Análisis de las Normativas de Legislación Alimentaria

Europea y Española
Régimen jurídico de la seguridad alimentaria, conceptos principales.

El libro que titula Régimen jurídico de la seguridad alimentaria centra su estudio en la gestión de
riesgo alimentario por parte de los poderes públicos, en especial la manera de decidir cuando existe
una incertidumbre científica.

En él se menciona como el desarrollo de la industria alimentaria y la consideración de los alimentos

como producto industrial ha permitido que aparezca un nuevo riesgo: el “riesgo alimentario” ante
lo cual se crea el Reglamento 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, que
establece los principios y requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad
Alimentaria Europea y se fijan los procedimientos relativos a la seguridad alimentaria.

Es importante la descripción que hace en torno a las tres etapas que caracterizan el sistema de
análisis de riesgo, primero en la determinación de los riesgos (realizadas por instancias científicas),
segundo la gestión de los riesgos (realizadas por instancias políticas y administrativas) y por último
su comunicación. Es decir, vemos claramente como la ciencia juega un papel importante ya que el
análisis científico del riesgo es ineludible, así como lo es la interacción existente entre las instancias
competentes para su determinación y las instancias públicas encargadas de su gestión.

Pero nos preguntamos qué acurre cuando existe una incerteza científica, nace aquí entonces la
aplicación del principio de precaución lo cual permite con mayor comodidad llegar a medidas
vinculantes con importantes efectos sobre los particulares, pero hay que tener en cuenta la relación
entre el principio de precaución con el principio de legalidad.

Otro punto importante menciona la obligación que tienen los particulares de proveer la información
necesaria a la administración pública a través de sistemas como por ejemplo trazabilidad y APPCC.

Como vemos solamente la introducción nos permite tener una idea clara de lo que trata el libro, lo
cual hace que cualquier profesional a fin se adentre fácilmente en él y sin lugar a duda sacar el
máximo provecho posible.

Mencionaré ahora a mi criterio cuales son los conceptos principales que puedo destacar a partir
delo que considero será de mayor utilidad en el ámbito profesional.

1) Tener un conocimiento de la génesis y evolución de la intervención de los poderes públicos en el

sector de los alimentos nos facilita entender como a lo largo de la historia se han dado cambios a
veces drásticos pero que han permitido un mejor control en los distintos sistemas adoptados de
acuerdo con las necesidades de cada época.

1.1) En un principio las medidas de control fueron orientadas a la protección del comercio, tratando
de evitar el fraude y garantizando la buena fe, la abundancia y el control de pesos y medidas. Surge
la autorregulación con la creación de asociaciones y gremios en defensa de sus intereses y la
estandarización de sus producciones, y que tiene directa relación en la actualidad como, por
ejemplo, el cumplimiento de la trazabilidad impuesta por la normativa europea, más sin embargo
en los siglos XVIII Y XIX, se estableció la libertad industrial y de comercio, restringiendo la libertad
gremial y de asociación.

1.2) De acuerdo a los diferentes autores se crearon ya Códigos Alimentarios en los años 1904, 1908
y 1910 respectivamente en donde se pone de manifiesto la intervención administrativa en las
sustancias alimenticias pero en lo personal considero un verdadero Código Alimentario por la
concreción con la que regulo el concepto, la composición y los aditivos de los distintos productos
alimenticios el aprobado en el Real Decreto de 17 de septiembre de 1920 ya que menciona las
condiciones técnicas que se deben aplicar para la calificación de alimentos, papeles, apartados,
utensilios y vasijas que se relacionan con la alimentación.

1.3) A partir de 1940 la ciencia y tecnología de alimentos experimenta progresos y descubrimientos

que consolida aún más la química de los alimentos e intensifica los estudios microbiológicos, entre
otros. Los riesgos para la salud proveniente de los alimentos y las aplicaciones químicas eran
inminentes lo cual fue tema de preocupación de la comunidad científica en mayor proporción que
las autoridades que por su lado investigaban sobre la naturaleza, propiedades y calidad de los
alimentos.

1.4) La necesidad de regulación en materia de aditivos alimentarios fortaleció el desarrollo de una

política alimentaria a escala internacional. En noviembre de 1963 se crea la “Comisión del Codex
Alimentario” entre la FAO y la OMS cuyo principal objetivo era elaborar el Código Alimentario
definido como un conjunto de normas, códigos de prácticas, directrices y otras recomendaciones
consiguiendo de esta manera que la inocuidad y calidad de los alimentos sea objeto de la atención
mundial pero lo más importante fue la armonización internacional de las normas. Según se
menciona en el texto algo muy importante de recalcar es que desde el principio las actividades del
Codex han tenido un fundamento científico y posteriormente han sido adoptadas por la legislación
de la Unión Europea.

1.5) Es importante la protección de la salud en el texto constitucional en donde la norma

fundamental establece que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y
usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces la seguridad, la salud y los legítimos
intereses económicos de los mismos (art. 51.1 CE) de 1978, lo cual hace que la intervención pública
tome fuerza y legitimidad cuando la situación así amerite.

1.6) Saber cuáles son las competencias estatales y las competencias autonómicas tal como se ilustra
es interesante, pues entendemos claramente cuáles son las funciones que cumple cada una de ellas,
así la distribución de competencias en materia de alimentación en el ámbito de la sanidad como es
las bases y coordinación corresponden al Estado, mientras que la legislación de desarrollo y la
ejecución participando en esta última los municipios a las Comunidades Autónomas, en particular
las funciones de inspección. Sin embargo, la situación de la mayoría de los municipios no tiene el
personal adecuado para estas tareas de control, así como tampoco Ordenanzas que regulen las
actividades de su competencia lo limita ostensiblemente la disposición transitoria segunda de la
LRBRL.

1.7) Comprender que la salud de los consumidores también está protegida penalmente por medio
de la tipificación de delitos contra la salud pública, de acuerdo con el art. 363 del código penal y
como punto de partida el concepto de consumidor del art. 1.2 de la LGDCU permite tomar más
precauciones a los explotadores alimentarios evitando poner en peligro la salud relacionados con la
alteración o adulteración.

1.8) Me parece interesante ver como el modelo de intervención pública es adscrito al concepto de
Policía Administrativa en cuanto a materia alimentaria, cabe destacar entonces que su actividad se
circunscribe a aquellas medidas de intervención que garantizan el orden público o la seguridad de
los ciudadanos, a través de instrumentos autoritarios o técnicas de policía, esto en primer término.

En segundo lugar, se crean las denominadas policías especiales en cuyo caso la función principal es
la intervención de la Administración en materia alimentaria.

Por último como se configura la policía nos aclara el panorama ya que mucha veces no conocemos
cual es la potestad de la misma pero ahora sabemos que se basa en tres elementos como: el fin
(orden público y seguridad); la organización (donde la policía de seguridad identifica una
organización en concreto y las policías especiales se diluirían en las funciones de policía que posee
toda Administración en función de sus competencias) y los medios (instrumentos de matiz
autoritario y unilateral).

1.9) La aplicación de la nueva tecnología en el procesamiento de alimentos se ha convertido en

generadores de riesgo alimentario, sobre todo para la salud y que muchas veces se ignora sus
posibles consecuencias. Dicho esto se plantea nuevas dudas sobre la capacidad de la policía de
controlar estas situaciones que se presentan de manera inesperada y que ha dado lugar a modelos
de control como el moderno sistema de análisis y gestión de riesgos en materia de alimentos.

Para que la administración ejecute su poder de policía debe comprobar previamente la existencia
de un peligro o perturbación de orden público.

1.10) Es muy importante destacar que las medidas de policía suponían la ausencia de peligro, es
decir la consecución del “peligro cero”, lo cual era una meta alcanzable, y la protección del orden
público alimentario también por medio de medidas preventivas y represivas. Esto normalmente
funcionaba así, pero la noción de riesgo ha desplazado a la de peligro en muchas parcelas del
Derecho Alimentario, lo cual abre un nuevo panorama para poder hacer frente a esta situación.

1.11) Al topar las medidas preventivas en el sector de alimentos pensamos que existe un solo tipo
de Reglamentos, pero el texto nos aclara que en este caso tenemos los Reglamentos verticales que
cuidan de regular el régimen aplicable a cada producto o grupo de productos alimenticios como es
su composición, fabricación, comercialización, etc.
Los Reglamentos horizontales en cambio detallan las condiciones que en materia alimentaria
supone la producción, manipulación, transporte, etc. Estos son aplicables a todo tipo de alimentos
a veces considerado también como reglamentaciones técnico-sanitarias.

1.12) Los reglamentos que regulan los aditivos tienen vital importancia, concretamente en España
se utiliza un sistema de listas positivas o de prohibición que nosotros los profesionales de los
alimentos estamos obligados a utilizar, más aun cuando se ha puesto en auge la utilización de los
aditivo que no se encuentre en la lista, o lo que es lo mismo, sólo autorizar el uso de aquellos que
en ella se relacionan.

1.13) En un contexto general, la autorización es la técnica de prevención que más se utiliza y de

mayor relevancia, lo cual supone el levantamiento de la prohibición previamente existente, junto
con estas medidas otra técnica que funciona bien es la vigilancia y control como inventarios,
registros administrativos (como el Registro central de organismos modificados genéticamente) o las
comunicaciones entre Administración y administrado y viceversa, actuaciones de comprobación,
como la acreditación y las inspecciones técnicas y de consumo.

Medidas preventivas como la sanción que es la reacción frente al incumplimiento de la ley, como se
manifestó anteriormente la policía alimentaria tiene como principal objetivo la prevención de
peligros en contra de la salud y que son fruto de las actividades de los particulares e industrias que
tienen relación con la alimentación.

1.14) Conociendo todo esto podemos ya adentrarnos en las transformaciones y cambios suscitados
en el sistema, la filosofía de un Estado liberal constituía un fuerte límite al ejercicio del poder
público, hizo que primara la intervención administrativa a posteriori frente a la intervención a priori,
pero estas tradicionales mediadas fueron realmente insuficientes lo cual dio lugar a la lucha contra
los peligros y riesgos a medidas a priori.

Una segunda transformación marcada básicamente por un nuevo sistema en base científica como
el sistema de análisis de riesgos, el mismo que nace en respuesta a una serie de casos críticos, de
alarmas alimentarias, que mostraron el evidente desarrollo de la industria alimentaria y
paralelamente la generación de riesgos que pone en evidencia la deficiencia de los sistemas públicos
de prevención y control.

2) Es en el siglo XIX donde se produce avances tecnológicos que conllevan al desarrollo de la

industria alimentaria perdiendo poco a poco su carácter artesanal y rural. Los nuevos conocimientos
y descubrimientos científicos y técnicos dieron lugar a un crecimiento agigantado de la industria
alimentaria. La biotecnología tiene un papel muy importante en este sentido pues el conocimiento
y la utilización de microorganismos ha permitido producir más y mejores alimentos, pero también
ha hecho uso de la manipulación genética de plantas y animales con el mismo objetivo y de esta
manera poder solucionar problemas que se pueden presentar a futuro como por ejemplo la escasez
de alimentos, entre otros.
2.1) Es fácil entender que lo mencionado anteriormente supondría a la sociedad postindustrial la
presencia de riegos alimenticios, que a su vez dio lugar a la transformación de la intervención de los
poderes públicos en materia alimentaria. En el siglo XIX y mediados del XX la libertad, el progreso,
la innovación justificaron la presencia de riesgos y sus consecuentes daños, además tanto la
legislación civil como la administrativa potenciaron el progreso industrial y el riesgo por encima de
las consecuencias sobre terceros, pero a pesar de ello cabe destacar que la administración pública
tenía las herramientas necesarias para restablecer el orden público alterado ya que existía un
equilibrio entre libertad y seguridad. Pero hoy en día las actividades que generan riesgo ya no
pueden basarse en argumentos desarrollistas ya que se han superado ciertas carencias como
pueden ser las alimentarias, sin embargo, la idea no es la convivir con los riesgos sino la de
combatirlos, aunque estos irremediablemente estarán presentes.

2.2) La policía administrativa actúa en la prevención y erradicación de los peligros, pero en cuanto
tiene que ver a los riesgos de origen industrial han requerido la intervención de los poderes públicos,
pero bajo un nuevo concepto el de la seguridad industrial, así mismo una nueva modalidad de
intervención administrativa que nos da a conocer es la gestión de riesgos en respuesta a las
incógnitas de la sociedad actual y motivados por la evolución tecnológica y científica existente.

2.3) Es necesario comprender la diferencia entre peligro y riesgo, mientras el peligro implica que la
probabilidad del daño es cierta, el riesgo hace referencia a un daño posible pero que el desarrollo
de los acontecimientos y la probabilidad del daño no pueden ser evaluados con suficiente certeza,
pero estoy de acuerdo con el texto en que lo fundamental no reside en la distinción entre peligro y
riesgo sino en la distinción entre riesgo tolerado y no tolerado, el riesgo por sí mismo constituye el
motor de la intervención pública.

2.4) Las primeras crisis alimentarias se dan bajo situaciones diferentes en los años 80 y 90, mientras
las primeras tenían relación con una actividad ilícita, las más recientes tienen una nueva
connotación y se refiere a los daños causados por actividades legales, es decir el hecho de trabajar
bajo parámetros establecidos por las diferentes normativas no da la seguridad necesaria, pues en
cualquier momento puede darse casos de alarmas alimenticias. Como ejemplo se puede mencionar
el caso del aceite de colza considerada la primera gran crisis alimentaria del siglo XX y que se
enmarca claramente dentro de una actividad ilícita como es el fraude alimentario, sin embargo, la
sociedad española no la percibió como un fallo en el sistema, aunque hubo voces del mal
funcionamiento de las tareas de inspección o la coordinación de los distintos organismos
competentes. En cuanto a la crisis de la EEB se cuestionó duramente al sistema de seguridad
alimentaria tanto nacionales y comunitarios ya que no procedían de actividades ilícitas sino por la
falta de capacidad de las autoridades para prevenir los riesgos asociados a la alimentación animal y
por ende humana.

2.5) Aparece el Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria, es importante destacar principios como
el de trazabilidad o rastreabilidad, el de responsabilidad de todos los participantes de la cadena
alimentaria, el de transparencia o el principio de precaución entre otros.
La Unión Europea basa su política en la aplicación del análisis de riesgo que a su vez consta de tres
elementos: determinación del riesgo, la gestión de riesgo y, finalmente la comunicación del riesgo.

2.6) Se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan los procedimientos relativos a
la seguridad alimentaria, pero en realidad es pasar al plano jurídico normativo los planteamientos
dados a conocer por la Comisión en el Libro Blanco del 2000. En este sentido el reglamento
comunitario de 2002 hace referencia a los tres elementos que conforman el análisis de riesgo. La
determinación del riesgo alimentario que no es otra cosa que el proceso siempre con fundamento
científico formado por cuatro etapas: la identificación del factor peligro, la caracterización del factor
peligro, la determinación de la exposición y la caracterización del riesgo. Además, se caracteriza por
la independencia, objetividad y transparencia en todas las fases de ejecución.

La gestión de riesgo consiste en definir las alternativas políticas en consulta con las partes
interesadas teniendo en cuenta la determinación del riesgo. La reglamentación y el control son los
componentes esenciales de la gestión de riesgos.

En la nueva política de seguridad alimentaria el principio de precaución es el más ampliamente

potenciado y se da cuando se han identificado peligros derivados de un fenómeno, un producto o
un proceso, y la evaluación científica no determina el riesgo con suficiente certeza.

Los encargados de las tareas de gestión de riesgos no es la comunidad científica como es el caso de
la determinación del riesgo sino los poderes públicos de la Unión Europea, y de los Estados
miembros, los órganos legislativos y principalmente las Administraciones públicas.

Por último, la comunicación del riesgo que se establece entre los encargados de la determinación y
gestión del riesgo, los consumidores, las empresas alimentarias, y de piensos, la comunidad
científica y otras personas interesadas, dando a conocer los resultados de la determinación del
riesgo y las decisiones adoptadas en la gestión de riesgos.

2.7) El modelo de análisis de riesgo se inscribe en la denominada gobernanza del riesgo que se
caracteriza por no confiar necesariamente en la autoridad formal y en los poderes de policía para
alcanzar los objetivos propuestos. Existen dos paradigmas de gobernanza de riesgo: el vertical y el
de la confianza mutua, pero en concreto la policía es la encargada de la vertical es decir en ámbitos
no dominados por la complejidad donde el trabajo científico ha sido suficiente para advertir la
presencia de riesgos. En tanto la gestión trabaja en la confianza mutua donde la toma de decisiones
se caracteriza por su complejidad ya que implica a los autores sociales tanto en la evaluación como
en la gestión de riesgo. Ahora bien, ambos sistemas coexisten, pero la gestión de riesgo tiende a
estar por encima al de policía.

3) En la determinación y valoración del riesgo las Agencias alimentarias juegan un papel muy
importante cuya institucionalización ha permitido remplazar a los expertos que formaban parte de
las distintas comisiones ministeriales. Dichos organismos dependen del Estado o Comunidades
Autónomas, pero no existe una relación de tipo jerárquico sino más bien el objetivo es demostrar
una imagen representativa, transparente y objetiva, y por tanto más democrática, legitimando sus
decisiones.

3.1) Se separa la fase de evaluación del riesgo de la de gestión, es decir antes de adoptar medidas
legislativas o administrativas debe existir una evaluación científica previa que servirá de guía a los
responsables de la gestión y a las futuras decisiones que puedan tomar, es por ello que el análisis
de riesgos se define como una metodología sistemática.

3.2) Cabe remarcar que tanto la Agencia Francesa de Seguridad Sanitaria de los Alimentos (AFSSA)
como la Food Standards Agency (FSA) son representantes oficiales de sus respectivos Estados ante
la Unión Europea y otros foros internacionales dentro de las diferentes tareas que desempañan. Su
conocimiento científico permite realizar recomendaciones que contribuyen al desarrollo de la
política y normativa alimentaria de sus países. Pero es la Agencia Federal belga para la Seguridad de
la Cadena Alimentaria (AFSCA) la que dio un aporte significativo respecto a la trazabilidad integral
de alimentos y piensos implantado en su territorio y luego el establecimiento definitivo de este
principio en la normativa comunitaria y, por extensión, al resto de países.

3.3) La creación de la EFSA, lleva consigo la formación de un comité científico y diversas comisiones
técnicas científicas que asumen la labor de emisión de los diferentes dictámenes en sus respectivos
ámbitos competentes. Por el tipo de funciones que realiza es diferente a la de gestión de riesgos ya
que da a entender que se trata de un organismo de carácter asesor o consultivo. Esto se deduce ya
que las autoridades científicas no pueden tomar medidas de carácter oficial como la retirada de
mercado de un alimento, pero cabe mencionar que el dictamen científico de la Autoridad debe
contener una propuesta de actuación dirigida a los gestores del riesgo. En algunos países se puede
y debe formular recomendaciones a las instancias administrativas por parte de las Agencias.

3.4) La Autoridad Europea proporciona una base científica y técnica a través de sus investigaciones
y junto con las decisiones de los gestores del riesgo logran un nivel adecuado de protección. Los
organismos científicos fijan entre lo que es un riesgo aceptable o no para que los gestores adopten
posteriormente una decisión formal.

3.5) La EFSA por medio de sus programas de investigación y desarrollo así como los controles
realizados a través de toda la cadena alimenticia, los sistemas de alerta rápida, las redes de
supervisión y vigilancia en materia de salud pública y de los animales, los análisis de laboratorio en
general, los sistemas de información en el sector agrícola nos proporcionan datos que luego serán
analizados exhaustivamente con el fin de obtener conocimientos científicos previos para un
asesoramiento científico. Este estudio de los datos nos da a conocer primero la evolución de los
peligros alimentarios ya conocidos y, segundo la detección de nuevos riesgos. Por tanto, los países
de la Unión tienen la obligación de transmitir los datos obtenidos en relación con las materias antes
expuestas. Se saca en conclusión entonces que una de las tareas principales de la EFSA es la de
anticiparse a la identificación de los riesgos emergentes, haciendo imprescindible su colaboración
desde cualquier punto de vista.
3.6) Puede darse casos en los que exista dictámenes científicos contradictorios, pero aun así le
corresponde al gestor de riesgo decidir finalmente que medidas adoptar. A la EFSA no se le permite
actuar como árbitro científico final, de hecho, el foro consultivo es un órgano creado para favorecer
al máximo la cooperación y el intercambio de información entre los organismos científicos
competentes de los Estados miembros y la Autoridad, tratando de reducir al mínimo los dictámenes
científicos contradictorios, se trata de un órgano también con funciones preventivas.

3.7) La recuperación de la confianza de los consumidores es muy importante, la misma que se ha

ido perdiendo a raíz de las crisis alimentarias y la incapacidad de reacción de las autoridades
competentes. Se perdió cuando la industria empezó a generar una serie de riesgos desconocidos y
las medidas adoptadas dejaron de ser eficaces entre ellas las sanciones, o a su vez riesgos
producidos cuando las actividades cumplían y cumplen la normativa vigente escrupulosamente.

3.8) En cuanto tiene que ver a la comunicación de riesgo a los consumidores, la EFSA no solo debe
informar de los mismos sino también cualquier materia en la que resulte competente como por
ejemplo la nutricional.

En caso de existir riesgo proveniente de algún alimento o pienso, las autoridades informarán al
público en la medida que le sea posible sobre la naturaleza, gravedad y envergadura de este y las
medidas a tomar para prevenir, reducir o eliminarlo. Esta situación conlleva a utilizar la
comunicación tanto por parte de los evaluadores como de los gestores del riesgo cada uno en su
ámbito propio de actuación. La EFSA se encarga de informar sobre la naturaleza del riesgo y la
Comisión sobre las medidas que se van a adoptar.

3.9) La Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición adopta no solo los principios y
objetivos sino también el método de trabajo y su forma organizativa con respecto al Reglamento
Europeo. La EASAN está encargada de definir las reformas y necesidades que detecte precisas e
informar sobre proyectos de normas generales, así como elaborar normas relativas a la seguridad
alimentaria.

3.10) En un contexto general se menciona que existe una pequeña fisura ocasionada por el hecho
de que el organismo científico español y tal vez otros estados miembros ejercen, aunque en
pequeña proporción una cuota de gestión de riesgos es decir no se limita solo a funciones de
determinación, entendidas como el dictamen científico y la recomendación.

3.11) España dispone de un sistema nacional de intercambio de información rápida y eficaz,

siguiendo el mismo esquema europeo para transmitir todo tipo de información cuando exista
indicios de un riesgo grave para la salud pública siempre en coordinación con otros sistemas de
alerta nacionales que puedan tener algún efecto sobre la seguridad alimentaria.

3.12) La Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria reproduce con bastante fidelidad el Reglamento
comunitario, pero a más de ello tiene competencias de coordinación, planificación y supervisión de
la gestión de riesgos que la diferencia de sus homologas comunitaria y española.
Llama la atención que la Ley catalana pueda ejercer funciones ejecutivas de gestión de riesgo,
sometiendo dicha posibilidad a reserva de ley, algunos autores incluso consideran la existencia de
una co-decisión entre expertos y gestores del riesgo, esta injerencia es unidireccional y va del campo
de actuación científica hacia el gestor.

4) Las administraciones públicas tenían competencia exclusiva sobre la seguridad alimentaria, pero
esto ha cambiado pues no es suficiente los controles tradicionales de la policía administrativa sino
también es necesario la gestión de riesgo debido a la constante evolución de los riesgos, la limitada
capacidad de control de la Administración pública y la proliferación de situaciones de incerteza
científica.

4.1) En el sistema de análisis de riesgo juega un papel muy importante el principio de precaución el
mismo que se le considera parte del ámbito de la gestión de riesgo, pero en algunos casos existe la
posibilidad de ubicarlo entre la determinación y la gestión, es decir entre la ciencia y el derecho.
Este principio es un recurso jurídico en poder de los gobiernos, es aplicable cuando el avance de la
Ciencia y la Técnica traen consigo consecuencias que el derecho no acierta a divisar.

4.2) El principio de precaución se considera como un principio pro acción, ya que va más allá de
medidas preventivas pues se toman decisiones antes de que puedan darse evidencias científicas de
la prueba del daño.

El principio de prevención es el fundamento de la actividad de la Administración pública. Cuando la

información disponible es suficiente para establecer los daños se pueden adoptar medidas
preventivas, mientras que el principio de precaución puede justificar una actuación para prevenir el
daño incluso cuando no se define con certeza la relación causa – efecto basándose en la evidencia
científica disponible. Es muy importante saber que el propósito principal de este principio es evitar
que las autoridades competentes permanezcan inactivas ante situaciones de amenaza amparadas
en una supuesta incertidumbre científica.

Se puede decir que el principio de precaución implica una prevención a la máxima potencia o la
prevención elevada al maximun.

4.3) Junto con los métodos públicos tradicionales de prevención como la reglamentación y control
en lo que concierne a la regulación de riesgos se desarrollan otras adaptadas a la realidad actual
como por ejemplo la autorregulación de los particulares, la institucionalización del saber científico
y la procedimentalización en la toma de decisiones. El sector alimentario en los últimos tiempos ha
notado la multiplicación de las exigencias procedimentales o formales, al margen de la trazabilidad,
los requisitos generales exigibles a las empresas confirman dicha tendencia.

4.4) En el tratamiento jurídico ha perdido protagonismo la vertiente jurisdiccional, pero gana

procedimentalización e instrumentalización, esto debido a los límites propios de los Tribunales para
valorar las decisiones adoptadas por las Administraciones públicas en ámbitos de complejidad
técnica y científica.
4.5) La investigación científica ha dado lugar a una serie de nuevos riesgos en la industria alimentaria
y con ello el alejamiento progresivo de llegar al peligro cero. Antes se sabía con certeza los efectos
de la intervención humana en los alimentos pero hoy por hoy existe una incerteza de resultados a
largo plazo, cabe mencionar solo la aplicación de la genética en los alimentos para decir que la
consecución de este objetivo es inalcanzable.

4.6) El nivel de riesgo que estamos dispuestos asumir ha remplazado al peligro cero, los riesgos
aceptados son los riesgos con los que debemos convivir, contribuyen a la evolución, pero no ponen
a la sociedad inicialmente en peligro. Las instancias públicas son las que determinan los riesgos
menores fijando para ellos los límites del riesgo permitido, la acción de los gestores es prevenir y
reducir a los que sobrepasan el límite de protección escogido y que por consiguiente no son
aceptables.

Mientras el peligro obliga dentro del sistema de policía administrativa, a las autoridades públicas a
intervenir, el riesgo solo si sobrepasan el umbral del riesgo aceptado o residual permite a las
autoridades a actuar.

4.7) La determinación del riesgo aceptado por sujetos privados y su cobertura es una buena pauta
para las Administraciones públicas, se puede entender que el riesgo admitido es asegurable caso
contrario si no es asegurable no constituye solo un riesgo sino una amenaza. La percepción del
riesgo es distinta dependiendo del sujeto que tomemos de base, pero en este caso las aseguradoras
privadas tienen gran importancia. Ellas a través de sus expertos marcan el riesgo asegurable e
indirectamente el riesgo asumible por la sociedad, sin embargo, autores como Beck concluyen que
la sociedad del riesgo global avanza más allá de los límites de la asegurabilidad.

4.8) La gestión de la incertidumbre presenta dos matices: la incertidumbre originaria y la

incertidumbre sobrevenida. En efecto un alimento puede verse afectado por un riesgo sobrevenido
o por una incerteza sobrevenida, pero en el caso de productos genéticamente modificados por
ejemplo se aplica la incerteza originaria, ya que nace de una nueva actividad o un nuevo producto
alimenticio.

4.9) Los efectos de un determinado producto son desconocidos, así como la utilización de una nueva
tecnología puede causar daños a la ciudadanía después de unos años como enfermedades, pero
todo esto implica riesgos para las Administraciones públicas ya que las decisiones que se toman en
el presente con un conocimiento limitado pueden repercutir o tener consecuencias que se
observaran solo en el futuro. Entonces concuerdo que las propias decisiones sobre el riesgo son
también potenciales riesgos.

4.10) Entre las medidas de la gestión de riesgo podemos mencionar en primer lugar las
autorizaciones y licencias, así como estándares de policía administrativa. La autorización es una de
las principales herramientas, pero a diferencia de las tradicionales las actuales utilizan el parámetro
de evaluación de riesgo en el cual considera si el riesgo es tolerable o no para poder otorgarle dicha
autorización. Otra herramienta es la propia reglamentación, la adopción de estándares de seguridad
privado por los operadores del sector en forma voluntaria constituye también una medida de
gestión de riesgo.

4.11) El sistema de trazabilidad y autocontrol a pesar de pertenecer al ámbito privado ayuda a la

reducción de otras medidas directas como son la inspección y el control público, todo esto permite
establecer una relación entre lo público y lo privado que dejan de lado o contrarrestan los viejos
sistemas de control unilateral y jerárquico.

4.12) Ciertas actuaciones públicas se legitimaban a través de la aplicación del principio de

precaución a pesar de ser o no cuestionables dentro del Derecho. La relación entre el principio de
precaución y el principio de la legalidad es un poco confusa evidentemente son principios diferentes,
mientras el principio de legalidad presenta una vocación universal y básica en el Estado de Derecho,
el principio de precaución es más discutible, pero ejerce mucho efecto no solo sobre el principio de
la legalidad sino también sobre la actuación de los poderes públicos.

4.13) El fundamento del principio de precaución es el de no perturbar o poner en riesgo la salud,

pero lo que le diferencia puesto que siempre ha existido esta obligación en general, es el hecho de
dar un reconocimiento público para que los poderes públicos puedan adoptar medidas a cierto tipo
de actividades privadas perturbadoras que trabajan bajo las exigencias legales, sin embargo, pueden
generar un riesgo incierto.

4.14) Cuando un producto es considerado inseguro se puede prohibir temporalmente su suministro

el mismo que se prolongará el tiempo necesario para realizar las inspecciones, verificaciones o
evaluaciones de seguridad o hasta que exista una certidumbre científica respecto a la seguridad del
alimento. La Administración podrá optar por una o varias medidas que considere necesario para su
total efectividad, así como medidas imprescindibles para resolver o garantizar la salud y seguridad
de los ciudadanos.

4.15) Existen algunos principios rectores de la gestión de riesgos que es necesario tomar muy en
cuenta, es así que se menciona primero al principio de proporcionalidad en donde se pone de
manifiesto el nivel de riesgo que la sociedad está dispuesta a asumir. Las medidas que puedan
adoptarse serán valoradas en relación con su capacidad para alcanzar un nivel de protección
adecuado o su concordancia con el nivel de riesgo aceptado.

4.16) El principio de no discriminación se da cuando situaciones comparables no son tratadas de

manera diferente y a su vez situaciones diferentes no se traten del mismo modo, con la salvedad
que el tratamiento esté justificado objetivamente. Pero este principio tiene mayor sentido cuando
garantiza un nivel de protección igual en función de las medidas adoptadas siempre basándose en
el riesgo social aceptado, más que gestionar situaciones comparables del mismo modo.

4.17) El principio de coherencia plantea medidas coherentes con medidas similares ya adoptadas
en parecidas circunstancias o a su vez utilizando planteamientos similares. Más este principio
presenta 2 escenarios: el primero en el que la evaluación científica de los riesgos ha podido
realizarse de manera completa, y por otro lado cuando la evaluación científica no ha alcanzado
plenitud es decir que la ausencia de datos no permite la caracterización del riesgo y su extensión.

4.18) El núcleo principal de control de los órganos judiciales constituye la competencia, el

seguimiento de un proceso formal, junto con el fundamento legal de la decisión de aplicar el
principio de precaución. El control judicial de las medidas administrativas repara en la aplicación
correcta de éstas, analizando primero si la autoridad recabó la suficiente información y su decisión
se basa en una evaluación de riesgo acorde con el conocimiento existente.

4.19) Las Administraciones una vez hecha su apreciación de la controversia surgida y sobre todo
estimar cual es el nivel de protección de la salud que está dispuesta a asumir, toman decisiones sin
lugar a duda difíciles Para optar entre una u otra opción es necesario inmiscuirse de algún modo en
el ámbito científico. Los jueces y tribunales no entran generalmente en estas apreciaciones. Los
órganos judiciales están tan lejos de los conocimientos científicos como pudiera estarlo la propia
Administración.

5) La actividad de los particulares en el ámbito de la seguridad alimentaria se articula a través de la

autorregulación y que a su vez sirve de complemento a las medidas de policía o de reglamentación
tradicionales. En este contexto se puede hablar incluso de una autorregulación fomentada impuesta
en ocasiones por los poderes públicos: la autorregulación regulada. El principio de trazabilidad y el
sistema de análisis de peligros y puntos críticos de control (APPCC) son manifestaciones de
autorregulación a tomar muy en cuenta de entre las múltiples existentes.

5.1) Se establece de esta manera el deber de colaboración de los explotadores de empresas

alimentarias y de piensos con las Administraciones respecto a la adopción de medidas que puedan
evitar o reducir los riesgos de los alimentos que se suministren o se hayan suministrado. Esto hace
prever que el productor al estar en relación directa con el alimento y por su inexcusable
responsabilidad para con la salud y seguridad de los ciudadanos, debe aplicar cuando sea necesario
medidas de precaución.

5.2) Es interesante saber que ocurre cuando el daño se materializa y el perjuicio ha sido no previsible
según el estado de la Ciencia, en este caso la responsabilidad por productos defectuosos es directa,
objetiva y completa a los profesionales de los alimentos. La Administración pública queda exonerada
de responsabilidad por los denominados riesgos del desarrollo. En conclusión, una vez que el daño
se materializa se pasa fácilmente de la responsabilidad compartida a la responsabilidad única de los
particulares.

5.3) El sector alimentario se puede beneficiar de una excepción importante siempre y cuando se
demuestre que el efecto se debió a que el producto fue elaborado conforme a las normas
imperativas existentes. De hecho, se considera muy complejo demostrar esta doble prueba ya que
a más de trabajar bajo el efectivo cumplimiento normativo debe también justificar que el daño se
ha ocasionado justamente por dicho cumplimiento.
5.4) Ventajosamente el Tribunal Supremo atribuyo a la Administración la carga de la prueba, de este
modo no basta con mencionar la insuficiencia de los conocimientos científicos en una determinada
materia, sino que es necesario comprobar el estado insatisfactorio de la ciencia la misma que tendrá
que realizarlo la Administración. De este modo la posición jurisdiccional atenúa de alguna manera
la exoneración de responsabilidad por los riesgos del desarrollo.

5.5) La Administración se ha visto obligada a recurrir a la autorregulación debido a la falta de

conocimiento para afrontar la gestión de riesgos alimentarios pues en ellas se encuentra el saber y
la experiencia que la organización pública carece, es decir de cierto modo se hallan supeditada a la
información proporcionada por los particulares, perdiendo en parte la autonomía que tenía en
periodos anteriores.

5.6) Tanto las tradicionales técnicas de policía administrativa y las técnicas y referencias propias de
la autorregulación privada forman parte de un sistema integrado que ha su vez conforman la gestión
de riesgo. Esta tendencia permite de manera directa responsabilizar a los particulares de la gestión
de riesgo que ellos mismos generan, y de forma aparente reducir el papel del Estado
progresivamente en cuanto a la vigilancia del adecuado desarrollo del sistema de autorregulación
construido en torno a la gestión de riesgos.

5.7) La importancia de los particulares en el ámbito alimentario radica en su capacidad para aportar
recursos cognitivos. La información disponible por parte de los profesionales del sector tiene
destinatarios distintos: en primer lugar, los consumidores luego los propios miembros del sector
alimentario y por último la Administración pública. Este conocimiento que es transmitido por el
sector privado sirve para adoptar medidas precautorias o preventivas.

5.8) Hablamos ahora de la trazabilidad que no es otra cosa que la posibilidad de seguir el rastro de
un alimento desde su origen hasta el consumidor ofrece una información descriptiva. Al no tener
una base científica no garantiza la seguridad de los alimentos, pero podemos obtener y recabar la
mayor información posible para conocer y localizar posibles riesgos. La trazabilidad está orientada
a colocarse en una posición central en el modelo europeo de seguridad y gestión en materia
alimentaria.

5.9) El sistema de análisis de peligros y puntos de control crítico se define como un sistema de
autocontrol que permite identificar, evaluar y controlar peligros significativos para la inocuidad de
los alimentos. Se centra en la prevención en vez de basarse en el ensayo del producto final, tiene
fundamento científico y carácter sistémico y lo más importante es que garantiza la seguridad a
diferencia de la trazabilidad.

5.10) En cuanto a la trazabilidad las Administraciones públicas son las encargadas de controlar la
existencia y suficiencia de tales sistemas. El eslogan que sintetiza la idea de control integral de la
producción de un alimento es “de la granja a la mesa”, en definitiva, los operadores tienen la
obligación legal de identificar a su proveedor directo y a su cliente inmediato. Así mismo ofrece una
información descriptiva que sirve para actuar con rapidez en caso de una alerta alimentaria y
también para identificar al sujeto responsable de un delito o infracción.
5.11) La trazabilidad presenta dos finalidades: una global y otra específica. En el primer caso se
refiere a la salvaguardia de la salud humana, la salud animal e incluso el medio ambiente facilitando
de este modo la aplicación de medidas de gestión de riesgo de acuerdo con el principio de
precaución. La finalidad específica en cambio se relaciona con el derecho de los consumidores a
estar informados de los alimentos que compran y consumen en otras palabras la libertad de
elección.

5.12) Se identifican tres nociones de trazabilidad: hacia atrás, interna o de proceso y hacia adelante.
La trazabilidad hacia atrás tiene como principal objetivo la identificación de los productos que recibe
la empresa y quienes son los sujetos proveedores. La trazabilidad de proceso o interna tiene que
ver con el trato ofrecido a los productos en el interior de la empresa, sin importar de que estos
sufran o no una transformación y devengan nuevos productos. Por último, la trazabilidad hacia
adelante identifica el producto que es objeto de entrega y el cliente inmediato al que se le entrega
poniendo especial atención a la empresa o sujeto responsable de la recepción física del producto.

5.13) Por otro lado el análisis de Peligros y Puntos de Control Crítico constituye un sistema de control
más extendida y valorada ya que permite identificar, evaluar y controlar peligros significativos para
la inocuidad de los alimentos mediante la observación de unos principios y la realización de
controles claves en cada una de las etapas. Es una herramienta que posee la industria alimentaria
pues se trata de un método científico, sistemático y preventivo que le permite ejercer su innegable
cuota de gestión de riesgo en el contexto de sus obligaciones y sus responsabilidades.

5.14) El método APPCC básicamente consta de siete principios aceptados internacionalmente y en

los que se basan los procedimientos permanentes creados por las empresas alimentarias. Hay que
tener en cuenta además que para la implementación de este sistema es requisito indispensable el
cumplimiento de las buenas prácticas de higiene (BPM), así como las buenas prácticas agrícolas, de
manufactura o fabricación (BPF), siendo estas últimas la base de la política de calidad industrial.

Tanto las buenas prácticas como el APPCC son manifestaciones de autorregulación, pero existe una
diferencia sustancial ya que el APPCC se ha establecido con carácter obligatorio mientras que las
buenas prácticas son de carácter voluntario. Pero es cierto que en este punto existe una encrucijada
ya que el carácter voluntario es un requisito previo para un sistema totalmente obligatorio es decir
se reconoce efectos públicos a la autorregulación.

5.15) El sistema APPCC en el control de la inocuidad de los alimentos ha facilitado la inspección de

las autoridades competentes, las mismas que se limitarán a auditar los sistemas de control
diseñados por las empresas. Es necesario no olvidar que la Administración aún tiene la última
decisión dentro del espacio referente a la autorregulación para reconducir de ser necesario sus
efectos ya sea a través de medidas correctoras como también pueden ser sancionadoras.

5.16) El APPCC es un método de autocontrol de las empresas que si bien pueden topar aspectos
relacionados con la calidad no fue originariamente creado para ello, sin embargo el sistema APPCC
no solo es compatible con la aplicación de sistemas de calidad, sino que su combinación es necesaria
para asegurar la inocuidad y calidad de los alimentos. Los sistemas de gestión de la calidad se
encuentran dentro de la autorregulación privada, en la actualidad existen muchos sistemas de
gestión de la calidad alimentaria, pero de ellos solo algunos son reconocidos en el mercado como
por ejemplo la ISO 9000 lo cual hace que las empresas de cierto modo se vean obligadas a adoptar
sus sistemas a los sistemas de calidad regulados por normas técnicas concretas, aprobadas por
organismos privados de normalización reconocidos.

5.17) La ISO no es una organización gubernamental y las normas que elabora son de carácter
voluntario, sin embargo, estas han sido adoptadas como parte de su regulación por algunos países
y en otros la propia legislación las ha tomado en cuenta como base técnica aplicable. Hoy en día
estas normas ISO se han convertido en un requisito o condición para poder ingresar a los mercados,
en nuestro caso el ejemplo más claro es la propia ISO 9000 relativa a la gestión de sistemas de
calidad.

5.18) Otra norma internacional que nos compete es la ISO 22000 que da a conocer los
requerimientos que deben cumplir todas las empresas que quieran diseñar y ejecutar un sistema de
gestión de la seguridad en la cadena alimentaria de manera efectiva. Lo destacable de esta norma
internacional es que puede aplicarse a todas las etapas consiguiendo así armonizar el contexto
normativo alimentario actual.

5.19) Existen otras normas y protocolos que certifican no sistemas sino productos y procesos, por
ejemplo: El EUREPGAP, El EUREP, El BRC entre otros, pero es importante determinar cómo los
sujetos que intervienen en la cadena alimentaria se autorregulan mediante la creación de
estándares propios o el sometimiento a sistemas de autocontrol y certificación acorde a sus
necesidades.

Una vez extraído los conceptos que a mi juicio son los de mayor relevancia me permito realizar un
comentario general del texto que gracias a su bagaje conceptual claro y preciso nos a da entender
que el instrumento clásico del derecho de policía no puede atender las patologías derivadas del
desarrollo industrial y los riesgos para la salud y el medio ambiente de nuestro siglo. Por ello
establecer los límites a esos riesgos es irrenunciable. Deja ver a las claras que al jurista le
corresponde la difícil tarea de lograr o al menos mejorar la coexistencia entre, por un lado, la
innovación, el riesgo, el progreso económico y el bienestar material y, por otro la seguridad, la salud
y el medio ambiente. La búsqueda de esta coexistencia puede justificar el establecimiento de límites
a la actuación humana, pienso que uno de los elementos que podrían ayudar para mejorar tal
coexistencia podría ser: la aplicación del principio de precaución en materia de riesgo por parte de
la Administración debido a la existencia de un margen de discrecionalidad de la autoridad llamada
a decidir, la habilitación para adoptar medidas de carácter provisional y el importante papel que
estas juegan, la relevancia de la información científica y técnica que sirve de base a las decisiones,
la existencia de procedimientos de inspección y sanción, la importancia de informes y
asesoramientos por parte de Comités técnicos especializados, etc.

En cualquier caso, concuerdo que vivimos en una autentica sociedad de riesgo y es importante tener
en cuenta que incluso el propio cuidado de la salud humana pasa, por el respeto a lo creado. En este
contexto y de acuerdo con la información extraída de tan interesante libro pienso que el ser humano
debe protegerse de sí mismo y fijar límites a sus propias quimeras.

De otro lado se menciona crisis alimentarias como el del aceite de orujo por ejemplo tomando en
cuenta que hay que asumir un cierto riesgo se hace necesario un aprendizaje colectivo para que tras
los episodios de crisis haya una coherente vuelta a la normalidad, para que los tóxicos que puedan
haber en un determinado alimento aunque sea en pequeñas cantidades no se acumulen en el
organismo, es fundamental consumir una dieta variada, y por supuesto que es necesario seguir y
aumentar la vigilancia que conlleva un alcance mayor de la Seguridad Alimentaria.

Todo ello se menciona debe estar sujeto a una comunicación clara, transparente y veraz del episodio
que causa la quiebra de la seguridad alimentaria, y para ello tanto los medios de comunicación como
la administración y los científicos han de establecer unas reglas de juego que permitan presentar a
la sociedad cada problema tal y como es, sin alarmismos y sin provocar en el consumidor confusión.
No hay que olvidar que cuando una crisis alimentaria se instaura, la administración y los poderes
públicos pierden imagen ya que el consumidor siente que se encuentra desprotegido y toma
medidas por su cuenta, fundamentalmente la no adquisición de los productos afectados con la
consiguiente pérdida económica del sector afectado.

Finalmente, la parte neural se refiere al nuevo modelo de intervención poniendo de manifiesto las
nuevas reformas conceptuales y estructurales que permiten a la Administración pública actuar de
mejor manera en respuesta a las exigencias tanto internas como externas. Una vez abandonado el
riesgo cero se asume el mantenimiento de un nivel adecuado de protección sobre todo pasa por
aceptar la presencia en la sociedad de determinados riesgos. De este modo el mantenimiento del
orden público por parte de policía administrativa se pasa a la noción de riesgo permitido siendo la
transgresión de sus límites la que habilita a la Administración para actuar incluso ante situaciones
de incerteza científica.

He de felicitar por tan esplendido trabajo de investigación realizado y plasmado en este libro que
facilita la ilustración a quienes hasta hace poco no conocíamos a detalle la tarea que realiza la
Administración pública en cuanto tiene que ver a la gestión de riesgo alimentario y todo lo que ello
implica.