CONPES - Política Nacional de Laboratorios

Documento
CONPES
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
POLÍTICA NACIONAL DE LABORATORIOS Comentado [JSRR1]: Documento Borrador, favor enviar

comentarios a [email protected], [email protected]
Ministerio de Salud y Protección Social

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Departamento Nacional de Planeación
Instituto Nacional de Metrología
Borrador1 1- 01/03/2018
Bogotá, D.C., fecha de aprobación
1
Esta es una versión borrador del documento que será eventualmente presentado a consideración del
CONPES. Su contenido no es definitivo hasta tanto no haya sido aprobado por el CONPES, una vez cursado
el debido proceso. Por lo tanto, su contenido no compromete al Gobierno nacional con la implementación de
las acciones e inversiones aquí presentadas.
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
CONPES
Juan Manuel Santos Calderón
Presidente de la República
General (R) Óscar Adolfo Naranjo Trujillo

Vicepresidente de la República
Guillermo Abel Rivera Flórez María Ángela Holguín Cuéllar

Ministro del Interior Ministra de Relaciones Exteriores
Mauricio Cárdenas Santamaría Enrique de Jesús Gil Botero

Ministro de Hacienda y Crédito Público Ministro de Justicia y del Derecho
Luis Carlos Villegas Echeverri Juan Guillermo Zuluaga Cardona

Ministro de Defensa Nacional Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
Alejandro Gaviria Uribe Griselda Janeth Restrepo Gallego

Ministro de Salud y Protección Social Ministra de Trabajo
Germán Arce Zapata María Lorena Gutiérrez

Ministro de Minas y Energía Ministra de Comercio, Industria y Turismo
Yaneth Giha Tovar Luis Gilberto Murillo Urrutia

Ministra de Educación Nacional Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Camilo Sánchez Ortega David Luna Sánchez

Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Ministro de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
Germán Cardona Gutiérrez Mariana Garcés Córdoba

Ministro de Transporte Ministra de Cultura
Luis Fernando Mejía Alzate

Director General del Departamento Nacional de Planeación
Alejandra Corchuelo Marmolejo Santiago Matallana Méndez

Subdirectora General Sectorial Subdirector General Territorial
2
Resumen ejecutivo
La preocupación por la seguridad de bienes y servicios que circulan en el mercado,
así como la necesidad de incrementar la calidad de los productos nacionales para cumplir
estándares internacionales e incursionar en mercados extranjeros, ha venido creciendo en
los últimos años. Muestra de ello son las 24.530 notificaciones de reglamentos técnicos y
las 19.332 medidas sanitarias y fitosanitarias que se han realizado a la Organización
Mundial de Comercio en el periodo 2000-2016, donde se establecen las características
obligatorias de productos o servicios, procesos y métodos para su producción que adoptan
los países miembros de esta organización. Frente a esto, los laboratorios juegan un rol
esencial para evaluar si los bienes y/o servicios nacionales cumplen dichos requerimientos
de calidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, durante las últimas décadas el país ha realizado
esfuerzos para mejorar las capacidades de medición de los laboratorios, logrando así
consolidar un marco institucional que soporte su desarrollo. En este sentido, se crearon el
Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) y el Instituto Nacional de
Metrología (INM) como entidades especializadas en metrología2 y acreditación3,
respectivamente. Además, se crearon el Subsistema Nacional de la Calidad y la Comisión
intersectorial de la calidad como instancias de articulación interinstitucional entre agentes
públicos y privados.
A pesar de estos avances, se identifican tres grandes problemas que afectan el
desarrollo de las capacidades de medición en el país y limitan el desarrollo de las mismas.
En primer lugar, la debilidad de las capacidades técnicas de los laboratorios, especialmente
en lo relacionado con la calidad de su capital humano, el estado de su infraestructura física
y equipamientos, así como la demostración de sus capacidades técnicas. En segundo lugar,
el bajo nivel de desarrollo del mercado de servicios de laboratorio en Colombia, debido a la
falta de incentivos e información sobre la oferta y la demanda, concentración geográfica de
la oferta y débiles esquemas de trabajo en red. En tercer lugar, persisten algunos problemas
de articulación y regulación, derivados de la falta de claridad del marco normativo aplicable
a los laboratorios que ejecutan actividades metrológicas.
Así, este documento CONPES presenta una Política Nacional de Laboratorios a
través de la cual se busca definir lineamientos de política pública alrededor de tres grandes
2
La metrología es la ciencia de las mediciones correctas y confiables. La metrología científica consiste en el
desarrollo de patrones o métodos primarios, la metrología industrial en el mantenimiento y control correcto de
los equipos industriales de medición, que incluye la calibración de instrumentos y patrones de trabajo (Sanetra,
Infraestructura de la Calidad e Innovación 2017).
3
La acreditación es el proceso mediante el cual se declara, con base en una revisión previa, que se ha
demostrado que se cumplen unos requisitos y por ende se cuenta con la competencia técnica para llevar a cabo
una tarea específica.
3
estrategias: i) mejorar las capacidades de los laboratorios para que estos puedan demostrar
sus competencias técnicas y garantizar su trazabilidad metrológica4; ii) establecer
incentivos que permitan consolidar el mercado de servicios de laboratorios, apropiar la
cultura de la calidad y fomentar el trabajo en red; y iii) corregir problemas de articulación e
implementar mejores prácticas de reglamentación técnica.
Esta política se implementará en un horizonte de diez años (2018-2028), bajo el
liderazgo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Instituto Nacional de
Metrología, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento Nacional de
Planeación. Su costo estimado asciende a 194.409 millones de pesos.
Clasificación: L 15.
Palabras clave: laboratorios, metrología, calidad, seguridad, competitividad, productividad,
internacionalización.
4
Todas las mediciones, tanto físicas como químicas, deben siempre ser trazables a los patrones del Instituto
Nacional de Metrología para que efectivamente sean confiables por medio de la verificación y la trazabilidad a
los patrones internacionalmente aprobados. Que las mediciones de un laboratorio nacional garanticen
trazabilidad metrológica, en palabras más simples y mediante un ejemplo, significa que un objeto que pesa un
kilogramo en un país dado, también pesará un kilogramo en cualquier otra parte del mundo bajo condiciones
equivalentes (Sanetra y Marbán 2001).
4
TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 10
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN ................................................................................ 11
2.1. Antecedentes normativos y de política ............................................................... 11
2.1.1. Instrumentos normativos ................................................................................ 1112
2.1.2. Acuerdos internacionales y asistencia técnica ................................................... 13
2.1.3. Documentos de política .................................................................................. 1415
2.2. Justificación de la política: evolución y retos de los laboratorios en Colombia.... 16
3. MARCO CONCEPTUAL ................................................................................................. 17
3.1. Tipos de laboratorios .......................................................................................... 17
3.2. Fallas de mercado y de gobierno que afectan las capacidades de medición de los
laboratorios ........................................................................................................ 19
3.3. Relevancia de los laboratorios para el ámbito regulado y voluntario .............. 2021
3.4. Jerarquía metrológica ........................................................................................ 22
4. DIAGNÓSTICO ............................................................................................................. 24
4.1. Debilidades en las capacidades técnicas de laboratorios ............................... 2928
4.1.1. Existencia de brechas de cantidad y calidad de capital humano para los
laboratorios ........................................................................................................ 29
4.1.2. Inadecuado estado de la infraestructura física y equipamientos de los laboratorios
........................................................................................................................... 32
4.1.3. Dificultades en la demostración de la capacidad técnica de los laboratorios ...... 33
4.2. Bajo desarrollo del mercado de servicios de laboratorio..................................... 40
4.2.1. Falta de incentivos e información para desarrollar el mercado de servicios de
laboratorio .......................................................................................................... 40
4.2.2. Insuficiente cobertura de los servicios de laboratorio ......................................... 43
4.2.3. Bajo nivel de consolidación de esquemas de trabajo en red .............................. 44
4.3. Problemas de articulación y regulación .............................................................. 45
4.3.1. Problemas de articulación y ausencia de claridad en el marco regulatorio aplicable
a los laboratorios ................................................................................................ 45
4.3.2. Debilidades en la definición de requisitos de evaluación de la conformidad en
reglamentos técnicos ......................................................................................... 46
5. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA......................................................................................... 47
5.1. Objetivo general ................................................................................................. 47
5.2. Objetivos específicos ......................................................................................... 47
5
5.3. Plan de acción ................................................................................................... 47
5.3.1. Mejorar las capacidades técnicas de los laboratorios ......................................... 47
5.3.2. Establecer incentivos que permitan consolidar el mercado de servicios de
laboratorios, apropiar la cultura de la calidad y fomentar el trabajo en red ......... 51
5.3.3. Promover la articulación de las entidades regulatorias e implementar mejores
prácticas de reglamentación técnica aplicables a los laboratorios ...................... 54
5.4. Seguimiento ....................................................................................................... 56
5.5. Financiamiento ................................................................................................... 56
6. RECOMENDACIONES ................................................................................................... 57
GLOSARIO ........................................................................................................................ 60
ANEXOS ............................................................................................................................ 63
Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS) ................................................................ 63
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................... 64
6
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Principales instrumentos normativos para el desarrollo institucional de los
laboratorios en Colombia ................................................................................................. 12
Tabla 2. Criterios que determinan los diferentes tipos de laboratorios ............................. 17
Tabla 3. Listado de laboratorios públicos con ensayos acreditados ................................. 38
Tabla 4 Costo parcial estimado de la Política Nacional de Laboratorios .......................... 56
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Evolución de la expedición de reglamentos técnicos y medidas sanitarias y
fitosanitarias en Colombia ................................................................................................ 26
Gráfico 2. Evolución notificaciones de reglamentos técnicos y medidas sanitarias y
fitosanitarias en el mundo 2000-2016 .............................................................................. 26
Gráfico 3. Estándares técnicos desarrollados por la ISO, 2011-2016 .............................. 27
Gráfico 4. Adopción de normas técnicas colombianas (NTC), 2005–2017 ....................... 27
Gráfico 5. Porcentaje de las áreas de capacitación o entrenamiento que los laboratorios
requieren para sus equipos de trabajo (2012) .................................................................. 30
Gráfico 6. Porcentaje de ocupación según perfil del personal de los laboratorios
encuestados .................................................................................................................... 32
Gráfico 7. Categorías por nivel de aseguramiento metrológico ........................................ 33
Gráfico 8. Asignación presupuestal y capital humano de Institutos de Metrología ........... 35
Gráfico 9. Oferta de materiales de referencia certificados (MRC) por parte de los Institutos
Nacionales de Metrología en países de la región............................................................. 36
Gráfico 10. Laboratorios con ensayos y calibraciones acreditados bajo la norma ISO/IEC
17025 de 2005 en países de la región ............................................................................. 37
Gráfico 13. Capacidades de calibración y medición (CMC) reconocidas internacionalmente
en países de la región...................................................................................................... 39
Gráfico 14. Importancia de las certificaciones para la productividad, la innovación y el
acceso a mercados internacionales, 2013-2014 .............................................................. 41
Gráfico 15. Empresas con algún tipo de certificación de calidad según EDIT, 2005 - 2014
........................................................................................................................................ 41
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Ámbitos de la política de calidad para los laboratorios de ensayo y calibración 21
Figura 2. Jerarquía metrológica, cadena de trazabilidad .................................................. 23
Figura 3. Infraestructura nacional de la calidad ................................................................ 25
7
SIGLAS Y ABREVIACIONES
BIPM Oficina Internacional de Pesas y Medidas (Bureau International des

Poids et Mesures)
CENAM Centro Nacional de Metrología de México
CMC Capacidad de Medición y Calibración
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
DAFP Departamento Administrativo de la Función Pública
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP Departamento Nacional de Planeación
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
EDIT Encuesta de Desarrollo e Innovación Tecnológica Industria
Manufacturera
EDMIC Encuesta de Demanda Metrológica en la Industria Colombiana
EMA Entidad Mexicana de Acreditación
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (Food and Agriculture Organization)
IAAC Cooperación Interamericana de Acreditación (Inter American
Accreditation Cooperation)
IAF Foro Internacional de Acreditación (International
AccreditationForum)
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
INACAL Instituto Nacional de Calidad de Perú
ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación
ILAC Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios
(International Laboratory Accreditation Cooperation)
INM Instituto Nacional de Metrología de Colombia
INMETRO Instituto Nacional de Metrología, Calidad y Tecnología de Brasil
INMLCF Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
INS Instituto Nacional de Salud
INTI Instituto Nacional de Tecnología Industrial de Argentina
INVIMA Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
ISO Organización Internacional de Normalización (International
Organization for Standardization)
KRISS Instituto Nacional de Metrología de Corea del Sur (Korea Research
Institute of Standards and Science)
8
MLA Acuerdo de Reconocimiento Multilateral (Multilateral Recognition
Arrangement)
MRA Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (Mutual Recognition
Arrangement)
MRC Material de Referencia Certificado
MSF Medidas sanitarias y fitosanitarias
NIST Instituto Nacional de Metrología de Estados Unidos (National
Institute of Standards and Technology)
NTC Normas técnicas colombianas
OMC Organización Mundial del Comercio
ONAC Organismo Nacional de Acreditación de Colombia
PI Programa de comparación interlaboratorio
PND Plan Nacional de Desarrollo
PTB Instituto Nacional de Metrología de Alemania (Physikalisch-
Technische Bundesanstalt)
RCM Red Colombiana de Metrología
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SGC Servicio Geológico Colombiano
SI Sistema Internacional de Unidades
SIC Superintendencia de Industria y Comercio
SICAL Subsistema Nacional de la Calidad
SNCCTI Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e
Innovación
UPME Unidad de Planeación Minero-Energética
9
1. INTRODUCCIÓN
En el periodo 2000 a 2016 se han notificado ante la Organización Mundial del
Comercio (OMC) cerca de 24.530 reglamentos técnicos de 128 países y 19.332 medidas
sanitarias y fitosanitarias (OMC 2016). Los países expiden estos reglamentos técnicos para
establecer requisitos mínimos de seguridad de un producto o servicio o procesos y métodos
para su producción, los cuales son de obligatorio cumplimiento. De igual manera, las
medidas sanitarias y fitosanitarias buscan proteger la vida y salud de personas y animales
o preservar vegetales.
Así mismo, entre 2011 y 2016 se expidieron 7.945 normas técnicas internacionales
(ISO 2017) en línea con el desarrollo y sofisticación de los mercados. Estas normas definen
estándares que deben cumplir los productos o procesos y métodos de producción. Si bien
su cumplimiento no es obligatorio, frecuentemente son un requisito indispensable para
productos y servicios de las cadenas globales de valor. De hecho, el Instituto Nacional de
Normas y Tecnología (NIST por sus siglas en inglés) de Estados Unidos señala que el 80
% del comercio mundial está sujeto a algún tipo de estándar técnico o regulación obligatoria
(NIST 2006).
En este contexto en el que cada vez existen más estándares de calidad, para que un
producto o servicio pueda demostrar el cumplimiento de dichos estándares, se necesita de
las mediciones que realizan los laboratorios5. Por ejemplo, en el laboratorio del Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) se realizan mediciones
permanentes del contenido de mercurio presente en muestras de atún enlatado, ya que
existe un reglamento técnico que establece el límite máximo de mercurio en el atún (1.0
mg/kg) por sus efectos nocivos para la salud humana (INVIMA 2017).
Así, en los últimos años se ha desarrollado el marco institucional para mejorar las
capacidades de medición que requiere el país y garantizar la aceptación de dichas
mediciones a nivel internacional. Se destaca la creación del Instituto Nacional de Metrología
de Colombia (INM) en 2011 y los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) firmado por
dicho instituto y la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM) en 2013, con el que se
reconoce la calidad de los procedimientos y directrices metodológicas que establece el INM
para realizar mediciones de manera científica (Metrología6). De igual manera, la creación
del Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) en 2008 y su acuerdo con la
Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios (ILAC) en 2014, con el cual se
reconocen las acreditaciones emitidas por la ONAC a los procedimientos aplicados en los
laboratorios nacionales.
Sin embargo, aún se presentan limitaciones en las competencias técnicas de los
laboratorios, específicamente en cuanto a su talento humano, infraestructura física y
5 Según la Decisión 817 del 24 de abril de 2017 de la CAN, un laboratorio es un lugar dotado de los medios
necesarios para realizar investigaciones, experimentos y trabajos de carácter científico o técnico.

6 La metrología es la ciencia que estudia los pesos y medidas.
10
demostración de las capacidades técnicas. Además, se evidencia un bajo desarrollo del
mercado de servicios de laboratorios y problemas de articulación y falta de claridad en el
marco regulatorio aplicable a los laboratorios.
Es así como cobra relevancia contar con una política pública que busque mejorar las
capacidades de medición de los laboratorios del país para obtener así resultados precisos,
confiables y con aceptación no solo de las autoridades y consumidores locales sino de los
mercados internacionales. Dicha política es una herramienta fundamental para avanzar en
la consolidación del Subsistema Nacional de la Calidad (SICAL) y para apoyar al aparato
productivo nacional a elevar sus niveles de calidad, sofisticación y competitividad.
La política que se propone en este documento engloba a todos los tipos de
laboratorios del país, los cuales por el tipo de actividad que realizan se pueden clasificar en
1) laboratorios de ensayo, los más conocidos por los consumidores y empresas, en los que
se determinan características, aptitud o funcionamiento de materiales o productos, 2) de
calibración, los cuales determinan la aptitud o el funcionamiento de instrumentos de
medición empleados por empresas u otros laboratorios y 3) de investigación, dedicados a
la investigación y desarrollo de productos y servicios7.
El presente documento se divide en seis secciones. Las primeras tres corresponden
a la introducción, los antecedentes y justificación y el marco conceptual. Posteriormente, en
el diagnóstico se describen las principales problemáticas que afectan a los laboratorios. La
quinta sección corresponde a la definición de política donde se incluyen los objetivos
generales y específicos, se detalla el plan de acción, el seguimiento y el financiamiento de
la política propuesta. La última sección hace referencia a las recomendaciones al Consejo
Nacional de Política Económica y Social (CONPES).
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
2.1. Antecedentes normativos y de política

La revisión de los antecedentes asociados a la construcción de la infraestructura de
laboratorios del país se resume alrededor de tres grupos de instrumentos: (i) normativos;
(ii) acuerdos internacionales; y (iii) documentos de política.
2.1.1. Instrumentos normativos

El desarrollo de los laboratorios en Colombia descansa sobre la metrología, la cual
es fundamental para garantizar que las mediciones sean exactas y confiables para los
campos científico, industrial y legal (Sanetra y Marbán 2001, 31). En este sentido, la Ley
155 de 19598 dictó disposiciones sobre aspectos metrológicos que rigen en el país. Estas
7
De acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 1595 de 1995.
8 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre prácticas comerciales restrictivas.
11
se complementan con otros instrumentos normativos que desarrollan el marco institucional
para mejorar las capacidades de medición y análisis que requiere el país (Tabla 1Tabla 1).
Tabla 1. Principales instrumentos normativos para el desarrollo institucional de los

laboratorios en Colombia
Instrumento normativo Breve descripción
Resolución 140 de
Dio origen a la red de laboratorios de ensayo y metrología.
1994 de la SIC
Convirtió al Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología

Decreto 3257 de 2008
(SNNCM) en el Subsistema Nacional de la Calidad (SICAL).
Creó el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC),

encargado de acreditar la competencia técnica de los organismos de
Decreto 4738 de 2008 evaluación de la conformidad9 y ejercer como autoridad de monitoreo en
buenas prácticas de laboratorio de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE).
Reestructuró el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y le otorgó la

competencia de acreditación de laboratorios.
Creó el Instituto Nacional de Metrología de Colombia (INM) y definió sus

funciones. Entre ellas el desarrollo y mantenimiento de los patrones para
magnitudes físicas y químicas y dar trazabilidad al sistema nacional10; apoyo
técnico a la red de laboratorios e industria en todo aquello relacionado con
mediciones, materiales de referencia, calibraciones y datos; servicios de
calibración de la más alta calidad metrológica en el país.
Estableció las disposiciones generales, objetivos, definiciones,

Decreto 1595 de 2015 normalización, reglamentación técnica, acreditación, procedimiento de la
evaluación de la conformidad, entre otras, del SICAL.
Definió disposiciones generales de los laboratorios que produjeran

información para las autoridades ambientales o sobre los recursos naturales
renovables. Otorga la competencia de acreditación de laboratorios al
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM).
Organizó la red nacional de laboratorios y reglamentó su gestión; además,

asignó al Instituto Nacional de Salud (INS) y al Instituto Nacional de
Decreto 780 de 2016
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) el papel de laboratorios
de referencia a nivel nacional para el Sector.
9 Los Organismos de Evaluación de la Conformidad son los que comprueban y certifican que los productos,
materiales, servicios, sistemas o personas están a la altura de las especificaciones establecidas en una norma
técnica o reglamento técnico pertinente (Sanetra 2017).
10 Para calibrar un instrumento se necesita tener uno de mayor precisión (patrón). Estas comparaciones se
realizan mediante una cadena ininterrumpida hasta llegar al patrón primario, proceso que constituye lo que se
conoce como trazabilidad. El objetivo de la calibración es garantizar la fiabilidad y trazabilidad de las medidas.
12
Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial - DNP, con información de Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo (2016).
2.1.2. Acuerdos internacionales y asistencia técnica

Los acuerdos internacionales que ha firmado Colombia en los últimos años han
definido exigencias para garantizar la calidad de los bienes, la protección de los derechos
de los consumidores, la salud de los ciudadanos y el medio ambiente. Con la Ley 170 de
199411 Colombia ingresó a la OMC, asumiendo compromisos como la reducción de
aranceles y otros obstáculos al comercio, y avanzó en la implementación de reglas claras
para su inserción en los mercados internacionales. Entre otras, se acogieron los Acuerdos
sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
como parte integral de los acuerdos de la OMC.
Además, como parte del proceso de integración regional se acordó desarrollar reglas
para garantizar la calidad de los bienes que hacían parte de los flujos comerciales de la
región. En el marco del Acuerdo de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en 1995 se
expidió la Decisión Andina 376 que estableció el Sistema Andino de Normalización,
Acreditación, Ensayos, Certificación, Reglamentos Técnicos y Metrológicos. Esta fue
después modificada por la Decisión 419 de 1997, que estableció la Red Andina de
Laboratorios de Ensayo, su adhesión al Sistema Internacional de Unidades (SI) y la
obligación de armonizar los reglamentos y normas metrológicas.
Adicionalmente, con la aprobación de la Ley 1512 de 2012 Colombia acogió la
Convención del Metro12, un avance para ofrecer en el país servicios metrológicos
reconocidos internacionalmente. Así mismo, la Ley 1514 de 2012 aprobó la Convención
para constituir una organización internacional de metrología legal13, lo cual permite al país
coordinar esfuerzos para el correcto empleo de los instrumentos de medición.
En el año 2013 se alcanzó la firma del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre el
Instituto Nacional de Metrología (INM) y la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM,
por su sigla en francés) para el reconocimiento internacional del sistema colombiano de
pesas, medidas y patrones, dando cumplimiento a uno de los compromisos adquiridos con
el ingreso a la OMC.
En cuanto a la acreditación, en el año 2010 el Organismo Nacional de Acreditación
de Colombia (ONAC) fue elegido como uno de los miembros del Comité Ejecutivo de la
Cooperación Inter Americana de Acreditación. Posteriormente, en abril de 2014 la
Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios aceptó a la ONAC en su
11
Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio
(OMC).
12 La Convención del Metro fue firmada en París el 20 de mayo de 1875 y modificada el 6 de octubre de 1921.
Está firmada por 56 países y opera a través de comités consultivos, cuyos miembros pertenecen a los
laboratorios de los institutos de metrología de cada estado.
13
La Convención para constituir una organización internacional de metrología legal fue firmada en Paris el 12
de octubre de 1955 y modificada en 1968.
13
Acuerdo de Reconocimiento Mutuo. Así, Colombia logró que los demás países miembros
reconozcan las mediciones de laboratorios colombianos acreditadas por el ONAC.
Por otro lado, se han realizado proyectos de asistencia técnica dirigidos a los
laboratorios. En el año 2000 la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura (FAO) implementó el plan de acción para la modernización de los servicios
de sanidad agropecuaria y control de alimentos de los países andinos (FAO 2000). Este
plan buscó mejorar la competencia técnica de los laboratorios para responder a las
necesidades de diagnóstico en el país en el área de alimentos se identificaron las acciones
necesarias para establecer un sistema de aseguramiento de la calidad.
Adicionalmente, en el proyecto Fortalecimiento de la capacidad analítica de los
laboratorios del Sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias (SMSF) se identificaron las
fortalezas y debilidades de cada uno de los laboratorios de este sistema. Además, se
definieron estrategias para fortalecer la red de laboratorios para la vigilancia y alerta
temprana de enfermedades de salud pública de interés internacional (USAID 2007). Las
estrategias incluían fijar una política intersectorial que favorezca la actuación en red de
forma permanente; capacitar a los laboratorios en el Reglamento Sanitario Internacional;
fortalecer los sistemas de vigilancia y de respuesta ante emergencias.
El proyecto de Asistencia Técnica al Comercio en Colombia (ATCC) desarrollado
entre 2009 y 2012 y financiado por la Unión Europea (Ministerio de Comercio Industria y
Turismo 2011). Este se enfocó, entre otros, en la estructuración y seguimiento de la Red
Colombiana de Metrología (RCM)14 y del INM, la definición de los lineamientos para la
política nacional de metrología y la asistencia técnica a los laboratorios evaluados con base
en sus debilidades y fortalezas.
Por último, a través de la Red Colombiana de Metrología, en el año 2012 el Instituto
Nacional de Salud (INS) recibió asistencia técnica del Instituto Nacional de Metrología de
Alemania (PTB) para fortalecer sus capacidades metrológicas. Esto incluye capacitaciones
en temas como acreditación, validación de métodos, estimación de incertidumbre, buenas
prácticas de laboratorio, entre otros. Adicionalmente, el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos (INVIMA) ha recibido capacitaciones por esta misma institución
alemana, para la implementación de nuevas tecnologías y métodos de análisis.
2.1.3. Documentos de política
14
Es la unión de laboratorios de ensayo y calibración de carácter público y privado, de proveedores de
programas de comparación, productores de materiales de referencia, personas involucradas en los temas de
metrología y los usuarios de los productos metrológicos, coordinada por el Instituto Nacional de Metrología
14
Existen algunos documentos de política que contemplan estrategias relacionadas con
el desarrollo y fortalecimiento de los laboratorios en el país. El Documento CONPES 3375
Política Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de Alimentos para el Sistema de
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias15, aprobado en 2005, fortaleció las capacidades de los
laboratorios que hacían parte de este sistema. De igual manera, trató de mejorar la
coordinación entre las entidades que lo constituyen, desde un enfoque de análisis de
riesgo16. Sin embargo, otros componentes relevantes para la demostración de la
competencia técnica como el capital humano, infraestructura y metrología no fueron tenidos
en cuenta en este documento.
El Documento CONPES 3446 Lineamientos para una Política Nacional de la
Calidad17, aprobado en 2006, sentó las bases para desarrollar el sistema de calidad de
Colombia. Allí se planteó crear el Instituto Nacional de Metrología, con independencia
presupuestal, administrativa y técnica, adscrito al Ministerio de Comercio Industria y
Turismo. Así mismo, definió la creación de un organismo nacional de acreditación.
Por su parte, el Documento CONPES 3527 Política Nacional de Competitividad y
Productividad18, aprobado en 2008, precisó el plan para crear al Instituto Nacional de
Metrología. Adicionalmente, planteó la necesidad de acreditar los ensayos de laboratorios
nacionales de referencia y conformar redes de laboratorios para mejorar el acceso de la
producción agropecuaria a mercados internacionales. Sin embargo, algunos de los
laboratorios de referencia nacional no han acreditado sus ensayos.
El Documento CONPES 3582 Política Nacional de Ciencia y Tecnología19, aprobado
en 2009, definió estrategias para mejorar la prestación de servicios metrológicos, tales
como calibración de equipos, asistencia técnica, entre otros, que pudieran ser utilizados en
actividades científicas, tecnológicas y de innovación. Sin embargo, persisten problemas de
articulación entre entidades como el Instituto Nacional de Metrología y COLCIENCIAS, que
han limitado el estabelcimietno de lineamientos de operación para garantizar el buen
funcionamiento de los equipos de laboratorios para la realización de sus ensayos
(aseguramiento metrológico)20 en el país.
De igual manera, el Documento CONPES 3866 Política Nacional de Desarrollo
Productivo21, aprobado en el 2016, definió lineamientos que favorecen el crecimiento de la
15
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3375.pdf
16
La evaluación del riesgo se entiende como el soporte de carácter científico y técnico cuyo propósito es
identificar los peligros que requieren decisiones y acciones para proteger la salud humana y la sanidad
agropecuaria (DNP 2008).
17
18 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3527.pdf
19
20
El aseguramiento metrológico busca establecer los lineamientos de las actividades de mantenimiento
preventivo y correctivo, calibración de equipos y su periodicidad.
21 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3866.pdf
15
diversificación y sofisticación del aparato productivo colombiano. Se destacan acciones
para identificar las necesidades de servicios metrológicos en los sectores manufacturero y
agropecuario e iniciar la formación de capital humano de nivel técnico requerido en los
laboratorios.
Tras la adopción de estas políticas se encuentra un avance sustancial en el desarrollo
del Subsistema Nacional de Calidad (SICAL) en Colombia. Sin embargo, no se ha logrado
solucionar del todo fallas de articulación entre las entidades de este sistema.
2.2. Justificación de la política: evolución y retos de los laboratorios en Colombia

En el ámbito de la seguridad, los laboratorios brindan el soporte técnico, científico y
tecnológico para verificar el cumplimiento de requisitos obligatorios para acceder a los
mercados. Así mismo, permiten realizar control de las transacciones comerciales en el
mercado; por ejemplo, en el caso de los laboratorios de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), se verifica que una cantidad declarada en aduana sea
efectivamente la contenida en un producto. Adicionalmente, en materia de ambiente y
salud, proveen información relevante que permite a las autoridades tomar decisiones
informadas que mitiguen el impacto ambiental y garanticen niveles óptimos de sanidad.
En el ámbito de la competitividad, los laboratorios son fundamentales para acceder a
mercados, diferenciar los productos y satisfacer la demanda de consumidores más
sofisticados. Lo anterior debido a que permiten demostrar que los productos nacionales
cumplen con estándares cada vez más exigentes de los mercados a los que se desea
acceder, como por ejemplo el cumplimiento de normas técnicas de duración o calidad de
un producto. Además, mejores laboratorios apoyan tanto la innovación en procesos y
productos, como la toma de decisiones al brindar información precisa a los productores
nacionales y a las entidades gubernamentales.
Ahora bien, a pesar de los avances descritos en la sección anterior, en el país
persisten fallas de mercado, gobierno y articulación que afectan las competencias técnicas
de los laboratorios, específicamente en cuanto a su talento humano, infraestructura física y
demostración de las capacidades técnicas, así como el desarrollo del mercado de servicios
de laboratorios y la claridad en el marco regulatorio aplicable a estos.
En este sentido, la Política Nacional de Laboratorios sienta las bases para avanzar
de manera integral en el desarrollo de los laboratorios del país y con ello contribuir a
salvaguardar la salud de las personas, proteger el ambiente, garantizar los derechos de los
consumidores, apoyar la competitividad de los productores nacionales, el acceso a
mercados internacionales e incrementar la diversificación y la sofisticación del aparato
productivo nacional. Así, este documento define estrategias y acciones concretas para
atender retos en materia de demostración de capacidades técnicas, dinamización del
mercado de servicios de laboratorios, y en la solución a los problemas de articulación y
trabajo en redes; así mismo, incluye metas claras que permitirán un adecuado seguimiento
y verificación de los resultados esperados.
16
3. MARCO CONCEPTUAL
Este capítulo define los laboratorios según sus características y objetivos. Así mismo,
establece los tipos de fallas de mercado y gobierno que afectan al mercado de servicios de
laboratorios. Adicionalmente, se explica la importancia de estos organismos según los
requisitos de calidad establecidos por las diferentes economías, ya sean obligatorios o
voluntarios y el papel que desempeñan dentro de la Infraestructura Nacional de la Calidad22.
Finalmente, se hace una descripción de la organización jerárquica para los laboratorios
orientada a garantizar la trazabilidad metrológica.
3.1. Tipos de laboratorios

Los laboratorios para el caso colombiano pueden clasificarse de acuerdo con cuatro
criterios que definen sus características y objetivos (Tabla 2).
Tabla 2. Criterios que determinan los diferentes tipos de laboratorios
Criterio Categoría
Público
Fuente de financiación Privado
Mixto
Designados
Referencia nacional
Según actos administrativos Referencia departamental
Autorizados
Habilitados
Primarios
Jerarquía metrológica
Secundarios
Ensayo
Actividad y servicios prestados Calibración
Investigación
Fuente: DNP a partir de información del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Salud
y Protección Social, ONAC e INM.
El primer criterio hace referencia a la fuente de financiación de los laboratorios. Así,

estos pueden financiarse con recursos públicos, como es el caso de los laboratorios de
salud pública; con recursos privados donde entran los laboratorios de la industria nacional;
22
La Infraestructura de la Calidad comprende todos los aspectos de metrología, normalización, ensayos, y
administración de la calidad incluyendo certificación y acreditación. Esto incluye las instituciones públicas y
privadas, así como el andamiaje regulador dentro del cual operan (Sanetra y Marbán 2001).
17
o con recursos mixtos, es decir, financiados con recursos privados y públicos, como es el
caso de algunos laboratorios de investigación en universidades.
El segundo criterio surge a partir de actos administrativos por medio de los cuales el
Gobierno nacional ha asignado funciones a algunos laboratorios por temas de interés
prioritario. En este criterio se encuentran: i) laboratorios designados: encargados del
mantenimiento y custodia de patrones en magnitudes físicas y químicas23 no desarrolladas
por el Instituto Nacional de Metrología, y cuyo desarrollo, mantenimiento y custodia es más
conveniente en dicho laboratorio24; ii) laboratorios de referencia nacional: aquellos que
hacen actividades de inspección, vigilancia y control, en muchas ocasiones establecen
reglas para algunos laboratorios a nivel sectorial; iii) laboratorios de referencia
departamental, que aplican solamente para el sector salud; iv) laboratorios autorizados:
aquellos que realizan pruebas según eventos de interés en salud pública y actividades de
vigilancia y control sanitario; y v) laboratorios habilitados del sector salud: dan seguridad a
los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la prestación de servicios y son de
obligatorio cumplimiento por parte de los prestadores de servicios de salud y las empresas
administradoras de planes de beneficios.
El tercer criterio es según el nivel jerárquico desde el punto de vista metrológico. En
esta clasificación hay dos tipos de laboratorios, aquellos que prestan servicios respecto a
patrones de medida primarios, los cuales representan unidades fundamentales de la física
o la química, como por ejemplo el kilo o el metro, y cuyo valor se acepta sin referirse a otros
patrones de la misma magnitud (Metrología, 2017). También existen los laboratorios que
prestan servicios referidos patrones de medida secundarios, cuyo valor se establece por
comparación con un patrón de medida primario de la misma magnitud (Metrología, 2017)).
Finalmente, los laboratorios pueden catalogarse según la actividad que realizan. En
este sentido, existen tres tipos de laboratorios25: i) laboratorios de ensayo, los cuales
poseen la competencia necesaria para llevar a cabo en forma general la determinación de
las características, aptitud o el funcionamiento de materiales, productos o procesos. En este
nivel se encuentran los laboratorios clínicos y de calidad de la industria; ii) laboratorios de
calibración, que reúnen la competencia e idoneidad técnica, logística y de personal
necesarias para determinar la aptitud o el funcionamiento de instrumentos de medición; y
iii) laboratorios de investigación, que realizan actividades de investigación y desarrollo para
generar nuevos productos, servicios o conocimientos.
Adicional a estas clasificaciones, existe otra relacionada con la acreditación de
alcances o métodos ante la norma internacional respecto a la competencia de un laboratorio
en la realización de ensayos o calibraciones (ISO/IEC 17025 de 2005 e ISO/IEC 15189 de
23
Por ejemplo: la masa, la longitud, el tiempo, la carga eléctrica, la densidad, la temperatura, la velocidad, la
aceleración, la energía, etc.
24
Según el Decreto 1595 de 2015.
25 Ibid.
18
2009). Esta clasificación es relevante para demostrar que son técnicamente competentes y
que sus resultados son veraces. Su importancia radica en el reconocimiento y aceptación
de sus resultados internacionalmente.
Es importante anotar que los llamados laboratorios de referencia nacional son las
instituciones que se establecen como referencia administrativa para muchos sectores en el
país. Es decir, aquellos que se encargan de definir reglas para los laboratorios sectoriales,
como por ejemplo el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) para el sector agropecuario,
el Instituto Nacional de Salud (INS) para el sector salud, entre otros. Sin embargo, es
pertinente aclarar que esta referencia no es metrológica, es decir, no custodian patrones
para magnitudes físicas y químicas, no garantizan y aseguran la trazabilidad del sistema
nacional, además no diseminan la exactitud de las mediciones en el país. Su misionalidad
está más enfocada en actividades de inspección, vigilancia y control.
3.2. Fallas de mercado y de gobierno que afectan las capacidades de medición de los
laboratorios
Garantizar una adecuada provisión de los servicios de laboratorio necesarios para
apoyar el campo de la seguridad y de la competitividad requiere de la mejora continua de
la infraestructura, capacidades técnicas y capital humano pertinente. Sin embargo, para
alcanzar un óptimo desarrollo de estos servicios es necesario que el Estado solucione al
menos cuatro fallas de mercado, así como problemas de articulación entre entidades
estatales.
La primera falla de mercado corresponde a la naturaleza de bien público que tienen
las actividades de medición al mayor nivel técnico posible. Para garantizar la trazabilidad
metrológica en toda la estructura de un país, así como la diseminación del conocimiento
técnico reconocido internacionalmente, se requiere que dichas actividades no sean
excluyentes (primera condición de los bienes públicos). Adicionalmente, se observa que
una vez un laboratorio accede a los beneficios del aseguramiento metrológico a través de
los procesos de diseminación y trazabilidad, el beneficio marginal para un segundo
laboratorio al tener acceso a dichos beneficios no disminuye, es decir, no hay rivalidad en
el consumo (segunda condición de los bienes públicos).
La característica de bien público que tienen las actividades de medición no genera
suficientes incentivos para que los agentes privados inviertan en su desarrollo al mayor
nivel de exactitud. Esta situación explica por qué la mayoría de los laboratorios con los
mayores niveles de exactitud son públicos y dependen del financiamiento directo del
Estado. Tales son los casos del Instituto Nacional de Estándares y Tecnología (NIST) de
Estados Unidos, el Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) de Alemania, y el Korea
Standards Research Institute (KRISS) de Corea del Sur, los cuales son considerados como
los institutos de metrología más desarrollados del mundo.
La segunda falla corresponde a la presencia de externalidades positivas derivadas de
mejores y más diversos servicios de laboratorio en un país (Swann, 1999). Así, dado que
19
los beneficios para la industria, el Estado, los consumidores y ciudadanos son superiores
al beneficio que el agente privado recibe por el desarrollo de las capacidades de medición,
la inversión que realizarán los privados será menor al nivel socialmente óptimo.
Para Robertson & Swanepoel (2015) una tercera falla de mercado que justifica la
intervención del Estado corresponde a la existencia de economías de escala y alcance.
Para estos autores, los costos fijos asociados al desarrollo de proyectos de investigación
metrológica son altos, mientras que el costo marginal de difundir el conocimiento generado
por dichos proyectos es relativamente bajo; así mismo, los resultados derivados de estas
investigaciones son replicables para un grupo amplio y diverso de usuarios. Esta falla
resalta la necesidad de la intervención del Gobierno para evitar faltantes de inversión.
Una cuarta falla de mercado corresponde a la existencia de problemas de
coordinación o mercados incompletos. En este caso, los laboratorios consideran que no
existe la suficiente demanda como para ampliar su cobertura o desarrollar nuevos servicios,
y los usuarios suponen que la oferta no es la adecuada o es insuficiente. Esto se debe a
que el mismo mercado no logra suministrar los bienes y servicios demandados, aun cuando
el coste de suministrarlos es inferior a lo que los consumidores están dispuestos a pagar
(Stiglitz, 2000).
Desde el punto de vista de las fallas de gobierno, se evidencian problemas
relacionados con la definición de roles de los actores que intervienen en la definición de la
calidad de bienes y servicios. En algunos casos, se duplican en distintas entidades algunas
competencias como la acreditación de laboratorios sin reconocimiento internacional,
generando sobre costos y pérdida de competitividad.
3.3. Relevancia de los laboratorios para el ámbito regulado y voluntario

La importancia de los laboratorios recae en su papel para reportar información y
evaluar las propiedades y cualidades de bienes y servicios que se disponen en el mercado,
la cual se refleja en los dos ámbitos que cubre este documento de política (¡Error! No se
encuentra el origen de la referencia.Figura 1).
El primero corresponde al dominio regulado o de seguridad, en donde el Estado define
estándares mínimos sobre las características de los bienes y servicios a través de
reglamentos técnicos o de medidas sanitarias y fitosanitarias, con el propósito de proteger
los objetivos legítimos26 definidos en los Acuerdos de Obstáculo Técnico para el Comercio
y en el de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio.
El segundo ámbito está relacionado con el espacio no regulado por el Estado o de
competitividad, en donde el mercado se encarga de establecer estándares de calidad más
altos con sus propios requisitos técnicos para los productos a comercializar.
26
Los objetivos legítimos corresponden a la protección de la salud, la vida de las personas y de los animales
o la protección del medio ambiente (OMC, 1994b).
20
Figura 1. Ámbitos de la política de calidad para los laboratorios de ensayo y
calibración
Regulación Dinámico y no regulado

“estática” Estado promueve
Precio
P3
C
P2
B
P1
Calidad
Q1 Q2 Q3
Fuente: DNP con base en Sanetra (2017).
Las letras A y B denotan las áreas relacionadas con el ámbito regulado por los
Estados que buscan garantizar la seguridad del ciudadano, como la protección a la salud,
al consumidor y al ambiente (reglamentos técnicos y medidas sanitarias y fitosanitarias en
el caso colombiano). En la zona B se encuentran países con un mayor nivel de exigencias
de calidad (Q2) para que los productos puedan ingresar y circular en dicha economía en
comparación con los países de la zona A (Q1).
La letra C muestra el área no regulada, donde las fuerzas del mercado presionan a
las firmas para que, a través de procesos innovadores, aumenten su productividad y
diferencien su producto con el fin de competir en el mercado con mayores niveles de calidad
(Q3). En este escenario la certificación de normas técnicas resulta fundamental como
criterio que define la calidad y competitividad de un producto.
De acuerdo con lo anterior, el acceso real de un producto a un mercado no solamente
se garantiza con el cumplimiento de los requisitos obligatorios locales o incluso de los del
país de destino, sino además implica el cumplimiento de aquellos que el mismo mercado
ha definido. La decisión de cada agente al pasar de una a otra de las zonas corresponde a
un análisis costo-beneficio respecto del acceso a mercados. En todos los casos, el nivel de
calidad que el productor defina para sus productos se consolida como una estrategia de
acceso y posicionamiento en los diferentes mercados a los cuales quiera acceder, en donde
se pueden mezclar aspectos obligatorios y voluntarios.
21
En síntesis, el desarrollo y consolidación de los servicios de laboratorio es estratégico
para: (i) lograr menores costos de cumplimiento con resultados confiables; (ii) soportar la
creación de procesos, materiales o productos que permitan atender las exigencias técnicas
a menores costos para las empresas; y (iii) apoyar el incremento de la demanda de bienes
y servicios a través de mejores atributos que permitan su diferenciación.
3.4. Jerarquía metrológica

Para establecer una adecuada infraestructura de la calidad que apoye al sector
productivo a cumplir con los requisitos técnicos de los mercados de exportación, la oferta
de los servicios de los laboratorios debe ser oportuna, confiable y asegurar la cadena de
trazabilidad metrológica de sus mediciones. Esto último implica que el resultado de la
medición pueda ser relacionado con referencias o patrones nacionales e internacionales
(CENAM 2004). Para ello, se requiere establecer una jerarquía metrológica bajo la cual los
todos laboratorios ubicados en cualquiera de los niveles tengan las mismas medidas de
referencia (Figura 2Figura 2).
22
Figura 2. Jerarquía metrológica, cadena de trazabilidad
SI - BIPM
INM y laboratorios
designados
Multiplicadores metrológicos:
Laboratorios de calibración acreditados
Productores de MRC acreditados
Proveedores de PI acreditados
Usuarios de servicios y productos metrológicos:

laboratorios de ensayo en general - prestadores de
servicios, control de calidad en industria, salud,
ambiente, seguridad, etc.
Fuente: DNP con base en Poncano (2012).

SI: Sistema Internacional de Unidades
BIPM: Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM, por sus siglas en francés)
INM: Institutos Nacionales de Metrología
MRC: Materiales de Referencia Certificados
PI: Programas de comparación Inter laboratorio
E n el primer nivel se encuentra la Oficina Internacional de Pesas y Medidas

encargada de coordinar a nivel mundial la metrología y de mantener el Sistema
Internacional de Unidades.
En un segundo nivel se encuentran los institutos nacionales de metrología y
laboratorios designados, los cuales tienen la mejor capacidad de medición en un país y
cumplen con estándares internacionales. Además, realizan las siguientes funciones
básicas: (i) custodiar y desarrollar los patrones para magnitudes físicas y químicas, los
cuales deberán contar con trazabilidad a patrones de otros institutos de metrología
internacionalmente reconocidos; (ii) garantizar y asegurar la trazabilidad metrológica hacia
los niveles más bajos con el cumplimiento de normas y guías técnicas internacionales; (iii)
diseminar la exactitud de las mediciones en el país, dando apoyo técnico a las redes de
23
laboratorios; y iv) publicar capacidades de medición y calibración (CMC)27 ante la Oficina
Internacional de Pesas y Medidas (Sanetra y Marbán 2001).
En el tercer nivel se encuentran los multiplicadores metrológicos, compuestos por
laboratorios de calibración, productores de materiales de referencia certificados (MRC28) y
proveedores de programas de comparación interlaboratorio29, todos ellos con alcances
acreditados ante un organismo con reconocimiento internacional, con el fin de demostrar
que son técnicamente competentes.
Finalmente, en la base de la ilustración o cuarto nivel, aparecen aquellos laboratorios
denominados como usuarios finales, los cuales prestan servicios a diferentes agentes en la
sociedad.
4. DIAGNÓSTICO
Los laboratorios en conjunto con otras instituciones encargadas de la normalización,
reglamentación técnica, acreditación, metrología, inspección, vigilancia y control,
conforman el Subsistema Nacional de la Calidad (SICAL), según el Decreto 1595 del año
2015 (Figura 3). Este tiene el propósito de apoyar e incentivar la productividad e innovación
de las empresas, garantizar la confianza del consumidor, velar por la salud pública y la
protección del medio ambiente.
Allí, los laboratorios hacen parte de los organismos de evaluación de la conformidad,
encargados de demostrar el cumplimiento de los requisitos relativos a un producto, proceso,
sistema, persona u organismo. Dicha tarea se aplica a las normas técnicas (producto de la
normalización) y a los reglamentos técnicos o medidas sanitarias y fitosanitarias (resultado
de la regulación). La información resultado de este ejercicio es insumo para las autoridades
competentes realizar su función de inspección, vigilancia y control. Finalmente, la instancia
encargada de la coordinación de este sistema es la Comisión Intersectorial de la Calidad.
27 El concepto capacidad de medición y calibración (CMC) hace referencia a la mejor capacidad de medición
que ordinariamente está disponible a los usuarios bajo condiciones normales (INACAL 2017).
28 Según el Centro Español de Metrología, es un material o sustancia en la cual uno o más valores de sus
propiedades son certificados, suficientemente homogéneos y están bien definidos para utilizarlos para la
calibración de un instrumento, la evaluación de un método de medición, o la asignación de valores a los
materiales.
29 De acuerdo con el Centro Nacional de Metrología de México, sirven para determinar el desempeño individual
de los laboratorios en la realización de un ensayo específico o mediciones a través de la comparación con otros
laboratorios.
24
Figura 3. Infraestructura nacional de la calidad
NORMALIZACIÓN
SALUD
COMISIÓN MEDIO
INSPECCIÓN, INTERSECTORIAL AMBIENTE
VIGILANCIA Y DE LA CALIDAD REGULACIÓN
CONTROL Decreto 1595 de SEGURIDAD
2015
PROTECCIÓN
CONSUMIDOR
EVALUACIÓN DE LA
MERCADOS
CONFORMIDAD
INTERNACIONALES Laboratorios, Certificadores e
Inspectores
Metrología Acreditación
Fuente: Elaboración propia, con base en el Decreto 1595 2015.
En Colombia las normas obligatorias (reglamentos técnicos y medidas sanitarias y

fitosanitarias) vienen creciendo desde el año 2000 y, como se aprecia en el ¡Error! No se
encuentra el origen de la referencia.Gráfico 1, esto es consistente con la tendencia
mundial a la liberalización de mercados y preocupación por la calidad y seguridad de los
bienes y servicios que circulan en las economías. Esta situación hace evidente que son
exigidos cada vez más estándares de calidad para participar en los mercados. De lo anterior
se deriva la necesidad de fortalecer el mercado de servicios de laboratorios que apoya la
generación de información para verificar el cumplimiento de estos estándares.
25
Gráfico 1. Evolución de la expedición de reglamentos técnicos y medidas sanitarias
y fitosanitarias en Colombia
300
Número de actos
administrativos
250
200
150
100
50
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
RT* MSF**
Fuente: DNP, basado en (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2018), ICA.

Notas: Los datos se acumulan en cada año. (*) Las cifras de reglamentos técnicos (RT) incluyen modificaciones.
(**) Medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) expedidas anualmente por el ICA para los sectores agrícola,
pecuario y agropecuario. Solo se tiene información para el periodo 2009 a 2016.
A nivel mundial las tendencias de los reglamentos técnicos y las medidas sanitarias y
fitosanitarias son similares a las observadas en el país (Gráfico 2Gráfico 2). Para el caso
de los reglamentos técnicos, estos acumulan en el periodo 2000-2016 un total de 24.530
notificaciones, de las cuales cerca del 78 % corresponden a nuevos reglamentos técnicos;
para el mismo periodo las medidas sanitarias y fitosanitarias alcanzan un total de 19.332,
de las cuales alrededor del 75 % corresponde a nuevas notificaciones (ordinarias y de
urgencia).
Gráfico 2. Evolución notificaciones de reglamentos técnicos y medidas sanitarias y

fitosanitarias en el mundo 2000-2016
30.000
Número de notificaciones
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
MSF* RT**
Fuente: DNP, con base en (OMC 2017a)
26
Notas: Los datos se acumulan en cada año. (*) Incluyen: notificaciones ordinarias, adiciones, correcciones y
notificaciones de urgencia. (**) Incluyen: notificaciones ordinarias, revisiones, adiciones y correcciones
La anterior situación genera un reto para el Estado frente a la provisión de laboratorios

que evalúen el cumplimiento de los requisitos de calidad exigidos para el acceso a
mercados internacionales y el adecuado control del mercado interno.
Desde una perspectiva local de largo plazo, la capacidad de competir vía precios
disminuirá debido a que internacionalmente más países podrán ofrecer bienes y servicios
a precios competitivos y mayores estándares de calidad. En este contexto se requerirá el
desarrollo de servicios de laboratorios que sean confiables, robustos y dinámicos que
permitan competir a través de otras variables como, por ejemplo, la sofisticación del
producto (con estándares de calidad superiores a los de los competidores).
Al igual que en el caso de los reglamentos técnicos, se evidencia un crecimiento de
la cantidad de normas y requisitos a ser cumplidos por la industria. De acuerdo con la
Organización Internacional para la Estandarización (ISO) en el periodo 2011-2016 se
expidieron 7.945 normas (Gráfico 3Gráfico 3).
Gráfico 3. Estándares técnicos desarrollados por la ISO, 2011-2016
9.000
7.945
8.000
Estándares técnicos ISO
7.000 6.564
6.000
5.059
5.000
4.000 3.591
3.000 2.488
2.000 1.208
1.000
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: ISO (2016), (2017).
Asimismo, en el caso colombiano, durante el periodo comprendido entre los años

2005 y 2017, se han adoptado 2.928 normas técnicas (Gráfico 4Gráfico 4). Es importante
señalar que la cantidad de normas puede ser utilizada como un indicador indirecto del
incremento de servicios de laboratorios demandados, ya que estos son requeridos para
garantizar que los productos sean conformes a las normas expedidas.
Gráfico 4. Adopción de normas técnicas colombianas (NTC), 2005–2017
27
3.500
3.000 2.928
2.663
2.500 2.439
Número de NTC
2.259
2.000 2.044
1.775
1.500 1.526
1.296
1.055
1.000
826
613
500 366
172
-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Nuevas NTC Actualización NTC
Fuente: Icontec (2017).
Como se observa, la importancia del cumplimiento de estándares de calidad tanto en

el ámbito de los reglamentos técnicos como de las normas técnicas es cada vez mayor, lo
cual resalta la relevancia de conocer en detalle la situación de los laboratorios en los países.
Sin embargo, en Colombia no se encuentra información completa, detallada ni homogénea
que permita diagnosticar con precisión las capacidades de medición del país.
Ahora bien, existen algunos estudios sectoriales como los adelantados por el proyecto
de Asistencia Técnica al Comercio en Colombia (ATCC) o el realizado por la Red Nacional
de Laboratorios para el sector salud y sanitario, así como inventarios parciales como el
análisis de la capacidad de los laboratorios del sector defensa.
Entre los estudios parciales realizados para determinar la situación de las
capacidades de los laboratorios se encuentra la Encuesta de Demanda Metrológica en la
Industria Colombiana (EDMIC), adelantada por el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y el Instituto
Nacional de Metrología durante los años 2012 y 2013. Este estuvo dirigido a los laboratorios
de las empresas del sector industrial, así como a laboratorios prestadores de servicios de
medición30.
Las anteriores investigaciones son útiles y se toman como base para identificar los
problemas que afectan el desarrollo de los laboratorios en el país, los cuales se agrupan en
tres categorías: (i) la debilidad de las capacidades técnicas de estos; (ii) el bajo desarrollo
del mercado de servicios de laboratorio; y (iii) los problemas de regulación y de articulación
entre entidades del Gobierno nacional.
30 La encuesta fue dirigida a laboratorios que tenían diez o más personas ocupadas y/o que el valor de la
producción era superior a $131,6 millones de pesos anuales para 2010. Realizada en dos fases: la primera
dirigida a 3.779 laboratorios y la segunda a 2.059 laboratorios.
28
4.1. Debilidades en las capacidades técnicas de laboratorios
La debilidad de las capacidades técnicas de los laboratorios se genera por las
siguientes causas: i) existencia de brechas de cantidad y calidad de capital humano; ii)
inadecuado estado de la infraestructura física y equipamientos; y iii) dificultades en la
demostración de la capacidad técnica.
4.1.1. Existencia de brechas de cantidad y calidad de capital humano para los

laboratorios
El capital humano es factor central para la productividad (Serrano 1996). De acuerdo
con el reporte Escasez de Talento Humano, cerca del 47 % de las empresas reportan
dificultades a la hora de encontrar el talento humano adecuado (Manpower Group 2015).
Dicha circunstancia se replica en los laboratorios, donde la cantidad y calidad del capital
humano es insuficiente, tanto en el sector público como en el privado. Esto se debe a la
ausencia tanto de programas de capacitación para los laboratorios, como de pregrado,
posgrado y extensión en las universidades. Además, limitaciones en la vinculación del
personal en el caso de los laboratorios públicos.
Colombia ha avanzado en la formación de capital humano que requieren los
laboratorios. Algunos de estos avances son: (i) cursos técnicos para el alistamiento de
laboratorios de ensayos impartidos por el SENA; (ii) plan transversal de capacitación en
metrología y plan de formación a formadores en metrología a nivel sectorial dirigidos por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Programa de Transformación Productiva
2013); (iii) elaboración de normas de competencias laborales en metrología a través de la
Mesa Nacional de Competencias Laborales en Metrología coordinada por el SENA; (iv)
diplomados en metrología entre el Instituto Nacional de Metrología y la Universidad
Nacional de Colombia; (v) capacitaciones por algunos laboratorios públicos; (vi) foros y
eventos liderados por el Instituto Nacional de Metrología a través de la Red Colombiana de
Metrología; y (vii) programas a nivel técnico en metrología ofrecidos por el SENA y la
Universidad de Cartagena.
Desde el punto de vista de demanda de servicios de capacitación de los laboratorios
privados, el estudio EDMIC-DANE (2012) evidenció que sus prioridades se concentran en
el fortalecimiento de la trazabilidad metrológica, la validación de métodos físico químicos y
las tablas de control en el laboratorio (Gráfico 5Gráfico 5).
29
Gráfico 5. Porcentaje de las áreas de capacitación o entrenamiento que los
laboratorios requieren para sus equipos de trabajo (2012)
Trazabilidad Metrológica
Validación de Métodos Fisicoquímicos
Tablas de Control en Laboratorio
Estadisticas Fundamentales Aplicadas al Análisis de laboratorio
Estuidos de Impacto y Aplicación del Sistema de Gerencia…
Vocabulario Internacional de Metrología (V IM)
Análisis de No Conformidades en Auditorias de la ISO 17025
Cálculo de la incertidumbre en Mediciones Fisicoquímicas
Estadística Avanzada Aplicada a los Análisis de Laboratorio
Programas de Comparación Interlaboratorio
Producción de Materiales de Referencia
Validación de Métodos Microbiológicos
Cálculo de la Incertidumbre Microbiológica
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Fuente: EDMIC-DANE (2012).
Sin embargo, en la actualidad el país no cuenta con una estrategia que permita
priorizar la oferta de servicios de capacitación por parte de los laboratorios públicos
nacionales. La oferta de programas de formación o asistencia técnica es insuficiente y no
existen programas a nivel de pregrado y posgrado que permitan avanzar en el desarrollo
de servicios de laboratorio más sofisticados. Estas situaciones se pueden explicar a partir
de cuatro fenómenos.
El primero de ellos corresponde a la falta de estructuración de programas de
capacitación para los laboratorios. De acuerdo con el Instituto Nacional de Metrología, en
Colombia la formación de expertos en metrología en los últimos 30 años se ha adelantado
a través de programas de cooperación y oportunidades de investigación en institutos
homólogos en diferentes países como Alemania, Corea del Sur, México, entre otros. Lo
anterior genera una dependencia en el apoyo de terceros para desarrollar el capital humano
necesario para un adecuado funcionamiento de los laboratorios.
Actualmente las entidades públicas con competencias de capacitación en materia de
laboratorios, buscan atender las necesidades en esta materia en función de los recursos
humanos y económicos disponibles. Esto lleva a que la oferta de capacitaciones se
encuentre concentrada en entidades como en el Instituto Nacional de Metrología, el cual no
logra satisfacer todas las necesidades de capacitación requeridas. Por ejemplo, en el caso
de la subred forense perteneciente de la Red Colombiana de Metrología y en los
laboratorios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) no encuentran
oferta de programas de entrenamiento y capacitación para el personal de laboratorios en
temas de control de productos en aduana.
Si bien, la limitada oferta de capacitación puede ser explicada en gran medida por la
falta de recursos, también se debe a la desarticulación entre entidades para que desarrollen
30
una oferta conjunta e integral de capacitación a actores públicos y privados, y así optimizar
el uso de sus recursos.
El segundo fenómeno corresponde a la falta de programas de pregrado, posgrado y
extensión en las universidades sobre los temas relacionados las necesidades de los
laboratorios (Colciencias 2016). Esta situación, además de incidir negativamente en los
procesos de demostración de competencias por parte de los laboratorios, afecta la
participación de estos en actividades de investigación. Apenas el 4,7 % de los laboratorios
participa en algún grupo de investigación, de los cuales el 9 % son internacionales y el 91
% nacionales (EDMIC - DANE, 2012).
La tercera situación que incide en la generación de brechas de cantidad y calidad de
capital humano en los laboratorios públicos es su esquema de vinculación. Debido a que
este no se ajusta a las necesidades de capacitación del personal de laboratorios ni de
participación en intercambios internacionales de conocimiento, que requieren
desplazamientos, participación en talleres y capacitaciones en institutos homólogos en
otros países, entre otros. La falta de entendimiento de las actividades que desarrollan estos
profesionales en ocasiones genera demoras administrativas y negación en la aprobación
de comisiones al exterior.
Adicionalmente, se evidencia alta rotación del personal en los laboratorios. Esto se
debe a la vinculación a través de contratos de prestación de servicios, bajos salarios y la
falta de capacitación que recibe el personal. En los laboratorios de salud pública, por
ejemplo, en promedio existen nueve contratistas por cada 4 funcionarios (Ministerio de
Salud y Protección Social 2014). Situación similar se presenta en el Instituto Nacional de
Metrología, donde más del 30 % del capital humano se encuentra vinculado bajo la
modalidad de contrato por prestación de servicios. Esto no es compatible con los
prolongados procesos de formación que se requieren para este personal, ni con los tiempos
para el desarrollo de proyectos de investigación en materia de innovación metrológica.
Finalmente, se encuentran problemas asociados a la vinculación de personal que no
cuenta con el perfil, la certificación de sus competencias técnicas o el nivel de preparación
adecuado31. Como se evidenció en la Encuesta de Demanda Metrológica en la Industria
Colombiana (EDMIC), en promedio los laboratorios tienen menos de una persona con
doctorado, maestría o especialización; dos en universitario; un tecnólogo, un técnico y dos
empíricos. El Gráfico 6Gráfico 6 desagrega el personal de laboratorios encuestados según
su perfil.
31
En algunos casos, se desconoce la normatividad relacionada con el ejercicio de las profesiones en
Colombia, como la Ley 53 de 1975 que reconoce la profesión de químico, reglamentada por el Decreto 2616 de
1982, toda vez que las actividades analíticas, ejecución de ensayos y análisis químicos están siendo efectuadas
por personas con formación diferente a lo estipulado en la norma. Igual sucede con el ejercicio de la profesión
de la biología (Ley 22 de 1984), química farmacéutica (Decreto 1945 de 1996), ingeniería química (Ley 18 de
1976), entre otras.
31
Gráfico 6. Porcentaje de ocupación según perfil del personal de los laboratorios
encuestados
Doctorado
Maestría
Especialización
Universitario
Tecnólogo
Técnico
Empírico
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Directivo Administrativo Analista Operario
Fuente: EDMIC – DANE (2012).
4.1.2. Inadecuado estado de la infraestructura física y equipamientos de los

laboratorios
El buen estado de la infraestructura física y el equipamiento técnico son factores
fundamentales para garantizar la atención oportuna, eficiente y eficaz a la demanda de
servicios por parte de los reguladores y el mercado. Respecto de los laboratorios públicos,
la insuficiencia de recursos no ha permitido que cuenten con la infraestructura física
suficiente y adecuada para el desarrollo de sus actividades. Las deficiencias en
infraestructura física y equipamientos, se explica a partir de tres causas.
En primera instancia, se encuentra que las edificaciones en las que funcionan los
laboratorios muchas veces no corresponden a las exigencias técnicas de las buenas
prácticas de laboratorio, bioseguridad y sismo resistencia. Tal es el caso de los laboratorios
del Instituto Nacional de Salud, del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos32 y del Instituto Nacional de Metrología. En general, la falta de espacios
adecuados para el funcionamiento de los laboratorios incide negativamente en sus
procesos de aseguramiento metrológico y acreditación.
En segunda instancia, la falta de una estrategia de información e incentivos para el
uso de fuentes o esquemas alternativos de financiación para el mejoramiento de
infraestructura y equipamiento, tales como el Sistema General de Regalías, asociaciones
público-privadas, líneas de redescuentos o cofinanciación, entre otros. Esto se evidencia
en la ausencia de proyectos desarrollados a través de asociaciones público – privado,
32
En el caso del Instituto Nacional de Salud e Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos,
la estructura del edificio en algunas zonas presenta un agrietamiento severo. Así mismo, sus áreas son
insuficientes, como lo evidencia la ausencia del área y condiciones de Bioseguridad Nivel 3 (BSL 3). Esta misma
situación se presenta en los laboratorios de salud pública, donde solo 6 de 33 cumplen con todas las secciones
para el cumplimiento de la vigilancia en salud pública y sanidad (Ministerio de Salud y Protección Social, 2014).
32
ausencia de líneas de redescuento o cofinanciación y a que ningún proyecto para mejorar
los laboratorios de salud pública se ha financiado con el Sistema General de Regalías.
Como tercera causa están las limitaciones asociadas a la asignación de recursos para
la implementación de planes de aseguramiento metrológico que garanticen una correcta
calibración, renovación, actualización y dotación de equipos para la prestación de servicios
en los laboratorios. Un estudio adelantado por Colciencias en el año 2016 evidenció que,
de 660 equipos robustos33 de 78 universidades colombianas, el 19 % fueron adquiridos
hace más de diez años y el 28 % entre cinco y diez años (Colciencias 2016). La anterior
indica que pueden estar en riesgo de obsolescencia y afectar los resultados de las
mediciones.
4.1.3. Dificultades en la demostración de la capacidad técnica de los laboratorios

De acuerdo con los resultados reportados en el proyecto de Asistencia Técnica al
Comercio en Colombia (ATCC) y la Encuesta de Demanda Metrológica en la Industria
Colombiana (EDMIC), no todos los laboratorios en el país cumplen con las normas técnicas
internacionales necesarias para demostrar sus capacidades técnicas, como es el caso de
los requisitos definidos por las normas internacionales ISO/IEC 17025 de 2005 e ISO 15189
de 2009, que son indispensables para la aceptación de resultados a nivel mundial.
En el marco del proyecto de Asistencia Técnica al Comercio en Colombia (ATCC) se
adelantó una encuesta a 1.400 laboratorios de entidades públicas, academia y privados,
para identificar aquellos que se podrían desempeñar como laboratorios designados. Estos
laboratorios se clasificaron según sus competencias técnicas en un rango entre A y D34, en
donde este último corresponde a los mejores resultados alcanzados por los laboratorios
participantes. Como se observa en el Gráfico 7Gráfico 7, solo el 3,43 % obtuvo la
calificación D. Esto quiere decir que tan solo 12 laboratorios de los 350 que respondieron
la encuesta podrían desempeñarse como laboratorios designados. El 71,14 % se
encuentran concentrados en las menores categorías de evaluación (A- a B-).
Gráfico 7. Categorías por nivel de aseguramiento metrológico
33
Se incluyeron equipos cuyo valor de reposición superara los US 20.000 y que estuvieran dedicados, por lo
menos parcialmente, a investigación.
34
La calificación se hizo de acuerdo con el grado de cumplimiento metrológico en dos aspectos: requisitos
básicos para la realización de un proceso de medición y demostraciones de la confiabilidad de un proceso de
medición. En el primero se evaluaron la calibración, uso de Materiales de Referencia Certificados, patrones
trazables al Sistema Internacional de Unidades, entre otros. En el segundo se tomaron en cuenta el desempeño
metrológico como es su participación en Pruebas de comparación interlaboratorio y su desempeño, cálculo de
incertidumbre, validación de métodos e implementación de ISO/IEC 17025.
33
35%
30%
30%
24%
25%
20% 17%
15%
11%
10% 9%
6%
5% 3%
0%
A- A+ B- B+ C- C+ D
Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2011).
De acuerdo con lo anterior, los laboratorios que podrían desempeñarse como de

referencia metrológica son solo los que corresponden a la categoría D. Así mismo, se
evidenció que aquellos ubicados en las regiones apartadas presentan condiciones
precarias al no contar con adecuada infraestructura que asegure la confiabilidad de sus
mediciones. Finalmente, el estudio indicó una alta concentración de los laboratorios en
algunas ciudades principales como Bogotá y Medellín. Estos resultados permiten identificar
al menos seis causas que inciden en las dificultades para que los laboratorios puedan
demostrar sus capacidades técnicas y metrológicas.
Causa 1: Dificultades del Instituto Nacional de Metrología para ofrecer los servicios
metrológicos demandados en el país de manera oportuna. Es importante resaltar que esta
institución al ser líder para la diseminación de la metrología química y física en el país debe
reforzarse y consolidarse para que las mediciones de los demás laboratorios sean
aceptadas en diferentes países.
Entre los principales obstáculos para que el Instituto Nacional de Metrología pueda
garantizar servicios metrológicos oportunos está el bajo nivel de investigación, reflejado en
que solo el 5 % de su presupuesto de inversión es destinado a esta actividad y, el restante,
para el pago de personal, operación y construcción de la entidad. Así mismo, el presupuesto
destinado a esta institución es bajo en comparación con el de otros países de la región,
como se puede evidenciar en el Gráfico 8Gráfico 8.
34
Gráfico 8. Asignación presupuestal y capital humano de Institutos de Metrología
1000 400
900 350
800 188
300
Millones de USD (2017)

700
600 250
292
Personas
500 200
400 150
700 72
300
100
200 434 1
323 50
100 149
0 0
INMETRO KRISS CENAM INM
(Brasil) (Corea del Sur) (México) (Colombia)
Personal sin doctorado Personal con doctorado Presupuesto
Fuente: KRISS (2017), CENAM (2015), INM (2018), INMETRO (2011)
En igual sentido, se encuentra que la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de

Metrología no es adecuada para el cumplimiento de sus funciones, pues limita las
posibilidades de remuneración a los empleados que tienen una formación en niveles de
maestría o doctorado (Programa de Transformación Productiva 2013). Además, dificulta la
participación de sus empleados en ejercicios internacionales; por ejemplo, durante el 2017
este instituto solo pudo participar en cuatro foros ante el Comité Internacional de Pesos y
Medidas de siete programados.
Finalmente, existen debilidades en el capital de trabajo del Instituto Nacional de
Metrología como se evidencia en que solo hay una persona con doctorado, cifra muy inferior
respecto otros países de la región (Ver Gráfico 8). En igual sentido, se evidencian
deficiencias en la infraestructura física y equipamiento de este instituto. Un ejemplo de ello
se presenta en el servicio de hora legal35, el cual cuenta con un canal segmentado con
capacidad de tan solo tres mil conexiones de usuarios externos por segundo, lo cual puede
perjudicar la continuidad de la prestación del servicio. Tampoco se cuentan con un patrón
de respaldo de esta magnitud, ni con los equipos necesarios para monitorear la presencia
de intermitencias en la sincronización.
Causa 2: Baja participación de los laboratorios en Programas de comparación
interlaboratorio y en ensayos de aptitud, los cuales permiten realizar comparaciones de
resultados de ensayos hechos por varios laboratorios que analizan una misma muestra. Si
los resultados se desvían de un rango tolerable, la confiabilidad del laboratorio es
cuestionable y se deben tomarse acciones correctivas (Sanetra y Marbán 2001). De
acuerdo con la Encuesta de Demanda Metrológica en la Industria Colombiana (EDMIC),
35
De acuerdo con lo establecido en el numeral 14 del artículo 6 del Decreto número 4175 de 2011, el Instituto
Nacional de Metrología es la entidad responsable de mantener, coordinar y difundir la hora legal en Colombia.
35
menos de 1 % del total de laboratorios participaban en Programas de comparación
interlaboratorio, y de estos, el 74 % lo hacía en programas nacionales y tan solo el 26 % en
internacionales.
Causa 3: Bajo uso y producción de Materiales de Referencia Certificados (MRC). Esta
situación genera dificultades para demostrar la exactitud de resultados de ensayos, pruebas
analíticas, así como garantizar la trazabilidad de mediciones y reproducibilidad de
resultados. La encuesta EDMIC (2012) mostró que solo el 30 % de los laboratorios usaban
estos materiales en el área de química, y el 40 % manifestaron que su bajo uso se debe a
las dificultades de acceso y disponibilidad en el territorio nacional.
Respecto a la producción nacional de estos materiales de referencia, actualmente el
Instituto Nacional de Metrología es la única institución36 que los ofrece. A pesar de sus
esfuerzos, esta oferta es insuficiente para atender sectores como alimentos,
biocombustibles, ingredientes naturales, medicina, entre otros. Además, es baja en
comparación con la de otros países de la región, como se evidencia en el Gráfico 9Gráfico
9.
Gráfico 9. Oferta de materiales de referencia certificados (MRC) por parte de los

Institutos Nacionales de Metrología en países de la región
Brasil
Inmetro 55
Colombia México
Cenam 49
INM 20
Perú
Inacal 13
0 10 20 30 40 50 60
Número de MRC
Fuente: INACAL, INM, CENAM, INMETRO (2018).
Ante la baja oferta nacional es necesario para algunos empresarios importar estos
materiales de referencia. Durante el proceso de importación, puede presentarse mal
manejo, situación que pone en riesgo no solo la trazabilidad del producto, sino también la
salud del personal que adelanta este proceso. A lo anterior se suma la aplicación de un
36
Según la guía ISO 034 de 2009. Requerimientos generales para la competencia de los productores de
materiales de referencia.
36
régimen aduanero que desconoce las condiciones técnicas de estos materiales, por lo que
debería tener un tratamiento diferenciado, tanto en aspectos técnicos como administrativos.
Causa 4: Escasa implementación de las normas ISO/IEC 17025 de 2005 e ISO 15189
de 2009. El cumplimiento de estas normas es fundamental para reconocer la idoneidad de
los laboratorios. De acuerdo con los resultados de la encuesta EDMIC 2012, en la primera
fase solo el 9,9 % de los laboratorios implementaban la norma, en la segunda etapa esta
se redujo a menos del 2 %.
En la actualidad, el país cuenta con 4 laboratorios con alcances acreditados37 en la
norma internacional ISO/IEC 15189 de 2009 ante el Organismo Nacional de Acreditación
de Colombia (ONAC). Así mismo, 352 con métodos de ensayo o calibración acreditados
bajo la norma internacional ISO/IEC 17025 de 2005, de los cuales 218 son de ensayo y 134
de calibración38. Respecto a la última norma internacional, estos resultados son muy
inferiores en comparación a otros países de la región como se evidencia en el Gráfico
10Gráfico 10.
Gráfico 10. Laboratorios con ensayos y calibraciones acreditados bajo la norma

ISO/IEC 17025 de 2005 en países de la región
BRASIL 1.347
MÉXICO 1.230
CHILE 1.018
COLOMBIA* 352
ARGENTINA 175
0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400
Número de laboratorios
Fuente: ONUDI, EMA, INMETRO, INN, ONAC, OAA, (2017).
En igual sentido, al analizar los laboratorios públicos, son muy pocos los ensayos
acreditados bajo la ISO/IEC 17025 de 2005. Esto puede generar dificultades técnicas a la
hora de realizar comparaciones de resultados y análisis reportados. En la Tabla 3Tabla 3
37
La acreditación no se da a un laboratorio en general, sino a la tarea específica o método (alcance) como lo
es un ensayo o calibración.
38 Fecha de consulta en sitio web de ONAC: 29 de enero de 2018.
37
se presenta el listado de laboratorios públicos que cuentan con ensayos acreditados por el
Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC).
Tabla 3. Listado de laboratorios públicos con ensayos acreditados
Laboratorio Áreas acreditadas
Policía Nacional – Dirección

Textiles y confecciones
Administrativa y Financiera
Análisis de video, audio y computadores; balística y armas de

Policía Nacional - Dirección de fuego, examen de documentos y manuscritos, forense, huellas
Investigación Criminal Interpol dactilares, petróleo, carbón y sus derivados, sustancias
controladas
Ejército Nacional - Batallón de Caucho, cuero, metales y productos elaborados, plásticos

mantenimiento "José María Rosillo" (productos), textiles y fibras
ADN, balística y armas de fuego, cabello, sangre, fluidos y tejidos

Fiscalía General de la Nación
corporales, Rastros de evidencias, sustancias controladas
Diagnóstico veterinario (enfermedades exóticas, prevalentes y de

control oficial), control de insumos veterinarios, detección de
Instituto Colombiano Agropecuario
Salmonella en abonos orgánicos y calibración de micropipetas
(LASIM).
Instituto Nacional de Medicina Legal y Toxicología, estupefacientes, evidencia traza, biología, genética,
Ciencias Forenses balística y calibración
Determinación de anticuerpos anti-sarampión y antirubeola IgG

por ELISA; determinación de la presentación de virus
Instituto Nacional de Salud
pollo/enterovirus por aislamiento viral en líneas celulares RD y
L20B; determinación de pH; determinación de conductividad.
Análisis de bebidas y alimentos, cosméticos,

Instituto Nacional de Vigilancia de drogas/medicamentos, tecnología médica (incluye dispositivos
Medicamentos y Alimentos médicos), organismos genéticamente modificados y productos
biológicos
Secretaría de Salud Pública

Departamental - Departamento del Valle Agua tratada y alimentos
del Cauca
Secretaría Distrital de Salud de Bogotá –

Dirección de epidemiología, análisis y
Agua, alimentos y bebidas, sal y sangre seca en papel de filtro
gestión de políticas de salud colectiva –
Laboratorio de Salud Pública
Fuente: DNP, con datos de ONAC a 25 de julio de 2017.
Al tomar la tabla anterior como referente del estado de acreditación de laboratorios

públicos es posible evidenciar que algunos como los del IDEAM, el Servicio Geológico
38
Colombiano (SGC), y la DIAN, aún no cuentan con sus ensayos acreditados bajo la norma
internacional ISO/IEC 17025 de 2005 o ISO 15189 de 2009.
La dificultad para acreditar alcances en laboratorios se presenta por la ausencia de
instrumentos que apoyen la financiación de este procedimiento (Colciencias 2016). A lo
anterior se suma el desconocimiento de la importancia de la acreditación.
Causa 5: Baja publicación de Capacidades de Medición y Calibración (CMC). Su
reconocimiento internacional es fundamental para que otras economías validen las
facultades de medición y calibración de un país y con ello se facilite el ingreso a mercados
externos de los bienes producidos en el territorio nacional.
A la fecha, el Instituto Nacional de Metrología ha alcanzado el reconocimiento
internacional de 55 de estas capacidades (CMC): 36 en temperatura, 11 en frecuencia, 3
en conductividad electrolítica, 2 en intervalo de tiempo, 1 en humedad, 1 en densidad y 1
en pH (BIPM 2017). Al analizar la situación del país respecto a la región, se evidencia un
atraso en su publicación, como se presenta en el Gráfico 11Gráfico 13.
Gráfico 1113. Capacidades de calibración y medición (CMC) reconocidas

internacionalmente en países de la región
Número de CMC
México 726
Brasil 526
Argentina 285
Uruguay 210
Cuba 113
Perú 106
Chile 70
Costa Rica 67
Colombia 56
Panamá 34
Paraguay 24
Ecuador 20
Bolivia 2
0 100 200 300 400 500 600 700 800
Fuente: BIPM (2017).
En áreas como electricidad, magnetismo, ionización, radiación, fotometría,

radiometría y longitud, el país no tiene registradas Capacidades de Medición y Calibración
39
ante la Oficina Internacional de Pesas y Medidas. Esto genera dificultades técnicas para
avanzar en el desarrollo de nuevas y mejores técnicas de medición, apoyar el desarrollo de
procesos de innovación, así como ampliar el portafolio de servicios metrológicos a nivel
nacional.
Causa 6: Ausencia de criterios para priorizar la producción de Materiales de
Referencia Certificados (MRC) y la publicación de Capacidades de Medición y Calibración
(CMC). Esto es fundamental para asignar los recursos de manera eficiente, además de su
desarrollo depende la generación de otros servicios y actividades necesarios para
garantizar mediciones con reconocimiento internacional.
4.2. Bajo desarrollo del mercado de servicios de laboratorio

El desarrollo y diversificación del aparato productivo nacional y la necesidad de
acceder a mercados internacionales, requiere la identificación de aquellos problemas que
impiden generar nuevos y mejores servicios de laboratorios para satisfacer la creciente
demanda de capacidades de medición internacionalmente aceptables. En este sentido, se
presentarán en esta sección un análisis de los tres obstáculos para desarrollar el mercado
de servicios de laboratorios en Colombia, estos son: falta de incentivos e información,
insuficiente cobertura y bajo nivel de consolidación de esquemas de trabajo en red.
4.2.1. Falta de incentivos e información para desarrollar el mercado de servicios de

laboratorio
La implementación de certificaciones de calidad incide positivamente en la
productividad de las empresas y permite diferenciar la oferta de bienes y servicios en el
mercado (Morelos et al 2012). De acuerdo con la Encuesta de Desarrollo e Innovación
Tecnológica Industria Manufacturera (EDIT) del 9,6 % de empresas que manifestaron
contar con alguna certificación de calidad (proceso o producto), la mayoría reconocieron la
importancia de las certificaciones para la productividad, la innovación y el acceso a
mercados. Lo anterior se puede observar en el Gráfico 12Gráfico 14, donde más del 85%
de las empresas otorgaron una importancia alta y media a las certificaciones de calidad
para la productividad, 73% para la generación de ideas para innovar y 65% para el acceso
a mercados internacionales (DANE 2015).
40
Gráfico 1214. Importancia de las certificaciones para la productividad, la innovación
y el acceso a mercados internacionales, 2013-2014
Importancia para la productividad 363 360 127
Importancia para la generación de ideas

224 393 233
para innovar
Importancia para el acceso a mercados

324 236 290
internacionales
Alta Media Nula 0 200 400 600 800 1.000

Número de empresas
Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial – DNP a partir de DANE – EDIT VII (2013-2014).
Sin embargo, se evidencia una tendencia al menor uso de certificaciones en los

últimos seis años (Gráfico 13Gráfico 15). El número de empresas que hacían uso de algún
tipo de certificación pasó de representar el 24,4 % del total de las empresas que
respondieron la encuesta en el periodo 2007-2008 a menos del 10 % en el periodo 2013-
2014.
Gráfico 1315. Empresas con algún tipo de certificación de calidad según EDIT, 2005
- 2014
2.000 1.873 30%

Porcentaje de empresas
1.542
Número de empresas
1.600 24,4%
1.125 20%
1.200 17,8%
933 15,3% 850
800 12,3%
9,6% 10%
400
0 0%
EDIT III (2005 - 2006) EDIT IV (2007 - 2008) EDIT V (2009 - 2010) EDIT VI (2011 - 2012) EDIT VII (2013 -
2014)
Total empresas con algún tipo de certificación de calidad

Participación respecto del total de empresas que respondieron la encuesta
Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial – DNP a partir de DANE – EDIT.
De acuerdo con la información anterior, y asumiendo que la demanda de

certificaciones de calidad puede considerarse como un indicador indirecto del uso de
41
servicios que ofrecen los laboratorios39, se puede inferir que el país tiene una baja demanda
de estos dos tipos de servicios (certificación y laboratorio). Esta situación es generada por
cuatro fenómenos.
El primero de ellos es la falta de incentivos para el desarrollo de servicios de
laboratorios. Esta situación corresponde a una falla típica de coordinación, donde la oferta
de servicios de laboratorios no encuentra suficiente demanda para aumentar y desarrollar
nuevas áreas de servicio, así mismo la demanda de estos servicios no encuentra la oferta
para atender las necesidades de la industria.
Esta situación se explica por el bajo nivel de desarrollo del mercado nacional. Según
el Documento CONPES 3866, aprobado en el 201640, el país presenta concentración de la
producción de bienes con baja sofisticación de los productos exportados y de la cantidad
de empresas exportadoras. Esto implica que solo un reducido número de empresas que
exportan cumplen exigencias de calidad tanto obligatorias como voluntarias superiores a
las de mercado nacional.
Un segundo fenómeno es la falta de información de servicios de los laboratorios para
identificar los proveedores, características y ubicación. De acuerdo con la Encuesta de
Opinión Empresarial41, el 55 % de las empresas consultadas que declararon haber
encontrado algún obstáculo para el aseguramiento de la calidad de sus productos,
señalaron como el más recurrente la identificación de laboratorios o evaluadores de la
conformidad (Castro, y otros 2013). No obstante, frente a esta problemática se deben
destacar los esfuerzos en el desarrollo de registros de laboratorios como el liderado por el
Ministerio de Salud y Protección Social.
La falta de información sobre proveedores de servicios de laboratorios también afecta
el desarrollo de actividades por parte de entidades públicas. A manera de ejemplo, se puede
citar el desconocimiento en el sector ambiente sobre la oferta de laboratorios de calibración
de caudalímetros para aguas no tratadas, entre otros. Igual sucede en el sector defensa
donde no se cuenta con información sobre proveedores de servicios de calibración para
pruebas no destructivas, limitando la confiabilidad de las mediciones y oferta de servicios
de la industria aeronáutica colombiana.
39
La demanda de certificaciones se considera como un indicador indirecto del uso de servicios de laboratorio
porque estos últimos son fundamentales para la certificación de los productos y procesos. Por tanto, a mayor
demanda de certificaciones de producto, se esperaría un incremento en la demanda de servicios de laboratorio.
40
De acuerdo con este documento, durante el periodo 2010-2014 solo el 2 % de las empresas registradas en
Colombia realizaron exportaciones (DNP, 2016). Disponible en
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3866.pdf
41
La encuesta se aplicó a 306 empresas del sector industrial con el fin de recoger su percepción respecto a
algunas actividades del Sistema nacional de la calidad.
42
Así mismo, de acuerdo a información del Organismo Nacional de Acreditación, el 53%
de los laboratorios de calibración acreditados en el país obtienen su trazabilidad de
institutos de metrología extranjeros.
Es importante tener en cuenta que existen múltiples sistemas sectoriales con
información sobre laboratorios de ensayo y calibración, los cuales deben articularse.
Ejemplos de estos sistemas son: (i) el Programa Interlaboratorio de Control de Calidad del
Agua Potable (PICCAP)42; (ii) el Registro Único de Laboratorios (RUL)43; (iii) el Registro
Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS)44; (iv) la Metrored45; y (v) el registro
de laboratorios acreditados del Organismo Nacional de Acreditación Colombiano, entre
otros.
Un tercer fenómeno corresponde a la ausencia de una cultura de calidad tanto en
consumidores como empresarios. La falta de comprensión de la importancia de las
certificaciones en los procesos productivos lleva a que la industria no busque incrementar
sus niveles de calidad, por encima de los mínimos exigidos por los reguladores. En el caso
de las empresas, la adquisición de servicios de calibración muchas veces obedece a
criterios definidos por el precio del servicio y no necesariamente por su confiabilidad. De
manera similar ocurre con los consumidores, quienes no necesariamente tienen la calidad
del producto como criterio de compra.
Finalmente, existe debilidad en los procesos de inspección, vigilancia y control para
el cumplimento de requisitos definidos para los productos que circulen en la economía. En
este caso, por ejemplo, la DIAN en su calidad de autoridad aduanera no cuenta con la
capacidad suficiente para evaluar el cumplimiento de requisitos a los productos importados.
4.2.2. Insuficiente cobertura de los servicios de laboratorio

Otro problema asociado al bajo nivel de desarrollo del mercado de servicios de
laboratorio es su escasa cobertura geográfica. Esta situación se deriva de dos
circunstancias. La primera de ellas corresponde a la concentración geográfica de los
42
Programa del Instituto Nacional de Salud en el que los laboratorios que realicen análisis de agua para
consumo humano deben registrarse para someterse a una evaluación de desempeño. Disponible en:
http://simposiovirologia.ins.gov.co/tramites-y-servicios/programas-de-calidad/Paginas/control-de-calidad-de-
aguas-potables-piccap.aspx
43
Es un registro que permite censar los laboratorios que pertenecen a la Red Nacional de Laboratorios,
especificando los exámenes de interés en salud pública y exámenes de vigilancia y control sanitario. Coordinado
por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Instituto Nacional de Salud y el Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos. Disponible en:
https://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicaciones/Presentaci%C3%B3n%20Est%C3%A1ndar
es%20de%20Calidad%20en%20Salud%20P%C3%BAblica.pdf
44 Es la base de datos de las entidades departamentales y distritales de salud, en la cual se efectúa el registro
de los Prestadores de Servicios de Salud que se encuentren habilitados. Consolidada por el Ministerio de Salud
y Protección Social. Disponible en: https://www.minsalud.gov.co/Lists/FAQ/DispForm.aspx?ID=940
45
Es el aplicativo de la Red Colombiana de Metrología para el registro y búsqueda de laboratorios, entre otros.
Disponible en: http://www.metrored.gov.co/
43
servicios, y la segunda a problemas regulatorios, que se abordarán en la sección Problemas
de articulación y regulación4.3 (problemas de articulación y regulación).
En cuanto a la primera circunstancia, se evidencia una concentración de los servicios
de laboratorio en las grandes ciudades. A manera de ejemplo, las empresas del sector
hortofrutícola manifestaron la ausencia de laboratorios para hacer las mediciones de los
parámetros que determinan la composición de los alimentos en las regiones productoras.
Así mismo, las firmas del sector de chocolatería y confitería evidenciaron que los
laboratorios de calibración acreditados se concentran en zonas alejadas de las regiones
productoras (Programa de Transformación productiva 2017).
En línea con lo anterior, en el sector energético se encontró que la mayor
concentración de laboratorios de pruebas y ensayos se encuentra en las ciudades de
Bogotá y Medellín (UPME 2015). La situación anterior también se presenta en la verificación
del cumplimiento de requerimientos fitosanitarios que debe adelantar el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA) de las mercancías que llegan a los pasos de frontera, las
cuales en muchos casos deben ser trasladadas a Bogotá para su análisis.
En síntesis, la concentración geográfica de servicios de laboratorios genera
sobrecostos y afecta la garantía de derechos como la salud, la adecuada protección al
medio ambiente, y resta competitividad a las empresas. En este contexto, ciudadanos y
empresarios deben asumir, entre otros, costos de transporte y tiempo de desplazamiento
para buscar en las grandes ciudades la oferta de servicios que se requiere.
4.2.3. Bajo nivel de consolidación de esquemas de trabajo en red

El trabajo en red es de vital importancia para el desarrollo de los servicios laboratorios.
Este trabajo favorece ejercicios de comparabilidad de mediciones y procedimientos, la
identificación de necesidades, diseminación del conocimiento, de productos y servicios que
requieren los laboratorios públicos y privados. Además, permite generar sinergias entre
diferentes actores (INM 2016) y evitar la duplicidad de infraestructura.
De igual manera es un elemento fundamental para la atención de catástrofes,
emergencias y contingencias (Shult 2010). Gracias al desarrollo de redes es posible
coordinar diferentes laboratorios para atender ensayos en situaciones límite, por ejemplo,
cuando se desbordan las capacidades de respuesta en una región determinada.
En el caso colombiano se han adelantado esfuerzos para desarrollar el trabajo en red
para los laboratorios. Dos de los esfuerzos más notorios en este campo corresponden a la
Red Nacional de Laboratorios para el sector salud y sanitario, y la Red Colombiana de
Metrología, cada uno de ellos con objetivos y alcances diferentes. Sin embargo, es
necesario adelantar acciones que permitan una óptima coordinación entre laboratorios y
superar cinco debilidades identificadas.
En primera instancia, las diferentes redes de laboratorios que existen en el país
responden a criterios propios de las competencias de la entidad que las coordina, sin
44
lineamientos para garantizar la coordinación entre redes de diferentes sectores. Este
problema de articulación se repite al interior de algunas de las redes, como es el caso de la
Red Colombiana de Metrología, en donde sus actores consideran, respecto del
funcionamiento de la misma, que “Se observan esfuerzos aislados”, “No todas las
instituciones están comprometidas” y “el trabajo de esta Subred ha sido muy limitado y no
se ha constituido en una herramienta que permita fortalecer la gestión metrológica del
sector” (SubRed Forense 2016).
A lo anterior se suma que los esquemas de trabajo en red no se encuentran
consolidados. Es necesario trabajar en la definición de: (i) requisitos claros para la creación
de nuevas redes; (ii) criterios de coordinación; (iii) mecanismos de difusión de información;
y (iv) puntos de contacto tanto para laboratorios públicos como privados.
En segunda instancia, aparecen dificultades asociadas a la administración de las
redes de laboratorios. En primer lugar, las ocupaciones para el cumplimiento de las
funciones de los actores de las redes les impiden contar con disponibilidad de tiempo
suficiente para reunirse, lo cual se ve reforzado por la ausencia de un mecanismo que
permita formalizar el vínculo de las instituciones con la Red Colombiana de Metrología. En
segundo lugar, se evidencia falta de recursos económicos y financieros tanto para el
proceso de construcción de las subredes como para su sostenibilidad (Subred Academia
2014).
Como tercer aspecto, no existe una cultura del trabajo en red lo cual limita la
posibilidad de compartir mejores prácticas y experiencias que favorezcan el mejoramiento
continuo de los participantes. Esto se debe, en principio, a la baja concientización sobre la
importancia de la metrología en el aseguramiento de la calidad de otras actividades como
la investigación, la formación y los servicios, y a la ausencia de resultados derivados del
trabajo en red (Subred Academia 2014).
En cuarta medida, se evidencia un problema de comunicación entre las instituciones
y la Red Colombiana de Metrología. Esto se debe a la baja claridad de la información sobre
la manera en que opera la red y sus subredes, así como en la falta de canales de
comunicación efectivos entre las instituciones que conforman la red y la entidad que las
coordina (Subred Academia 2014).
4.3. Problemas de articulación y regulación

Un último conjunto de problemas que han obstaculizado el adecuado desarrollo de
las capacidades de medición en Colombia son la baja coordinación en las entidades que
definen las reglas, y la falta de claridad y coherencia del ámbito normativo aplicable a los
laboratorios.
4.3.1. Problemas de articulación y ausencia de claridad en el marco regulatorio

aplicable a los laboratorios
45
Dos aspectos afectan el desarrollo de la oferta de servicios y la demostración de
capacidades técnicas de los laboratorios: i) entidades encargadas de los procesos de
acreditación que no tienen reconocimiento internacional; y ii) ausencia de criterios técnicos
claros para la definición de competencias de laboratorios de referencia nacional.
En el primer caso, la competencia de acreditación de laboratorios ha sido asignada a
varias entidades y no todas ellas cuentan con reconocimiento ante foros internacionales de
acreditación. Actualmente se encuentran cuatro entidades: Organismo Nacional de
Acreditación Colombiano (ONAC), Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales (IDEAM), Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses e Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA), que tienen competencias de acreditación asignadas. Sin
embargo, solo el ONAC cuenta con este reconocimiento internacional. A diciembre de 2016,
el IDEAM, sin reconocimiento internacional, reportó 200 laboratorios acreditados en
parámetros ambientales.
La situación descrita puede generar sobre costos para la prestación de servicios por
parte de laboratorios privados. Lo anterior es ocasionado porque, en algunos casos, los
laboratorios deben adelantar un proceso de acreditación ante la entidad que cuenta con el
reconocimiento internacional y otro ante la autoridad que tenga la potestad de acreditar un
alcance exigido localmente.
El segundo problema corresponde a la falta de desarrollo y claridad del marco jurídico
aplicable al funcionamiento de los laboratorios de referencia, por ejemplo, para los sectores
de ambiente, sanidad agropecuaria y salud pública. En los casos mencionados no se
evidencia unidad de criterio respecto del tratamiento que debe darse a aspectos como las
características, procedimientos, el tipo de requerimientos técnicos, físicos, humanos,
competencias, alcance y obligaciones derivadas de su reconocimiento como laboratorios
de referencia.
Frente a esta materia uno de los primeros avances corresponde a la publicación por
parte del Instituto Nacional de Metrología para comentarios de un borrador de resolución
para la designación de laboratorios en el país en el primer semestre de 2017.
4.3.2. Debilidades en la definición de requisitos de evaluación de la conformidad en

reglamentos técnicos
El país ha venido mejorando sus capacidades técnicas y el marco normativo que
define el proceso de expedición de reglamentos técnicos. Muestra de lo anterior es la
incorporación de prácticas de mejora normativa en el Decreto 1595 de 2015 y la acción
definida en el Documento CONPES 3866 para crear una unidad de reglamentación técnica,
que permitiera corregir los problemas de articulación en la expedición de estos instrumentos
normativos. Sin embargo, se identificaron dos problemas que inciden en la calidad de los
reglamentos técnicos.
46
En primer lugar, en la elaboración del Análisis de Impacto Normativo (AIN) para
reglamentos técnicos no se contempla necesariamente un estudio costo-beneficio
relacionado con los servicios de laboratorios (DNP 2015). Lo anterior genera problemas en
la certificación de cumplimiento de esos reglamentos técnicos y en la vigilancia de estos,
pues al no contemplar para su expedición un estudio de oferta de laboratorios,
posteriormente se evidencia que no existen organismos para verificar su cumplimiento. Un
ejemplo de esta situación es la ausencia de laboratorios de ensayo acreditados para
demostrar la conformidad de los reglamentos técnicos de equipos de conversión a gas
natural vehicular y de cinturones de seguridad (ONUDI 2017).
En segunda instancia, los reguladores están restringiendo la aceptación de servicios
de evaluación de la conformidad de los reglamentos técnicos, es decir, la verificación de las
características de los bienes y servicios producidos, solamente a las entidades acreditadas
por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC). Si bien los organismos
que hacen esta tarea deben estar acreditados ante el ONAC, según el Decreto 1595 de
2015, también es posible hacer uso de organismos acreditados por instituciones diferentes
al ONAC pero que cuenten con acuerdo de reconocimiento internacional. De esta manera,
se amplía la oferta de servicios, incluso a los laboratorios, para evaluar la conformidad de
acuerdo con los reglamentos.
5. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA
5.1. Objetivo general

Definir lineamientos de política para mejorar las capacidades de medición de los
laboratorios tanto públicos como privados fortaleciendo su marco institucional, capacidades
técnicas y desarrollo de mercado, como herramienta para mejorar tanto la competitividad e
internacionalización de los sectores productivos como la protección al consumidor, salud y
medio ambiente.
5.2. Objetivos específicos

OE 1. Mejorar las capacidades técnicas de los laboratorios.
OE 2. Establecer incentivos que permitan consolidar el mercado de servicios de
laboratorios, apropiar la cultura de la calidad y fomentar el trabajo en red.
OE 3. Promover la articulación de las entidades regulatorias e implementar mejores
prácticas de reglamentación técnica aplicables a los laboratorios.
5.3. Plan de acción
5.3.1. Mejorar las capacidades técnicas de los laboratorios
Línea de acción 1. Desarrollar el capital humano pertinente para los laboratorios
47
El talento humano es uno de los factores determinantes de la competencia técnica de
los laboratorios. El desarrollo del recurso humano de los laboratorios permitirá demostrar
sus competencias técnicas. A continuación, se enuncian estrategias y acciones
encaminadas a generar y fortalecer las competencias requeridas del personal de
laboratorios.
Primero, el Ministerio del Trabajo con el apoyo del Instituto Nacional de Metrología
realizará, durante el primer semestre del año 2019, la identificación y medición de las
brechas de capital humano para los laboratorios del país, lo cual se constituirá en insumo
para que, posteriormente, se diseñen las cualificaciones que facilitarán la estructuración y
oferta de programas por parte de las Instituciones de Educación Superior.
Así mismo, respecto a la educación no formal, el Instituto Nacional de Metrología, en
coordinación con el Instituto Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales, el Servicio Geológico Colombiano, el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y otras entidades que el Instituto Nacional de Metrología considere conveniente
invitar, diseñará e implementará un programa de capacitación de personal y transferencia
de conocimiento, con el fin de articular su oferta en temas estratégicos para los laboratorios.
Para ello, el Instituto Nacional de Metrología diseñará una metodología de
identificación de requerimientos de capital humano que: (i) facilite el trabajo articulado entre
los diferentes laboratorios; (ii) permita definir competencias, necesidades y requerimientos
para tener en cuenta en el diseño y puesta en marcha de este programa; y (iii) realice la
oferta adecuada de las necesidades identificadas según la competencia de cada institución.
Esta acción se realizará durante un horizonte temporal de cinco años, entre el 2019 y 2023,
y la propuesta de capacitación se presentará en la primera sesión de la Comisión
Intersectorial de la Calidad en el segundo semestre de 2019.
Finalmente, el Departamento Administrativo de la Función Pública, en coordinación
con el Instituto Nacional de Metrología, el Instituto Nacional de Salud, el Instituto Nacional
de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano Agropecuario, el
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, el Servicio Geológico
Colombiano, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, realizará un diagnóstico de la situación del capital
humano de esas entidades que incluya una propuesta de estrategia organizacional para su
desarrollo y fortalecimiento. Esta acción se ejecutará durante el año 2019.
Línea de acción 2. Mejoramiento de la infraestructura física de los laboratorios

El país requiere contar en el largo plazo con la infraestructura física y el equipamiento
de laboratorios adecuados para permitir la aceptabilidad internacional de sus mediciones y
el avance de la investigación. A continuación, se enuncian estrategias y acciones que
permiten el desarrollo y establecimiento de la infraestructura de laboratorios en el país.
48
Para conocer y caracterizar la demanda de ensayos y calibraciones del país, el
Instituto Nacional de Metrología con el apoyo del Ministerio de Salud y Protección Social, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Transporte, y el Ministerio de Minas y
Energía, implementará un programa para identificar y suplir las principales necesidades de
ensayos y mediciones en sectores no contemplados en el documento CONPES 3866,
aprobado en el 2016, tales como, salud, ambiente, tecnologías de la información y
comunicación, infraestructura, minas y energía. Los resultados de este trabajo serán
publicados para el público en general y difundidos para la consulta de entidades públicas y
privadas. Dicha actividad se ejecutará durante los próximos 7 años, iniciando en el 2019.
Con base en los resultados del programa anterior, el Instituto Nacional de Metrología,
realizará recomendaciones para el desarrollo de capacidades técnicas, infraestructura
física y equipamiento de los laboratorios, con un enfoque regional. El avance de este
programa y recomendaciones será presentado ante la Comisión Intersectorial de la Calidad
en una de sus sesiones anuales. Así mismo el Departamento Nacional de Planeación,
podrá apoyar, a solicitud de las entidades cabeza de sector, la estructuración de
asociaciones pública-privadas para proveer los servicios prioritarios identificados.
De igual manera, el Departamento Nacional de Planeación con el apoyo del Ministerio
de Salud y Protección Social, realizará la estandarización de un proyecto tipo de
laboratorios de salud pública, encaminado al mejoramiento de las áreas técnicas que
soportan las actividades de investigación, inspección, vigilancia y control en el sector salud.
Esta acción se ejecutará en el segundo semestre del año 2018.
Línea de acción 3. Incrementar la demostración de las capacidades técnicas de los

laboratorios
Colombia debe asegurar que los resultados de ensayos y mediciones en laboratorios
nacionales sean reconocidos y aceptados tanto en el mercado local como en el extranjero.
Para ello, es primordial fortalecer el Instituto Nacional de Metrología y los laboratorios
públicos para que estén en capacidad de ofrecer los servicios que requiere el país.
Adicionalmente, es importante ampliar la oferta oportuna de bienes y servicios que faciliten
la demostración de la competencia técnica de los laboratorios.
En primer lugar, para consolidar los servicios metrológicos de mayor nivel técnico, el
Instituto Nacional de Metrología elaborará un análisis técnico y legal que proponga la
naturaleza jurídica apropiada para cumplir sus objetivos. Esta acción iniciará en el segundo
semestre del año 2018. Así mismo, el Instituto Nacional de Metrología desarrollará un plan
para mejorar su operación donde se priorice, en el corto plazo, el mejoramiento y estabilidad
en la provisión del servicio de hora legal. Esta acción se ejecutará en un horizonte de cinco
años, iniciando en el 2019.
De igual manera, con el fin de mejorar las competencias de los laboratorios públicos
se realizarán las siguientes acciones:
49
Los laboratorios públicos como el Instituto Nacional de Salud, el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano Agropecuario, el Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, el Servicio Geológico Colombiano y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el apoyo del Instituto Nacional de
Metrología, realizarán una evaluación de sus capacidades técnicas y diseñarán e
implementarán planes de mejoramiento de estas capacidades. El horizonte de tiempo de
realización de estas acciones dependerá de las condiciones específicas de cada entidad,
de manera general su duración abarcará entre 2 y 5 años.
De igual manera, con el fin de mejorar la aceptabilidad internacional de sus
mediciones, aquellos laboratorios públicos que aún no cuentan con alcances o métodos
acreditados bajo la norma internacional ISO/IEC 17025 de 2005, como es el caso del
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales y el Servicio Geológico Colombiano, adelantarán su proceso de
acreditación. El horizonte de tiempo de ejecución de esta acción oscilará entre 2 y 4 años,
dependiendo de las condiciones específicas de cada entidad.
Con el fin de mejorar las competencias técnicas de los laboratorios públicos y
privados, se realizarán las siguientes acciones:
El Instituto Nacional de Metrología diseñará e implementará un programa nacional de
asistencia técnica y transferencia de conocimiento orientado a micro, pequeñas, medianas
empresas y laboratorios públicos. Este programa será diseñado con el apoyo del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, a través de la Dirección de Micro, Pequeña y Mediana
Empresa, y del Departamento Nacional de Planeación. Tendrá como criterios de
priorización y cobertura las necesidades que cada sector administrativo involucrado defina,
así como los lineamientos del Documento CONPES 3866 de 2016. Su ejecución partirá del
diseño e implementación de un programa piloto que brinde información para un adecuado
escalamiento, al igual que para su evaluación. Esta acción se ejecutará en seis años,
iniciando en el 2019 y finalizando en el 2025.
Paralelamente, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ajustará el programa
de cofinanciación, establecido en el Documento CONPES 3866 de 201646, para fomentar
el uso de procesos de evaluación de la conformidad para que los productos nacionales
cumplan con los requisitos del mercado destino, así como para apoyar la acreditación de
alcances o métodos de laboratorios bajo la norma internacional ISO/IEC 17025 de 2005.
Esta acción iniciará en el segundo semestre de 2019 y finalizará en el segundo semestre
del año 2022.
El Banco de comercio exterior de Colombia (Bancóldex) establecerá dentro de su
portafolio de servicios, soluciones de financiación para atender necesidades en temas de
46 El CONPES 3866 de 2016 estableció un programa de fomento del uso de procesos de evaluación de la
conformidad para productores nacionales y un programa para identificar y suplir las principales necesidades de
certificación, ensayo y mediciones que requiere el país.
50
calidad para el sector productivo nacional. Lo anterior permitirá el acceso a recursos de
crédito a través de bancos de primer piso, con una tasa de interés inferior a la del mercado.
Esta acción iniciará en el segundo semestre de 2018 y finalizará en el momento en que se
agoten los recursos.
Con el fin de beneficiar tanto a laboratorios públicos como privados que adelantan
ensayos y calibraciones, el Instituto Nacional de Metrología, en coordinación con el
Departamento Nacional de Planeación y apoyado por el Instituto Nacional de Salud, el
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano
Agropecuario, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, el Servicio
Geológico Colombiano, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Organismo Nacional de Acreditación
Colombiano, desarrollará una metodología tipo para la priorización del desarrollo de
Capacidades de Medición y Calibración, Materiales de Referencia Certificados y Programas
de Comparación Interlaboratorio.
Para el desarrollo de esta metodología se tendrá en consideración lo siguiente: (i) se
trabajará con aquellas apuestas productivas priorizadas en la implementación del
Documento CONPES 3866 de 2016; (ii) se favorecerá la aprobación y publicación de
aquellas Capacidades de Medición y Calibración que se requieran para aquellas apuestas
priorizadas; y (iii) se incluirán las necesidades definidas en el Programa para identificar y
suplir las principales necesidades de ensayos y mediciones. Esta acción se ejecutará en un
horizonte de 6 años, iniciando en el 2019.
5.3.2. Establecer incentivos que permitan consolidar el mercado de servicios de

laboratorios, apropiar la cultura de la calidad y fomentar el trabajo en red
Línea de acción 1. Promover el desarrollo de incentivos para fortalecer el mercado

de servicios de laboratorios y mejorar la información disponible
Colombia debe apostar por una oferta de bienes y servicios más sofisticados que
permitan la participación en cadenas globales de valor. Para esta apuesta, es necesario
consolidar el mercado de servicios de laboratorios, para que se facilite la participación del
sector privado y exista una apropiación de la cultura de la calidad en las decisiones de los
consumidores finales. Por lo anterior, se proponen dos estrategias: la primera dirigida al
público en general y, la segunda, a los laboratorios.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo realizará una estrategia de divulgación
de los beneficios de la calidad a través de campañas de sensibilización y foros, al igual que
el uso de herramientas tecnológicas. Esta campaña permitirá evidenciar los beneficios de
la implementación de requisitos establecidos por normas internacionales en los bienes y
productos ofrecidos en el mercado. Esta acción empezará en el segundo semestre del 2018
y finalizará en el segundo semestre del año 2019.
51
En adición, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, con el apoyo del
Instituto Nacional de Metrología y el Departamento Nacional de Planeación, diseñará,
ejecutará y evaluará un programa piloto que contraste los resultados de los análisis de
laboratorio frente a los bienes declarados en aduanas y las mercancías aprehendidas por
contrabando, con el fin de disminuir los errores de la evaluación de dichos resultados. Esta
acción se realizará en un periodo de 4 años, iniciando en el segundo semestre del año
2019.
Respecto de los laboratorios, el Instituto Nacional de Metrología, con el apoyo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo y el Departamento Nacional de Planeación, diseñará y presentará una propuesta
de tratamiento aduanero especial para patrones, instrumentos de medición, materiales de
referencia e ítems de ensayo de aptitud, que permita asegurar y preservar su integridad y
estabilidad47. Esta propuesta será presentada al Gobierno nacional a través del Comité de
asuntos aduaneros, arancelarios y de comercio exterior para su aprobación, y se ejecutará
durante el año 2019.
Así mismo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en conjunto con el
Programa de Transformación Productiva realizará un proyecto de asistencia técnica para
estructurar planes de negocios a los laboratorios de la industria. Para asegurar los
resultados de este programa, su ejecución partirá del diseño e implementación de un
programa piloto que brinde información para su adecuado escalamiento. El horizonte
temporal de ejecución de esta acción abarcará alrededor de 10 años, iniciando en el
segundo semestre del año 2018.
Finalmente, el Instituto Nacional de Metrología diseñará y divulgará un
reconocimiento que será otorgado a laboratorios que anualmente se destaquen por sus
aportes a la investigación, desarrollo e innovación en los procesos de medición del país.
Esta acción se llevará a cabo entre el segundo semestre del año 2018 y el segundo
semestre del 2019.
Línea de acción 2. Incrementar la cobertura de servicios de laboratorios en el país.

Es imperativo aumentar la oferta de servicios de laboratorio de acuerdo con las
necesidades de las entidades de inspección, vigilancia y control, al igual que las del sector
productivo. Por lo anterior, a continuación, se describen las acciones que permitirán mejorar
la cobertura en sitios apartados y el establecimiento de mecanismos que permitan generar
la oferta de servicios a lo largo del territorio colombiano.
El Departamento Nacional de Planeación, con el apoyo de las entidades que
conforman el Subsistema Nacional de la Calidad, realizará una propuesta que articule los
47 En el caso de los Materiales de Referencia Certificados importados, se tendrá en cuenta lo establecido en
la norma internacional ISO/TR 11773, la cual contiene un inventario de problemas y recomendaciones

relacionados con el transporte, importación y exportación de materiales de referencia no radiactivos.
52
sistemas de información en relación con los laboratorios y sus capacidades técnicas, en
coordinación con otros sistemas de información del Subsistema Nacional de la Calidad y la
Metrored. El objetivo de esta articulación es facilitar el emparejamiento entre la oferta y la
demanda al permitir que cualquier persona natural o jurídica pueda consultar de manera
gratuita todos los productos y servicios ofrecidos por los laboratorios del país. Dicha
actividad se realizará durante los años 2019 y 2020.
En línea con la acción anterior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, con el apoyo del Instituto Nacional de Metrología, el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, reglamentará la estructura y características del registro de los
laboratorios en el país en un solo sistema de información, teniendo en cuenta su articulación
con los existentes en algunos sectores.
Para la reglamentación de este registro de laboratorios, se tendrán en cuenta los
siguientes criterios (i) será prerrequisito para poder acceder a la oferta de instrumentos de
apoyo por parte del Gobierno nacional; (ii) no tendrá ningún costo;(iii) deberá incluir
información básica como los servicios que ofrecen, tipos de análisis y métodos, entre otros;
y (iv) se aplicará solo en los sectores que no cuenten con un registro de información de los
laboratorios. Esta acción se ejecutará en el año 2019.
Adicionalmente, con el fin de mejorar las actividades de inspección, vigilancia y
control, el Instituto Colombiano Agropecuario, con el apoyo del Instituto Nacional de
Metrología, diseñará e implementará un proyecto para promover los laboratorios móviles
en el sector agropecuario. Lo anterior, para mejorar la cobertura regional y poder realizar
mediciones en territorios alejados y pasos de frontera. Este proyecto tendrá en cuenta las
siguientes consideraciones: (i) las pruebas a realizar deberán estar acreditadas bajo la
norma internacional ISO/IEC 17025 de 2005; y (ii) será un instrumento para llegar a
territorios lejanos vinculados a los laboratorios regionales del Instituto Colombiano
Agropecuario. Esta acción se ejecutará entre los años 2018 y 2020.
En este mismo sentido, el Instituto Nacional de Salud con el apoyo del Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, diseñará e implementará una
estrategia de validación de las pruebas rápidas para los eventos de interés en salud pública.
Esta acción tendrá inicio en el segundo semestre de 2018 y finalizará en el 2022.
Línea de acción 3. Mejorar y diseñar esquemas que promuevan el trabajo en red

El país debe avanzar en consolidar el trabajo en red de los laboratorios, de manera
que se favorezcan no solo las comparaciones, sino la complementariedad de servicios, se
evite la duplicidad de esfuerzos entre los agentes y se favorezca la diseminación de la
metrología. Por lo anterior, se proponen una serie de acciones que permitan la coordinación
de las redes existentes y la difusión de buenas prácticas.
53
Primero, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo conjuntamente con el
Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Minas y Energía, con el apoyo
del Departamento Nacional de Planeación, presentarán ante la Comisión Intersectorial de
la Calidad una propuesta para coordinar el trabajo de las redes de laboratorios que cada
entidad administra, sin perjuicio de su autonomía, y con el propósito de favorecer el acceso
a información y consulta por parte de diferentes actores.
Esta propuesta deberá contemplar aspectos como: (i) inventario de las redes de
laboratorios administradas por entidades públicas y universidades; (ii) diagnóstico de logros
y retos de estas redes; y (iii) acciones para mejorar el desempeño, accesibilidad y
articulación frente a otras redes y fuentes de información. Esta acción iniciará en el segundo
semestre del 2018 y finalizará en el año 2022.
Segundo, el Instituto Nacional de Metrología reestructurará la Red Colombiana de
Metrología, bajo los siguientes objetivos: (i) estar articulada con la propuesta de trabajo de
las diferentes redes de laboratorios del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; (ii)
garantizar la participación efectiva de las entidades que conforman la Comisión
Intersectorial de la Calidad; (iii) diseminar el conocimiento para garantizar mejores
mediciones de laboratorios públicos y privados; y (iv) estar estructurada por magnitudes
(temperatura, presión, densidad, entre otras) y no por sectores productivos. Esta acción
tendrá un horizonte temporal comprendido entre el 2019 y el 2023.
5.3.3. Promover la articulación de las entidades regulatorias e implementar mejores

prácticas de reglamentación técnica aplicables a los laboratorios
Línea de acción 1. Ajustar el marco regulatorio para promover la cooperación entre

laboratorios
Esta estrategia pretende garantizar un marco institucional que consolide el mercado
de servicios de laboratorios capaz de atender las necesidades de medición del país, así
como mejorar la coordinación entre las entidades del sector público y privado.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través de la Comisión Intersectorial
de la Calidad, y con el apoyo de los sectores administrativos que la integran, actualizará el
inventario de normas relacionadas con el funcionamiento de los laboratorios públicos48 e
identificará aquellas directrices que pueden ser contradictorias, así como los vacíos legales.
Esta acción se ejecutará en el año 2019.
Posterior a esta actualización y con base en las conclusiones de ese ejercicio, el
Departamento Administrativo de Presidencia de la República adelantará mesas de trabajo
48 El DNP en el año 2013 realizó la revisión e inventario de normas relacionadas con el funcionamiento de los
laboratorios de ensayos, calibración y metrología del Gobierno nacional y avanzó en la elaboración de una
propuesta regulatoria para compilar y armonizar su marco legal.
54
con el fin de analizar la asignación actual de roles y competencias de los laboratorios
públicos. En este ejercicio deberá tenerse en cuenta las capacidades técnicas
efectivamente demostradas por las partes involucradas. Como resultado se adelantarán los
ajustes normativos necesarios por parte de cada entidad, bajo el liderazgo del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Esta acción se realizará en
el año 2020.
El Ministerio de Salud y Protección Social, con apoyo del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, diseñará e implementará un plan de seguimiento al cumplimiento de
los estándares de calidad (Resolución 1619 de 201549 e ISO/IEC 17025 de 2005) de los
laboratorios de salud pública, el cual publicará en su sitio web. Este ejercicio permitirá
avanzar en el proceso de acreditación bajo la norma internacional ISO/IEC 17025 de 2005.
Así mismo, podrá definir el acceso preferente para los laboratorios de salud pública a la
oferta de instrumentos de asistencia y apoyo técnico de los dos ministerios, siempre que
demuestren un desempeño destacable en los requisitos de la Resolución 1619 de 2015 y
la norma internacional ISO/IEC 17025 de 2005. Esta acción se desarrollará en dos años,
iniciando en el segundo semestre del año 2018.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, junto con el
Organismo Nacional de Acreditación de Colombia y con el apoyo del Departamento
Nacional de Planeación, implementarán un esquema de evaluación simultánea para el
proceso de acreditación de alcances y métodos de sus laboratorios. En un primer momento,
se armonizará el marco normativo (Resoluciones 176 de 2003 y 268 de 2015). A
continuación, se acreditará un alcance o método, y posteriormente se evaluará. Finalmente,
se ampliará a todos los métodos y alcances que acredita el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales. Esta acción se ejecutará entre los años 2019 y 2022.
El Departamento Administrativo de Presidencia de la República propondrá al
Gobierno nacional la integración de la Comisión Intersectorial de la Calidad en la estructura
de los comités técnicos del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e
Innovación. Lo anterior, tendrá en cuenta las siguientes consideraciones: (i) la Comisión se
articulará a dicho Sistema y será un comité técnico del mismo; (ii) continuará coordinando
la actuación de las entidades estatales y privadas dentro de los lineamientos del
Subsistema Nacional de la Calidad; y (iii) deberá contar con un plan de trabajo concreto
que incluya la entidad responsable de ejecutar cada actividad. Esta acción se ejecutará
durante el segundo semestre del año 2018.
Línea de acción 2. Mejorar la definición de requisitos de evaluación de la conformidad

en reglamentos técnicos
49
Por la cual se establece el Sistema de Gestión de la Red Nacional de Laboratorios en los ejes estratégicos
de vigilancia en salud pública y de gestión de calidad.
55
Con el propósito de que las entidades competentes para generar reglamentos
técnicos en el país expidan reglas de juego claras que faciliten la evaluación de la
conformidad para los reglamentos técnicos, se propone la acción descrita a continuación.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con el apoyo del Departamento
Nacional de Planeación y el Instituto Nacional de Metrología, realizará un programa de
capacitación de buenas prácticas en reglamentación técnica. Dicho programa deberá
abordar temas relacionados con la evaluación de la conformidad, estudios sobre las
capacidades de medición del país, y aceptación de pruebas y ensayos de laboratorios
acreditados tanto por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia como por otras
instituciones con las éste tenga reconocimiento internacional. Esta acción iniciará en el
segundo semestre del año 2018 y se proyecta hasta el año 2021.
5.4. Seguimiento
El seguimiento a la ejecución física y presupuestal de las acciones propuestas para
el cumplimiento del objetivo del presente documento CONPES se realizará a través del Plan
de Acción y Seguimiento (PAS) que se encuentra en el Anexo A. Allí se señalan las
entidades responsables de cada acción, los periodos de ejecución de estas, los recursos
necesarios y disponibles para llevarlas a cabo, y la importancia de cada acción para el
cumplimiento del objetivo general de la política.
El reporte periódico al PAS lo realizarán todas las entidades incluidas en este
documento CONPES y será consolidado según los lineamientos del Departamento
Nacional de Planeación. Este reporte será semestral con cortes a 30 de junio y 31 de
diciembre de cada año, a partir de su fecha de aprobación hasta diciembre de 2027, fecha
en la cual se hará un informe de cierre del seguimiento de la política.
5.5. Financiamiento
Para efectos del cumplimento de los objetivos de esta política, las entidades
responsables de realizar acciones gestionarán y priorizarán, en el marco de sus
competencias, los recursos para su financiación, acorde con el Marco de Gasto de Mediano
Plazo (MGMP) del respectivo sector.
La Política Nacional de Laboratorios tiene un costo total de 195.409 millones de
pesos. En la Tabla 4¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. se muestra el
costo por año.
Tabla 4 Costo parcial estimado de la Política Nacional de Laboratorios
(Millones de pesos)
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Total
$14.667 $24.689 $15.521 $32.084 $36.237 $30.745 $38.771 $2.095 $300 $ 300 $195.409
56
6. RECOMENDACIONES
El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, el Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Metrología,
recomiendan al Consejo Nacional de Política Económica y Social:
1. Aprobar la Política Nacional de Laboratorios planteada en este documento
CONPES, incluyendo su Plan de Acción y Seguimiento (Anexo AAnexo A).
2. Solicitar a las entidades del Gobierno nacional involucradas en el presente
Documento CONPES priorizar los recursos para la puesta en marcha de las
estrategias contenidas en el mismo, de acuerdo con el Marco de Gasto de
Mediano Plazo.
3. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación:
a. Consolidar y divulgar la información del avance de las acciones según lo
planteado en el Plan de Acción y Seguimiento (Anexo AAnexo A). La
información deberá ser proporcionada por las entidades involucradas en
este documento de manera oportuna.
b. Apoyar el proceso de formulación y evaluación de los instrumentos
contemplados en esta política para garantizar el logro de los resultados
esperados y asegurar la eficiencia del gasto.
c. Participar en la formulación y evaluación de proyectos piloto para la
disminución de los errores de la evaluación resultados de los análisis de
laboratorio frente a los bienes declarados de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (Cumplida en año 2022).
d. Adelantar el seguimiento de la implementación de esta política a través del
uso de las instancias de coordinación definidas en el marco del Sistema
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, como por
ejemplo la Comisión Intersectorial de la Calidad, y los Comités Técnicos
Mixtos que contempla este sistema.
4. Solicitar al Ministerio del Trabajo:
a. Identificar y realizar las mediciones de brechas de capital humano para los
laboratorios del país (Cumplida en año 2019).
5. Solicitar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo:
a. Ajustar el programa de cofinanciación de procesos de evaluación de la
conformidad establecido en el Documento CONPES 3866 para que apoye
procesos de acreditación de laboratorios (Cumplida en año 2022).
b. Diseñar e implementar estrategia de divulgación de beneficios de la
calidad enfocado a consumidores finales (Cumplida en año 2019).
57
c. Realizar un programa de capacitación en buenas prácticas en
reglamentación técnica, dirigido a entidades competentes de expedir esa
reglamentación (Cumplida en año 2021).
6. Solicitar al Departamento Administrativo de la Función Pública:
a. Realizar un diagnóstico de la situación del capital humano vinculado a los
laboratorios públicos, con la finalidad de identificar posibles escenarios de
reforma que permitan aumentar su competitividad (Cumplida en año
2019).
7. Solicitar al Ministerio de Salud y Protección Social:
a. Diseñar e implementar un plan de seguimiento al cumplimiento de los
estándares de calidad (Resolución 1619 de 2015 e ISO/IEC 17025 de
2005) de los laboratorios de salud pública con el fin de incentivar sus
competencias técnicas (Cumplida en año 2020).
8. Solicitar al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales:
a. Mejorar las capacidades técnicas de sus laboratorios de acuerdo con las
exigencias de la norma ISO/IEC 17025 de 2005 con el fin de lograr su
acreditación (Cumplida en año 2022).
b. Desarrollar y ejecutar un esquema de evaluación simultánea para el
proceso de acreditación de laboratorios por parte del Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales y el Organismo Nacional
de Acreditación de Colombia (Cumplida en año 2022).
9. Solicitar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República:
a. Reglamentar la estructura y características del registro de laboratorios en
el país (Cumplida en año 2019).
b. Analizar la asignación actual de roles y competencias del funcionamiento
de laboratorios públicos y proponer posibles ajustes (Cumplida en año
2020).
c. Integrar la Comisión Intersectorial de la Calidad en la estructura de comités
técnicos del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e
Innovación (Cumplida en el año 2018).
10. Solicitar al Instituto Nacional de Metrología:
a. Diseñar e implementar un programa de capacitación de personal y
transferencia de conocimiento (Cumplida en año 2023).
b. Diseñar e implementar una metodología para la identificación de
necesidades de ensayos y mediciones para los sectores contemplados en
este documento, y realizar recomendaciones para el desarrollo de
58
capacidades técnicas, infraestructura física y equipamiento de los
laboratorios con un enfoque regional (Cumplida en año 2025).
c. Diseñar e implementar programa nacional de asistencia técnica y
transferencia de conocimiento para laboratorios públicos y privados
(Cumplida en año 2024).
d. Desarrollar una metodología tipo para la priorización de Capacidades de
Medición y Calibración, Materiales de Referencia Certificados y Programas
de Comparación Interlaboratorio (Cumplida en año 2024).
e. Reestructurar la Red Colombiana de Metrología con el fin de garantizar la
participación efectiva de las diferentes entidades que conforman la
Comisión Intersectorial de la Calidad (Cumplida en año 2023).
11. Solicitar al Instituto Colombiano Agropecuario:
exigencias de la norma ISO/IEC 17025 de 2005 (Cumplida en año 2023).
b. Diseñar e implementar laboratorios móviles en el sector agropecuario
(Cumplida en año 2020).
12. Solicitar al Instituto Nacional de Salud:
exigencias de la norma ISO/IEC 17025 de 2005 (Cumplida en año 2020).
b. Diseñar e implementar una estrategia de validación de las pruebas rápidas
para los eventos de interés en Salud Pública (Cumplida en año 2022).
13. Solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:
14. Solicitar al Servicio Geológico Colombiano:
59
GLOSARIO
Acreditación: atestación de tercera parte relativa a un organismo de evaluación de
la conformidad que manifiesta la demostración formal de su competencia para llevar a cabo
tareas específicas de evaluación de la conformidad (Decreto 1595 de 2015).
Análisis de Impacto Normativo: proceso de evaluación que evidencia tanto los
resultados deseados como los impactos probables positivos y negativos que se generan
como consecuencia de la propuesta o modificación de un reglamento técnico (Ministerio de
Comerio 2017).
Bienes públicos: bienes donde no hay rivalidad en el consumo (el beneficio marginal
para un segundo consumidor al tener acceso no disminuye) y no son excluyentes (el
consumo de un individuo no excluye el consumo de otro) (J. Stiglitz 1986)
Capacidades de medición y calibración: el concepto Capacidad de Medición y
Calibración (CMC) enfatiza la confiabilidad de las mediciones y su dependencia de
diferentes factores, entre ellos, el método de medición o calibración utilizado. En suma, es
la mejor capacidad de medición que ordinariamente está disponible a los usuarios bajo
condiciones normales (Calidad 2017).
Certificación: atestación de tercera parte relativa a productos, procesos, sistemas o
personas (Decreto 1595 2015).
Comparación interlaboratorios: organización, realización y evaluación de
mediciones o ensayos sobre el mismo ítem o ítems similares por dos o más laboratorios de
acuerdo con condiciones predeterminadas y conocidas por sus participantes (Decreto 1595
2015).
Economías de escala y alcance: cuando los costos medios de largo plazo de las
empresas son decrecientes en amplios rangos de su producción (Flor Brown Grossman
2012).
Ensayos o Prueba: determinación de una o más características de un objeto de
evaluación de la conformidad de acuerdo con un procedimiento. El término ensayo/o prueba
se aplica en general a materiales, productos o procesos. (Decreto 1595 2015).
Ensayos de aptitud: evaluación del desempeño de los participantes con respecto a
criterios previamente establecidos mediante comparaciones interlaboratorios (Decreto 1595
2015).
Evaluación de la conformidad: demostración de que se cumplen los requisitos
especificados relativos a un producto, proceso, sistema, persona u organismo. El campo de
la evaluación de la conformidad incluye actividades tales como el ensayo o prueba, la
inspección y la certificación, así como la acreditación de organismos de evaluación de la
conformidad (Decreto 1595 2015).
60
Externalidades positivas: la acción de un agente (empresa o consumidor) afecta el
bienestar o beneficio de otros de manera positiva (Stiglitz, La economía del sector público
2000).
Fallas de mercado: situación en la que la asignación de los recursos por parte del
mercado es ineficiente (Bator 1958).
Inspección: examen del diseño de un producto, proceso o instalación y
determinación de su conformidad con requisitos específicos o, sobre la base del juicio
profesional, con requisitos generales. En Colombia, la inspección puede desarrollarse
respecto de instalaciones, tecnología o métodos (Decreto 1595 2015).
Laboratorio de calibración: laboratorio que reúne la competencia e idoneidad
técnica, logística y de personal necesarias para determinar la aptitud o el funcionamiento
de instrumentos de medición (Decreto 1595 2015).
Laboratorio de ensayo/prueba: laboratorio que posee la competencia necesaria
para llevar a cabo en forma la determinación general de las características, aptitud o el
funcionamiento de materiales y productos (Decreto 1595 2015).
Materiales de referencia certificados: material de referencia acompañado por la
documentación emitida por un organismo acreditado que proporciona uno o varios valores
de propiedades especificadas con incertidumbres y trazabilidades asociadas, empleando
procedimientos válidos (Decreto 1595 2015).
Medidas sanitarias y fitosanitarias: las medidas sanitarias y fitosanitarias hacen
referencia a mecanismos que garantizan que se suministren a los consumidores de un país
alimentos inocuos, es decir con arreglo a los criterios que se consideran apropiados, y al
mismo tiempo, garantizar que la aplicación de normas estrictas de salud y seguridad no
sean una excusa para proteger a los productores nacionales (Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo 2017).
Mercados incompletos: cuando los mercados no suministran un bien o un servicio,
aun cuando el costo de suministrarlo sea inferior a lo que los consumidores están
dispuestos a pagar. (Stiglitz 2000)
Metrología: ciencia de las mediciones y sus aplicaciones. La metrología contempla
tres campos de aplicación. El primero de ellos corresponde a la metrología científica, la cual
se ocupa de desarrollar patrones de medición y su diseminación en la cadena metrológica;
el segundo se ocupa del campo industrial, allí la metrología se especializa en las medidas
aplicadas a la producción y control de calidad en la industria para el correcto funcionamiento
de los instrumentos de medición y de los procesos productivos; finalmente aparece la
metrología legal, la cual se relaciona con las actividades que se derivan de los requisitos
legales que se aplican a la medición, las unidades de medida, los instrumentos de medida
y los métodos de medida que se llevan a cabo por los organismo competentes (Decreto
1595 de 2015).
61
Normalización: actividad que establece disposiciones para uso común y repetido
encaminadas al logro del grado óptimo de orden con respecto a problemas reales o
potenciales en un contexto dado (Decreto 1595 de 2015).
Normas técnicas colombianas: norma técnica aprobada o adoptada como tal por el
organismo nacional normalización de Colombia (Decreto 1595 de 2015).
Planes de aseguramiento metrológico: comprende la identificación de los
instrumentos de medición requeridos, rangos y tolerancia de medición, relacionados
directamente con los procesos de fabricación, así como los ensayos y pruebas que realizan,
atendiendo el procedimiento de control de calidad de los productos (Superintendencia de
Industria y Comercio 2017).
Reglamentos técnicos: documento en el que se establecen las características de un
producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de
las disposiciones administrativas aplicables y cuya observancia es obligatoria. También
puede incluir disposiciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o
etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción o tratar
exclusivamente de ellas (Decreto 1595 de 2015).
Sistema Internacional de Unidades: sistema de unidades basado en el Sistema
Internacional de Magnitudes con nombres y símbolos de las unidades y con una serie de
prefijos con sus nombres y símbolos, así como reglas para su utilización, adoptado por la
Conferencia General de Pesas y Medidas (Decreto 1595 de 2015).
Trazabilidad metrológica: propiedad de un resultado de medida por la cual puede
relacionarse con una referencia mediante una cadena ininterrumpida y documentada de
calibraciones cada una de las cuales contribuye a la incertidumbre de medición (Decreto
1595 de 2015).
62
ANEXOS
Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)

Ver archivo en Excel adjunto.
63
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POLÍTICA NACIONAL DE LABORATORIOS Comentado [JSRR1]: Documento Borrador, favor enviar

Ministerio de Salud y Protección Social

Bogotá, D.C., fecha de aprobación

General (R) Óscar Adolfo Naranjo Trujillo

Guillermo Abel Rivera Flórez María Ángela Holguín Cuéllar

Mauricio Cárdenas Santamaría Enrique de Jesús Gil Botero

Luis Carlos Villegas Echeverri Juan Guillermo Zuluaga Cardona

Alejandro Gaviria Uribe Griselda Janeth Restrepo Gallego

Germán Arce Zapata María Lorena Gutiérrez

Yaneth Giha Tovar Luis Gilberto Murillo Urrutia

Camilo Sánchez Ortega David Luna Sánchez

Germán Cardona Gutiérrez Mariana Garcés Córdoba

Luis Fernando Mejía Alzate

Alejandra Corchuelo Marmolejo Santiago Matallana Méndez

BIPM Oficina Internacional de Pesas y Medidas (Bureau International des

necesarios para realizar investigaciones, experimentos y trabajos de carácter científico o técnico.

2.1. Antecedentes normativos y de política

2.1.1. Instrumentos normativos

Tabla 1. Principales instrumentos normativos para el desarrollo institucional de los

Instrumento normativo Breve descripción

Convirtió al Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología

Creó el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC),

Reestructuró el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y le otorgó la

Creó el Instituto Nacional de Metrología de Colombia (INM) y definió sus

Estableció las disposiciones generales, objetivos, definiciones,

Definió disposiciones generales de los laboratorios que produjeran

Organizó la red nacional de laboratorios y reglamentó su gestión; además,

2.1.2. Acuerdos internacionales y asistencia técnica

2.1.3. Documentos de política

2.2. Justificación de la política: evolución y retos de los laboratorios en Colombia

3.1. Tipos de laboratorios

Fuente de financiación Privado

El primer criterio hace referencia a la fuente de financiación de los laboratorios. Así,

3.3. Relevancia de los laboratorios para el ámbito regulado y voluntario

Regulación Dinámico y no regulado

Fuente: DNP con base en Sanetra (2017).

3.4. Jerarquía metrológica

Usuarios de servicios y productos metrológicos:

Fuente: DNP con base en Poncano (2012).

E n el primer nivel se encuentra la Oficina Internacional de Pesas y Medidas

Fuente: Elaboración propia, con base en el Decreto 1595 2015.

En Colombia las normas obligatorias (reglamentos técnicos y medidas sanitarias y

Fuente: DNP, basado en (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2018), ICA.

Gráfico 2. Evolución notificaciones de reglamentos técnicos y medidas sanitarias y

Fuente: DNP, con base en (OMC 2017a)

La anterior situación genera un reto para el Estado frente a la provisión de laboratorios

Gráfico 3. Estándares técnicos desarrollados por la ISO, 2011-2016

Asimismo, en el caso colombiano, durante el periodo comprendido entre los años

Como se observa, la importancia del cumplimiento de estándares de calidad tanto en

4.1.1. Existencia de brechas de cantidad y calidad de capital humano para los

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fuente: EDMIC-DANE (2012).

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fuente: EDMIC – DANE (2012).

4.1.2. Inadecuado estado de la infraestructura física y equipamientos de los

4.1.3. Dificultades en la demostración de la capacidad técnica de los laboratorios

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2011).