UNIDAD N° 1:

APROXIMACIÓN CONCEPTUAL AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

I. EL ESTADO

1. FINES DEL ESTADO

¿Cuáles son los fines del Estado? Plantearse esta pregunta es muy sencillo de
efectuar, sin embargo, su respuesta es múltiple y muy difícil de responder. En el siglo
XXI donde la globalización económica y política es cada vez mayor, la amenaza del
terrorismo es una variable nueva que puede desestabilizar a los gobiernos y países, la
crisis de los mercados y la disputa entre la apertura y desregulación económica versus
la regulación de los mercados, entre otros fenómenos sociales como la migración, el
calentamiento global, etc., están generando modificaciones en las relaciones y
estructuras políticas, económicas y sociales tradicionales del siglo XX, por lo que los roles
y fines del Estado están en rediseño y reformulación. No obstante lo expuesto en el
párrafo anterior, se pueden identificar elementos y caracterís ticas que puedan
determinar cuáles son los fines del Estado.
Dentro de este contexto, es necesario tratar de definir brevemente que es el
Estado. Hay muchas formas para definirlo, sin embargo, la más comúnmente utilizada
consiste en la Sociedad Jurídica y Políticamente Organizada. Implica que es la
organización política soberana de la sociedad humana establecida en un territorio
determinado, que posee un régimen jurídico que la ordena, actúa con independencia y
autodeterminación, posee órganos de gobierno que dirigen y administran su acción, de
legislación que establecen las normas o marcos de interacción de esta sociedad y de
justicia que aplica las normas que se establece.
De éste breve concepto, se desprenden tres grandes ideas que le dan una mejor
explicación:

PERSONAS
ESTADO

BIEN COMÚN

ORGANIZACIÓN

La primera idea dice relación con la existencia de un conjunto o grupo de

personas o individuos. El Estado es una Institución, es un ente abstracto que no se
percibe por los sentidos, sino que es una construcción social cuya existencia requiere de
la aceptación consciente o inconsciente por parte de la Sociedad, por lo que, los seres
humanos dan vida a la existencia del Estado y sin individuos no existe el Estado.
La segunda idea es la Organización. La sociedad requiere que esta institución
posea un orden, una estructura interna que permita su sobrevivencia, crecimiento y
desarrollo a lo largo del tiempo. Por lo tanto, el posee un marco de referencia dentro
del cual puede desarrollar sus actividades. Dicho marco está compuesto por:
a) Las diferentes normas que rigen a la sociedad definiendo las obligaciones que
deben cumplir sus integrantes y los derechos que poseen.
b) La estructura o relaciones de poder que se dan a su interior con la finalidad de
definir quién obtiene algo, en qué momento y de qué forma.

La tercera idea se refiere a la finalidad que cumple el Estado. La doctrina no

coincide con el fin último del Estado, ya que, para algunos, su fin último es lograr el
Bien Común y, para otros, posee varios fines.

Sin embargo la postura que prevalece dice relación con que el fin del Estado es
la consecución del Bien Común. Este bien puede ser entendido como el bien de la
comunidad, sin embrago, no es el bien de los miembros que la componen sino que es
propio de la sociedad toda y es distinto de la obra de los individuos que la componen.
Es propio del todo y distinto de cada una de las partes que la componen, es el conjunto
de ciertos elementos que ayudarían al ser humano a alcanzar su perfección, reconoce
los derechos fundamentales de las personas e incluye como valor principal el más alto
acceso posible de las personas a su vida y a su libertad de desenvolvimiento. Involucra
el hecho de que subordina al ser humano a un bien distinto del propio, lo que significa
hacer de él una parte de este bien. Para el logro de esta finalidad, debe cumplir con los
siguientes fines intermedios: Defensa, Seguridad Interior, Justicia, Relaciones
Internaciones, Participar en el desarrollo y crecimiento económico por medio del
establecimiento de políticas macro y microeconómicas, educación, salud y vivienda .

2. FUNDAMENTO DEL ESTADO

Para el profesor Quisbert,1 el fundamento del Estado moderno es la soberanía,

es el reconocimiento efectivo por parte de los demás que su autoridad gubernativa es
suprema.
Según el autor, sus antecedentes surgen cuando los europeos de los siglos XVI y
XVII empezaron a buscar fundamentos laicos sobre la base de la autoridad de los
nacientes gobernantes. Actualmente, se puede ver la soberanía expresada en las
Relaciones Internacionales que posee con otros Estados en el sentido que es soberano
es igual a los demás porque puede gobernar su propio territorio, declarar la guerra o
regular su estructura política.
Sin embargo, la limitación de la soberanía radica en el reconocimiento de los
derechos de las personas o Derechos Humanos. También, en el Derecho Internacional
contemporáneo y los tratados internacionales que suscriben entre ellos, limita la
soberanía absoluta de los Estados ya que ellos renuncian a parte de sus soberanía en
pos de la paz, el desarrollo y la seguridad internacional.
En términos estrictos, la soberanía se puede entender como la “voluntad política
que posee un pueblo con derecho a tomar decisiones para determinarse, manifestarse
y tomar decisiones con independencia de poderes externos” 2. Proviene de la palabra
latina supera mus que se traduce como señor supremo.

1 QUISBERT, Ermo: Nación y Estado. Centro de Estudios de Derecho. La Paz, Bolivia. 2007. Pág. 7.
2 QUISBERT, Ermo: Ob. Cit. Pág. 9.
 3. FUNCIONES DEL ESTADO

El Estado, para lograr sus fines, desarrolla un conjunto de funciones que están
definidas por su ordenamiento jurídico. En este sentido, se puede decir que el Estado
desarrolla cuatro funciones 3:

1. LEGISLATIVA PODER LEGISLATIVO

2. JUDICIAL PODER JUDICIAL
3. GUBERNATIVA PODER EJECUTIVO
4. ADMINISTRATIVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Legislativa: se traduce en la dictación de normas generales y particulares,

abstractas e impersonales, denominadas leyes, reglamentos, decretos. Por excelencia,
participa de esta función el Parlamento o Congreso Nacional. También se le conoce
como el Poder Legislativo.
2. Judicial: También conocida como jurisdiccional. Se caracteriza por la aplicación
de las leyes mediante sentencias. Su objetivo es la sanción, dar a cada persona lo que se
merece de acuerdo con su accionar en la sociedad. Existen entes encargados de efectuar
esta función que son los Tribunales de Justicia. En términos de Montesquieu es el Poder
Judicial.
3. Gubernativa: Consiste en las decisiones de alto nivel tomadas por la autoridad
política, buscan perseguir la satisfacción de necesidades públicas de manera eficiente y
eficaz. Es la alta dirección administrativa y política que hace marchar todos los negocios
del estado para satisfacer el interés general. Poseen un contenido político, es decir de
repercusión a todos los habitantes de la sociedad. En términos de Montesquieu es el
Poder Ejecutivo, es el Gobierno del Estado.
4. Administrativa: Es la función desarrollada por la administración del Estado y
consiste en ejecutar, dirigir y servir, aplicando medios útiles para el logro de los fines del
Estado.

4. CONCEPTO DE NECESIDAD PÚBLICA

Estudiar las necesidades de los seres humanos es indispensable para conocer las
exigencias, los deseos, las satisfacciones y las carencias de las personas y de las
colectividades. Lo evidente es que el individuo ha de vivir en sociedad, compartiendo las
necesidades con los demás individuos. Su existencia puede verse favorecida por la ayuda
de los demás o perjudicada por la lucha. Es natural que haya competencia, siendo
beneficiosa cuando es pacífica, pues no impide la colaboración ni el s entimiento común,
y motiva al individuo a actuar y a no conformarse con su situación. Ahora bien, la
necesidad ha sido una fuente de conflictos, ya que una parte de los individuos rechazan
la obediencia, rompen la paz social, litigan o reivindican otras maneras para satisfacer

3 QUISBERT, Ermo: Ob. Cit. Pág. 9.

las necesidades. En ello influye desde la exigencia de una mayor justicia en el reparto de
los bienes, hasta el deseo de que queden garantizadas las necesidades mínimas 4.
Desde esta perspectiva, los individuos viven en sociedad y forman parte de una
organización superior que regula y ordena sus acciones, el Estado. Estos individuos que
poseen una cierta cantidad de intereses y necesidades que se desprenden de la vida en
colectividad, deben ser provistas por el Estado. Solucionar estas necesidades permite
lograr un bienestar superior, es decir, el Bien Común. Consecuentemente con lo
anterior, el Estado tiene la motivación principal para poder intervenir en la actividad
privada. Dentro de estas necesidades comunes encontramos, por ejemplo, vivir con
seguridad, existencia de la justicia para que se diriman sus controversias, defensa de la
soberanía de su territorio frente a ataques e intervenciones extranjeras, libertad para
tener relaciones con otros Estados, acceso a la salud, educación y vivienda igualitaria
para todos los miembros del territorio nacional, entre muchas otras.
Para la solución de estas necesidades públicas, el Estado participa a través de
todas sus funciones, estableciendo normas, reglamentaciones y leyes que definen cuál
necesidad es tratada como pública; aplica, sanciona e interpreta la ley en beneficio de
la sociedad cuando la necesidad pública es atentada; toma las decisiones de alto nivel
para poder establecer políticas públicas que tiendan dar solución a esta necesidad
pública identificada; y a través de la función administrativa es que crea organismos,
entidades y servicios que permitan dar operatividad la atención a dicha necesidad.
Siguiendo la lógica del profesor Héctor Villegas, las necesidades son aquellas que
nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. Dice que las
necesidades públicas nacen de la tendencia del ser humano de vivir en comunidad,
implicando que estas son principalmente: el resguardo del grupo constituido contra la
agresión de los otros o Defensa Exterior; la necesidad de un orden interno dado por un
orden jurídico y que reconozca los derechos y obligaciones de los integrantes ; y la
solución de controversias y el castigo a quienes violan la normatividad, mediante la
administración de justicia. Continúa diciendo que estas necesidades presentan como
características: Que son de obligatoriedad su satisfacción; son de imposible satisfacción
por cada individuo actuando separadamente; son los que dan sustento a la existencia
del Estado. Estas son denominadas por el autor como necesidades públicas absolutas.
Termina diciendo el autor que existen las necesidades públicas relativas que son
aquellas que se consideran de incumbencia estatal, porque están vinculadas al progreso
y bienestar social, porque son objetivos por las cuales el Estado debe velar en la medida
de sus posibilidades materiales. Las necesidades públicas relativas son contingentes,
mudables y no vinculadas a la existencia misma del Estado y se encuentran la educación,
la vivienda, la salud, el empleo, etc.
Para la solución de estas necesidades públicas, el Estado participa a través de
todas sus funciones, es decir, a través de la función legislativa que establece normas,
reglamentaciones y leyes que definen cuál necesidad es tratada como pública; a través
de la función judicial que aplica, sanciona e interpreta la ley en beneficio de la sociedad
cuando esta necesidad pública es atentada; a través del ejecutivo o Gobierno que toma
las decisiones de alto nivel para poder establecer políticas públicas que tiendan dar
solución a esta necesidad pública identificada y a través de la función administrativa

4GAGO GERRERO, PEDRO: La Teoría de la Necesidad como Referente de la Política Social, en Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. N° 55, 2004. Madrid, España. Pag. 13.
que crea organismos, entidades y servicios que permitan operativizar la atención a dicha
necesidad.
Ahora bien, el Estado que necesita de un aparato que permita gestionar la
solución de forma eficiente las necesidades públicas o de la comunidad es denominado
Administración Pública o Administración del Estado.

5. DIVISIÓN DE PODERES DEL ESTADO

La división de poderes del Estado ha sido reemplazada por la separación de

poderes, entendidos estos últimos como referidos a los órganos por los cuales se ejercen
las funciones estatales. En ese sentido resultaría propio hablar de una separación de
poderes, a nivel de la trilogía compuesta por el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el
Poder Judicial.
Siendo el poder del Estado uno en realidad, al tener el poder un carácter único o
unitario, es decir, un poder Soberano, se puede decir que el concepto más correcto es
de funciones del Estado que el concepto de poderes. Al comienzo de este manual se
describieron brevemente las funciones del Estado dividiéndolas en cuatro (ejecutiva,
legislativa, judicial y administrativa), sin embargo, es necesario conocer la teoría de la
división de los poderes del estado en términos tradicionales, es decir, el Poder Ejecutivo,
Poder Legislativo y Poder Judicial.
La teoría de la división de poderes fue enunciada por Montesquieu en su obra El
Espíritu de Las Leyes, a mediados del siglo XVIII. Montesquieu afirmó, que la libertad de
la que gozaba Inglaterra se debía a la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y
judicial, así como la existencia de frenos y contrapesos entre esos poderes. De esta
manera, Montesquieu estableció la separación de poderes como un dogma del
constitucionalismo liberal. La influencia de Montesquieu es indiscutible, como puede
verse en la Declaración de Derechos de Virginia (1776), en la Constitución de
Massachusetts (1780) y en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano
francesa (1791). Esta idea de la forma mixta de gobierno ya fue contemplada por Platón,
en Las Leyes y por Polibio para explicar la estabilidad del gobierno romano.
Su teoría señala que en todo gobierno (Estado) existen tres clases de poderes: el
poder legislativo, el ejecutivo con relación a las cosas que dependen del derecho de las
naciones y el judicial con relación a las cuestiones que dependan del derecho civil.
Según Montesquieu, esta división del poder del Estado en tres, es la única
manera de asegurar la libertad de los ciudadanos. Cada uno de esos poderes es ejercido
por órganos distintos e independientes entre sí, siendo esta separación orgánica, la
garantía para la esfera de libertad de los particulares, ya que los poderes rivalizan, se
equilibran, siendo cada uno celoso guardián de su respectivo ámbito de competencia,
de suerte que queda entre ellos una esfera libre para actuaciones no reguladas, en las
que ninguno está autorizado para interferir, y que precisamente constituye el ámbito de
libertad garantizado a los particulares.
Cada uno de los poderes ejerce su función en forma exclusiva y excluyente, así
sólo al poder legislativo corresponde dictar la ley; al ejecutivo, la ejecución de la ley sin
que pueda dictar leyes ni realizar otros actos que los autorizados por ellas; y al
jurisdiccional, corresponde la aplicación de las leyes en las relaciones entre particulares
o entre éstos y la Administración del Estado.
La sistematización realizada por Montesquieu tiene como punto de referencia vital a la
libertad humana y su necesidad de ser garantizada mediante dispositivos
constitucionales que controlen todo exceso de poder. En ese sentido, el aporte principal
de Montesquieu reside en la idea del contrapeso del poder por medio del equilibrio de
sus ramas. En el desarrollo histórico de las sociedades humanas, la emancipación
norteamericana y la independencia de los países hispanoamericanos trajeron consigo
una asimilación concreta de la fórmula de la separación equilibrada de los poderes del
Estado. Después de siglos de oscurantismo político, enmarcados en gobiernos regidos
por monarquías o principados teocráticos o despóticos, los tres poderes fueron
enunciados y mencionados a nivel constitucional.

a) FUNDAMENTO DE LA DIVISIÓN TRIPARTITA

Se pueden encontrar dos fundamentos básicos:

 Garantizar la libertad por medio del equilibrio de los órganos del Estado.
 Dividir el trabajo y mejorar la función mediante la práctica especializada.

La división de los poderes nace como un remedio contra toda forma de tiranía o
despotismo. Luego está el hecho de la conservación de las atribuciones de cada poder
frente a los otros. En ese sentido, lo que se busca garantizar es la libertad política de los
ciudadanos.
Lo que Montesquieu manifestó como “la necesidad de que el poder detenga al
poder” no es una expresión de la desconfianza hacia el Estado, sino hacia los hombres
que detentan el poder del Estado. Históricamente, el ejercicio de la autoridad ha
desembocado en un autoritarismo y en una opresión de la libertad individual cuando se
quiere o se busca la imposición de una determinada y única manifestación de bien
común.
Montesquieu dejó en claro su preocupación sobre la reunión en una misma
persona o un mismo cuerpo de funcionarios, de los poderes del Estado, trátese de la
combinación del poder ejecutivo y el legislativo, o de éstos junto con el poder de juzgar;
esto es, el Poder Judicial . Claro que el absolutismo de las monarquías no pudo pres cindir
de aparatos jurisdiccionales, de jueces que se encarguen de administrar justicia,
conforme las sociedades iban dirigiéndose a una mayor especialización en la división del
trabajo. La división del trabajo en ese sentido estaría estrechamente relacionada con la
doctrina de la separación de poderes, por cuanto sin la debida especialización en los
modos de actuar de los órganos estatales no habría una óptima conducción del Estado.
Por otro lado, la independencia de los poderes estatales no puede llegar a lo absoluto,
bajo riesgo de detener la misma marcha del Estado, ocasionando su propia
fragmentación, tornando en irreal su concepción como tal.
En ese sentido, los fundamentos de la división tripartita se encuentran en la
necesaria especialización del trabajo de las funciones del Estado, en el entendido de una
separación no absoluta para la imprescindible coordinación entre los órganos estatales.
 6. TIPOS DE ESTADO

Existen diferentes clasificaciones y tipos de Estado. Sin embargo, para fines de

este texto analizaremos brevemente dos tipos de Estado caracterizados por la forma
como está distribuido el poder dentro de su territorio:

1. ESTADO UNITARIO UN SOLO CENTRO DE PODER

2. ESTADO FEDERAL VARIOS CENTROS DE PODER

a) ESTADOS UNITARIOS

El concepto de Estado unitario es asociado a la idea de un Estado simple o

centralizado. Esto se debe a que el surgimiento del modelo de Estado unitario ha tenido
una vinculación histórica con la consolidación de los Estados Nación y el Estado de
derecho basado en la Constitución, lo que se tradujo, en lo administrativo, en la
centralización de las estructuras burocráticas dentro del poder estatal. El profesor
Domingo Claps señala que “el Estado Unitario surgió vinculado estrechamente al
concepto de Estado centralizado, como heredero de la monarquía absoluta, con una
administración carente de niveles intermedios de decisión" 5. Este proceso, como lo
plantea el profesor Ferrada Bórquez, requirió “de instrumentos eficaces de cohesión
social y de identidad colectiva, que hicieran realidad la unidad política y la uniformidad
legal postulada"6, siendo uno de esos instrumentos la centralización.
Este tipo de Estado nace y se desarrolla como consecuencia de la Revolución
Francesa y en conjunto con la centralización administrativa -concepto que será tratado
en capítulos siguientes de este manual- permite consolidar este Estado naciente y hacer
efectivo el principio de igualdad ante la ley tratando de terminar con los privilegios y la
falta de unidad política y social del antiguo régimen feudal, asegurando el respeto
irrestricto en todo el territorio de los derechos y libertades proclamados en la
Declaración de 1789.7
Por lo tanto, su característica principal es poseer un sólo centro de poder en
donde se reúnen todas las potestades, atribuciones y facultades. Las determinaciones
de los órganos ejecutivos, legislativos y judicial son de aplicación íntegra dentro de los
límites del territorio, por lo que, todos sus habitantes tienen la obligación de aceptar,
respetar y cumplir y su organización política abarca a todo el territorio nacional.
Desde un punto de vista administrativo, el ejercicio del poder se realiza a través
de diferentes órganos denominados de forma genérica Servicios Públicos los cuales
cumplen con la función de desarrollar una cantidad variada de funciones específicas
cuya competencia se extiende a todo el territorio del país. En este caso podemos
mencionar como ejemplo a los Ministerios que son órganos colaboradores del Jefe de

5 CLAPS GALLO, Domingo. "Bases institucionales de los Gobiernos Regionales", en Universidades y

Gobiernos Regionales: Planificación, Estrategias y Desarrollos Coordinados, Actas del Tercer Encuentro,
La Serena, 10-11 abril 1997, Editorial Jurídica ConoSur, Santiago, 1997, p. 451.
6 FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos: “El Estado Administrador de Chile: de Unitario Centralizado a

Descentralizado y Desconcentrado”, en Revista de Derecho, Universidad Austral de Chile. Volumen X,

diciembre 1999, pp. 116.
7 PARADA VÁSQUEZ, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo II, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 40-41.
Estado, subordinados a sus determinaciones cuyas funciones se extienden dentro de
todo el país.
Desde un punto de vista jurídico existe una normativa general aplicable a todo
el habitante denominado Constitución Política o Carta Fundamental, la cual debe ser
obedecida por el conglomerado. De esta norma general se desprenden las normas
específicas y singulares. “En el Estado unitario la soberanía se ejerce por la comunidad
nacional en su conjunto, siendo aquel, por intermedio de las autoridades y órganos que
la Constitución establece, quien asume la totalidad de los atributos y funciones del
poder político” 8.

b) ESTADO FEDERAL

El Estado federal puede ser entendido como la unión de varias entidades políticas
o territorios que se asocian por intereses comunes. Dichas entidades o territorios
delegan algunas funciones o actividades a una entidad central. Existe un ordenamiento
jurídico que permite que cada unidad posea una soberanía propia, derechos y
responsabilidades definidos libremente por cada uno de ellos, como también, son
definidas las relaciones entre estos y la entidad central. “Hay una difusión del poder
distribuida en diversos órdenes y jurisdicciones delimitadas, en los aspectos políticos,
legales y judiciales” 9
Las instituciones políticas son similares entre cada entidad pero funcionan
autónomamente una de la otra, poseen constituciones y leyes definidas por la localidad
y la función judicial es de administración propia de cada territorio. Su legitimidad
descansa por la asociación voluntaria entre cada entidad para formar un gran Estado y
por el respeto al ejercicio de la división de funciones que se dan al interior de cada
territorio.
Desde un punto de vista administrativo, cada entidad posee un aparato
burocrático que gestiona el territorio cuyo ámbito de competencia está limitado al
espacio que corresponde a dicho sector.
Por lo tanto, este tipo de Estado reconoce a varias fuentes originarias de poder
político, una que corresponde al gobierno central y otra que es propia de los gobiernos
territoriales, actuando de forma coordinada pero independiente cada uno. Existe
además una pluralidad de ordenamientos constitucionales entre los cuales destaca uno
como principal y al cual están subordinados los demás. Posee un territorio específico,
población y un gobierno que lo dirige.
No obstante, la unidad de todos estos territorios obliga a la existencia de una
entidad nacional que cumpla funciones generales y aplicables a todos los sectores
locales. Este poder central asume las funciones como el de la defensa, las relaciones
exteriores, la política monetaria, entre otras. Posee una Constitución que establece el
marco de referencia a cumplir por toda la comunidad y un Parlamento en donde
participan representantes electos por cada entidad que deciden las normas aplicables
al conjunto de la sociedad.

8 VERDUGO MARINKOVIC, Mario y GARCÍA BARCELATO, Ana María. Manual de Derecho Político, Editorial
Jurídica de Chile, Santiago, 1979, pp. 232-233.
9 ORNELAS, Carlos: Las Bases del federalismo y la Descentralización en Educación, Revista Electrónica de

Investigación Educativa, Volumen 5, N° 1, 2003, pág. 119.

 II. GOBIERNO

Un tercer elemento constitutivo del Estado y que por su importancia y magnitud

será analizado como un punto a parte dentro de esta I Unidad es el Gobierno.
En términos sencillos, el Gobierno puede ser definido como Conducción y el
manejo del Estado. Es el órgano formado por la Autoridad Administrativa máxima
denominado Gobernante junto a un conjunto de colaboradores al que la Constitución o
la norma fundamental de un Estado atribuyen a la función o Poder Ejecutivo. Es la cúpula
que ejerce el Poder Político sobre una sociedad. Es la entidad político administrativo del
Estado. En el interior del Gobierno se toman las grandes decisiones que afectan a la
sociedad y se definen los grandes lineamientos o políticas.
El Gobierno no es lo mismo que el Estado, está vinculado a éste por el elemento
poder. Dentro del Gobierno se ejercen las más importantes relaciones de poder, se
enfrentan al mayor número de conflictos y ejerce la Autoridad del Estado. El gobierno y
sus gobernantes pasan, cambian y se transforman, mientras que el Estado permanece
idéntico.

Poder: Es la posibilidad de que un agente A pueda realizar sus propios objetivos aún
frente a la oposición de otros con los cuales se encuentra en relación social, en la
medida que el agente B acepta el mandato específico emanado del otro. Se sustenta
en la creencia por parte de la comunidad en la legitimidad de su subordinación, es
decir, el interés por obedecer.

Por lo tanto, el Gobierno es el conjunto de los órganos directores de un Estado a

través del cual se expresa su poder por medio del orden jurídico, el cual, a su vez, limita
su acción.
En este sentido, el Gobierno necesita disponer, para el ejercicio de sus funciones,
de una estructura organizacional denominada Administración del Estado o Burocracia
Pública.

1. FORMAS DE GOBIERNO

El gobierno tiene diferentes formas de organización o un conjunto de

instituciones políticas mediante las cuales un Estado se ordena para ejercer sus poderes
sobre una comunidad política.
En este sentido se ha divido en dos grandes grupos: Formas Clásicas de Gobierno
y Formas Modernas de Gobierno.

1. FORMAS CLÁSICAS CLASIFICACIÓN ARISTOTÉLICAS

CLSIFICACIÓN MACHIAVELIANA
CLASIFICACIÓN DE MONTESQUIEU
2. FORMAS MODERNAS REPÚBLICA
MONARQUÍA
DICTADURA
 a) FORMAS CLÁSICAS DE GOBIERNO

Este tipo de clasificación se basa en los aportes que han entregado a la

humanidad tres grandes pensadores clásicos de la Ciencia Política: Aristóteles,
Machiavelo y Monterquieu.
1) Clasificación Aristotélica: Esta clasificación se basada en el número de
gobernantes de un Estado estableciéndose tres tipos:
 Monarquía: Gobierno de uno
 Aristocracia: Gobierno de Varios.
 República: : Gobierno de todos
2) Clasificación de Machiavelo: Es una clasificación bipartita según la que el
gobernante estuviera sometido a las leyes que él mismo ha dictado o que
estuviera por encima de la ley.
 Monarquía: Gobernante está por encima de la ley.
 República: Gobernante está sometido a la ley
3) Clasificación de Montesquieu: Es una clasificación basada en el número de
gobernantes y el sometimiento o no de la ley.
 Republicano: Aquel en el cual el pueblo ejerce el poder soberano.
 Monárquico: Gobierno de uno, pero de acuerdo a reglas fijas y
establecidas
 Despótico también gobierno de uno que actúa sin ley ni regla y dirige a
voluntad y capricho.

b) FORMAS MODERNAS DE GOBIERNO

La clasificación moderna de las formas de Gobierno está dividida en tres grandes

grupos: República, Monarquía y Dictadura.

1) República: Organización de un Estado en la que todos los cargos públicos son

escogidos democráticamente. Se divide en:

 Parlamentario: Sistema de organización en la que el Poder Ejecutivo depende

del apoyo directo o indirecto del Poder Legislativo. El poder ejecutivo proviene y
depende del poder legislativo; el Jefe de Gobierno a veces es el líder del partido o
coalición con mayor representación en el parlamento o cuerpo legislativo. Existe
también un Jefe de Estado independiente con poderes limitados, simbólicos o
ceremoniales.
 Presidencialismo: Sistema con clara separación de Poderes de Estado; el
ejecutivo es elegido de manera independiente de la rama legislativa. El Jefe de Gobierno
es a la vez Jefe de Estado y por tanto no existe el cargo de primer ministro.
 Semipresidencialismo: Existe un Primer Ministro y un Presidente. El presidente
no es una figura ceremonial, sino que posee algunos poderes ejecutivos y se encarga de
algunas áreas del gobierno. El presidente a menudo se elige de manera separada de la
rama legislativa.
El mecanismo de elección de los gobernantes de este tipo de forma de gobierno
es la democracia. Por su importancia y por ser un tema de actualidad, es importante
detenerse y reflexionar sobre ella. No existe una definición aceptada por todos sobre lo
que es democracia, sino que el intento de formularla encuentra resistencia por todas
partes. Sin embrago, para fines metodológicos se puede dividir en dos tipos:

 Democracia Directa: Se ejecutan en los pequeños conglomerados y fue

desarrollada en la antigua Grecia, en las denominadas “ciudades -estado” o polis.
Fue acuñado hace alrededor de 25 siglos y aparece en la “Historia” de Herodoto
en relación a la noción de igualdad ante la ley. Su significado literal es de Poder
(kratos) del Pueblo (demos), siendo solo practicada en el siglo IV a.C. Esta idea
de democracia directa o “gobierno del pueblo”, se concibe en relación con la
Polis, entendida como “la ciudad-comunidad”, con un territorio geográfico
definido por los límites de esa ciudad, en donde los que participaban de la
comunidad eran solo los denominados “ciudadanos” –hombres adultos libres-
de reducido número.
 Democracia Moderna: Tiene como origen las transformaciones iniciadas en la
sociedad occidental del siglo XVII: la tradición republicana, el surgimiento del
gobierno representativo, la igualdad política y el nacimiento del Estado Moderno
de Europa.

El pueblo es la base del poder, pero que delega en gobernantes o representantes

quienes toman las decisiones de la comunidad, hay una diferenciación clara entre vida
pública y vida privada y no están unidos al Estado, forman parte del Estado, pero no son
activos entes partícipes de la toma de decisiones.
En la democracia moderna los ciudadanos tienen el derecho y la libertad de
asociarse, discrepar, disentir y optar o no a participar directamente del gobierno o
dedicarse a sus actividades privadas, pueden diferenciar y optar por las actividades que
desean desarrollar, existiendo un ente jurídico – político complejo llamado Estado que
los protege de los abusos y desigualdades.
La democracia es un ideal, un deber ser, que va unido a un conjunto de valores y
principios que hacen de la democracia el mejor o la menos mala de las formas de
gobierno. Es un mecanismo institucional que marca ciertas reglas del juego sobre la
forma como competir por el poder en un momento y lugar dado.

2) MONARQUÍA: Son sistemas de gobierno en que el Jefe de Estado no es elegido

de manera democrática (a menudo es un cargo hereditario). Se divide en:

 Monarquías Constitucionales: El monarca es el Jefe de Estado con poderes muy

limitados o meramente simbólicos o ceremoniales que ejerce su autoridad mediante el
Jefe de Gobierno (llamado “primer ministro” o “presidente del gobierno”) el cual es el
líder del partido o coalición con mayor representación en el parlamento o cuerpo
legislativo elegido democráticamente. Las monarquías constitucionales no se
diferencian de las repúblicas parlamentarias, excepto por el hecho de que el Jefe de
Estado no es escogido de manera democrática
 Monarquías Semiconstitucionales: Son monarquías en que el primer ministro es
el Jefe de Gobierno activo de la nación, pero, el monarca aún conserva poderes
ejecutivos significativos que puede utilizar a discreción.
 Monarquías Absolutas: son regímenes monárquicos en los que el monarca tiene
el poder absoluto del gobierno. Es el Jefe del Estado y Jefe de Gobierno

3) Dictadura: Forma de gobierno autárquico en la que el poder es poseído por un

solo individuo. El poder se concentra en torno a la figura de un solo individuo
llamado dictador, estableciéndose un gobierno de hecho no basado en la ley o
Constitución vigente que controla los Poderes del estado y la base de su poder
es el dominio de la fuerza. Los líderes no se renuevan periódicamente por
sufragio universal o votación popular, libre, universal, directo y secreto. El
dictador puede alcanzar el poder en elecciones democráticas, sin embargo, a
breve tiempo de su elección y antes de la próxima, el dictador prohíbe todos los
partidos políticos (salvo el suyo) e imposibilita posteriores elecciones
democráticas En estas elecciones, usualmente, el dictador es el único candidato
a la Presidencia y la corrupción y las coerciones impregnan la elección,
obteniendo el candidato unos resultados altos.
 II. ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

Como se ha dicho al comienzo del análisis de este tema, el Gobierno está compuesto
por un grupo de organismos que ejercen la actividad estatal y tratan de lograr las
finalidades públicas. Son los órganos que permiten ayudar a satisfacer las necesidades y
requerimientos de la comunidad. Estos conforman el brazo activo del Estado. A su vez,
requiere de la existencia de una serie de individuos que ejecuten las labores
encomendadas. Estos son los denominados funcionarios públicos.
Estos funcionarios tienen dos tipos de categorías: Directivos y Funcionarios o
agentes. Los entes directivos son los que dirigen la actividad estatal, tomado decisiones
por su propia iniciativa y no se encuentran sometidos a ninguna autoridad superior. Los
agentes o funcionarios, están sometidos a las órdenes de los gobernantes o directivos,
controlados por ellos y responsables ante ellos. Les falta la libre iniciativa, dependen de
los organismos directores.
Los organismos que integran la administración pública o del Estado están
dotados de facultades y competencias para desarrollar sus actividades por medio de una
norma jurídica y persiguen un fin de interés general.
Desde el punto de vista de la teoría organizacional, la administración pública o
burocracia pública es un tipo de administración cuyo fundamento esencial es el
formalismo y la obediencia impersonal a la autoridad superior de acuerdo con
procedimientos y competencias establecidas por alguna norma específica.

Características:
1. Formado por funcionarios individuales cuyos deberes o funciones o se
desarrollan regular y continuamente y están definidas objetiva y racionalmente,
transformándose en deberes.
2. Posee una estructura organizacional de tipo jerárquica rigurosa de estilo
piramidal.
3. Los funcionarios poseen un contrato administrativo de nombramiento.
4. Los funcionarios poseen una retribución por la labor que realizan.
5. Selección del personal es basada en la demostración de competencias
especializadas.
6. El funcionario no posee los bienes o caudales de su entidad, por lo que, se
establece la separación entre el funcionario y su cargo, de modo que este cargo no es
propiedad exclusiva del titular.
7. El puesto del funcionario tiene perspectivas de carrera funcionaria con ascensos
y avances por antigüedad laboral, capacidad demostrada y/o por el grado de progreso
en el desarrollo de sus funciones.
8. Están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. Todos los
elementos mencionados en el párrafo anterior, pueden aplicarse en organizaciones de
carácter privado como público.