DIREITO CONSTITUCIONAL II

PODER LEGISLATIVO – PRIMEIRA PARTE

Professor: Fernando Guimarães

1. INTRODUÇÃO AO PODER LEGISLATIVO
1.1. Fundamentos teóricos do Poder Legislativo
Dentre os Poderes que conformam a estrutura do Estado moderno, o Poder Legislativo
é a aquele se confia a própria realização da democracia representativa. Na linha da
teoria política liberal clássica, o poder apenas pode ser exercido nos limites da razão se
nele se exprimir a vontade do povo. A vontade do povo, por sua vez, há de se amparar
pela ação de seus representantes. Representantes estes que dão concretude a essa
vontade geral pela edição de leis.
Poderíamos resumir essa relação subjacente à própria razão de ser do Poder
Legislativo na seguinte representação:
Vontade do povo → Representantes do povo → Leis editadas pelos representantes
Portanto, a legitimidade do Poder Legislativo está intimamente atrelada à percepção
de que a sua atuação se dá nos limites da vontade daqueles que os elegeram. E, nesse
sentido, as leis editadas pelos representantes dariam concretude à vontade geral que
eles representam.
Todavia, esse esquema, em que pese a sua coerência, não mais subsiste sem críticas.
A Ciência Política enumera críticas a cada um dos elementos que compõem a teoria
clássica do Poder Legislativo. Vamos a algumas delas.

 1ª crítica – “vontade do povo”: as sociedades contemporâneas são

caracterizadas por um profundo pluralismo de valores. Isto é, em meio a uma
única sociedade coexistem pessoas com diversas convicções políticas,
religiosas, culturais ou mesmo linguísticas. Não há, portanto, um universo
homogêneo de pessoas a que se possa atribuir uma “vontade do povo”. O
“povo”, em verdade, não é senão um universo complexo de inúmeros
interesses, muitos deles conflitantes entre si. Nesse sentido, o Parlamento não
é o lugar da “vontade do povo”, mas, sim, o lugar em que conflitam e
convergem toda a pluralidade de interesses de uma sociedade.
 2ª crítica – “representantes do povo”: o conceito clássico de representação foi
tomado por empréstimo do Direito Civil. O contrato de representação tem
como elemento essencial a vinculação da vontade do representante à vontade
expressa do representado. Todavia, ao passo que no contrato de representação
essa vinculação é jurídica, a vinculação na representação legislativa é
meramente política. Com efeito, não há impedimento a que o representante
legislativo possa deliberar em sentido diverso à opinião de seus eleitores.
  3ª crítica – “a lei como expressão da vontade do povo”: além das críticas
acima alinhavadas, existe mais um fator que tende a afastar a ideia de que a lei
corresponde à plena expressão da vontade do povo: a complexidade do objeto
da lei. As sociedades contemporâneas são caracterizadas pela crescente
complexidade. E, no encalço de tais transformações, o Estado é chamado a
intervir em matérias de caráter eminentemente técnico. Áreas como Direito
Ambiental, Direito Aeroespacial, Direito Minerário ou Direito Nuclear
demandam leis regulamentadoras cujo escopo de aplicação é dominado por
pouquíssimas pessoas. As leis, portanto, não necessariamente são imputáveis à
vontade popular, uma vez que elas se debruçam muitas vezes sobre matérias
em muito alheias aos interesses majoritários em uma sociedade.
A par de tais críticas, o Direito Constitucional tem buscado reabilitar a legitimidade do
Poder Legislativo sob outros fundamentos. Não há dúvidas de que o Poder Legislativo
funciona como o eixo dos regimes democráticos. Entretanto, a sua atuação não mais
se legitima apenas com fundamento na vontade popular. O Poder Legislativo ora se
presta a dar concretude à própria Constituição.
A plena efetivação do horizonte da Constituição depende da pronta e eficaz atuação
do Poder Legislativo para, através do exercício de suas funções, dar-lhe plena eficácia
jurídica e social. A atividade legislativa, seja através da edição de novas leis, seja
através da fiscalização, se presta assim a dar a plena expressão à própria Constituição.
Em suma, pode-se dizer que o Poder Legislativo contemporâneo está balizado por dois
eixos fundamentais; de um lado, compete-lhe dar expressão política às maiorias nele
por ele representadas, mas, de outro, essa atuação está direcionada ao atingimento
das finalidades estabelecidas pela Constituição.
1.2. O “Presidencialismo de Coalização”
Uma análise superficial do modelo constitucional de repartição de poderes poderia
sugerir que no Brasil se replica, sem grandes diferenças, o modelo presidencialista
norte-americano. Em contraponto ao parlamentarismo, no presidencialismo há uma
clara distinção entre o alcance dos Poderes Executivo e Legislativo. Ambos gozariam de
grande autonomia e, portanto, em tese, teriam capacidade limitada de intromissão
sobre o exercício de suas respectivas competências.
A Ciência Política brasileira, todavia, oferece um conceito distinto para interpretar essa
divisão de poderes entre o Legislativo e o Executivo. Conforme expressão cunhada por
Sérgio Abranches, a Constituição de 1988 dá sustentação ao presidencialismo de
coalização.
Trata-se de um sistema de caráter mais híbrido do que a aparente conformação
normativa sugere. Isto é, o presidencialismo brasileiro carreia consigo traços de
parlamentarismo, ainda que parlamentarista não o seja. Pode-se dizer que, em
síntese, o exercício do Poder Executivo não se viabiliza politicamente sem o arranjo de
maiorias parlamentares, muitas vezes maioria qualificada.
Como o nosso modelo constitucional reserva à lei ou às emendas à Constituição um
avultado número de matérias, a efetivação de políticas públicas visadas pelo Poder
Executivo quase sempre exige a intermediação legislativa.
1.3. Funções típicas
Como já se oportunidade de frisar, função típica corresponde ao conjunto de
atribuições ordinariamente cometidas a um Poder. Em relação ao Poder Legislativo,
elas se desdobram em duas espécies.

 Função legiferante: compete precipuamente ao Poder Legislativo a edição de

leis, atos normativos primários que têm o condão de inovar na ordem jurídica,
isto é, criar novos direitos e obrigações. É a própria expressão da legitimidade
democrática do Poder Legislativo, pois legislar é uma atribuição cometida
àquele poder que atua em representação do próprio povo.
 Função fiscalizadora: é uma função que ganhado maior relevo nos últimos. A
função fiscalizadora se desdobra em duas dimensões: a) fiscalização política; b)
fiscalização orçamentário-financeira. Dada a importância de ambas para o
desenho institucional reservado ao Poder Legislativo pela Constituição, ambas
serão estudadas em momento oportuno posteriormente.
2. ESTRUTURA DO PODER LEGISLATIVO
2.1. Poder Legislativo da União
O Poder Legislativo da União é formado pelo Congresso Nacional. O Congresso
Nacional, por sua vez, se desdobra em dois órgãos: a Câmara dos Deputados e o
Senado Federal. Ou seja, o Poder Legislativo da União tem estrutura bicameral. Em
outras palavras, o exercício ordinário da maioria das atribuições cometidas ao
Congresso Nacional se dará por cada uma das Casas que o formam.
A adoção do modelo bicameral não corresponde a um capricho gratuito do
constituinte. Jamais se pode perder de vista que o bicameralismo reflete, na estrutura
do Poder Legislativo da União, a adoção do federalismo como forma de Estado. Se, de
um lado, a Câmara dos Deputados é a Casa Legislativa que representa o povo em geral,
o Senado Federal é a Casa Legislativa que representa os entes federativos.
Essa feição distinta se reflete diretamente na própria composição de cada uma das
Casas Legislativas; enquanto a Câmara dos Deputados possui uma representação
proporcional ao número de habitantes de cada ente federativo, o Senado Federal
conjuga representantes em igual número para ente federativo.
Em suma, a estrutura bicameral está estritamente vinculada ao modelo federalista no
Brasil.
2.1.1. Câmara dos Deputados
2.1.1.1. Composição
A Câmara dos Deputados é composta por 513 parlamentares (deputados federais),
fixado pela Lei Complementar nº 73/19931, distribuídos proporcionalmente entre os
estados-membros da federação brasileira. É a Casa Legislativa que representa o povo
brasileiro. Portanto, o princípio que rege a distribuição do número de vagas de
deputados federais entre os entes federativos é o demográfico: quanto maior o
número de habitantes, maior o número de parlamentares.
Todavia, o critério demográfico não é absoluto. A Constituição estabelece balizas que
mitigam a proporcionalidade demográfica do voto para a eleição dos deputados
federais. Observe-se o que dispõe o art. 45, § 1º/CF.
Art. 45, § 1º. O número total de Deputados, bem como a
representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido
por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-
se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que
nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou
mais de setenta Deputados. (Vide Lei Complementar nº 78, de 1993)
Assevere-se, portanto, que a correspondência entre o número de eleitores e o número
de votantes nem sempre será absoluta. Independentemente do número de habitantes,
todo ente federativo brasileiro terá, ao menos, 8 deputados federais. Ao passo que,
independentemente da população, nenhum deles poderá contar com mais de 70
deputados federais.
Essa disposição introduzida pelo Poder Constituinte Originário teve como propósito
assegurar uma maior representatividade dos estados menos populosos na Câmara dos
Deputados. E, com efeito, limitar o peso relativo do Estado de São Paulo, o mais
populoso da federação brasileira.
O Governador do Rio Grande do Sul, no ano de 1996, ajuizou uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) com a finalidade de declarar a inconstitucionalidade dos
limitadores contidos no art. 41, § 1º/CF 2. Segundo argumentara, essa norma violaria o
princípio da igualdade, uma vez que, na prática, dava peso distinto ao voto de cidadãos
idênticos (one man, one vote, para citarmos o princípio conforme sua dicção no Direito
Constitucional Norte-Americano).
Para exemplificar. O Estado de Roraima é o menos populoso da federação, com cerca
de 605 mil habitantes. Conforme dispõe o art. 41, § 1º/CF, ao Estado de Roraima são
cometidas 8 vagas para deputados federais. Em contraste, o Estado de São Paulo,
conforme estimativas do IBGE de 2019, se aproxima dos 46 milhões de habitantes. E,
no entanto, o número de deputados confiados a esse ente federativo permanece em
70.
1
O art. 1º, § único, da LC nº 73/1993, dispõe que o número de vagas a serem disputadas em cada estado
e no Distrito Federal será fixado pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Esse artigo foi julgado
inconstitucional pelo STF (julgamento conjunto de ADIs), uma vez que se tratar de matéria insuscetível
de delegação, na forma do art. 41/CF. Quem deve fixar o número de vagas distribuída entre cada Estado
é o próprio Parlamento, observados, naturalmente, os parâmetros fixados em lei.
2
ADI nº 815-3. http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266547
Resultado: o peso relativo do voto de um cidadão de São Paulo para eleger um
deputado federal vale muito menos do que o de Roraima. Daí porque foi alegado na
ADI a violação do princípio da igualdade.
Todavia, naquela oportunidade, o min. Moreira Alves, relator da ADI, sequer conheceu
da ação, determinando, com efeito, a sua extinção sem resolução de mérito. Isto
porque, segundo o ministro, por se tratar o art. 41, § 1º/CF de uma disposição inserida
pelo Poder Constituinte Originário, o STF sequer teria poder para julgar tal ação. Isto
porque os poderes jurisdicionais do STF não poderiam controlar o próprio Poder
Constituinte Originário que havia instituído a própria Corte.
Desse modo, remanesceu intocada a disposição contida no art. 41, § 1º/CF,
assegurando-se assim tanto o mínimo de 8 deputados federais quanto o máximo de 70
deputados federais.
Por fim, vale salientar que a regra relativa ao mínimo de 8 deputados federais não se
aplica aos Territórios da União. Estes, quando criados, terão um número fixo de 4
deputados federais (art. 41, § 2º/CF).
2.1.1.2. Modo de eleição
Os deputados federais são eleitos para exercer mandatos eletivos de 4 anos, em
eleições periódicas que se dão de 4 em 4 anos. Ou seja, a cada eleição geral todos as
vagas de deputados federais serão renovadas. Por outro lado, não há qualquer
impedimento a que os deputados federais venham se reeleger indefinidamente. O
direito a sucessivas reeleições é franqueado não apenas aos deputados federais, mas a
todos os ocupantes de cargos eletivos no Poder Legislativo, seja na União, nos Estados
ou nos Municípios.
O sistema eleitoral que disciplina o modo de eleição dos deputados federais é o
proporcional. O sistema proporcional se opera da seguinte forma.

 1º momento – fixação do coeficiente eleitoral: o coeficiente eleitoral

corresponde ao número de votos válidos para que um partido eleja um
deputado federal. Ele é calculado da seguinte forma: divide-se o número total
de votos válidos nas eleições para deputado pelo número de cadeiras no
parlamento. Exemplo: se houver 1 milhão de votos totais para deputados e 100
cadeiras em disputa, o coeficiente eleitoral será de 10.000. Portanto, será
necessário ao partido que ele tenha, ao menos, 10.000 votos para eleger um
deputado federal.
 2º momento – cômputo dos votos de cada partido: com a redação dada pela
EC nº 97/2017, o art. 17, § 1º/CF passou a prever que os votos dados aos
deputados vão, igualmente, para os partidos a que eles estejam filiados. Já não
mais se admite a partir das eleições de 2020 as chamadas “coligações
proporcionais”, onde vários partidos se coligam com o propósito de reunir
votos para alcançar o coeficiente eleitoral. Desse modo, quando o Tribunal
Regional Eleitoral de cada Estado der início a apuração de votos, serão
 considerados apenas os votos dados a cada partido. A rigor, no nosso sistema
constitucional não se vota apenas no deputado. Vota-se em um deputado para
que ele seja o mais votado do partido e se vota no partido para que ele alcance
o coeficiente eleitoral. O voto proporcional, portanto, comporta uma
duplicidade.
 3º momento – definição do número de vagas dado a cada partido: uma vez
fixadas tais balizas, o número de parlamentares eleito por cada partido será
fixado da divisão entre o coeficiente eleitoral e o número total de votos válidos
de cada partido. Exemplo: imaginemos o seguinte cenário. O coeficiente
eleitoral foi fixado em 10 mil votos. Portanto, cada vaga “custa” a um partido
10 mil votos. Doravante, analise-se o seguinte quadro.

Partido Político Número Total de Número Parlamentares mais votados

Votos Válidos de de de cada partido
cada partido Vagas
de cada
partido
Partido A 33 mil votos 3 P¹ - 7 mil votos - eleito
P² - 6,5 mil votos - eleito
P³ - 4 mil votos - eleito
Partido B 15 mil votos 1 P¹ - 5 mil votos - eleito
P² - 3 mil votos – não eleito
P³ - 2,5 mil votos – não
eleito
Partido C 9,5 mil votos 0 P¹ - 9 mil votos – não eleito
P² - 200 votos – não eleito
P³ - 150 votos – não eleito

Note-se que nem sempre um candidato bem votado, no nosso sistema

eleitoral, será necessariamente eleito. Veja-se o exemplo do candidato p¹ do
Partido C: ele recebeu mais votos do que qualquer outro candidato. No
entanto, como o seu partido não alcançou o coeficiente eleitoral, não pode ele
ter sido eleito.
Em resumo, como o voto vai tanto para o partido quanto para o candidato, não
basta apenas que o candidato seja bem votado. Deve o partido igualmente o
ser, a fim de que obtenha o número de votos estabelecido no coeficiente
eleitoral e, com efeito, eleja os seus candidatos mais bem votados.
Cumpre, por fim, em relação ao sistema eleitoral proporcional três observações finais.

 1ª observação – aplicação do sistema proporcional: esse sistema de votação é

observado em todas as eleições para o Legislativo, exceto quanto ao Senado
Federal. Ou seja, não apenas os deputados federais, mas os deputados
estaduais, os deputados distritais (Distrito Federal) e os vereadores também
são eleitos na forma do sistema proporcional.
  2ª ressalva – mitigação do sistema proporcional: o art. 108, do Código
Eleitoral, com redação dada pela lei 13.165/2015, estabelece que um
parlamentar apenas poderá ser eleito caso atinja em número de votos, no
mínimo, 10% do coeficiente eleitoral. Ou seja, já não basta que se atinja o
coeficiente eleitoral para assegurar a vaga ao partido. É necessário que o
candidato tenha esse mínimo de votos para ser eleito. Essa medida foi
implementada para mitigar a figura do “puxador de votos”, um candidato
muito popular cuja votação acaba por assegurar muitas vagas ao partido a que
esteja filiado. Houve casos, como no Estado de São Paulo (deputados Eneias
Carneiro e Tiririca) que, graças ao sistema proporcional, candidatos com poucas
centenas de votos vieram a ser eleitos em função da expressiva votação de um
puxador de votos. A regra, agora, evita que candidatos com votação pouco
expressiva venham a ser eleitos, ainda que o partido tenha atingido o
coeficiente eleitoral.
 3ª ressalva – regime jurídico das “sobras”: a disciplina jurídica aplicável aos
votos que não venham a ser computados para a fixação do número de vagas
devido a cada partido em razão do coeficiente eleitoral se submete a regras
próprias, estabelecidas no art. 109, do Código Eleitoral. Trata-se de matéria
típica de Direito Eleitoral, sem repercussão mais expressiva sobre as linhas
gerais do sistema proporcional.
2.1.2. Senado Federal
2.1.2.1. Composição
O Senado Federal é composto por 81 membros (senadores), divididos igualmente
entre os 26 estados e o Distrito Federal. Como já se teve oportunidade de destacar, o
Senado Federal é a Casa legislativa da Federação. Não se visa tanto aqui representar
diretamente o povo, mas sim os interesses e aspirações dos Estados-membros. Por
essa razão, a distribuição do número de vagas é paritária, refletindo-se assim a
igualdade entre os Estados-membros representados no Senado Federal.
O mandato dos senadores terá duração de 8 anos. Todavia, as eleições legislativas para
o Senado se dão de 4 em 4 anos. Assim, na forma da Constituição, renova-se,
sucessivamente, 1/3 (27 senadores) e 2/3 (54 senadores) a cada eleição geral no Brasil.
Exemplo: nas eleições gerais de 2018 foram eleitos 2 senadores para cada Estado (54
senadores). Com efeito, o mandato de cada um deles apenas se encerra após as
eleições de 2026. Doutro lado, nas próximas eleições gerais, em 2022, encerram-se os
mandatos dos senadores eleitos nas eleições de 2014 (27 senadores).
2.1.2.2. Modo de eleição
Diferentemente dos deputados federais, cuja eleição comporta alguma complexidade,
em relação aos senadores não há qualquer dúvida. Serão eleitos aqueles que vierem a
ser os mais votados. Com efeito, a eleição para o Senado Federal se rege sob o sistema
majoritário. O voto, portanto, pertence ao senador, não ao partido que ele venha a ser
filiado.
Nesse sentido, a jurisprudência do STF se inclinou pela não aplicação das normas sobre
fidelidade partidária. O precedente da Corte foi fixado na ADI 5081, cuja ementa
comporta importantes definições quanto às características e diferenças entre o
sistema proporcional e o sistema majoritário.
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO Nº 22.610/2007 DO TSE.
INAPLICABILIDADE DA REGRA DE PERDA DO MANDATO POR
INFIDELIDADE PARTIDÁRIA AO SISTEMA ELEITORAL MAJORITÁRIO.
1. Cabimento da ação. Nas ADIs 3.999/DF e 4.086/DF, discutiu-se o
alcance do poder regulamentar da Justiça Eleitoral e sua
competência para dispor acerca da perda de mandatos eletivos. O
ponto central discutido na presente ação é totalmente diverso: saber
se é legítima a extensão da regra da fidelidade partidária aos
candidatos eleitos pelo sistema majoritário.
2. As decisões nos Mandados de Segurança 26.602, 26.603 e 26.604
tiveram como pano de fundo o sistema proporcional, que é adotado
para a eleição de deputados federais, estaduais e vereadores. As
características do sistema proporcional, com sua ênfase nos votos
obtidos pelos partidos, tornam a fidelidade partidária importante
para garantir que as opções políticas feitas pelo eleitor no momento
da eleição sejam minimamente preservadas. Daí a legitimidade de se
decretar a perda do mandato do candidato que abandona a legenda
pela qual se elegeu.
3. O sistema majoritário, adotado para a eleição de presidente,
governador, prefeito e senador, tem lógica e dinâmica diversas da do
sistema proporcional. As características do sistema majoritário, com
sua ênfase na figura do candidato, fazem com que a perda do
mandato, no caso de mudança de partido, frustre a vontade do
eleitor e vulnere a soberania popular (CF, art. 1º, parágrafo único; e
art. 14, caput).
4. Procedência do pedido formulado em ação direta de
inconstitucionalidade3.
Por fim, ainda sobre os senadores, convém dispor algumas informações sobre a figura
dos suplentes.
No caso dos deputados federais, caso advenha alguma causa que o impeça de exercer,
provisória ou definitivamente, o mandato eletivo, o candidato mais bem votado de seu
partido/coligação que não tenha sido eleito toma posse em seu lugar.
No Senado Federal, a sucessão se dá de forma substancialmente distinta.

3
http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=307494137&ext=.pdf
O art. 46, § 3º/CF dispõe que, com cada senador, serão eleitos 2 suplentes. Esses 2 dois
suplentes, em geral, são indicados pelo partido ou pelo próprio candidato. Em que
pese formalmente os suplentes dos senadores serem “eleitos”, em verdade pouco se
fala ou mesmo se divulga quem são os suplentes. Na prática, os suplentes não são
eleitos e, no entanto, podem vir a ser exercer um cargo eletivo.
A figura do suplente tem atraído críticas crescentes nos últimos tempos na doutrina
constitucionalista. Sobretudo porque, na prática, são indicados para tais posições
grandes empresários e financiadores, nem sempre afinados com os ideais republicanos
e federalistas que devem nortear a atuação do senador.
Contudo, a despeito das críticas, remanesce válida e exigível a figura constitucional do
suplente dos senadores.
2.1.3. Requisitos para a eleição de deputados federais e senadores
Nem todo cidadão pode vir a se candidatar ou se eleger senador ou deputado federal.
Ambos os cargos eletivos comportam requisitos pessoais a serem exigidos de quem
porventura pretenda exercer tais cargos.
Poderão ser eleitos para a Câmara dos Deputados ou para o Senado Federal os
brasileiros que atendam os seguintes requisitos, previstos no art. 14, § 4º/CF

 Brasileiro nato ou naturalizado: não há óbice a que um brasileiro naturalizado

seja deputado federal ou senador. Exige-se tão só que ele seja nato caso ele
venha a ocupar a Presidência da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
Ainda que expressamente assim previsto no art. 12, § 3º, II e III, essa exigência
é uma consequência lógico-normativa incontornável em face à previsão de que
a Presidência da República é cargo privativo para brasileiros natos. Como tanto
o Presidente da Câmara dos Deputados quanto o Presidente do Senado estão
na linha sucessória presidencial, não se poderia admitir que tais cargos viessem
a ser ocupados senão por um brasileiro nato.
 Maioridade qualificada: a maioria civil nem sempre confere plena capacidade
eleitoral passiva (capacidade de ser eleito). A idade mínima dos deputados
federais é 21 anos. A idade mínima para os senadores é 35 anos.
 Pleno exercício dos direitos políticos (art. 14, § 3º, II): ou seja, não pode o
pretendente ao cargo eletivo ter perdido os seus direitos políticos ou eles
estarem suspensos, na forma do art. 15/CF.
 Alistamento eleitoral (art. 14, § 3º, III): o alistamento eleitoral é o
procedimento administrativo por meio do qual o cidadão formalmente se
inscreve no Sistema Eleitoral Brasileiro e, com efeito, pode vir a exercer a sua
capacidade eleitoral ativa (capacidade de votar) e passiva (capacidade de ser
votado).
 Domicílio eleitoral na circunscrição (art. 14, § 3º, IV): Domicílio eleitoral é mais
amplo que domicílio civil, e mais flexível em relação aos critérios para sua
identificação. Ou seja, domicílio eleitoral é qualquer tipo de vínculo que o
 cidadão possua com a cidade ou estado, seja ele de caráter familiar,
econômico, social ou político.
 Filiação partidária (art. 14, § 3º, V): a rigor, ninguém pode ser candidato sem
que esteja filiado a um partido político. Essa exigência, todavia, tem sido
questionada no Recurso Extraordinário nº 1.238.853, com repercussão geral
reconhecida, de relatoria do min. Luís Roberto Barroso. Logo, haverá a
possibilidade de que, num futuro próximo, esse requisito possa vir a ser
dispensado.
2.1.3. Competências
2.1.3.1. Competências do Congresso Nacional
Quando a Constituição alude às competências do Congresso Nacional, deve-se ter em
mente que são aquelas cujo exercício se dará mediante deliberação de ambas as Casas
Legislativas. Ou seja, tais matérias necessariamente deverão ser apreciadas tanto pela
Câmara dos Deputados quanto pelo Senado Federal.
A Constituição divide as competências do Congresso Nacional em duas grandes
categorias.

 Competências sujeitas à sanção do Presidente da República (art. 48/CF): esse

dispositivo alude, fundamentalmente, às competências legislativas da União
(art. 22 e 24/CF). A par do rol estabelecido nas competências legislativas, o art.
48/CF alude a outras matérias, como sistema tributário, arrecadação e
distribuição de rendas (I), o regime jurídico do orçamento (II), fixação e
modificação do efetivo das Forças Armadas (IV), o planeamento dos programas
de desenvolvimento nacional (V), dentre outras matérias a que se recomenda a
leitura. Note-se que, uma vez sujeitas à sanção do Presidente da República, tais
matérias só podem vir a ser veiculadas através de leis.
 Competências exclusivas (art. 49/CF): quando se alude às competências
exclusivas do Congresso Nacional, deve-se ter em consideração que tais
matérias arroladas no art. 49/CF não estão sujeitas à sanção presidencial. Ou
seja, o Congresso Nacional as exerce sem qualquer ingerência do Chefe do
Poder Executivo Federal. O referido dispositivo contempla hipóteses nas quais
é relevada a função típica fiscalizatória do Poder Legislativo da União. Não por
acaso estão ali mencionadas a autorização ao Presidente e ao Vice-Presidente
para se ausentarem do País por mais de 15 dias (III); aprovar o estado de defesa
e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio ou suspender quaisquer de
tais medidas (IV), ou, mais genericamente, fiscalizar e controlar, diretamente,
ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo (X).
Note-se que para o exercício das atribuições estabelecidas pelo art. 49/CF, o
Congresso Nacional se vale, geralmente, de outra modalidade normativa, o
decreto legislativo, ato normativo cuja edição dispensa a sanção do Presidente
da República.
2.1.3.2. Competências privativas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal
Além das competências do Congresso Nacional, estabelecidas nos art. 48 e 49, que
serão exercidas mediante deliberação tanto da Câmara dos Deputados quanto do
Senado Federal, a Constituição estabelece competências privativas a cada uma das
Casas. Em outras palavras, existem competências que só podem ser exercidas pela
Câmara dos Deputados e competências que só podem ser exercidas pelo Senado
Federal.
Tradicionalmente, as competências privativas são associadas à própria organização
administrativa das próprias Casas legislativas. Contudo, como se verá, elas são bem
mais abrangentes.
Observação importante: o ato normativo por meio do qual essas competências não é
nem a lei, nem o decreto-legislativo, mas a resolução.

 Competências privativas da Câmara dos Deputados: estão previstas no art.

51/CF. São poucas as competências privativas da Câmara, dentre as quais a que
mais se destaca é a prerrogativa de autorizar, por dois terços de seus membros,
a abertura do processo de impeachment contra o Presidente, o Vice-Presidente
e os Ministros de Estado (I).
 Competências privativas do Senado Federal: estão previstas no art. 52/CF.
Diferentemente da Câmara dos Deputados, o Senado Federal tem um rol
bastante extenso de competências exclusivas. Contudo, não se trata de um
desequilíbrio arbitrário. Muitas das competências privativas do Senado Federal
são vinculadas às suas atribuições enquanto Casa legislativa representativa da
federação brasileira. Nesse sentido, podem ser citadas tanto as atribuições de
controle sobre a indicações do Presidente da República aos altos cargos da
Administração (III), bem como o controle sobre a gestão orçamentária dos
entes federativos (V, VI, VII, VIII, IX).
2.2. Poder Legislativo dos Estados
Peculiaridade 1: modelo unicameral
Peculiaridade 2: modo de fixação do numero de legisladores
Cada Estado-membro conta também com um órgão legislativo para o exercício das
competências legislativas e fiscalizatórias cometidas a esses entes federativos. A esse
órgão a Constituição designou por Assembleia Legislativa.
A Assembleia Legislativa consubstancia assim um modelo unicameral. Ou seja,
diferentemente do Poder Legislativo da União, o Poder Legislativo dos Estados é
composto por um único órgão representativo. As assembleias legislativas são
integradas assim pelos deputados estaduais.
Os deputados estaduais são eleitos para um mandato eletivo de 4 anos, renováveis a
cada 4 anos. Assim como os deputados federais, podem se reeleger indefinidamente,
bem como o modo de eleição está submetido ao regime jurídico dos deputados
federais no que couber, inclusive quanto ao modo de eleição, isto é, ao sistema
proporcional (art. 27, § 1º/CF).
O ponto mais significativo em relação ao Poder Legislativo dos Estados diz respeito ao
modo de fixação do número de deputados estaduais de cada Assembleia Legislativa. A
regra está prevista no art. 27/CF.
Art. 27. O número de Deputados à Assembleia Legislativa
corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos
Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de
tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.
Logo, o número de deputados estaduais será delimitado de acordo com o número de
deputados federais que o Estado-membro tenha. Contudo, atenção: são duas as regras
para a fixação do número de deputados estaduais, cada qual incidente de acordo com
o parâmetro numérico definido pelo art. 27/CF.

 Estados com até 12 deputados federais: nesse caso, para saber o número de
deputados estaduais, basta multiplicar o número de deputados federais por 3.
Essa regra será aplicável até que o número de deputados estaduais atinja 36 (o
triplo de 12 deputados federais).
 Estados com mais de 12 deputados federais: uma vez chegado esse número, a
fixação na forma do art. 27/CF corresponderá a uma simples equação → [nº de
deputados federais – 12] + 36. Exemplo: o Rio de Janeiro tem 46 deputados
federais. Logo, o seu número de deputados estaduais dependerá do seguinte
cálculo: (46 – 12) + 36. A Assembleia Legislativa do Rio comporta 70 deputados
estaduais.
Quanto às demais competências da Assembleia Legislativa, reporta-se à leitura do art.
27 e seus parágrafos, ambos da Constituição.
Observação: o Distrito Federal possui uma Câmara Legislativa, que, embora concentre
competências legislativas estaduais e municipais, está sujeita ao regime jurídico típico
das Assembleias Legislativas, por força do art. 27/CF.
2.3. Poder Legislativo dos Municípios
A Câmara de Vereadores não se dista de forma significativa ao formato estrutural das
Assembleias Legislativas. Trata-se de um órgão legislativo unicameral, cujos membros
são eleitos para mandatos de 4 anos, integralmente renováveis de 4 em 4 anos, em
eleições locais. Não há limites à reeleição. Contudo, diferentemente dos deputados
estaduais e federais, a idade mínima para se eleger vereador não é de 21 anos, mas
18 anos (art. 14, § 3º, VI, d/CF).
Quanto ao número de vereadores, ele deverá ser fixado pela própria Câmara de
Vereadores, observados os parâmetros estabelecidos pelo art. 29, IV/CF quanto ao
limite máximo de acordo com o número de habitantes do Município.
IMUNIDADES PARLAMENTARES:
 Estatuto dos congressistas;
 Foram criadas com o propósito de desembaraçar os exercícios da função
política;
 São prerrogativas;
 Visa a proteção do CARGO, não da pessoa do parlamentar; (entendimento
firmado pelo STF – É um vetor interpretativo)
 Divide-se em: imunidade material e imunidade formal.
IMUNIDADES MATERIAIS
 Art. 53;
 Recai sobre uma conduta;
 Ao recair sobre uma conduta, a exime de eventual ilicitude;
 Exclui a prática do crime (excludente constitucional de ilicitude), bem como a
inviolabilidade civil, pelas opiniões, palavras e votos;
 Abrange tanto matéria civil quanto penal;
 Essa imunidade não diz respeito somente ao ambiente da câmara (seja qual
for), mas a todo o exercício parlamentar (extensão da imunidade);
 Fala-se em “opiniões, palavras e votos”: isso quer dizer que ele será
responsabilizado por outras condutas que não estejam ligados a esses âmbitos;
 Recai, então, sobre o objeto do exercício parlamentar: conteúdo essencial da
função;
 Quaisquer outros crimes serão a eles imputados, como corrupção, lesão
corporal e etc;
 Pode haver também uma sanção administrativa, feita pelos próprios
parlamentares, na ausência de decoro;
OBS: Sobre a relativização da imunidade: discussão na doutrina sobre a presunção
relativa da imunidade fora do ambiente parlamentar e sobre a presunção absoluta
dentro do ambiente parlamentar. / Posição levemente majoritária. (Na opinião do
professor, essa discussão não tem embasamento constitucional e está defasada).

IMUNIDADES FORMAIS
 Relativas ao processo;
 Modulam o processo de maneira a proteger o parlamentar;
 Imunidade de foro por prerrogativa de função (foro privilegiado): Há uma
reserva a um órgão judicial específico. Por exemplo, os parlamentares federais,
desde a expedição do diploma (quando ele inicia seu mandato), virão a ser
submetidos a julgamento perante o STF;
 Período entre eleição e diplomação: Justiça Comum;
 Primeira crítica: O STF não tem estrutura para o julgamento dessas ações, como
foi o exemplo do mensalão, que “paralisou’ o STF;
 O que acontecia muito era a prescrição do crime pois o parlamentar renunciava
e o STF declinava o processo para a justiça comum; Com isso, o STF mudou a
sua posição: se a renúncia acontecer antes da fase probatória, poderá haver a
declinação para a justiça comum. Se já estiver sido iniciada a fase probatória,
não haverá declínio, mesmo depois da renuncia pelo parlamentar;
 Suplente não tem direito a imunidade;
 No período do mensalão houve o entendimento da garantia do duplo grau
jurisdição, em que o STF faria um novo julgamento;
 Somente abrangerá os crimes cometidos EM RAZÃO do exercício parlamentar.
Crimes contra a vida, contra a administração pública, por exemplo, serão
jugados pela justiça comum.
IMUNIDADE DE PRISÃO
 Regra: Uma vez expedido o diploma, os parlamentares não serão presos
(prisões cautelares/ prisão preventiva), de natureza processual;
 Exceção: flagrante de crime inafiançável. - Prisão será submetida à casa
parlamentar respectiva, para que seja por ela resolvida. Se será convertida em
prisão preventiva ou se será solto.
IMUNIDADE FORMAL RELATIVA AO PROCESSO (ART 53, § 3º, CF) – caso raro
 Permite suspender a ação penal: prescrição também suspensa;
 Antes da EC, esse artigo previa que a ação penal só poderia prosseguir com o
aval da casa parlamentar;
 Agora a ação penal prossegue no STF, que, por sua vez, dá notícia e enquanto
não houver manifestação da casa parlamentar (por meio de voto), a ação penal
prosseguirá. (Há um esforço moralizador)
IMUNIDADE CONTRA TESTEMUNHAR EM PROCESSO (ART. 53, §6º)
 Impede que o parlamentar venha a ser testemunha de um processo em razão
de alguma informação que ele tenha devido ao cargo: haveria o
enfraquecimento do contato do parlamentar com a sociedade civil.