Jérôme Michel: Les droits et obligations du fonctionnaire français

Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 55, 1/2018., str. 1.- 13.

Jérôme Michel
Maître des requêtes au Conseil d’État

Les droits et obligations

du fonctionnaire français
UDK: 35. 08 (44)
Primljeno: 1. 12. 2017.
Izvorni znanstveni rad

Prava i slobode francuskog službenika nisu priznata Općim statutom iz 1983. već se ona
ostvaruju samo u svjetlu obveza kojima podliježu javni službenici ili u svjetlu načela deontološkog
ponašanja. Državni službenik u određenoj mjeri ima status običnog građanina. Državni službenik je
podložan sveukupnim obvezama inherentnih službi od općeg interesa, u kojima sudjeluje neodvojivo
od postojanja države, njezine povijesti i pravnog stadija njezinog trenutnog djelovanja.

Ključne riječi: Francuska, javni službenici, prava i obveze

Le présent exposé s’inscrit dans le sillage de l’exposé du professeur Jean-

Michel Lemoyne de Forges qui vous a exposé en ouverture de ce premier thème la
conception française de la fonction publique. Sans revenir ici sur ce qui a été dit, je
rappellerai seulement que les obligations qui pèsent sur le fonctionnaire français et
les droits qui lui sont reconnus ne prennent réellement sens qu’au regard de cette
conception singulière, legs de l’histoire, dans laquelle le fonctionnaire – et plus
largement l’agent public – se trouve dans une situation «légale et réglementaire»
ainsi que l’énonce l’article 4 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires.
La loi du 13 juillet 1983 organise la fonction publique de l’Etat autour de quatre
principes fondamentaux :
- des fonctionnaires placés dans une situation légale et réglementaire dérogatoire
au droit commun du travail ;
- une organisation en corps dotés chacun d’un statut particulier;
- le système de la carrière reposant sur le principe cardinal de la distinction du
grade (dont le fonctionnaire est titulaire) et de l’emploi (que le fonctionnaire exerce
et sur lequel il est affecté;
- enfin, (et c’est précisément notre sujet) un cadre spécifique de garanties et
de droit, d’une part, d’obligations d’autre part, applicables à un «fonctionnaire-
citoyen».
Ce dernier principe – l’existence de ce cadre de droits et d’obligations- est la
résultante d’une tension dialectique qui structure le droit de la fonction publique

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française. En effet, le fonctionnaire – et dans une large mesure aujourd’hui le

contractuel de droit public - est à la fois, est en même temps un citoyen comme
un autre, doté de l’ensemble des droits de n’importe quel citoyen et un citoyen
spécial, sur lequel pèsent des contraintes particulières toutes entières impliquées par
le service de l’intérêt général.
Etre fonctionnaire, c’est être et ne pas être un travailleur comme les autres. C’est
un métier, une profession, mais c’est beaucoup plus que cela : c’est une mission à
défaut d’être une vocation.
Pour bien comprendre cette tension permanente entre le commun et le dérogatoire,
le général et le spécial, il faudrait (mais le temps nous manquerait) plonger ici plonger
dans l’épaisseur historique du récit français de l’Etat et palper la chair des mots.
L’Etat et ses agents qui en constituent le bras armé sont inséparables de la notion
de service public, alpha et l’omega du droit administratif français, justification en
dernière instance des pouvoirs exorbitants de l’administration, légitimation du droit
administratif en général et de la fonction publique en particulier. Le service public
est une mission entendu en France parfois en un sens quasi-religieux. J’exagère?
Ecoutons le grand historien et anthropologue Pierre Legendre, éminent spécialiste
de la question de l’Etat. Il écrit dans un texte, petit par la taille, mais de grande portée
par le contenu, intitulé «Miroir d’une nation: l’école nationale d’administration»:
«Le fonctionnement de l’Etat en France suppose la foi en l’Administration, une fois
de l’espèce catholique».
Le fonctionnaire, l’agent public, dans le discours de légitimation républicaine du
service public à la française, c’est le moine de l’Etat, le hussard de la République.
Sa transcendance, c’est l’intérêt général.
Dans la fonction publique, le cadre axiologique du service de l’intérêt général
a permis de construire une authentique déontologie de la fonction publique, sans
cependant que celle-ci ressente pendant longtemps le besoin de la modéliser en tant
que telle tant elle a semblé, pendant longtemps, aller de soi.
Les grands statuts généraux de la fonction publique, ceux de 1946, 1959 et, en
dernier lieu, celui de 1983, énoncent précisément les droits et les obligations du
fonctionnaire et dessine le portrait d’un serviteur de l’intérêt général dont il convient
de se demander s’il est un citoyen comme les autres au regard des droits qui lui sont
reconnus et s’il ne demeure pas un citoyen spécial au regard des obligations qui
pèsent sur lui, avant comme après l’intervention de la loi du 20 avril 2016 relative
à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

I./ LE FONCTIONNAIRE ET SES DROITS: UN CITOYEN

COMME UN AUTRE?
On l’a dit, les différents statuts de 1946, 1959 et 1983 oscille entre deux tendances:
-les fonctionnaires sont considérés comme des citoyens ordinaires et bénéficient
à ce titre de droits et de libertés fondamentales reconnus à chacun,

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- mais ces droits et ces libertés peuvent souffrir de limitations ou de restrictions

dérogatoires du droit commun au regard de la nature des fonctions exercées ou des
prérogatives exorbitantes dont peuvent user les agents publics dans le respect de la
finalité de l’action publique.

A - Les droits des fonctionnaires dans l’exercice des fonctions

Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant
le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi
que diverses primes et indemnités. Ce droit constitue une garantie fondamentale du
fonctionnaire.
Les fonctionnaires ont droit à des congés annuels, des congés de maladie,
des congés de maternité et des congés liés aux charges parentales, des congés de
formation professionnelle, des congés pour validation des acquis de l’expérience,
des congés pour bilan de compétences, des congés pour formation syndicale.
Le fonctionnaire en activité a également droit sous certaines conditions à un
congé pour invalidité temporaire imputable au service.
Les fonctionnaires disposent des droits à la protection contre les tiers et l’arbitraire
de l’administration. C’est la protection juridique. La collectivité publique est tenue
de protéger le fonctionnaire contre les menaces, violences, voies de fait, injures,
diffamations ou outrages dont il pourrait être victime à l’occasion de ses fonctions
et de réparer le préjudice qui en résulte. Lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi
par un tiers pour une faute de service, la collectivité doit, dans la mesure où une
faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce
fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.
Désormais cette protection a été étendue sur leur demande, dans certains cas et
sous certaines conditions, au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte
civil de solidarité au fonctionnaire, à ses enfants et à ses ascendants directs.
Les fonctionnaires ont un droit à la formation. L’article 22 de la loi du 13 juillet
1983 précise que tout agent de la fonction publique occupant un emploi permanent
bénéficie d’un droit individuel à la formation professionnelle d’une durée de vingt
heures par an. Les agents reçoivent un livret individuel de formation qui retrace les
formations et bilans de compétences dont l’agent bénéficie.
S’agiss ant de ces droits liés à l’exercice des fonctions – par delà certains
particularise propre à la fonction publique, comme par exemple les modalités
de calcul de la retraite- on peut dire que l’existence de règles propre ne doit pas
masquer le fait que celles-ci trouvent leur pendant ou leur équivalent dans le code
du travail applicable aux travailleurs privés. Le fonctionnaire est ici, peu ou prou,
un travailleur comme les autres.
Différente est la situation s’agissant des droits reconnus aux fonctionnaires en
leur qualité de citoyen.

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B - Les droits des fonctionnaires en tant que citoyens

La liberté d’opinion est garantie aux fonctionnaires. Aucune distinction, directe
ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leur sexe, leurs
opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de
leur orientation sexuelle, de leur âge, de leur patronyme, de leur état de santé, de
leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-
appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une
La liberté d’opinion des fonctionnaires, garantie par l’article 6 de la loi du
13 juillet 1983, est identique à celle de tous les autres citoyens et bénéficie de la
même protection constitutionnelle (protection par l’article 10 de la déclaration des
droits de l’Homme et du citoyen de 1789). Les fonctionnaires peuvent donc avoir
les opinions politiques et religieuses qu’ils veulent sans crainte de subir aucune
sanction ou discrimination (liberté de pensée politique et liberté de conscience).
A cet égars, il ne peut être fait état dans le dossier d’un fonctionnaire, de même
que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques,
syndicales, religieuses ou philosophiques de l’intéressé.
Cette liberté d’opinion n’est cependant pas sans limite s’agissant de l’expression
de ces mêmes opinions. C’est ici une des principales dérogations qui singularise le
fonctionnaire dans l’ensemble des citoyens. En effet, comme on le redira dans un
instant, cette liberté doit se concilier avec les obligations de loyalisme, d’obéissance
hiérarchique, de neutralité et de réserve qui pèsent sur eux, dans le service et parfois
à l’extérieur du service et qui sont autant de limites à leur liberté d’expression. De
plus, les fonctionnaires sont soumis, sans même évoquer le secret professionnel
pénalement sanctionné, à une obligation générale de discrétion professionnelle.
Il en va de même de certains droits sociaux fondamentaux. Les fonctionnaires
peuvent créer des syndicats et y adhérer, le droit syndical constituant lui aussi
une garantie fondamentale. Les fonctionnaires syndiqués pourront bénéficier
d’autorisations spéciales d’absence (selon les nécessités de service), de congé pour
formation syndicale et de décharge d’activité de service.
Jusqu’au préambule de la constitution de 1946, le droit de grève était interdit aux
fonctionnaires. Depuis 1946, le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le
réglementent (alinéa 7 du préambule de la constitution de 1946).
Depuis 1946, le droit de grève a donc une valeur constitutionnelle comme l’a
rappelé expressément la célèbre jurisprudence du Conseil d’Etat “Dehaene” du 7
juillet 1950. Ce droit doit cependant s’exercer dans les limites légales. L’exercice de
ce droit connaît des restrictions. En effet, l’administration peut imposer le maintien
d’un service minimum en empêchant certains agents de faire grève par la voie de la
réquisition ou de la désignation. D’autres fonctionnaires sont totalement privés du
droit de grève: militaires, magistrats judiciaires, CRS.
Les fonctionnaires disposent d’un droit de participation, par l’intermédiaire
de leurs délégués élus dans les organismes consultatifs, à l’organisation et au
fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires et

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à l’examen des décisions individuelles relatives aux carrières. Ils participent

également à la définition et à la gestion de l’action sociale, culturelle et sportive
dont ils bénéficient ou qu’ils organisent.
On le constate aisément. Depuis le premier statut général de 1946 l’une
des tendances lourde du droit de la fonction publique en France est celle d’un
élargissement continu de leurs droits et liberté, de leur alignement sur le droit
commun des travailleurs (alignement accentué par l’influence du droit de l’Union
européenne) et de leur reconnaissance de citoyen à par entière. Cependant, jusqu’à
ce jour, cette tendance n’a pas fait disparaître le particularisme du fonctionnaire au
regard du travailleur de droit commun ni n’a remis en cause les restrictions possibles
qui peuvent être apportées à la jouissance des droits et libertés qu’ils tirent de leur
qualité de citoyens.
En contrepartie des obligations statutaires qui s’imposent à lui, le fonctionnaire
jouit donc dans l’exercice de ses fonctions de certains droits et libertés opposables
à l’administration. La plupart d’entre eux n’existent qu’en raison de la situation de
travail dans laquelle se trouve l’agent par rapport à son employeur public.
A ce titre, le fonctionnaire n’est pas complètement un citoyen comme les autres.
Est-il cependant un citoyen spécial? L’examen des obligations qui pèsent sur lui
permettra peut-être de répondre à cette question.

II./ LE FONCTIONNAIRE ET SES OBLIGATIONS:

UN CITOYEN SPECIAL?
Il n’existe pas dans la fonction publique de code de déontologie applicable à
l’ensemble des fonctionnaires. Jusqu’à la loi du 20 avril 2016 le statut général de
la fonction publique ne faisait pas référence à la déontologie des fonctionnaires.
Comme Roger Grégoire avait pu l’écrire, «le statut général n’a rien d’un Code de
déontologie. Il faut, pour le compléter, faire appel aux principes généraux du droit
public et aux décisions jurisprudentielles». C’est désormais chose faite.
D’une manière générale, les obligations que doivent respecter les fonctionnaires
sont bien plus nombreuses que celles qui s’imposent aux salariés du secteur
privé. Deux grandes catégories d’obligations s’imposent aux fonctionnaires: des
obligations professionnelles et des obligations morales.
Avec la loi du 20 avril 2016, à la logique juridique et répressive qui prévalait
dans l’énoncé des obligations professionnelles des fonctionnaires (A) s’ajoute donc
désormais une approche déontologique et préventive qui est celle de l’affirmation
des valeurs de la fonction publique (B).

A/ Des obligations des fonctionnaire

Jusqu’à l’intervention de la loi du 20 avril 2016, le statut général énonçait
des obligations essentiellement professionnelles dont le manquement constituait

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immanquablement une faute susceptible de mettre en œuvre la répression

disciplinaire. Mais la loi ne contenait pas, loin s’en faut, l’intégralité des obligations
pesant sur les fonctionnaires. Certaines résultaient de textes constitutionnels,
d’autres de la jurisprudence du Conseil d’Etat, certaines enfin de la bonne pratique
et de la culture administrative.
Mais avec ou sans inscription expresse dans le statut, ce dernier impliquait
implicitement mais nécessairement que le fonctionnaire était tenue à une obligation
de loyalisme vis-à-vis des institutions et de la Nation, qu’il était tenu à un devoir
général d’obéissance l’autorité hiérarchique dont il devait exécuter loyalement les
ordres et les instructions. Certes, avec la jurisprudence des baïonnettes intelligentes,
née au lendemain de la guerre, consacrée ultérieurement à l’article 28 de la loi du
13 juillet 1983, il est admis que le fonctionnaire a le droit (et d’ailleurs le devoir) de
désobéir si deux conditions cumulatives sont satisfaites : lorsque l’ordre donné est
manifestement illégal et qu’il compromet gravement un intérêt public, par exemple
constitue une atteinte grave et illégale à l’exercice d’une liberté publique.
La loi du 13 juillet 1983 énonce un certain nombre d’obligations auxquelles sont
tenus les fonctionnaires. Certaines touchent directement à l’exercice des fonctions,
d’autres vont au-delà et norme le comportement du fonctionnaire à l’extérieur du
service, y compris dans sa vie privée.
Parmi les premières, mentionnons en premier lieu l’obligation de l’exercice
exclusif des fonctions et constitue la traduction concrète du devoir de désintéressement
du fonctionnaire.
Le droit de la fonction publique française se montre plus que réticent au mélange
des genres et prohibe, en principe, l’exercice concurrent d’une activité privée,
surtout si celle-ci est lucrative.
Il est ainsi interdit au fonctionnaire de créer ou de reprendre une entreprise
commerciale, de participer aux organes de direction de sociétés ou d’associations à
but lucratif, de donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider
en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, de prendre ou de
détenir, directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise
au contrôle de l’administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette
dernière, des intérêts de nature à compromettre son indépendance, de cumuler un
emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents
à temps complet.
Il a certes été admis de longue date que cette obligation n’avait pas pour objet et
ne pouvait avoir pour effet d’interdire à un fonctionnaire de se livrer à une activité
littéraire, artistique ou même scientifique. Il s’agit là d’une liberté fondamentale, la
liberté d’expression. Et c’est évidemment fort heureux. Sans cela, peut-être n’aurions
pas eu les œuvres d’un Paul Claudel, grand poète mais aussi grand diplomate, d’un Alexis
Leger, qui fut secrétaire général du Quai d’Orsay mais qui, sous le nom de Saint-John Perse
obtint le prix Nobel de littérature en 1963 ou encore, pour prendre un exemple contemporain,
celle de mon collègue Marc Lambron, conseiller d’Etat et membre de l’Académie française.
Par ailleurs, il a été admis de longue date par le législateur, sans véritable cohérence

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cependant, qu’un fonctionnaire pouvait exercer de manière accessoire une autre

activité que ses fonctions principales. Ainsi de l’exercice accessoire d’un autre
emploi public en lien plus ou moins direct avec la fonction principale (l’exemple
classique du fonctionnaire juriste qui donne quelques cours de droit à l’université
mais à la condition qu’il obtienne de son administration d’emploi une autorisation
de cumuler ces deux activités et la rémunération y afférente).
Par ailleurs, sous certaines conditions, la loi autorise le fonctionnaire qui occupe
un emploi à temps non complet à exercer une activité lucrative si celle-ci est
compatible avec l’exercice des fonctions.
Il est de même admis, plus récemment (et cela reste sans doute critiquable sur
le principe) qu’un fonctionnaire qui occupe un emploi à temps complet peut, à sa
demande, être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à accomplir un
service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre,
une activité privée lucrative. La dérogation fait l’objet d’une déclaration à l’autorité
hiérarchique dont l’intéressé relève pour l’exercice de ses fonctions.
Parmi les autres obligations, disons un mot, en second lieu sur le fameux «devoir
de réserve» qui est une pure construction jurisprudentielle et dont il résulte qu’est
interdit au fonctionnaire d’exprimer ses opinions personnelles à l’intérieur
ou à l’extérieur du service, dès lors que ses propos entravent le fonctionnement
du service ou jettent le discrédit sur l’administration.
Le juge apprécie au cas par cas l’existence d’un manquement à cette obligation
en tenant compte de
- Le l’amplitude de la publicité donnée aux propos tenus ou aux écrits formulés.
- du niveau hiérarchique de l’agent, l’exigence étant plus forte à l’égard d’un haut
fonctionnaire que d’un fonctionnaire d’exécution.
- de la nature des fonctions exercées. Une plus grande retenue est davantage exigée
dans certaines domaines (administration fiscale, police, éducation nationale…)
- enfin de la forme de l’expression (son caractère excessif, injurieux ou
diffamatoire…).
Mentionnons enfin les obligations de secret et de discrétion professionnelle.
De façon générale, les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes
d’information du public. Mais ce devoir n’a rien d’absolu. En effet:
- d’une part, le fonctionnaire doit observer la discrétion sur son activité
professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont il a connaissance
dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions.
En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur,
notamment en matière de liberté d’accès aux documents administratifs, le
fonctionnaire ne peut être délié de cette obligation de discrétion professionnelle
que par décision expresse de l’autorité dont il dépend
- d’autre part, s’agissant du secret, dans l’exercice de ses responsabilités,
le fonctionnaire est susceptible d’avoir connaissance de faits intéressant les

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particuliers ou dont la divulgation est de nature à mettre en cause le fonctionnement

du service public. Des domaines exigent le secret absolu de la part des fonctionnaires
: la défense, les informations financières, le domaine médical, la vie privée.
Il existe cependant des dérogations qui sont d’intérêt général : ainsi de l’agent
qui a connaissance, dans l’exercice de ses fonctions, d’un crime ou d’un délit, a
l’obligation d’en informer le procureur de la République en vertu du célèbre article
40 du code de procédure pénale.
De même le juge pénal peut, dans certains cas (secret médical, défense
nationale), exiger le témoignage d’un fonctionnaire sur des faits couverts par le
secret.
Certaines obligations enfin norment, on l’a dit, le comportement du fonctionnaire
à l’extérieur du service, y compris dans sa vie privée. Ne citons ici que le devoir
général de dignité qui s’impose aux agents publics afin qu’ils ne ternissent pas
l’image de l’Administration qui les emploie. Le fonctionnaire doit donc s’abstenir de
tout comportement qui serait de nature à entacher le service auquel il appartient. Tout
est bien sur affaire de circonstance et il faut également tenir compte de l’évolution
générale des mœurs et de la société. Ce qui était tenu pour inadmissible il y a
cinquante ou trente ans peut être toléré, voir valorisé aujourd’hui. Le manquement
incriminé à une telle obligation est contrôlé par le juge : voir par exemple CAA Paris,
31 déc. 2004, n° 00PA03919, X c/ min. Défense, à propos d’un gendarme, qui participe à
un spectacle de déshabillage public sur la scène d’une boîte de nuit de Papeete et qui a été
reconnu).

B/ … A la culture de la déontologie
Qu’elles fussent ou non énoncées par les lois statutaires, qu’elles résultassent
directement ou non de normes constitutionnelles ou législatives ou enfin qu’elles
fussent dégagées progressivement par la jurisprudence, les obligations traçant le
cadre déontologique de la fonction publique existaient depuis qu’existe une fonction
publique dévouée au service de l’intérêt général. Etre fonctionnaire, au-delà même
des textes juridiques, impliquait le respect de la déontologie de la fonction publique.
Selon Christian Vigouroux, «La déontologie est l’énoncé et la mise en pratique
des devoirs professionnels dans les situation concrètes du métier, en vue du bon
exercice des fonctions». 1
Dans cette optique, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits
et obligations des fonctionnaires marque un aboutissement dans la consolidation
progressive du statut général des fonctionnaires. Le législateur a en effet estimé
qu’il était nécessaire d’inscrire dans le marbre de la loi les «valeurs déontologiques
de la fonction publique» en complétant le droit positif par le rappel des obligations
qui fondent et conditionnent l’exercice des fonctions publiques. Désormais écrites,

1
Déontologie des fonctions publiques, Dalloz, 2e éd., 2012, p. 12.

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ces obligations sont assurément plus accessibles et intelligibles pour les agents
publics.
Par ailleurs la loi du 20 avril 2016, tout en consacrant les valeurs déontologiques
dans le statut général comporte un certain nombre d’innovations qu’il convient de
présenter et qui renouvellent l’approche des obligations des fonctionnaires  : elle
pose de nouvelles règles du jeu, et introduit un nouveau venu dans le paysage : le
référent déontologue.

1- La consécration des valeurs de la fonction publiques

Pour la première fois dans le corpus juridique de la fonction publique la loi
relative à la déontologie des fonctionnaires donne un socle législatif à la déontologie
(le mot même fait son apparition) dans la fonction publique. Non, bien évidemment,
que ces valeurs n’existaient pas avant leur inscription dans la loi. Ces dernières étaient
de fait déjà là, depuis longtemps, depuis toujours est-on tenté de dire, en filigrane
depuis le statut de 1946 et explicitement dans de nombreux textes constitutionnels
et législatifs, explicités depuis des décennies par la jp du CE : impartialité, dignité,
probité, neutralité, etc…Le législateur ne découvre pas ces valeurs. Disons plutôt
que, dans le monde présent, il les redécouvrir et les actualise.
Arrêtons-nous un instant sur le nouvel article 25 de la loi du 13 juillet 1983
qui consacre les «valeurs de la fonction publiques»: «Le fonctionnaire exerce
ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l’exercice de
ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses
fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s’abstient notamment
de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le
fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de
conscience et leur dignité. Il appartient à tout chef de service de veiller au respect
de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut
préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques
applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du
service.»
Quelques commentaires sur cette disposition centrale.
En premier lieu, on peut observer que dans sa volonté de cimenter un socle
statutaire d’une culture de la déontologie en y amalgamant les valeurs cardinales
qui «fondent l’identité professionnelle des agents publics» (comme le disait l’étude
d’impact) la loi aurait pu consacrer d’autres valeurs tout aussi fondamentales qui
sont indissociables de l’idéal républicain de notre fonction publique tel qu’il fut
proclamé par le statut général de 1946. Pour ne citer ici qu’un seul exemple, on peut
s’étonner de ne pas voir figurer, au titre des obligations essentielles des fonctionnaires
telles qu’elles seront désormais énoncées à l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983,
l’obligation générale de «loyauté» à l’égard des institutions républicaines.
Certes, la réaffirmation de ces valeurs prend la forme d’une consécration
en droit positif d’obligations dégagées par la jurisprudence depuis plusieurs

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décennies, la dignité, l’impartialité, la probité, 1’intégrité et la neutralité sont autant

de principes fondamentaux respectés par les fonctionnaires. Plusieurs remarques
peuvent être formulées à propos de cette consécration législative.
Tout d’abord, parmi ces valeurs, figure le principe constitutionnel de laïcité,
dont la portée est définie: elle consiste à la fois à s’abstenir de manifester ses
opinions religieuses dans l’exercice de ses fonctions, et à assurer la liberté de
conscience ainsi que l’égalité de traitement des usagers du service.
Ensuite, dans le contexte juridique formé par l’obligation de prévention des
conflits d’intérêts, les principes de neutralité et d’impartialité se trouvent désormais
intégrés au statut général des fonctionnaires.
Cette intégration est cependant purement recognitive.
En effet jusqu’à l’intervention de la loi du 20 avril 2016, la neutralité et
l’impartialité du fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions ne résultaient pas
directement du statut général de la fonction publique mais étaient impliqués par des
textes de nature diverse et affirmés de longue date par la jurisprudence.
La neutralité du fonctionnaire est ainsi interprétée comme une déclinaison
appliquée à la fonction publique du double principe constitutionnel de liberté et
d’égalité. Elle impose au fonctionnaire, alors même qu’aucun texte statutaire ne le
prévoyait, de faire état des ses convictions politiques, religieuses, philosophiques
ou syndicales vis-à-vis de l’usager (CE 1950 «Mademoiselle Jamet» ; Michel Debré
«le fonctionnaire sert et se tait».)
Ce principe s’applique notamment dans toute sa rigueur dans l’enseignement
public primaire et secondaire. Pour l’enseignement supérieur, la situation est
beaucoup plus nuancée en raison du principe d’indépendance des professeurs
d’université consacré par le Conseil Constitutionnel.
La cour européenne des droits de l’Homme estime, pour sa part, que l’interdiction
du port du foulard islamique à une enseignante n’est pas incompatible avec l’article
9 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés
fondamentales.
Avis CE 3 Mai 2000 «Mademoiselle Marteaux»: A propos de l’interdiction du
port du foulard islamique par un agent dans un collège.
C est le même principe pour tous les autres fonctionnaires.
CAA LYON 2003 «Mademoiselle Ben Abdallah»: A propos de l’interdiction du
port du foulard islamique par un contrôleur du travail.
Quant à l’impartialité, elle était notamment exigée de longue date également
pour le bon déroulement des concours et des procédures administratives. Le
Conseil d’Etat a fait de l’impartialité administrative un principe général de droit
qui s’applique à tous les organismes publics et aux membres qui les composent (CE
1949 «Monsieur Trèbes»).
La loi pénale interdit les discriminations (en fonction de la race, du sexe, de
la religion...) opérées par les fonctionnaires consistant à refuser le bénéfice d’un

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droit accordé par la loi ou à entraver l’exercice normal d’une activité économique
quelconque. Exemple: l’article 432-14 du code pénal punit le délit de favoritisme
en matière de marchés.
Enfin, l’obligation de réserve ne figure pas dans ce nouvel article. Toutefois,
cet «angle mort» ne doit pourtant pas abuser le juriste: ce principe jurisprudentiel
continue à s’appliquer à l’ensemble des agents publics.
La loi du 20 avril 2016 n’est cependant pas seulement un aboutissement dans
la consécration de la déontologie de la fonction publique. Elle apporte de l’inédit.

2- De nouvelles règles du jeu

La loi impose désormais aux fonctionnaires, militaires et aux membres des
juridictions administratives et financières l’obligation de prévenir et de faire cesser
les situations de conflit d’intérêts, lesquelles sont définies comme «toute situation
d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de
nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif
de ses fonctions».
La loi oblige chaque agent public à prévenir toute situation (ou apparence
de situation) de conflit d’intérêts dans l’exercice de ses fonctions et décline de
manière opérationnelle les cas où le fonctionnaire s’estimerait être en situation de
conflit d’intérêts. De manière inédite le législateur dote ainsi les agents publics
de «réflexes statutaires» préventifs de résolution des conflits d’intérêts. Sous le
contrôle du chef de service, l’agent public pourra légalement se déporter
d’un dossier, s’abstenir de siéger, ne pas signer...
La loi renforce la prévention des risques déontologiques sur les emplois les
plus exposés par la mise en place d’obligations déclaratives. Ainsi, selon une
gradation des emplois plus ou moins exposés, certains fonctionnaires, à raison de
l’occupation d’emploi particulièrement exposés à des risques de conflit d’intérêts,
de corruption ou de délit d’initiés, devront fournir soit une déclaration d’intérêts, de
situation patrimoniale, ou produire un «mandat de gestion» (pour les instruments
financiers).
Elle consacre, au nouvel alinéa de l’article 6 ter A le «lanceur d’alerte» en
matière de conflit d’intérêts.
L’introduction d’un «droit d’alerte éthique» au sein du statut général des
fonctionnaires constitue 1’un des piliers principaux du dispositif de prévention
des conflits d’intérêts. La question n’est pas nouvelle en tant que telle. Déjà
plusieurs dispositifs sectoriels avaient dessiné l’ébauche d’un statut du lanceur
d’alerte, notamment dans les domaines de la lutte contre la corruption ou de la
protection de l’environnement. D’ailleurs, la loi du 13 juillet 1983 a été modifiée
récemment pour prévoir un mécanisme de protection des fonctionnaires relatant
ou témoignant de faits de harcèlement moral ou sexuel.

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La loi du 20 avril 2016 protège désormais les fonctionnaires relatant ou

témoignant de bonne foi de faits «susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts».
Si la bonne foi de l’agent conditionne l’octroi de la protection accordée au
«lanceur d’alerte» pour éviter des dérives susceptibles de porter atteinte au
service public, toute mesure de rétorsion prise à l’encontre d’un agent public
ayant dûment alerté une autorité d’une situation de conflits d’intérêts sera
annulée.

3.- De nouveaux acteurs:

- L’institution du référent déontologue
Cette disposition participe de la constitution d’une véritable volonté de
renouveler la culture déontologique dans la fonction publique, notamment et en
dernier lieu préconisée par le rapport de M. Jean-Louis Nadal. C’est ainsi la lettre
rectificative vient créer un droit nouveau pour les agents : celui de bénéficier d’un
conseil déontologique de proximité.
Comme l’indiquait l’étude d’impact, la désignation de «déontologues» n’est pas
inédite au sein de la fonction publique. A titre d’illustration, elle évoque la Ville de
Strasbourg qui a nommé un déontologue compétent pour les élus et les membres de
l’administration, dans le cadre de la mise en place de la «Charte de déontologie du
Conseil municipal de Strasbourg». De même, la charte de déontologie des ministères
économiques et financiers institue un déontologue, placé auprès de la direction des
ressources humaines du secrétariat général, pour veiller à l’harmonisation, à la
cohérence et au suivi des règles relatives à la déontologie. Nous pourrons évoquer
ici le collège de déontologie de la juridiction administrative.
Les conseils qui seront donnés par le déontologue porteront sur l’application des
articles 25 à 28 du statut général des fonctionnaires, dans sa version résultant de la
promulgation du projet de loi. Enfin, bien évidemment, les conseils prodigués par
le «déontologue» n’ont aucune conséquence sur l’exercice des compétences du chef
de service: c’est à lui qu’il appartiendra de s’assurer du respect de la loi et du bon
fonctionnement du service en application de la jurisprudence Jamart.
- Le rôle renforcé de la commission de déontologie
Jusques là instituée afin de contrôler le départ de certains fonctionnaires vers
le secteur privé, la loi du 20 avril 2016 a réformé en profondeur le rôle de la
commission de déontologie en a dotant d’une nouvelle compétence consultative sur
les projets de textes (codes, chartes...) transmis par l’administration et portant sur
la déontologie des agents publics, en l’habilitant à émettre des recommandations,
de sa propre initiative, sur des sujets touchant à la déontologie et formuler des
recommandations sur les situations individuelles dont les administrations l’auront
saisie, en renforçant sa mission de contrôle du départ vers le secteur concurrentiel
des agents publics, en mettant fin de la distinction entre saisine obligatoire (risque
pénal de prise illégale d’intérêts) et saisine facultative (risque déontologique)
Enfin, le législateur a renforcé ses pouvoirs d’information et d’investigation.
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Conclusion:
Si le statut général de 1983 énonce d’abord les droits des fonctionnaires avant de
décliner leurs obligations, cette présentation ne doit pas tromper. Les droits et libertés
ne sont reconnus, ils ne s’exercent qu’au regard des obligations qui assujettissent les
fonctionnaires à des contraintes ou à un certain comportement déontologique qui
sont autant de limites à l’exercice plein et entiers de ces mêmes droits et libertés. Le
fonctionnaire est ainsi dans une certaine mesure un citoyen comme les autres mais
pas complètement. Il est aussi soumis à un ensemble d’obligations inhérentes au
service de l’intérêt général dans lesquelles il puise cependant une part de son identité
et qui participe de cette «constitution imaginaires de l’administration»2 inséparable
de l’existence de l’Etat, de son histoire et de la mise en scène juridique de son action
présente.

Les droits et obligations du fonctionnaire

français

Si le statut général de 1983 énonce d’abord les droits des fonctionnaires avant de décliner leurs
obligations, cette présentation ne doit pas tromper. Les droits et libertés ne sont reconnus, ils ne
s’exercent qu’au regard des obligations qui assujettissent les fonctionnaires à des contraintes ou à
un certain comportement déontologique qui sont autant de limites à l’exercice plein et entiers de ces
mêmes droits et libertés. Le fonctionnaire est ainsi dans une certaine mesure un citoyen comme les
autres mais pas complètement. Il est aussi soumis à un ensemble d’obligations inhérentes au service
de l’intérêt général dans lesquelles il puise cependant une part de son identité et qui participe de cette
« constitution imaginaires de l’administration » inséparable de l’existence de l’Etat, de son histoire
et de la mise en scène juridique de son action présente.

Mots clés : France, fonctionnaires, droits et libertes

RIGHTS AND DUTIES OF FRENCH PUBLIC SERVANTS

The rights and freedoms of French public servants are not recognised by the General Statute
of 1983, but they are only created in the light of the duties of public servants or in the light of the
principles of deontological behaviour. Public servants to a certain extent have ordinary citizen status.
The public servant is subject to the overall duties inherent to the service of general interest they take
part in inseparably since state inception, its history and the legal stage of its current activity.

Key words: France, public servants, rights and duties

2
Pour reprendre le titre d’un beau livre de Jacques Caillosse, PUF 2008.

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