O STF e a ADI 7.

331: Restrições a Nomeações para Cargos na Diretoria ou no Conselho

de Administração de Empresas Estatais – Uma Breve Análise

“O juiz não é nomeado para fazer favores com a justiça, mas para julgar segundo as leis.”
Platão.

Matéria: Law and Economics – Direito e Economia

Professor: Dr. Fernando Borato Meneguin
Mestrando: João Paulo de Aguiar da Silveira 1

RESUMO
O presente artigo tem por objetivo demonstrar como a decisão do Supremo Tribunal Federal na
ADI nº 7331 pode impactar, financeiramente, no ambiente de negócios do Brasil. Há um breve
resumo da origem da discussão desse tema com histórico de corrupção recente, passarei por
compliance numa breve citação, relato rápido da administração pública brasileira, da corrupção,
da razão de existir a Lei nº 13.303/2016, da sua importância e dos reflexos econômicos. A
questão a ser respondida: A nossa Suprema Corte tomou a melhor decisão? Tentarei demonstrar,
de forma objetiva o resultado da análise com Conclusão e Reflexão sobre o caso concreto.

Palavras-chave: Compliance, Supremo Tribunal Federal, corrupção, Lei das Estatais, ADI
7.331.

ABSTRACT
This article aims to demonstrate how the decision of the Federal Supreme Court in ADI No.
7331 can financially impact the business environment in Brazil. There is a brief summary of
the origin of the discussion on this topic with a recent history of corruption. I will briefly touch
upon compliance, provide a quick overview of Brazilian public administration and corruption,
discuss the reason for the existence of Law No. 13,303/2016, its importance, and its economic
impacts. The question to be answered is: Did our Supreme Court make the best decision? I will
try to objectively demonstrate the result of the analysis with a Conclusion and Reflection on the
specific case.
Keywords: Keywords: Compliance, Federal Supreme Court, corruption, State-Owned
Enterprises Law, ADI 7.331.

1
Mestrando em Compliance – Ambra University. Pós-Graduado em Auditoria Governamental – UNITINS.
Auditor de Controle Externo no Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.
E-mail: [email protected]
1. INTRODUÇÃO

Falar sobre boas práticas e corrupção no sistema empresarial e público é tema de suma
importância. Não apenas em uma micro perspectiva, mas também como assunto global, uma
vez que as relações econômicas e comerciais estão cada vez mais conectadas e realizadas em
tempo real. Por óbvio, mesmo com essa característica cosmopolita, há de se respeitar os
aspectos locais e suas especificidades de cada ente ou país.

No Brasil, nos últimos anos, tivemos o dissabor de observar um dos maiores esquemas
de corrupção já realizados no mundo. Tal esquema foi desbaratado pela Operação Lava Jato.
Deflagrada em 17 de março de 2014, a Operação Lava Jato investigou um enorme esquema de
corrupção que envolvia servidores públicos, políticos e demais integrantes da cúpula da
Petrobras. Tal esquema de lavagem de dinheiro envolveu bilhões de reais em propinas. Ao todo
foram 80 fases operacionais, onde o STF instaurou 193 inquéritos e com 413 investigados. Ao
todo, a Operação Lava Jato condenou quase 300 pessoas, além de demonstrar práticas de
corrupção envolvendo um grupo de 16 empreiteiras: Engevix Engenharia, OAS, Odebrecht,
UTC, Camargo Correa, Techint, Andrade Gutierrez, Mendes Júnior, Promon, MPE, Skanska,
Queiroz Galvão, Galvão, Iesa, GDK e Setal. Elas teriam se associado em um cartel para evitar
a concorrência por contratos de engenharia com a Petrobras2.

Pode-se questionar a metodologia da operação, alguns excessos e até atropelos de

etapas, mas jamais poderemos contestar que houve o ato e os diversos acordos celebrados
demonstram o desvio de dinheiro público por meio da corrupção.

Diante de tamanha repercussão e clamor popular, o poder executivo federal em 2016,

liderado pelo Presidente Michel Temer (MDB), sancionou a Lei de Responsabilidade das
Estatais – Lei nº 13.303/2016, que visava, dentre outros objetivos, blindar as estatais da má
governança que estávamos vivendo a época, não permitindo mais a ingerência político-
partidária nas empresas públicas brasileiras.

Contudo, após quase 7 anos de Lei, o Governo Federal, agora liderado pelo Presidente
Lula (PT), estava vendo a possibilidade de “abrir” tal blindagem, retomando às práticas já
conhecidas pela sociedade e, por consequência, colocando em cheque a segurança jurídica e

2
https://www.terra.com.br/noticias/brasil/lava-jato-faz-10-anos-sem-politicos-
presos,22251ac09b46f09327e89f01d6378c04a7sd0mb7.html
econômica do Brasil. Dito isto, o que levou o Supremo Tribunal Federal tomar tal ação? Qual
impacto teria qual ação? A decisão foi acertada?

2. COMPLIANCE

O compliance nada mais é que estar em conformidade com as leis e regras com o
objetivo de manter uma organização em linha reta com normas vigentes ao qual está inserida.

Segundo o Professor Éderson Garin Porto, “Entende-se que além de um fim imediato
(combate à corrupção), o compliance deve atuar como verdadeiro farol, torre de controle (em
linguagem de aviação), indicando para os agentes as condutas esperadas e que trarão um maior
bem-estar para todos.”

Percebe-se a felicidade em trazer a palavra controle dentro do compliance, tal controle

é distinto e distante do sentido de sufocar ou provocar o fenômeno do “Apagão das Canetas”,
mas sim de nortear os atos administrativos para que os mesmos alcancem seus objetivos:
entregar e devolver aos pagadores de impostos o que o Estado promete, como educação, saúde,
saneamento básico, infraestrutura, segurança pública, enfim, uma vida digna.

O compliance representa um conjunto de disciplinas que se preocupa com a imagem

institucional da organização, mitigando riscos, envolvendo as esferas penal e administrativa.

No Brasil, a palavra “estrangeira” vem do termo (deriva) “to comply” que nada mais é
que estar em conformidade ou cumprir. Por mais que pareça ser recente, o compliance, de
alguma forma, está presente nas instituições brasileiras desde a década de 50 (PL 201/1950 –
Deputado Berto Condé PTB/SP).

Há alguns dispositivos que entregaram, em outras palavras, o compliance para que

pudéssemos evoluir na administração pública. Tais dispositivos foram sendo construídos, ano
após ano, em formato de leis.

Destaco, neste aspecto, a disposição dos Legisladores em buscarem sempre a evolução

da administração pública, criando e aprimorando os dispositivos legais.
3. BREVE RELATO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Imperioso rememorar que importamos, do Velho Continente, uma série de exemplos

onde a burocracia é o ator condutor da administração pública brasileira. Isso, a se considerar a
origem da Nação, inclusive na questão administrativa.

A história do país, na era colonial, a indicação dos cargos públicos era realizada por
intermédio do apadrinhamento, o que resultava em ineficiência administrativa. Contudo, na
Constituição de 1824, a ideia de admissão no serviço público foi definida no seu artigo 179,
inciso XIV.

Sobre a burocracia, segundo Lívia Maria Cruz Gonçalves de Souza e Edimur Ferreira
de Faria, (2017, página 276):

"A burocracia foi implantada nos primeiros cem anos do Brasil,

mas sua aceleração se deu de 1930 em diante, com a transformação
industrial que aflorava no país (COSTA, 2008). Pode-se dizer que após
a era Getúlio Vargas várias propostas de reforma administrativas foram
propostas, mas nenhuma aprovada de fato pelo Congresso até o
Decreto-Lei n. 200 de 1967 (BRASIL, 1967a), que introduziu na seara
administrativa o planejamento, a classificação da administração direta
e indireta como autarquias, empresas públicas, sociedades de economia
mista, fundações, a classificação de cargos, dentre outras medidas”

Podemos afirmar que após a Carta Magna de 1988, ao dispor nos Poderes o papel do
sistema de controle interno, de forma integrada, foi dado um passo importante, para o
Planejamento da Coisa Pública e, mesmo que de forma tímida, quanto a legislação,
normatização e implementação da Governança Corporativa, Compliance e Planejamento.

O grande salto de qualidade, considerado por muitos, um filtro de entrada na

administração pública, foi a edição da Lei nº 8.112/1990, onde traz:

Art. 5o São requisitos básicos para investidura em cargo público:

I - a nacionalidade brasileira;
II - o gozo dos direitos políticos;
III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;
IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;
 V - a idade mínima de dezoito anos;
VI - aptidão física e mental.

Imperioso destacarmos que nem sempre os nossos legisladores são os protagonistas,

haja vista que na edição da Súmula Vinculante nº 133, o Supremo Tribunal Federal Brasileiro
agiu como órgão feitor de leis, uma vez que tal tema – nepotismo – sempre foi algo corriqueiro
na administração pública brasileira, onde a o patrimonialismo e clientelismo, sempre foram as
características.

4. A CORRUPÇÃO BRASILEIRA, EVOLUÇÃO, RESULTADO PRÁTICO DE

INVESTIGAÇÃO, TENTATIVAS DE INVOLUÇÃO X APAGÃO DAS CANETAS

Neste tópico é imperioso demonstrarmos como começaram as primeiras conversas sobre

a possibilidade da construção da Capital Federal, Brasília. Para tanto, faz-se necessário
recorrermos a historiadores, como Ronaldo Costa Couto4, onde em seu excelente livro trouxe:

“Coisa de louco!
Rio de Janeiro, final de 1953, almoço no Palácio do Catete. Muitos deputados, jornalistas, gente do
governo. Lotação esgotada. De repente, alguém fala na transferência da capital. Quem conta, com alegria e
saudade, em seu apartamento de Copacabana, Rio de Janeiro, em 10 de janeiro de 2000, é o legendário embaixador
Walther Moreira Salles, amigo de Kubitschek, que ouviu a história do jurista Vicente Rao, último chanceler de
Vargas:
Perguntaram: "Presidente, por que o senhor não faz isso agora?" Getúlio: "Mudar para quê? Mudar para
onde?" A idéia era Petrópolis. "Para as serras próximas aqui do Rio, presidente. Assim a infra-estrutura daqui seria
aproveitada. E o governo faria apenas duas pistas de auto-estrada para Petrópolis ou Teresópolis, por exemplo."
Getúlio era muito pão-duro. "Mas isso ficaria muito caro!" Olha para Rao: "Ministro, o senhor, que é de São Paulo,
por favor pergunte àqueles grandes empresários de lá que fazem estradas quanto custaria uma coisa dessa. Um
valor aproximado, não um orçamento definitivo." Rao conversou com várias firmas e poucos dias depois trouxe a
informação: "Olhe, presidente, verifiquei aquele assunto da estrada. Custaria aproximadamente duzentos milhões
de dólares." O Getúlio era realmente pão-duro: "Ôôôh!!! Mas isso é demais! Deus me livre! Duzentos milhões de
dólares?!" Rao: "Olhe, presidente, alguém pode vir depois do senhor a fazer isso." Getúlio: "Só se for um maluco!"
Três anos depois, Brasília começa a ser construída em pleno sertão goiano, a mais de 1.200 quilómetros
do Palácio do Catete. Um sonho, uma grande aventura brasileira. Ninguém sabe exatamente quantos bilhões de
dólares custou.”

3
“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia
ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.”
4
COUTO, Ronaldo Costa, Brasília Kubitschek de Oliveira, Record; 6ª edição (9 de janeiro 2006), págs. 9 e 10.
 Pois bem, no campo filosófico, sempre nos deparamos com dilemas morais e éticos.
Afinal de contas, o que é ser moral ou ser ético? Segundo o Professor Mario Sergio Cortella:

“A moral é a prática, portanto, existe moral individual. A ética é o conjunto de princípios de convivência,
portanto, não existe ética individual. Existe ética de um grupo, de uma sociedade, de uma nação. ”5

Entre 1955 e 2024, ou seja, quase sete décadas, quem poderia imaginar que ainda
estaríamos discutindo, na esfera administrativa, quanto às questões de infraestrutura, poder
político, influências deletérias, regulação e controle do erário?

Mesmo após a edição de variadas leis, dentre elas a Lei 4.320/64, que estatuiu normas
gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, ou seja, a Lei do orçamento, o que mais restaria
ao legislador brasileiro fazer para que protegesse o erário? Quem também poderia imaginar que
em pleno ano de 2014, uma operação da polícia federal, autorizada pelo poder judiciário,
pudesse descortinar o que havia (e que provavelmente ainda há) o que de arcaico e
patrimonialista existe no Estado Brasileiro?

O que seria patrimonialismo? Segundo Darcy Ribeiro, essa situação é dada por uma
confusão entre público e privado, isso por parte do agente público. Na sua obra O Povo
Brasileiro, o agente público trata o bem estatal como algo seu, privado.

Não que as normas e leis não necessitem de revisões ou atualizações, mas, de fato, é
sabido que temos uma vasta legislação e órgãos públicos que resguardam as ações que tratam
do erário.

Em 2014, A Operação Lava Jato, uma das maiores iniciativas de combate à corrupção
e lavagem de dinheiro da história recente do Brasil, teve início em março do ano mencionado.
Na época, quatro organizações criminosas que teriam a participação de agentes públicos,
empresários e doleiros passaram a ser investigadas perante a Justiça Federal em Curitiba. A
operação apontou irregularidades na Petrobras, maior estatal do país, e contratos vultosos, como
o da construção da usina nuclear Angra 3.

5
http://www.mscortella.com.br/artigo-cortella-etica-moral-valores-principios-6a
 A Operação Lava Jato, segundo dados do MPF e revelados pela Revista Veja (Por Hugo
Marques Atualizado em 4 abr 2022, 16h56 - Publicado em 4 abr 2022, 16h03)

“Um levantamento do Ministério Público Federal no Paraná mostra que nos últimos sete anos já foram
homologados acordos de leniência, de delação premiada e de repatriação, que garantem a devolução de 25 bilhões
de reais desviados dos cofres públicos. O maior volume de recursos foi recuperado pela equipe de procuradores
da Operação Lava-Jato, que investigou o esquema do petrolão durante os governos do PT.
A Petrobras, até agora, é uma das maiores beneficiárias da devolução de recursos. A estatal já recebeu em
seu caixa 6,28 bilhões de reais, a partir de acordos da Lava-Jato firmados com empresas, empresários e diretores
que participaram do esquema de corrupção na estatal. Somente no ano passado, a Petrobras recuperou 1,2 bilhão
de reais.
Segundo o levantamento do MPF, foram fechados 43 acordos de leniência com empresas envolvidas em
esquemas de corrupção. Estes acordos representam a recuperação de 24,5 bilhões de reais, valores não corrigidos.
O acordo de leniência é uma espécie de delação premiada da empresa, que assume os crimes dos quais é acusada
e aceita devolver dinheiro.”6
Pelo que se percebe, a maior vítima de toda essa operação, após a população brasileira,
se chama Petrobras. Cabe informar que a Petrobras (PETR3, PETR4) conquistou a 1ª
posição no ranking mundial das maiores pagadoras de dividendos no 2º trimestre de 2022,
segundo a 35ª edição do Índice Global de Dividendos da gestora Janus Henderson. (9,7 bilhões
de dólares). Pela empresa estar indo bem, ter se recuperado diante do valor que a mesma
representava em termos de ações no ano de 2015, que valia menos que um copo de chope no
Rio de Janeiro.7

Estamos falando que mesmo após a edição de Leis fortes, agentes corruptos devolveram
25 bilhões de reais. Essa situação demonstra que ainda temos mecanismos que demandam de
melhorias e atualizações para que possam combater os desmandos na administração pública.

Mesmo após a promulgação da Lei de Combate à Corrupção 12.846/2013, desvios e

fraudes em licitações continuaram a se seguir, sendo preciso haver um novo dispositivo: A Lei
das Estatais, de 2016.

5. LEI Nº 13.303/2016 – MOTIVAÇÃO

6
https://veja.abril.com.br/politica/a-conta-da-corrupcao-r-25-bilhoes-ja-retornaram-aos-cofres-publicos/
7
https://oglobo.globo.com/economia/acao-da-petrobras-ja-custa-menos-que-um-chope-no-rio-
17585879#:~:text=Segundo%20Pedrosa%2C%20uma%20conjun%C3%A7%C3%A3o%20de,investimento%20
por%20ag%C3%AAncias%20de%20rating.
 O ano de 2015 foi um período de intensas crises no Brasil, não apenas políticas, mas
também econômicas e sociais. O país enfrentava uma recessão severa, com o PIB encolhendo
3,8% em relação ao ano anterior, a inflação ultrapassando os 10%, e uma alta taxa de
desemprego, que aumentou mais de 38% em comparação com 2014. Este cenário desastroso
colocou o Brasil na última posição entre os países do G20 e BRICS. A crise política, exacerbada
pelo impeachment da Presidente Dilma Rousseff, criou um ambiente de incerteza e
instabilidade.

As Estatais, foram vítimas da má gestão e, para termos a real dimensão dos números
negativos, só Petrobras registrou prejuízo líquido recorde, que foi na casa de quase 35 bilhões
de reais no ano de 2015. “Os seis maiores grupos (Petrobras, Eletrobras, Banco do Brasil, Caixa,
BNDES e BNB), que representam 95% dos ativos totais, perderam, em 2015, mais de R$ 22
bilhões. O rombo da Petrobras, que em 2014 estava em R$ 21,9 bilhões, saltou para R$ 35,2
bilhões. Na Eletrobras, o prejuízo pulou de R$ 2,9 bilhões para R$ 14,9 bilhões. De acordo com
o economista Alex Agostini, da agência Austin Rating, a ingerência governamental arrasou o
patrimônio do país.”

Diante deste panorama, a Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, foi
sancionada em junho de 2016 pelo então presidente Michel Temer. Esta legislação surgiu como
uma resposta às demandas por maior transparência, governança e integridade nas empresas
estatais, especialmente após os escândalos de corrupção revelados pela Operação Lava Jato. A
lei impôs regras rígidas para nomeações em cargos de diretoria e conselhos de administração,
estabelecendo critérios de qualificação técnica e experiência profissional, além de restringir a
influência política nas estatais.
5.1 Importância da Lei das Estatais

A Lei das Estatais representou um marco na tentativa de modernizar a gestão das

empresas públicas brasileiras, introduzindo princípios de governança corporativa e compliance,
e alinhando-se às melhores práticas internacionais. Entre suas principais inovações, destacam-
se:

a) Critérios para Nomeação: A lei estabeleceu requisitos mínimos de qualificação e

experiência para os membros dos conselhos de administração e diretoria, buscando evitar
indicações puramente políticas e garantir que os nomeados tivessem a capacidade técnica para
exercer suas funções.

b) Transparência e Prestação de Contas: As estatais passaram a ser obrigadas a adotar

práticas de transparência e a divulgar informações relevantes sobre suas operações, aumentando
a visibilidade e a confiança do público e dos investidores.

c) Compliance e Gestão de Riscos: Instituiu-se a necessidade de programas de

compliance e de gestão de riscos, fundamentais para prevenir e detectar atos ilícitos e práticas
corruptas.

6. Lucros das Estatais após a Vigência da Lei

Após a implementação da Lei nº 13.303/2016, as estatais brasileiras começaram a

mostrar sinais de recuperação e eficiência operacional. A Petrobras, por exemplo, voltou a
registrar lucros significativos a partir de 2018, após um período prolongado de prejuízos e
endividamento elevado. Em 2019, a empresa registrou um lucro líquido de R$ 40,1 bilhões, o
maior desde 2011, atribuído em grande parte às melhorias na governança e gestão mais eficiente
dos recursos.

Outras estatais, como o Banco do Brasil, Correios e a Eletrobras, também apresentaram

resultados financeiros positivos, refletindo a eficácia das medidas de governança introduzidas
pela Lei das Estatais. Este cenário positivo corroborou a importância de se manter afastada a
ingerência política das operações empresariais, garantindo que as decisões sejam tomadas com
base em critérios técnicos e objetivos.

7. Reflexos Econômicos da ADI 7331

A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7331, julgada pelo Supremo Tribunal

Federal (STF), questionou dispositivos da Lei das Estatais, especialmente aqueles que
restringiam a nomeação de dirigentes e conselheiros com vínculos políticos. A decisão do STF
de manter as restrições impostas pela lei foi crucial para a preservação dos avanços em
governança e integridade nas estatais.

Os efeitos econômicos dessa decisão são amplos e profundos, uma vez que há reflexos
na atração de investimentos, redução de riscos e custos, na eficiência operacional, na
transparência e prestação de contas. Manter a blindagem contra a influência política ajuda a
assegurar que as estatais continuem operando de forma eficiente e transparente, o que é
fundamental para a atração de investimentos e para a estabilidade econômica do país. A
segurança jurídica proporcionada por essa decisão fortalece a confiança dos investidores, tanto
nacionais quanto estrangeiros, no ambiente de negócios brasileiro, pois demonstra, em certa
medida a estabilidade econômica gerada, possibilidade de crescimento sustentável, as estatais
nacionais, com a adoção de boas práticas de governança e compliance aumentam o seu poder
de competitividade internacional.

8. CONCLUSÃO

A decisão do STF na ADI 7331 reforça a importância de manter as estatais protegidas

da ingerência política, assegurando que a gestão dessas empresas seja pautada por critérios
técnicos e de competência. A Lei nº 13.303/2016 foi um passo decisivo para a modernização da
administração pública brasileira, promovendo transparência, eficiência e integridade. Ao
preservar os avanços proporcionados por essa legislação, o Brasil fortalece sua posição no
cenário internacional e cria um ambiente de negócios mais seguro e atraente para investidores.

A jurisprudência estabelecida por essa decisão demonstra, portanto, um compromisso

contínuo com a transparência e a boa governança, essenciais para o desenvolvimento
econômico sustentável do Brasil. É fundamental que se continue a fortalecer esses princípios,
assegurando que as estatais brasileiras permaneçam como exemplos de eficiência e integridade,
contribuindo para o crescimento econômico e o bem-estar da sociedade.

Referências Bibliográficas

BRASIL. Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13303.htm>. Acesso em: 10
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PORTO, Éderson Garin. *Compliance & Governança Corporativa: uma abordagem prática e
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REVISTA JURÍDICA DIREITO & PAZ. ISSN 2359-

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COUTO, Ronaldo Costa, Brasília Kubitschek de Oliveira, Record; 6ª edição (9 janeiro 2006),
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SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade 7331. Disponível
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POLÍCIA FEDERAL. Operação Lava Jato. Disponível em:
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