ao contrário, uma
redução dos níveis de esforço de então. Em outros casos, o "despacho"
restringia-se a um simples "Autorizo"¹.
Um outro artifício, antigo e recorrente, foram as "anistias" para barcos
que passavam a pescar irregularmente. Nesses casos, quando se atingia
uma certa quantidade de barcos atuando nessa condição, surgiam
"pressões políticas" das mais variadas origens, que acabavam por levar a
que eles fossem regularizados para atuar naquela pescaria. Tudo, é claro,
em detrimento da sustentabilidade da pescaria. Comportamento que se
repetiu para quase todos os principais recursos explorados, o que levou,
invariavelmente, à sobrepesca e, portanto, à crise porque passa o setor.
¹ Processos C/SC/0481/84; AG/SC/473/84 e C/RJ/01835/83.
162
A partir de 1990, em decorrência das grandes flutuações

na biomassa disponível – recurso em sobrepesca – o número de
barcos em operação diminuiu e passou a apresentar elevadas
oscilações, apesar de continuar existindo cerca 400-500 barcos
licenciados, o que representava um esforço de pesca potencial
extremamente elevado. Este esforço potencial pode ter sido fatal
quando da tentativa de recuperar o estoque, conforme previam os
mencionados autores.
Os estudos biológicos sobre a sardinha-verdadeira tiveram
início a partir de 1950, e segundo Cergole (op. cit.), o número de
informações contidas nos trabalhos científicos é enorme. Entretanto,
somente em 1977 foram iniciados estudos globais abrangendo a
área total de maior ocorrência da espécie (entre 22ºS e 28°S),
enfocando a estrutura, comportamento e ciclo de vida da sardinha
quanto às fases de ovos e larvas (Matsuura, 1977) e juvenil e adulta
(Vazzoler, 1980).
Devido à necessidade de se realizar estudos contínuos e
padronizar o sistema de amostragem dos dados biológicos, foi
implantado pela Sudepe/PDP, em 1981, um programa de estudos
sobre a espécie, ao longo de sua área de distribuição – Programa
Integrado de Estudos Biológicos sobre a Sardinha (PIEBS). Ele tinha
o objetivo de obter informações básicas sobre as variações dos
parâmetros biológicos, para posterior introdução em modelos de
avaliação de estoques (Cergole, op. cit.).
Essa autora acrescenta, ainda, que os conhecimentos sobre
a biologia da sardinha, até 1988, foram sintetizados por Saccardo
& Rossi-Wongtschowski (1991). Posteriormente, foram
desenvolvidos alguns trabalhos científicos sobre a espécie, a saber:
Matsuura (1988 e 1990), Bakun & Parrish (1990), Spach (1990),
Ekaw & Matsuura (1991), Rossi-Wongtschowski et al. (1995),
Matsuura et al. (no prelo) e Saccardo & Cergole (no prelo).
As primeiras avaliações de estoque para a sardinha, pelo
Modelo de Produção, foram realizadas ainda na década de 1970, e
a partir da I Reunião do Grupo de Trabalho e Treinamento (GTT)
em Avaliação de Estoques, realizada em 1974. Posteriormente, o
Grupo Permanente de Estudos (GPE) sobre sardinha deu
continuidade a essas avaliações (Sudepe/PDP, 1985).
163
Dias-Neto & Mesquita (1988) afirmaram que até 1982 o

estoque de sardinha já havia passado por várias avaliações, sempre
por meio de modelos de produção que indicavam uma captura
máxima sustentável (CMS) entre 170.000t e 200.000t. Pressupondo-
se, sempre, o estoque em situação de equilíbrio.
O levantamento de ovos e larvas teve início em 1969 e se
repetiu em várias oportunidades. Já os levantamentos
hidroacústicos também tiveram início em 1974, tendo ocorrido
várias avaliações desde aquele ano. Por sua vez, Modelos Analíticos
tiveram sua aplicação iniciada pelo GPE da espécie a partir de 1978
(Saccardo & Rossi-Wongtschowski, op. cit.).
Cergole (op. cit.) procedeu a uma revisão dos métodos
usados para peixes, especialmente os pelágicos tropicais, buscando
estudar e discutir sua aplicabilidade à sardinha-verdadeira da costa
brasileira. Este estudo estimou o tamanho do estoque por VPA,
Análise de Coorte de Idade e Comprimento e pelo Modelo de
Berverton & Holt, permitindo chegar a quatro conclusões:
1) As Análises de VPA e de Coorte possibilitaram a

delimitação de dois períodos com características
distintas para o estoque: um de equilíbrio,
correspondendo aos anos de 1977 a 1986, e um de
declínio, entre 1986 e 1990;
2) O período de declínio foi caracterizado por quedas
constantes no recrutamento e na biomassa do estoque
desovante, além de aumento acentuado da taxa de
mortalidade, por pesca. As causas do declínio foram
apontadas como decorrentes da ação conjunta de
eventos relacionados ao meio ambiente e à sobrepesca,
com uma possível predominância desta última;
3) O Modelo de Rendimento por Recruta, de Beverton &
Holt, mostrou que qualquer aumento na idade de
primeira captura ou do esforço de pesca não traria
benefícios para a pescaria; e
4) A limitação da produção estava relacionada aos
níveis muito baixos de recrutamento e biomassa de
adultos e o esforço de pesca deveria ser contido
164
enquanto não houvesse evidências de recuperação do

estoque, tanto no tocante ao recrutamento quanto ao
estoque desovante.
As avaliações também têm sido feitas pelo Método de Ovos

e Larvas e por Prospecção Hidroacústica. O primeiro mostrou a
situação crítica do estoque desovante de sardinha entre 1988/89 e
prognosticou a crise de 1990. Já as duas avaliações hidroacústicas
realizadas em 1995 (Ecosar III), em toda a área de ocorrência da
espécie, apresentaram resultados considerados desanimadores
(Madureira & Habiaga, apud Dias-Neto & Dornelles, op. cit.).
A reunião do GPE – Sardinha, de 1993, partiu do
trabalho de Cergole (op. cit.) e elaborou um gráfico relacionando
o recrutamento e a biomassa do estoque desovante. Esse gráfico
mostrou que a distribuição dos pontos seguia uma linha circular,
no sentido horário, apontando uma situação de relativo
equilíbrio para o período de 1977/1986, quando foi possibilitada
a renovação do estoque. Entretanto, a partir de 1987, a
distribuição dos pontos foi linear e caiu em direção ao ponto
zero, indicando uma situação de não-equilíbrio da população
ou uma fase de colapso (Ibama, 1994a).
A série histórica da produção está apresentada na Figura
4.3 e na Tabela B2 do Apêndice. Para o período de 1964 a 1999, os
desembarques apresentaram uma tendência de crescimento até
1973, quando ocorreu a produção recorde de 228.037t. Nos três
anos seguintes decresceu significativamente, quando a produção
foi de apenas 105.276t, em 1976. A produção cresceu e ficou estável
nos anos de 1977 a 1980, só que num patamar de 145.000t.
Decresceu, novamente, em 1981 e 1982, quando as capturas do
último ano foram de 98.873t. A partir daquele ano tiveram início
as alertas quanto ao risco de colapso para essa pesca 36. Nova
recuperação foi observada, entre 1983 e 1986, quando as produções
ficaram entre 139.377t e 126.180t. A partir de então se registrou
um novo decréscimo, desta vez atingindo o que então se considerou
36
Relatório de reunião promovida pela SECIRM, intitulado: Síntese atual da pesca da sardinha
no Sudeste/Sul – resgate de recomendações (São Paulo, maio/1988).
165
o verdadeiro colapso da pescaria, ao obter-se uma produção de

apenas 32.080t, em 1990.
Nos anos seguintes todos os esforços de gestão se
intensificaram e após um período de instabilidade e de baixas
produções, registrou-se uma nova recuperação, em 1996 e 1997.
Neste último ano se observou uma produção de 117.642t.
Entretanto, não foi possível manter este nível. Os dois últimos anos
foram de significativas quedas. A produção de 1999 foi a mais baixa
registrada em toda a série histórica considerada (25.518t) e,
novamente, o fantasma do colapso se fez presente.
Figura 4.3 - Produção anual de sardinha, período de 1964 a 1999 (Ibama

e IP/SP).
O comportamento de ciclos de sucessivos declínios de

produção, contudo sempre apresentando patamares decrescentes
de recuperação dos desembarques totais, demonstrado na Figura
4.3, apresenta coerência com aquele diagnóstico descrito no gráfico
elaborado pelo GPE, na reunião de 1993.
A primeira regulamentação da pescaria foi adotada em
1973, com o estabelecimento do tamanho mínimo de captura da
espécie. Posteriormente, em 1976, foi definido o período de defeso
e o esforço de pesca foi limitado às embarcações traineiras já
integrantes da frota.
166
Estas medidas foram adotadas sempre após claros sinais

de risco para a sustentabilidade da pescaria. O tamanho mínimo
foi definido quando a participação de jovens nas capturas passou
a ser preocupante, em especial na produção recorde de 1973. O
defeso foi adotado com o primeiro e grave declínio da produção
(1976), o que justificou, também, a limitação da frota.
Até então as medidas parecem ter sido muito mais uma
justificativa aos setores preocupados com a sustentabilidade da
pescaria, do que efetivamente para serem cumpridas. Com o
agravamento da situação e a cada nova crise, o GPE era instado a
apresentar recomendações para reverter a situação, que, por muitas
das vezes, eram desvirtuadas. Era também, quase absoluta, a ausência
da fiscalização quanto ao tamanho mínimo e ao controle da frota.
Neste último caso as autoridades gestoras eram as primeiras a
contribuírem para o desrespeito às normas (Quadro 5).
Agrava a encenação o fato de os períodos de defeso terem
variado bastante, especialmente até o final da década de 1980. Eles
deveriam contemplar sempre a temporada de maior intensidade
de reprodução (entre dezembro e janeiro de cada ano), o que nem
sempre aconteceu, além de terem apresentado curta duração (entre
30 e 40 dias).
Com a crise de 1990, uma nova série de avaliações e
recomendações foram elaboradas pelo GPE, com destaque para
(Ibama, 1991):
• Manutenção da proibição da captura de sardinha com

tamanho mínimo, inferior a 17cm, que corresponde ao
comprimento médio de primeira reprodução;
• Não-renovação das licenças para os barcos que
capturavam iscas para os barcos boniteiros. Eles
deveriam, em 90 dias, adaptar-se para capturar sua
própria isca;
• Paralisação total da pesca por 14 meses, incluindo os
períodos de desova de 1990/91, recrutamento de 1991 e
reprodução de 1991/92. Na impossibilidade de
implementar tal medida, foram recomendados dois
167
períodos de defeso de 90 dias: um no pico de reprodução

(dezembro/1990 a fevereiro/1991) e outro no
recrutamento (julho e agosto/1991); e
• Não-licenciamento das embarcações clandestinas e rígida

fiscalização sobre as mesmas.
Em decorrência das recomendações do GPE, o Ibama

adotou os dois defesos. Entretanto, somente na temporada de 1990/
91 a duração dos defesos foi de 90 dias. Na temporada de 1991/92
o defeso de desova foi de apenas 47 dias, permanecendo o de
recrutamento de 90 dias (Ibama,1993). As demais medidas
continuaram existindo.
Esses defesos mais longos e duplos aconteceram, com
alguma variação ou redução, até 1995. No período de 1990 a 1995,
muitos barcos também deixaram de operar devido à inviabilidade
econômica da pescaria.
Estes fatos contribuíram para o início de recuperação do
recurso, sem que tenha ocorrido, entretanto, a consolidação desse
ciclo de recuperação e estabilização da situação do estoque.
O esforço desenvolvido pelo Ibama entre 1991 e 1995, para
recuperar o estoque, ensejou o acúmulo de desgastes, seja pelas
longas paralisações que teve que adotar, com implicações de ordem
política, econômica e social, seja pelo enorme trabalho de
fiscalização que teve que empreender, nem sempre compreendido,
apoiado e adequadamente executado. Agrava esse quadro as
mudanças gerenciais ocorridas no Ibama na segunda metade dos
anos de 1990, possibilitando que gestores inexperientes, em cargo
de confiança, assumissem a condução da gestão dos recursos.
Politicamente pressionados e desconhecendo as especificidades da
gestão, esses gestores permitiram o relaxamento no processo de
negociação, para a definição de futuras medidas.
Outro fator que permitiu o retrocesso na recuperação do
estoque da sardinha foi a falta de revisão do número de barcos
licenciados para essa pesca, o que possibilitou que tão logo alguma
melhora da rentabilidade das capturas acontecesse, todo o esforço
de pesca potencial existente passaria a atuar sobre o recurso.
168
As pesquisas documentais, especialmente os processos do

Ibama e a condição de observador participante do autor, permitem
concluir que o comportamento apresentado pelas entidades de classe
dos segmentos industriais e de armadores de pesca, com raras exceções,
representa um importante complicador para o processo de negociação
e implementação das medidas para a recuperação do recurso e da
pescaria. Entre os principais problemas identificados destacam-se:
• Elevada desconfiança nas conclusões e recomendações

apresentadas pelo GPE.
Conclusões fundamentadas em dados, em boa parte por

eles próprios fornecidos. Como não apresentam argumentos sólidos
para tal desconfiança, uma possibilidade pode decorrer do aparente
desconhecimento das características da “matéria-prima” do seu
trabalho – a sardinha –, associado à gravidade da situação de
sobrepesca do recurso. Entre eles dava para perceber uma forte
“esperança” de que o recurso tivesse apenas se afastado da área
de pesca ou ido, por exemplo, para a costa da África, mas que
poderia reaparecer a qualquer momento;
• Falta de colaboração ou respeito ao tamanho mínimo

de captura.
Comprovada pelo crescente incremento na captura de

juvenis, especialmente a partir de 1985, chegando-se a constatar
desembarque com até 90% de jovens (Ibama, 1992);
• Desrespeito ou descrédito no processo de negociação

das medidas de regulamentação.
Nos anos de 1990 era freqüente encontrar advogados

representando entidades de classe do setor em reuniões de
negociação para definição das medidas de regulamentação. Eles,
sem conhecimento específico sobre o recurso e a atividade,
comportavam-se como se estivessem em um tribunal, ou seja,
preocupados em “defender” os interesses imediatos dos seus clientes.
169
Assim, tornavam muito difíceis as discussões para um futuro

melhor, num médio e longo prazos, para todos;
• Ausência de consenso entre os representantes do

setor. Mesmo quando este era construído, a fragilidade
era tamanha que no momento seguinte era destruído.
Como exemplo cita-se uma correspondência encaminhada

ao Ibama por um dos participantes de reunião entre os
representantes do setor produtivo – armadores e empresários de
pesca – ocorrida em São Paulo, para definir, entre eles, o período
do defeso de recrutamento de 1994. O signatário afirmava ter
predominado, no encontro, o espírito extrativista da classe, o qual
resumiu na seguinte frase: “enquanto se tem, se tira, e quando
acabar para um, acaba para todos”. 37 Acrescenta que não
concordou com tal posicionamento, pois entendia que os defesos
estivessem possibilitando a recomposição do estoque, mas que era
voto vencido.
Todos esses fatores contribuíram para anular o esforço de
aprimoramento da gestão do uso da sardinha-verdadeira,
desenvolvido no início da década de 1990 e que respondeu com
bons resultados. Deste modo, a pesca da sardinha-verdadeira, em
1999, enfrentou a maior de todas as crises e os dados preliminares
para 2000, eram de agravamento.
Esse quadro foi favorecido pela crise institucional e pela
disputa de responsabilidade entre o MMA/Ibama e o Mapa/DPA,
o que dificultou, senão impediu, que medidas fossem tomadas a
tempo de reverter uma situação de decadência que culminou com
o maior dos colapsos de recursos marinhos do Brasil.
Além da ausência de medidas para reverter mencionada
perspectiva, o presidente do Conepe, acompanhado de
representantes do setor sardinheiro de Santa Catarina, em
audiência com a direção do Ibama (julho de 2001), solicitou que
fosse ampliado o limite de tolerância de captura e desembarque de
37
Correspondência encaminhada pelo diretor-presidente de uma empresa, ao Ibama-BSB,
com cópia ao Ibama/SC e ao Diretor da Fapesc/SP, datada de 06/06/1994.
170
sardinha jovem, de 10% para 15% (Processo Ibama n.

02001.006454/00-19, de 09/11/2000). Esta reivindicação, pautada
em perspectiva de curto prazo, se atendida, só agravaria a
dificuldade de uma possível recuperação do recurso.
Pode-se concluir, do exposto, que o colapso na pesca de
sardinha-verdadeira não se deve, necessariamente, à falta de
conhecimentos ou estudos para respaldar a gestão sustentável, mas
de uma conjugação de fatores, em particular: i) do inadequado
uso do conhecimento acumulado; ii) da fragilidade dos processos
de decisão que permitem que interesses de um grupo se
sobreponham ao interesse coletivo; iii) do despreparo e inexperiência
de gerentes; iv) da fragilidade do poder de fiscalização do Estado;
v) do despreparo e da visão imediatista do setor empresarial da
pesca; e vi) do desrespeito dos principais atores políticos (públicos
e privados).
4.8.2 A lagosta
A pesca comercial de lagostas no Brasil se desenvolve sobre

as espécies Panulirus argus Latreille e Panulirus laevicauda Latreille.
Vulgarmente conhecidas por lagosta-comum ou vermelha e lagosta-
cabo-verde ou verde, respectivamente. A primeira participa,
historicamente, com cerca de 80% dos desembarques totais anuais
(Sudepe/PDP, 1985).
Quanto à área de ocorrência, a P. argus apresenta uma
distribuição maior, podendo ser encontrada em ilhas oceânicas,
em bancos submarinos e na plataforma continental. Estende-se pela
região norte do Oceano Atlântico, desde as Bermudas e Carolina
do Norte, nos Estados Unidos, até o Rio de Janeiro, no Atlântico
Sul. Já a P. laevicauda, espécie mais costeira, ocorre nas áreas
tropicais americanas do Oceano Atlântico, desde Cuba até o Rio
de Janeiro, no Brasil (Ivo & Pereira, 1996).
No Brasil, as capturas comerciais de lagosta são realizadas
desde a costa do Amapá até a costa do Espírito Santo. A P. argus é
pescada de forma significativa em toda a área e em profundidades
de até 90m. A P. laevicauda praticamente não ocorre nas capturas
comerciais realizadas na costa do estado da Bahia, sendo suas
171
capturas mais significativas até a profundidade de 50m (Ivo &

Pereira, op. cit.).
As lagostas são capturadas pela pesca de pequena escala
e pela pesca industrial. As artes de pesca legalmente permitidas
são as armadilhas, também chamadas de covos ou manzuás, a rede
de emalhar adaptada, conhecida como caçoeira e, especificamente
no estado do Ceará, a cangalha. O mergulho livre ou com
compressor, apesar de legalmente proibido, continua sendo usado.
Essa pesca teve início no Nordeste do Brasil em 1955 e, em
1958, iniciou-se a coleta de dados. Na atualidade dispõe-se de grande
quantidade de informações sobre a biologia, a pesca e a dinâmica
populacional das espécies (Dias-Neto & Dornelles, op. cit.).
Em 1996 o Centro de Pesquisa e Extensão Pesqueira do
Nordeste – Cepene/Ibama publicou o volume 4 (1) do seu Boletim
Técnico-Científico, contendo somente trabalhos sobre as lagostas.
Nesse boletim, Ivo & Pereira (op. cit.) apresentam uma
revisão sobre todo o conhecimento científico acumulado ao longo
do tempo, com um resumo sobre: biologia e comportamento,
distribuição e capturas, criadouros naturais, alimentação, padrões
de movimento, ciclo biológico, estrutura da fauna acompanhante,
dinâmica reprodutiva, fecundidade, crescimento, áreas de pesca,
pescadores e embarcações, artes de pesca e captura, entre outros.
Os barcos utilizados nessa pescaria vão desde jangadas,
botes a vela e canoas, típicas da pesca artesanal, até barcos
motorizados com maior porte e autonomia de mar, como câmaras
frigoríficas e aparelhos de auxílio à pesca e à navegação. Eles estão
classificados em três grupos, a saber: pequeno, médio e grande porte.
As últimas estimativas do total de barcos em operação apontam
para 3.541 unidades (Ibama, 1996). Uma grande maioria opera
ilegalmente na pesca da lagosta por ser constituída de embarcações
não licenciadas para tal (Ivo & Pereira, op. cit.).
A produção resultante da pesca de lagosta, desde o seu
princípio, teve como destino o mercado externo. Somente os
indivíduos que não apresentavam o padrão exigido pelo importador
ficavam no mercado nacional (Dias-Neto & Dornelles, op. cit.). Até
a década de 1990, as exportações se davam na forma de cauda
congelada. A partir de então passou a exportar lagosta inteira,
cozida e congelada, lagosta viva e carne de lagosta que, apesar de
172
em menor quantidade, possibilitou um maior aproveitamento da

captura. A exportação somente da cauda provocava um desperdício
de 2/3 da produção. O montante total das exportações de lagosta,
no período de 1990 a 1994, gerou uma receita que variou entre
US$50 milhões e US$70 milhões (Ibama, op. cit.).
Os primeiros estudos de avaliação de estoques de lagosta
foram realizados por Paiva, Bezerr & Fonteles-Filho (1971) e Santos,
Alcântara-Filho & Rocha (1973). Posteriormente, outras avaliações
foram promovidas: Fonteles-Filho, 1986 e Fonteles-Filho, 1992. Os
resultados mais recentes apontaram uma CMS para as duas
espécies em conjunto, de 9.000t/ano, obtidas com um esforço de
25 milhões de covos-dia e uma CPUE ótima, de 0,40kg/covos-dia
(Ibama, 1994b). Paiva (1997) estimou uma CMS de 9.468t/ano
(ambas as espécies), um esforço de cerca de 26,8 milhões de covos-
dia e uma CPUE ótima, de 0,35kg/covo-dia.
Os modelos analíticos também foram utilizados para
avaliação do recurso lagosteiro em várias oportunidades. Um dos
primeiros foi o de Beverton & Holt (Dias-Neto, 1978).
Posteriormente, utilizou-se aquele método e o de VPA (Sudepe/
PDP, 1985) e, recentemente, em reuniões promovidas pelo Caricom,
CFRAMP e FAO/Danida, novas avaliações foram realizadas
quando se concluiu que o estoque vem sendo submetido a um alto
nível de exploração, com risco de colapso (Ibama, 2000b).
O comportamento da produção de lagostas no Brasil,
considerando a série histórica de 1965 a 1999, evidencia uma
acentuada instabilidade na produção anual (Figura 4.4 e Tabela
B2 do Apêndice). Pode-se, entretanto, inferir que houve uma
tendência de crescimento até 1979 – excetuando-se os anos de 1975/
76 – quando ocorreu a produção de 11.032t. A partir de 1979
apresentou uma situação de elevada instabilidade e com tendência
de declínio até 1986, quando a produção foi de apenas 4.441t. Nos
anos seguintes e até 1991, constatou-se um período de recuperação,
com a produção recorde de 11.059t. Nos dois anos seguintes
decresceu de forma acentuada, voltando a recuperar-se, também
por dois anos, quando a produção voltou a 10.817t, em 1996. Os
quatro últimos anos da série foram de declínio, apesar da pequena
recuperação da produção de 1999, ficando, entretanto, em 6.334t.
173
Figura 4.4 - Produção anual de Lagostas no período de 1965 a 1999

(Ibama).
Esse comportamento de instabilidade pode estar associado

ao crescimento acentuado e contínuo do esforço de pesca,
especialmente nas três primeiras décadas da série analisada. Tendo
como uma das conseqüências a diminuição da produtividade ou
CPUE. Isto levou os especialistas sobre lagostas, já no início dos
anos de 1970, a alertarem sobre a possibilidade de o recurso ter
entrado em um regime de sobrepesca e a recomendarem medidas
enérgicas de regulamentação da pescaria (Dias-Neto & Dornelles,
op. cit.).
Encontrar explicação para justificar a possibilidade de
sobrepesca ainda no início dos anos de 1970 e, mesmo assim, ter
ocorrido incremento na produção, para depois se consolidar uma
situação de instabilidade, parece relevante sob pena de se poder
ponderar, com razoável fundamentação, que ocorreu precipitação
por parte dos especialistas. Sobre este aspecto Dias-Neto & Dornelles
(op. cit.), apoiados em parte, em trabalho de Fonteles-Filho (1986)
apresentam a seguinte contra-argumentação:
“a) A exploração de lagostas teve início e irradiou-se através de dois

pólos distintos: um no litoral do Ceará e outro em Pernambuco. A partir
destes dois estados e à medida que o esforço de pesca aumentava, e
174
conseqüentemente, a produtividade diminuía, as frotas buscavam novas

áreas de pesca. Foi assim que a frota cearense passou a atuar no litoral dos
estados do Rio Grande do Norte e do Maranhão. Já a frota de Pernambuco
expandiu-se para o Rio Grande do Norte e Paraíba. Em 1979, algumas
embarcações que operavam nas duas áreas deslocaram-se para o litoral
sul da Bahia. Hoje (...) [atuam do Amapá ao] Espírito Santo.
Portanto, na atualidade, encontram-se áreas com elevado grau de
esgotamento, com destaque para parte do litoral do Ceará, Rio Grande do
Norte e Pernambuco, e outros em situação mais satisfatória [fatos também
evidenciados por Ivo & Pereira (op. cit.)].
b) Por outro lado, (...) [ainda na década de] sessenta foram adotadas
as primeiras medidas de regulamentação, as quais (...) passaram a ser
mais enérgicas a partir de 1972. Em continuidade, (...) [e com o aumento do
conhecimento técnico-científico e a consolidação] do GPE (...) o embasamento
técnico para a adoção de normas de regulamentação [passou a ter maior
fundamentação].
c) Com o agravamento da situação da pesca, foram (...) conjugadas
várias medidas como: áreas proibidas para a pesca (...); tamanho mínimo
de captura; controle do acesso à pesca (...); período de defeso (...) com
duração crescente, (...) e chegando a ultrapassar 4 meses, [artes e métodos
de pesca proibidos, tamanho da malha do covo], entre outras.”
Assim, concluem aqueles autores que tudo leva a crer que

os especialistas estavam certos quando, já em 1972, levantaram a
possibilidade do recurso ter entrado em sobrepesca na área então
explorada. A expansão dessa área de pesca, associada com o
contínuo aumento do esforço de pesca, foi o que possibilitou o
aumento da produção, mas colocou a pescaria em situação de
elevado risco.
As primeiras medidas de regulamentação dessa pescaria
foram tomadas ainda em abril de 1961, quando foi estabelecido
um defeso na plataforma do Ceará a Alagoas, por três meses, a
partir de 1962. Definiu-se, ainda, em 19cm o comprimento total
mínimo de captura e comercialização. Ainda naquele mesmo ano,
proibia-se o lançamento de cabeças de lagostas nos locais de pesca
e o uso de embarcações que não possuíssem instalações adequadas
175
ao descabeçamento e armazenamento das mesmas (Paiva, op. cit.

e Ivo & Pereira, op. cit.).
A partir de então, a edição de medidas de regulamentação
se intensificou, chegando ao ponto de coexistirem mais de uma
dezena de medidas, algumas com os mesmos objetivos (proteger
reprodutores, por exemplo). Não obstante, as deficiências
da fiscalização (Quadro 6) e a falta de colaboração do setor
produtivo podem ter contribuído para a desmoralização do
processo de gestão.
Levantamentos realizados no Ibama, em 2001,
demonstraram que o número de medidas continua elevado,
coexistindo as seguintes:
• Limitação do tamanho da frota;

• Paralisação da pesca (defeso), anualmente, no período
de 01/01 a 30/04;
• Tamanho mínimo de captura, sendo:
- Lagosta-vermelha: 13cm de cauda e 7,5cm de

cefalotórax; e
- Lagosta-verde: 11cm de cauda e 6,5cm de cefalotórax.
• Proibição de descaracterizar a cauda das lagostas de

forma a não impedir a identificação e medição dos
indivíduos;
• Proibição de pescar em criadouros naturais;
• Permissão de captura de lagosta somente com o emprego
de armadilhas do tipo covo ou manzuá e cangalha e
com rede de espera do tipo caçoeira, tecnicamente
adaptada à pesca de lagosta;
• Definição de tamanho mínimo das malhas dos petrechos
permitidos; e
• Proibição das embarcações que operam na pesca da
lagosta de transportarem qualquer tipo de aparelho de
ar comprimido e instrumentos adaptados à captura de
lagosta, por meio de mergulho.
176
Quadro 6 – Deficiências da fiscalização.
As deficiências na implementação da gestão iniciam com uma crônica

insuficiência no trabalho de conscientização e, até mesmo, de divulgação das
medidas de regulamentação adotadas. Continuam com a precariedade de
meios para acompanhá-las e aplicá-las. O contingente de recursos humanos
é quantitativamente insuficiente, despreparado e, por perceber baixa
remuneração, não são raras as acusações de corrupção. São igualmente
deficientes os meios materiais necessários à fiscalização de toda a costa
brasileira e das águas jurisdicionais (Dias-Neto & Dornelles, op. cit.).
Diegues (1995:), abordando também a questão da aplicação efetiva
das medidas, afirma que a falha decorre de uma série de razões, como a
falta de fiscais, falta de meios para coibir pescas predatórias, em particular
as das frotas empresariais.
A histórica deficiência da fiscalização quando da aplicação das
medidas é uma das poucas unanimidades da pesca nacional. Mas se o é
no diagnóstico, não o é nas causas, conseqüências e formas de superar
as deficiências.
Nos segmentos produtivos, os pequenos produtores reclamam que
são o alvo predileto da fiscalização, por atuarem próximos à costa,
encontrando-se, portanto, acessível a esta, o que pode ter um certo fundo
de verdade. Argumentam, ainda, que ela não atua sobre os "grandes". Já o
setor empresarial reclama que está sendo perseguido, quando não procura
mudar a legislação de forma a livrar-se, em parte, das suas garras. Seu
comportamento é na realidade, dominantemente, dúbio: quando o recurso
entra em crise, procura as autoridades e a imprensa para cobrar uma
fiscalização mais eficiente; quando esta se faz presente e atuante, busca
uma forma de livrar-se, como é o caso do limite de tolerância do percentual
de sardinha pequena nos desembarques, conforme anteriormente
comentado. O fato é que todos "defendem" uma fiscalização atuante, desde
que, de preferência, não lhes atinja ao transgredir as regras.
O Estado e seus gestores, cientes das suas deficiências, em vez de
procurar superá-las, buscam paliativos. Um deles é aumentar o número de
medidas de regulamentação para cada recurso, algumas delas com o
mesmo objetivo, como: tamanho mínimo de captura, proibição da captura
de indivíduos ovados, defeso de desova, proibição da pesca em áreas de
desova, etc. Todas visam proteger parte selecionada do estoque -
reprodutores e reprodução, o que acaba por desmoralizar duplamente o
sistema: pelas medidas, que acabam por não surtir o efeito esperado, e
pela fiscalização, que continua mais ineficiente por ter mais medidas a
acompanhar.
177
Um aspecto bastante complexo e que nos últimos tempos

tem dificultado fortemente o processo de gestão da pesca da lagosta
diz respeito às características do chamado setor produtivo.
No passado ele era composto por um número significativo
de indústrias ou empresas verticalizadas, que atuavam em todas
as fases da atividade. Portanto, pescavam, beneficiavam e
comercializavam/exportavam as lagostas, o que possibilitava um
diálogo mais fácil na busca do equilíbrio da atividade, nos seus três
níveis. Esse contexto propiciava maior compromisso dos seus
representantes com a atividade.
Na última década dominou a terceirização da fase de
captura, o segmento de maior risco. Na realidade, terceirizaram os
possíveis prejuízos, que ficaram com os patrões de pesca e
pescadores. Surgiu, ainda, o empresário que só comercializa/
exporta a produção, inclusive de lagosta pequena. Ele,
teoricamente, não tem maiores preocupações com o futuro da pesca.
Se não tiver lagosta para exportar ele comercializa outro produto.
Assim, consolidou-se, de fato, a existência de uma
quantidade significativa de atores sociais ocasionais e com interesses
de curto prazo, mas capazes de mobilizar fortes lobbies e em
detrimento da sustentabilidade do conjunto da atividade (Dias-
Neto & Dornelles, op. cit.).
Esta situação agravou a histórica ausência de consenso
entre os representantes do setor, quando das discussões sobre a
introdução ou alteração de medidas de ordenamento, assim como
das suas implementações.
As análises dos processos internos do Ibama, assim como
de relatórios e demais documentos disponíveis no Instituto, além
de fornecer elementos para as constatações anteriores,
evidenciaram: i) elevado desrespeito às medidas de regulamentação;
ii) baixo nível de conscientização quanto às necessidades das
medidas de regulamentação; iii) fiscalização deficiente e
insuficiente; iv) insuficiente envolvimento e comprometimento das
representações estaduais do Ibama com a aplicação das medidas
de regulamentação; e v) pressão de autoridades políticas dos estados
contra uma adequada atuação do Ibama.
178
As leituras dos relatórios do GPE demonstraram, ainda,

que o controle do esforço de pesca nunca foi adequadamente
implementado, seja pelo desrespeito contínuo ao longo do tempo,
seja pelos constantes processos de “anistia”, promovidos pelo órgão
gestor em decorrência, dominantemente, de fortes pressões políticas.
Nestas oportunidades os barcos que passaram a pescar ilegalmente,
por algum período, foram legalizados. Tal processo resultou num
ciclo vicioso de incremento do esforço.
Essa situação permite concluir que o controle do esforço
de pesca, a partir da década de 1970, à semelhança do caso da
sardinha (Quadro 5), nunca passou de uma ficção.
Caso permaneça o comportamento do conjunto de forças
envolvidas no processo de gestão, acredita-se que a situação de
instabilidade continue presente, com graves conseqüências
negativas para a socioeconomia da pescaria e elevadas incertezas
quanto à sustentabilidade no uso desse importante recurso
brasileiro. Isto, independentemente do número e do nível de
informação que se disponha sobre os aspectos biológicos, os quais
são, em qualidade e quantidade, próprios à aplicação de medidas
de regulamentação (Ivo & Pereira, op. cit.).
4.8.3 O camarão da costa norte
A pesca de camarão da costa norte do Brasil é realizada

sobre um dos mais importantes bancos camaroneiros do mundo,
estendendo-se desde Tutóia, no Maranhão, até o delta do Orinoco,
na Guiana.
As espécies dominantes nos desembarques da frota
brasileira são o Farfantepenaeus subtilis Pérez Farfantes e o
Farfantepenaeus brasiliensis Latreille, chamados de camarão-rosa.
O primeiro é também chamado de camarão-marrom. O F. subtilis
responde por mais de 95% da produção industrial.
Registram-se, ainda, o camarão-de-sete-barbas (Xiphopenaeus
kroyeri Heller), mais próximo à costa, e o camarão-branco (Lithopenaeus
schmitti Burkenroad), este com maior presença na área de Tutóia-MA
(Dias-Neto, 1991 e Isaac, Dias-Neto & Damasceno, 1992).
179
Isaac, Dias-Neto & Damasceno (op. cit.), citando Pérez

Farfantes (1969), informam que a espécie dominante (F. subtilis)
ocorre desde as Antilhas, ao longo da costa ocidental atlântica da
América Central, até o litoral do Rio de Janeiro, no Brasil.
As capturas em águas brasileiras são realizadas pelos
segmentos industrial e artesanal, ou de pequena escala. A pesca
artesanal é realizada em áreas estuarinas ou praias do litoral dos
estados do Pará, Maranhão e Piauí. Aqui, são utilizadas pequenas
embarcações a motor ou a remo; as principais artes de pesca
empregadas são o puçá-de-arrasto, tarrafas e arrastão de praia, e
as capturas são principalmente de camarão-rosa juvenil, sete-barbas
e camarão-branco.
O início da pesca industrial na área Brasil-Guianas
aconteceu a partir de 1959, quando cruzeiros de pesca
exploratória foram realizados e as populações desses crustáceos
localizadas (Sudepe/PDP, 1985). A área era, então, freqüentada
por uma frota internacional que cresceu rapidamente, atingindo,
em 1977, cerca de 645 barcos, enquanto a produção barco/ano
foi reduzida de 55t/ano (peso inteiro), em 1965, para 29t/ano,
em 1976 (Dias-Neto, op. cit.).
Já o início da atividade por empresas brasileiras só
aconteceu em 1969, por meio de cinco barcos sediados em Belém
(PA). Ao enfrentarem a forte concorrência da frota estrangeira em
atuação na costa do Pará-Amapá, buscaram outros locais de
captura, resultando na descoberta da área de Tutóia, no Maranhão.
A partir de 1978, o Brasil passou a explorar, com
exclusividade, sua área. Até aquele ano as frotas internacionais
freqüentavam essa área por força de acordos de pesca mantidos
com outros países. Estes fatos ensejaram a divisão da pesca industrial
do norte do Brasil em duas fases bem distintas: a primeira, até 1977,
e a atual, com início em 1978.
A pesca industrial utiliza o sistema de arrasto, onde
domina a double rig, apesar de alguns poucos barcos que atuam
na área de Tutóia utilizarem o arrasto simples, de lado ou de popa.
Já os barcos utilizados, excetuando-se alguns sediados no Piauí,
apresentam as seguintes características: casco de aço, com cerca
180
de 22 metros de comprimento total, casaria, sala de máquinas,

motor principal, com potência variando de 365 a 425 HP e uma
tripulação de cinco homens.
Os arrastos duram cerca de 6 horas e são realizados
durante todo o dia. As viagens são de 30 a 60 dias de duração, de
acordo com a produção e condições das embarcações. O número
de viagens por ano varia de 5 a 10 (Ibama, 1998).
A frota nacional licenciada para exercer a pesca é limitada,
desde 1980, em 250 embarcações. A maioria está sediada em Belém-
PA, contudo, Macapá-AP, Fortaleza e Camocim, no Ceará, e Luiz
Corrêa-PI, são utilizadas, também, como sede de parte da frota.
A produção oriunda da pesca industrial é processada sob
a forma de caudas congeladas. A quase totalidade (acima de 90%)
é exportada, tendo como principais mercados compradores os
Estados Unidos e o Japão. O produto da pesca artesanal é,
dominantemente, comercializado no mercado interno (Dias-Neto
& Dornelles, op. cit. e Ibama, op. cit.).
Isaac, Dias-Neto & Damasceno (op. cit.), destacam que
um dos fatos mais graves diz respeito ao desperdício da fauna
acompanhante (espécies capturadas junto com o camarão), que
é descartada na sua quase totalidade. Pesquisa realizada pelo
PDP/Sudepe apontou que para cada quilo de cauda de camarão
capturado, cerca de 7,2kg de peixes, moluscos e outros crustáceos
eram descartados, resultando em cerca de 40 mil toneladas de
pescados desperdiçados. Desta quantidade, aproximadamente
24 mil toneladas de peixes de reconhecida aceitação para o
consumo humano, eram devolvidas ao mar sem nenhuma
condição de sobrevivência.
As pesquisas sobre essa pescaria tiveram início em 1977. A
partir de então uma série de informações e conhecimentos,
especialmente sobre o camarão-rosa (F. subtilis), foram acumuladas e
vários trabalhos publicados. O mais abrangente foi elaborado por Isaac,
Dias-Neto & Damasceno (op. cit.), onde se encontra caracterizado o
ciclo de vida, reprodução, recrutamento, relações biométricas,
crescimento e mortalidade, avaliação do estoque, entre outras.
Foram feitas várias avaliações de estoque para esse recurso
camaroneiro utilizando-se os Modelos de Produção. Algumas
181
consideraram que havia apenas um estoque entre Tutóia-MA e a

foz do Orinoco; outras achavam que o estoque circunscrevia-se
às águas do Brasil e Guiana Francesa. Houve, ainda, avaliação
baseada somente nas capturas da área brasileira (Dias-Neto &
Os principais trabalhos estimaram uma Captura Máxima
Sustentável (CMS), para a área brasileira, variando de 7.300t/ano
a 9.019t/ano, de peso inteiro; o esforço máximo anual oscilando
entre 32.000 e 72.298 dias de mar; e observando-se, também, uma
correspondente variação na CPUE esperada, para cada estimativa
(Ibama, op. cit.).
A utilização de Modelos Analíticos aconteceu em 1992,
quando Isaac, Dias-Neto & Damasceno (op. cit.) empregaram a
análise de rendimento, por recruta, de Beverton & Holt. Na
oportunidade concluíram que um aumento nos rendimentos dessa
pescaria seria praticamente impossível, especialmente se fossem
consideradas as conseqüências do ponto de vista econômico. Os
autores aplicaram, ainda, a análise de coorte e concluíram que uma
redução no nível do esforço de pesca, então empregado, poderia
ser uma política inteligente e economicamente mais viável para a
sustentabilidade da pescaria.
Recentemente, Aragão & Silva (1999) utilizaram novamente
a análise de coorte, oportunidade em que os resultados obtidos foram
correlacionados com a precipitação de chuvas no município de
Belém. Como principais conclusões deste estudo, cita-se:
• A abundância do recrutamento segue a tendência sazonal

da precipitação de chuvas;
• Os desembarques nessa pescaria parecem ser
influenciados fundamentalmente pelo nível de
abundância sazonal da espécie, enquanto a CPUE não
reflete inteiramente uma proporcionalidade direta com
a abundância do estoque; e
• A quantidade capturada é função, principalmente, da
abundância do estoque e não apenas da quantidade de
esforço aplicado.
182
O comportamento da produção total do camarão-rosa,

peso inteiro, no período de 1970 a 1999, apresentou uma tendência
geral de crescimento até 1988, tendo a produção sido recorde no
ano de 1987, com cerca de 10.000t. Naquele período foram
observados dois momentos de forte declínio da produção, um em
1983 e outro em 1986, quando as produções foram de 5.083t e
7.137t, respectivamente (Figura 4.5 e Tabela B2 do Apêndice).
Figura 4.5 - Produção anual (peso inteiro) de camarão-rosa no período de

1970 a 1999 (Ibama).
Nos anos de 1989 e 1990 constatou-se uma acentuada

queda na produção, chegando a 6.113t no último ano. Os três anos
seguintes foram de recuperação, quando, em 1993, a produção
atingiu 9.535t. Nos seis últimos anos da série (exceção para 1998),
observou-se um decréscimo contínuo, ocorrendo, em 1999, uma
captura total de apenas 5.089t.
Algumas informações devem ser acrescentadas a esse
quadro, com destaque para: i) a partir de 1984 passou a operar o
número máximo de barcos permitido por lei; ii) a acentuada queda
de produtividade em 1984/85, com a CPUE despencando de 172kg
para 105kg de cauda/dia de mar, entre 1981 e 1985, levou o setor
183
empresarial a solicitar um período de defeso para essa pesca; e iii)

até 1996 essa era uma das poucas pescarias que, em se mantendo
uma gestão como a ocorrida nos últimos dez anos, poderia
permanecer em níveis sustentáveis e obter os bons benefícios
socioeconômicos e ambientais decorrentes.
Uma possível justificativa sobre o comportamento
diferenciando da gestão dessa pescaria em relação às demais e que
resultou na sua sustentabilidade até 1996, deve-se ao fato de as
medidas de regulamentação terem sido adotadas de forma
precautória, ou tão logo algum sinal de agravamento da situação
de uso do recurso tenha sido constatado.
As capturas bem abaixo daquelas estimadas, sendo as
CMSs dos últimos cinco anos associadas ao declínio de rentabilidade
da pescaria, levam a acreditar que a sustentabilidade dessa pescaria
encontre-se comprometida. Essa evidência pode explicar, em parte,
as reclamações sobre o enfrentamento de problemas econômicos
alegados pelo setor empresarial (Aragão & Silva, 1999).
Não se pode deixar de reconhecer, entretanto, que as
reclamações do setor empresarial possam ter outras causas, como
o declínio relativo do preço do camarão no mercado internacional,
causado pela grande oferta de camarão de tamanho pequeno,
oriundo do cultivo (Vieira et al., 1997). Ou, ainda, por problemas
derivados dos planos econômicos que desvalorizaram o dólar em
relação à moeda nacional, tornando, assim, o nosso produto
menos competitivo.
As dificuldades econômicas aludidas pelos empresários
parecem, entretanto, conflitarem com mudanças na estrutura de
operação do setor, iniciada na segunda metade da década de 1990
(Vieira, op. cit.), quando grande parte das empresas que atuavam
na costa norte e que eram verticalizadas, terceirizaram a etapa de
maior risco – a de captura – à semelhança do setor lagosteiro.
Aparentemente, a verticalização tornaria as empresas menos
vulneráveis às perdas econômicas causadas pelas baixas nos preços
e na produtividade dessa pescaria. As perdas ficariam com os
patrões de pesca e pescadores, ou com os pequenos armadores,
que passariam a ser, portanto, mais um exemplo de socialização
dos prejuízos na atividade econômica brasileira.
184
A última ponderação apresentada pode minimizar, em

parte, a perspectiva de continuidade das reclamações do setor
empresarial, ou não as fortalecem. Entretanto, não arrefecem as
preocupações quanto ao fato de o recurso ter entrado em uma fase
de sobrepesca. No caso verdadeiro, os indícios são elevados e
indicam que a autoridade responsável pela gestão, quer por pressão
do setor empresarial, quer por assessoramento inadequado (Quadro
7), seja a maior responsável.
Nessa pescaria são utilizadas as seguintes medidas de
regulamentação (Aragão & Silva, op. cit. e Processo Ibama n.
02001.003463/90-41):
• Limitação do número de barcos em 250 unidades, a partir

de 1980;
• Proibição da pesca (defeso) durante o período de maior
intensidade de recrutamento, a partir da temporada de
1986/87;
• Defeso na área conhecida como “lixeira” (latitude de
00°20’N a 01°10’N e longitude de 47°00’W a 47°55’W),
a partir da temporada de 1997/98;
• Obrigatoriedade de uso, nas redes de arrasto, de
dispositivo para escape de tartarugas (TED); e
• Proibição da pesca de arrasto motorizado a menos de 10
milhas da costa dos estados do Pará, Amapá e
Maranhão.
O controle da frota, ainda em 1980, representou uma

medida prematura e possibilitou dois pontos positivos que
diferenciam essas pescarias das demais.
Primeiro, induziu a que a frota se formasse de forma lenta
e gradual e não de forma aleatória e velocíssima como aconteceu
com as outras pescarias. Naqueles casos, primeiro o esforço de pesca
crescia indefinidamente, a captura máxima sustentável era atingida
e ultrapassada, a sobrepesca se instalava e só então se limitava a
frota, mas sempre em um nível acima do que o estoque poderia
suportar. Era comum, ainda, constatar que, mesmo limitado, o
185
esforço continuava a crescer, conforme constatado para a sardinha

e a lagosta.
Segundo, não permitiu que a CMS fosse ultrapassada e a
reposição do estoque fosse comprometida sem que outras medidas
fossem adotadas, como o defeso e a restrição de áreas para a pesca.
Os defesos, no início (temporada de 1986/87), foram de
cerca de dois meses (dezembro e janeiro) e em toda a área de pesca.
Foram, entretanto, suspensos nas temporadas de 1997/1998 e 1998/
1999 e na temporada de 1999/2000 foi de apenas 42 dias.
O defeso foi introduzido na área conhecida como “lixeira”
(latitude de 00°20’N a 01°10’N e longitude de 47°00’W a 47°55’W)
a partir da temporada de pesca de 1989/90. Estes variaram de três
a cinco meses (outubro a fevereiro), entretanto, foram suspensos a
partir da temporada de 1997/1998.
A área da “lixeira” é uma área de transição entre os
criadouros (área de crescimento) e o mar aberto (onde ocorre a
desova), onde é elevada a quantidade de camarões juvenis.
A obrigatoriedade do uso dos TEDs foi uma exigência dos
EUA para continuar importando o nosso camarão, sob o pretexto
da necessidade de proteção às tartarugas, já que as pesquisas na
área mostraram que essa pescaria não capturava tartarugas de
forma significativa e que justificasse a medida.
Já a proibição do arrasto a menos de 10 milhas da costa,
é uma medida que busca a proteção dos recursos e ecossistemas
mais costeiros e evita conflitos entre a pesca de arrasto e a
artesanal, ou de pequena escala, que atua na área com rede de
emalhar e espinhel.
Os últimos dados e as argumentações utilizadas para
fundamentar a regulamentação da pesca do camarão (Processo
Ibama n. 02001.003463/90-41) não justificam ou não dão subsídios
confiáveis para apoiar a decisão de suspender total ou parcialmente
os defesos das temporadas de 1997/98 e 1999/2000, este último,
parcialmente. O mesmo se pode afirmar para a suspensão, a partir
da temporada de 1997/98, do defeso que vinha sendo adotado para
a área da “lixeira”. Na realidade, se adequadamente considerados,
seriam fortes argumentos para mantê-los e até ampliá-los.
186
A razão para suspender esses defesos pode apoiar-se na

visão de curtíssimo prazo do setor empresarial, em não parar as
atividades dos barcos, visto que os patrões de pesca ou pequenos
armadores que arrendaram ou compraram os barcos, necessitavam
continuar trabalhando para poder pagar as parcelas relacionadas
com a respectiva transação.
Se esse for o principal motivo, o setor parece não ter
percebido que, assim procedendo, poderia estar exterminando a
“galinha dos ovos de ouro”. Essa possibilidade, aparentemente
absurda, justificaria a enorme mudança de comportamento dos
empresários, vez que passaram de reivindicadores e defensores dos
defesos, para advogados das suas suspensões.
É importante destacar, também, que admitindo-se uma
sobrepesca para esse recurso, os indícios apontavam para que a
mesma fosse de recrutamento. Neste sentido, Paiva (1997) afirma
que: “sendo os camarões espécies de ciclo curto, eles ficam sujeitos
principalmente à sobrepesca de recrutamento”.
A análise bioeconômica dos defesos do camarão-rosa,
realizada por Vieira et al. (op. cit.), confirmam que “a atividade
camaroneira está ameaçada pela sobrepesca de camarões juvenis”.
As constatações de Paiva (op. cit.) e Vieira (op. cit.) só
reforçam a importância da continuidade dos defesos, especialmente
se considerar que eles buscam proteger justamente essa fase do
recurso, que, todavia, não foi observada pelo Poder Público.
Outro aspecto negligenciado foi a vigilância necessária à
efetiva implementação dos defesos, especialmente porque o
tamanho da frota (250 barcos), aliado à intensidade de exploração,
poderia proporcionar um esforço acima do suportável pelo recurso.
Por essa razão o GPE, em sua reunião de 1998, recomendou a
redução da frota pesqueira para 180 barcos (Ibama, op. cit.).
Destaca-se, ainda, que o defeso na área da “lixeira” foi
introduzido, também, por solicitação do setor empresarial, que
estava preocupado com o incremento no número de barcos atuando
naquela área, a partir da segunda metade dos anos de 1980, e com
o incremento da captura de camarões pequenos.
A justificativa para a suspensão desse defeso foi a de que
seriam colocados obstáculos (blocos de cimento) no leito do estuário/
mar para impedir o arrasto, o que pode ter sido uma grosseira
187
precipitação. As evidências de precipitação estão relacionadas com

uma série de aspectos observados na análise do processo que
fundamentou a decisão. A primeira refere-se à previsão de colocar
1.500 blocos na área da “lixeira”. Essa medida seria implementada
em três anos (1997 a 1999), correspondendo a 500 blocos por ano.
Entretanto, o cronograma não foi cumprido. Em 1997 foram colocados
somente 380 blocos; em 1998 nenhum e, em 1999, cerca de 300 blocos.
A segunda relaciona-se com a falta de um estudo prévio
sobre o comportamento dos obstáculos em face da dinâmica
ambiental da área. Especialmente se for considerado que pesquisas
geológicas, já realizadas, apontavam para uma elevada quantidade
de sedimentos carreados pelo rio Amazonas e depositados na área
da foz. Assim, era elevada a possibilidade de que os obstáculos
seriam encobertos, em um tempo relativamente curto. O que foi
confirmado por alguns patrões de pesca que atuaram na área.
Adiciona-se, ainda, que não foram encontradas evidências
de estudos relacionados com o acompanhamento para aferir os
resultados decorrentes da colocação dos obstáculos, o que foi
evidenciado no final de 2000 quando o Cepnor informou não dispor,
ainda, de uma avaliação desse trabalho.
O conhecimento já existente sobre a pescaria de camarão-
rosa da costa norte, o êxito que se vinha conseguindo com sua
gestão, associado aos novos dados disponíveis e, em parte, utilizados
por alguns dos pesquisadores do Cepnor, não justificavam o apoio
à suspensão dos defesos.
Todo esse processo parece indicar, ainda, que a
administração de rotina não ocorreu de forma autônoma em relação
às pressões socioeconômicas.
Faltou, também, autonomia e isenção no aconselhamento
técnico e científico e às pesquisas necessárias à geração de
informações objetivas e atualizadas sobre o estado da população e
do ambiente. Não foram adotados, ainda, os necessários
procedimentos científicos. Pode-se concluir, finalmente, ou a
implementação das medidas de gestão não foi imune às
“interferências” ou o gestor não soube buscar o equilíbrio necessário
entre o interesse público e o interesse privado (Quadro 7).
A grande falha do Estado, no episódio, é decorrência das
deficiências institucionais, da incapacidade dos seus gestores de
188
perceberem tantas contradições, do uso inadequado de assessoria

especializada e da fragilidade gerencial que passava a área
responsável pelos encaminhamentos das decisões de gestão no Ibama.
Neste contexto, obtém-se como saldo negativo a demolição
do único exemplo de gestão bem-sucedida do uso de um recurso
pesqueiro no Brasil, o que acena para uma perspectiva bastante
desastrosa para a pesca marítima.
Quadro 7 – Gestão e assessoria técnico-científica individual ou

personalizada.
Além dos GPEs, outra forma de assessoria prestada para subsidiar

decisões sobre gestão pesqueira no país é aquela oferecida por
especialistas de universidades e dos Centros de Pesquisa Pesqueira
do Ibama, quando um fato novo surge ou uma decisão tem que ser tomada
no interstício entre as reuniões dos GPEs. Esse tipo de assessoria foi
bastante usado, por exemplo, nos últimos quatro anos, no caso do
camarão-rosa da costa norte, conforme já abordado. Isto pode, inclusive,
ilustrar o quanto esse serviço, quando inadequadamente prestado e
utilizado, pode levar a decisões inoportunas e capazes de comprometer
a sustentabilidade da pescaria.
Ao se analisar os documentos, contidos no processo, que
fundamentaram as medidas que regulamentam a pescaria desse
recurso, defronta-se, em vários momentos, com posições assumidas e,
em seguida, radicalmente modificadas ou negadas, sem que nenhum
novo dado científico tenha surgido. Essa injustificada flutuação de
recomendações parece indicar que especialistas negligenciam
informações e resultados científicos no ato de sugerir alternativas de
medidas de gestão. Ao contrário, apóiam-se em dados e análises parciais
para defenderem ou advogarem medidas reivindicadas pelo setor
produtivo. Assim, colheram os menores desgastes diante dos usuários
do recurso. Não perceberam que, assim procedendo, além de
renunciarem aos seus papéis fundamentais, poderiam estar contribuindo
para comprometer o futuro daquela pescaria.
Do exposto, pode-se inferir pela boa experiência obtida com os
GPEs, foro multiinstitucional, independente e multidisciplinar, e dos
cuidados que se deve ter com assessorias individuais ou personalizadas
e de quem não consegue se isentar das pressões legítimas ou não dos
usuários de determinado recurso.
189
5
Conclusão e sugestões
“O futuro não está na repetição das mentiras, mas
no casamento do potencial econômico com a ética, no uso
correto desse potencial para erradicar a pobreza.” 38
Cristovam Buarque
Neste capítulo serão apresentadas algumas considerações

e conclusão em resposta às hipóteses levantadas e formuladas
possíveis alternativas de soluções para o problema da pesca brasileira.
5.1 Algumas Considerações e Conclusão sobre a Per-

gunta-Hipótese
Inicialmente serão apresentadas as conclusões sobre cada

uma das variáveis utilizadas para testar ou verificar as hipóteses
inicialmente formuladas, diante das discussões e resultados
apresentados nos itens anteriores.
• Comportamento da produção nacional dos recursos

pesqueiros marinhos, nos últimos 40 anos
A produção total da pesca marítima nacional cresceu até

1985, passando a decrescer nos anos seguintes e até 1990. Desde
então tem apresentado alguma flutuação com uma tendência de
38
Incentivos decentes. Artigo de autoria do Prof. Cristovam Buarque, publicado no Jornal
Correio Braziliense de 20/09/2000 (http://www2.correioweb.com.br/cw/2000-09-20/
mat_8721.htm).
estagnação. Entre os especialistas em pesca extrativa marinha,

domina o entendimento de que não se deve esperar significativo
incremento na produção extrativa marítima nacional, e que esse
incremento pode ser mais representativo em decorrência da
recuperação dos estoques em situação crítica de sobrepesca e
daqueles hoje rejeitados como fauna acompanhante, do que da
utilização de novos recursos disponíveis nas águas jurisdicionais.
• Porcentagem dos principais recursos marinhos

considerados na literatura especializada como
plenamente explotados, sobrepescados, esgotados ou se
recuperando do esgotamento
Uma revisão nos relatórios das últimas reuniões de todos

os GPEs sobre os recursos que suportam as principais pescarias
brasileiras confirmou a constatação de Dias-Neto & Dornelles (op.
cit.) de que mais de 80% dos principais recursos encontram-se
plenamente explotados, ou sob excesso de explotação, ou até
esgotados, ou se recuperando de tal nível de utilização.
• Resultados obtidos com a gestão de três dos principais

recursos pesqueiros marinhos
Os estudos de caso demonstraram que:
√ a sardinha, o recurso mais importante em volume de

produção e com possibilidade de ser acessível aos
consumidores de baixa renda, enfrenta a situação de
colapso mais grave da história de sua pescaria;
√ a lagosta, o recurso mais importante, em termos de
geração de divisas, apresenta uma elevada
instabilidade, com sobrepesca em áreas específicas e
com um futuro incerto; e
√ o camarão da costa norte, o único exemplo de gestão
bem-sucedida no Brasil, até pouco tempo atrás,
apresenta evidências de ter entrado em uma fase de
sobrepesca e com prognóstico duvidoso.
192
• Comportamento dominante do Estado brasileiro no

processo de gestão, tomada de decisão, uso dos
instrumentos de políticas e uso de informações científicas
O Estado comportou-se, dominantemente, como

patrimonialista, com nuanças neoliberais, especialmente quando
discriminou o pescador artesanal, promoveu a dilapidação dos
principais recursos, possibilitou o comprometimento da
rentabilidade das pescarias, causou subemprego e desemprego, e
manteve uma espécie de “exército de reserva” de trabalhadores
para atender à demanda do segmento industrial da pesca.
Possibilitou, também, excessiva promiscuidade entre o
público e o privado, em detrimento do interesse comum da sociedade.
Foi, ainda, amador, ditador, elitista, corrupto e esbanjador. Quando
forte, tinha governos frágeis, quando frágil, tinha governos fortes,
mas, sempre, vulneráveis a interesses das elites.
As políticas elitistas definidas em diferentes períodos nem
sempre levaram em consideração aspectos fundamentais do sistema
de parâmetros estáveis, como a potencialidade de recursos pesqueiros.
E os mediadores políticos não foram capazes de envolver uma das
coalizões relevantes – a da pesca artesanal. Já a burocracia, peça
importante no processo político nos anos de 1960 a 1980, foi
tendenciosa nas estratégias e uso de instrumentos econômicos e
normativos, com os burocratas exercendo um papel forte e
personalístico, seja em seu próprio interesse, ou defendendo os
daqueles que os apoiavam, o que conduziu a resultados negativos
para a Nação. Na primeira metade dos anos de 1990, o uso dos
instrumentos normativos em defesa da sustentabilidade de bens de
propriedade da União levou a resultados positivos, mas desagradou
às elites do setor que passaram a lutar para mudar o arranjo
institucional como forma indireta de atingir seus objetivos. O efeito
imediato desse rearranjo foi a instalação de uma situação caótica,
anárquica e administrativamente inviável, nesse início de século, que
produziu evidentes retrocessos na gestão da pesca no país.
As leis e decretos, sob seus aspectos intrínsecos, não
podiam ser considerados como os principais responsáveis pelos
193
grandes problemas da pesca marítima nacional até meados da

década de 1990. O mesmo não se pode dizer das suas
regulamentações e implementações. O panorama atual é bem mais
complexo e se não for rapidamente corrigido, poderá inviabilizar
qualquer tentativa de recuperar e manter a pesca marítima nacional
em níveis sustentáveis.
O conhecimento científico disponível foi negligenciado,
as recomendações dos GPEs foram, em parte, desvirtuadas, o que
contribuiu inquestionavelmente para que a crise atingisse e
permanecesse como uma das lamentáveis características do setor
pesqueiro nacional, há mais de uma década.
• O desempenho do setor com ênfase para as

representações políticas, as condições sociais e econômicas
dos segmentos envolvidos com a pesca marítima
A pequena produção ou o artesanato mantém-se

desarticulada e inadequadamente representada, não conseguindo
formar uma coalizão capaz de fazer valer seus interesses. Já a pesca
industrial tem sido eficiente na dilapidação do patrimônio público,
porém sem demonstrar capacidade de construir um consenso para
os problemas específicos como a sobrepesca da sardinha, o
arrendamento de barcos estrangeiros, etc. Ademais, a atuação
política tem sido prejudicada pela indevida delegação de
competência de representar os interesses do setor a uma elite que,
sistematicamente, defende os interesses de uma minoria.
O desempenho da produção, os aspectos econômico e
social têm ficado bem aquém do previsto pelas políticas. O setor
sobrevive, há mais de uma década, sob o constante fantasma da
crise e com perspectivas nada animadoras, enquanto importante
contingente de pescadores vive em condições socialmente injustas.
Os resultados sinteticamente apresentados para cada uma
das variáveis parecem não deixar dúvidas de que a gestão do uso
sustentável dos recursos pesqueiros, nos últimos 40 anos, conduziu
a um quadro insatisfatório ou, mesmo, a um significativo fracasso.
Isto posto, e considerando que historicamente o Estado
exercia a tutela sobre os recursos pesqueiros, a Constituição
194
Brasileira de 1988 veio consagrar esses recursos como de propriedade

da União, reforçando, portanto, a necessidade da tutela do Estado
sobre os mesmos.
Considerando também que as bases teóricas sobre gestão
pesqueira eram conhecidas, ainda que por uma pequena parcela
dos especialistas nacionais, e que o conhecimento científico existente
nos últimos 25 anos, apesar de não ser o ideal, era suficiente para
fundamentar a adequada tomada de medidas de gestão para a
promoção do uso sustentável dos recursos pesqueiros, cabe indagar:
o Estado brasileiro fracassou na missão de promover a gestão do
uso sustentável dos seus recursos pesqueiros marinhos? Hipótese
central deste trabalho.
As bases conceituais, conhecimentos, informações, dados,
argumentos e demais elementos até aqui abordados parecem não
deixar dúvida de que o Estado brasileiro fracassou na missão de
promover o uso sustentável dos recursos pesqueiros, sendo portanto,
o principal responsável pela crise da pesca marítima nacional.
A verificação da hipótese central leva a que se pondere
que as três outras perguntas-hipótese passem a ter papel secundário
e previsível, pois podem ser consideradas conseqüência do fracasso
do Estado. Em termos teóricos e conceituais a afirmação de Diegues
(1983), transformada em pergunta por Marrul-Filho (2001), sobre
se “(...) a pesca contém em si o germe de sua própria destruição?”,
só apresentaria possibilidade de ter resposta positiva se fossem
considerados somente casos em que a pesca ocorresse sobre recursos
de propriedade comum e de livre acesso. Nestes casos, seriam
elevadas as possibilidades de dominar o comportamento descrito
por Hardin (1968), combinado com a observação apresentada por
Berkes (1989), conhecido como “a tragédia dos comuns”.
Para recursos com propriedade definida, portanto com
possibilidade do controle do acesso, tal assertiva parece inválida.
Especialmente se forem considerados os conhecimentos acumulados
nos últimos cinqüenta anos e o arcabouço legal, nacional e
internacional, já disponíveis, a não ser que o “proprietário” seja
incapaz ou, por alguma outra razão, não queira aplicá-la para as
suas pescarias. Mas, neste caso, não seria um problema de
característica intrínseca da pesca.
195
Já o excesso de esforço de pesca, apesar de ser considerada

a face mais visível da crise de uma pescaria, é, na realidade,
conseqüência do fracasso de uma gestão. Por sua vez, a visão de
curto prazo e a ganância dos usuários só poderiam ser responsáveis
pela crise em situações de total fragilidade do aparato institucional
do Estado.
Esta foi a resposta a que se chegou. Mas quais são as
possíveis alternativas para superar as dificuldades e encontrar
caminhos para sair da crise? Este é o desafio a ser discutido no
próximo item.
5.2 As Possíveis Alternativas de Solução
Alternativas de solução serão abordadas considerando os

seguintes aspectos: um novo olhar para o problema, modelo
proposto, estratégia para implementação e possíveis riscos.
5.2.1 Um novo olhar para o problema
“O pior cego é aquele que não quer ver.”
Ditado popular
Mesmo reconhecendo possíveis problemas decorrentes da

qualidade dos dados da série estatística da FAO sobre a pesca
marítima mundial, conforme abordado por Watson & Pauly (2001),
parece ser inquestionável a existência de uma crise mundial no uso
dos recursos pesqueiros marinhos (Pauly et al., 1998 e FAO, 2000).
Esta é de maior ou menor gravidade, nas distintas partes do globo
(Pault et al., 2002) mas em todas elas observam-se significativas
perdas para a socioeconomia e o meio ambiente de vários países, e
até regiões. Concordando com Marrul-Filho (op. cit.), a crise que
domina o setor pesqueiro não se encontra isolada, é parte integrante
da crise ambiental que atinge a humanidade.
Sosa (1996) alerta que essa crise ambiental deve ser situada
em seu justo termo, evitando minimização, pois a humanidade
encontra-se ante um fenômeno qualitativamente distinto e vivendo
196
uma crise de modelo de civilização e de progresso. Apesar de

derivar de uma crise de tamanhas dimensões, na pesca domina
uma forte tendência para um consenso de que sua parte mais visível
decorre do excesso de esforço de pesca.
Uma dúvida que se coloca nesse trabalho está relacionada,
justamente, com essa forte tendência para o consenso. Até que ponto
o excesso de esforço de pesca é causa da crise ou conseqüência do
fracasso da gestão empreendida por estados ou instituições
internacionais? As discussões até aqui apresentadas fortalecem a
assertiva de que o excesso do esforço de pesca é fruto do fracasso
ou equívoco de políticas nacionais e internacionais, executadas no
decorrer da segunda metade do século XX.
Por concordar com esse entendimento, propõe-se um novo
olhar sobre a questão e, nesta nova visão, não se pretende deixar
dúvida de que o sobreuso ou a crise decorre do fracasso da gestão
do uso dos recursos pesqueiros praticada por determinado estado
ou órgão internacional e que o excesso de esforço de pesca,
dominantemente considerado como a parte mais visível, é uma
conseqüência desse fracasso. Defende-se, portanto, que se assim
não for entendido, dificilmente os problemas serão superados.
Considerando que a pesca marítima brasileira é um desses
casos de crise, pretende-se, a seguir, vendo com este novo olhar,
discutir a sua especificidade e formular algumas alternativas de
solução para superá-la.
Um primeiro ponto a ser considerado é que se existe
consenso quanto à situação de crise da pesca nacional, não existe
quanto às causas e, muito menos, quanto aos caminhos de solução.
A seguir se ilustram algumas das causas, sob o ponto de vista de
distintos segmentos sociais, direta ou indiretamente envolvidos com
a questão da pesca.
Para o pescador artesanal, dependendo do interlocutor
ou do momento do debate, o responsável pode ser o governo que
não o apoiou, ou a pesca empresarial, que com seus grandes barcos
e redes dizima os cardumes.
Já para o empresariado, também com posições bastante
variadas, pode ser a falta de incentivo, a falta de políticas, o
desrespeito aos outros – inclusive dos seus pares, nunca dele próprio
197
– as medidas de regulamentação, a poluição, a degradação

ambiental ou os cardumes que “desapareceram”.
Para os diferentes segmentos do Estado – quando têm
alguma posição – pode ser o MMA e o Ibama que só pensam em
preservar os recursos, ou o Mapa que só pensa em aumentar a
produção e as exportações, ou o próprio setor produtivo que só pensa
no curto prazo e em incentivos (ganhar dinheiro fácil), entre outras.
Para os ambientalistas – quase sempre ausentes no debate
das questões pesqueiras, mas sempre com opiniões categóricas – o
responsável é a pesca em si, predatória e insustentável; a fragilidade
do Estado e dos poderes constituídos; o extrativismo desenfreado e
imediatista dos usuários; a degradação do ambiente, etc.
Para a comunidade científica é a falta de apoio à pesquisa;
a ineficiência do Poder Público; o desrespeito às recomendações
que formula para subsidiar a tomada de decisão; as técnicas de
pesca predatória; o excesso da capacidade de pesca; as políticas
deficitárias, etc.
Por mais distintos que possam ser os interlocutores e
divergentes forem as causas que apontam para a crise, todos
acabam por ter razão em algum dos aspectos que levantam.
Portanto, a inexistência de consenso entre os diferentes
atores sociais tem sido obstáculo para a construção de uma
governança39 capaz de levar à implementação de medidas que
conduzam ao uso sustentável dos recursos pesqueiros. É necessária
a construção de um “pacto” entre desiguais e diversos, para
assegurar hoje a qualidade de vida das gerações futuras (Bartholo
Jr. & Bursztyn, 2001).
Para que isso seja possível é fundamental que todos os
segmentos sociais envolvidos mudem significativamente suas formas
imediatistas de lidarem com a escassez, tão bem representada pelas
declarações: “enquanto se tem, se tira, e quando acabar para um,
acaba para todos”, ou “vamos comer e beber hoje, pois amanhã
estaremos mortos”, pois como ponderam Bartholo Jr. & Bursztyn,
39
Entende-se governança como a “capacidade de ação do Estado na formulação e
implementação de políticas públicas e consecução de metas coletivas” (Eli Diniz apud
Araújo, 2002).
198
(op. cit.) podem ser significativas para mortais sem futuro, mas
para mortais com futuro, que conhecem o encadeamento de
nascimentos e mortes, o reconhecimento da responsabilidade pela
perenização da vida, fundada no fato elementar da reprodução
ser tão constitutiva da economia como é o interesse próprio,
fundado no lucro ou no metabolismo.
É forçoso que se reconheça, portanto, que parte do setor
pesqueiro brasileiro, especialmente aquela elite que representa os
empresários e que lidera o Conepe, ao apresentar tal
comportamento, demonstra defasagem de 20 a 30 anos no tocante
às questões relacionadas com a gestão do uso dos recursos.
O Estado, por sua vez, não deve continuar permitindo que
as práticas patrimonialistas, elitistas, promíscuas, amadoras,
ditatoriais, corruptas e esbanjadoras continuem a ser utilizadas em
detrimento do uso sustentável dos recursos da União.
Ademais, o Estado, na qualidade de ator privilegiado na
gestão do uso dos recursos pesqueiros, deveria buscar formas
participativas e cientificamente embasadas de formulação,
implementação e avaliação de políticas de gestão do uso dos
recursos, sem perder, porém, sua qualidade de ser um ator que
também fala em nome das futuras gerações e do poder monopolista
capaz de garantir o cumprimento do direito (Santos, 1996).
5.2.2 Proposta de Modelo de Gestão
“(...)Porque gado a gente marca,

tange, ferra, engorda e mata (...)” 40
Geraldo Vandré & Théo
Há dois elementos fundamentais para a promoção da

gestão sustentável dos recursos pesqueiros. O primeiro é o
aprimoramento do uso das informações, conhecimentos e
instrumentos teóricos já desenvolvidos para o setor. O segundo é o
40
Canção Disparada.
199
aperfeiçoamento das instituições e dos arranjos institucionais

envolvidos com a pesca a fim de torná-los mais democráticos, ou
seja, permitir a efetiva participação e a adequada representatividade
dos segmentos sociais do setor. O confronto de idéias e interesses
de diferentes grupos, mediado pelo Estado, aliado a um controle
social saudável são oportunidades importantes para promover
mudanças de percepções e atitudes, assim como renovar culturas
e instituições defasadas no tempo, e garantir a legitimidade para a
tomada de decisões.
Parte-se também do pressuposto de que a gestão do uso
sustentável dos recursos pesqueiros é, fundamentalmente, uma
questão política, que depende de técnicas, informações e
conhecimentos. Entende-se, ainda, que o adequado equacionamento
dos seus problemas passa, necessariamente, por uma visão de futuro
que guie o foco da atenção para valores e princípios éticos e morais
que coloquem os seres humanos no centro e na razão de ser de um
novo projeto civilizatório (Marrul-Filho, 2000).
Os princípios éticos devem ser norteados para uma
sustentabilidade comprometida com as gerações presentes e,
especialmente, com as futuras. A atenção especial para as gerações
futuras decorre da constatação de, no presente, a quase totalidade
dos principais recursos utilizados pela pesca brasileira já se
encontrarem plenamente explotados, ou sobrepescados, ou se
recuperando dessa última situação e com tendência quantitativa e
qualitativa de agravamento.
A sustentabilidade, por sua vez, pressupõe compatibilização
entre objetivos sociais, econômicos e ambientais e que, reconhecendo
a diversidade cultural, propugna-se por eqüidade e justiça social
(Marrul-Filho, 2001).
O Estado deve estar comprometido, seriamente, com esses
princípios éticos e com a definição de implementação de políticas
públicas. Assim, defende-se que um modelo de formulação de
políticas, similar àquele apresentado por Sabatier (1988) seja
adotado. Esse modelo permite que características intrínsecas do
setor, que integram os sistemas de parâmetros estáveis e externos
e, no subsistema de política, o Estado deve desempenhar o papel
200
de mediador político entre as coalizões de interesses, sem jamais

perder de vista que a pesca utiliza um bem da União e o
compromisso é com a defesa do interesse da sociedade.
Assim, considerando a dominialidade dos recursos
pesqueiros e as características da pesca, o Estado poderia adotar
uma política para direcionar o processo de apropriação dos
recursos. Esta política deve considerar, portanto, as características,
limites e possibilidades da produtividade do mar que banha a costa
brasileira, e estar fortemente voltada para o resgate e fortalecimento
da pesca artesanal ou de pequena escala. Porém, abolindo qualquer
resquício de paternalismo e de patrimonialismo.
É fundamental o retorno imediato da totalidade das
competências de promover a gestão do uso dos recursos pesqueiros
para a área ambiental do Poder Executivo, dado o melhor
aparelhamento técnico e à maior institucionalização do conceito
de sustentabilidade desta área em relação à da agricultura. Isto
certamente contribuiria, significativamente, para a superação de
grande parte dos problemas gerados com a divisão inadequada
dessas competências, o que vem acarretando conflitos dentro do
Executivo, pelo predomínio dos interesses de curto prazo sobre o
uso dos recursos, pela elaboração de proposta de política sem
adequado respaldo na potencialidade, o que tem levando à
impossibilidade de construir caminhos que recuperem os estoques
dos recursos, a economicidade das pescarias e valorize a eqüidade
e a justiça social.
Assim, o modelo proposto deve primar pela participação
democrática e cidadã e perseguir a descentralização sem
negligenciar a visão sistêmica e integradora de ocorrência e uso de
cada recurso, bem como as peculiaridades das distintas formas de
uso ou de cada pescaria. A tomada de decisões deve apoiar-se nos
melhores dados científicos disponíveis; mas a falta de certeza
científica não deve se constituir em obstáculo às decisões,
especialmente quando existirem evidências de risco para os recursos
e para a sustentabilidade das pescarias. Defende-se, pois, a aplicação
plena do princípio precautório, sempre que necessário. Em
decorrência, deve-se apoiar de todas as formas (materiais, técnicas,
201
humanas e estruturais) a geração de dados e informações científicas

e o aprimoramento do conhecimento sobre cada recurso explotado
ser uma preocupação permanente.
Entende-se, ainda, que a implementação do modelo exige
a revisão das leis básicas que hoje norteiam a pesca brasileira, em
especial o Decreto-Lei n. 221/67, tornando-as compatíveis com os
avanços conceituais ocorridos nas últimas décadas. Esta
necessidade decorre, no plano nacional, das mudanças advindas
com a Constituição Federal de 1988 e, no internacional, da
Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar – vigente
desde 1994; do Acordo da ONU sobre Espécies Tranzonais e
Altamente Migratórias, de 1995; e do Código de Conduta para a
Pesca Responsável, de 1995.
Esforço específico deve ser dispensado ao
acompanhamento do Projeto de Lei sobre um “novo” Código de
Pesca, em tramitação na Câmara dos Deputados, já que a versão
aprovada na Comissão de Agricultura, de autoria do Conepe, e
apoiada pela Frente Parlamentar da Agricultura, é
conceitualmente equivocada quando aborda os objetivos e
instrumentos de gestão, retrógrada ao repassar ao Mapa todas as
competências sobre gestão da pesca, e inconstitucional, pois
somente projetos do Poder Executivo podem definir competências
e criar órgãos.
Aqui parece fundamental que se levem em conta as
ponderações de Howlett & Ramesh (1995) de que as estruturas da
burocracia talvez tenham maior efeito no processo de políticas
públicas, especialmente em nível setorial. Por sua vez, os burocratas
são peças-chave no processo político e figuras centrais em muitos
subsistemas.
Acompanhar e avaliar a aplicação das medidas de gestão
adotadas deve ser, também, meta inquestionável.
O modelo de gestão proposto fundamenta-se na
estruturação de um arranjo institucional que integre questões
nacionais, regionais e das diferentes pescarias, e composto por
(Figura 5.1):
202
Figura 5.1 – Proposta de estrutura do arranjo institucional do modelo de

gestão do uso dos recursos pesqueiros no Brasil.
• Comitê Superior de Gestão sobre o Uso Sustentável dos Recursos

Pesqueiros – CSG;
• Comitês de Gestão, por Recurso Pesqueiro ou Região – CGRs;
• Subcomitês de Gestão, por Unidade Federativa – SCGUF;
• Comitê de Assessoria Científica à Gestão do Uso Sustentável
dos Recursos – CAC;
• Subcomitês de Assessoria Científica, por Recurso Pesqueiro ou
por Região – SCACs;
• Comitê de Acompanhamento da Implementação das Medidas
de Gestão – CAIMG; e
• Subcomitês de Acompanhamento da Implementação das
Medidas de Gestão, por Recurso Pesqueiro ou Região –
SCAIMGs.
203
Propõe-se que cada uma das instâncias anteriormente

mencionadas tenha o seguinte papel e composição básica:
• Comitê Superior de Gestão sobre o Uso Sustentável dos

Recursos Pesqueiros – CSG
O CSG teria um duplo papel: propor ao Poder Executivo

macropolíticas para a gestão do uso sustentável dos recursos
pesqueiros e deliberar, em consonância com a macropolítica adotada,
quanto aos objetivos, pontos de referências e medidas de gestão a
serem implementadas para cada recurso explotado.
Em decorrência do seu papel, deve ser composto pelas
autoridades máximas dos órgãos do Poder Executivo, das
entidades de classe e da sociedade civil organizada, e presidido
pelo representante do órgão responsável pela gestão do uso
sustentável dos recursos. Citam-se, como exemplo: MMA, Mapa,
Ibama, Conepe, CNP, Monape, Presidentes do CGR, CAC e
CAIMG, etc.
• Comitês de Gestão por Recurso Pesqueiro ou Região – CGR
O CGR deve ter o papel de assessorar o CSG na definição

de objetivos, pontos de referência e medidas a serem adotadas
para cada recurso explotado. As propostas aprovadas no âmbito
do CGR deverão ter como base os diagnósticos, sugestões e
recomendações formuladas pelo CAC e SCGUFs. Deve ser
composto pelos presidentes do CAC, dos SCAC dos SCGUFs, do
CAIMG e dos SCAIMGs, e presidido pela autoridade nacional
diretamente responsável pela gestão do uso sustentável dos
• Subcomitês de Gestão, por Unidade Federativa – SCGUFs

(SCG/AP, SCG/PA, SCG/SC, etc.)
Os SCGUFs têm a função de assessorar o CGR. Para tal,

deverão ter como base os diagnósticos, sugestões e recomendações
dos CACs e a especificidade do seu estado.
204
A composição deverá contar com representantes do Poder

Executivo Federal e estadual da Unidade da Federação na qual o
recurso seja importante para a sua pescaria, representantes das
entidades de classe e da sociedade civil organizada, e ser presidida
pelo representante estadual do órgão federal responsável pela gestão
do uso sustentável dos recursos pesqueiros.
• Comitê de Assessoria Científica à Gestão do Uso

Sustentável dos Recursos – CAC
O CAC tem a finalidade de propor ao CSG e CGR

objetivos, pontos de referência e medidas a serem adotadas para a
gestão de cada recurso explotado. Para tal deverá tomar como base
os diagnósticos, as sugestões e as recomendações dos SCACs.
Composto pelos presidentes dos SCACs, poderá contar
com a participação eventual de especialistas e ser presidido por
um de seus pares.
• Subcomitês de Assessoria Científica, por Recurso

Pesqueiro ou por Região – SCACs
Destinam-se a elaborar diagnósticos sobre a situação de

cada um dos recursos pesqueiros ou de cada região ou ambiente
considerado e propor ao CAC objetivos, pontos de referência e
medidas para a gestão dos seus usos.
Sua composição deve contemplar os mais renomados
pesquisadores das distintas instituições que pesquisam o recurso
em questão. Sua base poderá ser os atuais GPEs.
• Comitê de Acompanhamento da Implementação das

Medidas de Gestão – CAIMG
O seu objetivo principal é coordenar o trabalho dos

SCAIMGs de acompanhamento da implementação das medidas
de gestão estabelecidas para os recursos pesqueiros nacionais ou
para uma determinada região. Assessora o CSG e o CGR sobre a
205
efetividade das medidas, elaborando, periodicamente, relatórios de

acompanhamento e propondo adequações, prioridades e meios
para melhoria na implementação das medidas.
Composto pelos presidentes dos SCAIMGs, pode contar
com a participação eventual de especialistas e presidido por um de
seus pares.
• Subcomitês de Acompanhamento da Implementação das

Medidas de Gestão, por Recurso Pesqueiro ou Região –
SCAIMG
Buscam acompanhar e elaborar relatórios periódicos sobre

a situação da implementação das medidas de gestão em seu estado,
ou unidade federativa, para serem submetidos ao CAIMG. Devem
relacionar os resultados, principais pontos de estrangulamento e
possíveis caminhos de solução.
São compostos por representantes dos órgãos de
fiscalização na implementação das medidas, nos estados, assim
como dos segmentos sociais diretamente envolvidos e instituições
correlatas. Devem ser presididos pelo representante do órgão
federal responsável pela fiscalização.
Os Subcomitês de gestão (SCGs) e de acompanhamento da
implementação das medidas (SCAIMGs) podem ter, ainda, desde que
conveniente, um rebatimento nos municípios em que um determinado
recurso seja importante para a socioeconomia e a bioecologia.
Defende-se, ainda, a elaboração e aprovação legal de um
regimento detalhando as competências, atribuições, composição,
periodicidade das reuniões ou sistemática de trabalho, custeio das
atividades, etc., para cada comitê e respectivos subcomitês.
É necessário esclarecer também que, quando a gestão for
por recurso, as reuniões ou trabalhos só deverão envolver aqueles
subcomitês de gestão (SCGs) em cujo estado o recurso ocorre. No
caso da gestão, por área, só participarão os subcomitês dos estados
por ela abrangidos.
Considerando, finalmente, os vários pontos em comum
entre esta proposta e aquela formulada por Marrul-Filho (2001) e
denominada de co-gestão – com o objetivo de re-regular o uso dos
206
recursos pesqueiros – sugere-se uma confrontação delas buscando

as possíveis complementações, quando não conflitarem.
Adianta-se, por oportuno, a concordância conceitual e
utópica com a proposta político-institucional formulada por
Marrul-Filho (op. cit.), representada por um arranjo
institucional composto de dois espaços comunicativos – um
nacional e outro por recurso, ecossistema ou região, e que pode
se desdobrar em quantos subespaços forem necessários. Essa
concordância, entretanto, não significa que se acredite que a
sua implementação possa viabilizar a construção de consenso
para permitir a construção de alicerces para a superação da crise,
no curto prazo.
A descrença é motivada pela heterogeneidade de interesses
dentro e entre as categorias, aliada ao fato de essas estruturas de
representação não conseguirem, historicamente, construir coalizões
que reflitam interesses das subcategorias, seja de empresários,
armadores, ou pescadores. O que é agravado pelo fato de nem todos
os pescadores, armadores e empresários serem filiados a tais
estruturas representativas.
Não se deve esquecer também que existe elevado grau de
desconfiança entre significativa parcela dos segmentos sociais (de
empresários, armadores, pescadores, etc.) e o Estado, ou ponderável
parcela do seu aparelho burocrático, o que certamente dificulta a
construção de uma “(...) ação comunicativa eficiente, em que os
melhores argumentos tenham uma chance real de prevalecer diante
das visões instrumentais dos atores políticos e econômicos
tradicionais.” (Leis, 1997).
Contribui ainda, para essa descrença, as diferentes razões
que os atores envolvidos no processo de gestão do uso dos recursos
pesqueiros apresentam para justificar a crise.
Essas dificuldades fazem com que se acredite que a
construção dos espaços comunicativos dentro das próprias
organizações que representam pescadores, empresários e
armadores e destas com o Poder Público, como forma de superar a
heterogeneidade, seja bastante morosa, o que poderia agravar a já
aguda crise de sustentabilidade das principais pescarias.
207
5.2.3 Estratégias para implementação
“(...) Quem sabe faz a hora,

não espera acontecer (...)” 41
Geraldo Vandré
O modelo proposto ou outro qualquer que seja adotado

deve favorecer condições para que se construa uma governança
capaz de mudar o comportamento e os resultados da gestão
pesqueira no Brasil, dos últimos quarenta anos.
É possível que um primeiro movimento objetive
promover uma mobilização social que possa possibilitar o
surgimento de bases para essa governança. A mobilização aqui
referida é aquela definida por Toro (1996), que afirma que
“mobilizar é convocar voluntários a um propósito com interpretação
e sentidos compartilhados”. De acordo com esta concepção, a
mobilização social se distingue da “manipulação, persuasão e
chantagem pública”, por ser, ao mesmo tempo, “um ato de
liberdade e de paixão”, que somente se realiza quando há
participação consciente e espontânea dos sujeitos nela envolvidos.
Para esse autor, uma proposta de mobilização se concretiza
quando três condições são atendidas. A primeira diz respeito à
existência de um propósito preciso que corresponde a expectativas
e percepções dos atores sociais. Este propósito, denominado
imaginário, além de despertar paixão, deve também direcionar a
formulação das metas e dos procedimentos para se atingir o objetivo
da mobilização.
A outra condição refere-se à necessidade de pessoas
qualificadas para atuarem como multiplicadores. Este
multiplicador, também chamado de reeditor, deve ter capacidade
de “negar, transmitir, introduzir e criar sentidos” e, também, de
“modificar as formas de pensar, agir e atuar do público” ao qual
está vinculado.
41
Canção Para dizer que não falei de flores.
208
O terceiro aspecto fundamental da mobilização está

relacionado com o processo de coletivização da prática dos
reeditores. Diz-se que há coletivização quando cada reeditor tem a
certeza de que os outros reeditores, de sua categoria, estão fazendo
o mesmo que ele faz, a partir de idêntico imaginário.
A mobilização, como ato intencionado, necessita da ação
de um produtor social, entendido como pessoa ou instituição
com legitimidade, capacidade técnica e financeira para fazer
uma proposta de mobilização à sociedade. O produtor social,
além de propor idéias, organizar finanças e equipes, articular
atores sociais, identificar reeditores, também, de alguma forma,
deve interpretar a intenção de sentidos que se quer imprimir a um
imaginário específico.
Essas condições são perfeitamente possíveis de serem
propiciadas pelo modelo aqui defendido.
Um primeiro ponto a ser considerado é a constituição formal
dos comitês e subcomitês anteriormente apresentados. O passo
seguinte deve ser o CSG, a partir dos dados e informações
disponibilizadas pelo CAC e CGR, propor ao Poder Executivo
macropolíticas para a gestão do uso sustentável dos recursos
pesqueiros. Deliberar, em consonância com a macropolítica, proposta
e aprovada, quanto aos objetivos, pontos de referência e medidas de
gestão a serem implementadas para cada recurso explotado.
Defende-se como um aspecto fundamental da
macropolítica, a revisão da moldura institucional hoje existente,
em especial, no tocante à divisão das competências relacionadas
com a coordenação do processo de gestão do uso sustentável dos
recursos pesqueiros. Superadas as dificuldades institucionais, tem-
se como primeiro teste do modelo aqui proposto a definição dos
objetivos, dos pontos de referência e das medidas de ordenamento
para cada recurso, associados a um processo de mobilização social.
Outro ponto crucial a ser observado é a exigüidade de
tempo disponível para que o arranjo institucional criado comece a
operar. A situação crítica de grande parte dos principais recursos
explotados não permite que o prazo de implementação seja
prorrogado por muito tempo, sob pena do risco de agravamento
do estado já agudo de alguns recursos, como, por exemplo, a
209
sardinha. Uma falha nesse processo contribuiria para aguçar a falta

de confiança entre os parceiros (público e privado) levando a um
descrédito no modelo proposto antes de chegar a ser testado.
Caso a implementação desse modelo, ou de alternativa
similar não favoreça, no curto prazo, a construção de consensos
para a gestão do uso sustentável dos recursos pesqueiros – com a
possibilidade de recuperação daqueles em situação crítica e dos
aspectos socioeconômicos das pescarias, sem comprometer os demais
recursos – é preciso romper com as práticas onerosas, desgastantes
e ineficientes, historicamente empregadas.
Nesse contexto, uma alternativa seria o Estado, apoiando-
se no modelo de gestão apresentado, induzir a construção do
consenso. Neste sentido, defende-se negociar com as forças sociais e
políticas envolvidas, uma “regulamentação simplificada”, traduzida
na suspensão, por um período de 2 a 3 anos, das medidas específicas
para cada recurso ou pescaria, contemplando regulamentações como:
tamanho mínimo de captura, defeso, controle ou limitação da frota,
tamanho de malha, etc. Deste modo, passaria a existir somente a
definição de áreas de atuação para a pesca artesanal, ou de pequena
escala, e industrial ou empresarial, e um sistema de licenciamento,
por área de atuação, para os barcos em operação.
A área de atuação de toda e qualquer pesca industrial ou
empresarial poderia ser, por exemplo, a partir das 10 milhas
náuticas da linha da costa. Já a pesca artesanal ou de pequena
escala poderia ser exercida a partir da linha da costa e até onde
ocorresse o recurso, alvo da sua pesca, e os seus barcos tivessem
autonomia para operar.
Esta estratégia poderia agravar, num curto prazo, a crise
da pesca nacional – provocar um “caos administrado”. Mas, se bem
negociada e fiscalizada, poderia favorecer a construção de consenso,
no período subseqüente. A expectativa é de que uma adequada
implementação desta estratégia, o que exige controle e fiscalização
eficientes, favoreceria a adequada compreensão das verdadeiras
causas da crise da pesca marítima nacional, aqui entendida como o
fracasso do Estado em promover a gestão do uso sustentável dos
recursos. Isto, associado ao domínio da visão de curto prazo dos
210
usuários, propiciou o crescimento excessivo do esforço sobre os

principais recursos, ocasionando a sobrepesca e a crise.
Acredita-se que o excesso de capacidade de pesca para os
principais recursos explotados no Brasil, associado à situação de
sobrepesca, ao trabalho de mobilização social dos segmentos
interessados e à regulamentação simplificada, deixaria o ambiente
propício à construção de diagnósticos e prognósticos únicos ou à
formação de consenso entre os diferentes atores.
Entende-se que essa estratégia de regulamentação
simplificada, por representar forte ruptura da histórica postura
política, poderia sinalizar aos principais atores sociais que o Estado
estaria abandonando a gestão do “faz-de-conta” para coordenar
um processo de construção de bases para um “novo modelo de
gestão”. Neste, a sustentabilidade no uso dos recursos seria o
principal alvo e não o formalismo técnico-burocrático e
patrimonialista de antes.
A alternativa da regulamentação simplificada exige,
entretanto, que algumas pré-condições sejam incondicionalmente
adotadas, destacando-se as seguintes:
• Suspender todo e qualquer sistema de incentivo ou

isenção fiscal para a pesca;
• Suspender a emissão de licenças de pesca para novos
barcos, independentemente da pescaria e do recurso-alvo;
• Mudar o sistema de licenças que deveria ser
exclusivamente por área – os barcos já licenciados
poderiam capturar qualquer recurso que ocorresse dentro
da área para a qual é autorizado a pescar;
• Reforçar e fortalecer os sistemas de controle e fiscalização
da pesca. Só barcos já licenciados deveriam pescar, e nas
suas respectivas áreas;
• Fortalecer o sistema nacional de pesquisa e geração de
dados de pesca;
• Retornar a coordenação da gestão de todos os recursos
para a área ambiental;
• Investir fortemente no processo de mobilização social para
as questões relacionadas com a pesca marítima nacional.
211
Estariam, ainda, fora da regulamentação simplificada os

recursos tranzonais e altamente migratórios. Para estes recursos deveria
ser adotado o sistema de gestão definido em fóruns ou instrumentos
internacionais, dos quais o Brasil é membro ou signatário.
O pressuposto básico para a adoção da estratégia
anteriormente apresentada é o de que o Estado não conseguiu ou
não quis, até o momento, criar as condições políticas e institucionais
mínimas que possibilitassem a promoção do uso sustentável dos
seus recursos pesqueiros. O máximo que conseguiu foi, com elevados
gastos políticos, institucionais e financeiros, implementar medidas
paliativas que adiaram o colapso no uso dos seus principais recursos
e contribuíram para o prolongamento do sofrimento dos segmentos
sociais envolvidos.
Enfim, o propósito maior é romper esse ciclo vicioso de
mentiras e “faz-de-conta” em que se encontra envolvido o Estado,
quando pautou sua estratégia de gestão no comando e controle,
mas não perder de vista, contudo, o objetivo principal de
promover o uso sustentável dos recursos pesqueiros para as
presentes e futuras gerações.
5.2.4 Possíveis riscos
“(...) O mar engolindo lindo!

E o mau engolindo rindo! (...)” 42
Edinardo
Todo processo de implementação de políticas para o uso

sustentável dos recursos pesqueiros envolve riscos de fracasso em
função de incertezas, de dificuldades em definir e ajustar os
instrumentos da política e de falhas em obter o necessário apoio das
instituições implementadoras. O modelo proposto não foge à regra e
entre as várias dificuldades, riscos e incertezas, vislumbram-se:
42
Canção Longarinas.
212
• A fragilidade atual do Estado e o refluxo pelo qual passa

o interesse da sociedade para as questões ambientais, bem
como o recrudescimento das áreas econômica e política
contra as questões relacionadas com a preservação
ambiental no país, evidencia o corte orçamentário para
2002. Essas posições são retrocessos em várias áreas e
atividades, tanto na esfera do Poder Executivo, quanto
do Legislativo.
• O conflito de competências e o clima de competição
dentro da estrutura administrativa do Estado. Esta
questão, conceitualmente insustentável, é capaz de,
sozinha, inviabilizar qualquer possibilidade de sucesso
no processo de gestão.
• A desconfiança e o descrédito entre os interlocutores do
Estado e aqueles da iniciativa privada. Falta a eles, ainda,
legítimo respaldo de suas bases quanto ao que
reivindicam ou decidem.
• O descrédito nos resultados das pesquisas, por parte do
setor produtivo, especialmente o industrial ou empresarial.
• O Congresso, dividido em várias partes: uma iludida com
o mito da produtividade infinita ou com a possibilidade
de crescimento ilimitado da produção da pesca nacional;
outra submetida à pressão que tem por base informações
falsas; uma terceira que defende interesses específicos
em detrimento do conjunto da sociedade; e outras. É
difícil encontrar no Congresso alguém nivelado sobre a
realidade da pesca marítima nacional, o que representa,
sem dúvida, grande desafio a ser superado.
• A falta de cultura quanto à definição de políticas e,
principalmente, o respeito a estas quando da sua execução.
Persistem, também, os riscos e incertezas definidos por

Caddy & Mahom (1996) e inerentes ao conhecimento sobre o Estado
ou os processos da natureza, que associados àqueles decorrentes
da estatística, podem prejudicar o diagnóstico da situação,
resultando em decisões inadequadas para a situação real. Acredita-
213
se que o modelo proposto pode contribuir significativamente, se

adequadamente implementado, para superar grande parte dessas
dificuldades, visto que ambos possuem elementos essenciais à gestão
adaptativa43 (Lee, 1993), quais sejam: 1) o grupo técnico-científico
permanente que produz informação necessária para a tomada de
decisão; e 2) arranjo institucional que permite mediar os interesses
envolvidos para se chegar à melhor decisão possível, isto é,
considerando os aspectos sociais, econômicos e ambientais. A
avaliação periódica dos resultados obtidos com cada decisão
permite conhecer o impacto e eventualmente reformular decisões.
Outro risco que se identifica é que o modelo proposto para
a gestão do uso sustentável dos recursos pesqueiros seja, apenas,
parcialmente implementado. Isto pode ocorrer se os comitês forem
“constituídos”, as políticas forem “definidas”, assim como os
objetivos, os pontos de referência e os investimentos de elevadas
somas, e o Estado e o setor privado continuarem adotando os vícios
do passado. A concretização dessa hipótese poderá resultar,
portanto, na continuidade do modelo do “faz-de-conta” de que se
promove a gestão do uso sustentável dos recursos, mas estes e a
atividade continuam, a cada dia que passa, em crise mais aguda.
No que tange especificamente à estratégia da
“regulamentação simplificada”, o risco mais grave pode derivar
da aparente facilidade e simpatia que essa estratégia pode
representar, tanto aos gestores públicos, quanto aos segmentos da
iniciativa privada. O perigo da implementação da “regulamentação
simplificada”, sem que se adotem as necessárias pré-condições, é
tamanho, que se torna relevante alertar para alguns dos seus
principais riscos:
• Caracterização do crime de responsabilidade do Gestor

Público, visto que o gestor torna-se vulnerável ao
enquadramento nessa tipologia de crime ao deixar de
cumprir com o dever de o Estado promover a gestão do
uso dos recursos para as presentes e futuras gerações.
43
Walters & Holling, 1990 (apud Haney & Pouer, 1996) definem gestão adaptativa de
uma forma bastante simples: “aprender fazendo”.
214
• Agravamento da crise social, econômica e ambiental,

que pode ocasionar uma quebradeira geral do setor
pesqueiro privado.
• Agravamento da situação de risco de extinção
econômica ou de estágio crítico de esgotamento dos
principais recursos marinhos, que exigiria prolongado,
oneroso e difícil processo de recuperação dos recursos.
• Caracterização de crime contra o meio ambiente e o
erário, caso não sejam suspensos os incentivos e
subsídios, o que caracterizaria que o Estado utilizou,
propositada e indevidamente, recursos públicos em
benefício de poucos, para promover a dilapidação de um
bem que pertence às presentes e futuras gerações.
• Comprometimento da credibilidade do país e de suas
políticas em fóruns internacionais, especialmente se não
forem excluídas as espécies tranzonais e altamente
migratórias desse processo de gestão.
É justamente em função desses graves riscos que a

utilização dessa estratégia só deve acontecer quando o gestor estiver
seguro de que todas as pré-condições serão atendidas e, mesmo
assim, após ampla discussão com os segmentos sociais diretamente
envolvidos. Do contrário não deve ser tentada.
Como palavras finais, pondera-se que algumas
alternativas, possibilidades e caminhos foram apresentados, resta
acreditar se “quem sabe faz a hora não espera acontecer...”
215
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230
Apêndice
A – Instrumentos Legais Nacionais e Internacionais44
Considerando o nível de relacionamento com a atividade

pesqueira e a equivalência hierárquica, os instrumentos legais foram
agrupados em cinco categorias: leis ordinárias de abrangência direta
ou específica; leis ordinárias de abrangência correlata ou
complementar; decretos federais, instruções ou portarias
normativas, instrumentos internacionais dos quais o Brasil é
signatário e respectivos instrumentos legais que os aprovaram. Estas
categorias serão relacionadas e, quando oportuno, apresentará um
breve comentário sobre os aspectos relevantes.
A.1 Leis ordinárias de abrangência direta ou específica
Trata-se aqui, em ordem cronológica crescente, dos

instrumentos legais com efeito equivalente, dependendo do
princípio constitucional vigente e de abrangência específica, que
regem a atividade pesqueira, tais como leis ordinárias, decretos-lei
e eventuais medidas provisórias, conforme abordados a seguir:
a)Lei-Delegada n. 10, de 11 de outubro de 1962 (revogada)

Cria a Sudepe e dá outras providências.
44
Elaborado a partir do documento de autoria de Saldanha-Neto & Saldanha, 2000 –
Legislação aplicada à pesca extrativa.
b) Decreto-Lei n. 221, de 28 de fevereiro de 1967

Este instrumento, hoje já bastante alterado, “dispõe sobre
a proteção e o estímulo à pesca, e dá outras providências”. Em
relação a outros diplomas legais subseqüentes, normalmente de
caráter restritivo, é conhecido como Código de Pesca Brasileiro e
continua sendo o principal diploma legal que rege a atividade
pesqueira em águas jurisdicionais do país.
Ressalta-se que a sistemática de incentivos fiscais
aplicados à pesca, prevista neste decreto-lei, foi posteriormente
alterada pela edição do Decreto-Lei n. 1.376/74, que dispõe sobre
o Fundo de Investimento Setorial – Fiset (pesca, turismo e
reflorestamento).
c) Lei n. 7.356, de 30 de agosto de 1985

Altera a Lei n. 3.807/60 – Lei Orgânica da Previdência,
determinando a inclusão de dispositivo (§ 3° do artigo 5°) que inclui
os pescadores profissionais, sem vínculo empregatício, na qualidade
de trabalhadores autônomos, quando exercerem a profissão “na
condição de pequenos produtores, trabalharem individualmente
ou em regime de economia familiar, fazendo da pesca sua profissão
habitual ou meio principal de vida e estejam matriculados na
repartição competente”, possibilitando, assim, as suas
aposentadorias no sistema público de previdência.
d)Lei n. 7.643, de 18 de dezembro de 1987

Proíbe a pesca, ou qualquer forma de molestamento
intencional, de toda espécie de cetáceos, tais como baleias, golfinhos
e outros mamíferos aquáticos, nas águas jurisdicionais brasileiras.
e) Lei n. 7.679, de 23 de novembro de 1988

Proíbe a pesca em períodos de reprodução das espécies ou
épocas e locais interditados pelo órgão competente e estabelece
tamanhos mínimos ou cotas de capturas. Proíbe, ainda, o uso de
explosivos ou de substâncias tóxicas, bem como petrechos,
aparelhos ou métodos não-permitidos, assim como o exercício da
pesca sem inscrição, registro ou permissão. Trata também de multas,
penalidades e fiscalização.
232
Apêndice
f) Lei n. 7.735, de 22 de fevereiro de 1989

Extingue a Sudepe, cria o Ibama e dá outras providências.
g)Lei n. 8.287, de 20 de dezembro de 1991

Dispõe sobre a concessão do seguro-desemprego aos
pescadores profissionais que exerçam sua atividade “de forma
artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar, sem
contratação de terceiros”, durante os períodos de defeso ou
piracema. Estabelece que o benefício será pago à conta do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT). Os demais pescadores
profissionais empregados estão amparados pela Lei n. 7.998, de 11
de janeiro de 1990.
h) Lei n. 9.445, de 14 de março de 1997

Concede subvenção econômica ao preço do óleo diesel
adquirido para o abastecimento de embarcações pesqueiras
nacionais, buscando equiparação entre o preço cobrado a
embarcações estrangeiras de pesca e aquele pago pelos proprietários
de embarcações pesqueiras nacionais.
i) Lei n. 9.646, de 27 de maio de 1998

Dispõe sobre a organização da Presidência da República e
dos ministérios e dá outras providências. Foi incluída a divisão entre
os Ministérios do Meio Ambiente e da Agricultura, Pecuária e do
Abastecimento com funções fundamentais voltadas para a gestão
dos recursos pesqueiros e fomento das atividades pesqueiras.
j) Medida Provisória n. 1.999-18/2000 e reedições

subseqüentes, posteriormente editada sob o n. 2.143-33, de maio
de 2001 e reedições subseqüentes
Altera dispositivo da Lei n. 9.646/1998, que dispõe sobre
a organização da Presidência da República e dos ministérios e dá
outras providências.
A.2 Leis ordinárias de abrangência correlata ou

complementar
233
Neste grupo as leis foram condensadas por área temática

afim, ou seja:
a) Política setorial
√ Lei n. 5.764, de 16 de dezembro de 1971: define a
Política Nacional de Cooperativismo.
√ Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981: dispõe sobre a
Política Nacional de Meio Ambiente.
√ Lei n. 7.661, de 16 de maio de 1988: institui o Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro.
√ Lei n. 8.171, de 17 de janeiro de 1991: dispõe sobre a
Política Agrícola.
√ Lei n. 174, de 30 de janeiro de 1991: dispõe sobre
princípios de Política Agrícola (em complemento a
anterior).
√ Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997: institui a Política
Nacional de Recursos Hídricos.
√ Lei n. 9.795, de 27 de abril de 1999: institui a Política
Nacional de Educação Ambiental.
b) Proteção ambiental
√ Lei n. 6.803, de 2 de junho de 1980: dispõe sobre o
zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição.
√ Lei n. 6.902, de 27 de abril de 1981: dispõe sobre a
definição, criação e demais procedimentos para a gestão
de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental.
√ Lei n. 7.797, de 10 de julho de 1989: cria o Fundo
Nacional de Meio Ambiente.
√ Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998: Lei de Crimes
Ambientais.
√ Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000: dispõe sobre a
prevenção, controle e fiscalização da poluição, por
lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou
perigosas, em águas sob jurisdição nacional.
√ Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000: institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação.
234
Apêndice
c) Regulamentação marítima
√ Lei n. 2.180, de 5 de fevereiro de 1954: dispõe sobre o
Tribunal Marítimo.
√ Lei n. 2.419, de 10 de fevereiro de 1955: institui o Serviço
de Patrulha Costeira.
√ Lei n. 7.203, de 3 de junho de 1984: dispõe sobre a
assistência e salvamento de embarcações.
√ Lei n. 7.273, de 10 de dezembro de 1984: dispõe sobre a
busca e salvamento de vidas humanas no mar, nos
postos e nas vias navegáveis interiores.
√ Lei n. 7.542, de 26 de setembro de 1986: dispõe sobre
pesquisa, exploração, remoção e demolição de coisas
ou bens afundados, submersos, encalhados e perdidos,
em águas sob jurisdição nacional.
√ Lei n. 7.652, de 3 de fevereiro de 1988: dispõe sobre o
Registro de Propriedade Marítima.
√ Lei n. 8.617, de 4 de janeiro de 1.993: define o Mar
Territorial, a Zona Econômica Exclusiva e a Plataforma
Continental brasileira.
√ Lei n. 8.630, de 25 de fevereiro de 1993: Lei dos Portos.
segurança do tráfego aquaviário em águas sob
jurisdição nacional.
d) Inspeção sanitária
inspeção industrial e sanitária de produtos de origem
animal.
√ Lei n. 6.437, de 20 de agosto de 1977: trata de infrações
à legislação sanitária federal.
√ Lei n. 7.889, de 23 de novembro de 1989: dispõe,
complementarmente, sobre a inspeção sanitária e
industrial.
e) Crédito
√ Lei n. 4.829, de 5 de novembro de 1965: institui o Crédito
Rural.
235
√ Lei n. 5.969, de 11 de dezembro de 1973: institui o

Programa de Garantia da Atividade Agropecuária.
√ Lei n. 6.704, de 26 de outubro de 1979: dispõe sobre o
Seguro de Crédito à Exportação.
√ Lei n. 8.427, de 27 de maio de 1992: dispõe sobre a
concessão de subvenções econômicas nas operações de
crédito rural.
√ Lei n. 9.138, de 29 de novembro de 1995: complementa
a regulamentação da operacionalização do crédito rural.
f) Isenções ou subvenções
• Decreto-Lei n. 1.376, de 12 de dezembro de 1974: altera
legislação sobre o imposto de renda, relacionada aos
incentivos fiscais, criando os Fundos de Investimento da
Amazônia (Finam), do Nordeste (Finor) e Setorial (Fiset).
√ Lei n. 7.966, de 22 de dezembro de 1989: autoriza
negociação ou troca de Certificados de Investimentos,
em nome do Tesouro Nacional, nos fundos de
Investimento Setorial (Fiset).
√ Lei n. 9.321, de 5 de dezembro de 1996: dispõe sobre o
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR).
g) Tributações
√ Lei n. 8.005, de 22 de março de 1990: dispõe sobre a
cobrança e a autorização dos créditos do Ibama.
√ Lei n. 9.960, de 28 de janeiro de 2000: altera a Lei n.
6.938/81 e institui a Taxa de Serviços Administrativos
(TSA) da Suframa, estabelece preços cobrados pelo
Ibama e cria a Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA).
h) Seguridade e previdência
√ Lei n. 3.807, de 26 de fevereiro de 1960: dispõe sobre a
Lei Orgânica da Previdência Social.
√ Lei n. 6.367, de 19 de outubro de 1976: dispõe sobre o
seguro de acidente de trabalho.
√ Lei n. 7.998, de 11 de janeiro de 1990: regula o Programa
de Seguro-Desemprego, o Abono Salarial e institui o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
236
Apêndice
√ Lei n. 8.212, de 24 de junho de 1991: dispõe sobre a

organização da Seguridade Social e institui o Plano de
Custeio.
√ Lei n. 8.213, de 24 de junho de 1991: complementa a lei
anterior no tocante aos planos de benefícios da
Previdência Social.
√ Lei n. 8.374, de 30 de dezembro de 1991: dispõe sobre o
Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por
embarcações ou pela própria carga.
A.3 Decretos Federais
a) Decreto n. 62.458, de 25 de março de 1968:

regulamenta o Capítulo VIII (Títulos I e II), do Decreto-
Lei n. 221/67, no tocante às isenções gerais e incentivos
para investimentos na indústria pesqueira.
b) Decreto n. 64.618, de 2 de junho de 1969: regulamenta
o trabalho a bordo de embarcações pesqueiras, definido
no art. 5° do Decreto-Lei n. 221/67.
c) Decreto n. 96.000, de 2 de maio de 1988: dispõe sobre
a realização de pesquisa e investigação científica na
plataforma continental e em águas sob jurisdição
brasileira, incluindo navios e aeronaves estrangeiros de
pesquisa.
d) Decreto n. 1.265, de 11 de outubro de 1994: aprova a
Política Marítima Nacional.
e) Decreto n. 1.694, de 13 de novembro de 1995: cria o
Sistema Nacional de Informações da Pesca e
Aqüicultura – Sinpesq.
f) Decreto n. 1.687, de 13 de novembro de 1995: cria o
Grupo Executivo do Setor Pesqueiro – Gespe,
subordinado à Câmara de Política dos Recursos
Naturais, do Conselho de Governo da Presidência da
República.
g) Decreto n. 2.302, de 14 de agosto de 1997: regulamenta
a Lei n. 9.445/97 de subvenção econômica ao preço do
237
óleo diesel consumido por embarcações pesqueiras

nacionais.
h) Decreto n. 2.596, de 18 de maio de 1998: regulamenta
a Lei n. 9.537/97.
i) Decreto n. 2.840, de 10 de novembro de 1998:
estabelece normas para a operação de embarcações
pesqueiras nas águas jurisdicionais brasileiras, inclusive
no que se refere ao arrendamento de embarcações
estrangeiras de pesca por empresas nacionais. Este
decreto modifica o Decreto n. 68.459/71.
j) Decreto n. 2.956, de 3 de fevereiro de 1999: aprova o
V Plano Setorial para os Recursos do Mar (V PSRM),
para o período de 1999-2003.
k) Decreto n. 3.179, de 21 de setembro de 1999:
regulamenta a Lei de Crimes Ambientais.
l) Decreto n. 3.402, de 4 de abril de 2000: atribui à
Marinha do Brasil a Representação Permanente do país
junto à Organização Marítima Internacional – OMI.
A.4 Instruções ou Portarias Normativas
As instruções e portarias normativas partem da base legal

apresentada anteriormente, para regulamentar os aspectos
específicos do uso dos principais recursos e pescarias. Definem limite
para o esforço de pesca, estabelecem defesos, tamanhos mínimos
de captura, aparelhos e métodos de pesca proibidos, áreas
interditadas à pesca, etc.
A diversidade e o número desses instrumentos em vigor,
são tamanhos, que não seria pertinente apresentar, neste estudo,
uma relação ou listagem comentada.
Um aspecto importante e merecedor de destaque,
entretanto, é o fato de, na atualidade, coexistirem duas instâncias
de governo autorizadas a emitir tais instrumentos: o MMA/Ibama
e o Departamento de Pesca e Aqüicultura – DPA, do Mapa, aspectos
já abordados nos Quadros 2 e 3, o que vem acarretando uma série
de problemas que, na prática, parece comprometer significativamente
qualquer esforço de uso sustentável dos mais importantes recursos
pesqueiros que suportam as principais pescarias nacionais (Quadro 4).
238
Apêndice
A.5 Instrumentos Legais Internacionais
Os principais instrumentos internacionais, dos quais o

Brasil é signatário e que, direta ou indiretamente têm interface
com a gestão do uso dos recursos pesqueiros, e o respectivo Decreto
Legislativo (DLG) ou Decreto-Lei (DL) que os aprovaram, são a
seguir relacionados:
a) Protocolo à Convenção Internacional para a

Regulamentação da Pesca da Baleia, concluído em
Washington, em 1956 (DLG 014/58).
b) Convenção Internacional para a Conservação do Atum
do Atlântico, concluída no Rio de Janeiro, em 1966 (DL
478/69).
c) Convenção das Espécies da Flora e Fauna Selvagem,
em Perigo de Extinção, firmada em Washington, em
1973 (DLG 054/75).
d) Convenção Internacional para a Regulamentação da
Pesca da Baleia, concluída em Washington, em 1946
(DLG 077/73).
e) Convenção sobre Prevenção da Poluição Marinha por
Alijamento de Resíduos e outros Materiais, concluída
em Londres, em 1972 (DLG 010/82).
f) Convenção Internacional sobre a Busca e Salvamento
Marítimo – SAR, concluída em Hamburgo, em 1979
(DLB 034/82).
g) Convenção sobre a Conservação dos Recursos Vivos
Marinhos Antárticos, concluída em Camberra, em 1980
(DLG 033/85).
h) Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar,
concluída em Montego Bay, Jamaica, em 1982 (DLG
005/87).
i) Protocolo Adicional à Convenção Internacional para
a Conservação do Atum do Atlântico, aprovado pela
Conferência Plenipotenciários, em 1984 (DLG 007/88).
j) Protocolo à Convenção Internacional para a
Conservação do Atum do Atlântico, adotado em
Madri, em 1992 (DLG 099/95).
239
l) Convenção Internacional para Proteção e Conservação

das Tartarugas Marinhas, concluída em Caracas, em
1996 (DLG 091/99).
m)Acordo para a Implantação das Disposições das Nações
Unidas sobre o Direito do Mar, sobre a Conservação e
Ordenamento de Populações de Peixes Tranzonais e
de Populações de Peixes Altamente Migratórios,
concluída em Nova Iorque, em 1995 (DLG 005/00).
É importante lembrar, ainda, o Código de Conduta para a

Pesca Responsável, aprovado no âmbito da FAO, em 1995. É um
instrumento de adesão voluntária e que estabelece princípios e
normas gerais aplicáveis à conservação, à gestão e ao
desenvolvimento de todas as pescarias mundiais. Segundo a FAO,
esse Código oferece o marco necessário para que, no âmbito das
iniciativas nacionais e internacionais, se assegure uma explotação
sustentável dos recursos aquáticos vivos, em consonância com o
meio ambiente (FAO, 1995).
240
Apêndice
B - TABELAS
B1 Produção total, por ano, de pescado de águas continentais e marítimas

no Brasil de 1960 a 1999
241
B2 – Produções anuais (em toneladas)

de Sardinha, Lagostas e Camarão-Rosa da Costa Norte
242

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Gestão do uso dos recursos

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente

Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Floresta

Coordenação-Geral de Autorização de Uso e

Coordenação de Recursos Pesqueiros - IBAMA-DF

Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada

Gestão do uso dos recursos

Centro Nacional de Informação Ambiental

D541g Dias Neto, José.

1. Recursos pesqueiros. 2. Recursos marinhos.

À Jacinta, pelo amor, compreensão,

Ao Bruno, Fernando e André, como incentivo.

Agradecimento especial à Dr.ª Ione Egler pelo particular

Este trabalho analisa a crise da pesca marítima nacional

trabalho propõe a adoção de um processo de gestão para a

The present paper analyses the national marine fishery

Lista de tabelas ................................................................................................ 17

Lista de figuras ................................................................................................ 19

Lista de abreviaturas .................................................................................... 21

2. Considerações iniciais ............................................................................ 29

2.1 O Conceito ............................................................................................ 29

2.2 O contexto da pesca marítima mundial .............................. 29

2.3 A pesca marítima no Brasil ......................................................... 36

2.4 O Objetivo do trabalho .................................................................. 39

2.5 Variáveis utilizadas .......................................................................... 40

3. Características e conceitos básicos relacionados à

3.1 Os recursos pesqueiros marinhos

3.1.1 O ambiente marinho ........................................................... 42

3.2 O papel do Estado e das políticas de uso .............................. 68

3.2.1 Aspectos históricos e evolutivos

3.3 A Gestão do uso sustentável dos recursos ............................. 78

3.3.1 Objetivos ....................................................................................... 79

3.4 Do papel da pesquisa científica .................................................. 92

4. A realidade da pesca marítima no Brasil ....................................... 95

4.1 O caso do Estado brasileiro .......................................................... 95

4.2 Características dominantes e

4.3 Principais características da pesca

4.4 Aspectos legais ..................................................................................... 112

4.5 O aparato burocrático e as políticas públicas ......................... 120

4.5.1 Dos anos de 1960 a 1980 ....................................................... 121

4.6 O setor produtivo e suas representações .................................. 147

4.7 O desempenho do setor produtivo – a

4.8 Situação dos principais recursos e pescarias ..................... 158

4.8.1 A sardinha ................................................................................ 160

5. Conclusão e sugestões ............................................................................. 191

5.1 Algumas considerações e conclusão sobre

5.2 As possíveis alternativas de solução ............................................ 196

5.2.1 Um novo olhar para o problema ...................................... 196

Referências bibliográficas .......................................................................... 217

Apêndice ........................................................................................................... 231

Tabela 4.1 – Estimativa dos potenciais de produção anual

Tabela 4.2 – Produção da pesca extrativa e da aqüicultura

Tabela 4.3 – Produção brasileira total, industrial e artesanal

Figura 2.1 – Produção mundial da pesca extrativa e da

Figura 2.2 – Produção marinha e continental dos doze

Figura 2.3 - Produção mundial da pesca extrativa marinha

Figura 2.4 – Relação entre a produção de 1998 e a máxima