Vol I Capitulo I Los Desarrollos Conceptuales Sobre La Planeación Pública

PLANEACIÓN PÚBLICA PARTICIPACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
CONSTRUYENDO LA DEMOCRACIA LOCAL

Volumen I Segunda Edición Revisada y Ampliada
MAURICIO BETANCOURT GARCIA
Profesor ESAP – UN
CAPITULO I - LOS DESARROLLOS CONCEPTUALES SOBRE LA

PLANIFICACIÓNPÚBLICA
Contenido
CAPITULO I - LOS DESARROLLOS CONCEPTUALES SOBRE LA

PLANIFICACIÓNPÚBLICA .............................................................................................. 21
1.1 LAS TEORÍAS ....................................................................................................... 21
1.1.1 Planificacióny filosofía ...................................................................................... 22
1.1.2 Planificacióny Modelos..................................................................................... 25
1.1.3 Planificacióny Economía .................................................................................. 26
1.1.4 Planificacióny Política ...................................................................................... 28
1.1.5 Planificacióny Administración Pública .............................................................. 29
1.1.6 Planificacióny Sociología ................................................................................. 30
1.1.7 Planificacióny Naturaleza ................................................................................. 31
1.1.8 Planificacióny Relaciones Sociales .................................................................. 32
1.2 SOBRE LA DEFINICION DE LA PLANEACION .................................................... 33
1.3. SOBRE LA PLANEACION BAJO LAS ECONOMIAS CAPITALISTAS DE
AMERICA LATINA ....................................................................................................... 41
1.3.1. Planificacióny Desarrollo ................................................................................. 42
1.3.2 Limites Cambio de Modelo de Desarrollo y Planificación ................................. 44
1.3.3 La Continuidad y la Necesidad del Cambio ...................................................... 47
1.4 SOBRE LAS DIFERENTES DECISIONES DE LA ACCION PÚBLICA EN LOS
PROCESOS DE PLANIFICACIÓN. .............................................................................. 49
1.4.1. Planificación e Intervención............................................................................. 50
1.4.2 La PlanificaciónIndicativa. ................................................................................ 52
1.4.3 La Planificacióny la Regulación........................................................................ 57
1.4.4 La PlanificaciónImperativa. .............................................................................. 58
1.4.5 PlanificaciónMixta ........................................................................................... 63
1.4.6 PlanificaciónEstratégica ................................................................................... 65
1.4.7 PlanificaciónEstratégica Situacional ................................................................. 66
1.4.8 Planificacióny Gestión Pública ......................................................................... 68
1.5 SOBRE LOS ESCENARIOS EN QUE SE ORGANIZA LA PLANEACION PÚBLICA
..................................................................................................................................... 71
1.5.1 Planificacióny Globalización ............................................................................. 71
1.5.2 PlanificaciónPública y Territorio. ...................................................................... 74
1.5.2.1 Usos del Suelo y PlanificaciónTerritorial ...............¡Error! Marcador no definido.
1.5.2.2 Planificación Pública y Temas-Problemas Globales. ........................................ 82
1.5.2.3 Planificación Pública y Temas-Problemas Sectoriales. ..................................... 83
1.5.2.4 PlanificaciónPública y Temas-Problemas Regionales. .................................... 84
1.5.2.5 PlanificaciónPública y Ordenamiento Territorial. .............................................. 85
1.5.2.6 PlanificaciónPública y Desarrollo Territorial. .................................................... 86
1.5.2.7 PlanificaciónPública y Naturaleza POMCH ..................................................... 94
20
CAPITULO I - LOS DESARROLLOS CONCEPTUALES

SOBRE LA PLANIFICACIÓNPÚBLICA
En este capítulo se trabajan cinco puntos, uno el acercamiento a las diversas teorías que
buscan explicar los procesos de Planificaciónpública; dos, repaso de la definición de
planeación; tres, la Planificaciónen América Latina; cuatro las decisiones públicas sobre
los diferentes procesos de intervención y planeación; y por último los escenarios sobre los
cuales se organiza la Planificaciónpública.
1.1 LAS TEORÍAS

Cuando consideramos la PlanificaciónPública, nos preguntamos si tiene sustentos
de orden teórico, para acercarnos a ver cuál es su objeto de estudio, conllevando
por tanto, a preguntarnos ¿hay conocimiento teórico en la planeación?, o
¿solamente, está referida a los procesos técnicos del manejo de instrumentos?,
los cuales permiten a partir de un concepto o conceptos, relacionar unos
problemas presentes o pasados y proyectarlos hacia el futuro, con algunos
mínimos de racionalidad en el manejo de diferentes recursos públicos puestos a
su disposición, es necesario distinguir los diferentes niveles no solamente
disciplinares, sino territoriales, en los cuales actúa la Planificacióny las condiciones
históricas, culturales, sociales e institucionales bajo las cuales esta se soporta.
En el desarrollo del pensamiento planificador, Friedman considera, que en las

tradiciones de la planificación los diferentes autores, desde el siglo XVII hasta la
segunda posguerra del siglo XX, deberían, cumplir con cuatro requisitos: “(1)
tenían que conocer bien uno de los lenguajes de la economía o matemáticas en
los cuales se lleva a cabo el trabajo científico; (2) debían tener alguna relación con
el panorama filosófico; (3) tenían que tratar una serie de cuestiones centrales que
definieran para ellos los temas más importantes a debatir…(4) unir el conocimiento
a la acción de forma apropiada. Se extienden por todo el espectro ideológico,
desde el apoyo al Estado y la afirmación de su autoridad hasta la abolición de toda
forma de autoridad, incluyendo la del Estado”1. En consecuencia la planificación,
se puede pensar solamente desde la racionalidad que el nacimiento y desarrollo
del capitalismo permite cumplir con estos procesos, enmarcados principalmente
en dinámicas económicas de racionalizar la utilización de los recursos. Pero, si
miramos el proceso desde el territorio, sus lógicas de apropiación y reapropiación,
vinculado con estructuras dinamizadas por el medio, permite entender la
racionalidad en su manejo, a través de la sistematización que transcurre de
1
Friedman John. 2001. “Planificación en el Ámbito Público”. Serie Administración General. Edita
Ministerio de Administraciones Públicas Instituto Nacional de Administración Pública. Primera
Edición Madrid 2001. pág. 96.
21
generación en generación desde épocas más remotas, como anota Soja, en el
caso de Jericó, “hay evidencia de importantes logros arquitectónicos y de los
comienzos de la planificación pública de la edificación”2; en esta dirección la
racionalidad en uso de recursos vinculada al territorio aparece desde antes del
capitalismo.
En este texto trabajamos la Planificacióndesde varios aspectos conceptuales y

temáticos, referidos al espacio, en los cuales hablamos de los niveles de la
organización que política y administrativamente manejan los gobiernos, por tanto,
nos referimos a lo nacional, lo departamental, lo regional y lo local. Así, la
planificación presenta diferentes elementos de la discusión, preguntándonos,
¿desde cuándo se puede considerar su aparición? Y ¿qué espacios se tienen para
su ejecución?
“asumiré que toda planificación debe enfrentarse al problema metateórico de cómo

conseguir que el conocimiento técnico en la planificación sea efectivo para inspirar
acciones públicas…-anotando en relación a su carácter abierto e interdisciplinario
que- la teoría de la planificación es un campo ecléctico vinculado por la filosofía
política, la epistemología, la macrosociología, la economía neoclásica institucional,
la administración pública, el desarrollo de organización, la sociología política y la
literatura anarquista, marxista y utópica”3
Por consiguiente, insiste Friedman en la necesidad del carácter interdisciplinario

de la planificación, en la cual estarían presentes otras disciplinas, no solo las
vinculadas con las ciencias sociales, pues en los procesos generales y macro de
la sociedad para la acción de las grandes políticas, sin embargo, cuando entra la
planificación a tomar decisiones en el territorio, entran a jugar otras áreas del
conocimiento como las ingenierías, la arquitectura, las vinculadas con el sector
rural, en fin, lo que se busca es resaltar su carácter multidisciplinario, y determinar
un criterio esencial del proceso planificador su carácter sistémico y multidisciplinar.
1.1.1 Planificación y filosofía
Este aspecto nos lleva a pensar los elementos operativos y estratégicos sobre los
que debemos conocer y desde donde lo hacemos, con el fin de orientar hacia
donde nos dirigimos; por consiguiente, la primer pregunta es, ¿Qué debemos
conocer para hacer Planificaciónpública?, responder esta pregunta implica, que
debemos por los menos, describir la realidad que pensamos planificar, cambiar o
transformar, desde los actores, y las formas de pensamiento, y las diferentes
condiciones internas o externas, que hacen presencia allí, ubicar el tipo de
relaciones sociales, económicas, políticas y ambientales, que se presentan en
2
SOJA Edward W. 2008.” Posmetrópolis Estudios críticos sobre las ciudades y las regiones”.
Edición: Traficantes de Sueños. Madrid. Pág. 66.
3
Friedman John. 2001. “Planificación en el Ámbito Público”. Ob.cit. pág. 61 y 96.
22
dichos espacios, también se requiere pensar sin en la dirección que queremos ir,
hay las condiciones objetivas y subjetivas para su logro, si estamos preparados
para desarrollar los diferentes procesos que requiere la dinámica planificadora
pública, esto exige, que metodológicamente tengamos presente los siguientes
puntos:
1º. Un acercamiento al espacio en que se expresa esa realidad, una delimitación
que es necesaria en cuanto determina los niveles de intervención que la
planificación puede realizar sobre dicha realidad;
2º. Las corrientes de pensamiento presente en los actores para la identificación de
los temas-problemas-propuestas y sus posibles causas explicativas;
3º. Unas identificaciones de los temas-problemas-propuestas que se expresan en
esa realidad espacializada, con las diferencias de afectaciones o percepciones
que se tienen sobre los distintos actores;
4º. Unas explicaciones causales de diferente orden en función de los actores, del
porqué de los problemas existentes, en esa realidad espacializada;
5º. Las dinámicas y estructuras institucionales y organizativas, públicas,
comunitarias y privadas, que tienen intereses sobre la identificación de los temas-
problemas-propuestas, de manera formal e informal;
6º. Las relaciones que los territorios municipales, distritales, regionales y nacional
tienen con las actuales condiciones de la globalización;
7º. Identificación de las alternativas de solución propuesta, frente a la situación
problemática identificada.
La segunda pregunta que nos ayuda a entender o explicar la realidad y las

acciones a seguir: ¿desde dónde pensamos que debemos orientar o hacer los
procesos de planificación?, esto significa analizar tres puntos:
1º. Cómo los que intervienen en las dinámicas de Planificación conciben el mundo
y las relaciones sociales que existen en los espacios en que se ejecutan las
acciones de planificación. Sugiere esto una forma de pensar, en especial cuando
el proceso mismo de Planificación exige el conocimiento de las situaciones
concretas; como se relaciona lo subjetivo con lo objetivo del proceso.
2º. La concepción interdisciplinaria que integra acciones desde diferentes ángulos
de los conocimientos específicos disciplinares;
3º. Desde cual disciplina la abordamos y en esta cual corriente.
En esta dirección la observación de Dror nos ayuda a clarificar parte del proceso:
“aún carecemos de una aproximación comprensiva e integradora del proceso de
planificación que defina las características del proceso per se y nos demuestre la
interdependencia que existe entre planificación económica, física y social”4 y se
agregaría la territorial; y porque podemos encontrar esta desarticulación en estos
procesos que deberían ser de primera mano integradores, lo que nos lleva a
pensar que cuando se busca hacer planificación pública o pensar en el futuro de
4
DROR Yehezkel1990. “Enfrentando el futuro”. Fondo de Cultura Económica, primera edición,
México 1990, pg 32.
23
una manera general para la sociedad, la economía y el territorio donde habitamos,
surge la pregunta ¿desde dónde lo hacemos, o desde donde miramos la
realidad?, que punto de vista teórico y conceptual tenemos, vemos de una manera
aislada cada situación o la analizamos de una manera más integral y sistémica a
las lógicas que desarrolla el ser humano; o solo lo hacemos desde los procesos
operativos que suponen el funcionamiento como una máquina, de allí la
importancia en la planificación pública, de identificar en los procesos y sus
relaciones, la forma desde la cual vemos las diferentes situaciones que queremos
proyectar.
En consecuencia, el planteamiento de Friedman, sobre que podemos o no

conocer, de las realidades, agregaríamos territorializadas y contextualizadas, en
las condiciones actuales de globalización, y se pregunta: “¿Hay distintas formas
de conocimiento? ¿Cómo se puede hacer válido el conocimiento?, ¿Hasta qué
punto y de qué forma puede ser aprovechable y útil el conocimiento técnico y
científico del mundo para los que dirigen el ámbito público?”5; esto nos lleva a
diferentes discusiones relacionadas con los niveles de conocimiento y las
responsabilidades de quienes se encuentran frente a las acciones públicas de
planificación, como avanzamos sobre estos procesos, si se encuentran no solo
varias formas de conocimiento sino varias formas de acción sobre el mismo
problema identificado de la realidad; por ejemplo, Fals Borda Considera:
“El poder-conocimiento creador se expresa en experiencias pluralistas que

conducen a un tipo de democracia mucho más participativa, directa o
autogestionaria que la observada hasta ahora en el sistema representativo. Una
democracia participativa en la cual no habría lugar para las vanguardias
dogmáticas ni para mecanismos o instituciones manipuladoras”6
Esta discusión sobre pluralismo y tipo de democracia e instituciones, lleva a

pensar la forma y los objetivos a los que apuntamos cuando pensamos planificar,
y por tanto, a integrar otros saberes y formas de entender el mundo, y guía a las
discusiones y observaciones realizadas por Matus, quien plantea críticas a las
formas de pensar y actuar en las dinámicas de la planificación pública tradicional,
a partir de concebir que:
“el actor que planifica está fuera o sobre la realidad planificada y en consecuencia
no coexiste en esa realidad con otros actores que también planifican – lo cual lo
lleva al primer postulado- La planificación supone un ´sujeto´ que planifica un
óbjeto´, el sujeto es el Estado y el óbjeto´ es la realidad económico social. El
5
Friedman John. 2001. “Planificación en el Ámbito Público” Ob.cit. pág. 65.
6
FALS BORDA Orlando. 1986. “Conocimiento y Poder Popular, Lecciones con campesinos de
Nicaragua, México y Colombia”. Edit. Punta de Lanza y Siglo XXI Editores. Bogotá Pág. 126.
24
sujeto y el objeto planificado son independientes y el primero puede ćontrolar´
al segundo”7
Las observaciones de Matus, implican la discusión filosófica y metodológica sobre

sujeto y objeto en las dinámicas planificadoras, incluyendo de forma general, los
diferentes espacios en que se organiza y debe hacerse la Planificación pública, de
tal manera, que entender la realidad, nos conduce a las discusiones para pensar
en donde, entre quienes y desde que intereses sociales, económicos, políticos,
culturales o ambientales, nos plantean definiciones metodológicas especiales en
busca de construir los posibles consensos del presente y hacia el futuro8.
1.1.2 Planificación y Modelos
En principio la discusión sobre los procesos de Planificación y la construcción de

modelos de simulación y proyecciones, se consideraron, dos formas según
objetivos e instrumentos, para su organización, y en particular relacionados con
las dinámicas económicas, como anota Fernández Díaz: “modelos propiamente
matemáticos, que intentan esquematizar con relaciones en términos finitos o
diferenciales, la dinámica de un sector o de todo el sistema económico…Modelos
econométricos en sentido estricto, en los que predomina el aspecto estadístico o
probabilístico”9. Por supuesto esto supone dos orientaciones significativas sobre
las cuales se trabajan los diseños a partir del tipo de pensamiento económico que
se apliquen, por tanto, se construyen en esta dirección “modelos normativos,
desde un punto de vista general, son los que hacen una llamada al sentimiento o
invocan la razón para alcanzar un objetivo o imponer un sistema de
coexistencia…modelos positivos, por su parte, buscan en el comportamiento
mismo del hombre la interpretación científica de los fenómenos económicos”10;
aunque esta posición supone un cierto nivel de radicalismo y purismo en la
aplicación de las teorías, hoy encontramos que la construcción de estos modelos,
requiere un mayor nivel de complejidad para su construcción, dados los niveles de
hibridez bajo los cuales se están construyendo los diseños teóricos de las
acciones de planificación en las sociedades capitalistas.
Es necesario tener en cuenta, que tener procesos medibles y proyectables, en las

diferentes etapas de la planeación, requiere entonces, diferentes puntos de
complejidad, de acuerdo a los niveles y espacios de la planificación pública; esto
implica determinar una serie de variables cuantitativas donde se tengan series de
información necesarias en cada uno de los temas o dimensiones que se pretenden
7
MATUS Carlos. 1994. “Adiós, Señor Presidente”. Altadir. 3ª. Edición Caracas. Págs. 75- 76, las
negrillas son del original.
8
En el volumen II se consideran algunas herramientas metodológicas en función de las acciones
de construcción de procesos de Planificación en los diferentes territorios.
9
FERNANDEZ D. Andrés 1969. “Introducción a la Teoría de la Planificación”. Centro de Estudios
Universitarios. Madrid España. Pág. 51
10
FERNANDEZ D. Andrés 1969. “Introducción a la Teoría…ob. cit. Pág. 52.
25
planear o modelar, en este punto los modelos matemáticos estadísticos llevan a
determinar altos niveles de especialización y conocimiento en cada uno de los
temas que se pretenden planear, como las bases de datos e información que se
requiere para su desarrollo; en este caso hablamos de modelos cuantitativos
expresados a partir de “una fórmula matemática, las relaciones reciprocas entre
distintas variables”11.
Sin embargo, en el caso de buscar una mayor profundización de la realidad, se

encuentran los modelos cualitativos que explican las relaciones entre las
categorías y/o dimensiones definidas a través de los temas-problema-propuesta y
con instrumentos como las entrevistas, individuales o de grupo, la recuperación de
la memoria colectiva y otros instrumentos que pueden permitir los trabajos
etnográficos sobre estos aspectos; además los modelos analíticos “que se
concentran en el diagnóstico de las variables principales y en el desarrollo de un
sistema de términos y análisis sistemático que con su ayuda se pueden analizar
las características de los fenómenos bajo investigación”12.
Los actuales procesos de triangulación de métodos de investigación que permitan

un mayor acercamiento a la realidad, es una buena alternativa para la integración
de la información recogida a través de los anteriores modelos, en el caso territorial
se puede modelar en función de la información que poseemos y los instrumentos
para su uso y manejo, de tal forma que zonas de riesgo, sistemas viales, zonas de
recarga de acuíferos con el fin de analizar las decisiones de intervención en el
territorio..
1.1.3 Planificación y Economía
Las discusiones sobre Planificación y economía han estado en gran medida

precedidas de las discusiones entre los políticos y los economistas, y
particularmente los debates por la forma de sociedad a desarrollar entre
capitalismo y socialismo por un lado, y de otra parte, al interior de cada sistema las
experiencias que hasta ahora ha tenido la humanidad13. Estas han ido desde la
discusión de fondo sobre la eficiencia de cada sistema, hasta los procesos de
planificación en condiciones de guerra y en acciones hacia el desarrollo, el cual se
juega hoy en nuevos espacios y bajo nuevas características, funciones y
competencias de los gobiernos; por supuesto hoy no podemos afirmar casos de
11
DROR Yehezkel1990. “Enfrentando el futuro” ob. Cit. Pág. 45
12
DROR Yehezkel1990. “Enfrentando el futuro” ob. Cit. Pág. 33.
13
Los escritos existentes sobre estas discusiones son variados, citamos algunos relevantes en
este aspecto: BETTELHEIM Charles 1982. “Problemas teóricos y prácticos de la planificación”.
Editorial Tecno Madrid; HORVAT Branko 1970. “Teoría de la Planificación Económica”. OIKOS
Barcelona; JOHNSON Robert, LEE Ronald 1977. “El Gobierno y La Economía”. FCE México;
KÖHLER Heinz 1967. “Planificación y Bienestar Estudio Comparativo de los Sistemas Capitalista y
Socialista”. Amorrortu Editores Buenos Aires; OULES Firmin 1971. “Democracia y Planificación
Económica”. Biblioteca Fomento Social Ediciones Mensajero, Bilbao España.
26
manejos exclusivos de los procesos planificadores, sea estos entre los sistemas
como al interior de cada uno.
En la introducción a su libro Planificación de Situaciones, Matus consideró: “Es tan

curioso que tan poca gente se haya preguntado sobre los fundamentos
epistemológicos de la planificación económica. En nuestros países surgió como
una técnica o un método, no como una teoría rigurosa”14, hace mucho tiempo, y
hasta hoy todavía en muchas partes opera la división de la planeación, en dos
niveles, el nacional y el regional para los economistas que pensaban la
Planificación a nivel de la política económica; y el local y urbano rural para los
ingenieros y arquitectos, en la medida que se cambiaba el eje central de las
acciones al orden físico y territorial; estos aspectos han tomado nuevos rumbos en
función de las nuevas condiciones tecno-económicas bajo las actuales estructuras
de manejo y concentración de las diversas actividades económicas relacionadas
con el territorio.
Sin embargo, en estas decisiones, nacional, regional, local y urbano-rural, se debe

tener en cuenta que las acciones para realizar el proceso planificador demandan
de unos recursos que no son infinitos. En este sentido, tanto en el nivel macro de
la política económica nacional, como en el nivel territorial, los economistas buscan
y deben explicar los diferentes procesos de desarrollo, acumulación,
transferencias de excedentes entre sectores económicos y el modelo de política
pública de desarrollo, la cual determina, acciones de Planificación publica
indicativa y macro en términos de las inversiones que afectan los recursos a
utilizar, tanto por el sector público como por el privado.
En esta dirección, no es lo mismo pensar la relación entre Planificación y

economía, bajo un modelo socioeconómico socialista, como uno capitalista y las
proyecciones de acuerdo a las funciones que son asignadas y cumple el Estado
en cada tipo de modelo, a nivel de la política macroeconómica, sectorial y
territorial.
Por consiguiente, es necesario tener presente que la economía y la política pública

de desarrollo, que determina las acciones de intervención del Estado, tiene
incidencia directa sobre el territorio, en ambos casos, en la Planificación
nacional y territorial, el papel de la economía es sustancial, tanto en las políticas
generales de desarrollo económico y sus intervenciones territoriales, como las
dinámicas territoriales y los cambios de uso de los suelos, con las implicaciones
económicas que tienen para la acumulación o la redistribución social; así, estas
formas de organización e institucionalización de la planeación, deben tener en
cuenta en qué momento se pueden integrar como programas propuestos o como
14
MATUS Carlos. 1980. “Planificación de Situaciones”. Fondo de Cultura Económica, primera
edición, México 1980, pg 15.
27
políticas y los niveles de y dimensiones de la regulación o el conflicto que
presentan.
Oules al relacionar de manera comparativa estas dos situaciones, aunque desde

ópticas diferentes, por un lado, las condiciones de trabajo de ingenieros y
arquitectos, que tienen un instrumento de trabajo interdependiente, llamado plano,
y por el otro desde la economía en la planificación concluye:
“la planificación debe coordinar diversas inversiones interdependientes

destinadas a obtener el desarrollo armónico del conjunto de la economía”.15
Esto nos lleva en algunos casos a hablar del manejo de los recursos económicos y
en otros estamos pensando en su ubicación territorial, para ejecutar, para invertir,
para explotar, para extraer, en fin para generar acciones en los territorios; por
consiguiente, acá encontramos acciones vinculadas en el orden de la política
macroeconómica, y acciones de intervención y manejo de las finanzas territoriales
y las inversiones económicas de orden local y la integración con las vocaciones
del territorio y las acciones públicas de sus gobiernos.
1.1.4 Planificación y Política
Un elemento a tener presente en los procesos de Planificación pública, está

vinculado con la toma de las decisiones públicas y sus dinámicas de adopción y
aprobación a partir de las distintas estructuras o corporaciones públicas de origen
político. Por consiguiente, estas son realizadas a través de diferentes órganos del
poder público institucionalizado, y también a través de las distintas estructuras o
formas organizativas políticas, sociales, económicas y ambientales, que presenta
la sociedad en ciertos momentos, y que inciden según los niveles de presión que
puedan ejercer, en las decisiones políticas de carácter global, territorial o
sectorialmente, para el desarrollo de las acciones públicas, que deben tomar el
gobierno nacional o los diferentes niveles de los gobiernos subnacionales.
En la anterior dirección la Planificación publica se vincula con la política a través

de un concepto como es el de gobernabilidad el cual según Nohlen, “se refiere a la
interacción entre gobernantes y gobernados, entre capacidades de gobierno y
demandas políticas de gobierno. Hace referencia a la tensión que existe entre las
dos partes y pone en cuestión el sistema de gobierno, como productor de
decisiones políticas y encargado de su ejecución”16; y en este sentido, también se
explica a partir de los mínimos según Alcántara, “la situación en que concurre un
15
OULES Firmin. 1973.”Democracia y Planificación Económica”. Biblioteca Fomento Social Ediciones
Mensajero. Bilbao España. Pág. 29.
16
NOHLEN Dieter. 1992. Sistemas electorales y Gobernabilidad 1992. Citado por Alcántara Manuel.2004
“Gobernabilidad Crisis y Cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en
épocas de crisis” FCE. México.
28
conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno” 17, estos elementos
suponen entonces, que la construcción de los procesos de Planificaciónno es el
desarrollo solamente de una discusión puramente técnica, sino que refleja las
discusiones políticas y de poder en la sociedad, los cuales son expresados a
través de las formas organizativas que se presentan al interior de las entidades
territoriales y sus órganos de representación política que van desde las elecciones
de presidente, alcaldes, gobernadores, concejales y diputados
La relación entre la Planificación pública y la política definida como parte de las

acciones del Gobierno y de su capacidad institucional, aunque esta última tiene
mayor vinculación en el siguiente punto, las observaciones y manejo de parte de
Matus quien puntualiza:
“La incuria menos denunciada que marca, con pocas excepciones la dirigencia política
latinoamericana es su baja capacidad personal de gobierno. El drama central de esta
deficiencia personal se suma a la baja capacidad institucional, carencia de experticia en
el aparato burocrático. La tragedia que sigue al drama es evidente cuando constatamos
que ningún dirigente político acepta la primera afirmación y la comedia es penosa cuando
ante la evidencia de los hechos, los afectados se aferran a la segunda causa de la
deficiente gestión pública. La incompetencia no tiene incompetentes es incorpórea
siempre es de otros anónimos o entidades abstractas”18
lo cual implica que las decisiones públicas y del poder político deben asumirse con
las responsabilidades respectivas, frente a las consecuencias generadas;
aspectos de difícil aceptación y manejo de los políticos y funcionarios, como
sugiere Matus.
La conjunción de estos puntos, gobernabilidad, capacidad de gobierno e

institucional, hacen referencia a los distintos procesos contenidos en la
planeación, en particular la formulación y la aprobación, que los integra técnica y
políticamente, pero cuya decisión para la adopción es básicamente política; por la
vinculación con el Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y
los Concejos Municipales, o en últimas el Presidente, los gobernadores o los
alcaldes, instancias de decisión que todas tienen origen en procesos políticos
tomando decisiones públicas expresadas en leyes, ordenanzas, o acuerdos
cuando no decretos.
1.1.5 Planificación y Administración Pública
En los procesos de Planificación pública, es necesario conocer las formas como

se estructura el Estado, los gobiernos, las formas y manejo de funcionamiento de
la administración pública en su interior. Permitiendo que las acciones a tomar se
17
ALCÁNTARA Manuel.2004. “Gobernabilidad Crisis y Cambio. Elementos…ob. Cit. Pág. 39
18
MATUS Carlos. 1994. “Adiós, Señor Presidente”… ob. Cit. Pág 41
29
puedan implementar a partir de las estructuras organizativas e institucionales lo
mismo que las capacidades administrativas que tienen tanto a nivel operativo,
financiero, fiscal, como de las competencias asignadas a los diversos niveles de
gobierno. Lo cual exige que los procesos internos requieren de una dinámica de
Planificación pública institucional, que permita ejecutar las acciones de
Planificación gubernamental decididas en las instancias técnicas, ciudadanas y
aprobadas en las políticas.
La definición de Guerrero ayuda a entender la base de las estructuras de la

Administración Pública, al darle la función a esta de estudiar “sistemáticamente los
procesos y la actividad gubernamental oficial, conjugada con los trazos
determinados por la sociedad en su desarrollo histórico, tendiente a proponer
modelos y teorías para racionalizar, administrar, proteger y distribuir
adecuadamente el bien y los asuntos públicos”19. Sin embargo, al vincular las
condiciones y dinámicas internas de la administración pública, nos preguntamos
¿cuál es la mayor incidencia de esta en relación con los procesos de Planificación
púbica?, Martínez, en sus planteamientos básicos sobre administración pública
considera: “es el contexto de la administración pública, más que su composición
interna, lo que determina su funcionamiento y sus potencialidades de
transformación, ya que esta disciplina comprende solo un aspecto del sistema
político”. Lo cual vincula esta circunstancia con la anterior cita de Matus
relacionada con la capacidad de gobierno y la institucional para planificar; esto
requiere no solo de los componentes disciplinares que permitan la estructuración
de acciones y la organización de estructuras públicas estatales que tienen dos
funciones centrales entre otras, una la participación en la construcción de los
planes generales y sectoriales y otra la planificación institucional de los procesos
internos para su desarrollo.
1.1.6 Planificación y Sociología
La forma que vive, se organiza, estructura y funciona la sociedad en ciertos

momentos, es determinante para las diferentes decisiones públicas, en la medida
que permiten o no la aplicación de la decisión, acá se requiere que las dinámicas
organizativas, políticas e institucionales y el reconocimiento cultural y social de
estas, lleven a estructurar unos procesos que en la actualidad exigen de
participación en las decisiones públicas. Por tanto, es necesario conocer el tipo de
relaciones sociales que se desarrollan al interior de los territorios que se pretenden
planificar, incluye esto un conocimiento de las expresiones que las formas
culturales tienen de estas relaciones sociales, pues allí o se promueven las
decisiones o se obstaculizan.
19
GUERRERO O. Omar. 1977. “Principios de Administración Pública”. Escuela Superior de Administración
Pública ESAP. Cátedra Colombia. Bogotá Pág. 11.
30
En las dinámicas de impulsar acciones públicas, Castellano considera “la sociedad
y el desarrollo constituyen simultáneamente los dos grandes sujetos y objetos de
la planificación”20; lo cual conlleva la esencia del, ¿para quién planificamos?, que
nos entra a determinar, por ejemplo, el análisis de las situaciones demográficas de
cada espacio a planificar, no solamente vinculadas con las condiciones internas
del crecimiento vegetativo y las estructuras etáreas, sino las características
educativas, de salud, de trabajo, además del contexto de los procesos migratorios
intraurbanos, interregionales e internacionales, con sus explicaciones causales los
cuales sirven de base esencial en cualquier proceso planificador, al mostrar las
características demográficas y su espacialidad, lo cual permite una caracterización
de la población con que contamos y en donde la encontramos, para el desarrollo
del proceso y los cambios que este puede generar.
1.1.7 Planificación y Naturaleza
En este punto podemos encontrar varios momentos y territorios, en que la relación

hombre-naturaleza, al tener connotaciones de orden cultural por la forma como se
apropian y usan los recursos en una dinámica de acumulación simple, o
acumulación ampliada. Por consiguiente, hablamos de las formas como el ser
humano concibe sus relaciones con la naturaleza, y esto implica, cultura, periodos
de tiempo, necesidades de apropiación, y si esta sirve para las lógicas de
acumulación sugiriendo dinámicas de dominio y explotación de la misma, o si por
otra parte se tiene una de integración y hasta de control en algunos casos, lo cual
conlleva la aplicación del concepto milenario de sostenibilidad.
Los avances de la ciencia y la tecnología, y su aplicación directa en los diferentes

procesos, cada vez más reducen el tiempo entre estos y el progreso técnico, como
expresión de los avances, para la economía, la sociedad, la naturaleza, así, en la
era de la información del capitalismo global, “la aceleración se convierte en
principio del transporte y también de la producción, pues solo en esta forma se
puede expresar el incremento de la productividad del trabajo: más productos en la
misma unidad de tiempo…- este principio de aceleración vinculado con la
naturaleza, se tiene en cuenta hoy en el capitalismo global permitiendo- la
ocupación de todos los espacios y su amplia exploración. Es decir que estos
pasan a ser parte de la valorización capitalista…La valorización es un proceso de
transformación de bienes generalmente públicos, es decir de acceso general, en
bienes privados. Por ello, se pueden también privatizar los espacios del ejido y el
sector salud y educación, que tradicionalmente fueron bienes públicos o
comunes…algunos ecologistas sostienen que un bosque manejado esta mejor
protegido que un bosque ‘sin valor’. Sin embargo, esto es una ilusión porque lo
que se protege no es el bosque sino su valorización que se basa en los réditos
20
CASTELLANO B. Hercilio2000. Planificación: herramientas para enfrentar la complejidad, la
incertidumbre y el conflicto”. CENDES Centro de Estudios del Desarrollo Universidad Central de
Venezuela, Colección Jorge Ahumada. Caracas pág. 45.
31
alcanzables en los mercados globalizados y no en las características naturales del
biotopo” 21; lo cual implica un vínculo con la naturaleza basado en su control y su
conversión en mercancía.
A más de este aspecto de la mercantilización de la naturaleza, debemos revisar

los diferentes informes internacionales que se han venido presentando sobre los
problemas ambientales globales y locales, en particular porque el tema vinculado
con el territorio, determina las relaciones entre lo global, lo nacional, lo regional y
lo local con la inclusión del principio de sostenibilidad en las decisiones que se
deben tomar hoy en función de las acciones de planificación, según el ente
territorial o el gobierno nacional.
Por tanto, las dimensiones generales de los manejos ambientales y el papel de la

naturaleza valorizada en el mercado como una mercancía más, es un aspecto a
tener presente en cualquier proceso de Planificación donde la naturaleza entra
como una dimensión, y que, en Colombia presenta una reglamentación para los
procesos de Planificación de los entes territoriales, y una reglamentación donde
existen unas estructuras institucionales que se encuentran por fuera de las
entidades territoriales y hacen el papel de autoridad en las decisiones ambientales
de las entidades territoriales, control ejercido de diferentes maneras y tiempos.
Esta separación entre la entidad ejecutora de las acciones llámese gobierno:

nacional, departamental, municipal y/o distrital; y las autoridades ambientales
CARS, en el nivel regional y municipal , las cuales, determinan las condiciones
que permiten las acciones de intervención sobre el territorio en Colombia, esto por
consiguiente, exige, la armonización de las normas vinculadas a la Planificación
territorial y al medio ambiente, en cuanto estos son elementos estructurantes del
territorio y sus proceso de desarrollo territorial. Este aspecto en los capítulos
metodológicos se enfatiza y amplía.
1.1.8 Planificación y Relaciones Sociales
Si la naturaleza contextualiza, estructura y obliga a determinar las acciones sobre

el territorio; las relaciones sociales y sus condiciones, determinan las posibilidades
reales de generar acciones posibles de desarrollo y Planificación territorial.
Esto implica no solo territorializar las diferentes relaciones sociales que se

presentan en un territorio, sino que además exige la regionalización de estas, y en
este sentido es necesario determinar las relaciones sociales que se dan en
concreto en los espacios locales y regionales, ya que pueden mostrar diferentes
condicionamientos para su ejecución, no es lo mismo planear en territorios o
21
ALVATER Elmar. 2004. “La ecología de la economía global o el ascenso y ocaso de la energía
fósil”. En: Globalización la euforia llego a su fin Tercer foro Ecología y Política. Ediciones Abya-
Yala Quito Ecuador 2004. Pág. 19 y ss
32
países donde hay relaciones sociales precapitalistas o capitalistas o un híbrido, en
cada caso se orientan las decisiones públicas de acuerdo a intereses particulares.
1.2 SOBRE LA DEFINICION DE LA PLANEACION

Este punto organiza un acercamiento a la definición, desde lo más sencillo hasta
lo más complejo, del significado de planeación, sin desconocer que los procesos
tienen más tiempo e historia que las racionalizaciones y escritos sobre planeación,
en Colombia hay casos ancestrales y de fines del siglo XVIII en Antioquia, sobre
procesos regionales de planeación, o en el mundo las expresiones de la
Planificación urbana y ambiental en los tiempos de las llamadas culturas
hidráulicas.
Además se requiere ubicar la definición desde el momento que su mención

significaba un acercamiento a la Planificación centralizada que se practicó en los
países socialistas pero que fue utilizada en algunos países capitalistas en épocas
de guerra lo mismo con orientaciones generales para la economía, la ciencia, la
tecnología y la defensa nacional hasta los vínculos del proceso con aspectos
centrales del mercado; aclarando que no nos referimos a procesos de
Planificación al interior de unidades de producción, o a instancias organizativas e
institucionales de orden privado o público, aunque nos referimos a procesos de
Planificación pública, vinculada a las dinámicas del desarrollo en diferentes
territorios, incluyendo espacios globales, territoriales y sectoriales, lo cual no
significa que no debemos tener en cuenta los demás aspectos que hacen parte
integral de las lógicas de planeación.
Por ello, determinar qué es la Planificación en sus diversas acepciones, es una

tarea compleja, es necesario, por lo menos una aproximación general, que permita
determinar hacia donde apuntar en el proceso definitorio de la misma. La
Sociedad Interamericana de Planificación considera:
“la planificación es la aplicación racional del conocimiento al proceso de

adoptar decisiones que sirvan de base a la acción humana... La idea central
es establecer relaciones entre medios y fines con el propósito de obtener
éstos mediante el uso más eficiente de aquellos”22
Se podría decir que las ideas centrales buscan explicar la Planificación como un
proceso y en este sentido es un punto a tener en cuenta en la dinámica
planificadora, que con la toma de decisiones que permite aplicaciones racionales
del conocimiento, de tal forma que, se utilicen así los recursos existentes en cierto
momento.
22
Citado por: Albert Waterson, Planificación del Desarrollo Lecciones de la Experiencia. Fondo
de Cultura Económica, primera reimpresión, México 1979, pg 18.
33
Friedman, la define con varias condiciones:
“La planificación intenta unir el conocimiento científico y técnico con las acciones
en el ámbito público…a los procesos de orientación y transformación social” 23
Por tanto, no es solo integrar conocimientos sino que este debe ayudar a resolver
los problemas de la sociedad en la cual se aplica, de tal manera que, los procesos
de Planificación tienen una fase en la determinación de los instrumentos que los
vuelven operativos para la acción pública.
Sin embargo, Nehru desde otro ángulo concibe que: “Planificar es aplicar la
inteligencia para tratar los hechos y las situaciones como son, y para encontrar un
modo de resolver los problemas”24, acá aparece entonces la necesidad de tratar
los problemas a partir de la forma como se presentan las situaciones, pero ¿qué
son las situaciones?, ¿cómo son las situaciones?, punto nodal a discutir sobre la
planeación, en la medida que nos embarca en las preguntas centrales de la
planificación, ¿por qué planificamos?, ¿para qué planificamos?, ¿cómo
planificamos?, ¿con quién planificamos?, ¿en dónde planificamos? Y ¿hacia
dónde ir con la planificación?; y particularmente ¿para qué situaciones
planificamos?, ¿cuáles son las realidades concretas sobre las que organizamos
los procesos de planificación?, ¿Cómo identificamos los hechos o problemas que
pretendemos solucionar a partir de la planificación? En la medida que podemos
dar algunas respuestas a estos interrogantes debemos entender que la
planificación supone cambios metodológicos, por tanto, el análisis de los puntos
centrales sobre cuales hechos planificamos, pero en particular cómo, quienes y
qué preguntas, son aspectos que rondan los diferentes espacios de aplicación de
la planeación.
Reconocer que la planificación es más que una técnica y que no es estática, lleva
a considerar que “cuando es efectiva, es algo más complejo, es un proceso social
en el que en base a unos juicios de valor se plantea activa y racionalmente la
situación económica de un sistema en su perspectiva dinámica”25; desde este
ángulo la planificación toma sentido sobre la sociedad y sus juicios de valor, por lo
tanto se temporaliza en términos del pensamiento y de las condiciones de cada
época y por otra parte, se integra la dinámica a la actividad económica, y avanza
entendida como proceso social.
Las experiencias planificadoras sobre el desarrollo en América Latina, fueron

realizadas sobre los aspectos puramente tecno-económicos, los orientadores de
dichos procesos se encontraban con la necesidad de superar este marco, explicar,
23
FRIEDMAN John. 2001. “Planificación en el Ámbito Público” Ob.cit. pág. 63.
24
WATERSON Albert, Planificación del Desarrollo Lecciones Ob.cit. pág. 18
25
Andrés Fernández Díaz, Introducción a la teoría de la planificación, Centro de Estudios
Universitarios, Editorial Católica, Madrid 1969 pg. 31.
34
porque las experiencias de planificación en diferentes países latinoamericanos no
han logrado cambios estructurales. “Aunque es indispensable, es insuficiente un
enfoque estrictamente económico del desarrollo y puramente técnico de la
planificación; en la elaboración y aplicación de las políticas de desarrollo son
vitalmente importantes los fenómenos y factores de orden político, institucional,
social y cultural, todos ellos vinculados entre sí dentro de un marco estructural”26.
Se reconoce que la planificación debe tener en cuenta otras variables para su
realización, más que solamente aplicar de manera técnica unas políticas para el
desarrollo, aunque también hay que hacerlo.
Nuevos factores afectan los procesos de Planificación como, la cultura, la política,

la sociedad y las instituciones, entran en escena como parte de la realidad que se
busca planificar, la cual es compleja, pero se ha reducido a pensar que las
determinaciones básicas eran sobre condiciones tecno-económicas, esto supone
entonces cambios metodológicos y de análisis de los puntos sobre los hechos que
planificamos pero en particular como y quienes, son preguntas que todavía rondan
los diferentes espacios de aplicación de la planeación.
Kaplan considera que la Planificación tiene un eje determinante en la variable

política:
“la planificación es una actividad compleja y continua... Es un conjunto de

actos que configuran un proceso singular dentro de un proceso más
general, el de las decisiones del poder político. La actividad planificadora
del Estado, su formulación y ejecución, suponen y exigen una decisión
política permanente”27.
Así, se involucra un elemento que es la continuidad de un proceso complejo que

está determinado por la “decisión política permanente”. Se reconoce entonces,
que al interior de la Planificación hay temas y espacios predominantes sobre el
conjunto general del proceso planificador, el referido a la decisión política. Por este
camino es posible que la evaluación de la Planificación en América Latina se
acerque a reconocer porque sus problemas ocultos, en la medida que pareciera
que el problema es de tipo técnico y de formación de las personas e instituciones
vinculadas a la misma, y no de orden político sobre la influencia de la política en
los diferentes niveles, institucionales y territoriales, y en este sentido, el análisis
del poder político se convierte en punto nodal del proceso planificador, en la
medida que determina un eje central en la toma de decisiones sobre este proceso.
26
Oswaldo Sunkel “La Tarea Política y Teórica del Planificador en America Latina”. En: La
Planificación del Desarrollo en America Latina. Selección de Eduardo García Dácuña. Trimestre
Económico No. 11. México 1975. Pg. 49
27
Marcos Kaplan “Sociedad, política y Planificación en América Latina”. UNAM.1989.pg. 15.
35
Por tanto, la Planificación del desarrollo es una acción política y de política pública,
esto conlleva a realizar un análisis de fondo sobre cuáles fueron las relaciones
entre los procesos técnicos de la Planificación y las decisiones políticas de las
políticas públicas que impulso el Estado para solucionar los diversos problemas
exigiendo de fondo una decisión política sobre los recursos presupuestales que se
deben asignar, priorizando una proyección de una situación dada.
Reconocer en la planificación, un proceso dinámico, que busca la emancipación

social, convirtiendo a esta en el eje orientador de la planificación, es considerar
que esta deberá ser el instrumento de la población o del Estado para solucionar
las condiciones de miseria, lo que permite resaltar la dimensión social como centro
de la planificación. “La planificación es un proceso continuo que requiere un
constante reexamen de direcciones, tendencias y cursos de acción política,
buscando adaptar y ajustar los cursos de acción política, gubernamentales con las
menores pérdidas y presiones posibles. La planificación no es un fin, sino un
medio, para la mejor utilización de lo que tenemos, un medio para la emancipación
de millones de personalidades hoy encadenadas, para el enriquecimiento de la
vida humana”28. Por ello, siendo la Planificación un proceso dinámico y continúo
requiere de adaptaciones políticas que racionalicen las ciclos gubernamentales en
la lógica social, por lo tanto, se reconoce fundamento de la Planificación
construido sobre la emancipación social, entendida como el mejoramiento del nivel
de vida de la población, exigiendo una decisión política en esta dirección.
Hasta ahora en las definiciones que se enmarcan como eje de la planificación, las
condiciones actuales y pasadas se enfatizan desde diferentes ángulos, con el fin
de contribuir a la solución o proyección de una situación dada, esta relación
temporal es replanteada de manera importante por Matus, “planificar significa
pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática; explicar
posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos,
proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis
acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para
pensar y crear el futuro. O sabemos planificar o estamos obligados a la
improvisación. Es la mano invisible que explora posibilidades donde la mano
invisible es incompetente o no existe”29 En este concepto, aparece como centro de
28
National Resources Board, A Report on National Planning and Public Works. 1934. Citado por
Yehezkel Dror “Enfrentando el Futuro”. FCE México.1990. pg. 37.
29
Carlos Matus. En Francisco Huertas El Método PES entrevista con Matus. Fundación Altadir
1994. Pg. 6. Esta propuesta de planificación estratégica situacional, parte de una crítica a la
Planificación llamada tradicional, considerando que, ha sido realizada a través de la dirección única
del Estado; y la cual no se ha cuestionado sus fundamentos epistemológicos, lo cual sugiere
resolver la pregunta “¿Dónde están las fallas de la planeación? O aún más ¿Cómo se puede
vincular el Plan económico con el plan político? ” en dicha dirección Matus considera la necesidad
de redefinir la Planificación económica a partir de exigir: “a) construir el edificio de una teoría
general de la acción política de clases, donde la planificación política y el plan político constituyen
un buen ejemplo de la más general de las teorías sobre decisiones sociales, b) que la planificación
36
la acción planificadora el pensar sobre el futuro, de tal forma que esta reflexión
decida para actuar en el presente y que la evaluación sobre las acciones se
realice cuando el presente, piensa en el futuro; un futuro hecho presente permite
evaluar el pasado.
Esto significa, un cambio técnico y metodológico en la forma como se concibe el

proceso de planificación, como espacio de decisión de orden tecnocrático y
vinculado al manejo de la política y sus relaciones con la economía a partir de
considerar otros actores en el proceso planificador y no solamente la dirección del
Estado, además de los nuevos temas para el proceso como el medio ambiente
bajo los conceptos del desarrollo sostenible, el debate entre el radicalismo de los
mecanismos de precios o la Planificación pública se ha ido convirtiendo en un
aspecto en el cual los híbridos plan-precios, gobierno-mercado, donde se discuten
las políticas, con las opciones del mercado con la mano invisible que explora
posibilidades de futuro, o la Planificación pública como eje orientador del futuro, o
la combinación de estos dos elementos, que es lo que encontramos hoy en varios
países latinoamericanos con las dinámicas de modernización del Estado y el
aparato público, pero donde principalmente se busca generar acciones bajo los
criterios del mercado; así la Planificación estratégica situacional, considera desde
la Planificación pública el logro de acciones de consenso entre diferentes actores,
sin embargo, allí radica su debilidad al concebir a los actores con los mismos
poderes de decisión o de incidir en esta, frente a la Planificación pública.
Ander-Egg, considera que con la planificación se pretende, “fijar cursos de acción

con el propósito de alcanzar determinados objetivos, mediante el uso eficiente de
los medios. Se trata de hacer que ocurran cosas que, de otro modo, no habrían
ocurrido, o de crear alternativas, allí donde antes no había nada”30. También es
económica debe abandonar su concepción puramente normativa para adentrarse en el campo de

la estrategia y tácticas de acción incorporándose críticamente a la corriente del pensamiento
cibernético y de la teoría general de sistemas, y c) que las técnicas de planificación económica no
pueden concebirse en forma aislada de las técnicas de planificación política, desde el momento
que la planificación económica es solo un aspecto, si bien muy importante, de la planificación
política, y existen fuertes relaciones entre ambos”. Carlos Matus, Planificación de Situaciones.
F.C.E. México. 1980. Pg. 19. Esta cita sugiere varias preguntas ¿Es posible la integración entre
planes económicos y políticos en una sociedad de clases?, Esto de entrada plantea una discusión
¿El interés general es aplicable a la planeación?; pero si es una sociedad de clases ¿La
Planificación es por consenso, por acuerdos mínimos?, ¿Qué es lo mínimo del acuerdo?; acá se
abre una gran discusión actual sobre las formas de entender la Planificación en América Latina;
aún más, en este contexto es posible la Planificación del desarrollo local, ¿cuáles serán los
mínimos del consenso en los territorios locales?. Esta discusión queda abierta a profundizar, en
trabajos y debates sobre planeación, abriendo allí diversas líneas de investigación, sobre las
dimensiones públicas de las lógicas de planeación, en los diferentes niveles territoriales, espacios,
temáticas, metodologías, contenidos, vinculaciones de Planificación con autonomía local y regional,
Planificación y participación, Planificación y transparencia, aún más las decisiones de Planificación
y territorio para construir ciudad, ¿Cómo las entendemos sin intereses?.
30
Ezequiel Ander-Egg Introducción a la Planificación. Editorial Lumen. Buenos Aires. 1995.
Colección Política, Servicios y Trabajo Social. Pg. 23.
37
construcción de caminos hacia determinados objetivos, lo cual implica que
signifique también posibilidades diferentes en el futuro.
En el sentido de pensar futuro con la planificación, Chadwick considera que, “la

planificación está orientada al futuro y como tal es optimista, pues presupone una
capacidad del hombre para controlar su propio destino, por lo menos dentro de
ciertos límites. De este modo la Planificación compromete al hombre con la
naturaleza y la vida”31: Podríamos decir que en este concepto encontramos que al
pensar en el futuro, bajo ciertos límites del hombre con la naturaleza y la vida, el
tema del medio ambiente se convierte en un punto a planificar, conjuntamente con
un aspecto relevante, el cual consistirá en la capacidad del hombre de controlar su
propio destino, entonces, la Planificación puede ser el laboratorio de investigación
sociedad-naturaleza, con fuertes dosis de control sobre las diferentes variables
que afectan el proceso.
Hay que tener en cuenta que en los últimos años, o en las dos últimas décadas del
siglo XX, ha aparecido una macrotendencia que sitúa la participación de la
sociedad en los diferentes escenarios donde el interés por las cuestiones públicas
se ha convertido en eje de las dinámicas sociales y políticas actuales, lo que ha
influido en la forma de entender y hacer la Planificación tanto en los aspectos
metodológicos, como en los diferentes temas jurídicos, constitucionales, políticos,
culturales, institucionales, ambientales y territoriales. Así, “ha emergido otra forma
de hacer planeación, que recoge lo que piensan las personas sobre las cuales se
está planeando, se les convoca, se les escucha y se tiene en cuenta su realidad,
que en la mayoría de los casos supera un análisis racional, ya que la complejidad
de la organización y acción ciudadana y comunitaria va mucho más allá de una
modelación económica. La Planificación moderna ya no debe prevalecer por su
capacidad predictiva pero cerrada, ni por su capacidad de modelar un futuro sin
utilizar variables reales, sino por su capacidad de convocatoria, escucha,
interpretación y gestión ante las propuestas siempre inacabadas de las
comunidades.“32 En el desarrollo de la propuesta de Planificación participativa, la
razón técnica, integrada al manejo político tradicional, es superada por propuestas
técnicas y políticas de ampliación de la democracia en la construcción de otra
forma de tomar decisiones públicas lo cual significa que estamos entrando en otra
época dentro del capitalismo, en el terreno económico, político, social, cultural,
institucional y ambiental, el cual expresa las necesidades de inclusión de diversos
sectores sociales que durante mucho tiempo fueron y todavía son excluidos de los
diferentes beneficios que puede generar el desarrollo.
31
G.F. Chadwick 1973. “Una Visión Sistémica del Planeamiento”, Editorial Gustavo Gili.
Barcelona.
32
Clemente Forero P. Guillermo Cardona M. Y Carlos Córdoba Martínez. Planeación Participativa
Estrategia de Paz. Consejo Nacional de Planeación Planeando Nación. Septiembre 1999. Pg. 76.
38
Sin embargo, se están incluyendo otros sectores sociales organizados – mujeres,
organizaciones comunitarias, gremiales, ambientalistas, ONG, universidades – en
algunos procesos de participación que pasan por un acercamiento a oírlos para
las acciones que se pueden emprender por el Estado en sus diferentes niveles a
través de los recursos públicos en los distintos espacios sectoriales y territoriales.
Estos elementos conceptuales y algunos acercamientos metodológicos sobre las

acepciones acerca de la planificación, resaltan algunos puntos sobre los cuales se
fue construyendo la práctica planificadora en los países capitalistas, precapitalistas
y ancestrales, donde la discusión de mecanismo de precios o Planificación como
asignador de recursos se ha convertido en un híbrido que ya hace parte de las
políticas y prácticas de la planificación; ya que, durante algunos años se consideró
que el concepto de Planificación era sinónimo de las prácticas en países de
economía socialista.
En los países de planificación central, el centro de discusión para estas formas de

organizar la sociedad, la economía, la política y la cultura se encuentran algunos
aspectos a resaltar, las características centrales de la planificación socialista
consideraba que:
 La planificación es condición de la economía, la sociedad y el Estado en los

espacios donde no hay capitalismo.
 Las condiciones para planificar significan un cambio en la estructura de la
propiedad de los medios de producción.
 Institucionalmente se permite a los trabajadores participar activamente en la
elaboración y realización de los planes económicos33
Obviamente con estas aclaraciones, estamos ubicando que el terreno de la

planificación no es una práctica de ciertos Estados, con diferentes niveles de
organización política, económica, social o territorial, sino que esta pretende un uso
eficiente de los medios con el fin de que las situaciones problemáticas se puedan
resolver de una manera inteligente, en cualquier parte, sin embargo se requiere
resaltar que la planificación en el capitalismo ha buscado dos ejes centrales: uno,
los ajustes en las economías desarrolladas y dos el desarrollo en las
subdesarrolladas.
Bajo estos parámetros la planificación se promovió por distintos Estados, en

economías con desiguales niveles de desarrollo y de productividades
intersectoriales, diversos sistemas de organización política, variados problemas
sociales, condiciones culturales disímiles y estructuras institucionales con
diferentes etapas de organización e influencia. Por lo tanto las prácticas de la
planificación difieren unas de otras, entre Estados, y al interior de los Estados en
33
Charles Bettelheim. Planificación y Crecimiento Acelerado. FCE. 1977
39
los entes territoriales que allí hacen presencia. La planificación debería ser
heterogénea, y adaptada pensando que, las condiciones que se presentan en los
Estados y sus sociedades con sus componentes territoriales y regionales, son un
reflejo de la heterogeneidad de su desarrollo. Pero lo que hoy se ve, es que ésta,
tuvo desde este modelo, criterios homogéneos para situaciones heterogéneas y
los resultados en los países en desarrollo no variaron mucho en términos de lo
que se pretendía con su aplicación, este aspecto se ampliará un poco en la
discusión sobre Planificación y desarrollo.
Sin embargo, aunque la definición de Planificación es lo suficientemente amplia

en términos de los medios, los fines, las situaciones y los problemas, la
experiencia la ha reducido en lo fundamental, al problema económico y al manejo
sectorial. Pareciera que el resto viene por añadidura, de tal manera que, los
distintos autores que estudian el tema se refieren a la Planificación como algo que
toca básicamente la cuestión económica, la cual se integra desde la aplicación de
la política económica, desde los modelos de crecimiento y desarrollo de la teoría
económica, que se plasmaron desde la segunda posguerra, y que están detrás de
cada una de estas prácticas planificadoras.34
34
Por ejemplo: W. Arthur Lewis, Teoría de la Planificación Económica. Los fundamentos de la
política económica. FCE segunda reimpresión 1981; destaca las relaciones económicas con la
Planificación y sus procedimientos. Andrés Fernández Díaz, Introducción a la teoría de la
planificación, Centro de Estudios Universitarios, Editorial Católica, Madrid 1969, es un trabajo de
comparación teórica sobre los modelos económicos de crecimiento y desarrollo y la Planificación
económica. Waterson Albert, Planificación... op. cit., es el manual más elaborado para los
planificadores sin salirse de la economía como eje. Vera Lutz, Planificación Central en una
economía de Mercado, Ediciones Ariel, Barcelona 1972, una evaluación de los planes franceses de
la segunda posguerra, con detallado análisis de los distintos instrumento aplicado y las diversas
fases desde el Plan Monnet. Robert d. Lee, Ronald W. Johnson, El Gobierno y la economía, FCE,
primera edición en español 1977, trabajan en forma amplia la relación del presupuesto público con
distintas esferas el gobierno, los ciclos presupuestarios, las reformas, la planeación, la
programación, el congreso, las relaciones intergubernamentales, determinando las cambiantes
funciones que presenta el presupuesto. Raanan Weitz, Planeación Rural en los Países en
Desarrollo, memoria de la segunda conferencia de Rehovoth, Israel. FCE. Primera reimpresión
1974. Predomina obviamente el problema económico del agro. Jesús González Montero y otros, La
Planificación del Desarrollo Agropecuario Vol.1-2, Textos del ILPES, Siglo XXI editores, tercera
edición 1981. Aunque el tomo 2 es una guía técnica para la planificación agropecuaria, el tomo 1
explica los factores de índole diversa que influyen en la planificación agropecuaria en América
latina. Carlos Matus, quien luego de su experiencia planificadora realiza la propuesta de
Planeación Estratégica Situacional PES, la cual rompe en gran medida con las dinámicas
metodológicas de la Planificación en los países capitalistas; Planificación de Situaciones FCE
México 1980, Adiós Señor Presidente Gobernantes Gobernados Fondo Editorial Altadir 1994. En el
campo socialista la planificación tiene las mismas connotaciones. Michael Ellman, La Planificación
Socialista, FCE primera edición en español 1983. Charles Bettelheim, 1) 1977 Planificación y
Crecimiento Acelerado, FCE; 2) 1982. “Problemas teóricos y prácticos de la planificación”. Editorial
Tecnos Madrid. Mijail Bor Objetivos y métodos de la Planificación Soviética, Editorial ciencia nueva
Madrid 1970. Varios autores, La Economía Socialista: Debate. Editorial nova terra . Barcelona
1968, este documento es importante por la discusión sobre los inicios de la revolución cubana,
debate que giro según Mandel en torno a cuatro cuestiones : dos prácticas, que inciden sobre la
política económica del gobierno revolucionario, una tiene que ver con la organización de las
40
En Colombia a partir de la Constitución de 1991, y la ley 152 de 1994 Orgánica de
Planeación, ley que estructura una de las instancias de Planificación en el
Consejo Nacional de Planeación que define la Planificación como “un proceso
permanente de naturaleza sistémica, con mecanismos incorporados de revisión y
retroalimentación continua, en el que a partir de los sueños y aspiraciones de la
sociedad se define la visión de futuro deseado en el largo plazo, se delinean
objetivos y metas concretos, se formulan estrategias para llegar a aquellas, se
estructuran programas y proyectos que concretizan esas estrategias, se pone a ejecución
lo planeado, se hace seguimiento y evaluación de los resultados en términos de avances
hacia el logro e la visión, se hacen los ajustes necesarios y se vuelve a retomar el proceso
siempre con la vista puesta en el futuro vislumbrado por todos”35
Por lo tanto, una definición de planificación pública debe enmarcar no solamente

los aspectos de la realidad, macro y territorial, el contenido, los procesos, los
sujetos sino que además debe asumir el tipo de metodología con la cual se va a
construir la dinámica misma. En este sentido, la planificación podría ser entendida
como el proceso por medio del cual la sociedad y el Estado, entienden su realidad
diversa, racionalizan los recursos públicos y privados presentes, con el fin de tener
un mejor futuro, donde la planificación consulta los ejes temáticos y problemáticos
resultado del interés general de una sociedad en determinado momento,
permitiendo que su desarrollo logre consolidar acciones prospectivas que mejoren
la calidad de vida de la mayoría de la población. En este sentido se busca integrar
dos elementos básicos, Estado y sociedad, vinculados a los diferentes temas y los
cuales son cruzados de forma transversal por la participación, convertidos
entonces, en la base de la dinámica planificadora pública. Esta definición puede
aparecer ingenua al no determinar los intereses que cada uno de los actores juega
en la decisión desde su capacidad de organización y poder que tenga.
1.3. SOBRE LA PLANEACION BAJO LAS ECONOMIAS

CAPITALISTAS DE AMERICA LATINA
La discusión y aplicación del concepto, se vincula a las diferentes acciones
públicas en que ha intervenido el Estado en América Latina, las cuales están
relacionadas con la evolución de las condiciones en que se ha aplicado la
planeación, el desarrollo, los modelos de desarrollo, vinculados principalmente a
las acciones de tipo macroeconómico que se impusieron desde la segunda
posguerra en varios países latinoamericanos, aunque se encuentra una diferencia
empresas industriales del Estado y la otra sobre la importancia relativa de los estímulos materiales
y morales en la construcción del socialismo; dos de orden teórico, una sobre el papel exacto de la
ley del valor en la época de transición del capitalismo al socialismo y otra la naturaleza exacta de
los medios de producción del Estado en esta época ( son o no mercancías?, Representan una
propiedad social, o solo han sido socializados parcialmente y continúan siendo en parte propiedad
de las empresas?)
35
PARRA Ernesto 2001. “La Trocha Ciudadana”, Consejo Nacional de Planeación, Memorias del
VI Congreso Nacional Bogotá 63.
41
sustancial con Cuba, a partir de los 60; el resto de países optaron por un modelo
basado en el desarrollo del capitalismo y cuyo instrumento principal estuvo
orientado por la CEPAL con base en la Planificación indicativa, a nivel macro, a
nivel territorial, la influencia en la construcción de lo urbano no estuvo a la altura
de las acciones macro, por falta de recursos por migraciones aceleradas campo-
ciudad, y por el mismo modelo de desarrollo que sustituyo, sin absorber el solo
incremento vegetativo de la población, conllevando a que los territorios y sus
gobiernos locales no tuvieran la capacidad de resolver las demandas generadas
por el modelo general.
1.3.1. Planificación y Desarrollo
Esta discusión se encuentra al orden del día en la medida que los vínculos entre
un concepto y otro, el de Planificación y el de desarrollo, y la evaluación realizada
sobre sus acciones como parte de las políticas públicas de los Estados de las
economías llamadas subdesarrolladas, sigue considerándose de importancia en la
medida que se argumenta que para lograr el desarrollo se requieren: unas
condiciones objetivas que van cambiando en función de las exigencias básicas
que consideran los centros internacionales de poder y unos instrumentos
planificadores que lo ejecuten.
En las discusiones presentadas se considera que cumplir con este objetivo va a

ser difícil, en la medida que se presentan al interior del capitalismo dos grandes
corrientes, que aunque hoy no se encuentren aplicadas de manera especializada
cada una, si hay predominio desde finales de los 80 del siglo XX con una
preponderancia de la vía del mercado, y en particular desde el llamado Consenso
de Washington, se busca privilegiar las acciones de las políticas públicas hacia las
decisiones del mercado, como el eje para lograr avanzar en las dinámicas del
desarrollo, en este sentido es necesario tener presente que son varios los
términos esenciales de la discusión: 1º. Por un lado, si la Planificación se convierte
en un instrumento para lograr los niveles de desarrollo deseados; 2º. Si esta solo
permite generar las dinámicas de programación, asignación y ejecución del
presupuesto público; 3º. Si esta es convertida en una gran mediación expresada a
través de las discusiones políticas de las políticas públicas y de los diferentes
instrumentos que las desarrollan.
Por tanto este vínculo entre objetivos de desarrollo e instrumentos de planificación,

para lograrlos, es posible que en economías de mercado, estos instrumentos no
sean vitales para el funcionamiento del sistema, sin embargo es claro que ”la
suerte de la planificación está supeditada a los vaivenes de la política de
desarrollo” (Matus, 1994-4) En este sentido se expresa a fondo que las lógicas
generales de la planificación tienen un vínculo directo con las acciones del
desarrollo, sin embargo, la consideración central, se plasma en la construcción de
diferentes planes nacionales en América Latina, donde la decisión pública busca
42
integrar instrumentos de la política pública de desarrollo con las estructuras
organizativas institucionales del Estado en las organizaciones para la Planificación
pública de carácter indicativo, con cierta orientación del Estado.
En gran medida las acciones planificadoras desarrolladas en los países

subdesarrollados, estuvieron vinculadas bajo lógicas que en su gran mayoría
buscaban cambios estructurales que permitieran vincularlos a la dinámica del
desarrollo económico, sin embargo, las evaluaciones y análisis de la experiencia
planificadora, explica su aplicación, por la institucionalidad creada, por la presión
externa tanto en términos de las condiciones geopolíticas como de las
instituciones financieras internacionales, o de los programas lanzados en el ámbito
latinoamericano, por las formas, metodologías, ideologías y políticas, estas
acciones aunque contribuyeron a un mejor conocimiento de la realidad
latinoamericana, no resolvieron los problemas estructurales, los cuales se
encontraban en la base del subdesarrollo, concentración de la tierra, desarrollo y
marginalidad urbana, desempleo, concentración del ingreso, productividad, sin
negar que contribuyeran a la diversificación productiva.
Aunque en gran parte las necesidades sobre la Planificación del desarrollo

aparecen durante los años inmediatos de la segunda posguerra, la copia de la
receta no tuvo en cuenta las diferencias particulares de aplicación en cada uno de
los espacios en que se ejecutó. En la medida que, la aplicación realizada en los
países desarrollados de Europa, como instrumento de ajuste y transformación,
resulto positivo en el desarrollo de estos, se consideró entonces, que sus
propuestas podrían ser aplicadas en los demás países y tendrían los mismos
resultados, fue la misma fórmula para una enfermedad diferente.
En este sentido, se destaca la planificación con el desarrollo nacional, considerada

en los siguientes términos: “Los objetivos básicos del desarrollo de una nación son
los determinantes primarios del carácter y del sentido del esfuerzo planificador
nacional. Sin una definición de los objetivos del desarrollo nacional, que precise el
acento relativo que deba ponerse en cada objetivo, es muy posible que las metas
del plan y los proyectos se elijan arbitrariamente”36 suponía entonces, que los
objetivos nacionales eran diversos, lo que debía sugerir que las orientaciones
también lo fueran, pero interesaba era la copia y por esto las acciones fueron
homogéneas. Aún más, “se consideró que un país está dedicado a la planificación
del desarrollo, si su gobierno ha hecho un deliberado y continuo intento de
acelerar el ritmo de crecimiento económico y social, o de modificar la organización
institucional que se estimó que obstruía el alcance de esta meta. El intento tenía
que ser consciente de parte del gobierno”.37 En gran medida se podría afirmar que
se aceleró el ritmo de crecimiento económico, pero el social y el institucional
quedaron rezagados, el primero por falta de una política integral que lo asumiera y
36
Albert Waterson, Planificación del Desarrollo ob. Cit. Pg. 143
37
Albert Waterson, Planificación del Desarrollo ob. Cit. Pg 30.
43
el segundo porque no se desarrollaron las instituciones, que generarían las
diversas acciones para impulsar los cambios estructurales que el desarrollo exigía,
no se tuvo en cuenta que las dinámicas del poder tradicional estaban enquistadas
en las mentes y en las acciones de quienes ejecutaban la planificación en los
diferentes ámbitos. Se consideraba que haciendo normas las cosas cambiaban de
rumbo y mentalidad, un ejemplo claro fueron las acciones realizadas para buscar
el cambio estructural en el agro latinoamericano, donde se crearon distintas
instituciones que a lo sumo legalizaron acciones ya realizadas, o que fueron
marginales a las dinámicas que el desarrollo demandaba.
1.3.2 Limites Cambio de Modelo de Desarrollo y Planificación
Vinculando los conceptos de desarrollo a los de planificación en el espacio de un

país, una región, o un sector, Tinbergen en su libro de Planeación del Desarrollo,
consideraba las mínimas condiciones generales para alcanzar el desarrollo,
señalando que, debían existir mínimos de seguridad y estabilidad en general
como en particular, de tal forma que exista una actuación gubernativa de tipo
general para el mantenimiento del orden, la seguridad y la propiedad; un mínimo
de instrumentos de política económica a disposición del gobierno para que este
los utilice en forma adecuada; prever el mínimo de seguridad social corrigiendo
las desigualdades más extremas del ingreso y proporcionar enseñanza y
educación a todos los niveles38; por consiguiente, bajo el esquema de los mínimos
la Planificación concretaría la política del desarrollo en cuatro puntos así: uno,
crear las condiciones favorables al desarrollo; dos, familiarizar al gobierno, a la
comunidad mercantil y al público en general con las potencialidades y ventajas del
desarrollo; tres, realizar inversiones de tipo básico y cuatro, tomar medidas para
facilitar y estimular la actividad y las inversiones privadas.
Por otra parte hacia mediados de los años 60, del siglo XX, Hagen vinculaba cinco
elementos centrales que vinculaban la Planificación y desarrollo:
1. Situar las propuestas individuales.

2. Considerar si las facilidades y servicios planeados por el gobierno incluyen los
requeridos por otras dependencias del Estado e incluyen los del sector privado.
3. La complementariedad, permite que no queden aislados los proyectos
individuales, por consiguiente es necesario determinar los componentes de la
actividad gubernamental conjuntamente con el consumo y la inversión privada.
4. La Planificación eficiente del desarrollo, debe incluir medidas que permitan
aumentar reducir el déficit de la demanda global.
5. Elegir los usos alternativos de los recursos productivos, determinando la parte
de la producción del país que deberá dedicarse a la inversión (pública y
privada) y al consumo.39
38
Jan Tinbergen La Planeación del Desarrollo FCE. Sexta Reimpresión 1974.
39
Everett E. Hagen. Planeación del Desarrollo Económico. FCE.. Primera edición en español 1964.
44
Se consideran que estos eran los ejes metodológicos con los cuales se
implementarían las dinámicas de la Planificación en el mundo subdesarrollado,
buscando entonces, cambios estructurales que permitiera a estos países alcanzar
niveles de desarrollo, si no similar, por lo menos cercano a los desarrollados.
En esa dirección la dinámica de la Planificación en nuestros países se orientó a

cambiar el modelo de desarrollo, sustentado con gran énfasis hasta la depresión
de los años 30, sobre la explotación de recursos primarios, vinculados
directamente al mercado internacional, bajo formas de organización técnica,
social, política, cultural y ambiental en cuya base estaba la organización de la
grande, mediana y pequeña hacienda, o la economía de enclave, lo que integraba
en gran medida el capital agrario nacional o internacional con el capital comercial,
para conformar un modelo de acumulación de tipo primario-exportador.
La propuesta de cambio del modelo económico, político, técnico y social anterior,

fue sustentada en la sustitución de importaciones, donde se pretendió cambiar la
base estructural de la economía y allí, jugo un papel central la idea de que la
planificación tendría un papel especial en dicha dirección, así, “el proceso de
planificación pretendió incorporar el objetivo de la industrialización a un cuerpo de
propósitos generales y de metas específicas sistematizadas en planes globales y
sectoriales que, atendiendo al principio de interdependencia de las actividades de
producción, permitieron estimar los requerimientos y condiciones necesarias para
cumplirlos. De esta manera la planificación ha tendido a un tratamiento de los
problemas del desarrollo con perspectivas a corto, mediano y largo plazo y ha
percibido la economía a través de la composición de la producción desde el
ángulo de los sectores o actividades tecnológicas”40 , por tanto, el vínculo entre
planificación y desarrollo era directo, mediado principalmente por las orientaciones
públicas del Estado nacional.
Bajo esta orientación de diversificación económica, el desarrollo se veía venir por

la vía de ampliar la base productiva, y en ese sentido, este se convirtió
esencialmente en acciones sobre crecimiento económico con un discurso sobre el
desarrollo, el cual de cuando en cuando, presentaba una explicación tecno-
económica, que explicaba su ausencia, escasez de capital, rigidez del comercio
internacional, ausencia de infraestructura, inflación, fallas o falta de instituciones
fuertes, medio ambiente, información, los cuales se convertían entonces en los
ejes hacia los cuales se debe apuntar el desarrollo, sin embargo, dada la
homogenización que se pretendió realizar con las acciones de la política de
desarrollo, Irma Adelman, después de 50 años de estas concluye: “El Banco
Mundial y el FMI deben aprender a aceptar que el desarrollo es un proceso
complejo, no lineal, ni único, que depende de las condiciones iniciales de los
40
Ricardo Cibotti y Enrique Sierra. El Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Siglo XXI
editores. Textos del ILPES. 1970. Pg. 40
45
países y de sus historias económicas, políticas, institucionales y
socioculturales…el enfoque de p0olíticas de molde es probablemente incorrecto o
irrelevante al menos tan a menudo como es correcto”41, por consiguiente, en estos
50 años de acciones políticas de desarrollo operaron bajo el principio de
“manténgalo simple estúpido”, (kiss) que conllevaba las siguientes tres falacias :
una, hay teorías de causa única del subdesarrollo, dos, un criterio de mérito de
figura simple para el desarrollo y tres, el retrato de desarrollo como un proceso
lineal42
Por su parte, la orientación basada en la lógica de planificación indicativa, fue

presentada bajo las experiencias metodológicas, de políticas, de acción y
diagnóstico de los países capitalistas desarrollados; que utilizan los procesos de
planificación como parte de los ajustes técnicos, económicos, políticos, sociales y
ambientales, para sus economías y sociedades. Bajo esta óptica, se aplicaron
fórmulas de planificación iguales, pero cuando unos países la utilizaron para el
ajuste, nosotros la debíamos utilizar para el cambio estructural que exigía un
nuevo modelo de desarrollo. Sin embargo, volvíamos a caer en la copia de querer
parecernos a Europa o Estados Unidos, sin entender que somos el trópico y que
acá nuestros problemas son otros, esto parte en gran medida de considerar que la
idea de progreso y modernización es la que permite igualar los raseros del
desarrollo por la meta de los más avanzados tecnológicamente.
Por otro lado, las políticas generadas con la crisis del modelo sustitutivo a finales
de los 50 e inicios de los 60, conllevo en América Latina, una nueva orientación en
las acciones sobre la planificación que tomaron ahora como centro las directrices
de la Conferencia del Punta del Este, en este momento se consideraba la
posibilidad del desarrollo a través de la programación; por lo tanto, “se
preconizaba la necesidad de programar el desarrollo” en la medida, que la Alianza
para el Progreso, estableció que un Plan de Desarrollo constituía un pre-requisito
ineludible para la obtención de financiamiento externo pertinente 43, en el ámbito
regional, se entraban a determinar los parámetros que en los años cincuenta la
Banca Mundial, exigía para la mayoría de los países, incluso la cooperación
impulsada por los países ricos hacia los llamados países pobres durante estos
años presento diferentes problemas44
41
ADELAMN Irma 2002. “Falacias en la teoría del desarrollo y sus implicaciones en política”. En:
Fronteras de a economía del desarrollo. El futuro en perspectiva Editado por: Gerald MEIER y
Joseph E. STIGLITZ. Banco Mundial- Alfaomega. Pág 121.
42
ADELAMN Irma 2002. “Falacias en la teoría… Ob. Cit. Pág. 92
43
Carlos A. De Mattos. Planes Versus Planificación En La Experiencia Latinoamericana.
Documento A/40. ILPES Programa de Capacitación.
44
El Informe de la Comisión de Desarrollo Internacional, dirigida por Lester B. Pearson, afirmaba:
”En efecto, buena parte de la ayuda bilateral se ha concedido para obtener favores políticos a corto
plazo y ventajas estratégicas, o fomentar las exportaciones del país donante. En el decenio del 50
se otorgo mucha ayuda exterior para que algunos países pudieran mantener grandes fuerzas
46
1.3.3 La Continuidad y la Necesidad del Cambio
Las evaluaciones realizadas a esta experiencia de planificación consideró que si

se meditaba acerca de la magnitud de las funciones planteadas, se convendría en
la imposibilidad de realizarlas en el corto período de unos quince años. En la
mayoría de los casos hubo un cumplimiento más formal que real en las tareas
encomendadas45. Por otra parte se consideraron dos críticas fuertes al proceso de
planificación latinoamericano; una, la incapacidad demostrada por la planificación
para conseguir las transformaciones del sistema económico y social que los
planes postulaban como objetivos prioritarios. Dos, Supone que la planificación es
un excelente método para ayudar a resolver los problemas de los países
subdesarrollados - experiencia socialista de Europa oriental y algunos países
occidentales del norte de Europa- , por lo tanto, no es atribuible al método la falta
de solución de los problemas, sino al sistema social y político que no ha entregado
a los organismos de planificación bastante poder para que enfrenten la situación. 46
Las Naciones Unidas en 1968 publicaron un documento de la JUCEPLAN, la cual

hacía las siguientes observaciones sobre los momentos críticos por los cuales
pasaba la planificación del Desarrollo en América Latina. “Más que la búsqueda de
métodos más o menos eficaces de proyección económica o de formas
organizativas para la instituciones de planificación, la respuesta a las dificultades
que confronta la planificación en América Latina vendrá dada por el análisis de las
siguientes cuestiones:
a) ¿Hasta qué punto podrán ser las decisiones económicas orientadas,

coordinadas, provocadas o simplemente propiciadas, por un centro
planificador?
b) ¿Resulta suficiente el margen de maniobra obtenido para efectuar los cambios
en la estructura económica conducentes a una alta tasa de desarrollo?
En más de una ocasión y especialmente en circunstancias en que ha peligrado la

existencia del sistema, han hecho su aparición diversos intentos de planificación
global en las economías capitalistas.
armadas, más bien que fomentar el desarrollo económico”. El Desarrollo:Empresa Común. Editorial
Tecnos Madrid 1969.
45
Ricardo Cibotti, Arturo Nuñez del Prado y Pedro Sainz. Evolución y Perspectivas de los Procesos
de Planificación en América Latina. En Eduardo García Dácuña. La Planificación del Desarrollo en
América Latina. Trimestre Económico No. 11 FCE. Año 1975. Pg. 27
46
ibid pg. 28
47
En estos casos la contradicción entre la necesidad de coordinar un resultado
común y el interés y las prerrogativas del capitalista individual, se han resuelto a
favor de lo primero bajo el imperativo de la supervivencia” 47
Treinta años después pienso que las preocupaciones siguen vigentes, más aún,
cuando los niveles de pobreza en la región y en el mundo subdesarrollado han
venido aumentando a pesar de las dinámicas de diversificación económica, de los
avances en ciencia y tecnología, y de algunos procesos de modernización
económica, institucional y de reforma del Estado. Es así entonces como las
Naciones Unidas a través del PNUD, informaba en 1992 que:
“En los países en desarrollo, la brecha de los ingresos entre los sectores más ricos
y los más pobres es a veces asombrosamente grande. En Brasil, el 20% más rico
de la población recibe un ingreso 26 veces superior al del 20% más pobre. Este
puede ser un caso extremo de desigualdad nacional; sin embargo, a nivel
internacional el contraste es aún más marcado, y tiende a agravarse año tras año.
Se observa claramente tal deterioro al examinar los cambios ocurridos en la

distribución del PNB mundial en los últimos 30 años. Entre 1960 y 1989, los países
que concentran el 20% más rico de la población mundial aumentaron su
participación en el PNB internacional de 70.2% a 82.7%. En los países en donde
vive el 20% más pobre de la población mundial, la participación se redujo del 2.3%
al 1.4%. Este hecho ha tenido consecuencias muy serias en términos de
desigualdad de ingresos. En 1960, el 20% más rico recibía 30 veces más que el
20% más pobre; en 1989, la diferencia era de 60 veces. El coeficiente Gini, una
medida estadística de la desigualdad, se elevó a un nivel intolerable, muy superior
a cualquier caso visto en un país individual”48
En 1999 el Informe Sobre de Desarrollo Humano resaltaba las nuevas situaciones

de pobreza de la siguiente forma: La pobreza se halla en todas partes. Medida por
el índice de pobreza humana, más de una cuarta parte de los 4.500 millones de
personas que viven en los países en desarrollo todavía no cuentan con algunas de
las opciones más básicas de la vida: la supervivencia después de los 40 años, el
acceso a los conocimientos y servicios privados y públicos mínimos. 1.300
millones de personas no tienen acceso a agua limpia, uno de cada siete niños en
edad de ir a la escuela no asiste; 840 millones de personas están desnutridas y se
estima que 1.300 millones de personas viven con un ingreso diario inferior a un
dólar49. Si a esto le sumamos que “La quinta parte más rica de la población del
47
Junta central de Planificación de Cuba. La Planificación Económica en Cuba. Naciones
Unidas(Cepa), Aspectos Administrativos de la Planificación, Nueva York 1968. Reproducido por
Eduardo García Dćuña, La Planificación del Desarrollo en América Latina. FCE. Mexico1975. Pg.
355.
48
PNUD. Desarrollo Humano: Informe 1992. Tercer Mundo Editores Abril de 1992. Pg. 85 y 86
49
PNUD. Informe Sobre el Desarrollo Humano 1999 pg. 28.
48
mundo que vive en los países de mayor ingreso consume el 58% de la energía
mundial, el 75% de la electricidad, el 87% de los automóviles, el 74% de los
teléfonos, el 46% de la carne y el 84% del papel, el 86% del gasto total” 50 Este
informe también compara la situación de los ultraricos en los siguientes términos:
Las estimaciones nuevas indican que los 225 habitantes más ricos del mundo
tienen una riqueza combinada superior a un billón de dólares, igual al ingreso
anual del 47% más pobre de la población mundial(2.500 millones de habitantes)
Esto requiere entonces replantear las relaciones entre Planificación y desarrollo,

desde un ángulo que supere el discurso que pase hacia propuestas alternativas
posibles de desarrollo para un amplio sector de la población que ha estado por
fuera de la planificación y del desarrollo, ya que por lo visto se destacan avances
en la construcción de los diferentes instrumentos de medición global, nacional,
regional o local, sin embargo, los cambios en las condiciones no presentan la
misma velocidad.
1.4 SOBRE LAS DIFERENTES DECISIONES DE LA ACCION

PÚBLICA EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN.
La manera como se asumen los procesos de planificación, están relacionados, en

función de la forma como la sociedad y el Estado en un determinado momento
orientan la utilización de los diversos recursos existentes, lo que significa en gran
medida determinar qué tipo o modo de producción está presente en el proceso. No
es lo mismo una sociedad de tipo capitalista o precapitalista, o una combinación
de relaciones capitalistas y precapitalistas, con diferentes niveles de desarrollo
económico, o los planteamientos sobre economías mixtas al interior del
capitalismo donde se combina mercado y Estado en los procesos de inversión en
algunos sectores productivos o de servicios de la economía. En el mismo sentido
sucede con las sociedades socialistas, donde la experiencia inicial obtenida en la
Unión Soviética se trasladó bajo los mismos parámetros a otros países, llevando a
la crisis de la planificación socialista51.
Los aspectos relacionados con el modo de producción o la forma como la

sociedad organiza los recursos, son centrales para la determinación de las formas
como se interviene en los procesos de planificación, de allí que podamos
encontrar, tres componentes básicos en las formas de intervenir con la
planificación, los cuales están referidos a la Planeación indicativa, la Planificación
imperativa y una combinación de ambas, aunque en sus formas de aplicación se
encuentren más diferencias, esto permitiría una visión más compleja, sobre la
50
PNUD Informe Sobre el Desarrollo Humano 1998. Pg. 50.
51
Jean Marczewski. ¿Crisis de la planificación Socialista? FCE México 1975. Donde se analiza
especialmente la crisis del modelo de planificación aplicado en la Unión Soviética.
49
forma en que se toman las decisiones relacionadas con la Planificación al interior
de la sociedad.
En gran parte las formas de intervención del Estado en los procesos de

planificación, fueron y son referidas a las acciones, en que las políticas públicas
tienen que ver con el manejo de la dinámica social, económica, ambiental y
política de esa sociedad en ese espacio; además de la forma en que la acción
política afecta las decisiones técnicas.
1.4.1. Planificación e Intervención
Es necesario diferenciar entre los procesos de Planificación e Intervención, al

interior del Estado bajo el capitalismo, debido a que cada uno requiere elementos
institucionales, administrativos, organizativos, fiscales, financieros, e instrumentos
diferentes que los orienten, determinando lógicas y diferenciando dinámicas, que
puedan expresar elementos de políticas coyunturales o que trabajen sobre
aspectos estructurales de la sociedad, la economía o la naturaleza. En este
sentido, es necesario aclarar lo que se entiende por Intervención y por
Planeación, en la medida que no se pueden tomar como elementos sinónimos que
permitan enfrentar las problemáticas del desarrollo de manera similar, aunque
puedan ser complementarios, en cuanto la intervención vincula al modelo general
de desarrollo y del Estado y sus políticas, mientras que la Planificación determina
las acciones en que se expresan las políticas intervencionistas del Estado, supone
entonces tener en cuenta argumentos generales como los expone Keynes:
“la importancia vital de establecer ciertos controles centrales en asuntos que

actualmente se dejan casi por completo en manos de la iniciativa privada…el
estado tendrá que ejercer una influencia orientadora sobre la propensión a
consumir, a través de su sistema de impuestos, fijando la tasa de interés y quizá
por otros medios”52
Esta diferenciación permite ver de una forma distinta la experiencia en cada caso,
de parte del Estado colombiano. Primero, en forma general se considera que la
naturaleza del intervencionismo estatal, está referido al marco mismo en el cual el
Estado aparece ajustándose a las condiciones, sociales, económicas, políticas y
ambientales que genera la sociedad en determinado momento. En este sentido las
formas de intervención del Estado son históricas y por tanto varían de acuerdo a
las exigencias y condiciones. De allí encontramos que los procesos de
intervención estatal se encuentran en la base de la misma aparición del Estado,
que históricamente determina los instrumentos, las normas, reglas, las
instituciones que deben hacer operativa esta intervención. Dentro de la naturaleza
de este intervencionismo, Kaplan53 destaca 6 puntos centrales que lo caracterizan:
52
KEYNES John M. 1971. “Teoría General de la Ocupación el Interés y el Dinero”. FCE. México Pág. 332.
53
Marcos Kaplan. 1989. Sociedad, Política… ob. Cit.
50
1. Preservar las bases del sistema, obtener la estabilidad, crecimiento mínimo,

modernización para un capitalismo dependiente de desarrollo desigual y
combinado. El cual en América Latina paso de la infancia a la senilidad
encubierta, sin juventud y madurez.
2. Promover, regular y complementar desfallecimientos de la iniciativa privada,
nunca para reemplazarla. Supliendo los desequilibrios internos y externos.
3. Diseños de políticas anticíclicas y compensatorias.
4. Defensa de las clases dominantes tradicionales y nuevas, reforzando y
acumulando poder. Manteniendo las condiciones favorables del compromiso
social y político del sistema de dominación.
5. Regular y arbitrar el ascenso de los nuevos grupos al “orden establecido”.
6. Reajustarse a las nuevas condiciones internacionales, regulando las relaciones
de armonía y conflicto de intereses entre grupos nacionales y extranjeros.
Segundo, con los procesos de planeación, aunque se encuentran elementos

espaciales en términos de los sectores, lo que se requiere en un proceso de
Planificación es pensar las acciones en el tiempo en el largo, mediano y corto
plazo y las posibilidades de futuro, las cuales entran a determinar, objetivos,
estrategias, políticas, programas y proyectos que permitan identificar las acciones
de la Planificación que entren a establecer un principio donde: “el bien común y la
Planeación son los criterios normativos para la intervención del Estado”54; aunque
Gómez A. nos coloca la práctica planificadora como resultado del concepto del
“bien común”, para orientar la intervención, sería la conjunción que también orienta
la regulación, teniendo presente que en el Estado intervencionista, “aunque el
individuo puede hacer lo que quiera, existe la posibilidad de que el Estado le diga
que no lo puede hacer, o que debe hacerlo de tal o cual manera, o en fin, que para
hacerlo debe someterse a una vigilancia especial de los organismos públicos” 55;
allí se supone en gran medida que puede encontrarse el interés común
representado en el Estado, punto central para discutir el tipo de la intervención, o
como Keynes lo anoto en sus notas finales de la Teoría General:
“Mientras el ensanchamiento de las funciones de gobierno, que supone la tarea de

ajustar la propensión a consumir con el aliciente para invertir pareciera a un
publicista del siglo XIX o a un financiero norteamericano contemporáneo una
limitación espantosa al individualismo, yo las defiendo, por el contrario, tanto que
son el único medio practicable de evitar la destrucción total de las formas
54
Álvaro Gómez H. Planeación una Solución para la Democracia. Populibro. Editorial Desarrollo
S.A. Bogotá D.E. 1979. Pg. 288
55
Guillermo Chain L. La Cuestión Económica en el Constitucionalismo Colombiano Propiedad-
Planeación-Intervención. En: Constitución Política y Reorganización del Estado. Universidad
Nacional de Colombia y Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Bogotá 1994 pg. 87.
51
económicas existentes, como por ser condición de funcionamiento afortunado a la
iniciativa individual”56
1.4.2 La Planificación Indicativa.
Esta forma de Planificación ha sido aplicada en los diversos países capitalistas,

como el mecanismo, por medio del cual, el Estado realiza las acciones de
intervención en la economía y en la sociedad. Esta forma de intervención del
Estado a través de la Planificación se concretó por lo general en un plan de
desarrollo, en cuanto este representaba “la cuantificación de los objetivos
estratégicos - en tanto sean cuantificables- y de los medios o recursos que se
considera necesario para conseguirlos”57. En este sentido la Planificación
indicativa tuvo su aplicación a través de la política económica en cada uno de los
países. Era la manera como se intervenía a través del Estado en la lógica de la
acumulación de capital y la dimensión sectorial o territorial que orientaría la
inversión tanto pública como privada hacia el desarrollo, obviamente con diversas
responsabilidades para cada sector.
En esta dirección podríamos afirmar que bajo la Planificación indicativa, se

concretan las políticas públicas de intervención del Estado ya que en esta
concepción se considera que el plan opera como “un instrumento que guía y
orienta a los actores sociales y económicos, determinando cuales son los
principios, objetivos, metas políticas y estrategias deseables y posibles que
permitan acelerar el crecimiento y el desarrollo del país” 58 esto conllevó a unos
procedimientos de legalización y desarrollo de una estructura institucional que
permitió elaborar planes en todos los países. Con esta orientación general, la
Planificación indicativa ha tenido diversas versiones en las escuelas económicas,
y con interpretaciones diferentes sobre el papel del Estado, sin embargo, las
indicaciones al sector privado en términos del manejo de la inversión han venido
realizándose a través del plan, ajustándose con la dinámica de la inversión pública
y la política macroeconómica.
La experiencia de la planificación indicativa se podría tomar desde varios ángulos,

por una parte los que consideran que el período de ésta, sirvió a los diferentes
países subdesarrollados y de América Latina, para impulsar una estructura
institucional y unos procedimientos para diagnosticarse, permitiendo un mejor
conocimiento en términos de la información y las necesidades que a nivel
nacional, se destacan, así, “el proceso de planificación ha llevado en general a un
mejor conocimiento de la realidad nacional de los países latinoamericanos. He
56
KEYNES John M. 1971. “Teoría General …ob. cit. Pág. 335
57
Raúl Prebisch. Transformación y Desarrollo la gran Tarea de América Latina Informe presentado
al BID”. FCE. 1970. Pg. 228
58
Ruth Saavedra G. Fundamentos Conceptuales y Metodológicos de la Planificación”. En,
Planificación del Desarrollo. Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano 1998. Pg. 40.
52
aquí una inestimable contribución: poner de manifiesto los antagonismos que
caracterizan estas sociedades en vías de desarrollo”59, mientras que en los países
capitalistas desarrollados contribuyo a manejar el ciclo de las actividades
económicas.
Otras visiones criticaban esta experiencia desde los resultados, la forma en que se
organizaron los procesos metodológicos, la manera en que los diversos actores
planificaron, o la forma misma en que el Estado actúo, al decir del mismo
Prebisch, los planificadores se dejaron llevar por “cierto preciosismo econométrico
que distrae generalmente de la consideración de las condiciones concretas en que
tiene que basarse la acción gubernativa”60; además, Benard, considera que en los
países atrasados los procesos de Planeación indicativa y armonización son
ineficaces dado que: “La relación de fuerzas entre el Estado y las empresas
privadas más importantes que la mayoría de las veces son extranjeras, no permite
una negociación equilibrada. Los grupos privados hacen predominar sus intereses
y, por lo tanto, a veces se perjudican los intereses colectivos nacionales”61. Por
tanto, a fines de la década de los 50, la diferenciación de la Planificación como
representante del interés nacional en los países en desarrollo, era una política del
Estado, con poca injerencia del interés general, que de general solo tenían las
acciones de las instituciones internacionales tipo Banco Mundial y FMI, como
vimos antes eran generales por la fórmula homogeneizadora como anota Irma
Adelman.
Por otra parte, un análisis de la Planificación indicativa en la experiencia de los

países capitalistas desarrollados apunta en la dirección de considerar que: “No
puede sostenerse que el papel del Estado como planificador haya tenido éxito
uniforme en las economías que han aplicado planes económicos de mediano
plazo. Esto refleja en parte la medida en que la hipótesis de que el Estado podía
establecer objetivos de mediano plazo para la economía ha sido cuestionada no
solo por los políticos, quienes en muchos casos han estado renuentes a publicar
estándares para el fracaso o el éxito de la expansión nacional, sino también por el
grado en que los mecanismos de la competencia desigual entre el capital meso y
microeconómico y la empresa nacional y multinacional han restringido la viabilidad
de la planificación estatal en el plano de la nación-Estado individuales.- Aún más-
La mayoría de la intervención estatal previa ha sido calificada de planificación.
Pero los planes respectivos han sido secundarios y no primarios; pasivos y no
activos, y más bien en el papel que en el campo de la política real. Se le pidió al
Estado que fijara objetivos que no podía cumplir, pues carecía de mando sobre
sectores y grupos estratégicos de la economía. Se le pidió que salvara grupos
empresariales en falencia, que contrarrestara el desempleo, la inflación y el déficit
59
Raúl Prebisch. Transformación y Desarrollo ob. Cit. Pg. 230.
60
Raúl Prebisch. Transformación y Desarrollo ob. Cit. Pg. 229
61
Jean Bénard. Los Métodos de Planeación Francesa y su Adaptación a los países en vías de
Desarrollo. En: Programación del Desarrollo Económico. FCE. 1969. Pg. 52
53
público creciente sin una estrategia para el futuro o medios para su realización.” 62
En alguna forma las dimensiones que se imponían a la planificación indicativa no
correspondían ni con las capacidades del Estado frente a los diferentes procesos
de inversión y atracción de capital, ni con la capacidad central, organizativa y
administrativa del Estado, y su autonomía frente a los mecanismos desiguales de
la competencia, sin embargo, en la experiencia francesa las observaciones de
Bénard63 cambian la direccionalidad del análisis al suponer que las condiciones de
éxito, para que sea eficaz y armonice las acciones, la Planificación indicativa debe
tener presente: uno, la presión de una necesidad histórica – en Francia la
modernización y reconstrucción de la economía-. Dos, se requiere que la relación
de fuerzas entre el Estado y las empresas sea tal que permita al Estado negociar
con firmeza. Esto exige entonces, un sector público poderoso con independencia
de las empresas privadas nacionales y extranjeras y de las organizaciones
internacionales. Tres, la economía debe ser lo suficientemente sensible a las
restricciones y estímulos financieros públicos, lo cual supone que el Estado
controle distribución del crédito e influye en el tipo de cambio. Cuatro, el Estado
debe contar en general con una administración honesta y cualificada.
La figura número 1, sobre la Planificación indicativa, nos vincula el modelo, las

acciones y el plan de desarrollo como las partes centrales sobre las que accionan
los criterios de la Planificación indicativa, relaciona las acciones generales y sus
impactos sobre los sectores y los territorios. En esta forma de planeación, las
decisiones de inversión privada, temporales y sectoriales son optativas, en función
de lo que cada uno de los inversores considere sobre sus expectativas, sus
rentabilidades, dominio y ampliación de mercados. Por otra parte, la temporalidad
y decisiones de cada una de las acciones que desarrolla el Estado se deben tener
en cuenta bajo una contextualización mínima en cuatro niveles, uno, el margen de
maniobra externo que el Estado Nación tiene sobre las políticas públicas, dadas
las orientaciones y controles sobre los programas macroeconómicos de las
instituciones financieras internacionales y del actual proceso de globalización,
implicando un deterioro de la autonomía del Estado Nación. Dos, la capacidad de
los gobiernos de hacer respetar los niveles de autonomía de la nación sin
desconocimiento de las condiciones externas. Tres, los conceptos que sobre
teoría e ideología económica se tiene en el momento. Cuatro, las condiciones
particulares de la actividad económica interna en el orden sectorial y territorial.
62
Stuart Holland. “Más Allá de la Planificación Indicativa”. Coloquio internacional sobre nuevas
orientaciones para la planificación en economías de mercado. Santiago de Chile 1986.mimeo.
63
Jean Bénard. Los Métodos de PlanificaciónFrancesa y su Adaptación…ob. cit. Pg. 53 y ss.
54
55
Figura 1. La Planeación Indicativa
Modelo de Desarrollo Económico de Mercado
Acciones sobre las distintas lógicas de acumulación con diferentes instrumentos, para los
sectores, los territorios y las instituciones
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Acciones Sectoriales D Acciones Generales D Acciones

Territoriales
Industria Política Económica y Social Región
Agricultura Política Fiscal y Tributaria

Departamento
Medio Ambiente Política Social y Cultural
Infraestructura Básica Política Monetaria y

Provincia
Nacional Financiera
Área
Comercio Internacional Política de Comercio Exterior
Metropolitana
Ciencia y Tecnología Política Cambiaria Distritos
Hidrocarburos Municipios
Territorios
Telecomunicaciones
Indigenas
Social
Cultural
Creación,
cambios,
ajustes y
reajustes
organizativ
Impactos sobre las actividades económicas, sociales y

ambientales, de orden general, sectorial y territorial
I: Impactos de las acciones generales D: Demandas especiales de acciones públicas
56
1.4.3 La Planificación y la Regulación
Otro componente que complementa las lógicas de la Planificación está vinculado

con las dinámicas reguladoras del Estado, que si lo periodizamos en América
Latina y en Colombia reaparece como una orientación de las concepciones de
Estado bajo los lineamientos del llamado modelo neoliberal, cuya base central
determina que el director y orientador de las acciones del desarrollo debe ser el
mercado, mientras el Estado, debe orientar las acciones de regulación en ciertos
sectores de la actividad, por tanto, se reconoce que: “las reformas de los últimos
años han estado asociadas a una reducción del rol del Estado como productor
directo, una transferencia de protagonismo al sector privado y un fortalecimiento
del rol regulador del Estado en el marco de las nuevas realidades vinculadas al
progreso tecnológico y la globalización. Esta regulación no es la misma de los
sesenta o setenta. No se orienta a reemplazar al mercado cuando este falla, sino a
apoyarlo, profundizarlo, complementarlo y, en no pocas ocasiones, crearlo,
contribuyendo así a reducir los costos de transacción derivados de la información
asimétrica e insuficiente, asociada, por lo general, a los sistemas de gestión
burocráticos-centralizados, -esto conlleva a- desarrollar la institucionalidad y las
organizaciones capaces de cumplir efectivamente con la tarea”64.
La dinámica reguladora del Estado que se va a expresar en todos los sectores,

con mayor o menor institucionalidad en función de cada sector, tanto en Colombia
como en el resto de América Latina, excepción de Cuba, además, tiene una
vinculación particular con los servicios públicos, los cuales inciden en las
condiciones para mejorar la calidad de vida de la población en los diferentes
territorios. Esta regulación cumple un papel en los procesos de control de las
externalidades presentadas, por ejemplo, en el sector de agua potable y
saneamiento básico donde “el Estado dicta normas con el propósito de controlar
las externalidades negativas. En el caso de la contaminación del agua, impone
mínimos de potabilidad del agua que llega a los domicilios, o niveles máximos de
contaminación de las fuentes”65; en esta dirección la estructuración del Estado
tiene como condición la organización de Comisiones de Regulación, que
determinan mínimos y máximos frente a las condiciones de cada uno de los
sectores regulados; y una superintendencia que vigila que las estructuras y
proyecciones de acuerdo a estas regulaciones, tengan en cuenta, que los
procesos técnicos de cada sector y de la organización, administración y finanzas
se cumplan, en esta lógica el Estado tiene una estructura regulatoria para los
diferentes prestadores de los servicios públicos domiciliarios, sean estos privados
64
STARK Carlos. 2001. “Nueva Gestión Pública y Regulación en América Latina Balances y
Desafíos. CLAD. Pág. 154 Editorial Texto Venezuela.
65
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico 2001. “El Estado del Arte de la
Regulación en el sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia”. Pg. 43. Editorial
Tercer Mundo Editores Bogotá Colombia.
57
o públicos, aunque esta es una función pública de resorte de los gobiernos
locales.
En el caso del sector agua y saneamiento básico se han presentado varios

períodos de trabajo y de organización en la experiencia de Colombia como los
muestra el siguiente cuadro número 1:
Cuadro No. 1 Evolución de la prestación del servicio de agua potable y saneamiento báscio en Colombia
El Modo Estatal Comercial - Asistencialista
1945-1988. Transición al
Provisión privada Modo centralista de El Nuevo Modelo de los
Antes de 1875 Caracterizado por provisión a cargo del esquema actual
1886-1930 Gestión Local 1910-1950 Servicios Públicos 1994…*
Estado y tratamiento diferencial para los 1986-1994*
territorios.
Con la Constitución de 1991, "los Servicios

2a. Fase El énfasis
Bogotá inaugura primer Habitantes presionan para que 1a. Fase.Entrada del Públicos…podrán ser prestados por el
tecnocrático del Estado La descentralización,
acueducto con tubos de hierro, municipios asuman directamente el Estado Central en la Estado, directa o indirectamente, por
Conducción de agua 1968-1988: Reforma adminstrativa, fiscal y
presión sin tratamiento, es servicio, y la nación inicia el Ejecución y comunidades organizadas o particulares.
de fuentes cercanas constitucional de 1968, se política de los años
responsabilidad municipal, proceso de intervención a partir fragmentación En todo caso, el Estado mantendrá la
mediante ascequias, descentraliza INSFOPAL, ochenta, en respuesta a
concesionada a empresarios de asignación presupuestal, Territorial: regulación, el control y vigilancia de dichos
alimentando pilas crean EMPOS en 1975, la presión social que
privados locales. Modelo especialmente desde la ley 65 de Se crea INSFOPAL, que servicios"; se expide la ley 142 de 1994,
públicas y privadas fractura institucional, INS para exige el servicio
agotado por desinteres de 1936, que busca expandir el clasifica a municipios en 7 establece regimen tarifario por eficiencia
(familias o zonas rurales y municipiso universal, genera
contratistas de asumir sector, la responsabilidad directa categorías, consolidan económica, suficiencia financiera y
instituciones pequeños, 1985 crea la Junta desmonte de las
inversiones ante demanda asignada a los municipios y las empresas de Bogotá, redistribución de ingresos y pasa a
nacional de Tarifas de EMPOS e INSFOPAL.
creciente. tarifas las determina el MOP. Cali, Medellin. empresas de servicios públicos al régime
Servicios públicos
de derecho privado.
Fuente: Adapatación de: Ministerio de Desarrollo Económico Dirección General de Agua Potable y Saneamiento Básico 2002. "Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico: Retos y Resultados. * Sugerencia de periodización no presente en el texto
original.
La dinámica e incidencia de la regulación en ciertos sectores, se considera

rigurosa y orientada por las condiciones y las instituciones globales, así las
acciones de planificación tienen dos sentidos: uno, la planificación de una
necesidad colectiva pública expresada en la privatización para responder por
servicios públicos básicos, que son organizados por el sector privado; y dos, la
planificación de la inversión pública en los diferentes niveles de gobierno, para
acciones en seguridad, infraestructura y acciones sociales en educación, salud,
vivienda y medio ambiente.
Por tanto, las acciones regulatorias del Estado hoy, aunque algunos consideran
que esa debe ser su función tienden a que su función sea meramente esa, hay
espacios donde un sector regula incluyendo las acciones del sector público
implicado en esos procesos, sin embargo, se busca que las lógicas de acción
productivas que correspondan a bienes públicos básicos se vinculen al sector
privado, garantizándole por ley los niveles de rentabilidad, mientras que las lógicas
reproductivas se hacen a través de las inversiones o gasto público.
1.4.4 La Planificación Imperativa.
Bajo esta forma de Planificación se define en gran parte a la Planificación que ha

operado en los países socialistas, o con economías centralmente planificadas,
partiendo del criterio general de que la planificación en la sociedad tiene como
premisa básica, la existencia de la “propiedad social de los medios de producción
fundamentales. Solamente entonces podrá la sociedad ser capaz de coordinar la
58
producción con los recursos disponibles de fuerza de trabajo, materias primas e
instrumentos de trabajo, producir las cosas necesarias, producir tanto como es
necesario para el consumo y otros propósitos - estas eran las ideas de Saint
Simon en el siglo XIX, sin embargo,– La planificación económica nacional como
ciencia económica y sistema de guiar el desarrollo económico y cultural llegó
durante el siglo XX; fue creada en la Unión Soviética”. 66 En consecuencia, si
partimos de esta premisa es posible que la Planificación imperativa solo se pueda
realizar en los países socialistas, pero, dados los cambios que han venido
operándose al interior de los países capitalistas, con diferentes niveles de
desarrollo, lo cual ha implicado distintos horizontes en las acciones imperativas
que las orientaciones del Estado impone a los gobiernos, nacional,
departamentales, municipales y distritales, conllevando por tanto, a que se pueda
hablar de planificación imperativa, a partir de algunas condiciones legales y
sectoriales, que exigen la obligación de invertir en ciertos sectores como parte
central de la política del Estado.
La Planificación imperativa está referida a la forma como el Estado en los países

socialistas, de manera directa y centralizada organiza los diferentes recursos
existentes para la producción y la distribución. En este sentido la “Planeación
socialista es una actividad colectiva, por medio de la cual los trabajadores de un
país socialista determinan, por una parte, de manera coordinada, teniendo en
cuenta las leyes económicas objetivas así como las propiedades del desarrollo
social, los fines por lograr en el dominio de la producción y el consumo, y
aseguran, por otra parte, la realización de estos objetivos en las condiciones que
juzgan mejores”67; mientras que en los países capitalistas estos procesos son
cambiantes según el momento, y con diferentes niveles de inversión sectorial
hacia el desarrollo, en función de los procesos de producción y reproducción
En la discusión entre socialismo y capitalismo, la planificación, en la medida que

orienta las lógicas de acumulación, producción y distribución, está en el punto
central, en el orden de las condiciones en que se realiza, la eficiencia de cada uno
de los sistemas productivos, los mecanismos de control sobre las diversas
actividades productivas, los incentivos68, el mejoramiento del nivel de vida de la
población, para los socialistas, en el capitalismo a lo sumo puede existir es algún
nivel de programación en las actividades que se pretenden planear, dado que
“bajo el capitalismo la producción y distribución de los bienes son completamente
desorganizadas; prevalece la anarquía de la producción. ¿Qué quiere decir esto?
Que todos los empresarios capitalistas (o compañías capitalistas) producen
mercancías independientemente unos de otros. En vez de que la sociedad se
66
Mijail Bor. Objetivos y Métodos de la Planificación Soviética. Editorial Ciencia Nueva. Madrid
1970. Pg. 18
67
Charles Bettelheim. Planificación y Crecimiento Acelerado. FCE México 1977. Pg. 13.
68
Este punto es un tema fundamental en la discusión al interior de las diversas experiencias de los
países socialistas.
59
encargue de calcular lo que necesita y la cantidad de cada artículo, los dueños de
las fábricas simplemente producen, de acuerdo con cálculo sobre lo que les
reportará más beneficios y lo que mejor les ayudará a vencer a sus rivales en el
mercado”69. Por lo tanto, en la planificación socialista los criterios básicos para su
elaboración, tienen en cuenta que para formular un plan, se requiere vincular el
total de la economía nacional por consiguiente, ”exige el trabajo concertado de
todos los eslabones del sistema de planificación, y el trabajo en el bosquejo de los
planes continúa casi simultáneamente en todos los eslabones. La planificación
esta basada en planes quinquenales con una distribución de asignaciones por
años, sectores, Repúblicas de la Unión, ministerios, empresas y solares de
construcción”70, lo cual conlleva a una planificación total de las actividades.
En la figura 2 Esta es la forma como se realiza la Planificación en las economías

socialistas o centralmente planificadas; partiendo de los planes generales de largo
plazo, para áreas, centros y sectores.
Figura 2 Planeacion imperativa en un modelo socialista
MODELO SOCIALISTA SOVIETICO
Planes generales a Largo Plazo para la

economía y cultura del País:
quinquenales- septenales- decenales
Planes generales de
Planes generales de Planes generales de largo plazo
largo plazo
largo plazo AREAS CENTROS
SECTORES
PLANES MEDIOS BASADOS EN METAS

DE PLANEACIÓN DE LARGO PLAZO
Amplia metas de planes a largo plazo
Epecifica y ajusta metas de planes a

largo plazo para cambios internos y
externos
Supera planes a largo plazo basado en

recursos creados por el mismo
Dirigen eficientemente el desarrollo de

la economia
Fuente: Adaptada de Bor Mijail. Objetivos y Métodos de la planificasión soviética.
69
Bujarin y Preobrazjensky, citados por: Michael Ellman. La planificación Socialista. FCE. México
1983.pg. 30.
70
Bor Mijail, Objetivos y Métodos de la Planificación Soviética. Editorial Ciencia Nueva Madrid
España 1967. Pg. 46.
60
Con la figura 3 se determinan las predicciones, los conceptos económicos, los
programas generales nacionales priorizados y el plan elaborado a largo plazo, en
estas lógicas de planeación, todas las metas, programas y proyectos se convierten
en obligatorios para todas las instituciones, empresas, entidades territoriales y
sectores económicos.
Figura 3. Proceso de Complilación del Plan Económico Nacional a largo Plazo.
III Programa general para

II Concepto de la Economia resolver los problemas IV Plan Elaborado a largo
I Predicciones
Política económicos más plazo
importantes
Concepción del plan, los

Metas sociopoliticas elevar objetivos
Predicciones de
el nivel de vida de la socioeconómicos
los factores de
población y resolver los básicos, las direcciones
crecimiento
problemas sociales principales del desarrollo
de la economía
Predicciones por Las tareas económicas

Concepto del desarrollo
sectores y ramas nacionales del plan, los
tecno-científico, etas y
de la economía programas generales
direcciones básicas
nacional interindustria
Predicciones
Desarrollo de vínculos
económicas y Factores básicos del
económicos con el
políticas del crecimiento
extranjero
extranjero
Predicciones del Desarrollo de la

Tareas territoriales del
desarrollo de la producción material, su
ubicación
plan
administración
Predicción de Vínculos económicos con Tareas de mejoramiento

ubicación de la el extranjero de la administración
actividad
económica Administración de la
economía nacional
V Planes (programas) para el
VI Programas territoriales
Fuente:Michael Ellman. La Planificación Socialista.- Fondo de Cultura Económica 1983 pág. 44
Con la figura número 4 se muestra la forma por medio de la cual, la economía

socialista de Cuba, comienza a rediseñar la distribución de las ganancias en
función de un cálculo económico, que permita que para las distintas instancias y
destinos previstos se cuente con los recursos monetarios suficientes.
61
Figura 4 Esquema General de Distribución de la Ganancia

antes y despues de la Reforma Económica
A disposición de la empresa Antes de la ref.

Transferencias al organismo superior
para cubriri pérdidas planificadas de
otras empresas 5%
30% Después de la ref. 40%

Subsidio para mantenimineto de
medios comunales y vivienda 2%
Para desarrollo de la cienca 2%
Para ampliación de la producción

(inversiones centralizadas planificadas)
A los fondos de la empresa 14
Para completamiento de los medios

de rotación 2%
Fondo de desarrollo de la producción

- 16 %
1%
Fondo de actvidades socioculturales y

construcción de vivienda 4-5%
Descuento en forma de saldo libre 30-

35%
Aportes al presupuesto
despues de la ref. 60%

Antes de la ref. 70%
Pagos fijos y de renta 4-5%
Pago por el crédito 1-2%
Pago por los fondos productivos 20-

25%
Fuente: ACOSTA José. Teoría y Práctica de los Mecanismos de Dirección de la

Economía en Cuba. Editorial Ciencias Sociales 1982. Pág 266
62
Sin embargo, en las economías capitalistas o de mercado, en alguna medida

ciertos sectores y territorios presentan necesidades u obligaciones de tipo público,
que hacen que el Estado en sus diversos niveles asuma su desarrollo de una
manera imperativa, y que se realiza de manera diferencial en función del tipo de
país, sea este central o periférico, como se ve en la figura número 5.
Figura 5. Planeación imperativa en los modelos capitalistas
MODELO CAPITALISTA
Países Centrales Países Periféricos
Planes Estratégicos en la seguridad nacional NORMATIVA - CONSTITUCIONAL Y LEGAL
Territorial Sectorial
Planes estratégicos de corto y mediano plazo
aplicado a diferentes sectores: Agricultura,
Industrias de alta tecnologia, Ciencia y Nación Social
Tecnologia, Medio Ambiente
Infraestructura de
Departamento
Agua Potable y
Saneamiento Básico
Planes en condiciones de guerra
Área
Metropolitana
Medio Ambiente
Municipio
Movilidad
Distrito
Economía
Cabildos
1.4.5 Planificación Mixta
En los últimos años con el desarrollo de las políticas públicas de la doctrina

neoliberal donde el mercado es la forma de salir del subdesarrollo, en varios
países capitalistas se ha iniciado una combinación de Planificación indicativa con
fuertes dosis del mercado como centro orientador y allí la eficiencia se convierte
en el común denominador que impulsa el desarrollo; sin embargo, este proceso
indicativo trae consigo nuevos elementos los cuales representan las acciones del
Estado vía política social con carácter temporal y como un simple mecanismo de
distribución del gasto público, el cual se ha venido reglamentando en las diferentes
63
constituciones de América Latina71 En el caso colombiano estas acciones del
Estado se expresan además en la reglamentación de los Acuerdos72 locales y
Ordenanzas, en decisiones de cumplimiento taxativo sobre los procesos y los
sectores para la inversión pública; situación creada con los Fondos de
Compensación Social73, durante la década de los 80 y que por lo menos en
América Latina trataron de ser un paliativo de tipo social, para las políticas de
ajuste y crecimiento, de la denominada década pérdida de los 80, período de
aumento de la pobreza. Como sabemos Colombia a partir de los años 90
institucionaliza este tipo de inversión de forma obligatoria para el sector social, a
partir de transferencias obligatorias en los sectores de salud, educación, agua
potable, alimentación que se consolidan a partir de la ley 715
Cuadro No. 2 Regimen de Transferencias Automáticas
Prestaciòn de Servicios
2.2 Educaciòn 58.5%
Cumplimiento de
Règimen Subsidiado
Ribereños Fondo de Agua potable competencias
Ley 715 de 2001
Salud Pùblica
Alimentacion Resguardos
Deporte
Cultura
Fonpet
rio pensiones y de municipios
Escolar Indigenas
Magdalena Territoriales saneamiento incluido
0.5% 0.52%
0.08% 2.9% bàsico educaciòn y
salud
2.1 Propòsito General 17% 2.3 Salud

2. Distribucion Sectorial 96% 24.5%
2.4 Agua
1. Asignaciones Especiales 4% potable y
2.3 Salud
saneamient 2.1 Propòsito General 11.6%
24.5%
2.2 Educaciòn 58.5%

o bàsico
Ley 1176/2007
5.4%
Prestaciòn de Servicios
Cumplimiento de
Règimen Subsidiado
Ribereños Fondo de Agua potable competencias
Salud Pùblica
Alimentacion Resguardos
Deporte
Cultura
Fonpet
rio pensiones y de municipios

Escolar Indigenas
Magdalena Territoriales saneamiento incluido
0.5% 0.52%
0.08% 2.9% bàsico educaciòn y
salud
71
Ver. Jorge Mario Eastman. “Constituciones Políticas Comparadas de América del Sur”.
Parlamento Andino. Segunda Edición Bogotá 1992.
72
En desarrollo de la ley 152 de 1994, en Colombia, los procesos de Planificación se deben
convertir en ley el plan nacional, en ordenanza el plan departamental, y el Plan Municipal en un
Acuerdo, normas con diferente nivel jerárquico, pero que son de carácter obligatorio, para los
diferentes niveles de la administración pública, allí se plasma la obligación de invertir los recursos
que la constitución y la ley 715 y 1167, del régimen de transferencias automáticas, determinaron
como prioritarios para ejecutar estos recursos, con los problemas de rigidez para la aplicación en
las entidades territoriales, que no permiten una flexibilización y por ende una mayor autonomía en
lo local sobre las transferencias automáticas.
73
Al respecto se han realizado diferentes publicaciones anotando la experiencia de las políticas de
ajuste con sus repercusiones en la dimensión social. “Políticas Sociales, Desarrollo y
Compensación Social” Varios autores, _CAAP-CECCA-CERG-CIUDAD. Quito 1993. “Política
Social, Democracia y Desarrollo” Varios autores. Colección Trópicos CESAP. Caracas 1992. Asa
Cristina Laurell Coordinadora, “Estado y Políticas Sociales en el Neoliberalismo”. Fescol México
1992. Libardo Sarmiento Anzola. “Exclusión, Conflicto y Desarrollo Societal”. Biblioteca Vértices
Colombianos. Ediciones Desde Abajo. Bogotá 1999.
64
Por lo tanto, la Planificación mixta es aquella que combina dos procesos

simultáneos donde el Estado interviene de manera diferencial, por un lado, la
indicativa y por otro la imperativa, la importancia de una u otra, generalmente es
marginal de manera inversamente proporcional de acuerdo al tipo de país, los
capitalistas o los socialistas.
Mientras en los países capitalistas es importante la Planificación indicativa para los

diseños de las políticas públicas, orientadas a los procesos de producción y la
Planificación imperativa que obliga inversiones de los presupuestos públicos
locales en los procesos reproductivos, es significativa en relación a las acciones
que puede generar sobre la indicativa, sin embargo si lo notamos en un país con
alto nivel de desarrollo los sectores a impulsar de manera imperativa son
diferentes a los que se impulsan en un país con menores niveles de desarrollo.
Por su parte, en los países socialistas, la mayor forma de Planificación es la
imperativa, mientras que la indicativa, cumple un papel complementario.
Por otra parte, las políticas estatales que generan estos procesos de hibridación
en las dinámicas de planeación, están vinculadas con otro proceso como es la
regulación en ciertos sectores productivos y reproductivos, y particularmente en
las áreas de servicios públicos básicos, antes controlados por diferentes niveles
de gobierno en los territorios.
1.4.6 Planeación Estratégica
En su manual de Planeación Estratégica el profesor Ogliastri la define como: “el

nombre que se ha dado a un conjunto de contribuciones encaminadas a la
orientación general de una empresa, que ha tenido notable influencia desde
mediados de la década de los años setenta”74; en este sentido gran parte de la
concepción de esta forma de Planificación está vinculada con los procesos
planificadores que presentan las acciones al interior de las empresas privadas,
incluso con algunas reservas se podría aplicar en instancias organizativas
públicas, aclarando y ajustando los procesos metodológicos loe elementos
conceptuales y las herramientas en función de las dinámicas públicas.
Lira considera que esta forma de acción, corresponde a la planificación de los

negocios pero que hay otra corriente que tienen que ver con la Planificación del
desarrollo, y determina que en estas orientaciones se le apuntan a responder por
3 preguntas:
“i) ¿Dónde estamos hoy?
− Análisis de la situación.
74
OGLIASTRI Enrique 1992. “Manual de Planeación Estratégica”; pág. 31. Tercer Mundo Editores-
Ediciones Uniandes Bogotá 1992.
65
− Análisis del entorno.
− Análisis interno.
− Análisis de la competencia.
ii) ¿Dónde queremos ir?
− Objetivos y metas a largo plazo.
iii) ¿Cómo podemos llegar a donde queremos ir?
− Comprender el mercado.
− Comprender la competencia del negocio.
− Diseñar las estrategias apropiadas”75.
Se tiene en cuenta que en el ciclo de la planificación estratégica en cada una de

sus etapas no participan los mismos niveles de jerarquía.
En el caso del sector público colombiano la Planificación estratégica se ha venido

implementando a través de diferentes instrumentos de análisis y seguimiento a
partir de las acciones de calidad que se reflejan en los Planes de Desarrollo
institucional, Planes Operativos, Planes de Desarrollo Administrativo, Metas
SIGOB (Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas del Gobierno),
presupuesto público, Marco Fiscal de Mediano Plazo, rendición de cuentas.
1.4.7 Planeación Estratégica Situacional
Las preguntas realizadas por Matus en relación con las evaluaciones y resultados
de la planificación, lo llevan a criticar la Planificación tradicional vinculada
particularmente con las decisiones públicas del Estado y/o el gobierno, como único
actor del proceso, que conllevaba una planificación fundamentalmente económica,
dirigida por las oficinas de Planificación nacional y en coordinación con el
Ministerio de Hacienda, con alta dosis de reglamentación, que suponía reglas del
mundo de la acción pública y por tanto, para incidir en los procesos de planeación,
se necesita participación activa de los diferentes actores presentes en cada
situación a planear.
Desde la teoría de sistemas aplicada a la Planificación pública, donde aclara que

esta para su aplicación a los sistemas sociales no puede hacerse, “con el
procedimiento normativo, porque lo normativo supone un control exterior y total del
sistema. La planificación económica normativa hace la ficción de un control
exterior y se coloca artificialmente fuera del sistema”76, por consiguiente, cambiar
el esquema supone reconocer otros actores sociales, gremiales y políticos en su
75
LIRA Luis 2006. “Revalorización de la planificación del desarrollo” Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Área de Gestión del Desarrollo Local y
Regional S E R I E gestión pública 59 Santiago de Chile, agosto de 2006. Pág. 29
76
MATUS Carlos 1980. “Planificación de situaciones” Fondo de Cultura económica. México pág.
30.
66
desarrollo y por ende procesos de discusión pública, consulta y participación,
aunque no desconoce los elementos legales.
En este punto, es necesario definir que se entenderá por planificación estratégica

situacional PES, en esta propuesta el énfasis está en que “los actores son partidos
políticos, gobernantes o dirigentes de organizaciones públicas, empresariales y
sindicales…el PES está diseñado para servir a los dirigentes políticos en el
gobierno o en la oposición”77, en consecuencia, la variable principal de manejo, es
entender el concepto de situación propuesto por Matus, y entendido cuando “la
realidad no es explicable por su simple descripción, sino por medio de una lectura
de ella, cargada con distintas claves de interpretación según sean los intereses y
objetivos de los actores”78; por tanto, incluimos a todos los actores que toman
decisiones desde sus intereses, aspecto central que rompe metodológicamente la
diferencia de planificación macro y territorial, dado que en cada uno de los casos
se promueven diferentes intereses, para incidir en las acciones públicas
indicativas o imperativas de la planeación.
Matus tal vez el autor latinoamericano que se dedico a pensar en detalle las
dinámicas de la planificación en los países capitalistas, considerando responder y
analizar las relaciones entre política, burocracia pública y ciudadanía:
“El barbarismo político tradicional, intonso e intrascendente, donde todo se

resuelve con anestesia populista, y el barbarismo tecnocrático de moda, que
ofrece cirugía radical con olvido de la anestesia. La teoría y el método PES se
inscriben en un ámbito de pensamiento todavía incipiente: la planificación
estratégica pública, que se distancia por igual de la planificación tradicional,
determinística y normativa, y de la planificación estratégica corporativa…La
esencia de la reflexión estratégica reside en el cálculo interactivo propio del
juego, donde otro representa siempre la amenaza de impedir que yo tenga éxito
en el logro de las metas de mi plan”79
Las anotaciones de Matus, con relación al poder y a la planificación pública, y

analizando estas dos categorías relacionadas con el gobierno, llego a considerar:
“Gobernar es un problema muy complejo para ser abordado por métodos ingenuos
de planificación. Tampoco puede ser dejado a la improvisación… recuérdese el
actor elige su plan, pero no puede elegir las circunstancias favorables o
desfavorables que lo motiva y en que debe realizarlo. El plan no sólo responde a
la voluntad e ideología del gobernante, sino también a las circunstancias en que
77
MATUS Carlos 1994. Entrevista con Franco Puerta, “El Método PES Entrevista con Matus”.
Fundación Altadir. Caracas. Pág. 17.
78
MATUS Carlos 1994. Entrevista con Franco… Ob. Cit. Pág. 24.
79
MATUS Carlos 1994. “Adiós, Señor Presidente Gobernantes Gobernados” .Fondo Editorial
ALTADIR. Tercera edición, Caracas. Pág. 16.
67
los formula. De la misma manera, sus resultados también dependen del escenario
en que los planes deben ser ejecutados”80
Por tanto, en cada situación, la Planificación pública tiene como puntales el poder,
la técnica, los problemas, el gobierno, los actores y el contexto.
Un acercamiento a la aplicación de la Planificación estratégica situacional a las

dinámicas de la Planificación pública, es en gran parte lo que se pretende con este
trabajo y en especial su aplicación en los territorios, en particular lo que se
relaciona con las decisiones del plan, seguimiento, y fortalecimiento ciudadano.
1.4.8 Planificación y Gestión Pública
En las orientaciones sobre los procesos de desarrollo que se encuentran de

manera recurrente en las dinámicas que va imponiendo el mercado, se presenta el
tema de la gestión como el elemento que permite el desarrollo de las dinámicas de
planeación. En este sentido la gestión pública realizada bajo las condiciones de la
reestructuración del Estado en sus diversos niveles y sobre su realidad
institucional buscaría implementar dinámicas planeadoras, con derivación en las
capacidades de gestión que se puedan impulsar por parte de las organizaciones
públicas y la capacidad técnica y política de las estructuras subnacionales y la
cultura de Planificación por programas y proyectos.
Esta ha sido la forma como se ha organizado la lógica de la Planificación en la

última década, la cual complementa las acciones de la descentralización del
Estado, buscando que sea la gestión pública del plan, expresada a través de
diversos proyectos, la que determine el acceso al desarrollo de los diversos
niveles subnacionales al integrar las acciones públicas del plan.
En gran parte asistimos a la puesta en escena de las exigencias técnicas en la

realización de los proyectos de desarrollo, como precondición de las acciones del
Estado nacional en su impulso al desarrollo regional y local; se trata de superar la
situación que se vive en estos niveles donde la capacidad de la gestión de las
autoridades y la población están mediadas por la influencia de las relaciones
clientelares que genera el sistema social, cultural, económico y político, o las
capacidades de presión de diferentes sectores organizados de la población, o las
capacidades de influencia mediática que se puedan ejercer sobre los siguientes
niveles de gobierno u organización administrativa de los gobiernos, y en este
sentido se operan procesos de acciones públicas por resultados con diferentes
elementos e instrumentos.
En las anteriores condiciones se considera que vamos viendo un cambio

sustancial de las lógicas del proceso de planeación, casi sería su sepultura 81 al
80
MATUS Carlos 1994. “Adiós, Señor Presidente…Ob. Cit. Pág 30.
68
interior de las economías de mercado, bajo los conceptos neoconservadores que
consideran “las reformas orientadas hacia el mercado automáticamente traerían
desarrollo económico, mientras que los mercados superaban el control total de la
economía, los individuos dejarían de estar monitoreados o protegidos por el
Estado y el Estado mínimo se haría realidad”82 ; en este marco la Planificación
entraría en desuso y la coordinación del mercado sería el nuevo eje orientador de
las decisiones públicas.
En este sentido la gestión pública83 se convierte en el instrumento que permite el

manejo eficaz y eficiente de los recursos públicos en la medida que su capacidad
de acción determinaría la nueva lógica del proceso de planeación; entonces los
niveles subnacionales del Estado son los entes a través de los cuales el criterio de
gestión se aplica, así lo define el Departamento Nacional de Planeación: “El
concepto de Gestión debe ser entendido como el proceso integral y sistemático de
planear, ejecutar y evaluar las principales estrategias de desarrollo económico,
social y ambiental, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática.
Para que la gestión pública sea eficaz se requiere que esté encaminada al logro
de unos resultados acordados (participación de la comunidad), efectivos (calidad e
impacto), mesurables (cuantificables, número de usuarios) y cuya responsabilidad
por su logro sea claramente atribuible”84. Se considera entonces que los
componentes de la gestión pública están constituidos por tres momentos que son
la planeación, la ejecución y la evaluación, los cuales tendrán unos insumos de
recursos, procesos e instrumentos; acá el DNP confunde el proceso de
Planificación con el plan como un instrumento, y de esta forma separa del proceso
las partes referidas a la ejecución y evaluación del mismo como áreas separadas
de la dinámica procesual de la planeación; en consecuencia funde las lógicas de
81
Autores como Boisier consideran que hablar de funerales de la Planificación es algo prematuro,
en la medida que éste es un atributo inherente a la persona humana, que a lo que estamos
asistiendo es a la “crisis terminal de la Planificación como proyecto colectivo de ingeniería social de
la racionalidad iluminista, siendo ello propio de la más amplia crisis de la modernidad”. Citado por
Rincon P. Análida, La fijación Política de Nuevos Sentidos de la Planeación. En Trayectorias
Urbanas en la modernización del Estado en Colombia. Peter C. Brand Editor Compilador. Pg.100.
TM Editores Universidad Nacional-sede Medellín.
82
Bresser Luis Carlos. Reforma Estatal en los noventa: Lógica y mecanismos de control. En Hacia
el Rediseño del Estado, Departamento Nacional de Planeación. Primera Edición Diciembre de
1999. Pg. 14.
83
Este criterio significa que se introduzcan elementos de análisis de la gestión y racionalidad
privada en las lógicas de las acciones públicas, “El territorio organizado se configura entonces
como el soporte de la competitividad, y la eficiencia con que funcione dicho territorio resultará clave
en el nivel de la competitividad que se pueda alcanzar. La infraestructura, pero sobre todo, la
calidad de los servicios y la calidad de la gestión pública, se ubican en el centro de la cuestión”.
Boisiser Sergio. La Modernización del Estado: Una mirada desde las regiones. En Globalización y
Gestión del Desarrollo Regional Perspectivas Latinoamericanas. Varios Autores Editorial Univalle.
Pg. 77.
84
Departamento Nacional de Planeación. Gestión y planificación del desarrollo local. Proyecto de
capacitación municipal. DNP-ESAP-COMUNIDAD EUROPEA. Noviembre del 2000. Pg. 21
69
la Planificación en la gestión, sin poder entender que la gestión debe ser una
forma de impulsar el proceso de Planificación y no el proceso de Planificación un
componente de la gestión.
Obviamente, la anterior percepción de la Planificación la encontramos bajo la

óptica de minimizar el Estado, determinando análisis como el de Rincón en el cual
se resalta que “La Planificación y la gestión empezaron a fundirse en una sola
estructura modular, hasta el punto que actualmente no existe diferencia temporal
entre planificación y gestión. Podría decirse que hoy domina un modelo de toma
de decisiones cotidianas, en el contexto dinámico de la continua formulación y
reformulación de objetivos y medios y de los resultados esperados de la
planeación”85, de allí lo que a nivel de política de planificación pública vimos en las
sesiones de los consejos comunitarios de los sábados donde cada 8 días se
asignaba diversos recursos para las regiones y los gobiernos locales. En
consecuencia la incertidumbre sobre el mercado, o la asignación posible en un
consejo comunitario, entra a determinar las decisiones cotidianas las cuales en
contextos dinámicos reformulan objetivos y medios, así los procesos de
Planificación tienden a desaparecer por arte de magia para priorizar la gestión de
las coyunturas sobre proyectos que permitan evaluar cuantitativamente las
acciones de las entidades territoriales; las lógicas de priorización colectiva y las
acciones participativas desaparecen del plan, el cual ahora estará mediado por la
capacidad de gestión pública la cual esconde en su interior, para el caso
colombiano, un gran componente político de intermediación ante el Estado
nacional por parte de los otros niveles territoriales.
En esta dirección el Banco Mundial, considerando que se debe acercar el Estado

a la Sociedad, puntualiza algunos comportamientos, resultado de la gestión ante el
Estado por parte algunos sectores sociales: “En casi todas las sociedades, las
necesidades y preferencias de los ricos y poderosos están adecuadamente
reflejadas en las metas y prioridades de la política oficial. En cambio, esto no suele
suceder con los pobres y los marginados que luchan por hacerse oír en los
pasillos del poder”86. Si lo vemos en los niveles subnacionales del Estado,
encontramos la misma problemática entre los que realizan la gestión pública, en
los pasillos nacionales y departamentales. Así la gestión se ha trasladado a los
pasillos oficiales en la mayoría de casos, pero todavía se efectúan acciones o
movimientos sociales que realizan gestión en las calles y municipios del país por
proyectos sociales, económicos, ambientales y políticos de todo tipo, en Colombia,
las marchas de indígenas, afrocolombianos, campesinos, pobladores urbanos, o
procesos más generales frente a situaciones especiales de violación de derechos
85
Rincon P. Análida, La fijación Política de Nuevos Sentidos de la Planeación. En Trayectorias
Urbanas en la modernización del Estado en Colombia. Peter C. Brand Editor Compilador. Pg.101.
TM Editores Universidad Nacional-sede Medellín.
86
Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un Mundo en
Transformación. Pg. 125.
70
humanos, el referendo sobre el agua, que buscan gestionar por otros mecanismos
legales e institucionalizados, los derechos de las mayorías, sin voz y a veces
invisibilizados.
1.5 SOBRE LOS ESCENARIOS EN QUE SE ORGANIZA LA

PLANEACION PÚBLICA
La planificación pública encuentra varios escenarios para su aplicación, lo cual
determina diversos tipos de planificación, con diferentes niveles tanto al interior de
cada escenario como entre los escenarios, sean estos de orden territorial,
sectorial, nacional o global, en función de un plan, para un país, una región, un
área metropolitana, una provincia, un departamento, un municipio, una comuna,
un corregimiento, o, en una región de países, o una sub-región. En estos
diferentes espacios encontramos que la planificación pública, indicativa, imperativa
o mixta expresa, que es allí, donde toma forma la acción operativa de la
planificación pública.
En función de sus objetivos la Planificación pública puede tener diversos aspectos

temáticos que permitan su aplicación, uno, se puede impulsar de acuerdo a los
tipos de conflictos armados entre países, o al interior de uno, lo que significa
Planificación para la guerra, durante los períodos de guerra en que se han visto
involucrados diversos países éste se ha convertido en el instrumento fundamental
de la dinámica de guerra; dos, en función de la dinámica económica se pueden
desarrollar planes que permitan el manejo del ciclo económico, o para generar
procesos de desarrollo y/o ajuste; tres, en función de los procesos urbanos y
territoriales que permitan que el territorio tenga un uso adecuado a sus funciones
en ese espacio; con la naturaleza y el medio ambiente que determina cual debe
ser el uso que permita que su sostenibilidad continué.
Por consiguiente, la planificación púbica como forma de organizar, racionalizar,

prever, y proyectar diferentes recursos públicos y privados, que en un momento
hay en una sociedad, en su proceso operativo permite que se aplique para
diversas circunstancias y temas públicos.
1.5.1 Planificación y Globalización
En los tiempos que corren, querer organizar las dinámicas de Planificación pública
general y del territorio, sin conocer o analizar las nuevas lógicas de acumulación y
de organización del capital y del trabajo, vistas a través de la globalización, con su
máxima expresión en las nuevas tecnologías de la información. Estas tecnologías
de la información que hoy las vemos por un lado, en el terreno de los instrumentos
de uso diario, y por otro, en los cambios que se pueden hacer con los seres vivos,
condición que afecta las decisiones que se tomen en el terreno nacional, local,
regional particularmente el tema ambiental de manera directa, dadas las
71
implicaciones que desde el punto de vista de las acciones públicas de cualquier
nivel de gobierno, ya que allí se recibe incidencia directa de los diferentes
organismos internacionales, sean de orden político, financiero, ambiental o
territorial.
Es necesario un mínimo entendimiento sobre que significa esto de la globalización

en las dinámicas de Planificación y el ordenamiento del territorio hoy, tanto en el
terreno de la economía, la sociedad, la cultura, el medio ambiente, la tecnología, la
comunicación, el Estado, y las diversas políticas públicas que se ejecutan en los
territorios actuales.
La globalización vista desde algunas, corrientes de pensamiento que determinan

las bases principales de la interpretación, la creación de redes sociales que
amplían y sustentan sus expresiones globales, latinoamericanas y nacionales.
Este proceso debe tener en cuenta que ha generado unas nuevas funciones de
las instituciones internacionales que ahora llamadas globales, continúan
influyendo y determinando en muchos casos las políticas de Planificación pública
nacional, y que desde los años 50 del siglo XX inciden en la Planificación pública
de los países subdesarrollados y en los 80 y 90 los ajustes hacia las políticas del
mercado como orientador del desarrollo, donde la Planificación pública la pasan a
un segundo plano, “tenemos un proceso de globalización análogo, a los proceso
anteriores en los que se formaron las economías nacionales. Por desgracia,
carecemos de un Gobierno mundial, responsable ante los pueblos de todos los
países, que supervise el proceso de globalización de modo comparable como los
Gobiernos de EE UU y de otras naciones guiaron el proceso de nacionalización.
En vez de ello, tenemos un sistema que cabría denominar Gobierno global sin
Estado global, en el cual un puñado de instituciones-el Banco Mundial, el FMI, La
OMC- y unos pocos participantes- los ministros de Finanzas, Economía y
Comercio, estrechamente vinculados a algunos intereses financieros y
comerciales- controlan el escenario, pero muchos de los afectados por sus
decisiones no tienen casi voz”87, en esta dirección vemos que estamos hablando
de procesos de participación en espacios de decisión controlados ya no desde lo
local, regional o nacional, sino de existencia de orientaciones planetarias.
Las transformaciones técnicas a través de internet Castells las considera otra

ventana que ofrece la tecnología, para acceder al desarrollo, a pesar de las
actuales condiciones: “La creación y desarrollo de internet es una extraordinaria
aventura humana. Muestra la capacidad de las personas para trascender las
reglas institucionales, superar las barreras burocráticas y subvertir los valores
establecidos en el proceso de creación de un nuevo mundo. A su vez sirve para
respaldar la idea de que la cooperación y la libertad de información pueden
favorecer la innovación en mayor medida que la competencia y los derechos de
87
STIGLITZ Joseph E. 2002. “El malestar en la globalización”. Taurus Pensamiento. Colombia. Pág. 48
72
propiedad”88; aunque las expectativas, consideran que hay condiciones
desigualdad en el mundo global que pueden afectar a mucha población con la
imposibilidad del acceso a internet, “la centralidad de internet en muchas áreas de
la actividad social, económica y política se convierte en marginalidad para aquellos
que no tienen o que tienen un acceso limitado a la red…no debe extrañarnos en
absoluto que el augurio del potencial de Internet como medio para conseguir la
liberta, la productividad y la comunicación venga acompañado de una denuncia de
la divisoria digital, inducida por la desigualdad en Internet. La disparidad entre los
que tienen y los que no tienen internet amplia aún más la brecha de la desigualdad
y la exclusión social, en una compleja interacción que parece incrementar la
distancia entre la promesa de la era de la información y la cruda realidad en la que
está inmersa una gran parte de la población del mundo”89, tecnologías de la
información que mejoran la democracia vía información y generan mayor pobreza
vía exclusión social.
Un geógrafo como Milton Santos, considera: “No existe un espacio global, sino
solamente espacios de la globalización. El mundo se da sobretodo como norma,
ofreciendo la oportunidad de la espacialización, en diversos puntos, de sus
vectores técnicos, informacionales, económicos, sociales, políticos y culturales.
Son acciones “desterritorializadas” en el sentido de teleactuadas, que separan
geográficamente la causa eficiente y el efecto final, el Mundo es solamente un
conjunto de posibilidades, cuya efectividad depende de las oportunidades
ofrecidas por los lugares. Ese dato es hoy fundamental, ya que el imperativo de la
competitividad exige que los lugares de la acción sean globales y previamente
escogidos entre aquellos capaces de atribuir a una producción dada una
productividad mayor. En este sentido, el ejercicio de esta o aquella acción pasa
por depender de la existencia,, en este o aquel lugar, de las condiciones locales
que garanticen eficacia a los respectivos procesos”90; en consecuencia la
discusión sobre competitividad pasa por el mejoramiento de las condiciones del
territorio, para efectos de las relaciones internacionales y de los gobiernos
subnacionales a través de los instrumentos de Planificación pública y desarrollo
territorial, buscando acceder a la inversión a través del mejoramiento de las
acciones públicas territoriales.
En los diseños de las políticas de los diferentes niveles de organización del Estado
Nacional, hay una serie de interrogantes sobre qué tanto de nacional nos queda y
qué tanta capacidad de maniobrar políticas realmente nacionales o si ya en este
terreno no hay nada que hacer, y solo nos queda lo considerado por Stiglitz, crear
un Gobierno global con responsabilidades ante los pueblos del globo, la propuesta
de Stiglitz de democratizar la globalización, a partir de mejorar el bienestar global,
88
CASTELLS Manuel. 2001. “La Galaxia Internet Reflexiones sobre Internet, empresa y sociedad” Arete.
Barcelona. Pág. 23.
89
CASTELLS Manuel. 2001. “La Galaxia Internet… ob. Cit. Pág. 275.
90
Geografía Vol. 45 No. 133 pág. 72.
73
sin embargo, nos son claras las acciones ni las formas de pensar: “Los
cultivadores de algodón de Estados Unidos piensan en la ventaja de las
subvenciones, no en lo que pierden millones de habitantes del resto del mundo-
por tanto- para que la globalización funcione habrá que cambiar de mentalidad” 91;
si son así los intereses, es necesario tener presente los niveles de soberanía de la
política económica, como parte sustancial de la política pública nacional, y la
política global con criterios del beneficio general global.
1.5.2 Planificación Pública y Territorio.
Esta parte del capítulo, nos vincula las relaciones que se presentan entre las
políticas públicas y las dinámicas de la Planificación pública vinculadas
directamente a los territorios, lo cual significa que entramos en el terreno en que
las acciones intervencionistas de la Planificación pública territorial se encuentran
con diferentes espacios y niveles de gobierno de las entidades territoriales
existentes en Colombia, y la institucionalidad para ejercer las labores de
Planificación pública en los territorios; así, las entidades territoriales coordinan
acciones en la aplicación de diversas políticas nacionales, departamentales o
metropolitanas y es el espacio local, municipal y distrital donde se integran los
componentes sectoriales, globales y temáticos, sobre los programas y los
proyectos impulsados en un territorio con diferentes niveles de financiación
pública.
También es necesario ejercer la gestión y la creación de parte de las condiciones

que permiten atraer las inversiones comunitarias, privadas y públicas a
determinado territorio, a través de los incentivos y condiciones y, en este sentido,
es el espacio territorial local, municipal y distrital, donde se ejercen estas acciones,
por supuesto, con las diferencias que existen en este tipo de espacios, que van
desde los municipios de menos de 30.000 habitantes, estas entidades territoriales
corresponden cerca del 90% de las mismas, sin embargo, es fundamental
entender que allí hay dinámicas muy localizadas sin mayor impacto sobre el resto
de la región, excepción hecha de las entidades territoriales pequeñas, con altos
recursos naturales para su explotación en la mayoría de casos por empresas
sectoriales multinacionales. Por otra parte, las entidades territoriales de más de
100.000 que son la minoría en unidades político administrativas, pero donde se
concentra la mayoría en población y el desarrollo de actividades productivas.
Al hablar de territorio nos referimos a unidades político-administrativas y también a

espacios naturales que han sido intervenidos por el hombre y que han pasado a
ser construidos de una forma social, histórica, económica y cultural, son territorios
construidos. Sin embargo, las estructuras naturales que afectan áreas específicas
de un territorio, se encuentran con la aplicación de diferentes tipos de políticas
91
STIGLITZ Joseph E. 2006. “Cómo hacer que funcione la globalización”. Taurus Pensamiento.
Colombia. Pág. 349
74
locales, regionales y nacionales sobre un mismo espacio natural. En este sentido,
este escenario para la planificación pública en Colombia, puede tener diversas
estructuras político administrativas, bajo diferentes formas organizativas
relacionadas con niveles, o subniveles del Estado, y los cuales presentan
acciones de intervención de manera distinta sobre la misma unidad.
En alguna medida las diferentes funciones anteriores, pueden llegar a ser

contraproducentes sobre los impactos ambientales que se tienen en determinado
momento; por tanto, se requiere analizar los conflictos que allí se presentan entre
los intereses de las entidades territoriales locales, y las competencias y las
decisiones de las entidades territoriales departamentales, el nivel nacional, y las
autoridades ambientales.
-Conflictos Interinstitucionales e Intergubernamentales en la Planificación Pública

de los Territorios. Caso San Turban
El caso de los problemas que generan conflictos interinstitucionales e

intergubernamentales, vinculados por una parte, con los determinantes de las
autoridades ambientales para el manejo del medio ambiente en los planes de
ordenamiento territorial de las entidades territoriales; y por otro lado, las licencias
otorgadas por las autoridades nacionales para la explotación minera; conflictos en
los territorios donde se ejecutan las licencias mineras, los cuales van desde las
zonas indígenas y de etnias negras, hasta zonas campesinas; el reciente caso
sobre el páramo de Santurbán nos refleja estas situaciones, pues se ha movilizado
a la mayoría de la población afectada desde ambientalistas, gobiernos y gremios,
y que refleja este tipo de conflictos interinstitucionales e intergubernamentales,
como anota la noticia del ELESPECTADOR.COM, “la legislación nacional, a través
de la Ley 1382 de 2010, excluyera las zonas que se encuentren por encima de los
3.000 metros sobre el nivel del mar de la posibilidad de explotación minera,
normatividad que entró a reforzar la Ley 685 de 2001, que resguarda a los
parques naturales. Los artículos 79 y 80 de la Constitución, que plasman la
prioridad que debe tener la conservación, también defienden las regiones
paramunas, así como la Ley 99 de 1993, que dotó a las Corporaciones para velar
por la naturaleza.
Pese a la legislación, vacíos en las normativas y tensiones entre intereses han

hecho que sobre los páramos colombianos existan actualmente 391 títulos
mineros, que afectan 108.972 hectáreas del valioso terreno natural. Esto no
siempre es malo: una buena mitigación y compensación del daño pueden revertir,
en alguna medida, el efecto sobre la naturaleza y es lo que los permisos
ambientales contemplan. En los páramos, sin embargo, tal labor, por la
complejidad del ecosistema, es más difícil. Pero lo difícil no la hace imposible.
Este es precisamente el argumento de los habitantes de California y Vetas, los dos
municipios aledaños al Páramo de Santurbán, que defienden el proyecto
75
Angostura de la canadiense Greystar. Sus habitantes ven una gran oportunidad
laboral en la intervención minera, que se cree podrá llegar a producir 7’500.000
onzas troy de oro durante 15 años, los cuales se traducirán en más o menos 14
millones de dólares al año para el Departamento de Santander por razón de
regalías y en 1.500 empleos directos durante la construcción y 800 en los
siguientes años de operación”92.
Zarate nos habla de sus características:

“En el caso específico de Santurbán, su ecosistema alberga una bio-diversidad
alta además de su oferta de agua de ríos, y lagunas. Santurbán tiene 85 lagunas,
da origen a una cantidad de ríos y quebradas que sostienen la economía agrícola
y ganadera de las zonas bajas, además de abastecer de agua a los 2’200.000
habitantes que viven en las ciudades de Bucaramanga y Cúcuta y de 20
municipios cercanos.
.Ofrece 457 especies de plantas destacándose el frailejón Espeletia
Conglomerata, helechos, orquídeas, musgos, líquenes y el roble Quercus
Humboldt. Colombia es el país del mundo con el mayor número de especies de
aves y de estas 201 son endémicas de Santurbán. Muchos anfibios como ranas y
lagartos y mamíferos viven allí, como el oso andino ”Tremarcus ornatus”, especie
amenazada con extinción. Tiene también una superficie grande de humedales
llamados “turberas”, que se comportan como esponjas con mayor o menor
cantidad de agua según la época del año”93
Por su parte, Jorge William Sánchez Latorre, abogado, montañista, ambientalista,
sobre las discusiones centrales en relación al conflicto en un territorio que
presenta diversas intervenciones de gobierno y de las instituciones públicas:
“El Páramo de Santurbán es detentador de dos importantes riquezas que en mi
sentir se excluyen entre sí: En sus más de sesenta mil hectáreas abundan el oro,
la plata y otros minerales de alta estima y de gran valor comercial, cuya
explotación sin duda alguna reportaría –por concepto de regalías y oportunidades
de trabajo- beneficios económicos para la región. Por otra parte, es un valioso
ecosistema donde existen más de cuarenta lagunas, centenares de riachuelos,
variada y abundante vegetación captadora y retenedora del vital líquido; es decir,
se trata ni más ni menos que de una verdadera y gran fábrica de agua de la cual
nos beneficiamos todos los seres vivos de este Gran Santander y de otras
regiones del país”.
“El dilema, entonces, resulta evidente: Si se explota el oro y la plata a gran escala
y a “cielo abierto”, como lo pretende la transnacional canadiense Greystar, esos
recursos hídricos y todos los demás elementos bióticos del páramo resultarían
seriamente afectados y en grave peligro de extinguirse en detrimento, por
92 EL ESPECTADOR.COM. Lunes, 7 de Mar de 2011

ZARATE Cecilia - Laun - Directora de Programa Colombia Support Network en Madison, Wisconsin USA- 2011. “SANTURBAN:
93
ORO vs. AGUA”, dh Colombia Red de Defensores No Institucionalizados. www.noalamina.org. Viernes 21 de enero de 2011
76
supuesto, de todos los que somos beneficiarios de los mismos. Si se excluye de
ese ecosistema todo tipo de actividad minera (y cualquier otra actividad humana
que lesione el páramo como la agricultura y la ganadería) la gran fábrica de agua
podrá conservarse a perpetuidad. Obviamente, nunca se captarán los recursos
económicos derivados de las regalías ni se ocuparán centenares de brazos
actualmente cesantes. Entonces, citando a quien es considerado la conciencia
ecológica del país, Andrés Hurtado García, me pregunto con él “¿Que vale más: El
oro que engorda los bolsillos o el agua sin la cual no hay vida ni bolsillos que
engordar?”94
Lo anterior significa que se debe considerar la necesidad de realizar políticas

coherentes y de transición, en función de evitar los posibles conflictos
intergubernamentales e interinstitucionales expresados en las entidades
territoriales, sobre espacios naturales y ambientales en proceso de deterioro, los
cuales son cubiertos o reciben acciones de parte de varias estructuras territoriales
y administrativas de diversos niveles de gobierno.
Ejemplos sobre esta situación se presentan en diferentes partes del país,

especialmente los relacionados con las políticas del Ministerio del Medio
Ambiente, a través de la oficina de Parques, o de las mismas CARs. Veamos,
solamente para la Sierra Nevada de El Cocuy, convertido en Parque Nacional, se
le aplican 8 políticas locales sobre sus espacios en la Sierra, que van desde,
ninguna intervención hasta fomentar, aunque, no de manera explícita procesos de
ocupación, lo cual conlleva el poblamiento y desarrollo de actividades de
producción al interior del Parque, tanto en la zona de los municipios de Boyacá,
como los de Casanare y Arauca, lo cual de entrada nos lleva a mostrar que se
encuentran transpuestas las estructuras administrativas departamentales sin una
acción regional y coordinada sobre el Parque por parte de las tres
administraciones, también encontramos las acciones de la Unidad Administrativa
de Parques del Ministerio del Medio Ambiente, con cinco funcionarios que
pretenden aplicar una política de control integral sobre el manejo del parque; como
este caso encontramos otros similares en diferentes partes del país, parques
naturales nacionales controlados por grupos de guerrillas, paramilitares, o narcos,
casos Tayrona, Paramillo, Sierra Nevada de Santa Marta, y estos conflictos
interinstitucionales se han agravado en Colombia a partir de las decisiones
constitucionales sobre los usos del suelo y del subsuelo, con claros conflictos en
las diferentes decisiones públicas, los cuales tienen hoy su mayor expresión como
se anotó en el caso del páramo de Santurbán.
94SÁNCHEZ LATORRE JORGE WILLIAM, abogado, montañista, ambientalista “EL DILEMA DEL PÁRAMO DE SANTURBÁN EL
ORO QUE ENRIQUECE O EL AGUA QUE DA VIDA”. 16 de may/2010. Soberanía popular. www.iniciativaambiental.net
77
Figura 6 Los conflictos sociales e institucionales de la planificación territorial sobre los espacios naturales
Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Presión social, ecnómica
Desarrollo Territorial ( Unidad
y cultural, interna y Sistema Ambiental
Administrativa de Parques
externa
Nacionales Naturales
Espacio Natural: Nacional, Regional,

Universidades y Centros Corporaciones Autonomas
Departamental y Local con
de Investigación Social, Regionales y de Desarrollo
diferentes riquezas naturales, agua,
cultural y ambiental Sostenible
biodiversidad y minerales.
Entidades Territorialesd:
Demandas nacionales e Conflictos de diferente índole por Departamentos, Áreas
Internacionales los actores ilegales Metropolitanas, Municipios y
Distritos
La anterior situación conflictiva, se refleja en las figuras número 6 y 7, resultado de

la transposición de autoridades sobre una misma unidad territorial ambiental,
presenta diferentes formas sociales del conflicto colombiano, que van desde el
conflicto armado nacional, el económico, el político, el ambiental, el institucional,
los cuales hacen presión sobre su estructura donde cada uno jalona en función de
sus intereses, conllevando a un proceso de deterioro en el orden físico interno,
aparte de las influencias externas tanto en el nivel del cambio climático, lo que ha
generado un significativo deshielo en los nevados, lo mismo que la presión sobre
cultivos con gran demanda ilegal en el mercado internacional, que afectan las
zonas de amortiguamiento de las diferentes estructuras físicas de algunos parques
naturales. Por tanto, la experiencia del Cocuy, la podemos ver repetida en
situaciones como la Sierra Nevada de Santa Marta, o el Parque de Sanquianga, la
Macarena o Paramillo llevando a plantear la necesidad de un proceso de
planificación en estos espacios que integre las acciones de las políticas
ambientales, sobre los diferentes espacios naturales de forma integral.
Aunque con la política de Desarrollo Territorial de la ley 388 de 1997, se trató de

realizar un avance en este campo, en la medida que exigió la armonización de
políticas sobre el territorio, se requiere de mayor compromiso por parte de las
instituciones que determinan las políticas públicas hacia el desarrollo territorial
local y regional sobre estas estructuras, también en particular a partir de los
determinantes ambientales que deben plantear las autoridades ambientales en
cada una de sus jurisdicciones, las cuales son referencia para los municipios al
considerar las clasificaciones y tipo de usos del suelo, además con los planes de
manejo de cuencas ordenados por el decreto 1279 de 2002, los cuales se
78
convierten en componentes estructurales del medio ambiente a través de las
cuencas en cada uno de los municipios, que cuando hay conflicto los intereses
regionales y locales, porque los nacionales tratan de aplicar las acciones, que
consideran pertinentes, perjudicando claramente poblaciones e instituciones con
sus decisiones, un ejemplo, la decisión de otorgar títulos mineros en zonas
indígenas o negras, en contravía de los intereses colectivos de estas
comunidades.
Otros aspectos que deben tocar los procesos de planificación territorial están en
función de lograr que las actividades a desarrollar al interior de un territorio sean
compatibles con la experiencia, dinámica, ubicación de la población y distribución
de sus actividades.
Un aspecto relevante para el desarrollo territorial, es considerar que allí, confluyen

diversas disciplinas del conocimiento, en la medida que permite “el carácter
horizontal de la ordenación del territorio, con un enfoque interdisciplinario y
sistémico-integral, que supera la aproximación fragmentada e incompleta de los
enfoques estrictamente sectoriales”95. Este principio debe estar presente no solo
en los procesos de Planificación territorial sino de los otros procesos de
Planificación pública en general sea institucional o sectorial.
P r e s i o n e s in s ti tu c io n a l e s
p ú b li c a s lo c a le s
M o d e lo d e a c u m u la c ió n r e g io n a l
M o d e lo e c o n ó m ic o d e a c u m u la c ió n
Figura 7. Contexto de los conflictos y presiones sobre las acciones de planeación-protección física,
de los espacios naturales, por diferentes niveles de la organización territorial, institucional, local,
regional, nacional e internacional.
95
Roma Pujadas y Jaume Font. Ordenación y Planificación Territorial. Editorial Síntesis Madrid
1998. Pg. 26
79
En los procesos de Planificación pública del territorio96se hace necesario aclarar

diferentes lógicas que los determinan, en sus dinámicas de apropiación,
reapropiación y ampliación de sus fronteras rural o urbana, los cual permite que
cada vez más áreas estén vinculadas a los mercados de tierras, donde se
desarrollaran nuevas actividades de producción de bienes o servicios en la zonas
rurales y la ampliación de oferta de vivienda, suelo para industria o servicios en las
zonas urbanas.
En este sentido, se requiere aclarar y explicar las dinámicas de apropiación y

reapropiación del suelo en cada uno de los territorios, mostrando los modelos de
interpretación que sobre los procesos de ampliación y ordenación se desarrollan
en los diversos territorios, cuyos elementos centrales de base se encuentran en la
aparición de las rentas del suelo, rural o urbano.
A partir de la planificación territorial encontramos entonces acciones de desarrollo

regional, durante el siglo XX, y en esta dirección, utilizar el modelo de Von
Thünen, aplicado para el análisis de los casos de desarrollo regional, a partir del
manejo de las rentas de la tierra, desde la implementación y desarrollo de los
anillos concéntricos, al centro de mercado. Destacándose, que en la mayoría de
los casos, los ejes sobre los cuales se fundamentaban las acciones de las
políticas regionales, fueron sustentados sobre la dinámica económica.
La figura 8 que nos relaciona el modelo general de Von Thünen, muestra la lógica
de la renta agraria y la forma como las demandas del mercado, incentivan la rotura
de nuevas tierras, para producir bienes y servicios para el mercado nacional o
internacional.
96Se aclara que la Planificación pública del territorio se encuentra en dos dimensiones, por una parte la que es realizada
a través de las decisiones públicas del Estado y los gobiernos en diferentes niveles, y por la otra, la ejecutada a través
de las decisiones comunitarias y privadas de inversión en los usos de los suelos determinados.
80
Figura 8 Modelo de Von Thunen
La figura 8 expresa los diversos usos del suelo delimitados por franjas
concéntricas alrededor del centro urbano según Von Thunen así: 1.No hay un
orden regular en la utilización de la tierra; esta se usa como mejor conviene de
acuerdo con el clima, el suelo y el mercado. 2. Bosques. 3. Rotación con
barbecho. 4. Rotación con barbecho y pasturas. 5 Sistema de tres campos. 6
Pastizales. 7 Tierra de nadie.97
Por otra parte, en la figura 9 se destacan los diversos territorios con centros en
ciertas cabeceras municipales, donde las formas desarrolladas por la agricultura
comercial, le dan preponderancia a uno de los mayores municipios como es
Apartadó, y también la orientación de la dinámica regional, resaltando que en esta
región han estado presentes los actores del conflicto armado colombiano98.
97
Luis Jair Gómez- Sergio Arango A., Urabá el suelo agrario y el modelo de von Thünen. En
Desarrollo Regional Compilador Alberto Supelano. Lecturas de CEGA. Bogotá 1991. Pg. 25.
98 Existe varias referencias bibliográficas en relación a estos temas de la zona de Urabá y las dinámicas regionales.
Varios Autores: 1. 2009. “Poblaciones y territorios en Disputa”. Universidad ICESI – PNUD; 2. 2004. “ Guerra y Paz en el
Caribe Colombiano”, en: Dimensiones Territoriales de la Guerra y la Paz, Universidad Nacional de Colombia Red de
Estudios de Espacio y Territorio; 3. 2010. “Y Refundaron la Patria de Cómo Mafiosos y políticos Reconfiguraron el
Estado Colombiano” Corporación Nuevo Arco Iris. GARCIA Clara I. 1996. “Urabá Región, Actores y Conflicto 1960-
1990”, INER Universidad de Antioquia-CEREC. VALENCIA A. León 2009. “Municipio y Violencia Paramilitar en Colombia
1984-2008”, en: Las Otras Caras del Poder Territorio, Conflicto y Gestión Pública en Municipios Colombianos, GTZ-
FORO Nacional por Colombia.
81
Figura 9 La zonificación de Urabá
Tomado de: Luis Jair Gómez- Sergio Arango A., Urabá el suelo agrario y el modelo de von Thünen.
En Desarrollo Regional Compilador Alberto Supelano. Lecturas de CEGA. Bogotá 1991.
1.5.2.2 Planificación Pública y Temas-Problemas Globales.
La planificación pública de los temas-problemas globales está referida a las ideas

centrales del Plan, a los ejes orientadores que contribuirán a que, los diferentes
planes nacionales, departamentales, regionales, distritales y locales, tengan razón
de ser. Por consiguiente, esta busca darle coherencia desde el nivel general de la
Planificación a todos los procesos en función de los criterios globales del Plan.
La Planificación pública global, la encontramos en los diferentes espacios de la

Planificación nacional, son los elementos de acción general que busca cada
gobierno, un repaso rápido por los nombres de los planes nacionales, nos muestra
los sentidos generales que cada administración nacional quiso resolver a partir de
la búsqueda global del plan: las Cuatro Estrategias, Para Cerrar la Brecha, Plan de
Integración Nacional, Cambio con Equidad, Revolución Pacífica, El Salto Social,
Cambio Para Construir La Paz, Hacia un Estado Comunitario, Estado Comunitario:
82
Desarrollo Para Todos y el actual Prosperidad Para Todos Más empleo, menos
pobreza y más seguridad; en cada eje prima la orientación general de la inversión
pública nacional, es de anotar, que en gran medida estos documentos son
enmarcados en dos aspectos: uno, la propuesta de plan de gobierno hecha por el
candidato a presidente, y dos, el modelo general de desarrollo, el cual se
implementa como la visión de manejo de las acciones públicas que enmarcan las
demás acciones del gobierno nacional.
En el caso territorial, sea distrital o municipal, la expresión global, la notamos

también a través de las orientaciones que el Plan de Desarrollo enmarca su
orientación general de municipio, a partir del nombre que sintetiza las acciones a
seguir, en Bogotá, los dos últimos se llamaron Bogotá sin Hambre y Bogotá
Positiva; Medellín es Solidaria y Competitiva; Cali, Para Vivir Dignamente;
Barranquilla Oportunidades para Todos; Cúcuta, Humana, Solidaria y Competitiva;
Bucaramanga, Empresa de Todos; en este aspecto el contexto general en que
esto planes territoriales se enmarcan están referidos a: uno, en lo territorial, la
propuesta de plan de gobierno hecha por el candidato a la alcaldía, y el Plan de
Ordenamiento Territorial; dos, en lo contextual debe tener presente el Plan
Nacional de Desarrollo y el Plan Departamental de Desarrollo.
En este sentido, los procesos globales de la Planificación pública, en los espacios

territoriales, se convierten en las orientaciones dinámicas estructurantes del
territorio internamente y en sus vínculos con sus contextos inmediatos, regionales
nacionales o globales; por tanto, se refiere a plantear, proyectar y pensar los
temas-problemas más generales que se deben considerar desde la prospectiva
territorial. En esa dirección identificar temas-problemas globales sobre un territorio
pasa por construir dinámicas de discusión y concertación sobre lo que se quiere
en general de ese territorio en particular pero contextualizado a posibilidades
reales y responsabilidades en las decisiones que se tomen de consenso; sin
embargo, es posible, que no todos los actores participantes compartan los
elementos globales de la Planificación pública que se determinó y que se convierte
en el derrotero del gobierno elegido.
1.5.2.3 Planificación Pública y Temas-Problemas Sectoriales.
Esta planificación publica se refiere a los diferentes temas-problemáticos, que se

presentan sectorialmente como son vivienda, vías, educación, medio ambiente,
usos del suelo, entre otros, que se tienen en cada territorio, los cuales requieren
mayores capacidades de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno
nacional, departamental, distrital, municipal por parte de las entidades del Estado y
de los gobiernos que hacen parte del problema y sus soluciones, en particular con
las autoridades ambientales, CAR, lo que requiere gran coordinación de las
diferentes acciones y espacios para la aplicación de decisiones sobre un mismo
tema.
83
En este aspecto se necesitan altos niveles de coordinación de las acciones de

planificación, con el fin de darle una mayor coherencia y racionalidad a los
recursos que se invierten temáticamente en un mismo espacio, dado que allí en
ese espacio pueden confluir inversiones nacionales, departamentales, regionales,
distritales y municipales, incluso de orden externo, lo cual requiere una gran
capacidad de coordinación de recursos en función de un tema de planificación
territorial a partir de los problemas sectoriales identificados.
En gran medida, los ejes temáticos sectoriales están referidos a: educación, salud,
vías, servicios públicos, medio ambiente, empleo99, vivienda, cultura, finanzas
públicas locales, regionales, economía; se sugiere entonces que en cada uno de
estos temas sectoriales se apliquen diversas acciones en función del Plan,
aplicado a espacios particulares, con los aportes financieros gubernamentales
base del proceso de programación de los diferentes trabajos a realizar, incluso
cuando en los espacios afectados, por las decisiones, puedan existir aportes en
trabajo o financieros por parte de la población directamente beneficiada.
La mayoría de las acciones en el nivel sectorial que se han venido aplicando en el

terreno departamental, regional, distrital y municipal están referidas a acciones en
la base de la reproducción general de la sociedad, más no en la dinámica de la
producción, en la medida que el Estado, con las últimas reformas, busca dejar que
en esta óptica sea el mercado quien determine la orientación.
1.5.2.4 Planificación Pública y Temas-Problemas Regionales.
Las orientaciones sobre la Planificación regional, están integradas a la discusión

sobre el desarrollo regional, y donde se pueden o se integran y vinculan acciones
de los gobiernos nacional, departamental y distrital o municipal, especificando
diferentes temas como son: 1º) Los polos de crecimiento y desarrollo regional, que
están referidos a la vinculación de sectores particulares de la economía como
impulsores, líderes, o dinamizadores de espacios específicos, al interior de un
99
Aunque este es un tema de primer orden en el nivel nacional, y es por esto que el mismo es un
indicador de la capacidad de gestión del gobierno nacional, ya que el desempleo refleja la
conducción económica de la política económica en determinado momento. En el nivel
departamental y local se traslada a un segundo plano en muchos casos, aunque es allí donde se
refleja con mayor importancia y donde los gobiernos locales empiezan a sentir como parte de las
posibilidades de intervención dadas las implicaciones del problema, en él capitulo tres, se amplía
este punto. Es importante destacar las acciones de investigación sobre los mercados de trabajo
regional que ha desarrollado el Ministerio de trabajo y el trabajo: Análisis Regional y Empleo un
Enfoque Multidisciplinario. CID-UN y Ministerio de Trabajo. 1997. Anota Mariela Holguin L.,
Iniciativas Locales de Empleo una Estrategia para la Promoción del Empleo en el Ámbito Local, lo
siguiente: “Los municipios deben convertirse en el eje principal de actuación y concertación de las
organizaciones representativas de trabajadores, empresarios, asociaciones comunales y todas las
fuerzas vivas de la localidad; aplicando como estrategia de desarrollo no solo la utilización de
recursos externos, sino también la explotación y el uso potencial propio de la localidad”. Pg. 274
84
país, las divisiones político-administrativas, las formas institucionales de la
administración pública y las administrativas y organizativas privadas;
2º) Podemos encontrar para estos aspectos otros elementos que orientan las
acciones públicas sobre el territorio con integración de diferentes políticas e
incentivos públicos, nacional, departamental, distrital o municipal, como son: zonas
francas, parques industriales, ciudades región, ciudades del conocimiento;
3º) Sobre las estructuras físico ambientales, Planificación ambiental regional en la

áreas naturales protegidas, y cuando se tienen que formular los planes de manejo
y ordenamiento de cuenca, y esta cruza más de un departamento se deben
organizar comisiones conjuntas entre las autoridades ambientales para determinar
las condiciones de la formulación de estos planes de manejo, en consecuencia se
tiene que una unidad naturales como es la cuenca se convierte en territorio para
pensar la región.
4º) La organización de la Planificación regional, conlleva dimensiones espaciales y

organizativas mayores que lo distrital y municipal, y menores que la nación, y en
muchos casos en Colombia, toca con la división departamental y de las
autoridades ambientales, las cuales en su gran mayoría están hoy vinculadas no a
los límites de cuencas y/o físico-naturales sino administrativos. También se
encuentran otros lineamientos a partir de creación de unidades administrativas
supradepartamentales identificadas más con aspectos geográfico-culturales, en
las regiones –experiencia de los Corpes-, en la constitución del 91 en Colombia,
se pueden organizar regiones de planificación a partir de la integración de dos
departamentos, algunos gobernadores han venido buscando organizar la región
de planificación del sur de Colombia, que incluya los departamentos de Nariño,
Cauca, Tolima, Putumayo, Caquetá y Huila, los cuales presentan situaciones
similares especialmente en lo relacionado con los llamados cultivos ilícitos, lo que
ha significado la propuesta de un plan Colombia Alternativo para el sur del país
por encima del Estado nación y de las políticas norteamericanas de intervención
en el país; o con identidades regionales y culturales mayores como es el caso de
la costa Caribe.
5º) Al interior de algunos departamentos existen otras formas de organizar

administrativa y políticamente el territorio a partir de las provincias, que son una
organización de varios municipios con cierta identidad de orden cultural,
económico y físico ambiental. Las cuales para efectos de Planificación podríamos
decir son espacios microregionales.
1.5.2.5 Planificación Pública y Ordenamiento Territorial.
En Colombia un tema de discusión al interior de los procesos de planeación, tiene

que ver con las relaciones interinstitucionales al interior de la organización del
85
Estado, y en particular de las formas político-administrativa de la organización
territorial de los gobiernos subnacionales, al tener este, en la actualidad, una
formalidad que riñe con las lógicas reales, de orden local y departamental, tanto
en el orden de las funciones como las competencias de cada nivel de gobierno.
Esta situación resulta conflictiva desde el punto de vista de los procesos de

Planificación en el orden territorial, en la medida que se presentan una serie de
funciones y competencias entre niveles de gobierno, que se vuelven una maraña
administrativa y de responsabilidades políticas, fiscales y autonómicas que no
tienen dolientes ni responsables y que convierten el proceso de Planificación en
un manejo especialmente de gestión, que en la mayoría de los casos esta
mediado no por relaciones técnicas dentro del proceso planificador, sino por el
manejo clientelar del Estado y en este punto el manejo político de la Planificación
está presionado por la clientelización en muchas zonas de los recursos públicos,
de los diferentes niveles de gobierno.
Esto requiere entonces, de que se pueda definir en detalle un nuevo ordenamiento

territorial para la nación, que este acorde con las realidades contemporáneas, de
autonomía regional y local, participación, sostenibilidad social, financiera y
ambiental, acá se ha venido presentando desde la Constitución de 1991, que en
su artículo transitorio 38, considero la idea de ordenamiento territorial para
redimensionar las regiones en unidades político administrativas más acordes a los
nuevos tiempos, considerando: “El Gobierno organizará e integrará, en el término
de seis meses, una Comisión de Ordenamiento Territorial, encargada de realizar
los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones
que considere del caso para acomodar la división territorial del país a las
disposiciones de la Constitución”. Esta Comisión de Ordenamiento Territorial, en
su informe final de diciembre de 1994, realizó la propuesta de “Regiones
Administrativas y de Planificación con Provincias/Círculos de
Diputados/Asociaciones de Municipios”, posteriormente se han presentado varios
proyectos de actos reformatorios de la organización de las unidades político
administrativas de las entidades territoriales, buscando dar mayores niveles de
racionalización a las estructuras que generan diferentes tipos de problemáticas
para su manejo, sin embargo, la negociación especialmente de tipo político de la
decisión, lleva a que no se haya podido aprobar ninguna propuesta nueva en la
medida que cada una toca intereses políticos de grupos y de quienes deben
aprobar la ley.
En el año 2011 se aprobó la ley 1454, Orgánica de Ordenamiento Territorial, la cual se

presentan en el volumen II, los principios en el punto 1.2.6 y en el 1.4.2 las formas
organizativas propuestas para los entes territoriales en los gráficos 15 y 16 de dicho
volumen.
1.5.2.6 Planificación Pública y Desarrollo Territorial.
86
En Colombia este aspecto está relacionado con la forma como los municipios,
distritos y áreas metropolitanas, organizan su territorio, partiendo de algunos
aspectos legales importantes para el análisis de la integración de los procesos de
inversión pública, como son: 1º) Los vínculos que orientan la ley 152 de 1994 y los
Planes de Desarrollo, en particular los presupuestos plurianuales con la
proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y
proyectos de inversión pública, los cuales permiten determinar y puntualizar las
acciones que los gobiernos municipales consideran que van a realizar en su
cuatrienio y los vínculos que estos programas y proyectos presentan con el Plan
de Ordenamiento Territorial.
2º) La capacidad legal y constitucional de los Concejos Municipales o Distritales de

definir los usos del suelo, en cada entidad territorial, a partir de diversos estudios
físico-ambientales, viales, urbanísticos, de vivienda, económicos, financieros,
fiscales, administrativos, de espacio público, servicios públicos domiciliarios,
servicios sociales y la determinación de las nuevas áreas para vincular a los
perímetros urbanos de cada entidad territorial.
Cuadro No. 3 Elementos Generales de Los Planes de Desarrollo Distrital y Municipal, Ley 152 de 1994
Contexto Mínimo en la Construcción de los Planes de Desarrollo Distrital y Municipal
Los POT-PBOT-EOT, definición La Políticas Públicas

Programa de Gobierno Los Planes de
temporal: corto, mediano y largo Nacionales,
del Candidato a la Desarrollo Nacional
plazo, y los Planes de Manejo de Territoriales y
Alcaldia y Departamental
la Cuenca Hidrográfica Sectoriales
Contenidos del Plan Distrital o Municipal de Desarrollo: una parte estratégica y un plan de inversiones a
mediano y corto plazo con los siguientes aspectos:
a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución;
b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas;
c. Los presupuestos plurianuales, con los costos de los programas más importantes de inversión pública;
d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
Los Planes Sectoriales y Territoriales de cada una de las secretarias de los Distritos y Municipios
Las estructuras Administrativas y organizativas para la ejecución y el seguimiento
Informes Anuales al Consejo Municipal y Rendición de Cuentas
87
A partir de la ley 388/97 y todos sus decretos reglamentarios100, se consideró la
realización de un proceso de reforma urbana con la exigencia, entre otras cosas,
de redistribuir las utilidades de los beneficiados con el desarrollo de las acciones
urbanísticas, implicando la aplicación de la función social y ecológica de la
propiedad, aportando dinámicas redistributivas y de equidad en las ciudades. En
este caso un mecanismo como las plusvalías urbanas, que buscan generar a partir
de su cobro y destinación, una mínima redistribución de ingreso al interior de los
espacios urbanos, por efecto de las decisiones públicas, orientadas por la “Acción
Pública del Urbanismo”, para los procesos de la Planificación del territorio; otra
parte, se relaciona con las acciones urbanísticas ambientales, de espacio público,
en la dirección de mejorar las condiciones de vida de la población de esa entidad
territorial.
Esta ley y sus decretos reglamentarios buscan varias cosas, una primera, es que
determina las acciones de ordenamiento territorial en el terreno de lo local y
regional en los siguientes términos:
“el ordenamiento del territorio municipal o distrital comprende un conjunto de acciones

político-administrativas y de Planeación física concertadas y coherentes, emprendidas por
los municipios o distritos y áreas metropolitanas para disponer de instrumentos eficaces
de orientación del desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y de regulación de la
utilización, ocupación y transformación de su espacio físico. El ordenamiento territorial
debe ser acorde con las estrategias de desarrollo económico del municipio y distrito y
armónico con el mismo ambiente y sus tradiciones históricas y culturales.
El ordenamiento del territorio tiene por objeto dar a la Planeación económica y social su
dimensión territorial, racionalizar la intervención sobre el territorio y propiciar su desarrollo
y aprovechamiento sostenible.
El ordenamiento del territorio tendrá en consideración las relaciones intermunicipales.

Metropolitanas y regionales; las condiciones de diversidad étnica y cultural; así como la
utilización óptima de los recursos naturales, económicos y humanos para el logro de una
mejor calidad de vida.”101
Segunda, el decreto reglamentario determina prioridades para ordenar el territorio,

las vinculadas con el plan de desarrollo del municipio o distrito y con los
determinantes ambientales expedidos por las autoridades ambientales en cada
zona, que son normas de superior jerarquía, considerando que deben tener en
cuenta 4 prioridades.
1) Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los
recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales.
100 Ver anexo legal.

101 Decreto 879 de 1998. Articulo 2º.
88
2) Las políticas y normas sobre conservación y uso de las áreas e inmuebles
que son patrimonio cultural.
3) El señalamiento y localización de las infraestructuras de la red vial nacional
y regional, los puertos y aeropuertos y los sistemas de suministros de agua,
energía y servicios de saneamiento básico.
4) Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de
desarrollo metropolitano en cuanto sean aplicables.
Tercero, diferencia entre las entidades territoriales, la formulación de acciones,

determinadas a partir del número de habitantes que tiene cada entidad así: menos
de 30.000 habitantes se hará un esquema de ordenamiento territorial, entre
30.000 y 100.000 un plan básico de ordenamiento territorial y mayores de 100.000
un plan de ordenamiento territorial.
Cuarto, es necesario determinar los tres componentes y los contenidos que deben
tener estos planes de ordenamiento territorial
1. Un componente general, comprende la totalidad del territorio del municipio o
distrito y prevalece sobre los demás componentes; señala objetivos y estrategias
territoriales de mediano y largo plazo.
El contenido estructural, debe definir estos seis elementos:
 Los sistemas de comunicación entre las áreas urbanas y rurales del municipio
o distrito y de éste con los sistemas regionales y nacionales.
 Las medidas para la protección del medio como ambiente, conservación de los
recursos naturales y defensa del paisaje así como el señalamiento de áreas de
reserva y de conservación y de protección del patrimonio histórico, cultural y
arquitectónico y ambiental.
 La determinación de zonas de alto riesgo para la localización de asentamientos

humanos.
 La localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos,

expresados en los planes de ocupación del suelo, el plan vial y de transporte,
el plan de vivienda social, los planes maestros de servicios públicos, el plan de
determinación y manejo del espacio público.
 La clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana, con

la correspondiente determinación del perímetro urbano que no podrá ser mayor
que el perímetro de servicios públicos.
 La estructura ecológica principal.
89
2. Un componente urbano, se refiere a la administración del suelo urbano y de
expansión urbana. Integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e
instrumentos de gestión y está insertado y supeditado al componente general del
plan.
En lo que se refiere a suelo urbano y áreas de expansión urbana, este
componente deberá contener por lo menos, los siguientes elementos:
 Las políticas a mediano y corto plazo sobre uso y ocupación, en armonía con el
modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general.
 La localización y dimensionamiento de la infraestructura para: el sistema vial y

de transporte, previendo la adecuada intercomunicación del conjunto de las
áreas urbanas y su ampliación a las zonas de expansión; las redes primarias y
secundarias de servicios públicos en el corto y mediano plazo; los
equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes
públicas; y las cesiones urbanísticas gratuitas para todas las anteriores.
 La delimitación de las áreas de conservación y protección de recursos

naturales y paisajísticos, de conjuntos urbanos históricos y culturales, y de
áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales.
 La determinación de los tratamientos y actuaciones urbanísticas aplicables a

cada área, así como las zonas receptoras y generadoras de los derechos
transferibles de construcción y desarrollo previstos en el Decreto Ley 151 de
1998.
 La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de

interés social, incluyendo las de mejoramiento integral. La estrategia de
vivienda incluirá directrices y parámetros para la localización de los terrenos
necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y los
instrumentos de gestión correspondientes. También comprende mecanismos
para la reubicación de los asentamientos en zonas de alto riesgo.
 Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, y los parámetros

para la identificación y declaración de inmuebles y terrenos de desarrollo y
construcción prioritaria.
 La determinación de las características de las unidades de actuación

urbanística.
 La determinación de las áreas morfológicas homogéneas entendidas como las

zonas que tiene características análogas en cuanto a las tipologías de
edificación, así como por los usos e índices derivados de su trama urbana
original.
90
 La especificación, si es el caso, de la naturaleza, alcance y área de operación
de los macroproyectos urbanos cuya promoción y ejecución se contemple a
corto y mediano plazo. Lo anterior comprende de la definición de sus
directrices generales de gestión o financiamiento y las autorizaciones
indispensables para emprenderlos.
 La adopción de directrices y parámetros para los planes parciales, incluyendo

la definición de acciones urbanísticas, actuaciones, instrumentos de
financiación y otros procedimientos aplicables.
 La definición de los procedimientos e instrumentos de gestión en actuaciones

urbanísticas requeridos para la administración y ejecución de las políticas y
disposiciones adoptadas.
 La adopción de instrumentos para financiar el desarrollo urbano, tales como la

participación municipal o distrital en la plusvalía y la emisión de títulos de
derechos adicionales de construcción y desarrollo y los demás contemplados
en la Ley, determinando las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de
las acciones urbanísticas generadoras de la participación en plusvalía.
3. El componente rural, es un instrumento para garantizar la adecuada
interacción entre los asentamientos rurales y su cabecera municipal. y la
conveniente utilización del suelo rural, y enmarcar las actuaciones públicas
tendientes a suministrar infraestructura y equipamiento básico para el servicio de
la población rural; está insertado y supeditado al componente general del Plan y
debe contener los siguientes elementos:
 Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación
con los asentamientos humanos localizados en estas áreas.
 El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y

mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera.
 La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos

naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, de las zonas de amenaza y
riesgo de las que forman parte del sistema de provisión de servicios públicos
domiciliarios o de disposición de desechos.
 La localización y dimensionamiento de zonas determinadas como suburbanos

con precisión de índices máximos de ocupación y usos admitidos, teniendo en
cuenta su carácter de desarrollo de baja ocupación y baja densidad, las
posibilidades de suministro de agua potable y saneamiento básico y las
normas de conservación y protección del medio ambiente.
91
 La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las
previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada
dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social.
92
Cuadro No. 4 Elementos Básicos de Identificación y Caracterización Para el Ordenamiento del Suelo Rural
Determinantes del desarrollo sostenible del suelo rural
2. Identificación del planeamiento
4. Caracterización de los
1. Identificación de las categorías de uso del suelo rural. intermedio del suelo rural tendrá en 3. Caracterización del suelo rural suburbano
centros poblados rurales
cuenta:
1.1 Identificar las categorías de protección en suelo rural 1.2 Identificar las categorías de 2.1 La división veredal. 4.1 Delimitar el centro poblado.
desarrollo restringido en suelo 3.1 Determinar umbral máximo de suburbanización, con
2.2 La red vial y de asentamientos
1.1.1 Áreas de conservación y protección ambiental rural. baja ocupación y densidad , las posibilidades suministro
existentes. 4.2 Identificar medidas de
de agua potable y saneamiento básico y normas de protección, evitando afectar la
a. Del sistema nacional de áreas protegidas. 2.3 La estructura ecológica principal.
conservación y protección del medio ambiente. Las CAR o estructura ecológica principal y
1.2.1 Los suelos suburbanos con la
2.4 La disposición de las actividades de DS, estableceran las condiciones para adoptar umbral los suelos de protección
b. De reserva forestal. c. De manejo especial. definición de la unidad mínima de
productivas. más restrictivo, definirán las densidades máximas. Umbral
actuación y el señalamiento de los
d. De especial importancia ecosistémica, páramos y subpáramos, nacimientos de máximo de suburbanización norma urbanística de carácter
índices máximos de ocupación y
agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua, 2.5 Las cuencas hidrográficas, cerros y estructural.
construcción, los tratamientos y 4.3 Definir usos principales,
humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y reservas de flora y planicies u otros elementos geográficos
usos principales, compatibles, compatibles, condicionados y
fauna.
condicionados y prohibidos. prohibidos
1.1.2 Áreas para la producción agrícola y ganadera y de explotación de 3.2 Unidad mínima de actuación para ejecutar obras de
2.6 Normas para: a) el manejo de áreas de:
recursos naturales parcelación del predio o predios, con expedición de una
conservación de áreas protección;
única licencia de parcelación
El Plan de Ordenamiento No podrá extenderse el perímetro urbano a producción agrícola, ganadera, forestal, de
3.3 Definición de usos, principales, complementarios,
Territorial,determina los terrenos a suelos clasificados por el Instituto Geográfico explotación de los recursos naturales,
compatibles, condicionados y prohibidos; las densidades e
mantener y preservar por su Agustín Codazzi como clases I, II o III, ni a agroindustrial, ecoturística, etnoturística; b)
1.2.2 Los centros poblados rurales índices
importancia para la explotación aquellos necesarias para la conservación de impedir la urbanización de las áreas rurales 4.4 Identificar las normas para
máximos de ocupación y construcción.
agrícola, ganadera, paisajística o de los recursos de aguas, control de procesos que limiten con suelo urbano o de expansión parcelación, de acuerdo con las
3.4 Definir, normas aplicables para el desarrollo de usos
recursos naturales. erosivos y zonas de protección forestal. urbana normas generales y densidades
comerciales y de servicios
máximas definidas por las
3.5 Ordenar los corredores viales suburbanos: Franja
2.7 Señalar: localización de infraestructuras CARegional o de DS
mínima de quince (15) metros de aislamiento; Una calzada
básicas de la red vial; las áreas del suelo
1.1.3 Áreas e inmuebles considerados como patrimonio cultural de desaceleración para acceso a los predios, ancho
rural suburbano; las zonas o subzonas
mínimo diez (10) metros a partir del borde de la franja de
1.2.3 Localizar áreas previstas para beneficiarias de las acciones urbanísticas
aislamiento.
los equipamientos coelctivos (salud,
educación, bienestar social, cultural 3.6 Los corredores viales suburbanos, son áreas paralelas
1.1.4 Areas del sistema de servicios públicos domiciliarios zonas de utilidad
y deporte) a vías arteriales o de primer orden y vías intermunicipales
pública para la ubicación de infraestructuras primarias; señalar áreas para realizar
o de segundo orden, el ancho máximo será de 300 metros
actividades para manejo, tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos o 2.8 Adopción por decreto de las unidades de 4.6 Localizar y dimensionar la
medidos desde el borde de la vía; las CAR o de DS,
líquidos, para resolver requerimientos de uno o varios municipios planificación rural, propuestas por infraestructura básica de
definirán extensión máxima respecto del perímetro urbano
administración comunidad y concertadas con servicios público y lo
1.1.5 Areas de amenaza y riesgo. Construcción de los Planes departamentales, la CAR equipamientos colectivos.
1.2.4 Identificar y delimitar 3.7 Determinar las normas para los usos industriales,
distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, los
áreas de vivienda Condiciones básicas para la localización de usos
programas y proyectos de estos planes se integrarán en los POT, POMCH y PDD
campestre industriales en suelo rural suburbano
- PDMyD.
Fuente: Elaboración con base en los decretos: 3600 de 2007, 097 de 2006, 1333 de 1986; ley 1523 de 2012.
93
 La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de
agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano
plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación.
 La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a
vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y
ambiental.102
Por consiguiente, los procesos de ordenamiento del territorio en lo local y regional

tienen una dinámica que busca generar procesos de desarrollo territorial, tanto
urbanos como rurales, y para ello la organización de las decisiones y las acciones
en un horizonte de tiempo, según se tomen estas, para cada uno de los
componentes del plan territorial, como se ve en cuadro 4A.
Cuadro No. 4A Tiempos y Contenidos Generales de los

Componentes del POT
1. Componente General
Objetivos, Estrategias y Contenidos Estructurales de Largo Plazo
2. Componente Urbano 3. Componente Rural
Politicas de Mediano y Corto Plazo

Políticas, Acciones,
sobre Uso y Ocupacion del Suelo en
Programas y Normas
Armonia con el Componente Genetal
1.5.2.7 Planificación Pública y Naturaleza POMCH
Es necesario tener presente que los procesos de Planificación vinculados con la

naturaleza han tenido varias etapas en el desarrollo de la Planificación y el
territorio, las cuales se podrían determinar a partir de la formas culturales y las
acciones cuando el hombre se vincula con la naturaleza, primero, con los pueblos
prehispánicos, que habitaron en América precolombina, y fueron conocidos como
parte de las culturas hidráulicas, las cuales estuvieron presentes en varios de los
países que hoy conforman Latinoamérica, y en donde el principio fundamental era,
integración-hombre-naturaleza, aunque el eje central no solo era la vinculación
con el agua, sino que, por supuesto era con la tierra, la fauna, la flora, en fin, con
el resto de la naturaleza que compartían su hábitat; estas comunidades se
102
Decreto 879 de 1998. Artículos 9-10-11-12.
94
encontraron en varias partes de Suramérica, en el Perú, en Bolivia, en la
Amazonía, Centroamérica, México, y en Colombia, donde se describen algunos
casos en el siguiente capítulo.
Segundo, la razón e influencia del desarrollo capitalista, se sugiere que la

racionalidad puede ingresar a dominar la naturaleza y de allí la lógica de la
relación: dominación-hombre-naturaleza, y aunque, se tengan en cuenta algunas
lógicas naturales, se considera que su control es posible con el avance de la
ciencia, en algunos casos la ciencia ha manejado circunstancias donde ha
controlado y cambiado formas de la naturaleza, ha reencauzado ríos, organizado
manejos y usos para ordenar la territorios, desecando humedales para apropiarse
privadamente para construcción o siembra.
En Colombia los procesos de Planificación pública que vinculan territorio y medio

ambiente, se realizan de diferente manera a partir de varios instrumentos, primero
la determinación y definición que ordena ambientalmente el territorio, el cual es
expresado en la ley 99 artículo 7º “se entiende por ordenamiento ambiental del
territorio…la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño
y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la
nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible”,
estos elementos orientadores de la ley son exigidos cuando se hacen acciones
que afectan la naturaleza; sin embargo, en relación con una de las funciones que
deben realizar las autoridades ambientales en los territorios en que hacen
presencia, el decreto 1729 del 2002, determina en su artículo 7º. “La respectiva
autoridad ambiental competente o la comisión conjunta, según el caso,
tienen la competencia para declarar en ordenación una cuenca
hidrográfica”.103
103
Procuraduría General de la Nación Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios. 2007.
“Informe Preventivo Seguimiento a la Ordenación de Cuencas Hidrográficas en Colombia”. Colección Asuntos
Ambientales No. 3. Este informe preventivo de la Procuraduría Delegada muestra la evolución legal para el
manejo de las cuencas hidrográficas desde el decreto 2811 de 1974, hasta el 1729 de 2002.
95
Cuadro No. 5 Planificación Pública Territorial Normatividad y Políticas del Medio Ambiente
Constitución Política de Colombia
Politicas Públicas y Estructuras Organizativas Leyes Decretos Leyes

Convenios Internacionales
Decretos Reglamentarios
Entidades TerritorialesAutoridades Ambientales,
Sentencias
Nacion Municipios Nacionales, Regionales y
Departamento Locales Nación
- Distritos
Determinantes Municipios
CONPES PDD PDMD Departamentos
Ambientales y Distritos
Decretos y Resoluciones
Acciones sobre los Sectores y los Territorios Ordenanzas Acuerdos
En el cuadro No. 5 se muestran las relaciones constitucionales, legales, las

políticas públicas y las estructuras organizativas que deben tenerse en cuenta en
los procesos de construcción de la planificación pública territorial, tanto en el orden
de las normas como de las políticas que nos orientan los procesos, y los
compromisos adquiridos por Colombia en el orden internacional..
Durante el proceso de desarrollo e intervención sobre los territorios, no puede

dejar de mencionarse el conflicto institucional entre las políticas nacionales y las
locales en relación con las competencias que cada una tiene sobre el territorio; y
en particular lo que se prevé entre las decisiones sobre el suelo y el subsuelo, en
el primer caso, es competencia de los gobiernos y concejos municipales y
distritales y en el segundo, del gobierno nacional, el llamado del exministro del
medio ambiente Rodríguez Becerra, sobre los conflictos en el territorio, con los
desarrollos mineros, previniendo que no nos pase ahora “que Colombia está
entrando en una era de intensificación de la minería en los ecosistemas de
montaña que no sin razón, han sido objeto de una controversia pública, como lo
evidencian los casos de los proyectos para la extracción de oro en el páramo de
Santurbán, en Santander y en La Colosa en el Tolima”; lo que paso en los Estados
Unidos con el caso del carbón en los Apalaches, donde “se han generado daños
graves e irreversibles en las fuentes de agua y en la biodiversidad, que no han
sido compensados con las medidas de mitigación y, en consecuencia, se
recomienda al gobierno que ńo se otorguen nuevos permisos al menos que
nuevos métodos de extracción del carbón sean materia de un riguroso escrutinio
científico y demuestren que remedian estos problemas”104
104
RODRIGUEZ B. Manuel. 2010. “Minería de Montaña al Banquillo”. El Tiempo junio 23 de 2010
pág. 1-23.
96
Por otra parte en la medida que confluyen sobre el territorio varias intervenciones
con diferentes planes públicos como son, los planes de desarrollo, los planes de
ordenamiento, y los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas, es
necesario desarrollar niveles de integración tanto en el terreno de la armonización
de las políticas, los objetivos y las acciones, como en la integración de los tiempos
de las decisiones y ajustes que se deben realizar en cada una de los casos, donde
confluyen actores públicos y privados nacionales, regionales, metropolitanos,
municipales y distritales.
El cuadro 5A nos muestra la síntesis de integración de los tiempos de cada plan, y

como se podrían integrar en los tiempos y las acciones públicas generales y
especificas en los procesos de ejecución de la Planificación pública, este cuadro
en el volumen II aparece con el número 13.
Cuadro 5A Los tiempos para la formulación, ejecución,

evaluación y ajustes de los distintos planes públicos territoriales.
PLANES DE ORDENACION Y MANEJO DE CUENCA HIDROGRAFICA -
POMCH-
POR TIPO DE PLAN VINCULADO AL TERRITORIO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
PLANES DE ORDENAMIENTO: POT-PBOT-EOT
TIEMPO DE APLICACIÓN EN AÑOS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo
En cada uno de estos tiempos se revisan si es necesario y se justifica,
las decisiones sobre los componentes: general, urbano y rural de los
POT-PBOT-EOT, en cada Municipio, Distrito o Área Metropolitana
PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL DE CADA GOBIERNO

Anualmente cada alcalde debe entregar un informe de evaluacion de
la administracion y el Plan de Desarrollo, y cuando termina la
administracion en el empalme debe entregar el Informe de Gestion.
1 2 3
Tiempos para efectos de ejecución y evaluación de los POT-PBOT-
EOT, relacionados con el Plan de Desarrollo Municipal o Distrital
Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo
97

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PLANEACIÓN PÚBLICA PARTICIPACIÓN Y MEDIO AMBIENTE

CONSTRUYENDO LA DEMOCRACIA LOCAL

CAPITULO I - LOS DESARROLLOS CONCEPTUALES SOBRE LA

CAPITULO I - LOS DESARROLLOS CONCEPTUALES SOBRE LA

CAPITULO I - LOS DESARROLLOS CONCEPTUALES

1.1 LAS TEORÍAS

En el desarrollo del pensamiento planificador, Friedman considera, que en las

En este texto trabajamos la Planificacióndesde varios aspectos conceptuales y

“asumiré que toda planificación debe enfrentarse al problema metateórico de cómo

Por consiguiente, insiste Friedman en la necesidad del carácter interdisciplinario

1.1.1 Planificación y filosofía

La segunda pregunta que nos ayuda a entender o explicar la realidad y las

En consecuencia, el planteamiento de Friedman, sobre que podemos o no

“El poder-conocimiento creador se expresa en experiencias pluralistas que

Esta discusión sobre pluralismo y tipo de democracia e instituciones, lleva a

Las observaciones de Matus, implican la discusión filosófica y metodológica sobre

1.1.2 Planificación y Modelos

En principio la discusión sobre los procesos de Planificación y la construcción de

Es necesario tener en cuenta, que tener procesos medibles y proyectables, en las

Sin embargo, en el caso de buscar una mayor profundización de la realidad, se

Los actuales procesos de triangulación de métodos de investigación que permitan

1.1.3 Planificación y Economía

Las discusiones sobre Planificación y economía han estado en gran medida

En la introducción a su libro Planificación de Situaciones, Matus consideró: “Es tan

Sin embargo, en estas decisiones, nacional, regional, local y urbano-rural, se debe

En esta dirección, no es lo mismo pensar la relación entre Planificación y

Por consiguiente, es necesario tener presente que la economía y la política pública

Oules al relacionar de manera comparativa estas dos situaciones, aunque desde

“la planificación debe coordinar diversas inversiones interdependientes

1.1.4 Planificación y Política

Un elemento a tener presente en los procesos de Planificación pública, está

En la anterior dirección la Planificación publica se vincula con la política a través

La relación entre la Planificación pública y la política definida como parte de las

La conjunción de estos puntos, gobernabilidad, capacidad de gobierno e

1.1.5 Planificación y Administración Pública

En los procesos de Planificación pública, es necesario conocer las formas como

La definición de Guerrero ayuda a entender la base de las estructuras de la

1.1.6 Planificación y Sociología

La forma que vive, se organiza, estructura y funciona la sociedad en ciertos

1.1.7 Planificación y Naturaleza

En este punto podemos encontrar varios momentos y territorios, en que la relación

Los avances de la ciencia y la tecnología, y su aplicación directa en los diferentes

A más de este aspecto de la mercantilización de la naturaleza, debemos revisar

Por tanto, las dimensiones generales de los manejos ambientales y el papel de la

Esta separación entre la entidad ejecutora de las acciones llámese gobierno:

1.1.8 Planificación y Relaciones Sociales

Si la naturaleza contextualiza, estructura y obliga a determinar las acciones sobre

Esto implica no solo territorializar las diferentes relaciones sociales que se

1.2 SOBRE LA DEFINICION DE LA PLANEACION

Además se requiere ubicar la definición desde el momento que su mención

Por ello, determinar qué es la Planificación en sus diversas acepciones, es una

“la planificación es la aplicación racional del conocimiento al proceso de

Las experiencias planificadoras sobre el desarrollo en América Latina, fueron

Nuevos factores afectan los procesos de Planificación como, la cultura, la política,

Kaplan considera que la Planificación tiene un eje determinante en la variable

“la planificación es una actividad compleja y continua... Es un conjunto de

Así, se involucra un elemento que es la continuidad de un proceso complejo que

Reconocer en la planificación, un proceso dinámico, que busca la emancipación